O estatuto processual dos contra-interessados
nas acções impugnatórias e de condenação
à prática de acto administrativo (*)
I. Introdução: a singularidade da figura do
contra-interessado
O contra-interessado é uma figura típica do
Contencioso Administrativo, cujos exactos contor-
nos sempre têm estado envolvidos numa conside-
rável obscuridade (1). O Código de Processo nos
Tribunais Administrativos (CPTA) prevê expressa-
mente a participação dos contra-interessados nos
processos impugnatórios, estatuindo que, para
além da entidade autora do acto, são obrigatoria-
mente demandados os contra-interessados a quem
o provimento do processo impugnatório possa di-
rectamente prejudicar ou que tenham legítimo in-
teresse na manutenção do acto impugnado e que
possam ser identificados em função da relação ma-
terial em causa ou dos documentos contidos no
processo administrativo (art. 57.º). Não deixa tam-
bém de prever a participação destes sujeitos pro-
cessuais nas acções de condenação à prática de acto
administrativo devido, preceituando que, para
além da entidade responsável pela situação de
omissão ilegal, são obrigatoriamente demandados
os contra-interessados a quem a prática do acto
omitido possa directamente prejudicar ou que te-
nham legítimo interesse em que ele não seja prati-
cado e que possam ser identificados em função da
(*) Por vontade expressa do Autor o texto segue a grafia an-
terior ao novo acordo ortográfico.
(1) Entre nós, para uma visão geral desta figura, por todos,
cfr. PAULO OTERO, “Os contra-interessados em contencioso ad-
ministrativo: fundamento, função e determinação do universo
em recurso contencioso de acto final de procedimento concur-
sal”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares,
Coimbra, Coimbra Editora, 2001, p. 1073.
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relação material em causa ou dos documentos con-
tidos no processo administrativo (n.º 2 do art. 68.º).
Em aparente sintonia com estas disposições, esta-
belece o n.º 1 do art. 10.º do CPTA, referente à legi-
timidade passiva em geral, que cada acção deve ser
proposta contra a outra parte na relação controver-
tida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou en-
tidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
De facto, consideram consensualmente a doutrina
e a jurisprudência que a lei tem neste preceito por
escopo, embora não exclusivamente, a atribuição
de legitimidade passiva aos contra-interessados, os
quais, segundo a doutrina maioritária, devem for-
mar um litisconsórcio necessário passivo com a
Administração (2).
(2) Entre outros, cfr. J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Admi-
nistrativa (Lições), 15.ª ed., Coimbra, Almedina, 2016, p. 265; ELI-
ZABETH FERNANDEZ, “A propósito e a pretexto da reconvenção nas
ações administrativas”, in C. A. Gomes/A. F. Neves/T. Serrão
(coord.), Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, Lisboa,
AAFDL, 2016, p. 397; MIGUEL GALVÃO TELLES, “Âmbito subjectivo
atribuído ao objecto do processo, nomeação das partes e legiti-
midade processual”, in Escritos Jurídicos, vol. I, Coimbra, Alme-
dina, 2013, p. 678, fazendo um paralelismo entre a intervenção
dos contra-interessados e as acções de Estado, embora expres-
sando dúvidas; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Ad-
ministrativo, Coimbra, Almedina, 2010, pp. 261 e segs.; na 3.ª
edição desta obra (p. 255) o Autor levanta já dúvidas sobre esta
posição, referindo que a aplicação da figura do litisconsórcio ne-
cessário passivo ao contra-interessado neste tipo de acções não
tem sido objecto de reflexão aprofundada; RUI MACHETE, “A le-
gitimidade dos contra-interessados nas acções administrativas
comuns e especiais”, in Estudos em Homenagem ao Professor Mar-
cello Caetano, vol. II, Coimbra, Coimbra Editora, 2006, p. 623; SÉR-
VULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, Lisboa, Lex,
2005, p. 752, qualificando-o como uma forma específica de litis-
consórcio necessário passivo; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RO-
DRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais
Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais,
Anotados, Coimbra, Almedina, 2004, p. 376. Num sentido diver-

Uma dúvida, desde logo, nos assalta o espírito.
Com efeito, segundo a letra da lei, os contra-inte-
ressados, não obstante serem demandados na
acção e figurarem do lado passivo da relação pro-
cessual, não fazem parte da relação material con-
trovertida. Mas como se explica que alguém seja
demandado processualmente se não pertence à re-
lação material que vai ser apreciada em juízo? Pre-
cisamente a legitimidade consubstancia-se no facto
de as partes serem os sujeitos da relação material
controvertida – do direito e da correlativa obriga-
ção (dever jurídico ou sujeição) –, ou seja, posicio-
nam-se de um lado um demandante (titular de um
direito), do outro lado um demandado (o sujeito
da obrigação) que se supõe na verdade existirem.
Suspeitamos que estas incertezas resultam do
facto de o legislador se confrontar com dificuldades
de enquadramento da posição do contra-interes-
sado, atendendo a que este é uma figura específica
do processo administrativo que não se encaixa nos
moldes estudados pela teoria geral do processo. Na
verdade, parece que a intenção do legislador terá
sido, por um lado, equiparar o contra-interessado à
entidade demandada, encontrando-se ambos do
lado passivo da relação processual, equiordenando-
-se este sujeito privado às outras partes processuais
(autor e Administração), sendo também deman-
dado e ficando vinculado ao caso julgado. Mas, por
outro lado, sentiu o legislador a necessidade de ex-
cluir essa equiparação no plano material, aten-
dendo, nomeadamente, a que o objecto do processo
nas acções impugnatórias ou de condenação à prá-
tica do acto devido centra-se no exercício do poder
público, exercido ou omitido. Com efeito, o art. 50.º,
n.º 1, do CPTA dispõe que a impugnação de um
acto administrativo tem por objecto a anulação ou
declaração de nulidade desse acto. Embora formu-
lado em termos diversos, estabelece o n.º 2 do art.
66.º do CPTA que o objecto do processo é a preten-
são do interessado, mas essa reivindicação tem
sempre a Administração como destinatária, ou seja,
gente pronunciou-se MAFALDA CARMONA, “Relações jurídicas po-
ligonais, participação de terceiros e caso julgado na anulação de
atos administrativos”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor
Sérvulo Correia, vol. II, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p. 750,
que recorre à figura da coligação.
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JUSTIÇA ADMINISTRATIVA n.º 124 • Julho/Agosto 2017
é ela que tem de desencadear os efeitos materiais
desejados pelo autor.
Por conseguinte, neste tipo de acções, não é ad-
missível que o autor da acção formule pedidos di-
rigidos a uma actuação do contra-interessado mas
apenas a condutas que possam ser praticadas pela
Administração. Assim, numa acção de anulação de
uma licença urbanística, o vizinho pode apenas
pedir a eliminação desse acto e, eventualmente, so-
licitar a condenação da Administração na adopção
dos actos e operações necessárias para reconstituir
a situação que existiria se o acto não tivesse sido
praticado [alínea a) do n.º 2 do art. 4.º do CPTA],
mas não pode pedir, na sequência da anulação, que
o proprietário da edificação construída ao abrigo
da licença, e contra-interessado na lide, proceda à
demolição de tal construção. Isto é, o autor não
pode, aproveitando a vinculação do terceiro ao
caso julgado, “saltar por cima” da Administração
e pedir uma condenação imediata do contra-inte-
ressado. Até porque tal hipótese iria redundar, na
maioria dos casos, num esvaziamento da margem
de livre decisão administrativa que eventualmente
couber à entidade demandada em sede de execu-
ção de sentença.
A forma encontrada para expressar esta circuns-
tância terá sido, assim, perspectivar a legitimidade
em face da concepção que vê no objecto do processo
uma relação jurídica, ressalvando que apenas uma
das partes (a entidade demandada ou a Adminis-
tração) poderá dispor desse objecto, pelo que só ela
se encontra numa relação material com o autor. Daí
que a outra parte na relação material controvertida,
neste tipo de acções, só possa ser a Administração
e não outros sujeitos particulares, titulares de inte-
resses contrapostos aos do autor. Os contra-interes-
sados, pessoas com interesses contrapostos aos do
autor, encontram-se, portanto, ligados à relação ma-
terial estabelecida entre demandante e Administra-
ção mas nela não podem considerar-se incluídos (3).
(3) Cremos ser esta a posição de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA,
Manual de Processo Administrativo, cit., p. 256, que esclarece não
se definir o objecto destes processos por referência às situações
subjectivas dos contra-interessados, titulares de interesses con-
trapostos aos do autor, mas à posição em que a Administração
se encontra colocada no quadro do exercício dos seus poderes
O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à prática de acto administrativo
Esta explicitação foi realizada, no entanto, de forma
inadequada, pois, se assim era, os contra-interessa-
dos não deveriam ser realmente demandados e,
nessa medida, qualificados como partes legítimas
da acção, e, menos ainda, como partes necessárias.
Ainda de forma mais enigmática surgem certas ex-
plicações jurisprudenciais que afirmam serem os
contra-interessados, na verdade, titulares da relação
material controvertida, muito embora aí não se en-
contrem directamente envolvidos, justificando-se a sua
presença em juízo para fazer coincidir a relação
substantiva com a relação processual.
II. As incertezas sobre o estatuto processual
dos contra-interessados no CPTA e nas leis pro-
cessuais estrangeiras
Tal como a maioria das principais ordens jurídi-
cas, o CPTA nada diz sobre o estatuto processual
dos contra-interessados, preocupando-se essencial-
mente com a definição dos critérios relativos à legi-
timidade processual destes sujeitos. Pensamos que
este fenómeno tem a explicação seguinte. De uma
parte, nos sistemas em que estes terceiros são enca-
rados como meros assistentes processuais, a sua par-
ticipação processual reduz-se a uma mera inter-
venção acessória, enquanto auxiliares da Adminis-
de autoridade; esta linha de pensamento pode não se considerar
totalmente coincidente com o defendido na sua dissertação,
Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes,
Coimbra, Almedina, 2002, pp. 502-503, quando nota que a sen-
tença de anulação não é proferida apenas contra a Administra-
ção mas também contra o beneficiário do acto anulado, o qual,
por isso, fica vinculado ao caso julgado. E, mais ainda, declara
o Autor, em termos que nos merecem inteira concordância, que
se o acto anulado tinha duplo efeito, o papel do beneficiário do
acto anulado é verdadeiramente crucial, não podendo ser, por
isso, neutralizado no âmbito da relação jurídica administrativa,
nem sequer podendo a seu respeito falar-se, em rigor, de um
terceiro (p. 501). Já VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa,
cit., p. 278, embora sem especificar, parece introduzir uma dife-
renciação que se afiguraria promissora, quando refere que a le-
gitimidade passiva caberá em princípio à parte que seja titular
do dever na relação material controvertida, em regra uma pessoa co-
lectiva pública, e também aos terceiros contra-interessados, en-
quanto prejudicados directos com a procedência do pedido
(itálico nosso). Nesta medida, far-se-ia a diferenciação entre o
titular do dever na relação material controvertida e outros su-
jeitos prejudicados pela procedência do pedido, mas ambos es-
tariam integrados nessa relação.
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tração, remetendo-se essencialmente a respectiva re-
gulação, atendendo à sua importância secundária,
para o processo civil. é o que sucede ainda no con-
tencioso administrativo francês, já que estes tercei-
ros detêm o estatuto de meros intervenientes aces-
sórios, isto é, o sujeito nestas condições será um sim-
ples intervenant en soutien à l´acte e, por definição, en-
contra-se ao serviço da entidade demandada (4). Esta
intervenção tem objectivos modestos, servindo ape-
nas para atenuar os efeitos absolutos do caso julgado
e garantir a discussão contraditória (5). Mesmo ad-
mitindo-se que o interveniente pode desenvolver as
suas próprias pretensões, estas não podem ser dife-
rentes das partes originárias, apenas sendo admiti-
das caso o seu autor se associe às conclusões da
defesa, pelo que se o defensor não produzir conclu-
sões de rejeição do recurso, ou se declarar estar de
acordo com as pretensões do recorrente (6), a inter-
venção em defesa deve ser inadmissível (7). De outra
parte, em sistemas em que esta concepção foi ultra-
passada, garante-se aos terceiros um estatuto de
igualdade com as outras partes no processo, pelo
que não será necessária uma regulação processual
específica, uma vez que, em todos os casos em que
a lei se referir a estes sujeitos processuais, entende-
-se que os terceiros (contra-interessados) aí também
estão incluídos. É o que parece ocorrer nas ordens
jurídicas portuguesa e italiana, cujas leis processuais
consideram, pacificamente, que os contra-interessa-
dos são partes necessárias no processo administra-
tivo, devendo estes, inclusivamente, formar um litis-
consórcio necessário passivo com a Administração.
Na ordem jurídica italiana, pelo menos os que sejam
contra-interessados em sentido formal (destinatários
do acto administrativo impugnado) (8) são partes
(4) Cfr. BERNARD PACTEAU, Traité de Contentieux Administratif,
Paris, PUF, 2008, pp. 280-281.
(5) Cfr. VINCENT TOMKIEWICZ, “La Protection du Tiers dans
le contentieux de la legalité des actes individuals créateurs de
droit”, in RDP, 2006, p. 1285.
(6) Cfr. RENÉ CHAPUS, Droit du Contentieux Administratif, 12.ª
ed., Paris, Montchrestien, 2006, p. 758.
(7) Cfr. VINCENT TOMKIEWICZ, “La Protection du Tiers dans
le contentieux de la legalité des actes individuals créateurs de
droit”, cit., p. 1286.
(8) Em geral, cfr. MARIO NIGRO, Giustizia Amministrativa, 6.ª
ed., Bolonha, Il Mulino, 2002, pp. 253 e segs.

necessárias no processo, encontrando-se numa po-
sição de paridade com o autor e a entidade deman-
dada por força do princípio do contraditório (9).
Entre nós, de acordo com a opinião unânime da
doutrina nacional, sendo os contra-interessados par-
tes necessárias no processo, têm estes de estar incluí-
dos nas referências que o CPTA faz às partes (10). Por
conseguinte, os contra-interessados têm a possibili-
dade de contestar a acção (art. 83.º) podendo ainda
indicar os actos cuja prova se propõem fazer (art.
83.º, n.º 1), anuir ou opor-se ao conhecimento do mé-
rito da causa no despacho saneador [alínea b) do n.º
1 do art. 88.º], prestar depoimento em audiência pú-
blica [art. 91.º, n.º 3, alínea a)], devendo o juiz sub-
meter-se às questões por eles suscitadas no respei-
tante ao objecto e aos limites da sua decisão (n.os 1 e
2 do art. 95.º).
Não surpreendentemente, a lei processual ad-
ministrativa alemã (VwGO) é a única lei processual
que regula especificamente os poderes de confor-
mação processual dos contra-interessados, pois, se-
gundo a ordem jurídica alemã, eles são verdadeiros
terceiros no processo (Dritter in einem frendem Ver-
fahren) e, nessa medida, teria de esclarecer-se qual
a posição destes sujeitos que não são partes mas
simples participantes processuais. Ademais, avisa-
damente, sublinhou esta lei a destrinça que deve
existir entre os poderes reconhecidos aos terceiros
que têm obrigatoriamente de participar no processo
e os outros terceiros, cuja participação é facultativa
e que serve apenas propósitos funcionais de exten-
são do caso julgado (11). Sobre esta questão dispõe
o § 66 da VwGO, estabelecendo que o terceiro pode
fazer valer pretensões processuais autónomas e pra-
ticar todos os actos jurídicos válidos, ressalvando
que pretensões materialmente distintas (abweichende
Sachanträge) em face das partes ou dos participantes
(9) Cfr. ENRICO FOLLIERI, “Le parti”, in F. G. Scoca (coord.),
Giustizia Amministrativa, Turim, Giapichelli, 2013, pp. 224 e segs.
(10) Neste sentido, cfr. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Admi-
nistrativa, cit., p. 263, salientando não haver dúvidas que hoje os
contra-interessados são legalmente concebidos como partes; M.
ESTEVES DE OLIVEIRA/R. ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo
nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administra-
tivos e Fiscais, Anotados, cit., p. 376.
(11) Recentemente, um desenvolvimento desta destrinça no
acórdão do BVerwG de 19/5/2008, NVwZ, 2008, pp. 916-917.
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JUSTIÇA ADMINISTRATIVA n.º 124 • Julho/Agosto 2017
principais apenas são admissíveis no caso de parti-
cipação obrigatória no processo (notwendige Beila-
dung). Consequentemente, o terceiro não auxilia
nenhuma das partes, afastando-se da condição de
um mero assistente (Streithelfer), defendendo uma
posição autónoma no processo (Selbständigkeit),
muito embora continue a ser terceiro, não lhe sendo
reconhecido o estatuto de parte tal como à entidade
demandada e ao autor (12). A doutrina considera
que os terceiros detêm poderes iguais às partes,
apenas não lhes sendo reconhecidas as prerrogati-
vas processuais que, pela sua natureza, estejam reser-
vadas a esses participantes processuais (Haupt-
beteiligten) (13). Nesta medida, as questões mais es-
pinhosas que se colocam na ordem jurídica alemã,
quanto à delimitação exacta dos poderes proces-
suais dos terceiros, centram-se na determinação do
que deve entender-se por prerrogativas processuais
que, pela sua natureza, apenas estejam reservadas às
partes.
III. A inadmissibilidade da figura do litiscon-
sórcio necessário passivo como figura enquadra-
dora da relação Administração/contra-interessado
A omissão do regime processual aplicável aos
contra-interessados por via da sua equiparação às
partes necessárias no processo é enganadora e ge-
radora de múltiplos equívocos. Na verdade, deve
ter-se presente que este suposto litisconsórcio ne-
cessário, do lado passivo da relação processual,
abrange dois sujeitos de natureza muito diversa,
dado que a entidade demandada é um sujeito titu-
lar de poder público. De facto, independentemente
das concepções que se possam perfilhar sobre o ob-
jecto do processo, tem de reconhecer-se que ele tem
de estar, em grande medida, centrado no exercício,
ou na omissão do exercício, de competências jurí-
dico-públicas, e, nessa medida, diversas disposi-
ções processuais do contencioso administrativo
(12) Cfr. WOLFGANG BIER, Ҥ 66 [Prozessuale Rechte des Bei-
geladenen]”, in F. Schoch/J. P. Schneider/W. Bier, Verwaltungsge-
richtsordnung- Kommentar, 25.ª ed., Munique, Beck, 2013, par. 6.
(13) Cfr. FERDINAND KOPP/WOLF-RÜDIGER SCHENKE, Verwal-
tungsgerichtsordnung- Kommentar, 12.ª ed., Munique, Beck, 2012,
p. 770.
O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à prática de acto administrativo
têm obrigatoriamente de acolher essa especifici-
dade. Estamos a referirmo-nos, por exemplo, às re-
gras especiais sobre ónus da prova (n.º 4 do art. 83.º
e n.º 6 do art. 84.º), ao envio do processo administra-
tivo (n.º 1 do art. 84.º), ou à prática de novos actos
na pendência do processo (n.º 1 do art. 63.º, n.º 1 do
art. 64.º, n.º 1 do art. 65.º, e n.os 1 e 3 do art. 70.º, todos
do CPTA). Por conseguinte, a conduta processual
que a Administração vai adoptar no processo possui
uma dimensão e um alcance incomparavelmente
maiores que os poderes reconhecidos aos contra-in-
teressados, sendo que a forma como ela vai conduzir
o processo (Prozessführungbefugnis) irá assumir uma
geometria muito variável em face da posição defen-
dida por estes sujeitos na lide. Assim, longe de se ve-
rificar uma identidade entre partes, existe antes uma
assimetria funcional estruturante no lado passivo da
relação processual administrativa.
Efectivamente, o estatuto de que a Administra-
ção goza no processo é significativamente diferente
do das restantes partes, uma vez que ela possui es-
peciais prerrogativas e especiais deveres inerentes
à sua condição de entidade demandada. É certo
que não é admissível qualquer tratamento proces-
sual privilegiado da Administração Pública, uma
vez que o seu papel na defesa do interesse público
muda quando passa de parte condutora do proce-
dimento administrativo para o de uma simples
parte no processo administrativo. Apenas será de
aceitar o reconhecimento de determinadas prerro-
gativas, ou, correlativamente, de certos ónus, deve-
res ou encargos, decorrentes das especificidades
próprias inerentes à conformação ex ante ou ex post
da relação jurídica administrativa material. Ora, é
precisamente neste ponto que entronca a proble-
mática respeitante à posição dos contra-interessa-
dos no processo. Detendo estes sujeitos, tendencial-
mente, um interesse idêntico à entidade deman-
dada, beneficiam eles das especiais prerrogativas
reconhecidas à Administração? E, inversamente,
podem eles vir a ser prejudicados por força dos es-
peciais ónus, deveres ou encargos que oneram a
Administração?
No nosso ordenamento jurídico, a importação
desta figura, pela quase totalidade da doutrina,
mostra-se totalmente incongruente. É certo que o
32
autor propõe a acção não só contra a entidade de-
mandada mas também contra os sujeitos que se
apresentem como titulares de interesses contrapos-
tos aos seus – os contra-interessados – mas estes não
são partes na relação material controvertida de
acordo com o n.º 1 do art. 10.º do CPTA. Ora, assim
sendo, como admitir que estes sujeitos façam parte
de um litisconsórcio, e ainda para mais necessário,
sendo esta uma figura que se destina a assegurar a
unidade do caso julgado em face da existência de
uma pluralidade de sujeitos que são titulares da re-
lação material controvertida? Por conseguinte, os
contra-interessados não fazem parte da relação ma-
terial controvertida, logo também não fazem parte
do litígio, e, consequentemente a sua posição não
está contida no objecto do processo, pelo que a sen-
tença é insusceptível de sobre as suas esferas jurídi-
cas incidir, o que, afinal, torna a figura do litiscon-
sórcio, neste contexto, totalmente desajustada.
Acresce que a figura do litisconsórcio necessário
visa impedir que a sentença proferida se trans-
forme em inutiler data, isto é, a natureza una ou in-
divisível da relação subjacente ao litígio obriga a
que todos os sujeitos que a ela pertençam sejam
chamados ao litígio sob pena de o julgado não pro-
duzir o seu efeito útil normal. Ora, e independen-
temente da polémica que suscita este conceito
acerca do seu exacto alcance (14), não pode traçar-
-se um paralelismo perfeito entre o processo civil e
o processo administrativo. Na verdade, o facto de
a Administração ser o sujeito responsável pela exe-
cução das sentenças administrativas, sendo um
ente dotado de autotutela declarativa, com respon-
sabilidade geral de conformação da realidade nor-
mativo-social, faz com que, à partida, tenha de
aceitar-se que a sentença administrativa produza
sempre efeitos, mesmo que possa, a posteriori, ser
atacada pelos sujeitos que deveriam ter sido cha-
mados ao processo e nele não tomaram parte.
Nesta medida, o facto de a Administração ser um
ente especialmente legitimado a adoptar decisões,
(14) Sobre esta questão, cfr. RUI PINTO, Efeitos e Regime da Pre-
terição de Litisconsórcio Necessário – Contributo para o Estudo do
Efeito Útil Normal e dos Limites Subjectivos do Caso Julgado (disser-
tação de mestrado inédita), vol. I, Faculdade de Direito da Uni-
versidade de Lisboa, 1994, pp. 55 e segs.

geradoras de uma multiplicidade de complexos
efeitos, faz com que as situações jurídicas daí emer-
gentes não possam ser equiparáveis às situações
que no processo civil reclamam um enquadra-
mento através de um litisconsórcio natural (15).
Assim, cremos ser diametralmente diversa a situa-
ção de anulação de um acto administrativo, mesmo
que existam vários interessados na regulação da si-
tuação adoptada, e a anulação de uma partilha, na
qual têm de intervir todos os co-herdeiros, ou a
anulação ou declaração de nulidade de um testa-
mento, em que têm de ser demandados como réus
todos os beneficiados, herdeiros ou legatários. A fi-
gura do litisconsórcio necessário passivo não é
aplicável à ligação processual que se verifica entre
a Administração e os contra-interessados, quer por
uma razão dogmática, ou de natureza da relação
jurídica material, quer por uma razão prática ou de
regime. No que respeita à primeira, a relação jurí-
dica administrativa possui uma morfologia subs-
tancialmente diversa da relação jurídica civil,
apresentando-se de forma mais complexa do que
uma mera pluralidade de sujeitos activos e passi-
vos (16). Assim é porque estas relações jurídicas
podem ser expressas através da figura do triân-
gulo, em cuja base se confrontam dois ou mais in-
teresses privados em colisão e no respectivo vértice
(15) Parece agora concordar com esta posição, que defende-
mos na nossa dissertação de doutoramento, MÁRIO AROSO DE AL-
MEIDA, “Apontamento sobre a legitimidade particular nas ações
de impugnação de atos administrativos”, in Nos 20 anos dos Ca-
dernos de Justiça Administrativa, Braga, Cejur, 2017, p. 293, dado
que numa acção de impugnação nem autor nem contrainteres-
sado seriam titulares do objecto do processo, pelo que no caso do
contrainteressado devia pôr-se em causa o entendimento de que
ele interviria na acção de impugnação em regime de litisconsórcio
necessário passivo com a Administração. Como explicaremos de
seguida, no que respeita à disponibilidade do objecto do pro-
cesso, não concordamos inteiramente com esta conclusão no que
respeita ao contra-interessado e, ainda menos, no que respeita ao
autor da acção.
(16) Neste sentido, cfr. MAFALDA CARMONA, “Relações jurídicas
poligonais, participação de terceiros e caso julgado na anulação
de atos administrativos”, cit., p. 750. Já não podemos acompanhar
a Autora quando recorre à figura da coligação para enquadrar a
figura dos contra-interessados porque não existe a pluralidade
de relações materiais controvertidas que justifica o recurso àquela
figura processual. A relação entre a Administração, o autor da
acção e os contra-interessados é uma relação jurídica administra-
tiva multipolar que tem de ser concebida unitariamente, mas que
não encontra paralelo em nenhuma figura do processo civil.
33
JUSTIÇA ADMINISTRATIVA n.º 124 • Julho/Agosto 2017
mais elevado se encontra a Administração, deten-
tora de uma competência jurídico-pública de con-
formação desses mesmos interesses, situação que
não encontra paralelo nas relações jurídico-priva-
das. Em segundo lugar, se esta figura fosse aplicá-
vel, tal significaria que a Administração ficaria
tolhida quanto ao exercício de certos poderes pro-
cessuais na pendência do processo, porquanto o re-
gime do litisconsórcio necessário implica que a
eficácia de certos actos processuais só seja adqui-
rida quando praticados por todos os litisconsortes.
A fisionomia judiciária do litisconsórcio necessário
é significativamente diversa do litisconsórcio volun-
tário, pois só neste último se verifica a independên-
cia das relações processuais que se estabelecem
entre cada um dos litigantes (17). De facto, a aplica-
ção do regime do litisconsórcio necessário levaria a
que a Administração não pudesse celebrar qualquer
transacção com o autor nem sequer proceder à re-
vogação ou anulação do acto impugnado, dado
que, nos termos do n.º 2 do art. 288.º do Código de
Processo Civil (CPC), a confissão, a desistência ou
a transacção de algum dos litisconsortes só produz
efeitos quanto a custas. Assim é porque, atendendo
à natureza da relação jurídica, não é possível cir-
cunscrever o efeito do acto ao interesse do seu
autor, dado que o efeito útil da decisão teria sempre
de produzir-se perante todos os litisconsortes (18), o
que não seria possível porque o contra-interessado
nunca daria assentimento ao exercício de uma com-
petência administrativa que fosse beneficiar a sua
contraparte particular, isto é, o autor da acção.
Já a doutrina germânica, sem recorrer à figura do
litisconsórcio, adopta como paralelo, nesta matéria,
o acto com eficácia em relação a terceiros (Doppel-
wirkung ou Drittwirkung), muito embora deixe por
explicar uma série de implicações que esta asserção
(17) Neste sentido, cfr. ADELINO DA PALMA CARLOS, Ensaio
sobre o Litisconsórcio, Lisboa, Tipografia Colonial, 1956, pp. 219
e segs.
(18) Neste sentido, cfr. JOSÉ LEBRE DE FREITAS/ISABEL ALEXAN-
DRE, Código de Processo Civil Anotado, 3.ª ed., vol. I, Coimbra,
Coimbra Editora, 2014, p. 567; também JOSÉ ALBERTO DOS REIS,
Código de Processo Civil Anotado, vol. I, 3.ª ed., Coimbra, Coimbra
Editora, 1948 (reimp. 1982), p. 403, assinala o facto de a lei pro-
teger os interesses dos litisconsortes, restringindo muito mais os
efeitos do acto por comparação com o litisconsórcio voluntário.
O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à prática de acto administrativo
acarreta. Isto é, segundo tal doutrina, para que uma
sentença constitutiva pudesse produzir efeitos não
poderia eliminar-se apenas a face lesiva do acto,
tendo também de ser eliminada do ordenamento a
sua face favorável (19). E essa face favorável apenas
poderia ser destruída mediante a chamada ao pro-
cesso do terceiro que era beneficiário do acto. Mas,
por um lado, se assim é, não se percebe a razão para
se defender que a posição de tal terceiro não está in-
cluída no objecto do processo, entendendo a dou-
trina germânica maioritária que apenas o autor e a
Administração dispõem desse objecto. Por outro
lado, esta posição decorre da teoria da duplicidade
estatutária formal, pois entende que apenas o desti-
natário do acto é terceiro em sentido processual,
sendo apenas este que tem necessariamente de ser
chamado ao processo (20).
Cremos, assim, que nenhuma figura do processo
civil é idónea a explicar a posição do contra-interes-
sado no contencioso administrativo e o respectivo
estatuto processual. Nesta medida, a figura do con-
tra-interessado também não pode assemelhar-se à
oposição prevista nos arts. 333.º e segs. do CPC (21).
A oposição pressupõe uma acção própria num pro-
cesso alheio, isto é, o opoente atravessa-se como
autor num processo que está a ocorrer entre outras
pessoas, reivindicando, por exemplo, ser o verda-
deiro titular do direito de crédito de que o autor se
(19) Cfr. KONRAD REDEKER/HANS-JOACHIM VON OERTZEN, Ver-
waltungsgerichtsornung- Kommentar, 14. ª ed., Estugarda, Koh-
lhammer, 2004, p. 430.
(20) Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, As Relações Jurídicas Admi-
nistrativas Multipolares – Contributo para a sua compreensão substan-
tiva, Coimbra, Almedina, 2011, pp. 198 e segs., onde identificamos
na elaboração dogmática das relações jurídicas administrativas
multipolares esta distorção que designamos por teoria da duplici-
dade estatutária formal, assente na matriz essencial da relação bi-
polar Estado-cidadão. A teoria da duplicidade estatutária formal
tem como matriz essencial a relação bipolar Estado-cidadão,
adoptando como centro gravitacional a posição do destinatário
do acto administrativo, da qual se infere, de forma necessária, a
existência dos sujeitos reflexamente afectados (posição jurídica
reflexa do “terceiro”), não atendendo à forma como a lei disci-
plina o conflito de interesses subjacente àquela relação jurídica
(inversão da reserva de lei).
(21) Esta ideia foi expressa pela Senhora Professora Paula Costa
e Silva no debate que se seguiu à nossa comunicação no XVIII Se-
minário de Justiça Administrativa, em Braga, devendo reconhe-
cer-se que a oposição é a figura da intervenção de terceiros que
mais semelhanças tem com a figura dos contra-interessados.
34
arroga (22). Ora, a esfera jurídica do contra-interes-
sado foi desde logo conformada pela actuação ad-
ministrativa sob escrutínio, com prejuízo para a
esfera jurídica do autor, que agora busca protecção
jurisdicional. O litígio é unitário, originado por uma
única relação material, não se tratando da interven-
ção de um terceiro num processo alheio. Daí que os
contra-interessados tenham desde logo de ser iden-
tificados na petição inicial [alínea b) do n.º 2 do art.
78.º], e citados quando a instância se constitui (n.º 1
do art. 81.º), nunca se tratando de uma intervenção
meramente eventual, produzindo ainda a sentença
efeitos sobre as respectivas esferas jurídicas, de-
vendo aqueles reagir através de recurso ordinário
(n.º 3 do art. 141.º) ou extraordinário (n.º 2 do art.
155.º, todos do CPTA) quando não devidamente ci-
tados. Ao invés, na oposição, a forma do opoente
reagir à sentença lesiva dos seus direitos será atra-
vés da propositura de uma nova acção (23), dado
que a sua eventual intervenção seria sempre efecti-
vada num processo alheio para fazer valer um di-
reito que julga incompatível com a pretensão dedu-
zida pelo autor.
IV. O contra-interessado como sujeito da rela-
ção jurídica administrativa multipolar
As relações jurídicas multipolares podem ser de-
finidas como as relações jurídicas administrativas
nas quais se confrontam dois ou mais interesses pri-
vados (plano ou vertente horizontal), e cuja confor-
mação do respectivo exercício cabe à Administração
Pública, mediante a adopção de um acto jurídico-
público (plano ou vertente vertical) (24). As incerte-
zas e os equívocos gerados em torno da figura do
contra-interessado resultam de uma compreensão
inadequada da vertente horizontal da relação jurí-
dica administrativa multipolar. Verifica- -se,
essencialmente, um desprezo pela colisão de inte-
(22) Cfr. JOSÉ ALBERTO DOS REIS, Código de Processo Civil Ano-
tado, cit., p. 485.
(23) Cfr. JOSÉ ALBERTO DOS REIS, Código de Processo Civil Ano-
tado, cit., p. 488.
(24) Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, As Relações Jurídicas Ad-
ministrativas Multipolares – Contributo para a sua compreensão subs-
tantiva, cit., pp. 47 e segs.

resses privados subjacente ao litígio, situação que se
afigura jurídico-constitucionalmente inadmissível,
pois, prima facie, todos os sujeitos da relação jurídica
administrativa multipolar material, desde que sejam
titulares de direitos subjetivos públicos em face do
objecto do litígio, devem também ser, correspectiva-
mente, partes processuais, com estatuto equivalente,
na relação jurídico-processual. Por conseguinte, tal
como no plano material, em nome da igualdade dos
sujeitos da relação jurídica multipolar, a designação
de “terceiro” deve ser rejeitada (25), também no
plano processual essa terminologia deve ser abolida,
pois todos esses sujeitos são, à partida, partes do
processo contencioso-administrativo.
Neste sentido, defendemos que o terceiro em
sentido processual não devia ser considerado um
contra-interessado, porque ele é sujeito da relação
jurídica multipolar, cuja posição jurídica foi consi-
derada pelo legislador quando fixou o programa nor-
mativo multipolar (26). Por conseguinte, a relação
jurídica material tem de ser plenamente transposta
para o plano processual, pelo que o sujeito que não
se conformou com o exercício do mandato de con-
formação multipolar, ao reagir jurisdicionalmente,
ocupa a posição de autor, enquanto o sujeito que
encontrou um benefício em tal conformação, ou que
se opõe aos efeitos pretendidos pelo autor, ocupará
a posição de opositor particular. Nesta medida, o
conflito de interesses privado estará sempre in-
cluído no objecto do processo, e, consequente-
mente, os direitos subjectivos destes opositores
particulares terão sempre de ser considerados na re-
solução ou no desfecho da lide. Sucede porém que
o conflito de interesses privados pode assumir di-
versos níveis de intensidade no contexto global do
objecto do litígio, pelo que os poderes dispositivos
das partes, quer os dos sujeitos particulares, quer
(25) Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, As Relações Jurídicas Ad-
ministrativas Multipolares – Contributo para a sua compreensão subs-
tantiva, cit., p. 207.
(26) Ou seja, o conteúdo da norma contida no acto da função
legislativa, através da qual o legislador democraticamente legi-
timado regula, com carácter primário, a situação abstracta de
colisão de interesses privados, cuja titularidade pertence a uma
pluralidade indeterminada de destinatários, cfr. FRANCISCO PAES
MARQUES, As Relações Jurídicas Administrativas Multipolares – Con-
tributo para a sua compreensão substantiva, cit., pp. 287 e segs.
35
JUSTIÇA ADMINISTRATIVA n.º 124 • Julho/Agosto 2017
os da entidade demandada, também têm de variar
em função de tal intensidade. Daí que não faça sen-
tido averiguar, de forma unitária, quais os poderes
que devem ser reconhecidos aos contra-interessa-
dos, pois a resposta a essa questão dependerá do
tipo de relação jurídica multipolar em causa. Esta
problemática não tem sido adequadamente consi-
derada porque as construções ligadas à teoria da
duplicidade estatutária formal e, mais concreta-
mente, à reversibilidade assimétrica paradoxal (27),
consideravam existir uma convergência necessária
de interesses entre a Administração e o terceiro em
sentido processual, aplicando-se, sem mais, a figura
do litisconsórcio necessário passivo. Mas o estatuto
do opositor particular não é o mesmo em todas as
relações jurídicas administrativas multipolares, de-
vendo atender-se à natureza dos interesses presen-
tes em cada tipo de relação. Neste sentido, conce-
bemos três tipos de relações jurídicas multipolares
em função da natureza dos interesses (28):
i) Relação jurídica multipolar arbitral: na qual a in-
terposição do poder estadual assume um carácter
neutro, tratando-se do exercício puro dos deveres de
protecção dos direitos fundamentais a cargo do Es-
tado [alínea b) do art. 9.º da Constituição da Repú-
blica Portuguesa (CRP)]. Na verdade, o conflito em
causa diz, essencialmente, respeito aos sujeitos par-
ticulares, pois o Estado visa, através do exercício
desta competência, regular o exercício de direitos
fundamentais em colisão, tudo se resumindo a uma
arbitragem entre liberdade contra liberdade. De
facto, quando a Administração intervém para garan-
tir o gozo de luz solar numa habitação, reprimindo
a violação das normas que determinam as distân-
cias mínimas entre construções, ou age para impedir
a construção de um murete que divide a varanda
comum às habitações de dois particulares (29), não
(27) Defendemos esta construção na nossa dissertação de
doutoramento, Conflitos entre Particulares de Oposição Reversível
no Contencioso Administrativo (inédita), vol. II, Faculdade de Di-
reito da Universidade de Lisboa, 2015, pp. 649 e segs.
(28) Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, Conflitos entre Particulares de
Oposição Reversível no Contencioso Administrativo, cit., pp. 886 e segs.
(29) Acórdão do STA de 17/4/2007, proc. 06107 (São Pedro).
Muito elucidativo de uma situação multipolar arbitral é a des-
crita no acórdão do STA de 10/3/1992, proc. 30 280-A (Farinha
O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à prática de acto administrativo
há como negar que a sua função se esgota numa re-
solução de um conflito de interesses privados;
ii) Relação jurídica multipolar parcial: na qual a in-
terposição do poder estadual assume um carácter
interessado, pois, para além da existência de um
conflito entre interesses privados, a Administração
agiu com vista à prossecução de uma tarefa pública
que visa a tutela de bens da comunidade, ainda que
essa acção possa, em alguma medida, coincidir com
um dos interesses privados em disputa. A coinci-
dência entre o interesse da Administração e o inte-
resse privado pode assumir intensidades variáveis,
desde a exploração de um bem do domínio público
que, no entanto, lesa outros particulares, ou, sim-
plesmente, o financiamento de uma actividade pri-
vada cuja prossecução é considerada de importância
fundamental pelo Estado mas que se vai traduzir
num prejuízo para outros sujeitos privados;
iii) Relação jurídica multipolar infra-estrutural: na
qual a interposição do poder estadual, assumindo a
autoria plena da acção, cria as condições jurídicas
ou materiais de produção potencial de conflitos
entre particulares. Por conseguinte, já não estamos
perante uma actividade privada agressora de bens
jus-fundamentais, a qual teria sido autorizada,
apoiada ou licenciada pelo Estado, sendo antes o
próprio poder público a estabelecer as condições
propiciadoras da eclosão do conflito de interesses
privados. Será o caso da construção de uma grande
obra pública, que vai lesar interesses de certos par-
ticulares mas da qual outros sujeitos privados vão
colher benefícios, ou do planeamento urbanístico,
através do qual, desde logo, serão sopesados inte-
resses privados divergentes.
Esta tipologia conduz-nos à conclusão sobre a
necessidade de o contencioso administrativo prever
Ribeiras), bem como os termos utilizados pelo tribunal, em que
se discutia a suspensão do exercício da actividade de despa-
chante oficial por parte de outro despachante, reconhecendo-se
que a Administração desenvolve uma actividade marginal e es-
sencialmente fiscalizadora, de prevenção do interesse público,
figurando como partes o requerente e o recorrido da medida
cautelar, numa relação próxima da relação processual civil.
36
um estatuto diferenciado para os opositores parti-
culares que seja susceptível de atender à natureza
dos interesses subjacentes a cada relação jurídica
multipolar sub iudice. Deixando de lado, por ora, as
relações jurídicas multipolares infra-estruturais, cujo re-
flexo no campo processual respeitará sobretudo ao
estatuto dos contra-interessados no controlo da le-
galidade dos regulamentos administrativos (30), ve-
rificamos que o estatuto geral do contra-interes-
sado, previsto no CPTA, peca por defeito mas tam-
bém por excesso. Por um lado, peca por defeito,
porque se o litígio disser estruturalmente respeito
aos particulares envolvidos não poderá a lei conce-
der-lhes um estatuto processual secundário ou aces-
sório em face da entidade demandada. Por outro
lado, a ânsia de valorização da posição dos oposi-
tores particulares, em face do moderno direito ad-
ministrativo, não deve conduzir à solução de equi-
paração da Administração e dos contra-interessa-
dos em todas as situações. A afirmação de que a
existência de contra-interessados no processo de-
monstra que, muitas vezes, o litígio respeita aos su-
jeitos particulares não é, sem mais, verdadeira. De
facto, num caso, a interposição do poder estadual
assume um carácter neutro, esgotando-se o objecto
do processo, materialmente, num conflito entre di-
reitos fundamentais dos sujeitos interessados, ao
passo que, no outro caso, a interposição do poder
estadual tem um carácter interessado, sendo legí-
timo que a Administração ocupe uma posição pro-
cessual proeminente e o particular uma posição
adjuvante.
Assim, nas relações jurídicas multipolares arbitrais,
a neutralidade da interposição do poder estadual
não admite que o particular contra-interessado
possua uma posição processual adjuvante em face
da entidade demandada, pois o desinteresse da
Administração na defesa da posição do opositor
particular elevaria o risco processual (perda do di-
reito em virtude da procedência do pedido do
autor) a níveis insuportáveis.
(30) Cfr. ALEXIS VON KOMOROWSKI, “Beiladung im Normkon-
trollverfahren- Der neue § 47 II, 4, VwGO und seine grundge-
setzliche Fundierung”, in NVwZ, 2003, pp. 1458 e segs., no que
respeita a esta problemática na ordem jurídica alemã.

Já nas relações jurídicas multipolares parciais, o es-
tatuto do particular interessado deveria aproximar-
se mais da posição de um assistente processual,
sem que, todavia, essa figura da teoria geral do
processo se adeque totalmente ao que é requerido
para lidar com esse tipo de relações jurídicas. Neste
sentido, é questionável a opção de eliminação da
figura do assistente do nosso contencioso adminis-
trativo, tal como se encontrava prevista no art. 49.º
do antigo Regulamento do Supremo Tribunal Ad-
ministrativo (RESTA), constante do DL n.º 41 234,
de 20/8/1957. Assim, no que respeita à legitimi-
dade, exigia aquele preceito que poderiam intervir
como assistentes as pessoas que demonstrassem
possuir interesse legítimo idêntico ao da parte as-
sistida ou com ele conexo, o que se assemelha à
convergência de interesses que se verifica entre a
Administração e os particulares nas relações jurí-
dicas multipolares parciais. E, no que tange aos po-
deres processuais, dispunha-se que a intervenção
do assistente não perturbava o andamento regular
do recurso e a sua posição subordinava-se à da
parte principal, não modificando os direitos desta
para livremente confessar ou desistir, com as con-
sequências legais, o que se afigura adequado para
lidar com este tipo de relações porque o interesse
público a defender pela entidade demandada, em
tais processos, não poderá ficar dependente da con-
duta processual de outrem.
De qualquer forma, não poderá assimilar-se to-
talmente a figura do assistente à dos contra-inte-
ressados, nestas situações, porquanto estes são
detentores de direitos subjectivos que se conexio-
nam directamente com o objecto do litígio, pelo
que a sua participação processual será sempre ob-
rigatória e não meramente facultativa. A especifi-
cidade do contencioso administrativo leva a que
estes sujeitos não estejam dotados de uma legitima-
tio minor, como na assistência do processo civil (31).
A diferença estaria no facto de o vício da sentença
não ser tão gravoso e de os poderes processuais
que lhe são reconhecíveis não possuírem a mesma
amplitude por comparação com o opositor parti-
(31) Cfr. JOÃO DE CASTRO MENDES, Direito Processual Civil, vol.
II, Lisboa, AAFDL, 1987, p. 234.
37
JUSTIÇA ADMINISTRATIVA n.º 124 • Julho/Agosto 2017
cular de uma relação multipolar arbitral. Não se ad-
mite sequer, com esta solução, que possa ocorrer
qualquer violação do princípio da tutela jurisdicio-
nal efectiva (arts. 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP), porque
esta garantia constitucional tem de ser perspecti-
vada à luz do princípio da igualdade de armas e
gestão do risco processual. Trata-se do balancea-
mento externo do risco, admitindo-se a existência
de determinados mecanismos, essencialmente pro-
cessuais, que condicionam o direito de acesso ao
processo ou de influenciar o curso da lide, tendo
por objectivo assegurar o equilíbrio entre os inte-
resses substantivos em confronto. Dir-se-á que
estes sujeitos serão os verdadeiros ou os contra-in-
teressados em sentido próprio do Contencioso Ad-
ministrativo. Daí que, muito recentemente, tenha
sido defendido que ao contra-interessado, numa
acção de impugnação de acto administrativo, devia
reconhecer-se o estatuto de assistente necessário no
processo (32).
V. Dos poderes de conformação processual
dos contra-interessados em função da natureza
dos interesses presentes na lide
Decorre assim do exposto que os interesses par-
ticulares integrados no objecto do processo assu-
mem intensidades diferentes no contexto do litígio.
Daí que, mesmo tendo o objecto do processo de ad-
quirir um alcance multipolar, tem de examinar-se
se o autor tem o monopólio da sua configuração,
bem como se ele e a entidade demandada podem
dispor livremente de tal objecto, ou se, ao invés,
essa disposição apenas pode ocorrer com a concor-
dância de todos os sujeitos participantes na relação
jurídica multipolar, aqui se incluindo o contra-in-
teressado. A resposta a esta questão não pode ser
unívoca, dependendo da natureza dos interesses
subjacentes à relação jurídica multipolar em causa,
pois será inadequado aplicar-se o mesmo regime a
casos em que a interposição do poder estadual as-
(32) Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Apontamento sobre a le-
gitimidade particular nas ações de impugnação de atos adminis-
trativos”, cit., p. 293, seguindo, nesta parte, o que defendemos
na nossa dissertação de doutoramento.
O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à prática de acto administrativo
suma um carácter neutro (relação jurídica multipolar
arbitral), um carácter interessado (relação jurídica
multipolar parcial) ou já um carácter longínquo ou
de conformação geral, apesar de interessado, em
face dos interesses privados conflituantes (relação
jurídica multipolar infra-estrutural). Consideremos
então quatro domínios diversos, no sentido de ave-
riguarmos o concreto estatuto do contra-interes-
sado no contencioso administrativo: (i) transacção;
(ii) reconvenção; (iii) modificação objectiva da ins-
tância; (iv) domínio probatório.
No que respeita à transacção (i), esta surge de-
finida no Código Civil como “o contrato pelo qual
as partes previnem ou terminam um litígio me-
diante recíprocas concessões (art. 1248.º). Deve re-
ferir-se que a admissibilidade da transacção no
contencioso administrativo é ainda controversa,
defendendo, inclusivamente, certa doutrina, que a
sua aceitação seria uma contradição lógica na pers-
pectiva da prossecução do interesse público por
parte da Administração Pública, muito particular-
mente quando esteja em causa o exercício dos seus
poderes de autoridade. Contudo, não há dúvidas
que, actualmente, o nosso contencioso administra-
tivo admite a transacção, pois a alínea e) do n.º 1 do
art. 27.º do CPTA admite-a expressamente quando
se refere aos poderes do relator. Esta é, no entanto,
uma referência incidental e não directa, nada dis-
pondo a lei sobre o conteúdo, os limites ou as par-
tes que integram a transacção judicial administra-
tiva. Ora, precisamente no que respeita às partes
que têm obrigatoriamente de celebrar o contrato de
transacção, coloca-se a questão de saber se os con-
tra-interessados terão de aí figurar para que este
possa ser válido. A resposta é claramente positiva
no caso de estarmos perante uma relação jurídica
multipolar arbitral. Dúvidas não podem existir que,
neste caso, todas as partes principais presentes em
juízo (entidade demandada, autor, contra-interes-
sado) têm de figurar como partes no contrato de
transacção, porque o objecto desse negócio jurídico
reporta-se, precisamente, a um objecto do processo
que se consubstancia num conflito de interesses
particulares. Ora, uma transacção, referente a uma
relação jurídica multipolar arbitral, celebrada apenas
entre o autor e a entidade demandada, deve ser
38
considerada nula por usurpação de poder jurisdi-
cional [alínea a) do n.º 2 do art. 161.º do Código do
Procedimento Administrativo (CPA)], precisa-
mente porque a prossecução do interesse público
se encontrava cristalizada em função da transferên-
cia do dever de protecção dos direitos fundamen-
tais dos particulares em conflito para o campo
jurisdicional. Resposta diferente terá de ser dada
caso a relação jurídica multipolar for parcial ou infra-
estrutural. A natureza dos interesses presentes
nesse tipo de relações legitima a celebração de um
tal contrato entre a entidade demandada e o autor,
sem que os contra-interessados tenham de figurar
também como partes nesse negócio jurídico. Su-
cede apenas que esse contrato não vincula esses su-
jeitos particulares, pelo que os contra-interessados
podem intentar uma acção relativa à validade deste
contrato [alínea g) do n.º 1 do art. 77.º-A do CPTA]
ou impugnar os actos administrativos adoptados
pela Administração na execução do contrato de
transacção (n.º 1 do art. 50.º do CPTA).
No que respeita à reconvenção (ii), esta assume-
-se como fundamental para se entender a extensão
do estatuto de autonomia processual conferido ao
contra-interessado. A natureza da reconvenção bas-
ta, por si só, para se compreender a importância da
dilucidação desta questão quando estamos a tratar
de uma figura como o contra-interessado no conten-
cioso administrativo. De facto, a reconvenção é uma
acção autónoma do réu contra o autor, ampliando o
objecto do processo da acção já pendente mas com
ela mantendo uma relação de conexão, sendo uma
espécie de contra-acção (Widerklage) (33). Por conse-
guinte, a possibilidade de o contra-interessado de-
duzir uma reconvenção no processo administrativo
colocá-lo-ia numa posição de plena paridade com o
(33) Sobre a reconvenção, cfr. JOÃO DE CASTRO MENDES, Direito
Processual Civil, cit., pp. 249 e segs., considerando-a o pedido au-
tónomo do réu contra o autor, sendo autónomo porque é de sen-
tido diferente do pedido normal da absolvição; MANUEL DE
ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, Coim-
bra Editora, 1979, pp. 146 e segs. – “Na reconvenção, portanto,
o Réu não se limita a sustentar o mal fundado da pretensão do
Autor, pedindo que isso mesmo seja reconhecido na decisão
final, mas deduz contra o Autor uma pretensão autónoma (hoc
sensu). Trata-se de uma espécie de contra-acção (Wiederklage),
passando a haver no processo um cruzamento de acções”.

autor e a entidade demandada, sendo-lhe permitido
dispor do objecto do processo. Mais ainda, sendo a
reconvenção, por definição, uma acção do réu contra
o autor, se esta faculdade for reconhecida aos con-
tra-interessados terá de admitir-se que o contencioso
administrativo dirime litígios entre meros particu-
lares, com o traço de originalidade de, nesta contro-
vérsia, nenhum deles se encontrar investido de
poderes de autoridade.
Com a reforma de 2015, o CPTA passou a pre-
ver expressamente a possibilidade de serem formu-
lados pedidos reconvencionais no contencioso
administrativo (art. 83.º-A). O instituto da recon-
venção já tinha porém plena aplicação nos casos
previstos no título II do CPTA que seguiam a forma
de acção administrativa comum, pois aí, aplicando-
-se o processo de declaração previsto no Código de
Processo Civil (n.º 1 do art. 35.º da versão anterior
do CPTA), nenhuma dúvida se colocava sobre a
aplicação desta figura ao nosso processo adminis-
trativo. As incertezas surgiam apenas do facto de
a reconvenção não se encontrar expressamente pre-
vista na acção administrativa especial, circunstân-
cia que conduzia, legitimamente, à conclusão de
que esta teria sido uma omissão deliberada do le-
gislador. Isto é, neste tipo de acções, relativas ao
controlo da legalidade de actos e regulamentos,
não se justificaria admitir a reconvenção porquanto
a Administração conserva o poder de modificar
unilateralmente a relação jurídica sem necessidade
de obtenção de uma pronúncia jurisdicional ten-
dente à produção dos mesmos efeitos.
Actualmente, o desaparecimento da matriz bipo-
lar das formas de processo, seguindo a tramitação
processual uma forma única regulada no capí-
tulo I do título II (art. 37.º do CPTA), implica teori-
camente a admissibilidade da reconvenção em to-
das as acções, inclusivamente as respeitantes à fisca-
lização da legalidade de actos e regulamentos. Não
nos parece, porém, que desta unificação das formas
de processo possa retirar-se esta conclusão. De facto,
com excepção dos litígios entre entidades públicas,
não vemos de que forma possa ser admissível a re-
convenção nos processos relativos à fiscalização da
legalidade de regulamentos e actos administrativos.
É que, para além de inútil (porque a Administração
39
JUSTIÇA ADMINISTRATIVA n.º 124 • Julho/Agosto 2017
pode, sponte sua, desencadear tais efeitos de forma
mais expedita), deve esta possibilidade considerar-
se inadmissível, pois iria resultar numa renúncia da
Administração ao exercício da sua competência (n.º
1 do art. 36.º do CPA). De facto, não é legítimo que a
Administração renuncie ao exercício dos seus pode-
res de autotutela, mesmo que, numa determinada
situação, lhe seja mais conveniente que a declaração
do Direito, num caso concreto, seja deixada aos tri-
bunais. Assim sendo, a utilidade, e admissibilidade,
da reconvenção nos pedidos que seguiam a antiga
acção administrativa especial só pode ser equacio-
nada nos casos em que a entidade demandada não
disponha de poderes de autotutela susceptíveis de
conformarem a relação jurídica material em causa,
designadamente quando se estiver perante relações
inter-administrativas (34).
Já faz plenamente sentido, no entanto, discutir-
-se a admissibilidade da figura da reconvenção no
que respeita à posição e aos poderes de conforma-
ção processual que devem ser reconhecidos aos
contra-interessados. Porém, os contra-interessados
posicionam-se ao lado da Administração, no lado
passivo da relação processual, consistindo a recon-
venção, nos termos da teoria geral do processo,
num pedido autónomo do réu contra o autor. Este
pedido reconvencional atípico deve ter-se por ad-
missível, desde que satisfaça os seguintes requisi-
tos: a) pedido processual; b) dirigido contra a enti-
dade demandada; c) que não modifique substan-
cialmente o objecto do processo; d) realizado no
prazo da contestação.
Em primeiro lugar (a), teremos de estar perante
a formulação de um verdadeiro pedido processual,
distinto do realizado pelo autor, exprimindo uma
pretensão própria. Naturalmente que o contra-in-
teressado tem a faculdade de desenvolver uma ar-
gumentação autónoma em face dos restantes sujei-
(34) Em sentido diverso, cfr. ELIZABETH FERNANDEZ, “A pro-
pósito e a pretexto da reconvenção nas ações administrativas”,
cit., pp. 389 e segs., admitindo diversas situações em que tais
pedidos podem ser deduzidos, os quais não nos merecem con-
cordância porque são casos em que ou falta interesse processual
à Administração, ou que apenas incidentalmente respeitam ao
exercício de poderes de autoridade, ou ainda que não configu-
ram verdadeira reconvenção, quadro que, todavia, merece aná-
lise noutra sede.
O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à prática de acto administrativo
tos processuais, designadamente alegando vícios
diversos daqueles que o autor imputa ao acto im-
pugnado. Mas se a essa alegação não corresponder
um pedido diverso do formulado primitivamente
pelo autor não estaremos perante uma reconven-
ção. Assim, se o segundo classificado num con-
curso (B) impugnar o acto de adjudicação do qual
o primeiro classificado é beneficiário (A), pode este,
sendo contra-interessado na acção, alegar outros
vícios do acto impugnado, designadamente por en-
tender que a classificação obtida ficou abaixo da-
quela que lhe seria devida. No entanto, apenas se
dessa dedução o contra-interessado extrair um pe-
dido diverso do do autor (condenação da Adminis-
tração à prática de um acto de adjudicação em que
lhe seja atribuída a pontuação que lhe entende ser
devida) é que estaremos perante uma reconvenção.
Em segundo lugar (b), quando se escrutina juris-
dicionalmente o exercício de poderes de autoridade,
não faz qualquer sentido que o contra-interessado
deduza pretensões contra o autor ou contra outros
terceiros, externos à demanda, pois nenhum destes
sujeitos tem competência dispositiva sobre o objecto
dos litígios em causa. O objecto do processo, numa
acção de impugnação de acto administrativo, é a
anulação ou a declaração de nulidade desse acto (n.º
1 do art. 50.º do CPTA), enquanto nas acções de con-
denação à prática de acto administrativo devido o
objecto é a pretensão do interessado em que a Ad-
ministração pratique um acto administrativo (n.º 1
do art. 66.º do CPTA). Por conseguinte, da mesma
maneira que o autor, neste tipo de acções, não pode
formular pedidos contra o contra-interessado (v. g.,
pedido de anulação de uma licença de construção e
condenação do contra-interessado a demolir o cons-
truído ao abrigo desse acto), também o contra-inte-
ressado não pode reconvir contra o autor (v. g.,
pedido de demolição de parte da moradia do autor
construída ilegalmente e a partir da qual este sus-
tentava que a edificação erigida pelo contra-interes-
sado violava as distâncias mínimas de construção).
Nesta medida, a aplicação do instituto da reconven-
ção ao contra-interessado será sempre atípica, pois
não lhe interessa formular qualquer pretensão con-
tra o autor mas apenas contra a entidade deman-
dada, pois é esta que tem a competência dispositiva
40
para alterar constitutivamente a ordem jurídica num
sentido favorável aos seus interesses, designada-
mente praticando actos administrativos que benefi-
ciem a sua esfera jurídica. A jurisprudência parece,
no entanto, ainda renitente quanto ao reconheci-
mento da faculdade de deduzir pedidos reconven-
cionais por parte dos contra-interessados (35).
Em terceiro lugar (c), o pedido autónomo do
contra-interessado não pode modificar substancial-
mente o objecto do processo, ou seja, deve respeitar
o objecto do litígio fixado no pedido inicial dedu-
zido pelo autor, assemelhando-se nessa medida à
reconvenção simples, que pressupõe uma conexão
jurídica entre pretensão e contra-pretensão emer-
gente da mesma relação jurídica (36). Nesta medida,
é admissível que o contra-interessado possa im-
pugnar um acto diverso daquele impugnado pri-
mariamente pelo autor da acção e que lhe tenha
atribuído uma específica vantagem. Será o caso da
impugnação do acto prévio através do qual o autor
foi admitido a concurso, cujo resultado final este
sujeito decidiu impugnar, alegando o contra-inte-
ressado, todavia, que essa admissão, antes do mais,
foi realizada à margem da lei. Deve inclusivamente
aceitar-se que o contra-interessado solicite ao tri-
bunal uma regulação num sentido completamente
diverso daquele levado a cabo pela Administração,
de forma a que o resultado final da lide acabe por
ser totalmente contrário ao pretendido pelo sujeito
que procurou tutela jurisdicional. É o que pode su-
ceder se o autor, impugnando uma cláusula aces-
sória aposta a uma licença, for confrontado com o
pedido do contra-interessado visando a anulação
total desse acto administrativo. Na verdade, é a fi-
gura da relação jurídica administrativa multipolar
que permite explicar esta admissibilidade em ter-
mos tão amplos. Este poder processual tem por re-
(35) Equacionando a questão, muito embora dando a enten-
der a opção por uma visão não ajustada ao contencioso admi-
nistrativo, o acórdão do TCA Sul de 12/3/2015, proc. 11 884/15
(Paulo Gouveia), afirmando que a reconvenção que o contra-in-
teressado pretende deduzir não é admissível nos processos cau-
telares mas que este mecanismo deve ser dirigido contra o autor
e foi dirigido contra a entidade requerida.
(36) Cfr. ULRICH JOERES, Die Rechtsstellung des notwendig Bei-
geladenen im Verwaltungsstreitverfahren, Berlim, Duncker & Hum-
blot, 1982, pp. 117-118.

ferência uma única relação jurídica, integrada na
sua vertente horizontal pelo autor e pelo contra-in-
teressado, cujas esferas jurídicas foram conforma-
das pela Administração Pública tendo por parâ-
metro uma norma jurídica administrativa contendo
um programa normativo multipolar.
Por último (d), a reconvenção, de acordo com o
estipulado no CPC, deve ser realizada no prazo da
contestação (art. 583.º, n.º 1, do CPC ex vi art. 83.º-
-A do CPTA).
Pode ainda questionar-se quanto à reconvenção
do contra-interessado, na sequência do que já foi dito
quanto à necessidade de distinguir os respectivos po-
deres em função do tipo de relação jurídica multipo-
lar, se este concreto poder processual pode ser pra-
ticado quando o contra-interessado seja sujeito de
uma relação jurídica multipolar parcial. A possibilidade
de deduzir pedido reconvencional não deve oferecer
dúvidas perante uma relação jurídica multipolar ar-
bitral, pois aí o objecto do litígio esgota-se essencial-
mente na dirimição de um conflito entre particulares
realizado por via administrativa. Mas esta possibili-
dade deve encontrar-se também ao dispor dos contra-
interessados numa relação jurídica multipolar parcial,
pois, apesar de estes não poderem dispor do objecto
do litígio, são também titulares de direitos subjectivos
que se encontram contidos em tal objecto. Assim, deve
ser admitido em nome do princípio da tutela jurisdi-
cional efectiva do contra-interessado (arts. 20.º e 268.º,
n.º 4, da CRP, e 2.º do CPTA) e da igualdade de armas
em face dos outros sujeitos processuais (art. 6.º do
CPTA), sendo que a prática deste acto processual não
colide nem com o poder que deve ser reconhecido ao
autor de configurar o litígio (desde que observado o
limite da não modificação substancial do objecto do
processo), nem com o da entidade demandada de
prossecução do interesse público (prática de actos ad-
ministrativos na pendência do processo). Daí termos
defendido que a figura do contra-interessado, mesmo
numa relação jurídica deste tipo, não podia ser assi-
milada à figura do assistente no processo civil, pois
este deve ter o poder de influir autonomamente no
objecto do processo, não valendo a limitação de serem
auxiliares de uma das partes ou estarem subordina-
dos à parte principal (art. 328.º, n.os 1 e 2, do CPC).
Assim, os diversos concorrentes num concurso pú-
41
JUSTIÇA ADMINISTRATIVA n.º 124 • Julho/Agosto 2017
blico, que se tenham constituído como contra-interes-
sados num processo movido por algum dos sujeitos
à compita, mesmo quando não tenham sido vencedo-
res ou visto os seus interesses satisfeitos, podem de-
duzir pedidos reconvencionais em face da entidade
demandada. Esta é, de resto, a única solução con-
gruente com o respeito pelo princípio da economia
processual e do caso julgado, pois, a não ser assim, não
poderia negar-se-lhes o direito, em violação do prin-
cípio da tutela jurisdicional efectiva (arts. 20.º e 268.º,
n.º 4, da CRP e 2.º do CPTA), de intentarem acções au-
tónomas que lhes permitam exercer as suas preten-
sões substantivas. Estar-se-ia, no entanto, a dar azo à
multiplicação de acções sobre a mesma relação mate-
rial controvertida, pois a discussão centrar-se-ia sem-
pre sobre a decisão administrativa que, uniforme-
mente, estatuiu sobre a atribuição de um bem escasso
ao qual concorreram diversos sujeitos particulares.
Trata-se de uma única relação jurídica multipolar,
neste caso uma relação multipolar de concorrência de atri-
buição, situações em que se confrontam diversos inte-
resses privados colidentes, os quais aspiram a uma
decisão de escolha, ou repartição de recursos, relati-
vamente escassos, cuja competência pertence à Admi-
nistração Pública (Wechselbezüglichkeit) (37).
Quanto à modificação objectiva da instância (iii),
dúvidas podem colocar-se quanto ao posiciona-
mento dos contra-interessados perante as vicissitu-
des que podem ocorrer na pendência do processo,
as quais são susceptíveis, inclusivamente, de pro-
vocar uma alteração do universo desses sujeitos
processuais. Na pendência do processo pode a Ad-
ministração praticar actos administrativos que im-
pliquem uma modificação do objecto do processo,
pelo que o CPTA regula as várias hipóteses de ocor-
(37) Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, As Relações Jurídicas Ad-
ministrativas Multipolares – Contributo para a sua compreensão subs-
tantiva, cit., pp. 90 e segs., onde explicamos que os interesses
privados que se defrontam, neste tipo de relações, são de natu-
reza homogénea, pois ocorrem nos casos em que diversos con-
correntes pretendem obter idêntica vantagem, a qual, não
obstante, só poderá ser conseguida por algum ou alguns desses
particulares, ou seja, apresentam-se como as clássicas situações
de soma nula (Nullsumme-Situation). Este tipo de situações ve-
rifica-se, por exemplo, nos concursos para atribuição de licenças
de táxis, nos concursos de admissão à universidade ou nos con-
cursos de escolha do co-contratante com vista à celebração dos
diversos contratos administrativos de colaboração.
O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à prática de acto administrativo
rência de tais situações, disciplinando o respectivo
enquadramento processual. Assim, o objecto do
processo pode ser ampliado para contemplar a im-
pugnação de novos actos que venham a surgir na
sequência do procedimento administrativo (art.
63.º), ou anulação, sanação e revogação do acto im-
pugnado com efeitos retroactivos (art. 64.º) ou re-
vogação do acto impugnado sem efeitos retroa-
ctivos (art. 65.º). Estas situações são também objecto
de tratamento na acção de condenação à prática de
acto administrativo devido (art. 70.º).
O exercício de competências jurídico-administra-
tivas na pendência do processo tem implicações de
grande alcance no que respeita aos contra-interessa-
dos. É susceptível de, por um lado, modificar a res-
pectiva posição jurídica que estes detinham no mo-
mento de constituição da instância, e de, por outro
lado, provocar um alargamento significativo do uni-
verso dos contra-interessados que têm de ser cha-
mados ao processo, caso os actos praticados afectem
a esfera jurídica de novos sujeitos para além daque-
les que foram identificados e tenham intervindo no
momento da constituição da instância. Não pode-
mos analisar nesta sede as implicações que resultam
do exercício de tais competências na esfera dos con-
tra-interessados (38).
O que nos interessa aqui destacar é a circunstân-
cia de estes poderes praticados pela Administração
na pendência do processo não assumirem um al-
cance idêntico perante todo o tipo de relações jurí-
dicas multipolares. Nesta medida, perante uma rela-
ção jurídica multipolar arbitral, a partir do momento
em que se tenha constituído a instância, não mais
poderá a Administração influir na regulação da re-
lação material controvertida, designadamente pro-
vocando a inutilidade superveniente da lide através
da prolação de uma nova decisão de fundo sobre o
objecto do processo que substitua o acto impug-
nado. Com efeito, a resolução do conflito entre inte-
resses privados, no qual se consubstanciava exclusi-
vamente o interesse público all things considered, cris-
talizou-se substantivamente a partir do momento da
(38) Que analisámos na nossa dissertação, cfr. FRANCISCO
PAES MARQUES, Conflitos entre Particulares de Oposição Reversível
no Contencioso Administrativo, cit., pp. 558 e segs.
42
constituição da instância, pelo que a tarefa de pro-
tecção dos direitos fundamentais que lhe servia de
fundamento transferiu-se definitivamente para o
poder jurisdicional. Por conseguinte, o exercício do
direito de acção, exprimindo a rejeição do autor
sobre o exercício do mandato de conformação mul-
tipolar, traduz-se, simultaneamente, no esgotamen-
to do exercício das competências multipolares deti-
das pela Administração Pública, fazendo emergir as
competências referentes ao exercício da prerrogativa
de sindicabilidade multipolar. Assim sendo, o man-
dato de conformação multipolar apenas recobra a
sua potência em sede de execução de sentenças, a
partir do trânsito em julgado da decisão jurisdicio-
nal ou da notificação à Administração no caso da in-
terposição de recurso com efeitos meramente devo-
lutivos (art. 160.º, n.os 1 e 2, do CPTA). Naturalmente
que, nesse domínio, as competências administrati-
vas terão de ser exercidas nos limites ditados pela
autoridade do caso julgado (art. 173.º, n.º 1, do
CPTA), encontrando-se a discricionariedade admi-
nistrativa especialmente comprimida.
Ora, esta cristalização do interesse público por
força da constituição da instância não tem aplicação
nas relações jurídicas multipolares parciais e infra-estru-
turais. Nestes domínios, poderá a Administração,
por razões de mérito ou de legalidade, proceder a
uma nova regulação da situação em causa, con-
quanto o exercício de tal competência se reporte a
um motivo de interesse público, ligado ao objecto
do litígio, que se diferencie ou que extravase o con-
flito entre interesses privados. De qualquer forma,
tais motivos devem ser suficientemente fundamen-
tados (art. 152.º do CPA), não devendo o tribunal ad-
mitir a inutilidade superveniente da lide em face da
não demonstração convincente da prossecução de
tais fins. De qualquer modo, deveria prever-se um
qualquer mecanismo, em nome do princípio da eco-
nomia processual, que permitisse ao contra-interes-
sado impugnar o novo acto, assumindo a posição de
autor, invertendo-se, nesses termos, os papéis pro-
cessuais das partes na acção (39).
(39) Como já tínhamos notado em FRANCISCO PAES MARQUES,
A Efectividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo,
Coimbra, Almedina, 2007, p. 112.

No que respeita ao domínio probatório (iv), en-
tende a doutrina nacional, na senda da doutrina
germânica, que a regra geral segundo a qual quem
invoca um direito tem o ónus da prova dos respec-
tivos factos constitutivos, cabendo à contraparte a
prova dos factos impeditivos, modificativos ou ex-
tintivos (art. 342.º do Código Civil), não tem apli-
cação nos processos de impugnação de actos e de
normas. Assim, deveria ser a Administração a su-
portar a desvantagem de não ter sido feita prova
da verificação dos pressupostos legais que lhe per-
mitem agir com autoridade. O autor está investido
de uma posição diferente consoante mova uma de-
fesa por impugnação ou uma defesa por excepção,
sendo que no primeiro caso a pretensão anulatória
será fundada desde que se verifique que não se
preenchem os factos constitutivos da posição da
Administração, enquanto no segundo caso tal de-
penderá da verificação da existência de factos im-
peditivos, modificativos ou extintivos dessa posi-
ção (40). Mas, precisamente, certa doutrina germâ-
nica nota que estas regras de distribuição do ónus
da prova no contencioso administrativo (Materielle
Beweislast), fazendo todo o sentido no domínio das
relações bipolares entre a Administração e os par-
ticulares, não deveriam ter aplicação quando a re-
lação jurídica é multipolar, pois deixa de se veri-
ficar o fundamento que lhes serve de base: o prin-
cípio in dubio pro libertate (41). Neste tipo de proces-
sos verifica-se uma colisão de interesses privados
que foi objecto de regulação administrativa.
Deverá, no entanto, aceitar-se que as regras que
oneram, ou privilegiam, a Administração em maté-
ria probatória no contencioso administrativo são
inaplicáveis em face de toda e qualquer relação ju-
rídica multipolar? A resposta deve ser negativa por-
que tais regras apenas são de afastar, em bloco,
perante uma relação jurídica multipolar arbitral, pois
apenas neste caso o objecto do litígio respeita exclu-
(40) Neste sentido, cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Sobre as
regras de distribuição do ónus material da prova no recurso
contencioso de anulação de actos administrativos”, in CJA, n.º
20, Março/Abril de 2000, pp. 49 e segs.
(41) Neste sentido, cfr. M. SCHMIDT-PREUSS, Kollidierende Pri-
vatinterressen im Verwaltungsrecht, 2.ª ed., Berlim, Duncker &
Humblot, 2005, p. 620.
43
JUSTIÇA ADMINISTRATIVA n.º 124 • Julho/Agosto 2017
sivamente, em termos materiais, aos sujeitos priva-
dos. De facto, as considerações expostas anterior-
mente quanto à inaplicabilidade das regras gerais
sobre esta matéria apenas fazem sentido quando o
Estado se limitou a regular o exercício de direitos
fundamentais em colisão, tudo se resumindo a uma
arbitragem entre liberdade contra liberdade. Neste
sentido, numa relação jurídica multipolar arbitral não
é aplicável, pura e simplesmente, a inadmissibili-
dade da ficta confessio (n.º 4 do art. 83.º do CPTA),
quer a factos que respeitem autonomamente ao
contra-interessado, quer mesmo àqueles que que
respeitem apenas à Administração. Assim, tem o
contra-interessado de impugnar todos os factos ale-
gados pelo autor sob pena de eles se considerarem
provados e, mesmo em relação aos factos de que só
a Administração tenha conhecimento, tem também
esta de os contestar, não sendo aplicável o disposto
no referido n.º 4 do art. 83.º. Com efeito, e não obs-
tante tal situação ir-se traduzir num prejuízo para
o contra-interessado não susceptível de lhe ser im-
putável, e em face do qual não dispõe de meios para
o evitar, outra solução não pode defender-se em
virtude de, numa relação jurídica multipolar arbitral,
a indisponibilidade dos interesses envolvidos no
exercício da competência administrativa não ter a
mesma amplitude quando está em causa um inte-
resse público em sentido estrito. Nestas situações
há uma autonomia total das posições da Adminis-
tração e dos opositores particulares, pelo que ape-
nas quando se esteja perante uma relação jurídica
multipolar parcial ou infra-estrutural beneficiam estes
das vantagens que constituam o reflexo incindível,
na respectiva esfera jurídica, do exercício das prer-
rogativas processuais da entidade demandada.
De resto, numa relação jurídica multipolar arbitral
também não pode verificar-se essa incindibilidade
no que tange à situação prevista no n.º 1 do art. 84.º
do CPTA, que ao prescrever o dever de a entidade
demandada remeter ao tribunal o processo adminis-
trativo determina que, na falta desse envio, os factos
alegados pelo autor se consideram provados se essa
falta tiver tornado a prova impossível ou de consi-
derável dificuldade (n.º 6 do art. 84.º). Em primeiro
lugar, porque o objectivo desta disposição é sancio-
nar a Administração por uma conduta que lhe é im-
O estatuto processual dos contra-interessados nas acções impugnatórias e de condenação à prática de acto administrativo
putável, desincentivando a sonegação administra-
tiva de elementos fundamentais necessários à reali-
zação da prova em juízo. Em segundo lugar, porque
se neste tipo de conflitos a Administração não é di-
rectamente interessada, a probabilidade da ocorrên-
cia de tal conduta é consideravelmente menor. Em
terceiro lugar, porque, tratando-se substancialmente
44
de um conflito entre particulares, não podem os
opositores particulares ficar irremediavelmente pre-
judicados por esta inversão do ónus da prova, espe-
cialmente quando não contribuíram para esta con-
duta administrativa nem possuem meios para suprir
esta omissão.
FRANCISCO PAES MARQUES