REGIME JURÍDICO DE RESPONSABILIDADE DO ADVOGADO PúBLICO

RESPONSIBILITY OF THE LEGAL REGIME OF THE PUBLIC ADVOCATE

RICARDO VIEIRA DE CARVALHO FERNANDES

RESUMO
A discussão sobre a responsabilidade do advogado público ganhou novo combustível com o julgamento pelo
Supremo Tribunal Federal de dois mandados de segurança em 2007 (MS 24584 e MS 24631), os quais
revelaram em certa medida uma mudança de posicionamento da Corte acerca da responsabilização na
atividade consultiva. Além disso, nuances sobre a responsabilidade nas atividades contenciosa e de
assessoramento também precisaram ser desvendadas. O objetivo principal foi a identificação de parâmetros
doutrinários e jurisprudenciais sobre o tema com o intuito de identificar do que pode ser chamado de regime
jurídico da responsabilidade do advogado público. Para tanto, foi utilizada a pesquisa bibliográfica com a
colaboração do método dedutivo. A conclusão atingida foi de que esse regime jurídico permite a
responsabilidade dos advogados públicos em sua atividade funcional, porém com diversos temperamentos
quanto à identificação da culpa em sentido lato e à inviolabilidade funcional.
PALAVRAS-CHAVES: Advocacia Pública; responsabilidade; parecerista; Procurador; Supremo Tribunal
Federal.

ABSTRACT
The discussion about the responsibility of the Public Advocate has gain new power after the Supreme Court
trial of two court injunctions in 2007 (MS 24584 and MS 24631), which revealed to some extent a change in
position of the Court's responsibility in the advisory activity. Moreover, the nuances of the responsibility in
litigation and advisory activities also needed to be clarified. The main objective was to identify parameters
and jurisprudential doctrine on the subject in order to identify what might be called the legal responsibility of
the Public Advocate. For this, we used literature research and the deductive method. The conclusion reached
was that the legal regime allows the responsibilities of public lawyers in their functional activity, but with
different cum grano salis as to the identification of the guilt in its broad sense and the functional sanctity.
KEYWORDS: Public Advocacy; responsibility; reviewer, Attorney, Brazilian Supreme Court.

Introdução
A discussão sobre a responsabilidade do advogado público ganhou especial relevância no meio
jurídico a partir do julgamento de dois mandados de segurança pelo Supremo Tribunal Federal, quais sejam,
MS 24584 e MS 24631, ambos julgados em 09.08.2007.
O julgamento desses processos revelou certa mudança de posição da Corte em relação à posição
anteriormente estabelecida no julgamento do MS 24073, julgado em 06.11.2002, qual seja, a de que somente
haveria responsabilidade do parecerista que laborou “com culpa, em sentido largo, ou que cometeu erro
grave, inescusável”.
O objetivo do presente estudo foi identificar parâmetros doutrinários e jurisprudenciais acerca da
responsabilidade do advogado público em suas principais atividades constitucionais, quais sejam, a
consultoria, a postulatória e a assessoria, para a construção do que pode ser considerado como o regime
jurídico de sua responsabilidade.
Para atingir os objetivos propostos foi utilizada a pesquisa bibliográfica, em que se buscou
identificar os trabalhos científicos mais relevantes sobre o tema, com o objetivo de realizar um trabalho com
amplitude suficiente para sua utilização como revisão bibliográfica a demonstrar a realidade social estudada.
O método foi o dedutivo, tendo como ponto de partida o geral para se chegar ao particular. Alguns
precedentes jurisprudenciais foram utilizados para o enfrentamento da temática.
Antes de adentrar no tema específico, cumpre realizar uma pequena digressão na matéria.
Como o advogado público é espécie do gênero advogado, mostra-se importante a análise da
responsabilidade civil deste. A Constituição Federal estabeleceu expressamente no art. 133 uma prerrogativa
de independência funcional do advogado; função também essencial à justiça, declarando-o “inviolável por
seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei”. O estatuto da advocacia, Lei nº
8.906/94[1], também traz alguns dispositivos que asseguram a liberdade, autonomia e independência do
exercício profissional. O escopo desta proteção advém do valor e relevância social da advocacia.
A parte final do art. 133 da CF – “nos limites da lei” – já demonstra a relatividade dessa imunidade.
Somando-se a isso, acrescenta-se que é da própria essência do sistema jurídico pátrio a adoção do princípio
da relatividade das liberdades públicas, o qual informa a relativização de todos os institutos jurídicos, não se
admitindo direito de forma absoluta.
Assim, a delimitação de parâmetros para a identificação do conteúdo dessa imunidade
constitucional, sucedânea do livre exercício da profissão jurídica, é um dos focos da doutrina balizada. A
prerrogativa funcional de liberdade de opinião não pode ser contrária ao ordenamento, nem tampouco ser
utilizada para a prática de ato ilícito[2], sob pena de resultar em responsabilidade do causídico, a qual pode
ser criminal, funcional (OAB) ou civil.

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 Sobre a origem da responsabilidade causídica, Paulo Luiz Neto Lôbo (1994, p. 120), identifica as
Ordenações Filipinas (Livro 1, Título XLVIII) como o fundamento histórico para sua responsabilização, cujo
texto ressaltava: “se as partes por negligência, culpa, ou ignorância de seus Procuradores receberem em seus
feitos alguma perda, lhes seja satisfeito pelos bens deles”.
No tocante ao aspecto privado, Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery (2003, p. 239-
240), por sua vez, explicam que o Código Civil trouxe dois sistemas de responsabilidade civil: o geral e o
subsidiário. O primeiro reflete a responsabilidade civil subjetiva, enquanto o segundo, a responsabilidade civil
objetiva. Como regra geral, o sistema utilizado é o primeiro, salvo nos casos em que a legislação afirmar que
a responsabilidade é objetiva ou em que o tipo de atividade, por sua natureza, crie risco a outrem.
Como o advogado exerce obrigação de meio, sua responsabilidade é subjetiva, que se funda na
teoria da culpa. Sílvio de Salvo Venosa (2004, p. 216) acrescenta que “a responsabilidade do advogado, na
área litigiosa, é uma obrigação de meio (...) não se obriga pelo resultado, que sempre é falível e sujeita às
vicissitudes intrínsecas ao processo”. O mesmo se pode dizer da atividade consultiva e do assessoramento
que são tipicamente atividades advocatícias.
A responsabilidade subjetiva tem como requisitos: a) ação ou omissão do agente, b) culpa em
sentido lato, c) dano e d) nexo causal entre o dano e a conduta. Nessa seara, para a configuração da
responsabilização há que se provar a culpa lato sensu, que se subdividide em dolo ou culpa stricto sensu
(imprudência, negligência ou imperícia).
No caso de serviços profissionais, como o advocatício, a culpa em sentido estrito configura-se
como imperícia, que é o despreparo em exercer uma atividade em que o conhecimento técnico é fundamental
para seu exercício, ou como negligência, que se refere à falta de cuidado no executar da profissão como a
perda de prazo ou omissão caracterizadora da prescrição.
A imperícia e a negligência, no caso dos serviços de advocacia, caracterizam-se somente pela
constatação de erro grave e inescusável. Isso porque a natureza de suas atividades, bem como a
inviolabilidade funcional insculpida na Constituição (art. 133) impõem um regime diferenciado às suas
funções essenciais, a permitir o exercício funcional com independência nas escolhas das teses, estratégias,
argumentos, precedentes, recursos a serem utilizados. Diante disso, mesmo que a escolha não seja bem
sucedida, esse fato não acarreta sua responsabilidade por simples erro; o erro deve ser, portanto,
indesculpável e grave.
No mesmo sentido, Sílvio de Sávio Venosa (2004, p. 216), ao tratar da responsabilidade do
advogado, assevera que “sua negligência ou imperícia pode traduzir-se em várias de várias formas. A
ineficiência de sua atuação deve ser apurada no caso concreto. O que se repreende é o erro grosseiro,
inescusável no profissional”.
O dolo, por sua vez, exige uma conduta (ação ou omissão) com o intuito direcionado ao resultado
lesivo. É, pois, uma vontade consciente para no sentido de um fim vedado pelo ordenamento. Como exemplo
de dolo na atividade advocatícia é possível citar a não interposição de um recurso, com o intuito de restar
derrotado na demanda, mesmo sabendo que a tese do cliente é vencedora na justiça.
Configuradas as linhas iniciais, verifica-se que, para a responsabilização do advogado, há que se
provar primeiramente sua culpa em sentido lato: dolo ou culpa (imperícia ou negligência)[3]. Como dito,
compatibilizando-se a teoria da culpa com a imunidade constitucional do advogado chega-se à conclusão de
que para a caracterização da culpa stricto sensu não é uma simples imperícia ou negligência que pode
determiná-la, mas sim um erro grave e inescusável. Situação esta que é aplicável tanto para o advogado
privado quanto para o advogado público.
Dessa forma, a responsabilização de um advogado público somente é possível caso seja provado o
dolo ou um erro grave e inescusável no exercício de seu múnus público. Nesse sentido é a reflexão dos
trabalhos de José Mendonça (2009, p. 9-10), Omar de Souza (2008, p. 789), bem como o entendimento do
Supremo Tribunal Federal no julgamento do MS 24073, cuja ementa foi redigida afirmando que o advogado
“somente será civilmente responsável pelos danos causados a seus clientes ou a terceiros, se decorrentes de
erro grave, inescusável, ou de ato ou omissão praticado com culpa, em sentido largo: Cód. Civil, art. 159;
Lei 8.906/94, art. 32”. Grifos não originais.
Erro grave e inescusável pode ser definido como erro grosseiro[4]. Assim, para a caracterização da
culpa do advogado não basta um simples erro ou, por exemplo, o desconhecimento de determinada
jurisprudência ou doutrina, mas de um erro grosseiro e indesculpável; um erro claro, que não se poderia
tolerar de um profissional médio. Somente em casos flagrantes há erro grave; como, por exemplo, no caso
em que demanda cujo andamento é atribuído ao advogado e fica parada inadivertidamente por anos a fio
causando danos[5].
A título de exemplo, toma-se de empréstimo os casos reais citados por José de Mendonça (2009, p.
10): (a) elaborar parecer jurídico referente à matéria atual de trânsito com base no revogado Código
Nacional de Trânsito, Lei nº 5.108/66; (b) enquadrar caso de dispensa de licitação em artigo inteiramente
inaplicável da Lei 8.666/93; (c) Aplicar legislação da União relativa a pregão a hipótese em que a legislação
estadual sobre o tema estabelece regra diversa e incompatível. Outro exemplo noticiado recentemente nos

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 informativos do STJ (MS 13.861) é o parecer apresentar conclusão diametralmente oposta a uma súmula
administrativa da Casa Jurídica, no caso da AGU. Em todos os exemplos, patente está o erro grave e
inescusável.
Esse erro também pode ser fático ou jurídico. Regra geral, os erros fáticos decorrentes de
informações errôneas advindas da Administração não geram a responsabilidade do advogado público, salvo
se notadamente fosse possível perceber o erro. O contexto para a produção do parecer é controlado pela
própria qualidade das informações fáticas recebidas. Por isso, há irresponsabilidade, em regra, diante do erro
fático induzido por informações inverídicas, incompletas ou omissas. O erro que gera a responsabilidade é o
erro de direito, consubstanciado na prática indevida de seu ofício jurídico, podendo se apresentar na
modalidade imperícia (inabilidade) ou negligência (omissão de cuidado).
A essa argumentação insculpida no MS 24073 juntaram-se alguns outros pontos decorrentes da
evolução da jurisprudência do Pretório Excelso, os quais, por serem mais restritos à atividade consultiva,
serão analisados no item subsequente.
Cumpre ainda destacar que o advogado público, caso identificada alguma das situações acima,
poderá ser responsabilizado civil, administrativa, criminalmente e por improbidade administrativa (punição
político-administrativa) como qualquer servidor que descumpra seus deveres funcionais[6].
Essa é a regra geral de responsabilização para toda e qualquer atividade exercida pelo advogado
público, seja consultiva, postulatória ou de assessoramento. Há, contudo, em cada uma delas diversas
especificidades que serão esmiuçadas nos itens seguintes. Adiante.

1. Responsabilidade no contencioso
A atividade de representação judicial do ente federado tem uma série de diferenças em relação à
atividade consultiva. Há presença do litígio, tratar de atuação judicial e não administrativa, a liberdade de
atuação é mais restrita, etc. Por isso, o contencioso não demanda uma larga discussão sobre temas que
podem influenciar na responsabilidade, como a natureza jurídica do ato praticado (se seria ato administrativo
ou não), ou sobre a realização de políticas públicas com base nesses atos, situações que serão comentadas no
próximo item sobre o consultivo. A discussão, na atividade contenciosa, é muito mais simples.
Todo que foi dito até aqui tem validade para a atividade postulatória, ou seja, na atuação judicial, o
advogado público somente tem responsabilidade em face da constatação de sua culpa: dolo ou culpa estrita,
neste caso, restrita ao erro grave e inescusável. Ele também está protegido com a imunidade profissional
constitucional (art. 133).
Na diferenciação entre as atividades do Procurados, o que se deve ter em mente é que o advogado
que atua no contencioso deve defender a entidade com todas as armas disponíveis. Sua liberdade de atuação
é bem mais restrita que na atividade consultiva. Tem a liberdade técnico-funcional de defendê-la com todo e
qualquer argumento que lhe convier, mas deve sempre atuar na defesa dos seus interesses do ente federado
seja no pólo passivo ou no ativo.
Assim, o Procurador tem, em regra, a opção de ficar ao lado do Estado. Ele não poderá afirmar em
juízo que o ente estava errado ou que deve arcar com indenizações. Essa argumentação é vedada pela
própria natureza da atividade judicial; da mesma forma que, sem a concordância de seu cliente na esfera
privada, o advogado não poderia fazer essas colocações. Contudo, ao verificar que não há o que ser feito em
determinado caso concreto, convencendo-se da derrota do ente federado, resta-lhe solicitar
administrativamente (ao seu “cliente”: o Estado) ou o reconhecimento do pedido em juízo ou a dispensa de
algum determinado recurso permitindo o trânsito em julgado da demanda.

1.1.Dispensa recursal e reconhecimento do pedido

A natureza jurídica desse reconhecimento e da dispensa recursal é de ato administrativo composto;
que é “o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se
tornar exequível” (MEIRELLES, 2008, p. 175).
No caso, quando houver a constatação por parte do Procurador do feito de que o recurso ou a
contestação é inviável, extremamente improvável, jurídica ou economicamente insustentável, tornando a
defesa em juízo contrária aos interesses (primários ou secundários) do Estado, ele deve requerer a ratificação
prévia de seu ato de desistência ou reconhecimento, tornando-se, assim, um ato composto. Procedimento
que se fundamenta no fato das legislações dos entes federados, em decorrência do cuidado com a coisa
pública, determinarem que a atribuição para a dispensa recursal é do Procurador-Geral ou Advogado-Geral;
a qual pode ser delegada ao Procurador ou Advogado-Adjunto ou ao Procurador ou Advogado-Chefe a
depender da legislação de cada órgão.
Uma vez ratificada a dispensa, houve uma concordância da autoridade suprema do órgão com a
realização da atividade judicial. Com isso, especificamente por esta razão, caso seja constatado dano em face
dessa prática (requerimento + ratificação = ato composto), a responsabilidade poderá ser dividida entre
ambos. Todavia, para tanto, há que existir conduta culposa de ambos; dolo ou culpa em sentido estrito, neste
caso com a verificação de erro grave e inescusável. Situação que dificilmente ocorrerá na realidade, salvo se

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 comprovada má-fé de ambos em conluio. É por esse motivo de proteção do interesse público, com a
prevenção de erros profissionais a partir da aderência de uma vontade à outra, que o regime jurídico da
Advocacia Pública prevê essa rotina.
Todavia, caso o requerimento de dispensa não seja ratificado, resta ao Procurador do feito
apresentar a contestação ou interpor o recurso cabível. Nesse caso, o Procurador do feito confecciona a peça
processual com todos os argumentos que lhe estejam ao alcance. Nessa situação em que, como dito, sua
liberdade é somente técnica de escolha dos argumentos e dispositivos que irá embasar sua peça. Atividade
em que a responsabilidade pela boa execução postulatória é exclusiva do Procurador do feito.
No consultivo, por outro lado o Procurador pode informar que o ente errou, concedendo direitos ao
administrado, ou que foi omisso a deixar prescrever ou decair um direito do próprio Estado, sem qualquer
controle prévio. Note que há uma sutil e peculiar diferença entre as atividades.

1.2.Derrota no processo
Conforme exposto acima, a advocacia, seja pública ou privada, é uma obrigação de meio, ou seja,
independe de resultado positivo para ser realizada a contento. O advogado público tem que realizar seu
ofício com zelo, cuidado, lealdade, presteza e diligência. Além de utilizar a melhor técnica e perícia que
estiver a seu alcance, com o objetivo reto de ganhar a causa. Mas não necessita necessariamente alcançar o
êxito.
Rui Stoco (2004, p. 480) acrescenta que há obrigação de meio “quando o profissional assume
prestar um serviço ao qual dedicará atenção, cuidado e diligência exigidos pelas circunstâncias, de acordo
com o seu título e com os recursos que dispõe e com o desenvolvimento atual da ciência, sem se
comprometer com a obtenção de um certo resultado.”
Sendo assim, o resultado do litígio não gera responsabilidade do advogado público. A derrota em
alguma causa em que o Estado litigava, mesmo que seja uma causa de extrema importância para o ente
federado não resulta em punição, desde que tenha sido realizada com o devido zelo e diligência. Se o
Procurador laborou com diligência e presteza suficiente, não há qualquer responsabilidade em função de não
alcançar a vitória.
Contudo, essa regra geral comporta uma exceção, qual seja, a comprovação de dolo ou culpa
grave e inescusável, bem como de nexo causal entre essa conduta e o dano efetivo ao estado. Para a
delimitação dessa culpa, a título de exemplo, impende ressaltar que peças sem citação de jurisprudência
atual, sem a disponibilização de doutrina para embasar a argumentação apresentada, ou que para um
advogado mediano não estariam bem feitas, não dão ensejo à responsabilização, vez que somente se mostra
possível a responsabilização do advogado diante da prova cabal dessas ocorrências que demonstram sua
culpa.
Uma defesa mal feita segundo o critério de alguns, pode não o ser conforme o de outros, pois se
trata de questão absolutamente subjetiva. Por isso, a prova da culpa em sentido lato e da relação de
causalidade são muito difíceis na prática. Há que se demonstrar que conforme o padrão médio, com certeza
o labor seria praticado de maneira bem diferente.
Por outro lado, o mesmo não se pode dizer da falta de diligência verificada segundo critérios
objetivos como a prescrição ou a perda de prazos judiciais preclusivos.

1.3.Critérios objetivos: perda de prazo judicial e prescrição

Reativamente à prescrição, por se tratar de constatação objetiva ocorrida em face de morosidade no
exercício de um direito postulatório pode gerar a responsabilidade do advogado público[7].
No caso da prescrição, são exemplos de falta de diligência os casos em que o Procurador,
cientificado da necessidade de ajuizar alguma ação de cobrança contra um particular, deixa de ajuizar a
demanda antes do fim do prazo prescricional, dando causa à prescrição, ou quando deixa prescrever a ação
executiva para a cobrança de créditos tributários.
Em casos como esses, o Procurador poderá ser chamado a responder pela falta de diligência.
Porém, não é a simples constatação da prescrição do direito de ajuizar uma ação que resulta, ipsu iuris, na
responsabilização do advogado público. Há que se provar o dano, o nexo, a omissão e a culpa em sentido
lato. Se, mesmo verificando a prescrição, identifique-se que houve, por exemplo, vício na inscrição da dívida,
não haverá, em tese, responsabilização civil ou criminal.
Em todos os casos, deve ser respeitado sempre o contraditório e a ampla defesa, uma vez que ele
pode conseguir provar a inexigibilidade de conduta diversa como, p. ex., que a quantidade de processos em
sua responsabilidade era tão absurda que era humanamente impossível diligenciar com presteza em todas as
ações[8], ou que não foi cientificado pela área administrativa que o processo estava em sua responsabilidade,
ou ainda que estava de férias na época, entre outros.
A perda de prazos recursais ou de prazos preclusivos também é uma situação que possibilita a
responsabilização do Procurador por erro grave e inescusável ou por dolo, caso configurados. É por isso que
Carlos Roberto Gonçalves (2005, p. 285) adverte que “na dúvida entre o prazo maior e o prazo menor, deve

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 a medida judicial ser tomada no prazo menor, para não deixar nenhuma possibilidade de prejuízo ao cliente”.
Nesse caso deve ser provado, sobretudo, o dano, vez que, mesmo objetivamente provada a perda
do prazo, os requisitos quanto à responsabilidade continuam. A perda de prazo, por exemplo, de
contrarrazões em processo que transita em julgado com decisão favorável à Fazenda Pública é um exemplo
que não gera qualquer prejuízo para o ente federado.
Além disso, mesmo com a perda de prazo configurada, os requisitos para a configuração da
responsabilização civil, administrativa, criminal e político-administrativa devem ser devidamente
comprovados para a responsabilização de um advogado público, como dito, com ênfase no dano. Há,
inclusive, julgados em que não resta comprovada a responsabilidade civil do advogado mesmo com a não
apresentação de contestação em audiência e a declaração da revelia e seus efeitos de confissão ficta[9].
Nestas situações de perdas de prazo, há que se ressaltar que, sobretudo para a análise da
responsabilidade administrativa (advertência, suspensão ou demissão), o Corregedor-Geral deverá sempre
observar o contexto em que o fato ocorrera. Sendo um Procurador extremamente diligente, com serviços
relevantíssimos prestados à Casa que perdeu um único prazo em toda sua carreira funcional, cujos reflexos
para o ente federado foram mínimos, essa situação deverá sim ser levada em conta até mesmo para sua
absolvição.
Lado outro, um Procurador desleixado, que reiteradamente perde prazos judiciais, causando
prejuízos ao Erário, este sim pode receber de punição funcional em face da constatação de falta de zelo e
cuidado com a coisa pública, sem embargo dos reflexos cíveis, penais e político-administrativos.

2. Responsabilidade no consultivo
Como dito acima, a responsabilidade na atividade consultiva pública tem recebido, sobretudo após
2007, enorme destaque pela doutrina e jurisprudência. Naquele ano, o Supremo Tribunal Federal julgou dois
mandados de segurança que resultaram na modificação de algumas balizas de seu posicionamento. Situação
que afetou diretamente a Advocacia Pública consultiva.
No julgamento do MS 24073, em 06.11.2002, cujo relator foi o Ministro Carlos Velloso, que foi
durante algum tempo o leading case sobre a matéria, discutiu-se se o TCU poderia chamar o parecerista
público para prestar informações, bem como se este poderia ser pessoal e solidariamente responsabilizado
por danos ao erário. A essência da fundamentação do TCU para a responsabilização do advogado público
seria de que os pareceristas não haviam atuado “com o devido rigor nas situações concretas, inclusive com
base na doutrina e jurisprudência pertinentes”.
A posição estampada por unanimidade pelo STF teve dois fundamentos. O primeiro foi de que de
que os “pareceres não são atos administrativos, mas opinião emitida pelo operador do Direito, opinião
técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada de decisão (...). É dizer, o parecer não se constitui
no ato decisório, na decisão administrativa (...) (voto do relator)”. Por isso, a conclusão desse argumento foi
de que o autor do parecer, por ter emitido “opinião não vinculante”, não pode ser responsabilizado, salvo
evidente má-fé.
O segundo fundamento de decidir foi de que a inviolabilidade do advogado, conforme art. 133 da
CF e art. 2º, § 3º da Lei nº 8.906/94, em que pese não se tratar de inviolabilidade absoluta, permite o
exercício independente da profissão. O relator ainda ressaltou que são comuns a divergências de
interpretações inclusive nos Tribunais e que, sob esse fundamento, para a responsabilização do parecerista há
que se demonstrar que laborou “com culpa, em sentido largo, ou que cometeu erro grave, inescusável”.
Essa foi a posição que perdurou por cerca de cinco anos na Suprema Corte. Ocorre que o
julgamento de dois mandados de segurança sobre o mesmo tema, MS 24584 e MS 24631, ambos julgados
em 09.08.2007, deram outros ventos ao estipulado acima. Não se trata substancialmente de uma mudança de
posição da Corte, mas sim da colocação de temperamentos em sua posição anterior, uma vez que o
parecerista continua a ser responsabilizado somente em caso de dolo ou culpa (imperícia ou negligência)
decorrente de erro grave e inescusável.
No julgamento do MS 24584, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, a tese jurídica girava em
torno da possibilidade do advogado público ser chamado pelo Tribunal de Contas, sob pena de multa, a
apresentar justificativa sobre seus pareceres. O caso concreto tratava de aprovação de minuta de convênio e
aditivos por imposição do art. 38, parágrafo único da Lei nº 8.666/93[10].
Nesse precedente, o que ficou decidido foi somente que o advogado público pode ser convocado
pelo Tribunal de contas para prestar informações acerca de seu parecer. A fundamentação foi da
inexistência de imunidade absoluta de quem quer que fosse, incluído aí o advogado público. Por esse motivo,
poderia sim ser chamado dar explicações. Mas ficou ressaltado que os advogados públicos poderiam, a
qualquer tempo, recorrer ao judiciário para discutir qualquer imputação de responsabilidade pelo TCU em
desfavor deles.
Em suma, convocar para ouvir explicações é uma coisa, a imposição de responsabilização, porém, é
outra. Para esta é necessário, além do contraditório e ampla defesa, prova de culpa decorrente de erro grave
ou inescusável ou dolo, nele incluída a má-fé. Com isso, este fundamento foi acrescido ao entendimento

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 anterior (MS 24073), com o qual não se mostrou incompatível.
Em obter dictum, discutiu-se a natureza jurídica do parecer exarado com base do parágrafo único
do art. 38 da Lei nº 8.666/93, mas essa fundamentação não pode ser tida como uma posição pacificada do
Pretório Excelso. Como argumento acessório, mesmo que constante da ementa, foi firmado que o parecer
que aprova essas minutas, contratos e convênios trata-se de uma espécie de parecer distinto em que “não se
limita a simples opinião, alcançando a aprovação, ou não”.
No outro precedente, MS 24631, de relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, diferentemente do
anterior, discutiu-se a possibilidade de imputação de responsabilidade ao advogado público que exarou
parecer opinando favoravelmente a transação judicial. O Ministro relator, citando René Chapus, trouxe a
diferenciação entre parecer facultativo, obrigatório e vinculante para afirmar que “a obrigatoriedade ou não
da consulta tem influência decisiva na fixação da natureza do parecer”. Sobre a classificação:
EMENTA: (...) I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando a
consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão
não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade
administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou
contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a
novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa
manifestação de teor jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir
senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir. (...) (MS 24631, Relator(a): Min.
JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 09/08/2007, DJe-018 DIVULG 31-01-2008
PUBLIC 01-02-2008 EMENT VOL-02305-02 PP-00276 RTJ VOL-00204-01 PP-00250)

Duas fundamentações podem ser tiradas do presente julgamento. A primeira refere-se à relação
entre a natureza jurídica do parecer e a responsabilização do Procurador.
Em outra obra, já comentamos que o entendimento acerca desse primeiro argumento é de que o
parecer vinculativo permite a responsabilização solidária do advogado com o administrador. “Não há
responsabilização, contudo, se ele for somente facultativo” (FERNANDES e CAVALCANTI, 2009, p. 36).
Essa é a regra geral estabelecida na primeira fundamentação do julgado, cuja exceção é o caso de dolo ou
erro grave e inescusável, que permite a responsabilização mesmo em pareceres facultativos.
O Ministro relator ainda frisou que, no parecer vinculativo, o ato administrativo que ele embasa só
pode ser praticado se em conformidade com o opinativo; caso contrário, o ato não pode ser praticado. Por
isso, o advogado parecerista poderia ser responsabilizado como se administrador fosse. Nesse diapasão,
concluiu o relator que nesses casos em que a lei impõe que a manifestação favorável do parecer técnico
jurídico é condição para a prática do ato administrativo, “a lei estabelece o efetivo compartilhamento do
poder administrativo de decisão, e assim, em princípio, o parecerista pode vir a ter que responder
conjuntamente com o administrador, pois ele é também administrador nesse caso”.
Os Ministros Carlos Brito e Marco Aurélio fizeram ressalva quanto a este último argumento.
Porém, como a votação se deu à unanimidade, nos termos do voto do relator, há que se entender que essa foi
a motivação do decisum. Contudo, em análise mais aprofundada do voto condutor, conforme se demonstrará
logo abaixo, essa argumentação ficou em segundo plano na conclusão do julgado, o que demonstra que ficou
como questão de passagem ou como um argumento acessório.
A segunda refere-se à comprovação dos requisitos da responsabilidade (conduta, culpa lato
sensu, dano e nexo), sobretudo no que se refere à comprovação do nexo causal.
A par de toda a argumentação sobre a natureza jurídica do opinativo, o relator passou a outra linha
de argumentação relativa ao nexo de causalidade. Ressaltou a impossibilidade de se adotar uma “concepção
de causalidade perversa, com a responsabilização de todos aqueles que ‘potencialmente’ tenham dado ensejo
à irregularidade verificada na auditoria”. Nesse ponto, frise-se, abandonou a questão relativa à natureza
jurídica do parecer para enfrentar somente a questão do nexo de causalidade. Concluiu, então, pela
inexistência de nexo entre o parecer a o ato administrativo impugnado pelo TCU, concedendo a segurança
para afastar a imputação de responsabilidade do Procurador.
Para tanto, o Ministro Joaquim Barbosa ressaltou que “não deve haver essa noção de ato
potencialmente motivador de irregularidade”. E continuou: na “decisão do TCU não há qualquer
demonstração de culpa ou de seus indícios; o que houve foi uma presunção de responsabilidade”. Do voto,
se retira o entendimento de que o nexo causal entre o parecer e a tomada de decisão do administrador
deve estar cabalmente provado para permitir a responsabilização do parecerista público. Sem isso,
não há como imputar responsabilidade a ele.
Impende ressaltar que os Ministros, após debate (fl. 296 e 297 do julgado), admitiram que o caso
concreto não se tratava de parecer vinculante. Mas esse fato não alterou a conclusão do julgado que se
baseou na segunda linha argumentativa (nexo).
Conforme exposto, como toda a conclusão do julgado se deu com base no segundo argumento, há
que se concluir que o primeiro argumento foi somente uma questão de passagem para o argumento principal.
Com o primeiro argumento ressaltou-se a possibilidade de responsabilização do parecerista diante de um
parecer não vinculante para, então, adentrar no segundo e principal fundamento e informar a ausência de
nexo de causalidade. Em suma, imperou no caso concreto a posição de não responsabilização do advogado
público diante da ausência de qualquer prova do nexo causal.
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 2260
 Nesse ponto indaga-se: no caso de parecer vinculante em que, conforme voto do relator,
acompanhado somente pela maioria nesse argumento, o advogado atua como administrador, seria possível a
responsabilização do parecerista sem a comprovação de todos os requisitos da responsabilidade (conduta,
culpa em sentido amplo, dano e nexo)?
Com certeza, não. Caso contrário haveria uma hipótese de responsabilidade objetiva do advogado
público. Conforme se demonstrou acima, a responsabilidade civil somente ocorre em duas hipóteses, quais
sejam, ou decorre de dispositivo legal, que não há na espécie, ou da natureza da atividade que crie risco a
outrem, o que também não ocorre com a emissão de pareceres, mesmo na modalidade vinculante. José de
Mendonça (2009, p. 7) critica o critério estático, trazido pelo Ministro Joaquim Barbosa, pois “a análise de
uma responsabilização pessoal sempre deve se dar de modo subjetivo”.
Assim, é possível concluir que a natureza jurídica do parecer tem caráter acessório em relação
aos outros critérios a serem aferidos, como a culpa em sentido largo e o nexo causal. Isso porque,
mesmo diante de um parecer vinculante não há como se responsabilizar o advogado público sem a
comprovação da culpa em sentido lato e do nexo causal, uma vez que sua responsabilidade será sempre
subjetiva.
É bem verdade que a comprovação do nexo causal é mais fácil em um parecer vinculante que em
um parecer facultativo, uma vez que neste último caso o administrador se apóia no parecer simplesmente
porque entendeu suas conclusões convenientes e oportunas, afastando-se mais facilmente o nexo, enquanto
no caso do parecer vinculante o embasamento decorre diretamente da lei. Não se está a dizer que a simples
emissão de um parecer vinculante comprova o nexo causal com o ato administrativo danoso nele embasado,
mas que a comprovação desse nexo é mais simplória que no caso dos pareceres não vinculantes. Essa parece
ser a única diferença decorrente da natureza jurídica destacada.
Nesse sentido, afora a questão pragmática suscitada, não importa a vinculação ou não do parecer, o
que importa é se “efetiva e concretamente induziu a autoridade a erro – se há, portanto, nexo causal”
(MENDONÇA, 2009, p. 8).
Portanto, sendo o parecer facultativo, obrigatório ou vinculante os resultados jurídicos são os
mesmos; só se responsabiliza o advogado público em face da constatação de culpa em sentido estrito (no
caso imperícia, em face de sua inabilidade, decorrente de erro grave e inescusável) ou de dolo, além, é claro,
do nexo causal, o qual deve ser mais contundentemente provado nos casos de parecer não vinculante[11].
Diante do exposto, cumpre concluir o presente tópico com um resumo da atual visão do Supremo
Tribunal Federal acerca da responsabilidade do parecerista público. Primeiro, os advogados públicos não são
irresponsáveis pelos pareceres que produzem, pois isso não se coaduna com o Estado Democrático de
Direito; segundo, podem ser convocados a prestar explicações perante o Tribunal de Contas sobre sua
atividade consultiva, desde que as imputações digam respeito à constatação de responsabilidade conforme
descrita no item seguinte; terceiro, a responsabilidade pessoal do Procurador do consultivo depende da
comprovação cabal de dolo ou culpa em sentido estrito, na modalidade imperícia decorrente de erro grave
e inescusável, bem como do nexo causal entre o opinativo e a confecção do ato administrativo que deu
causa ao dano, em qualquer espécie de parecer e, quarto, pode haver alguma relação entre a natureza
jurídica do parecer e a responsabilidade do parecerista, mas essa relação ainda não está suficientemente
clara e madura nos precedentes do STF. Na presente análise, a única constatação foi de que a diferença entre
as três modalidades de parecer somente modifica a aferição prática da relação de causalidade, mais próxima
em relação ao parecer vinculante e mais remota no que se refere ao parecer facultativo.
A administrativista Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 231), na nova edição de sua obra,
chegou à mesma conclusão que a terceira conclusão destacada acima, ao delinear que a “responsabilização
não pode ocorrer a não ser nos casos em que haja erro grosseiro, culpa grave, má-fé por parte do consultor;
ela não se justifica se o parecer estiver adequadamente fundamentado; a simples diferença de opinião – muito
comum na área jurídica – não pode justificar a responsablilização do consultor”.

2.1.Providências de cautela
Em aprofundado estudo sobre a responsabilidade do parecerista público, José Vicente Santos de
Mendonça (2009, p. 12-14) apresentou duas recomendações práticas, destacadas como condicionantes de
cautela, que buscam evitar a responsabilização do parecerista público ao demonstrar o exaurimento dos
deveres ínsitos à sua função. Evitando, com isso, convocações desnecessárias pela Corte de Contas.
A primeira delas é o uso de expressões denotativas do término do espaço de opinião jurídica e
do início da área de decisão administrativa. O uso de expressões como “a juízo da autoridade
competente” ou “a critério do administrador” indicam que a opinião jurídica acabou, e que, a partir desse
ponto é ora do administrador decidir. Essas expressões são capazes de demonstrar objetiva e claramente que
não houve nexo de causalidade entre o parecer e as decisões estranhas a sua conclusão, de responsabilidade
somente do administrador.
A outra é o dever de informar acerca dos riscos jurídicos. José Vicente (2009, p. 13) ressalta que
“é dever do parecerista informar acerca da existência de riscos jurídicos na adoção desta ou daquela linha de

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 2261
 ação”. Grande instabilidade doutrinária, divergência jurisprudencial, riscos pessoais com a tomada de
determinada decisão, riscos para o ente federado, todos são exemplos dos riscos jurídicos que devem ser
informados sob pena de, não o fazendo, poder ser chamado a dar explicações.
Além das duas condicionantes apresentadas pelo autor, o respeito aos limites formais e materiais
à liberdade de opinião profissional (Inq 1674 do STF) também pode ser interpretado como uma
condicionante de cautela (MENDONÇA, 2009, p. 16-20). A transcrição de dispositivos legais acompanhada
da análise de sua incidência ao caso concreto, a consulta à jurisprudência atualizada, o apelo ao suporte
doutrinário usual, a indicação de que se utilizou de uma tese jurídica inovadora e dos riscos dessa utilização
para o administrador, a rejeição do uso exclusivo ou majoritário de opiniões pessoais são todos limites
formais ao opinativo público, os quais demonstram zelo, cuidado e diligência bastantes a evitar qualquer
responsabilização do advogado público.
O limite material, continua José de Mendonça (2009, p. 19), “é a razoabilidade da tese defendida”.
Para tanto, um mínimo de coesão sistêmica do parecer com o mundo jurídico a sua volta deve ser observado.
Embora de difícil conceituação, a razoabilidade da tese apresentada também deve ser buscada com o intuito
de demonstrar não só uma cautela, mas, sobretudo, o respeito à legalidade, legitimidade e licitude.

3. Responsabilidade no assessoramento
Para Diogo de Figueiredo (1992, p. 46), na assistência jurídica “não se outorga ao advogado
qualquer parcela de responsabilidade sobre a decisão técnica a respeito da juridicidade de interesses: dele
se espera apenas uma orientação do agente, órgão ou entidade ao qual incumbe a decisão que, para tomá-la,
têm plena responsabilidade”. Continua:
O assistente jurídico, embora possa, substancialmente, emitir opiniões de direito e fazer
encaminhamentos jurídicos – como, de resto qualquer agente público pode fazê-lo, mesmo sendo leigo,
pois a administração pública se perfaz através de atos jurídicos próprios – não é um órgão do Estado,
mas um mero assessor de órgão. Seus pronunciamentos e encaminhamentos (e não pareceres, no
sentido técnico próprio) não vinculam o Estado e nem mesmo o assistido, que poderá, não só
deixar de seguir a orientação pedida como não solicitá-la e, se o fizer, até ignorá-la.
Essas manifestações assistenciais não estão dotadas de eficácia jurídica própria, enquanto
encaminhamentos administrativos, servindo apenas como elementos de informação para suportar a
decisão do agente, órgão ou entidade assistidos, essa sim, a que vem dotada de eficácia própria. Grifos
não originais.

Nota-se, com essas ponderações, que a atividade de assessoramento diferencia-se muito da

consultoria jurídica, sobretudo no que se refere à natureza jurídica das suas emissões de opinião, que na
assessoria não precisam nem mesmo de contrafundamentação da autoridade para afastar sua aplicação que é
obrigatória na consultoria.
Como o viés dessa atividade é muito mais técnico-jurídico-política, com natureza de informação, a
responsabilização do advogado público nessa atividade corresponde à irresponsabilidade, salvo na
hipótese de dolo que induza o administrador a erro.

Conclusões
Por todo o exposto, é possível desenhar as linhas gerais do que pode ser chamado de regime
jurídico de responsabilidade do advogado público. Nesse ínterim, ressalta-se que esse regime deve levar em
conta a inviolabilidade de seu exercício funcional, a qual não é absoluta mas limita a responsabilização do
advogado público aos casos em que seja comprovado o dolo ou a culpa grave e inescusável. Isso porque
suas atividades exigem uma maior proteção do Estado quanto à consecução de sua atividade constitucional
essencial à jusitiça (art. 131 e 132).
No contencioso, em face da jurisprudência não apresentar muitos casos concretos que colaborem
com as explanações, suas conclusões são mais sucintas. As considerações doutrinárias permitem concluir que
a responsabilização do advogado também se restringe à constatação de culpa em sentido largo: dolo ou
culpa, sendo na modalidade imperícia ou negligência diante de erro inescusável e grave.
No que se refere ao consultivo, as conclusões acerca do pensamento atual do Supremo Tribunal
Federal impendem ser novamente ressaltadas, quais sejam:
(i) os advogados públicos não são irresponsáveis pelos pareceres que produzem, pois isso não se
coaduna com o Estado Democrático de Direito;
(ii) podem ser convocados a prestar explicações perante o Tribunal de Contas sobre sua
atividade consultiva, desde que as imputações digam respeito à constatação de responsabilidade
conforme descrita no item seguinte;
(iii) a responsabilidade pessoal do Procurador do consultivo depende da comprovação cabal de dolo
ou culpa em sentido estrito, na modalidade imperícia decorrente de erro grave e inescusável,
bem como do nexo causal entre o opinativo e a confecção do ato administrativo que deu causa
ao dano, em qualquer espécie de parecer e
(iv) pode haver alguma relação entre a natureza jurídica do parecer e a responsabilidade do
parecerista, mas essa relação ainda não está suficientemente clara e madura nos precedentes do
STF. Na presente análise, a única constatação foi de que a diferença entre as três modalidades de
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 2262
 parecer somente modifica a aferição prática da relação de causalidade, mais próxima em
relação ao parecer vinculante e mais remota no que se refere ao parecer facultativo.
No assessoramento, por fim, vige em regra uma irresponsabilidade do advogado, salvo na
hipótese de dolo que induza o administrador a erro. Isso porque nesta atividade o Procurador atua como
prestador de informações jurídicas, não podendo ser responsabilizado pelas decisões políticas que acarretem
de alguma forma dano ao Estado.

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______. Direito Civil: responsabilidade civil. 4

[1] Em seu art. 2º, § 3º transcreve literalmente o dispositivo constitucional e acrescenta no art. 31, § 1º que “o advogado, no exercício
da profissão, deve manter independência em qualquer circunstância”.
[2] Conforme jurisprudência consolidada do STF (ADI 1127, ACO 933, entre diversos outros), a imunidade não abarca “atos, gestos
ou palavras que manifestamente desbordem do exercício da profissão, como a agressão (física ou moral), o insulto pessoal e a
humilhação pública”, bem como a calúnia.
[3] Art. 32 da Lei nº 8.906/94: O advogado é responsável pelos atos que, no exercício profissional, praticar com dolo ou culpa.
[4] Nesse sentido é o voto da Desembargadora Marilene Bonzanini Bernardi no julgamento apelação cível nº 70008064180 do TJRS.
[5] Ação de indenização. Mal desempenho do mandato outorgado a advogado. Processo de arrolamento de bens parado, cerca de 13
anos, em poder da advogada contratada e que recebera as custas e honorários. Prejuízos ocasionados ao cliente. Obrigação de
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 indenizar. (TJRJ, APC 4891 /96 – relatora DESembargadora MARIANNA PEREIRA NUNES, julgamento em 05/11/96). Grifos não
originais.
[6] Para aprofundamento no tema, vide Hely Lopes Meirelles (2008, p. 504-516); Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 611-620).
[7] Nesse sentido, tratando da advocacia privada, vide TJRJ, APC 3933/95, Relator: Desembargador Gustavo Kuhl Leite, Julgado em
15/08/95 e 1º TACSP, 2ª Câmara, Apelação, Relator: Jobina Rabello, JTACSP, RT 123/45.
[8] Situação esta que, conforme se tem notícia, ainda hoje ocorre com certa frequência em algumas unidades da Procuradoria Geral
Federal, sobretudo em se tratando da representação do INSS.
[9] RESPONSABILIDADE CIVIL. ADVOGADO. SENTENÇA DESFAVORÁVEL. OBRIGAÇÃO DE MEIO, NÃO DE
RESULTADO. AUSÊNCIA DO CAUSÍDICO À AUDIÊNCIA. (...) Ainda, deve verificar as possibilidades de êxito do cliente.
Confissão ficta aplicada em causa solvida em prova documental (...). Assim, conclui-se que a omissão do advogado não acarretou o
decaimento. Não reconhecimento da responsabilidade civil. Recurso provido. (TJRS. AP. Nº 71000513929. 3ª trc-jec. REL. DES.
MARIA JOSÉ SCHMITT SANTANNA).
[10] Art. 38, parágrafo único da Lei nº 8.666/93: As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios
ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da administração.

[11] No mesmo sentido da conclusão descrita nesta última oração, mas com fundamentação diversa da apresentada, ver excelente
trabalho de José Vicente Santos de Mendonça apresentado no XXXV Congresso Nacional de Procuradores de Estado em 2009. A
argumentação por ele desenvolvida afirma, na esteira das palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que não há no Brasil parecer
vinculante. Por isso, como todos os pareceres são não vinculantes, a responsabilidade do advogado público ocorreria somente com a
comprovação de dolo ou erro evidente e inescusável. Também tece críticas à transmutação do parecerista em administrador.

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