ll Congresso Brasileiro de Gestão Governamental:

Possíveis Caminhos para a Simplificação e Eficiência

do Sistema Tributário Nacional

Gilberto Silva Ramos

Possíveis Caminhos para a Simplificação e Eficiência do Sistema Tributário Nacional

1 - Introdução;

2 – Histórico do sistema tributário nacional na república;

3 – Como se formou o manicômio tributário;

4 - Aspectos positivos e negativos da reforma sobre o consumo;

5 - Conclusões.
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1 - Introdução
B- Numa federação os estados-membros não gozam de soberania, mas autonomia. Aludida autonomia deve
existir, nos campos legislativo, administrativo e judiciário. Daí a necessidade de o ente federado do possuir
recursos financeiros para se manter, a pretendida autonomia só haverá se o ente possuir independência
econômica.

C – Ocorre que em virtude da continua, elevação de despesas, os recursos repassados aos estados
e munícipios. Aliados a receita própria, não tem sido suficientes para assegurar a sua propalada autonomia,
o que vem trazendo sérios reflexos no sistema federativo atual.

D - Por isso, não se pode cogitar uma reforma tributária que não seja adaptada ao federalismo brasileiro,
o único no mundo estruturado em três níveis de poder.

E – Uma questão importante que toda sociedade brasileira deve compreender é que, dificilmente
o estado brasileiro, por mais eficiente que seja a sua administração, será capaz de produzir ações
relevantes para a sociedade caso não possa dispor a cada ano, de aproximadamente 1/3 do PIB, que é o que
se arrecadou em média na última década.
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F – O regime federativo que prezamos a ponto de assegurar que não possa ser abolido nem mesmo mediante
reforma constitucional patrocinada pela unanimidade dos parlamentares, exige muitas estruturas de governo,
acarretando custo ao setor público bem mais elevado que o de estados unitários e que ser assim em um
regime democrático.

G – Uma carga tributária inferior levaria o setor público à paralisia, transformando toda a despesa de
sua manutenção em mero peso morto para a sociedade. Por outro lado, dado o nível, a distribuição de renda
e a organização econômica o país, o governo não conseguira extrair da sociedade de forma
contínua, financiamento para suas ações, valores acima de 35% do PIB. A consequência seria a
informalização, aumento da sonegação, ou, pior, reações que poriam em risco a democracia.

H- A chave para o sucesso de um processo de reforma tributária reside em lastrear um intenso esforço
de negociação política com avaliações confiáveis das perdas e ganhos das unidades da federação.

I – Diante da carência de dados, temos o argumento a favor de conceber a reforma tributária como
um processo onde o modelo desejável de sistema tributário seja implementado progressivamente, adaptando-
se o desejável ao possível ao longo do processo.
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J – As expectativas das perdas por parte de algumas das unidades ou mesmo, a mera incerteza quanto
ás variações de receitas resultantes das alterações propostas, geração resistentes ás mudanças.
Estas resistências são empecilhos à criação de um sistema tributário de boa qualidade.

K – O processo de evolução do sistema tributário brasileiro ao longo de mais de um século, contém

um grande número de ensinamentos que não convém apenas deixar guardados em gavetas de um
arquivo histórico. Precisam estar vivos nas mentes dos que por ofício ou circunstâncias dedicam-se ao
aprimoramento da tributação.

L – Um reforma tributária afeta todos os agentes econômicos e alterações radicais, que

provocam instantaneamente enormes mudanças de preços relativos da economia e/ou variações abruptas na
carga tributária, são capazes de gerar o caos econômico e/ou falência do estado.

M- A natural lentidão da evolução do sistema tributário é a barreira criada

pelos próprios agentes econômicos, que os protege contra, este risco.

O sistema tributário brasileiro de 1891 até agora reflete esta lentidão em sua evolução.
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2 -Histórico do sistema tributário nacional na republica

N- Constituição de 24/02/1891 a república, herdou do império boa parte da estrutura tributária, porém, era
necessário dotar estados e municípios de receitas que lhes permitissem a autonomia financeira.

O – Com a república foi adotado o regime de separação de fontes tributárias, governo centralizado, imposto
de importação, direitos de entradas, saídas e estadias de navios, taxas de selos e correios.
Estados: impostos de exportação, imóveis rurais e urbanos, transmissão de propriedades, indústrias e
profissões e algumas taxas, os estados ficaram sobrecarregados de fixar impostos municipais de forma a
assegurar a autonomia dos municípios. O imposto de importação correspondia á época a metade da receita
pública do governo federal.

P – Em 1922 foi enviado o imposto sobre o consumo, mais tarde denominado imposto de vendas e
consignações e transferido para a órbita estadual.

Em 1923, o governo instituiu o imposto de renda geral a constituição de 1934 e diversas leis da época
promoveram importantes alterações na estrutura tributária tais como: municípios passaram a ter competência
privativa para decretar alguns tributos, outra inovação foi a repartição de receitas de impostos.
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Ética

Q – A partir da segunda guerra mundial o imposto de importação foi perdendo importância e ao final
da década de 30 foi superado pelo imposto de consumo. A constituição de 10/09/1946, mostra a intenção
de aumentar os recursos dos municípios. Como exemplo, podemos citar imposto de industrias e
profissões que saiu da gama estadual para a municipal, instituiu um sistema ampliado em transferências de
impostos, no início da década de 1960, através da EG N°05, o imposto de transmissão de propriedades
intervivos, passou da esfera estadual para a municipal.

R – Em 1945no Brasil, continha cerca de 1669 municípios que se transformaram em 3924 em 1966,
as transferências financeiras não acompanharam esta evolução. Apesar dos impostos internos
terem crescido substancialmente, eles não foram suficientes para cobrir as necessidades de dispêndio dos
03 níveis de governo, lembrando que o apoio à industrialização e ao desenvolvimento regional gerou
um crescimento anormal das despesas.

S – Para fazer frente a crise econômica e política que o país atravessa formava-se uma
consciência desnecessidade de reorganização de quase todos os setores da vida nacional.
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T – As chamadas "reformas de base" iniciaram pela reestruturação do aparelho arrecadador, da

união, depois dos estados e grandes municípios. A construção do código tributário nacional, que
se iniciou em 1953, mas só se concretizou , com a publicação da lei 5172, de 20/10/1966.
Outro marco fundamental para a organização do sistema financeiro foi a publicação da lei
4320/64, um novo sistema tributário foi paulatinamente implantado entre 1964 e 1966, sem
dúvidas a reforma tributária mais técnica já concebida no Brasil.

U – O IR sofreu revisões que resultariam em grande crescimento na arrecadação, o imposto

sobre consumo foi reformulado com a criação do IPI (federal) e o ICM (estadual). As unidades
subnacionais tiveram seu grau de autonomia severamente restringidos, para não interferirem no
processo de crescimento das receitas.

V - Após completada a reforma, os estados sofreram limitações adicionais ao seu poder de

tributar, tais como reduzir o FPE e o FPM de 10 para 5%. Com a crise na década de 1980,
houve uma grande quantidade de alterações na tributação, com o objetivo de manter a
arrecadação em torno de 25% do PIB.
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3 – Como se formou o manicômio tributário

X – A partir de 1984, final do regime militar, observa-se um forte processo de desconcentração
de recursos, a partir da EC23/83. A participação da união na arrecadação tributária dos três
níveis caiu cerca de 5% entre 1984 e 1988. Foi nesse ambiente que se deu início ao processo de
elaboração da nova constituição (1° trimestre de 1987).

Z – O sistema tributário criado pela CF de 1988, ao contrário do originado pela reforma

de 1966, elaborado por uma equipe técnica em gabinetes, foi fruto de um processo
participativo em que os principais atores eram políticos, com assessoria técnica a ampliação do
seu grau de autonomia fiscal dos estados e municípios (agora ente subnacional), resultou de
diversas alterações na tributação.

AA – Os estados passam a ter competências para fixar alíquotas internas do ICMS, a união não
pode mais conceder isenções de impostos estaduais e municipais. Outras profundas alterações
foram feitas com o objetivo de transferir receitas aos entes subnacionais.
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AB – A constituição de 1988, trouxe uma transferência rápida de receitas, mas não houve a
transferência de encargos na mesma velocidade, além disso, manteve-se em vigor um tributo
cumulativo de péssima qualidade quanto a seus efeitos econômicos que era confins cumulativa.

AC – Outros fatores que explicam todas as dificuldades da união: estagnação econômica que a
vésperas do plano real já durava 14 anos quase ininterruptos, aceleração da inflação. Estados
deplorável a que se deixou chegar a administração fazendária , lembro que ela foi modernizada
na década de 1960.

AD – No período pós-constituição, o governo federal para enfrentar o seu desequilíbrio fiscal e

financeiro adotou sucessivas medidas para compensar suas perdas, que pioravam demais a
qualidade da tributação e dos serviços prestados na área tributária.

AE – Naquela época foram criados novos tributos e elevação de alíquotas dos já existentes, em
particular daqueles não sujeitos â partilha com estados e municípios. Alguns exemplos: CSLL,
alíquota da confins de 0,5 para 2%, IOF, IPMF e outros.
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AF – Em suma, a CF de 1988, além de consolidar uma situação de desequilíbrio do setor público

, concentrou a insuficiência de recursos na união e não promoveu os meios, legais e financeiros
para que houvesse um processo ordenado de descentralização dos encargos.

AG – Com o plano real de julho de 1994, conseguiu-se conter a inflação em níveis baixos
para padrões brasileiros. Como consequência a economia experimentou um crescimento
que contribuiu para o aumento da receita, entretanto, o outro lado da conta fiscal,
principalmente a folha salarial, também, reagiu à queda da inflação e com maior gasto.

AH – Em 1995, a aberta a cortina de inflação, fica nítido o desajuste do setor público brasileiro.
Os entes públicos chegaram a pagar 02 meses de folha com a inflação, e após o plano real,
tiveram que buscar outras soluções.
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AI - O desequilíbrio das contas do governo provoca a insuficiência, em qualidade e quantidade,

dos serviços públicos que avilta mais a qualidade de vidas soa mais pobres. As frequentes
alterações introduzidas no sistema tributário, com o objetivo de aumentar a receita, que não
raro, pioram a sua qualidade e perturba o funcionamento dos mercados.

AJ – Assim, a disfunção do estado rapidamente contamina toda a sociedade, esta é claramente

a situação do país, daí a necessidade e urgência de uma nova reforma do Estado, inclusive da
tributação que financia uma prop.

AK – Em agosto de 1995, o poder executivo encaminha uma proposta de emenda à constituição

para a reforma do sistema tributário brasileiro. Esta, é a primeira de muitas PEC's, após a CF de
1988, foi sepultada em agosto de 2000.
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AL – PEC 42/2003 transformada na EC 42/2003 aprovada sem o núcleo principal da

PEC original, qual seja a reforma do ICMS que não foi aprovada no senado, também, a
PEC 233/2008, não foi aprovada por falta de consenso.

AM – Enquanto não se consegue consenso para uma nova reforma tributária o governo federal,
para aumentar sua arrecadação, continua a criar tributos no pedido pós CF de 1988, IPMF
implementado em 1994 com alíquota de 0,25% até 12/1994, CPMF com alíquota de 0,2% em
1997 e 1998, CPMF com alíquota de 0,38% em 1999 e 0,3% de 2000 a 2002 e CDMF de 2003
a 2007 com alíquota de 0,38%.

AN- Em 1994 iniciou-se a desvinculação dos recursos da união (DRU), com o nome do
fundo social de emergência, depois reeditada, com o nome de fundo de estabilização fiscal. A
DRU foi ampliada para estados (DRE) e municípios (DREM), encontra-se vigente até o final de
2023 mas tem a previsão na reforma tributária aprovada na câmara sua prorrogação até 2027.
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AO – Na CF de 1988 as demandas de estados e municípios por descentralização das receitas

foram atendidas, mas as dificuldades para fazer com que a descentralização das receitas fosse
acompanhada de um concomitante descentralização das responsabilidades públicas, em especial
das políticas sociais, provocou desequilíbrios que tinham que ser corrigidos a partir de 1989.

AP – A preferência do governo federal em optar pelas contribuições socias para elevar sua
arrecadação trouxe diversas consequências ao sistema tributário nacional, em sua maioria
negativos. A única tentativa do governo federal em tornar o sistema tributário mais justo, foi a
implementação do pis e cofins não cumulativo, mas não funcionou, pois, trouxe aumento de
carga tributária e aumento da complexidade do sistema.

AQ – Complementando para o que se chama manicômio fiscal: constituição e ampliação do

simples nacional, cobrança de ICMS para a grande maioria dos produtos, implementação por
todos os estados, da guerra fiscal do ICMS, guerra fiscal no ISS, por vários municípios, conflitos
de competência, medidas tópicas e improvisadas adotadas para lidar com problemas específicos
agravam as distorções.
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Vantagens e desvantagens de reforma proposta

AR – O que deveria ser priorizado numa reforma tributária? O maior problema do sistema tributário brasileiro
é a complexidade, precisa-se buscar a simplificação, a desburocratização e a compreensão do papel que cada
imposto deve cumprir dentro do sistema tributário.

AS – PEC 45/2019
1.Tributos extintos:
• Federais: PIS/ COFINS E IPI
• Estaduais: ICMS
• Municipais: ISS

2. Tributos criados ( iva dual):

• Federal: Contribuição sobre bens e serviços - CBS (substitui PIS E COFINS) - instituição por lei
complementar, para assegurar a simetria normativa com o IBS;
• Estadual/Distrital/Municipal: Imposto sobre bens e serviços - IBS (substitui ICMS E ISS)
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AT – PEC 45/2019

Características do IBS:

• Base ampla (operações com bens materiais ou imateriais e operações com serviços);*

• Não-acumulativo plena (crédito financeiro e não físico, com ressarcimento ágil);

• Princípio do destino (arrecadação pertencente ao ente federativo onde ocorrer o consumo);

• Desoneração dos investimentos;

• Desoneração das exportações;

• Regulamento único e nacional.

*Obs: necessário introduzir mecanismo de proteção contra eventual invasão da base econômica do IBS,
mediante limitação da base de incidência da CBS e do Imposto Seletivo.
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AU – PEC 45/2019
Gestão do IBS

• Conselho federativo do IBS – Natureza jurídica

1. Entidade pública de regime especial, dotada de independência técnica, administrativa,

orçamentária e financeiro.

• Conselho federativo do IBS - Composição paritária

1. 26 Estados + Distrito Federal= 27 membros no nível estadual;

2. 26 Estados + Distrito Federal= 27 membros no nível municipal, sendo 14 votos com valor
igual para cada município e 13 votos ponderados pelas respectivas populações

3. Total de 54 votos
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AV – PEC 45/2019
Características do IBS, cont:

• Alíquotas uniformes em cada ente federativo (cada Estado e cada Município) não inferiores
à alíquota de referência , definida pelo Senado Federal, durante a transição;

• Vedação a benefícios fiscais, salvo exceções previstas na constituição:

1. Devolução a contribuintes de baixa renda ( "cashback")

2. Alterações no IPVA
3. Alterações no IPTU