1.

9
AAdministração Pública

CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO

1. As necessidades colectivas e a administração pública

Quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um
conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como
tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços por esta
organizados e mantidos.
Assim, a necessidade de protecção de pessoas e bens contra incên-
dios ouinundações ésatisfeita mediante os serviços de bombeiros; a
salvação de navios e embarcações, ou de indivíduos em aflição no mar,
eassegurada pelos serviços de socorros a náufragos; a segurança e pro
tecgao dos cidadãos contra os perturbadores da ordem e da tranquili-
dade pública é garantida pelos serviços de polícia.
Ja num plano diferente, a defesa militar contra a ameaça externa

casegurada pelas Forças Armadas; as relações exteriores do Estado

são
as outras potências e com as organizações internacionais
esenvolvidas pelos serviços diplomáticos; e a protecção aos cidadäãos

25
 C U R S OD E D I U

às empresas
comoà

10 Cstrangeiro,
c s t r a n g e i r o ,
bcm como
bem
porti
no
acional, éé cconcedida pelos
servicos
r e s i d e n t e s nacional,
territó

nacionais
fora
do
a c t u a m

cmigração.

que à publica dos

dos cidadãos
cidada
sas
de apoio públie das
micos, bm com cie
c o n s u l a r c s
e identificação

lado, a fins Cconómicos

outro para
Por agrupam

de o u ttros, é assCgurada pelos

cles s e
r
dades cm que de uns c
i m o b i l i á r i o

do registo predial:
património

civil, do
registo
comercial e

stradas, das
constru
das 1pontese via«
do registo
manutenção
das
cstradas c
uto-cstradas,

s a o o b t i d a s pelos
servi iadutos,
ção c
acroportos
nacionais,

das vilase des em

cidades
bras
e
habitantes das vilas c
dos portos
a
deslocação
dos
habitantes
grandes
transportes colooe:
publicas;
pclos Serviços de
é proporcionada São asscguradac
massas

telecomunicaçõcs. nacionaise internacionais, elos

telecomunicações.
correios c
serviços dc
centros urbanos, a remoção dos lixos e detrite.
itos é
Nos principais
a esgotos e canalizac. rede de
executada pelos serviços de limpeza, ao domicílio da
saneamento basico; e a distribuição
pelos serviços de correspondentes.
do e da clectricidade, pelos serviços
agua, gás
As mais importantes actividades económicas privadas, por seu
turno, são regulamentadas, fiscalizadas, autorizadas, apoiadas ou sub-
sidiadas por serviços públicos a isso destinados, através do licencia-
mento das obras particulares, do condicionamento das indústrias, do
reordenamento rural, do crédito agrícola, do fomento turístico, da fis
calização dos estabelecimentos comerciais, etc.
As grandes necessidades de carácter cultural e social são também,
em
grande parte, satisfeitas mediante serviços quea colectividade cria
e sustenta
para beneficio da população: museus e bibliotecas, esco-
las e
universidades, laboratóriose centros de investigação, hospitaise
Centros de
saúde, creches e infantários, asilos
de
assisténcia, centros de segurança casas-pias, institutos
e

casas de renda social, habitações económicas

limitada.
A
satistação destas e de outras
avultados meios humanos necessidades colectivas exige, cntin,
e
materiais. Para a sua
e correcta
utilização, novos obtenção opo
organizar e fazer funcionar com serviços públicos tem a colectiviaadade de
de
pessoal, serviços de material, regularidade e eficiência: são
Selviços
brados em outros e
servicos
tantos, para elaboracão e financeiros estes
estes desdo- -

26
execução dos orçani
 INTRODUÇAO

lancamento e cobrança dos impostos, organização das alfåndegas,

ocstão do tesouro e do patrinmónio público, administração da dívida
pública, pagamentos da tazenda, fiscalização das contas e dinheiros
públicos, etc.

Assim, onde quer que exista e se manifeste com intensidade sufi-

ciente uma necessidade colectiva, aí surgirá um serviço piblico destinado a
Satisfazé-la, em nome e no interesse da colectividade.
Convém, todavia, notar desde já que nem todos os serviços que
funcionam para a satistação das necessidades colectivas têm a mesma
origem ou a mesma natureza: uns são criados e geridos pelo Estado
(policia. impostos), outros são entregues a organismos autónomos
que se auto-sustentam inanceiramente (hospitais, portos, vias fér
reas), outros ainda são entidades tradicionais de origem religiosa hoje
assumidas pelo Estado (Universidades).
Desses serviços, alguns são mantidos e administrados pelas comu-
nidades locais autárquicas (serviços municipais de obras, limpeza,
abastecimento püblico), outros são assegurados em concorrência por
instituiçoes públicas e particulares (estabelecimentos escolares, de
saúde, de assistência), outros ainda são desempenhados em exclusivo
por sociedades comerciais especialmente habilitadas para o efeito
empreiteiros, concessionários), outros enfim são verdadeiras unida-
des de produção de carácter económico criadas com capitais públi-
cos ou expropriadas aos seus primitivos titulares (empresas públicas,
empresas nacionalizadas).
E, sem dúvida, um conjunto vasto e complexo.
Mas, se nem todos estes serviços que reterimos têm a mesma ori-
gem ou a mesma natureza, todos existem e funcionam para a mesma
inalidade-precisamente, a satisfação das necessidades colectivas.
Todas as necessidades colectivas que mencionámos (e outras pode-
Tamos ter citado, pois a enumeração não foi exaustiva, mas meramente
eXempliicativa) se situam na esfera privativa da administração pública.
rata-se, em síntese, de necessidades colectivas que podemos recon-
auzir a trs espécies fundamentais: a segurança, a cultura, o bem-estar"

Sobobre os fins do Estado, ver a CRP, arts. 2. e 9., e MARCELLO CAETANO, Manual de
encia Politica e Direito
Constitucional, I, 6. ed., Coimbra, 1970, pp. 143-148.
27
 na sua m a i o r parte, a necas
Fica excluída do àmbito
administrativo,
das
ces-
(isto é, a aplicação norn-
sidade colectiva da realização da justiça
com força de caso julpad.
jurídicas aos casos concretos por sentenças do
Esta função, desempenhada por
estes órpa
emitidas por tribunais).
necessidade colectiva, mas acha-se col -
satisfaz inegavelmente uma
lei constitucional (CRP, art. 202.?) fora da
pela d
cada pela tradição
e

esfera própria da Administração

Pública: pertence poder judicial
ao

entram todas na esfera

Quanto às demais necessidades colectivas,
administrativa e dão origem ao conjunto, vasto e complexo, de actj.
vidades e organismos a que se costuma chamar administração pública?
Mas esta expressão administração piública tem mais que um signif-
cado. Importa esclarecer desde já as suas principais acepções.

2. Os vários sentidos da expressão «administração pública»

São dois os principais sentidos em que se utiliza na linguagem cor-
rente a
expressão administração pública.
Diz-se por vezes que fulano entrou para a administração das alfân-
degas, ou que foi reformada a administração local; doutras vezes,
afirma-se que a administraço pública é demasiado lenta e
por excessos de burocracia.
complicada
No
primeiro caso, a expressão é empregada no sentido de organi-
zação: administraço pública surge aí como sinónimo de
administrativa. E a administração pública em sentido organização
formulaço, sentido subjectivo.
em
orgânico ou, noutra -

No
segundo caso, utiliza-se a expressão no sentido de
administração pública aparece então como sinónimo de actividade
administrativa. E a administração actividade
também se pública em sentido material- ou, comn
diz,
em sentido objectivo.

2V
V. MARCELLO CAETANo, Manual
de
de
necessidades colectivas e dos Direito Administrativo, I, p. 1ee ss. O estudo
estudo dada noça
tem sido feito sobretudo modos da sua
satisfação pela
oyblica
NOCO E pelos
SOUSA, Tratado de Sciênciacultores da Ciência das Administração u
RIBEIRO, Lições de Finanças: v., a proposi,
das Finanças, Coimbra, vol.
MAR-

mente, A. L. Finanças Públicas, 5. ed., I, 1916, p. 15 e ss.,

TEd
Sousa FRANCO, Coimbra,
Finanças Públicas e Direito 1997, p. 19 e ss.; e, envolvi
PP.5-48. desc1992
Financeiro, 4. ed., CoimDi 199
 INTRODUÇÃO

Com efeito, aquele conjunto vasto c complexo de organismos a

alle nos referimos, e que existe e funciona para satisfação das neces-
idades colectivas, não é mais do que um sistema de serviços e enti-
dades administração püblica em sentido orgânico ou subjectivo
ale actuam por forma regular e contínua para cabal satisfação das
necessidades colectivas administração pública em sentido material
-

ou objectivo.
Ao longo do nosso estudo falaremos muitas vezes de «administra-
cão pública» em ambos os sentidos. Do contexto em que utilizarmos
tal expressão resultara quase sempre de forma clara qual deles temos
em mente. Contudo, a fim de atastar grandes dúvidas, passaremos
escrever Administração Püblica com iniciais maiúsculas quando nos

estivermos a referir ao sentido orgånico ou subjectivo, e administração

iniciais minúsculas quando reportarmos ao sentido
piblica com nos

material ou objectivo.
De um ponto de vista técnico-jurídico, ainda é possível descobrir
um terceiro sentido - administração pública em sentidoformal-que
tem a ver com o modo próprio de agir que caracteriza a administração
em determinado tipo de sistemas de administração. Mas só
pública
nos ocuparemos do assunto mais adiantes.
Por agora, convém explanar um pouco melhor o conteúdo dos dois
sentidos principais acima indicados.

3. A Administração Pública em sentido orgânico

A ideta corrente entre os leigos na matéria é a de que a Administra-
ção Pública consiste fundamentalmente na organização dos serviços
centrais do Estado - o Governo, os ministérios, as direcções-gerais, as

repartições públicas, os funcionários civis, etc.

Todavia, não é assim. Claro que tudo isso pertence à Administração
Püblica: o Estado é a principal entidade de entre as que integram a
Administração, o Governo é o mais importante órgão administrativo
ao pais, os ministérios, direcções-gerais e repartições públicas são ser-

V. infra (Parte II, Cap. 1).

in DJAP, I."
areria, v. DioGo FREITAS DO AMARAL,«Administração Pública»,
Supl, p. 15 e ss.
 ADMINISTRATIVO
CURSO DE DIREITO

viços da maior relevância panorama administrativo, e os funcion

no
oná
rios civis são decerto o maior corpo de elementos humanos ao seru:
viço
da Administração.
Só que, em boa verdade, tudo isso não passa de uma parte - muit
importante, sem dúvida, mas apenas u m a p a r t e - da Administra
ação
e

Pública no seu conjunto.

Por um lado, importa ter presente que as figuras acima apontadas
não esgotam, só por si, o åmbito da própria administração central do
Estado: pertencem-lhe igualmente as instituições militares e os seus
servidores, bem como as forças de segurança (PSP, GNR, etc.).
Por outro lado, o Estado no é composto
apenas por órgãos e ser-
viços centrais, situados em Lisboa e com competência estendida sobre
todo o território nacional. Também compreende
órgos e
serviços
locais espalhados pelo litoral e pelo interior nas
-

regiões autónomas,
nos distritos, nos concelhos-onde desenvolvem porforma desconcen-
trada funções de interesse geral
ajustadas às realidades locais: so os
governos civis, os serviços concelhios de finanças, as direcções regio-
nais de educação, as comissões de
protecção de criançase jovens, etc.
Enfim, a Administração Pública não se limita ao Estado:
mas
inclui-o,
comporta muitas outras entidades e organismos. Por isso tam-
bém, nem toda a actividade administrativa é uma actividade
estadual:
a
administração pública não é uma actividade exclusiva do
Estado.
Ao lado do Estado ou sob a sua
égide, há muitas outras instituições
desenvolvendo actividades administrativas
com ele: têm
que não se confundem
personalidade própria, e constituem por isso entidades
política, jurídica e sociologicamente distintas. E o caso dos
pios, das freguesias, das regiões munici-
institutos públicos, das autónomas, das universidades, dos
das pessoas colectivas deempresas públicas, das associações públicas,e
utilidade pública, entre outras.
No século
XIX, em pleno liberalismo, a
era sobretudo
uma
organização de àmbito
Administração Pública
central
ocupavam-se da politica, da municipal: o Rei e opoder
da moeda, do diplomacia, guerra, da justiç*
da
vezes com
imposto, mas eram os
municípios que tratavam- Po
grande autonomia da generalidade
-

das questões de adm

nistração pública, tais como
vias de protecção contra calamidades
comunicação, espaços e lugares públicos, naturald
30
regulamentação d
 INTRODUÇÃo
construção privada, fiscalização de feiras e mercados, tabelamento de
nrecos, administração de águas,
pastos e baldios, etc. Nessa época,
o essencial da administração pública decorria no âmbito municipal.
Por isso, como veremos, todos os códigos administrativos da Monar-
quia liberal portuguesa foram diplomas circunscritos à administração
local.
Hoje nãoé assim. A administração pública estadual desenvolveu-se
extraordinariamente, e ocupao primeiro lugar face às demais formas
de administração. Todavia, a administração regional, a
administração
municipale as restantes modalidades de administração (de que a seu
tempo falaremos) continuam a existir e a assumir relevância acen-
tuada, que aliás tende a ser cada vez maior em homenagem ao princí-
pio da descentralização.
Algumas dessas modalidades, como por exemplo a administração
institucional, podem ser hoje de um modo geral concebidas como
formas de administração estadual indirecta - sendo que, aí, entida-

des juridicamente distintas do Estado são incumbidas de exercer, por

devolução de poderes, uma actividade administrativa que, embora não
desenvolvida organicamente pelo Estado, é materialmente uma acti-
vidade estadual.
Outras, porém - como sucede de forma exemplar com a admi-

nistração municipal -,continuam a ser o que sempre foram: formas

autónomas de administração pública. Os municípios são anteriores ao
Estado: apareceram e dedicaram-se por vocação e natureza à generalí-
dade das tarefas de administração pública, antes mesmo que o próprio
Estado por elas se interessasse ou delas se incumbisse. Actualmente o
Estado regula por lei o estatuto jurídico dos municípios, mas não faz
mais do que reconhecer uma instituição social pré-existente, que ele
não criou nem provavelmente conseguirá destruir.
embargo de esta-
Nao é, pois, por acaso que a Constituiço, sem
266.° e
DEIecer regras gerais para toda a Administração Pública (arts.
SS.), destaca desta com tratamento especial as regiðes autónomas (arts.
2 5 e ss.) e as autarquiaslocais, que considera constituírem um verda-
deiro poder local (arts. 235. e ss.).
Fara além destes casos, em que numerosas entidades e organismos
PuOncos Se Pública sem contudo fazerem
integram na Administração
 ADMINISTRATIVO
GURSO DE DIRVITO

parte do Estado, há ainda a considerar aqueles outros casos em quca

actividade administrativa é descnvolvida por entidades de direito ne

vado criadas para o efeito pelo Estado ou por outras pessoas colectiu
vas
públicas. Tais entidades, resultantes da iniciativa püblica, mas reves.
es
tindo formas jurídicas privatísticas, também devem ser considerada
como fazendo parte da Administração Públicas: é o caso da general
dade das empresas públicas.
Por último, devem ainda ter-se presentes os casos em que a lei
admite quc a actividade administrativa seja exercida por particulares
es
quer por indivíduos quer por associações, fundações e sociedades
criadas pela iniciativa privada - que são chamados a colaborar
com
a
Administração, apesar paralelamente
de também prosseguirem, ou
poderem prosseguir, os seus fins privados. Assim sucede, v. g., com
as sociedades concessionárias e com as numerosas
culares de solidariedade social. Embora
instituições parti
pareça muito duvidoso que
devam considerar-se parte
integrante da Administração Pública, são
entidades que, em todo o caso, colaboram
intensamente com ela na
prossecução de fins públicos e são por isso regidas por muitas normas
de direito administrativo.
De tudo se conclui
que a noção de Administração Pública é bem
mais ampla do
que o conceito de Estado.
Podemos defini-la, para já, dizendo
éo sistema de
que «Administração Pública»
a

soas colectivas
órgãos, serviços e do
agentes Estado, bem como das demais pes-
públicas, e de algumas entidades privadas, que
nome da colectividade asseguram em

vas de
a
satisfação regular e contínua das necessidades colecti-
segurança, cultura e bem-estar.
A terminar,
acrescente-se que a
Administração Pública, tal como a
definimos, é nos dias de hoje um vasto
conjunto de entidades e orga
[Link], Cap. II, ^ 1.9, I.
Sobre a
TANO,
Administração Pública em sentido orgânico
Mamual, I, pp. 6-7 e
13-15; Aronso ver, entre nós, MARCELLO
Coimbra, 1968, p. 73; MArQUES QUEIRó, Estudos de Direito Administrativo, LA
P.9, RoGÉRIO E. SOARES, GUEDES, Estudos de Direito l
Administrativo, Lisboa,
«Administração Pública», in Polis, I, col. 136, e PEDRO 196>
ÇALVES, Entidades Privadas com
Poderes Públicos,
todos, ZANOBINI,
«Amministrazione Publica», Coimbra, 2005, p. 282 e ss.; e lá fora,GON
in EdD, II,
p. 233.
Po
32
 INTRODUÇÃO
nismos, departamentos e serviços, agentes e funcionários, que não é
fácil conhecer de forma rigorosa.
Uma estimativa grosseira - que a precaridade dos estudos de Ciên-

cia da Administração no nosso país não permite por enquanto apurar

melhor - levará a afirmar que a Administração Pública portuguesa é

constituída hoje em dia por cerca de:

-
3 700 pessoas colectivas públicas';
-
37 000 serviços públicos*;
- 650 000 trabalhadores'.

Como se vê, a noção orgânica de Administração Pública com-

preende duas realidades completamente diferentes - por um lado, as

além
Quanto ao número global de pessoas colectivas públicas, tenha-se presente que
-

do Estado e das Regioes Autónomas - existem no continente 278 municípios e 2882

freguesias, o que soma 3160 pessoas colectivas públicas. Há ainda a acrescentar a este
número as autarquias locais das regiões autónomas (239), as associações públicas
(+/-50), os institutos públicos (+/- 170), as entidades reguladoras independentes (1)
e as entidades públicas empresariais (+/- 70): cft. os dados constantes do Portal da
Saúde ([Link] das páginas electrónicas da Direcção-Geral
das Autarquias Locais ([Link] e da Direcção-Geral da Admi-
nistração e do Emprego Público ([Link] assim como o Relatório
Final de Avaliação das Fundações (2013), publicado na página do Governo (http:/
[Link]/media/885679/20130308_Relatorio_Avaliacao_Final_Funda
[Link]).
A estimativa dos serviços paiblicos, decerto a mais grosseira, baseia-se na hipótese de 10
Serviços por cada pessoa colectiva pública.
Cerca de 80% dos trabalhadores da Administração Pública estão afectos à Adminis-
tração Central. As expectativas associadas à transição para o regime democrático e à
proclamada descentralização resultaram, neste aspecto, frustradas, pois até 2005 o peso
relativo do pessoal da Administração Central foi sempre aumentando, invertendo-se
apenas nos últimos anos. V., na página da Direcção-Geral da Administração e do Em
Prego Püblico, as sínteses estatísticas do emprego público e o estudo Anälise da evolu

das estruturas da administração pública central portuguesa decorrente do PRACE

edoPREMAC ([Link]
cerca de
uns dados relevantes: o pessoal da Administração Pública corresponde a
da população activa; as mulheres representam 60% dos efectivos; e a Educação e
nsavel por mais de 40% dos empregos na Administração (cfr. os dados relativos
015 constantes da página da Direcção-Geral da Administração e Emprego Público,

[Link]).
33
 ADMINISTRATIVOo
DIREITO

DE
f.
CURSO

tro, os
por outro,
os fun
publicos;
serviços
e os
colectivas
públicas
de pers
cionáriose

pessoas
agentes administrativos.

umas
dotadas
rSO-
organizações,

é
constituída por
publicas),
outras em
não
regra n a .
A primeira colectivas

nalidade jurídica
(as pessoas
públicos). inteligência a
ea
.

serviços a sua
personificadas (os que põem
segundaéformada porindivíduos, a d m i n i s t r a t i v a s
para as quai.
juai_
A organizações
vontade ao serviço das
sua
ao conjunto dhe
trabalham. oufunçãopublica,
burocracia, servico
Chama-se vulgarmente especializados ao
trabalham c o m o profissionais
individuos que reserve essa palavra para
Mas também há quem inthuência indevida
da Administração0. ou para a
da Administração,
método de actuação adiante, n.° 6).
exercida pelos funcionários sobre o poder político (v.
referimos
-
constituido por orga-
O enorme e denso aparelho que
indivíduos -

existe para actuar. Dessa actuação nasce a

nizações e por em sentido material.
actividade administrativa, ou administração pública

material
4. A administração pública em sentido
Em sentido material, pois, a administração pública é
uma actividade.
E a actividade de administrar.
E o que é administrar? Administrar é, em geral, tomar decisões
e efectuar operações com vista à satisfação regular de determinadas
necessidades, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e uti-
lizando as formas mais convenientes.
Daí que a
«administração pública» em sentido material possa ser
definida como a actividade típica dos
serviços públicos e agentes adminis-
trativos desenvolvida no
interessegeral da colectividade, com vista à satisfaç0
regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar,
obtendo para o
efetto os recursos mais adequados e utilizando as
Convenientes. formas mas
0Cfr. M.
AMENDOLA, «Burocrazia», in EdD, V, p. 712; J. F. NUNEs
cia, in DJAP, I, p. 752; MAx BaRATA, «Buroe
WEBER, The theory of
1947; e M. BAENA DEL social
ALCÁZAR, Curso de Ciência de la
and economic
organisation, o
e SS.

Sobre a noção material Administración, I, L.' ed., p. *

de
I,p. 2; ArONSO QUEIRÓ, ob. administração pública, v. MArCELLO ual,
cit., p. 45;
MArQUES GUEDES, ob. cit.,CAETANO,
p. 9, ROGER E.
34
 INTRODUÇÃO
A administração publica emsentido material é,
dade regular, permanente e Contínua dos pois, uma activi
catisfacão de necessidades colectivas. Nãopoderes
de
públicos com vista
todas elas
nOS. a iustiça cabe essencialmente a -

como dis-
outros órgos
o OS adnministrativoS: cabe ao poder e
agentes que
aos juízes.
judicial, isto é, aos tribunais e
Mas se os fins do Estado, como colectividade
politica suprema, são
aiustiça, a segurança, a cultura e o bem-estar, então todos os fins do
Estado (para além da justiça) se realizam através da
administração
nública- e, portanto, os fins da Administração Pública são
Pú
a
a cultura, co bem-estar económico e social. segurança,
Qual o conteúdo material da actividade administrativa?
Durante muito tempo não se julgou necessário fazer essa
rigorosa: como tradicionalmente o Rei exercia e dirigia as activida-
definição
des politica, legislativa, administrativa e jurisdicional (concentração de
poderes), não era particularmente importante saber distinguir, de um
ponto de vista material, a função administrativa das restantes.
Mas com a Revolução Francesa vingou o princípio da separação dos
poderes: o Rei perdeu as funções legislativa e jurisdicional, conservando
apenas a função política e a função administrativa.
A função administrativa foi inicialmente concebida como activi-
dade meramente executiva: ao Governo cabia assegurar a boa execução
das leis, segundo a fórmula tradicional entre nós, de que ainda se fazia
eco
aConstituição de 1933 (art. 109.9, n.°3).
Mas na segunda metade do século XX compreendeu-se que à Admi-
nistração Pública não compete apenas promover a execução das leis:
cumpre-Ihe também, por um lado, executar as directrizes e opções
Fundamentais traçadas pelo poder politico - caso em que a função

auministrativa ainda tem carácter executivo, mas já não consiste em

executar leis ;e pertence-lhe, por outro lado, realizar toda uma outra
SeTie de actividades que não revestem natureza executiva (estudo de
PrODIemas, preparação de legislação, planeamento económico-social,
Estao financeira, produção de bens, prestação de serviços, atribuição

ES,Actividade administrativa», in DJAP, p. 11l; e M. S. GIANNINI, «Atività ammi

nistrativa», in EdD, III, p. 988.
35
 A D M I N I S T R A T I V O

DIREITO
CURSO DE

de subsidios, etc.), actividades estas que, devendo ser sempre real:

mera
eali.
ser
consideradas como,
todavia
não podem
zadas com basena lei,
execução da lei. no s e u artigo 199.
E por isso que
Constituição de 1976,
a nossa
cmbora contin
,que
administrativa do Governo, nue
se ocupa da competência
a b0a execução das lis
a prever, na
alínea c), a tarefa de assegurar
o conteúdo material da função admi
alarga muito substancialmente
além dessa actividade executiva, e estabelece mesmomo
nistrativa para
da alínea g), nos termos da qual
uma cláusula geral de largo alcance, a
exercício de funções administrativas (,..)
«Compete ao Governo,
no

tomar providëncias necessárias à

todas as
praticar todos os actos e
das necessidades
promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação
colectivas
Não é este o momento de entrar na análise dos problemas deli
cados de interpretação suscitados por este artigo". Para já, ficamos a
saber que a função administrativa não se reduz a uma simples activi-
dade executiva, nem a Administração Pública é apenas um aparelho
orgânico destinado a cuidar da aplicação do direito.
O que a Administração tem de garantir, embora nos termos da lei
e sem ofender a legalidade vigente, é a satisfação regular das necessidades
colectivas de segurançca, cultura, e bem-estar económico e social. Se o faz exe-
Cutando leis, ou praticando actos e realizando operações de natureza
não executiva e não jurídica, é um aspecto apesar de tudo secundário.
Resulta da noção de administração pública em sentido material
acima dada que a administração pública se caracteriza como actividade
típica, distinta das demais: não se confunde, com efeito, nem com a
administração privada, nem com as outras actividades públicas, não admi-
nistrativas.
Tracemos, pois, o confronto e estabeleçamos a distinção entre
umas e outras.

2
Sobre o problema v. SÉRvULo
Direito Administrativo,
CorRElA, Noções, I, pp. 17-30; ESTEveS DE OLIVEIRA
pp. 30-43; e, já à face da
TANO, Manual de Ciéncia Política, I, Constituição de 1933, MARCELLO CAE
p. 157 e ss. Mais desenvolvidamente, cfr. AFONS
QUEIRÓ,
13
Lições de Direito Administrativo, I,
1976, pp. 7-113.
V. adiante a matéria relativa
ao
princípio da legalidade (Parte II, Cap. I).
36
 INTRODUÇÃO
A administraço públicaea administração privada
Embora tenham de comum serem o
ambas
nistração pública e a administração, admi- a
administração privada distinguem-se todavia
pnelo objecto sobre que incidenm,
pelo fim que visam
meios que utilizam. prosseguir, pelos
e

Ouanto a0 objecto, a administração pública versa sobre as

necessi-
dades colectivas assumidas como tarefa e
da colectividade, ao passo que a
responsabilidade própria
administração privada incide sobre
necessidades individuais a gestão dos bens desta ou daquela
-

ou sobre necessidades que, sendo de

pessoa-,
grupo, não atingem
contudo a
oeneralidade de uma colectividade inteira a administração do dote
-

de uma família, do património de uma associação, do estabelecimento

de uma empresa.
Por vezesoobjecto de uma administração privada parece coincidir
com o da administração pública: assim,
por exemplo, a padaria que
se dedica à produção de po, necessidade essencial dos indivíduos.
A verdade, porém, é que a produção de pão é uma actividade econó-
mica deixada pela lei ao sector privadoe não assumida, portanto, como
tarefa e responsabilidade própria da colectividade. Não se trata, pois,
de uma necessidade colectiva cuja satisfação a colectividade chame a
si, e exerça pelos seus próprios serviços.
Quanto ao fim, a administração pública tem necessariamente de
prosseguir sempre um interesse público: o interesse público é o único
fim que as entidades
públicas e os serviços públicos podem legitima-
mente
prosseguir, ao passo que a administração privada tem em vista,
naturalmente, fins pessoais ou particulares. Tanto pode tratar-se de
fins lucrativos como de fins não económicos - de êxito pessoal, de
carácter político - e até, nos indivíduos mais desinteressados, de fins
puramente altruístas -filantrópicos, humanitários, religiosos. Mas são
SEmpre fns particulares, sem vinculação necessária ao interesse geral
da
colectividade, e até, porventura, em contradição com ele.
Atas vezes verificar-se-á coincidéncia entre a utilidade particular
aS
Tormas de administração privada e a utilidade social, colectiva, des-
4S mesmas formas: nisso reside, aliás, o fundamento da existência da
iniciativa orivada num regime democrático. Mas ofacto de oresultado
das
actividades privadas ser socialmente útil à colectividade -

e, como
 ADMINISTRATIVo
D I R B I T O

DE
administ
adminis
stracão
CURSO

dessa
o hm
fim

não significa
que fim prinao
im principal
geral: o
ar, aainda
interesse
desejável do
e directa particular
tal, legitimo prossecução um
interesse

de
privada
seja a prossecução público.
a interesse

o
de alim
d i t e r e n t e m e n t e ,

com
não é o fim
éai, tendencialmente
c o i n c i d e n t e

da padaria, imen-
que voltar a o
excmplo
padeiro,
mas antes oo .fim
Assim, e para a actuação do fabricand
dectermina
s u a vida ido e a
população que de ganhar
tara perfeitamente
legítimo) o exemplo históri órico
apontar
(de resto
se pudesse rel
ainda que corporação
pão. E
uma
vendendo
fins
altruístas por
com
ai apareceria à luz d.
do
de uma padaria gerida tem fome»),
ainda

(«dar de
c o m e r a quem
finalidade particular de ordem
lem
giosa entre u m a
diferença que
existe
critérios limitativos
de natu.
dia a subordinada a

espiritual- que pode da fé e u m a finalidade

ser -

ou deixar
de existir por perda
reza religiosa,
obrigatoriamente
prosseguida por conta e
geral de
interesse público, issO mesmo não pode
por
de toda a colectividade, que
e
no interesse
deixar de ser aberta a todos em
n e m pode
deixar de ser desenvolvida,
condições de igualdade. dos
também diferem os da administração pública
Quanto aos meios,
os meios jurídi-
privada. Com efeito, nesta última,
da administração
utiliza para actuar
caracterizam-se pela igualdade
cos que cada pessoa entre si e, em
entre as partes: os particulares
são juridicamente iguais
prpria vontade, salvo se
podem inmpor uns aos outros a sua
regra, no
contrato é, assim,
isso decorrer de um acordo livremente celebrado. O
o instrumento jurídico típico do mundo das relações privadas.
Pelo contrário, a administração pública, porque se traduz na satis-
fação de necessidades colectivas que a colectividade decidiu chamar
a si, e
porque tem de realizar em todas as circunstàncias o interese
público definido pela lei geral, näão pode normalmente utilizar, tace
aos particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para on
os outros. Se na administração pública só pudesse proceder-Se P
contrato, a tendência natural da generalidade dos cidadãos seria pro
vavelmente no sentido de não dar o seu acordo a tudo lesse
quanto puao
prejudicar, pör em causa, ou não acautelar suficientemente, os Seus
interessespessoais. Ora, como bem se compreende, a administraça
pública não pode ser paralisada pelas resistências Se

Ihe
deparem, de cada vez que o interesse colectivo individuais qu tici-
exigir uma pa
38
 INTRODUÇÃO
acão, um contributo ou um
sacrifício individual a bem da colectivi-
Aade. A administração pkblica tem de poder desenvolver-se
as
segundo
exigéncias próprias do bem comum. Por isso a lei permite a utili-
7acão de determinados meios de autoridade, que possibilitam às enti-
dades e serviços püblicos impor-se aos particulares sem ter de aguar-
dar o seu consentimento ou, mesmo, fazé-lo contra a sua vontade.
O contrato não pode, por conseguinte, constituir o instrumento
tipico da administraçao publica. Ha casos,
por certo, cm que esta pode
vercer-se por via de acordo bilateral (contrato administrativo). Mas o
nracesso característico da administração pública, no que esta tem de
diferente e de cspecifico, antes o comando unilateral, quer sob a forma
de acto normativo (e temos então o regulamento administrativo), quer
sob a forma de decisão concreta e individual (e estamos perante o acto
administrativo). Adiante voltaremos a estas figuras mais desenvolvi-
damente.
Acrescente-se, ainda, que assim como a administração pública
envolve, pelas razões apontadas, o exercício de poderes de autori-
dade face aos particulares, que estes não são autorizados a utilizar uns
para com os outros, assim também, inversamente, a Administração
Pública se encontra limitada nas suas possibilidades de actuaço por
restrições, encargose deveres especiais, de natureza jurídica, moral e
financeira - que a lei estabelece para acautelare defender o interesse
público, e a que não estão em regra sujeitos os particulares na prosse-
actividades de administraço E outra privada.
cução normal das suas
habitualmente
diferença, entre administração pública e privada, que
nao é posta em relevo, mas que reveste a maior importância.

6. A administração pública e as funções do Estado

Depois de a distinguirmos da administração privada, importa agora
STtuar a administração pública face ao conjunto das várias actividades
publicas mais características. Consideraremos o problema no qua
aro geral das funções do Estado, embora a função administrativa seja
também desempenhada por entidades não estaduais.

Sobre esta matéria, v. RivERO, Drolt Administratif, 10." ed., Pp. 10-11.
TO ponto é acentu: e bem, por RiveRO, ob. cit., pp. 35-36.

39