CONTEXTO DA ÁREA DA

SAÚDE
Alexandra Bulgarelli do Nascimento
Sumário
INTRODUÇÃO������������������������������������������������� 3

RACIONALIDADE, MEDICALIZAÇÃO E O
MÉTODO CIENTÍFICO������������������������������������ 5

DA DOENÇA AOS DETERMINANTES

SOCIAIS DO PROCESSO DE SAÚDE������������� 12

A SAÚDE COMO UM DIREITO E AS

POLÍTICAS PÚBLICAS��������������������������������� 25

O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS):

PRINCÍPIOS E LEIS ORGÂNICAS DA SAÚDE27

O FINANCIAMENTO DA SAÚDE������������������� 32

OS PLANOS PRIVADOS DE SAÚDE�������������� 35

CONSIDERAÇÕES FINAIS���������������������������� 40

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS &

CONSULTADAS�������������������������������������������� 42

2
INTRODUÇÃO
Na atualidade, as práticas em saúde são pauta-
das em evidências. Entretanto, o caminho para
se alcançar essa premissa ocorreu ao longo de
milênios, a partir da construção da história da hu-
manidade e dos modelos explicativos do processo
saúde-doença.

A Medicina de que se tem conhecimento hoje é

produto de momentos históricos importantes, como
o Iluminismo e o Renascimento, conjuntamente ao
modelo multicausal do processo saúde-doença,
que fomentaram a adoção da racionalidade e da
cientificidade na prática médica.

O escopo desse conhecimento será apresentado

neste material, buscando possibilitar a compre-
ensão da trajetória histórica de aspectos que
influenciaram a construção da profissão médica,
convergindo para a consolidação do Modelo de
Atenção Biomédico e da necessidade da adoção
do Modelo de Atenção Centrado na Pessoa como
aquele que possibilita melhores desfechos em
saúde, resolubilidade, qualidade e segurança no
cuidado prestado ao usuário/paciente.

Além disso, as características do Sistema Único de

Saúde (SUS) serão apresentadas, considerando-
-se o seu marco legal, por meio da Constituição

3
Federal de 1988, Leis Orgânicas da Saúde – Leis
nº 8080/1990 e nº 8142/1990, bem como os seus
princípios doutrinários e organizativos, as frentes de
financiamento e a participação do setor suplemen-
tar privado na organização do sistema de saúde.

Portanto, este material busca apresentar como o

contexto da área da Saúde se caracteriza a partir
de uma construção histórica sólida, que deve ser
reconhecida, visando a possibilitar uma análise
crítica dos profissionais que atuam nesse segmento.

4
RACIONALIDADE,
MEDICALIZAÇÃO E O
MÉTODO CIENTÍFICO
A intervenção do ser humano nas práticas de saú-
de sempre esteve presente ao longo da história
da humanidade, entretanto, durante milênios os
conhecimentos e as tecnologias disponíveis foram
muito limitados, possibilitando, consequentemen-
te, resultados restritos aos desfechos em saúde.

O grande marco histórico que alavancou a área da

Saúde ocorreu durante a Idade Moderna, quando se
estabeleceu o modo de produção mercantil e as ideias
iluministas e da Era do Renascimento emergiram.

O apogeu desse momento ocorreu entre os séculos

14 e 17 e foi marcado por uma nova compreensão
sobre o mundo, fazendo com que o senso crítico e a
curiosidade humana fossem estimulados, por meio
dos pensamentos matemáticos, da lógica e do fun-
cionamento das coisas, dentre elas o corpo humano.

Até esse momento do desenvolvimento das civi-

lizações, no que se tem de registros, é possível
dizer que a organização dos serviços de saúde
era precária em comparação ao que se conhece
na atualidade.

5
Para a área da Saúde, a grande mudança ocorreu
durante a Idade Contemporânea, a partir de 1789,
com a Revolução Francesa e o advento da 1ª Re-
volução Industrial na Europa.
Nesse contexto a ciência ganhava espaço e junto
com ela o seu método e a racionalidade sobre a
compreensão dos fenômenos. Esse modelo fez com
que as invenções e inovações fossem lançadas,
visando a agregar conhecimento, mas, sobretudo,
melhor condição de vida para as pessoas, ou pelo
menos para parte da sociedade.
Um exemplo disso ocorreu ao se questionar a
organização das cidades, que se configuravam
em grandes aglomerados urbanos e se erguiam
de forma desordenada, expondo as pessoas aos
focos de doenças transmissíveis, em decorrên-
cia das péssimas condições de higiene, limpeza,
ausência de saneamento básico e água potável,
possibilidade de comércio de alimentos em locais
insalubres etc., adoecendo as pessoas e as impos-
sibilitando para o trabalho.
Diante do uso da ciência, ao se observar esse fe-
nômeno e os produtos decorrentes dele, políticas
públicas passaram a ser elaboradas e implemen-
tadas, com vistas a melhorar a condição de vida
dessas pessoas, mas prioritariamente para mantê-
-las habilitadas ao trabalho cotidiano.

6
A invenção das máquinas a vapor trouxe à tona a
necessidade de se compreender o funcionamento
do corpo humano, que passou a ser concebido
como máquina, o que significou a pertinência de
se elucidar os seus mecanismos frente ao adoe-
cimento, à ocorrência de acidentes, entre outros
eventos que pudessem colocar em questionamento
o seu funcionamento adequado.
Diante do aumento da curiosidade sobre o fun-
cionamento do corpo humano e da intensificação
da investigação sobre os agentes causadores de
doenças, em especial durante o século 19, as fa-
culdades de Medicina se multiplicaram frente aos
avanços que o conhecimento científico trazia para
a conformação da profissão.
Até então, frente aos conhecimentos médicos
limitados, as práticas eram voltadas para sanear
problemas de saúde hoje considerados simples,
bem como para manejar sinais e sintomas de
pacientes moribundos.
Portanto, o foco do cuidado em saúde transacionava
da preocupação com a alma e o acolhimento para
a preocupação com a intervenção para eliminar o
agente causador das doenças e agravos.
O desfecho dessa mudança nas práticas de saú-
de teve o seu ápice no início do século 20, com
a emissão do Relatório Flexner. Esse relatório foi
elaborado por um educador dos Estados Unidos,

7
encomendado pelo próprio governo do país, com
o objetivo de compreender a organização dos
cursos de Medicina.
O produto desse relatório foi a elaboração de várias
recomendações para a melhor organização da
formação médica nos Estados Unidos, entre as
quais destacou-se a pertinência de se focalizar os
currículos dos cursos de Medicina no diagnóstico
e manejo das doenças e agravos.
É nesse momento histórico que se estabelece
fortemente a ideia da medicalização, ou seja, da
atuação médica buscando diagnosticar doenças e
agravos e propor condutas para saná-las, visando a
restabelecer a saúde por meio de ações curativas.
Nesse contexto, o hospital se mostrou como o
ambiente adequado para se assegurar uma melhor
formação médica, configurando-se como o principal
locus da prática profissional médica.
Dessa maneira, posicionou-se esse profissional
médico como o elo articulador do processo de
trabalho em saúde e os demais profissionais en-
volvidos na provisão de cuidados como apoiadores
da sua conduta, o paciente, por sua vez, como
elemento passivo e depositário do saber médico.
O produto dessa construção histórica foi a mate-
rialização do Modelo de Atenção Biomédico, que
ainda vigora em muitas realidades brasileiras e

8
está fortemente atrelado à centralidade das ações
em saúde na conduta médica, no posicionamento
das demais profissões da área da Saúde de modo
satélite e no paciente como elemento secundário
e passivo no processo de cuidar.
Esse modelo de atenção à saúde possui várias
limitações, sendo a principal delas voltada para a
fragmentação do processo de cuidar e da sua baixa
efetividade cuidativa e gerencial dos serviços de saúde.
Ao longo do século 20, outros modelos de atenção
foram propostos, convergindo para o Modelo de
Atenção Centrado na Pessoa, que focaliza as suas
ações nas necessidades em saúde do indivíduo
e não na doença/agravo, como ocorre no Modelo
Biomédico, ao valorizar a singularidade do paciente
no processo de cuidado em saúde.
O Modelo de Atenção Centrado na Pessoa carac-
teriza-se por ter como foco não as doenças, mas
as necessidades em saúde – as quais envolvem
aspectos individuais, do núcleo familiar, do grupo
social, coletividade e populações.
Além disso, as ações não se esgotam com a atu-
ação do setor de saúde, exigindo a articulação
com outros setores da sociedade, evidenciando
a intersetorialidade, que envolve ações conjuntas
aos setores de educação, habitação, trabalho e
renda, lazer e cultura, entre outros.

9
Dessa maneira, a compreensão de saúde é ampliada,
porque valoriza as diferentes dimensões da exis-
tência humana, as quais devem ser contempladas
e se referem às dimensões biológica, psicológica,
social, espiritual, geográfica, epidemiológica etc.

Portanto, para garantir a sua efetividade, a atua-

ção profissional deve estar pautada em práticas
colaborativas interprofissionais e na humanização
do cuidado em saúde, e o paciente deve estar posi-
cionado no centro do processo de cuidado, como
protagonista e participante ativo nesse processo.

O Modelo de Atenção Centrada na Pessoa tem

por prerrogativa melhorar a efetividade do sistema
e dos serviços de saúde, ao deslocar o foco da
atenção à saúde dos profissionais da equipe de
saúde para o paciente.

SAIBA MAIS

Para conhecer mais sobre os fundamentos do Modelo

de Atenção Centrado na Pessoa, a partir de um debate
sobre as evidências nacionais e internacionais sobre
esse assunto, em 2016 foi publicado o artigo: Atenção
centrada no paciente na prática interprofissional colabo-
rativa, de autoria de três estudiosas.

Este material está disponível em: https://www.scielo.

br/j/icse/a/sXhwQWKsZGzrQqT4tDryCXC/?format=p
df&lang=pt.

10
O Modelo de Atenção Centrado na Pessoa se desta-
ca ao contribuir para fomentar a qualidade de vida,
bem-estar, desenvolvimento social, efetividade dos
sistemas e serviços de saúde, isenção de eventos
adversos e sustentabilidade econômico-financeira
do setor saúde nos diferentes países.

Portanto, exige um reposicionamento da formação

médica, que deve compreender os ganhos trazidos
pela cientificidade, racionalidade e medicalização
para o seu posicionamento profissional, mas que
também deve considerar a necessidade de avan-
çar junto às premissas que o Modelo de Atenção
Centrado na Pessoa traz para a garantia de oferta
de cuidados efetivos, seguros e de qualidade ao
paciente/usuário.

11
DA DOENÇA AOS
DETERMINANTES SOCIAIS
DO PROCESSO DE SAÚDE
Durante a evolução das sociedades, o ser humano
sempre buscou explicar os motivos do processo
de adoecimento e morte, não apenas das pessoas,
mas também dos animais e das plantas.

Dessa necessidade de explicar os motivos do

processo de saúde e doença emergiu o que se
denomina de Modelos Explicativos do Processo
Saúde-Doença ou Teorias Interpretativas do Pro-
cesso Saúde-Doença.

Entre esses modelos/teorias destacam-se três:

a Unicausalidade, que possui duas vertentes –
ontológica e dinâmica; a Multicausalidade e a
Determinação Social.

Na Unicausalidade o processo saúde-doença, ao ser

concebido a partir de duas vertentes, a ontológica
e a dinâmica, exige conhecer as características de
cada uma delas.

Na concepção ontológica, o modelo explicativo

do processo saúde-doença está pautado em três
aspectos: mágico-religiosos, miasmas e contágio.

12
Nas interpretações mágico-religiosas a doença é
compreendida como algo sobrenatural, que invade
o corpo humano, sendo ela um castigo de Deus.

Nesse modelo explicativo o ser humano é pas-

sivo e se coloca como receptáculo do processo
de adoecimento e morte, cabendo aos religiosos
– pessoas consideradas especiais e com relacio-
namento estreito junto ao Divino – a atividade de
possibilitar a cura.

Essas atividades consistiam na realização de

rezas, práticas de exorcismo e penitências. Isso
significa que o objetivo era restabelecer a conexão
da pessoa doente com Deus e não restabelecer o
funcionamento do corpo humano.

Essa concepção esteve presente de modo pre-

dominante durante a Antiguidade, entre os povos
assírios, caldeus e egípcios, voltando a ter regis-
tros durante a Idade Média, quando as práticas
religiosas da Igreja Católica se sobrepuseram ao
conhecimento sobre o corpo humano.

Já a interpretação miasmática teve sua origem

durante o Renascimento, após a Idade Média, e,
portanto, entre os séculos 14 e 16 d.C. Nela, o
causador da doença é uma entidade natural que
invade o corpo humano comprometendo o seu
funcionamento.

13
Nessa época, com o uso do método científico, os
estudos anatômicos e fisiológicos tiveram maior
organização das evidências coletadas, permitindo
o registro dos conhecimentos.
Nesse momento, as sociedades se reorganizavam
em torno das cidades que emergiam e com elas o
processo de urbanização, que se deu de forma de-
sordenada frente ao forte processo migratório das
pessoas do campo para esses aglomerados urbanos.
Esse cenário ocasionou condições ambientais
insalubres de moradia frente à deficiência de ven-
tilação entre as construções que eram edificadas,
nas medidas para coleta e descarte dos resíduos
domésticos e do esgoto, que se esvaía à céu aberto,
contaminando as águas e os alimentos consumi-
dos, o que se agravava pela ausência de medidas
para a limpeza sistemática das vias públicas e
de políticas que buscassem organizar essa nova
conformação de vida das pessoas.
É nesse contexto que a ideia da existência de
“miasmas” causadores de doenças eclodiu, frente
ao acúmulo de dejetos, com a poluição das águas
e dos ares, causadores de mau cheiro e gosto
repugnante da água consumida, que por sua vez
adentravam o corpo das pessoas, causando o
adoecimento e, em muitos casos, a morte, em
especial entre as crianças, idosos e pessoas com
comorbidades.

14
Nesse momento histórico, em que prevaleceu o
modelo explicativo dos miasmas, um médico ita-
liano chamado Girolamo Fracastoro defendeu a
ideia de que existem partículas invisíveis ao olho
humano, e que podem ser transmitidas entre as
pessoas, que, por sua vez, invadem o corpo cau-
sando doenças.

Fracastoro não desenvolveu a ideia dos micro-

-organismos, mas sim a ideia do contágio, que se
dá por meio da absorção dessas partículas invi-
síveis pela respiração e que aderem aos humores
do corpo e são levadas até o coração pelo sistema
circulatório, ocasionando a doença.

SAIBA MAIS

Para você conhecer mais a trajetória dos modelos ex-

plicativos do processo saúde-doença, recomenda-se
a leitura do artigo publicado por duas professoras da
Escola de Enfermagem da USP:

OLIVEIRA, M. A. C.; EGRY, E. Y. A historicidade das te-

orias interpretativas do processo saúde-doença. Rev.
Esc. Enf. USP, v. 34, n. 1, p. 9-15, 2000. Disponível em:
https://www.scielo.br/j/reeusp/a/9pCLGTRV9LMh9TN
7tVmcKgb/?format=pdf&lang=pt.

15
A teoria da unicausalidade, pautada na vertente
ontológica, foi hegemônica até o século 19. Já a
concepção dinâmica parte da compreensão do
desequilíbrio do funcionamento do corpo humano,
o que por sua vez causa o adoecimento e a morte.
Enquanto na concepção ontológica o ser humano
adota um papel passivo ao ser acometido por
um agente sobrenatural (interpretação mágico-
-religiosa) ou natural (interpretação miasmática), na
concepção dinâmica o ser humano tem um papel
ativo em busca do reequilíbrio da sua força vital.
No oriente essa maneira de compreender o processo
saúde-doença é milenar e remete às práticas das
medicinas hindu e chinesa, que por meio da adoção
de medidas terapêuticas buscam restabelecer o
equilíbrio da energia interna do corpo humano.
Os gregos, durante a Antiguidade, também desenvol-
veram esse modelo interpretativo, considerando a
necessidade do equilíbrio entre os quatro elementos
que compõem o corpo humano e que se referem
aos elementos da natureza: terra, ar, água e fogo.
Hipócrates, que viveu no século 5 a.C., é conside-
rado o pai da Medicina. Possuía um grande senso
de observação e, nessa época, buscou explicar a
relação da baixa qualidade das águas e dos ares,
bem como do espaço desordenadamente ocupado
e da estação do ano, com a ocorrência de doenças
que, portanto, impactavam o funcionamento do

16
corpo humano e demandavam da pessoa a adoção
de ações para se ter a saúde restabelecida.
Ele, inclusive, a partir do senso de observação dos
ares em localidades e durante épocas específicas,
propôs a adoção de medidas preventivas de des-
locamento dos povos para minimizar a ocorrência
de doenças do sistema respiratório.
Diante do apresentado, é imprescindível compreen-
dermos que os modelos explicativos do processo
saúde-doença, em muitos momentos históricos,
sobrepuseram-se; alguns deles estiveram pre-
valentes, para em seguida serem superados por
outros, e vice-versa.
Portanto, não há cortes temporais estanques sobre
a ocorrência deles e isso é possível ser eviden-
ciado ainda na atualidade, quando se percebe a
sobreposição deles em situações específicas em
detrimentos de todo o avanço científico que se
tem disponível.
Isso é fato, tanto que durante o século 18, ainda
na perspectiva da unicausalidade e durante o
contexto da Revolução Industrial, que acelerou
a urbanização e as precárias condições de vida,
algumas correntes emergiram, buscando explicar
o processo saúde-doença a partir da condição de
pobreza em que as pessoas viviam e da ocorrência
de doenças a partir da identificação de agentes
patogênicos.

17
Para identificar esses agentes patogênicos, já que
se tinha noção da ideia de contágio, a invenção do
microscópio possibilitou o advento da Era Bac-
teriológica, em especial durante os séculos 19 e
início do século 20.

O compromisso da Era Bacteriológica foi identifi-

car o agente causador de doenças, possibilitando
o estudo sobre eles, reforçando os conceitos de
transmissibilidade e o contágio das pessoas por
esses agentes microscópicos, bem como oportu-
nizar caminhos para o desenvolvimento de medi-
camentos e vacinas.

Durante o século 19, John Snow, um importante

epidemiologista da época, começou a divulgar as
suas ideias atrelando a ocorrência das doenças, em
especial da cólera, ao modo como as pessoas viviam.

Portanto, John Snow começou a relacionar mais

um ingrediente à explicação de como o processo
de adoecimento acontecia, ou seja, considerava
que, para além do agente microscópico, as ma-
neiras de viver das pessoas também eram deci-
sivas. Entretanto, as novidades trazidas pela Era
Bacteriológica ofuscaram os seus estudos desse
cientista, colocando-os em posição secundária
até meados do século 20.

Até o século 19 perdurou plenamente a Unicau-

salidade como teoria explicativa do processo

18
saúde-doença, em detrimento de em vários mo-
mentos as condições de vida das pessoas terem
sido colocadas como aspectos que influenciam a
ocorrência de doenças.

Os modelos explicativos multicausais ganham

espaço diante da limitação da unicausalidade em
explicar a existência e as características dos fato-
res que influenciam o processo de adoecimento
das pessoas.

Na multicausalidade os fatores que predispõem

ao processo de doença são aqueles relacionados
aos aspectos biológicos, psicológicos, sociais,
geográficos etc.

Diante disso, na multicausalidade, para se reduzir

as chances de adoecimento e morte, a intervenção
dos profissionais da área da Saúde deve estar cen-
trada na exclusão ou redução dos fatores de risco.

Um exemplo disso é quando se realiza o atendi-

mento a uma pessoa com diagnóstico de hiperten-
são arterial sistêmica (HAS). Durante o processo
de anamnese, ou seja, de entrevista do paciente,
alguns dos questionamentos com o objetivo de
identificar os fatores relacionados à doença são:

1) Há casos na família de hipertensão arterial

sistêmica (HAS)?

2) Você pratica atividade física regular?

19
3) Se sim, qual atividade física pratica e com qual
frequência?

4) Se não, por que não?

5) Como é a sua alimentação? Explique-a em rela-

ção ao tipo e frequência de alimentos preparados
e consumidos.

A ideia, ao se questionar o paciente a partir dessas

perguntas, é justamente mapear os fatores que
estimularam o processo de adoecimento e atuar
sobre eles, visando a se controlar a doença.

Na multicausalidade a intencionalidade é promo-

ver saúde a partir da identificação dos fatores
de risco e, portanto, muitos programas de saúde
têm esse compromisso de reduzir as chances de
adoecimento a partir da prevenção e do manejo
dos fatores de risco.

A tabela a seguir ilustra a Teoria da História Na-

tural das Doenças de Leavell e Clark (1976), que
busca ao longo de toda a trajetória da evolução
das doenças intervir sobre fatores de risco e de
complicações, fortalecendo a atuação profissional
pautada em medidas de prevenção.

20
 Tabela 1: História Natural das Doenças.
História Natural e Prevenção de Doenças
Inter-relação entre
agente, suscetível a
Evolução clínica da doença
ambientes que produ-
zem estímulo à doença
Período de
Período de Patogênese
Pré-patogênese

Promoção
da Saúde
Proteção
Específica
Diag- Reabilita-
nóstico ção
Precoce Limitação
e Trata- de Incapa-
mento cidade
Imediato
Prevenção Primária Prevenção Secundária Prevenção
Terciária
Níveis de Aplicação das Medidas Preventivas

Fonte: Leavell e Clark (1976).

A multicausalidade trouxe importantes avanços

ao ampliar a compreensão do processo de saúde
e doença, pautado na cientificidade e no conceito
ampliado de saúde. Entretanto, considerou de
maneira sutil as relações do ser humano com a
sociedade e o seu modo de viver, no processo de
saúde e doença.

21
Nessa lacuna, o modelo explicativo da Determi-
nação Social se estabeleceu e remonta à Europa
da Revolução Industrial no século 18, em que pre-
valecia o modelo da unicausalidade miasmática.

Nesse momento histórico, alguns estudiosos ao se

depararem com as precárias condições de vida das
pessoas se questionavam sobre o quanto aquele
contexto impactava o adoecimento das populações.

Já nos séculos 19 e 20, com o desenvolvimento

do modelo explicativo da multicausalidade, o mo-
vimento da Patologia Social e da Medicina Social
surgiram ao propor a análise do contexto de vida
das pessoas e a sua influência sobre o processo
saúde-doença.

O agravamento das desigualdades sociais em

decorrência de recorrentes crises econômicas,
políticas e sociais, durante a década de 1970, em
virtude da hegemonia do modelo capitalista, em
especial nos latino-americanos subdesenvolvidos,
trouxe para debate uma nova pauta, pois percebeu-
-se que o padrão de adoecimento e morte das
pessoas não se dava de maneira linear, conside-
rando a análise dos fatores de risco propostos
pelo modelo multicausal.

Nesse cenário, grupos sociais com características

específicas apresentavam padrões de adoecimento
também específicos, o que demandava do sistema

22
de saúde uma organização diferenciada para
assisti-los adequadamente.

Ao considerar a determinação social como modelo

explicativo do processo saúde-doença, parte-se
da compreensão, por exemplo, de que pessoas de
grupos pertencentes às classes sociais subalter-
nas têm menos oportunidades de acesso a bens
e serviços, escolaridade de qualidade, moradia em
condições adequadas, lazer e cultura, trânsito em
locais com maior segurança etc., predispondo-os
ao que se denomina de perfil epidemiológico es-
pecífico, ou seja, que se atém às características
dessas pessoas que compõem esse grupo social
específico e que, portanto, possui necessidades
em saúde também específicas.

Nesse sentido, diz-se que existem pessoas perten-

centes a grupos sociais específicos que possuem
vulnerabilidades em virtude da categoria social
que ocupam.

É fundamental compreender-se que nos últimos

três séculos predominou o indivíduo como locus
da doença (século 18), seguido de momentos em
que se fez uma aproximação com a compreen-
são coletiva, ao considerar as condições de vida
das pessoas (final do século 18), para retornar
novamente sua centralidade ao indivíduo, com a
Era Bacteriológica (final do século 19 e início do

23
século 20), persistindo fortemente até a atualidade
com a concepção multicausal, em detrimento de
várias evidências demonstrarem a pertinência de
compreensão sobre o coletivo para melhor intervir
no processo saúde-doença da população (NASCI-
MENTO; EGRY, 2017).

Nesse sentido, a formação dos profissionais da

área da Saúde deve estar alinhada a essa nova
perspectiva, ou seja, deve reconhecer os avanços
trazidos pela multicausalidade no atendimento às
necessidades em saúde, mas ao mesmo tempo
deve compreender as suas limitações e, quanto a
atuação pautada na determinação social do processo
saúde-doença, traz novos elementos desafiadores
para responder às complexas necessidades em
saúde da população.

24
A SAÚDE COMO UM DIREITO
E AS POLÍTICAS PÚBLICAS
O Sistema Único de Saúde (SUS) é uma conquista
da população brasileira que ampliou o acesso aos
serviços de saúde e está formalizada na Consti-
tuição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) e nas Leis
Orgânicas da Saúde nº 8080/1990 e nº 8142/1990
(BRASIL, 1990).
Portanto, o Sistema Único de Saúde (SUS) se
constitui como a maior política de proteção social
vigente no mundo na atualidade, uma vez que o
Brasil é o único país no mundo com mais de 100
milhões de habitantes que oferece um sistema
de saúde universal, ou seja, para todos e de modo
indiscriminado, além de estar presente em todo
o território nacional, considerando as dimensões
continentais do país e as diversidades econômicas,
culturais, sociais, geográficas e epidemiológicas.
Antes do Sistema Único de Saúde (SUS) havia um
sistema de saúde restrito àqueles que possuíam
trabalho formal, com um desconto de um valor
monetário destinado para o financiamento da
assistência à saúde.
Esse contexto foi alvo de muitas críticas, em es-
pecial a partir da década de 1970. Com a Reforma
Sanitária, consolidou-se a base para que o Sistema
Único de Saúde se constituísse na década de 1990.

25
As políticas de saúde existem para responder às
necessidades em saúde identificadas e assim
possibilitar melhores condições e qualidade de
vida, bem-estar e desenvolvimento social.

26
O SISTEMA ÚNICO DE
SAÚDE (SUS): PRINCÍPIOS E
LEIS ORGÂNICAS DA SAÚDE
No Artigo nº 196 da Constituição Federal de 1988
está estabelecido que a saúde no Brasil é um direito
de todos e dever do Estado, e no Artigo nº 199 está
descrito que a saúde no Brasil é livre à iniciativa
privada (BRASIL, 1988).

Esses artigos possibilitaram a constituição do

Sistema Único de Saúde (SUS) como um sistema
de saúde universal, constituído por três setores,
um deles de natureza pública, responsável pela
assistência exclusiva de ¾ da população brasileira,
e dois deles da iniciativa privada, denominados de
setor complementar e suplementar, esse último
responsável pelo acesso a serviços de saúde para
¼ da população brasileira.

O setor complementar é aquele que vende serviços

de saúde para o setor público, a fim de aumentar
a capacidade operacional para atender aos seus
usuários, enquanto que o setor suplementar se
atém a ofertar planos privados de saúde àqueles
que desejarem obtê-lo como liberalidade, uma vez
que a garantia de acesso ao setor público de saúde
é um direito constitucional.

27
Para organizar a implantação do Sistema Único de
Saúde, a Lei nº 8080 de 1990 estabelece a criação
do SUS e, em seus artigos, busca caracterizar o sis-
tema por meio dos seus princípios (BRASIL, 1990);
enquanto que a Lei nº 8142 de 1990 estabelece as
diretrizes para o controle social e o financiamento
do sistema (BRASIL, 1990).
Em 2011, o SUS foi reiterado como sistema de
saúde brasileiro vigente, por meio do Decreto nº
7508 de 2011 (BRASIL, 2011).

SAIBA MAIS
Um material para ampliar os seus conhecimentos sobre
os tipos de sistemas de saúde no mundo é o documen-
tário SICKO $O$ Saúde, do cineasta Michael Moore. Ele
compara os diferentes sistemas de saúde no mundo,
transitando entre alguns países como França, Canadá,
Reino Unido, Cuba e Estados Unidos da América (EUA).

A organização do SUS se dá por meio dos princípios

doutrinários e organizativos.
Os princípios doutrinários são: universalidade,
integralidade e equidade; já os princípios orga-
nizativos são: hierarquização, descentralização,
regionalização e participação social.

28
Os princípios doutrinários têm o propósito de
apresentar a essência do SUS.
O princípio da universalidade se refere ao acesso de
toda pessoa, em território nacional, que demande
assistência à saúde, independente da classe social
que ocupe, da etnia, do gênero, da geração e da
condição financeira, entre outros.
A integralidade é o que possibilita o acesso à saúde
em diferentes estabelecimentos de saúde, buscando
garantir o atendimento integral, continuado e articulado,
visando a potencializar a resolubilidade e satisfação
do usuário, o qual por sua vez deve ser compreendido
de maneira ampliada, considerando as dimensões
biológica, psicológica, social, geográfica etc.
A equidade não deve ser confundida com a ideia
de igualdade. Enquanto a igualdade trata a todos
de maneira igual, a equidade reconhece que há di-
ferenças nas necessidades em saúde das pessoas
e busca oferecer recursos em saúde alinhados a
essas diferentes necessidades.
Os princípios organizativos são aqueles que bus-
cam operacionalizar o SUS.
O princípio da hierarquização estabelece níveis
de atenção à saúde, estando na base a Atenção
Primária à Saúde, que tem potência para responder
a 80% das necessidades em saúde, seguida da
Atenção Secundária e Terciária.

29
 Figura 1: Níveis de atenção à saúde

Maior
Complexidade Nível de
Atenção
Terciária

Nível de Atenção
Secundária

Nível de Atenção
Primária
Menor
Complexidade

Fonte: Elaboração própria.

A figura anterior demonstra que à medida que se
avança nos níveis de atenção à saúde, maior a
complexidade do atendimento prestado ao usuário,
o que significa que os níveis de atenção terciário
e secundários têm maior alocação de recursos,
portanto, é onde estão os estabelecimentos hos-
pitalares gerais e especializados.
O princípio da descentralização possibilitou o comparti-
lhamento da tomada de decisão entre o Governo Federal,
estados e municípios. Trazendo como protagonistas
os municípios que foram posicionados como gestores
locais, haja vista a proximidade deles com a realidade
de vida das pessoas, identificação de necessidades e
alocação coerente e racional de recursos.

30
O princípio da regionalização considera que a oferta
dos serviços de saúde deve ocorrer de maneira
articulada e organizada em regiões de saúde.
Isso significa dizer, por exemplo, que não faz
sentido que todos os municípios brasileiros (que
são mais de 5 mil) tenham um hospital, mas que
é fundamental que nas regiões de saúde, que
podem ser compostas por um agrupamento de
municípios, haja um hospital para o atendimento
da população pertencente aos municípios que
compõem tal região de saúde.
O princípio da participação social tem o objetivo
de favorecer a participação da sociedade civil na
gestão do SUS.
Essa participação ocorre por meio dos conselhos
gestores locais em saúde, vinculados a unidades
básicas de saúde. A participação nos conselhos
gestores em saúde é aberta ao público e deve
contar com a representação do gestor do serviço,
dos funcionários e da comunidade.
O objetivo é debater medidas para melhorar a pres-
tação de serviços aos usuários, bem como o aten-
dimento às necessidades em saúde da população.
A organização dos conselhos gestores em saúde
se dá em quatro níveis: conselhos gestores locais,
conselho municipal de saúde, conselho estadual
e conselho nacional de saúde.

31
O FINANCIAMENTO DA
SAÚDE
O financiamento do SUS ocorre por meio de duas
frentes: financiamento fundo-a-fundo e financia-
mento mínimo de estados, municípios e União.
A frente de financiamento fundo-a-fundo ocorre no
nível do Governo Federal, que estabelece entre os
seus orçamentos o da Seguridade Social, assim
como o da habitação, segurança, programas sociais
e educação, entre outros.
O orçamento da Seguridade Social abarca a Pre-
vidência Social e a Assistência Social e Saúde, e é
financiado por meio de arrecadação tributária de
contribuições, como a Contribuição sobre Lucro
Líquido (CSLL) e a Contribuição Financeira (Cofins)
– ambas pagas pelo setor empresarial.
Esse orçamento também recebe as arrecadações
realizadas por empregados e empregadores para
o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS),
bem como 50% dos valores monetários arrecadados
com as apostas nas loterias oficiais e inscrições
em concursos públicos.
A Previdência Social é responsável pelo paga-
mento das aposentadorias, pensões e auxílios; da
totalidade do valor arrecadado pelo orçamento da
Seguridade Social, a Previdência Social fica com
aproximadamente 60% do total arrecadado.

32
Para a Assistência Social é repassado 10% do valor
arrecadado pelo orçamento da Seguridade Social.
Ela está diretamente relacionada à Lei Orgânica
da Assistência Social (LOAS), nº 8.742 de 1993,
que estabelece os auxílios mínimos àqueles que
não dispõem de proventos para sobrevivência
(BRASIL, 1993).

Já a Saúde, representada pelo Fundo Nacional de

Saúde (FNS), recebe em torno de 30% do orçamen-
to da Seguridade Social, o qual é repassado aos
estados, para os Fundos Estaduais de Saúde, e em
seguida para os municípios, por meio dos Fundos
Municipais de Saúde, considerando o número de
habitantes e as necessidades em saúde locais que
justifiquem o uso de recursos monetários.

Em 2016, foi sancionada a Emenda Constitucional

(EC) nº 95, a qual congelou os gastos de vários seto-
res, inclusive da Saúde, por 20 anos (BRASIL, 2016).

Isso significa que a totalidade de investimento em

saúde, no Brasil, possui um teto a ser gasto. Ou
seja, mesmo havendo necessidade de alocação de
recursos a serem realizados, como a correção dos
salários do funcionalismo público, incorporação de
tecnologias em saúde etc., isso não poderá ocorrer
frente ao que determina a EC nº 95.

A frente de financiamento mínimo de estados,

municípios e União foi regulamentado por meio

33
da Emenda Constitucional (EC) nº 29 de 2000, que
foi reconduzida até 2012, quando sancionada a Lei
Complementar nº 141 de 2012.

A Lei Complementar nº 141 de 2012 estabelece o

percentual mínimo de investimento em saúde de
12% para os estados e de 15% para os municípios
e Distrito Federal (BRASIL, 2012).

Na prática, o município deve investir no mínimo

15% de toda a arrecadação tributária em saúde e
isso deve ocorrer também com os estados, que
devem investir no mínimo 12% da sua arrecadação
total em saúde.

Em relação à responsabilização da União no

financiamento da saúde, evidencia-se o quanto
o Governo Federal está pouco envolvido com o
financiamento mínimo das ações em saúde, uma
vez que a Lei Complementar nº 141 de 2012 não se
atém com clareza em relação à responsabilidade
da esfera federal.

Diante do apresentado, é importante considerar que

o processo de financiamento do SUS é comparti-
lhado entre as três esferas federativas (Governo
Federal, estados e municípios) e se dá de modo
indireto, por meio da arrecadação tributária, reite-
rando a característica principal do SUS de ser um
sistema de saúde universal.

34
OS PLANOS PRIVADOS DE
SAÚDE
Anterior ao SUS, o Brasil teve como sistema de
saúde o Instituto Nacional de Assistência Médica
e Previdência Social (INAMPS), que assistia uma
parcela menor da população brasileira que pos-
suía vínculo formal de trabalho, conjuntamente
aos seus dependentes, e tinham descontados em
seus contracheques um valor direcionado para o
financiamento do acesso aos serviços de saúde.

A quantidade de brasileiros que se enquadrava nes-

sa categoria de trabalhadores era muito pequena,
uma vez que a oferta de postos de trabalho formais
sempre foi deficiente frente à realidade do país.
Aqueles que usufruíam do INAMPS manifestavam
insatisfação em relação à prestação de serviços
oferecida, que estava concentrada nos grandes
centros urbanos, em quantidade insuficiente e em
péssimas condições, causando grande insatisfação
dos usuários.

Nessa época, nos EUA, um novo sistema de saúde,

pautado na iniciativa privada e na venda de seguros
de saúde, emergia e se mostrava muito promissor.

O governo brasileiro se interessou em conhecer

esse modelo e no final da década de 1960 ele foi

35
implementado no Brasil, de maneira concomitante
ao INAMPS, visando a oportunizar uma alternativa
àqueles que tivessem disposição a pagar para o
acesso a serviços de saúde.
Para viabilizar o setor suplementar de saúde que
estava se conformando, o governo brasileiro sub-
sidiou monetariamente o início das atividades das
recém-criadas operadoras de planos de saúde.
Durante as décadas de 1960 e 1970, as operadoras
do tipo medicina de grupo, cooperativas médicas
e autogestões se estabeleceram no setor, até que
na década de 1980 as seguradoras iniciaram as
suas atividades.
O estabelecimento das seguradoras de saúde esteve
pautado na oferta da possibilidade de utilização de
serviços de saúde da preferência do usuário com
reembolso total das despesas geradas.
Entretanto, as insatisfações dos beneficiários dos
planos de saúde em relação às operadoras eram
crescentes e se intensificaram na década de 1990.
As queixas versavam sobre os reajustes abusivos
e a limitação dos serviços de saúde oferecidos na
rede credenciada das operadoras.
Alguns exemplos desse tipo de situação ocorriam
quando no contrato estava explícito que ele não
garantia a cobertura para tratamento do câncer,
diabetes, doenças do coração etc. e quando ele

36
limitava, por exemplo, o uso de diárias de unidade de
terapia intensiva a 10 diárias no período de um ano,
ou mesmo sessões de hemodiálise e outras terapias.
Uma das principais fragilidades do setor suple-
mentar, naquele momento histórico, era a ausência
de regulamentação e total desvinculação com as
diretrizes governamentais.
Frente a isso, o que se observou, em especial durante
a década de 1990, foi uma grande insatisfação dos
beneficiários de planos de saúde que acionavam
o Programa de Proteção e Defesa do Consumidor
(PROCON), bem como o Sistema Judiciário, para
terem as suas necessidades em saúde atendidas
por meio do instrumento de liminar judicial.
Esse cenário foi agravado com a sanção da Lei de
Defesa do Consumidor, nº 8078 de 1990, e o con-
sequente fortalecimento do PROCON, que passou a
ter na Lei de Defesa do Consumidor o amparo para
acolher, inicialmente, as queixas dos beneficiários
de planos privados de saúde, que durante a década
de 1990 lideravam o ranking de reclamações.
Um outro momento importante para toda a sociedade
brasileira e, inclusive, para a operação de planos
privados de saúde no Brasil foi a implantação do
Plano Real, que se configurou como uma medida
econômica comprometida com a estabilização da
moeda brasileira e controle acirrado do processo
inflacionário.

37
Diante da ausência da hiperinflação, que fazia com
que as operadoras reajustassem os planos de saú-
de mensalmente, elas precisaram se reestruturar
visando a se apropriarem de práticas de gestão
que envolviam o controle dos custos assistenciais,
revisão das parcerias com os prestadores de ser-
viços e precificação dos planos comercializados,
entre outros.

Essas necessidades que foram impostas ao setor

suplementar de saúde fizeram com que muitas
operadoras encerrassem as suas atividades e o
Brasil vivenciou um declínio abrupto do número
de operadoras após a implantação do Plano Real.

Outro marco que reconfigurou o setor suplementar

de saúde foi a sanção da Lei dos Planos de Saúde,
Lei nº 9656 de 1998, a qual foi sancionada frente à
forte pressão da sociedade civil para a intervenção
governamental sobre o setor, portanto, configurando
a regulamentação do setor suplementar de saúde
(BRASIL, 1998).

A Lei nº 9656/1998 trouxe importantes avanços

para a garantia dos direitos dos consumidores
dos planos privados de saúde no Brasil, dentre
eles destacam-se:
– A criação da Agência Nacional de Saúde Su-
plementar (ANS);

38
– O reajuste anual dos planos de saúde indivi-
duais pela ANS;
– A padronização dos contratos dos planos de
saúde de modo a excluir a possibilidade de itens de
exclusão ou limitação de utilização pela operadora.

A Lei nº 9961/2000 instituiu a Agência Nacional

de Saúde Suplementar (ANS), que tem o objetivo
de normatizar, fiscalizar, punir e informar sobre
o setor suplementar de saúde. Trata-se de uma
autarquia federal, vinculada ao Ministério da Saú-
de, cujos diretores – com mandatos alternados,
pré-estabelecidos e estendidos por apenas um
mandato – são indicados pelo Ministro da Saúde
com a chancela do Presidente da República e do
Congresso.

Essas medidas visam a possibilitar maior trans-

parência e articulação das ações em saúde no
setor suplementar junto às ações preconizadas
pelo Ministério da Saúde, portanto, pelo Sistema
Único de Saúde (SUS).

39
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para uma atuação profissional na área da Saúde que
se configure de maneira responsável e comprometida,
é fundamental conhecer a sua construção histórica.
Para tanto, relacionar os momentos históricos
vivenciados pela humanidade de modo articulado
aos modelos explicativos do processo saúde-
-doença, buscando compreender o quanto eles
avançaram, retroagiram e se sobrepuseram ao
longo dos diferentes momentos temporais é uma
condição fundamental para a formação médica
crítico-reflexiva.
Nesse contexto, destaca-se o discernimento sobre
os modelos unicausal, multicausal e da determi-
nação do processo saúde-doença, bem como a
consolidação das práticas médicas alicerçadas
sobre a racionalidade, medicalização, cientificidade
e método científico como caminhos para a adoção
de práticas fundamentadas em evidências.
Assim, o futuro profissional terá condições de
compreender a lógica de organização do trabalho
em saúde nos estabelecimentos, considerando,
por exemplo, a atuação na identificação e manejo
de fatores de risco, bem como a compreensão
aprofundada dos modos de viver e trabalhar das
pessoas e o quanto isso pode ou não impactar no
padrão de adoecimento e morte.

40
Essa postura profissional a ser adotada é fundamental
para o redirecionamento das práticas médicas, que
para além do diagnóstico e conduta clínica também
precisam ampliar o seu escopo de atuação conside-
rando a intersetorialidade e as práticas interprofissio-
nais como fundamentais para a entrega de cuidados
resolutivos e de qualidade ao paciente/usuário.
Além disso, ampliar a compreensão sobre o siste-
ma de saúde brasileiro, representado pelo Sistema
Único de Saúde (SUS), reconhecendo os avanços
trazidos pela Constituição Federal de 1988, pelas
Leis Orgânicas nº 8080/1990 e nº 8142/1990, bem
como o Decreto nº 7508/2011, a Lei dos Planos
de Saúde nº 9656/1998 e a lei que instituiu a
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS)
nº 9961/2000, esses conhecimentos são funda-
mentais para todos aqueles que buscam atuar no
setor de saúde brasileiro.
Por fim, os princípios doutrinários e organizativos
do Sistema Único de Saúde (SUS), a organização
e articulação dos setores público e privado que o
constituem e as suas frentes de financiamento são
conhecimentos essenciais para assegurar a formação
diferenciada de profissionais médicos engajados
e que considerem a robustez do Sistema Único de
Saúde (SUS), que está disponível para a totalidade
de pessoas em solo nacional e que assiste, exclu-
sivamente, a mais de 150 milhões de brasileiros.

41
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