Direito Hoje | O CARF, o voto de qualidade e o in dubio pro reo

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Leandro Paulsen
Desembargador federal, Doutor em Direitos e Garantias do Contribuinte

13 de fevereiro de 2023

E eis que a Medida Provisória (MP) 1.160/2023 acabou com a proclamação de resultado em favor dos
contribuintes quando, no contencioso administrativo fiscal, haja empate no âmbito do Conselho
Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), que fora uma inovação ocorrida em 2020. Em outras
palavras, a nova MP retomou o voto de qualidade, ou seja, a prevalência do voto dos presidentes das
câmaras ou das turmas do administrativo julgador (sempre conselheiros representantes da Fazenda)
quando haja empate. A MP parece-me adequada quanto ao lançamento do tributo propriamente, mas
de todo inaplicável no que diz respeito às penalidades. Explico.

O CARF goza de autonomia em face dos órgãos de fiscalização tributária. A par da sua composição
paritária, vale destacar que, consoante o Parecer PGFN/CJU/COJPN 787/2014, “como os
representantes da Fazenda no CARF não estão jungidos às diretrizes emanadas da RFB, mas sim à
legalidade, atuam com independência técnica”. Ademais, o recurso ao CARF visa a desconstituir
lançamento efetuado por auditor fiscal da Receita Federal do Brasil e já mantido por Delegacia da
Receita Federal de Julgamentos (DRJ). O empate no CARF implica ausência de votos suficientes para a
sua anulação administrativa. Em suma, quando há empate, tem-se situação em que o contribuinte não
logrou obter maioria suficiente para a desconstituição do lançamento contra ele realizado. Nada a opor
à proclamação do resultado com efeito de manutenção do lançamento quanto ao tributo, portanto, até
porque o sistema não contempla o pretenso princípio in dubio pro contribuinte. O fim do voto de
qualidade fora opção política estampada em dispositivo legal hoje revogado, o art. 19-E da Lei 10.522
(acrescido pela Lei 13.988/2020 e revogado pela MP 1.160/2023). E a via judicial segue aberta ao
contribuinte.

No que diz respeito à multa, porém, situa-se no subsistema inerente à repressão de ilícitos, que
pressupõe, inclusive, a concorrência de elemento subjetivo de culpa ou dolo. Efetivamente, o art. 136
do CTN, ao dispor que a responsabilidade por infrações independe da intenção do agente, não
consagra responsabilidade objetiva, limitando-se, isto sim, a autorizar a punição não apenas dos ilícitos
administrativos fiscais praticados com dolo, como também daqueles praticados com culpa. Pertinentes
à matéria são os princípios gerais de direito sancionador, de aplicação mais corriqueira e inequívoca no
Direito Penal, mas também aplicáveis em matéria de infrações administrativas, como a pessoalidade, a
culpabilidade, a proporcionalidade e a presunção da inocência, da qual se extrai o in dubio pro reo. O
Código Tributário Nacional (CTN) é expresso a respeito em seu art. 112, quando afirma que a lei
tributária que define infrações, ou lhes comina penalidades, interpreta-se da maneira mais favorável ao
acusado, em caso de dúvida, e.g., quanto “à natureza ou às circunstâncias materiais do fato, ou à
natureza ou à extensão dos seus efeitos”. Em matéria de penalidades, portanto, por força de princípio
constitucional e de dispositivo do próprio Código Tributário Nacional, o empate tem de favorecer
aquele a quem se imputou a infração, desconstituindo a multa.

Ao ensejo da MP 1.160/2023, temos a oportunidade, portanto, de avançar para aplicar melhor o

Direito. Embora seja constitucional a retomada do voto de qualidade, não pode ser aplicado em
matéria de penalidades. Sobrevindo empate no âmbito do CARF, seja por força do princípio
constitucional in dubio pro reo, seja pela norma geral em matéria de legislação tributária inserta no art.
112 do CTN, resta desconstituída a multa.

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