Apostila Curso IDUS Planejamento

Instrumentos de
Desenvolvimento
Urbano Sustentável
CURSO DE EDUCAÇÃO À DISTÂNCIA
MÓDULO 1 Introdução aos Instrumentos para o desenvolvimento urbano

sustentável
MÓDULO 2 Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano

sustentável
MÓDULO 3 Informações: A dimensão do conhecimento para o

desenvolvimento urbano sustentável
MÓDULO 4 Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento

urbano sustentável
MÓDULO 5 Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano

sustentável
MÓDULO 6 Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento

urbano sustentável
MÓDULO 7
Monitorar, Avaliar, Criticar e Aprender com o desenvolvimento
urbano sustentável
MÓDULO 8 Desenvolvimento urbano sustentável e a prática nas cidades

brasileiras
EXPEDIENTE
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Presidente Luiz Inácio Lula da Silva
MINISTÉRIO DAS CIDADES – MCID

Ministro Jader Barbalho Filho
Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano e Metropolitano

Departamento de Estruturação do Desenvolvimento Urbano e
Metropolitano
Departamento de Adaptação das Cidades à Transição Climática e
Transformação Digital
GIZ NO BRASIL
Diretor Geral
Michael Rosenauer
O presente trabalho foi desenvolvido no contexto do Projeto APOIO

À AGENDA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO
SUSTENTÁVEL NO BRASIL – ANDUS.
O projeto é uma parceria entre o Ministério das Cidades e o Ministério

Federal da Economia e Ação Climática (BMWK) da Alemanha como parte
da Iniciativa Internacional para o Clima (IKI). É implementado pela Deutsche
Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH no contexto da
Cooperação Brasil-Alemanha para o Desenvolvimento Sustentável.
Mais informações em:

www.gov.br/cidades | http://andusbrasil.org.br/ | www.giz.de/brasil
FICHA TÉCNICA
MINISTÉRIO DAS CIDADES – MCID
Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano e

Metropolitano
Departamento de Estruturação do
Desenvolvimento Urbano e Metropolitano
Departamento de Adaptação das Cidades à

Transição Climática e Transformação Digital
Coordenação e Revisão Técnica

Nathan Belcavello de Oliveira
Leonardo Rizzo de Melo e Souza
Equipe participante da Revisão Técnica

Adriana Micheletto Brandão
Ana Paula Bruno
Cesar Augustus De Santis Amaral
Elize Risseko Fujitani Higuti
Raquel Furtado Martins de Paula
Roberta Pereira da Silva
GIZ – DEUTSCHE GESELLSCHAFT FÜR

INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT GmbH
Projeto ANDUS – APOIO À AGENDA NACIONAL

DE DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL
NO BRASIL
Diretora
Sarah Habersack
Coordenação e Revisão Técnica

Anna Carolina Marco
Cecília Martins Pereira
Matheus de Souza Maia
Equipe participante
Ana Luísa Oliveira da Silva
Marcella Menezes Vaz Teixeira
Thomaz Machado Teixeira Ramalho
Verena Laura Mattern
Viktoria Yasmin Carvalho de Matos
ORGANIZAÇÃO E ELABORAÇÃO TREINAMENTO EM COMUNICAÇÃO E
GRAVAÇÃO DE VÍDEOS
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO Natalia Aurélio de Sá
Reitor APRESENTAÇÃO DOS MÓDULOS

Carlos Gilberto Carlotti Junior Maria Vitória Royer Moura
Vice-reitora
Maria Arminda do Nascimento Arruda
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO APOIO INSTITUCIONAL

DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO Programa das Nações Unidas para os
Assentamentos Humanos (ONU-HABITAT)
Diretor
Eugenio Fernandes Queiroga Escritório Regional para América Latina e o Caribe
(ROLAC) - Brasil e Cone Sul
Vice-Diretora
Maria Camila Loffredo D’Ottaviano Representante para o Brasil e Cone Sul
Alain Grimard
LABORATÓRIO DE HABITAÇÃO E Oficial Nacional para o Brasil

ASSENTAMENTOS HUMANOS Rayne Ferretti Moraes
DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
Especialista Financeira
Coordenação do do Laboratório de Habitação e Claudia Bastos de Mello
Assentamentos Humanos
Luciana de Oliveira Royer Analistas de Operações
Adriana Carneiro
Coordenação Executiva e Comissão Científica Vanessa Santos
Maria Lucia Refinetti Rodrigues Martins Carolina Oliveira
Luciana de Oliveira Royer
Ana Gabriela Akaishi Coordenador de Programas
Giusepe Filocomo Alex Marques Rosa
Taís Tsukumo
Analistas de Programas
Equipe de Docentes Angélica Maria Carnelosso
Módulo 1: Rérisson Máximo e Camila Aldigueri Fernanda Balbino
Módulo 2: Rose Laila de Jesus Bouças Paula Zacarias
Módulo 3: Fernanda Balestro
Módulo 4: Jacy Soares Corrêa Neto Assistentes de Programas
Módulo 5: Luan Melo Bethânia Boaventura
Módulo 6: Raphael Faustino Mariana Nascimento
Módulo 7: Patricia Sepe
Módulo 8: Ana Gabriela Akaishi, Giusepe Filocomo, Analista de Dados
Taís Tsukumo, Karina Oliveira Leitão Harlan da Silva
Assistente de Dados
PROJETO GRÁFICO Júlio Santos
Lara Isa Costa Ferreira
Mariana Ribeiro Pardo Assistente de Comunicação
Ana Luiza Aun Al Makul Jessamine Santos
Mariana Byczkowski Iglecias
Designer Gráfico Júnior
Sávio Araújo
PROJETO AUDIOVISUAL
Streamax Produtora Produtor Audiovisual
Márcio Coelho Demétrio Portugal
Camila Mazzini
REVISÃO DOS TEXTOS

Lucas Nascimento Pinto
Sobre o
Projeto ANDUS
As cidades no Brasil e no mundo inteiro se encontram numa fase marcada por
transformações: digital, ambiental, sociodemográfica, econômica e laboral. Para atingir
uma maior equidade e enfrentar os processos de transformação, é necessário reorientar
as práticas de desenvolvimento urbano.
O Projeto ANDUS surgiu como forma de apoiar o governo brasileiro no aprimoramento

de políticas para o desenvolvimento urbano sustentável no Brasil a partir da concepção,
difusão e implementação de uma nova abordagem, baseada na Agenda 2030, na Nova
Agenda Urbana e no Acordo de Paris sobre mudança climática.
Ele é uma parceria entre o Ministério das Cidades e o Ministério Federal da Economia e
Ação Climática (BMWK) da Alemanha como parte da Iniciativa Internacional para o Clima
(IKI). É implementado pela Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)
GmbH no contexto da Cooperação Brasil-Alemanha para o Desenvolvimento Sustentável.
ATENÇÃO!
Esse logotipo será apresentado na
apostila quando o conteúdo didático
remeter a processos e produtos
ANDUS.
Sobre o curso
A partir do projeto de cooperação técnica intitulado “Apoio à Agenda Nacional de
Desenvolvimento Urbano Sustentável no Brasil – ANDUS”, o objetivo desse curso é apoiar
as pessoas atuantes na administração pública em nível federal, estadual e municipal na
implementação de estratégias de desenvolvimento e gestão urbana sustentável, com
capacitação e difusão do conhecimento técnico e especializado. Também, pretende-
se ampliar o acesso ao tema e a processos de promoção do desenvolvimento urbano
sustentável a pesquisadoras e pesquisadores e pessoas interessadas na temática, de
modo geral.
Para tal, serão aprofundados aspectos da elaboração, implementação, monitoramento

e avaliação de leis, planos, programas e projetos no país. Eventos ambientais extremos
estão cada vez mais frequentes em nossas cidades, tais como enchentes, deslizamentos,
desmoronamentos e problemas sanitários, que convergem com graves questões sociais
e econômicas. Abordar os conceitos e fundamentos do Desenvolvimento Urbano
Sustentável e os caminhos para sua promoção é fundamental nesse contexto.
Decorre daí o diálogo com a universidade pública, para a preparação de material didático
e informativo. As apostilas e as videoaulas foram produzidas por um conjunto de pessoas
com experiência na gestão pública e na universidade, fazendo pesquisa e aprendendo
nesse diálogo entre ensino, pesquisa e prática.
Destaca-se, ainda, que o curso é produzido por meio da articulação remota dessa rede
nacional de pesquisadoras, pesquisadores e profissionais. Ele é produto do trabalho
coletivo de uma equipe de vários profissionais, que contou com a coordenação do
Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos - LABHAB da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo e com a participação de mais de
25 convidadas e convidados docentes, profissionais, acadêmicos de todo o país ao longo
do curso.
E entre as demais instituições envolvidas, destacam-se a Escola Nacional de

Administração Pública, a ENAP, e o Programa das Nações Unidas para os
Assentamentos Humanos, o ONU-Habitat, parceiros fundamentais na elaboração
deste projeto.
Assim, o presente Curso de Educação à Distância trata dos Instrumentos de

Desenvolvimento Urbano Sustentável com atenção especial às diferentes realidades
das cidades brasileiras.
Ou seja, a promoção do desenvolvimento urbano sustentável no Brasil deve, sem

sombra de dúvidas, considerar e partir dos problemas reais das cidades brasileiras. A
sensibilidade interdisciplinar, intersetorial, socioespacial e socioambiental é ponto de
partida para que as políticas sociais olhem e atuem de forma mais efetiva com atenção
às diversidades e desigualdades regionais brasileiras. O curso é assim orientado por uma
forte noção de justiça socioambiental, ao mesmo tempo que visa apoiar a formulação de
políticas públicas mais equitativas.
Durante o curso refletiremos sobre os instrumentos de desenvolvimento urbano

sustentável a partir de diferentes lentes de análise, metodologias e dinâmicas de
ensino-aprendizagem à distância. Os 8 módulos, 8 apostilas e diversas videoaulas foram
planejados de forma a potencializar o caráter informativo, instrumental, reflexivo,
crítico e propositivo do curso. Neste sentido, o público-alvo desta iniciativa são gestoras,
gestores, técnicas e técnicos da administração pública, assim como pesquisadoras e
pesquisadores, agentes privados e do terceiro setor com interesse e atuação na temática
urbana e ambiental.
O curso abordará os instrumentos urbanísticos apresentados pelo Estatuto da Cidade e
irá além, articulando conceitos de governança, dados e informações, planos e programas,
capacidades administrativas e de gestão, geração de receitas e recursos financeiros,
monitoramento e avaliação da atuação estatal. Além de apresentar experiências
regionais distintas sobre práticas adotadas nas cidades brasileiras.
MÓDULO 1 MÓDULO 2 MÓDULO 3 MÓDULO 4

Introdução aos Governança: A Informações: A dimensão Planejamento:
Instrumentos para dimensão política do conhecimento para o A dimensão territorial
o desenvolvimento do desenvolvimento desenvolvimento urbano para o desenvolvimento
urbano sustentável urbano sustentável sustentável urbano sustentável
MÓDULO 5 MÓDULO 6 MÓDULO 7 MÓDULO 8

Gestão: A dimensão Financiamento: A Monitorar, Avaliar, Desenvolvimento
institucional do dimensão financeira Criticar e Aprender urbano sustentável e
desenvolvimento para o desenvolvimento com o desenvolvimento a prática nas cidades
urbano sustentável urbano sustentável urbano sustentável brasileiras
Os módulos funcionam de forma independente, tem sua autonomia e podem despertar

interesse específico do público participante. No entanto, incentivamos fortemente
acompanhar a sequência toda dos módulos, que trazem elementos complementares
para o desenvolvimento urbano sustentável.
Por fim, convidamos para que desfrutem do seu conteúdo e usufruam de suas
ferramentas, explorando seu potencial enquanto catalisador de novas comunidades e
redes profissionais e de pesquisa.
Desejamos a todas e todos uma boa leitura!

Como utilizar
esta apostila
As apostilas que compõem o nosso material
didático são interativas. Ao clicar nos links
apresentados ao longo delas, você será
direcionado(a) a materiais e informações
complementares. Destacam-se ainda as
referências bibliográficas apresentadas
ao final de cada apostila de módulo, elas
permitem o aprofundamento adicional no
conteúdo do curso.
ATENÇÃO!
Sempre que aparecer o ícone ao
lado você poderá clicar e acessar o
conteúdo indicado de forma direta.
O simbolo ao lado, presente ao final

de cada página, permite que você
retorne ao sumário com um clique!
Sumário
12
GLOSSÁRIO
13
APRESENTAÇÃO
14
INTRODUÇÃO
16
CAPÍTULO 1. O PLANEJAMENTO TERRITORIAL
PARA O DESENVOLVIMENTO URBANO
SUSTENTÁVEL
45
CAPÍTULO 2. PLANO DIRETOR E INSTRUMENTOS
DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL SUSTENTÁVEL
63
CONSIDERAÇÕES FINAIS
64
REFERÊNCIAS
Sobre o
autor
Jacy Soares
Corrêa Neto
Um jovem professor e pesquisador, nascido no

arquipélago do Marajó, Município de Afuá, estado
do Pará. É arquiteto e urbanista (UNIFAP), mestre
e doutorando em Arquitetura, Tecnologia e Cidade
(UNICAMP). Atua nas áreas de Arquitetura,
Urbanismo, Planejamento Urbano e Regional. Tem
como missão aprender e compartilhar saberes
acerca do ambiente construído, para adaptação
ambiental de cidades e comunidades no bioma
Amazônia e no Brasil.
Para conhecer o currículo detalhado acesse:

http://lattes.cnpq.br/1747103884998720
Para mais informações acesse:

https://www.linkedin.com/in/jacy-soares-corr%C3%AAa-
neto-a9aba5144
12
Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento urbano sustentável
GLOSSÁRIO
Instrumentos de Desenvolvimento Urbano Sustentável (IDUS): meios para transformar

o espaço urbano, tornando padrões desiguais em padrões sustentáveis de desenvolvimento
urbano em suas áreas sociais, econômicas e ambientais.
Leitura do território: caracterização, mapeamento e análise do território municipal para

entender suas particularidades.
Planejamento: capacidade humana de realizar atividades de forma adequada a partir de

processos. Deve ser entendido como um todo a partir de suas fases de conhecimento da
realidade, decisão, ação, crítica ou avaliação.
Planejamento Territorial: organização ou ordem de diferentes aspectos do território

do nível local ao global.
Planejamento Urbano Integrado: planejamento que realiza de modo eficiente os

objetivos de desenvolvimento definidos pelo município. Ele reúne os diversos setores do
desenvolvimento urbano do município.
Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI): instrumento legal de planejamento

que define projetos e ações para o desenvolvimento urbano e regional. Seu objetivo é
melhorar coletivamente as condições de vida da população metropolitana. Ele foi definido
pela Lei Federal 13.089/2015 (Estatuto da Metrópole).
Plano Diretor: instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana

dos municípios brasileiros. Foi estabelecido pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei
Federal 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).
Problemáticas: grupo de desafios e potencialidades presentes no território municipal.

Associam-se a temas e a responsabilidades da gestão do território ou a políticas setoriais
(de habitação, mobilidade, saneamento ambiental, dentre outras identificadas pelo
município.
Supramunicipal: relações sociais e espaciais com outros municípios que vão além dos
limites do município.
Território: divisão do espaço geográfico por relações de poder (controle ou ocupação).

13
APRESENTAÇÃO
O objetivo deste módulo é identificar os desafios e potenciais

relacionados ao Desenvolvimento Urbano Sustentável (DUS)
e suas conexões, para criar instrumentos urbanísticos adequa-
dos aos municípios brasileiros. Discutiremos as principais pro-
blemáticas dos territórios municipais para direcionar ações de
planejamento territorial sustentáveis.
Discutiremos o planejamento territorial levando em conta a di-

versidade de municípios no Brasil, as formas de compreender a
realidade municipal e a identificação de problemáticas territo-
riais dos meios urbano e rural que vão além dos limites do muni-
cípio. Estabeleceremos também um raciocínio voltado ao Plano
Diretor e aos outros instrumentos urbanísticos básicos. Nosso
objetivo é aliar e integrar orientações de planejamento para
ações urbanísticas, planejamento setorial e desenvolvimento
urbano integrado.
APRESENTAÇÃO
MÓDULO 4
Apresentação do
Módulo 4 - Planejamento:
A dimensão territorial para
o desenvolvimento urbano
sustentável
14
INTRODUÇÃO
A urbanização no século XXI ocorreu de maneira crescente em todo o planeta. Ela tem
trazido diversos desafios aos países em desenvolvimento, entre eles o Brasil. Percebe-se
também o aumento das desigualdades sociais, econômicas e ambientais que se esten-
dem pelos municípios brasileiros.
Uma solução possível para essa problemática global que está de acordo com o que vimos
no Módulo 1 é a discussão internacional de agendas territoriais e urbanas (Conferências
Habitat, Agenda 2030, com destaque especial ao Objetivo de Desenvolvimento
Sustentável 11, e Nova Agenda Urbana). Ela tem sido feita nacionalmente também, de
acordo com os marcos legais brasileiros (Política Urbana da Constituição Federal da
República, Estatuto da Cidade e Política Nacional de Desenvolvimento Urbano).
O desenvolvimento sustentável é o que atualmente orienta as ações de desenvolvimen-

to de modo global. Para o desenvolvimento urbano, a sustentabilidade é uma ferramenta
operacional valiosa, pois ajuda a transformar cidades e comunidades humanas, minimi-
zando os impactos ambientais (ACSELRAD, 2009).
No “Módulo 4 – Planejamento: a importância do território para o Desenvolvimento

Urbano Sustentável” mostraremos que o território deve ser entendido de forma apro-
fundada. Assim, conceitos e instrumentos podem ser estabelecidos para as mudanças
necessárias às desigualdades urbanas, considerando o equilíbrio do ambiente que sofreu
ação do ser humano.
Estimularemos que cada participante conheça a situação do seu município e relacione-

-a aos instrumentos urbanísticos adequados. Pretendemos também identificar as prin-
cipais problemáticas (desafios e oportunidades) do território relacionadas ao DUS. Para
isso, nossos objetivos específicos são:
A. Construir repertório que considere escalas, finalidades, produtos e impactos

esperados da ação de planejamento e da aplicação de seus instrumentos. O
objetivo é aumentar as capacidades de escolha e tomada de decisão de acordo
com diferentes circunstâncias.
B. Mostrar posturas críticas e propositivas relacionadas ao direito e ao urbanis-

mo. Levamos em consideração a reforma urbana e a implementação do Estatuto
da Cidade, e propomos a criação de agendas locais de desenvolvimento urbano
sustentável, segundo marcos nacionais e internacionais atuais.
15
O módulo se organiza em duas partes: a Parte I discute os fun-

damentos do planejamento territorial para o desenvolvimento
urbano sustentável; a Parte II apresenta o Plano Diretor e de-
mais instrumentos do desenvolvimento urbano sustentável.
A Parte I usa conceitos-chave para mostrar a importância do

planejamento territorial como um processo e um instrumento
possível para mudar a realidade. Mostra também suas áreas de
atuação, identificando as escalas e os contextos dos territórios.
Da mesma maneira, define “o que é” e “quais são” os principais
resultados de uma leitura territorial. Assim, cria-se instrumen-
tos urbanísticos com o objetivo claro de inspirar mudanças
positivas, levando em conta o direito a cidades igualitárias e
sustentáveis.
A Parte II procura aproximar o Estatuto da Cidade da sua aplica-

ção prática no desenvolvimento urbano brasileiro, identifican-
do os principais instrumentos urbanísticos, jurídicos e políticos.
Apresenta também a estrutura básica para se criar instrumen-
tos urbanísticos. Ela ajuda a entender como reunir as questões
de planejamento e as intervenções urbanísticas de acordo com
o desenvolvimento urbano sustentável do município. Por fim,
relaciona as conexões dos níveis de atuação de planos setoriais
e supramunicipais à elaboração do Plano Diretor. Isso é feito
considerando as características socioambientais, políticas e
institucionais dos municípios.
16
CAPÍTULO 1. O PLANEJAMENTO TERRITORIAL PARA

O DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL
Nesta seção trataremos da relação entre planejamento territorial, o desenvolvimento
urbano sustentável e as diferentes escalas e contextos dos municípios brasileiros. Com
isto, busca-se a compreensão de como o território brasileiro se configura em termos da
diversidade municipal e o entendimento da importância da leitura do território para o
diagnóstico municipal.
Para isto, as problemáticas, entendidas como desafios e potencialidades presentes na

construção da leitura do território, devem ser compreendidas por meio de modelos de
análise e sua aplicação no diagnóstico da realidade municipal que direciona a escolha
de instrumentos urbanísticos adequados, a partir das escalas de relações do território a
nível municipal e no supramunicipal.
1.1 Planejamento, Território e Planejamento Territorial

O planejamento pode ser definido como a capacidade humana de realizar atividades
de forma ordenada a partir de processos. Ao planejar, busca-se atribuir eficiência a
alguma atividade futura de modo intencional, que, de certo modo, altera a realidade
(CARVALHO, 1976).
Ao planejar, deve-se conhecer duas das suas principais características. A primeira é o

planejamento como algo processual, permitindo a ordenação de ações para que uma ati-
vidade possa acontecer. A segunda é que a atividade de planejar é sistêmica, pois para
essas ações ocorrerem de forma ordenada é preciso uma visão ampla e global, a partir da
integração adequada de fases e de seus elementos (CARVALHO, 1976).
No infográfico ao lado pode-

mos observar o processo sistê-
mico de planejamento a partir
de suas fases de conhecimen-
to da realidade, decisão, ação
e crítica ou avaliação.
Figura 01: Processo de

planejamento e suas fases
Fonte: Elaborado com base em
Carvalho (1976). Elaboração
gráfica do LabHab. 2022.
17
De acordo com Carvalho (1976), a fase de conhecimento da realidade resume um deter-

minado contexto socioeconômico ou territorial a partir de dados que retratam proble-
máticas. Essa fase identifica as características e descreve uma certa situação. Podemos
dizer que o principal resultado desse conhecimento ou leitura da realidade é a criação de
um diagnóstico.
Já na fase de decisão, busca-se alternativas para resolver (desafios) ou otimizar (poten-

cialidades) as problemáticas identificadas no diagnóstico. Em seguida, na fase de ação as
decisões são executadas, com o objetivo de transformar a realidade. Na fase de crítica
e avaliação, verifica-se se as ações foram efetivas ou não, tentando corrigir o que for ne-
cessário para que os objetivos ou ações sejam executados corretamente.
O planejamento de políticas públicas pode ser pensado do ponto de vista social, econô-
mico ou ambiental, por exemplo. Destacamos neste módulo o ponto de vista territorial
do planejamento, conhecido como Planejamento Territorial. O seu objetivo é realizar
processos de mudança através de melhorias no território.
Entende-se o território inicialmente como “[...] um espaço definido por relações de po-
der” (SOUZA, 2015, p. 78). Ou seja, ao delimitar um espaço geográfico, grupos sociais se
reconhecem e são reconhecidos por sua influência e domínio daquele espaço chamado
território.
Para Limonad, Monteiro e Quiñones (2021. p. 9) o território é resultado da “[...] apropria-

ção (num sentido mais simbólico) e domínio (num enfoque mais concreto, político-e-
conômico) de um espaço socialmente partilhado”. Isto é, quando falamos em território,
devemos considerar como elementos da vida social interagem com elementos ambien-
tais, econômicos e políticos do espaço geográfico.
O território é formado por grupos sociais diversos, formados por diferentes pessoas.
Por esse motivo, existirão interesses distintos de ocupação. Consequentemente, isso po-
derá gerar conflitos e disputas por causa das diferenças de interesses e pontos de vista
(HAESBAERT, 2014).
Ao pensarmos o “território em disputa” (HAESBAERT, 2014), precisamos agir e pensar

por meio da união entre o Estado, a população e o meio ambiente. Isso pode ser demons-
trado ao se incentivar a autonomia dos municípios para que cheguem a soluções adequa-
das ao seu desenvolvimento sustentável. Para isso, devem se basear no entendimento e/
ou redução de conflitos e desigualdades territoriais, como más condições de habitação e
de saneamento básico. Assim, o território é central no planejamento de ações de desen-
volvimento urbano sustentável.
18
O principal objetivo do planejamento territorial é a organização ou ordenamen-

to de diferentes aspectos do território, desde a escala local até a global (LIMONAD;
MONTEIRO; QUIÑONES, 2021). O planejamento territorial deve possuir metas, objeti-
vos e parâmetros de desenvolvimento para que seja um processo lógico de transforma-
ção da organização social (LIMONAD, 2021).
É interessante entendermos que o planejamento territorial não fica apenas em um se-

tor. Deve sempre se conectar a leituras gerais do território, para que as problemáticas
sejam solucionadas de forma integrada. Assim, é possível combinar setores diferentes
da administração pública, como moradia, mobilidade e meio ambiente (Figura 02). Da
mesma forma, especialidades diferentes podem atuar nessa área, como geografia, ar-
quitetura e urbanismo, engenharias, sociologia, antropologia, direito, biologia, e áreas da
saúde, da educação e do meio ambiente.
Figura 02: Planejamento Territorial – função, aspectos e áreas de atuação

Fonte: Elaborado com base em Limonad, Monteiro e Quiñones (2021). Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
O planejamento territorial é o desenvolvimento da capacidade crítica e de reflexão so-

bre as problemáticas territoriais. Ele propõe novas práticas de intervenção e melhorar
as que já existem, compartilhando as experiências positivas (LIMONAD; MONTEIRO;
QUIÑONES, 2021).
19
O Ministério do Desenvolvimento Regional criou o Guia para Elaboração e Revisão de

Planos Diretores como uma ferramenta do planejamento territorial municipal brasileiro.
O guia traz as etapas de leitura do território, formulação das propostas e sua consoli-
dação. Nessas etapas são destacados temas, problemáticas, estratégias, instrumentos e
ferramentas complementares.
A leitura do território é uma abordagem inicial fundamental ao planejamento territorial.

É nessa etapa que a diversidade municipal é entendida a partir de problemáticas, as quais
são um conjunto de desafios e do território municipal. Elas estão ligadas a pontos da ges-
tão do território ou a políticas setoriais (habitação, mobilidade, saneamento ambiental)
identificadas pelo município.
AULA MAGNA
MÓDULO 4
APROFUNDE-SE
Caso tenha interesse em
se aprofundar mais no
assunto, acesse o Guia
para Elaboração e Revisão
de Planos Diretores.
BRASIL; AGÊNCIA GIZ
NO BRASIL; INSTITUTO Aula Magna do
PÓLIS. Guia para Módulo 4 - Planejamento:
elaboração e revisão de A dimensão territorial para
planos diretores. 2022. o desenvolvimento urbano
sustentável
1.2 O território brasileiro e as diversidades municipais

O Brasil é um país de dimensões continentais, com 8.510.345,540 km² de área e uma po-
pulação de 190.755.799 pessoas, segundo dados do Censo 2010 do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE).
O território brasileiro é dividido em cinco grandes regiões político-administrativas:

Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul. Elas contêm os 26 estados e o Distrito
Federal e seu caráter regional é resultado das diferentes formações socioeconômicas e
naturais dos estados e dos 5.570 municípios brasileiros.
20
As diversidades municipais exigem que se

conheça as suas formas de uso e ocupa-
ção, ou seja, os tipos de território dos mu-
VOCÊ SABIA ?
Nas regiões Norte e Centro-Oeste
nicípios brasileiros. Eles possuem diferen-
tes tamanhos de população e de território,
distribuição regional e hierarquia urbana.
estão cerca de 16,5% dos municípios
brasileiros (917 municípios). As Cada município corresponde a um territó-
regiões Nordeste (32,2%, com 1.794 rio com usos do solo específicos. Eles são
municípios), Sudeste (29,9%, 1.668) e
Sul (21,4%, 1.191) somam 83,5% dos
determinados pelas administrações mu-
municípios brasileiros (BRASIL, 2021). nicipais, autoridades com autonomia para
O território brasileiro é composto pelos ordenar seu território e executar políticas
biomas Amazônia (49,5%), Cerrado
(23,3%), Mata Atlântica (13%), Caatinga
de desenvolvimento urbano (BRASIL; GIZ,
(10,1%), Pampa (2,3%) e Pantanal 2021). Considerando que os municípios
(1,8%) (IBGE, 2019). também possuem realidades e desafios
urbanos diferentes, cada caso deve ser
entendido a partir da leitura do território.
Isso ajuda a se desenvolver ações de pla-
nejamento territorial.
As diferenças também são ambientais. Elas são resultado das dinâmicas biofísicas do ter-
ritório, como a inserção de municípios no contexto de biomas continentais brasileiros, de
ecossistemas locais, de bacias hidrográficas e das mudanças climáticas. O Brasil possui
seis grandes biomas: Amazônia, Mata Atlântica, Cerrado, Caatinga, Pampa e Pantanal.
Biomas são grandes agrupamentos de ecossistemas semelhantes onde estão localizados
os municípios.
Considerar o território a partir de seus ecossistemas pode ajudar na adaptação de instru-

mentos urbanísticos que absorvam esses contextos ambientais. Assim, pode-se adequar
planos, programas e projetos às condições ecológicas e socioculturais de cada bioma ou
ecossistema local das cidades.
No contexto sociocultural, destacamos as relações ecológicas que ocorrem no território

pela cultura. Exemplos conhecidos são as cidades de Afuá (PA) e Parintins (AM) no bioma
Amazônia. Afuá se estrutura em palafitas de madeira por conta da variação das marés
dos rios e não permite a circulação de veículos automotivos terrestres.
Parintins tem práticas folclóricas de matriz indígena e cabocla-ribeirinha, com influência

portuguesa e contribuições da cultura africana, japonesa e judaica. A cidade recebe de
40 a 60 mil turistas durante o Festival de Parintins, e é famosa pelas atrações dos bois
Caprichoso e Garantido (PREFEITURA MUNICIPAL DE PARINTINS, 2019). Esses são
exemplos da diversidade municipal e interferem diretamente no desenvolvimento urba-
no sustentável.
21
Figuras 03a, 03 b: À esquerda: Afuá (PA), cidade estruturada em palafitas de madeira no bioma Amazônia.
À direita: Festival Folclórico de Parintins (AM).
Fonte: Jacy S. Corrêa Neto (2022), Secretaria de Comunicação de Parintins (2022).
As cidades-gêmeas são municípios cortados pela linha de fronteira (seca ou fluvial) com
uma população maior que dois mil habitantes. Estão inseridas nos contextos de integra-
ção econômica, social e cultural com localidade de país vizinho, podendo apresentar ou
não conurbação (BRASIL, 2021). De norte a sul temos cidades-gêmeas, por exemplo:
Oiapoque (AP) e Saint-Georges, na Guiana Francesa; Santa do Livramento (RS) e Rivera,
no Uruguai.
Figura 04: Exemplo

de cidades-gêmeas de
Oiapoque (Brasil) e Saint-
Georges (Guiana Francesa).
Fonte: Bing Maps (2022),
Adaptação de textos pelo
autor (2022).
22
As bacias hidrográficas apresentam outras condições importantes para a diversidade

municipal, pois muitas fornecem serviços ecossistêmicos. Esses serviços vão da regula-
ção climática e biológica ao abastecimento e fornecimento de serviços culturais, de re-
creação e de suporte à vida nos municípios. O exemplo de São Paulo revela as crises no
desenvolvimento urbano causadas pela ocupação de mananciais compartilhados ou pela
falta de água potável para atender as necessidades da população. A busca de uma solu-
ção integrada é um desafio para os municípios que compartilham mananciais e bacias
hidrográficas.
1.2.1 Tipos de território: urbano, rural, periurbano e natural

A leitura dos tipos de território apresentada identifica tipos de uso, ocupação, condições
ambientais e atividades econômicas. Pode-se identificar problemáticas gerais ou espe-
cíficas de cada território ao se olhar para toda a área municipal (território municipal). O
território municipal contém territórios classificados como: urbano, rural, periurbano e
natural (Figura 05).
Figura 05: Exemplo de território municipal - urbano, rural, periurbano e natural.

Fonte: Adaptada de Brasil (2021, p. 53). Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
23
O Quadro 1 mostra as características de cada território. É interessante observar que

essas características podem ocorrer em maior ou menor grau, variando de acordo com o
contexto municipal.
TIPOS DE
TERRITÓRIO CARACTERÍSTICAS
Ocupação urbana independente da densidade, com construções e

populações residentes e paisagens antropizadas (presença humana).
Pode apresentar variedade de usos com potencial de poluição
sanitária, estética, sonora e/ou visual. São áreas onde se desenvolvem
funções urbanas de moradia ou de produção de forma articulada no
território.
Áreas agrícolas ou de pecuária com características de baixo

adensamento de população residente, paisagens parcialmente
antropizadas e médio potencial de poluição. Áreas de agricultura
familiar anual ou temporárias. Também podem conter áreas agrícolas
ou de pecuária de uso semiextensivo ou intensivo que produzem
em maior escala. São áreas onde os usos são compatíveis com a
conservação da qualidade ambiental e, portanto, onde devem ser
estimulados os usos com baixo potencial de impacto.
Pode apresentar características rurais e urbanas, com propriedades

que ainda possuem perfil rural ou que sejam resultado de expansão
urbana sem o acompanhamento de infraestrutura básica. Pode
ter pequeno ou médio adensamento de construções e populações
residentes (inclusive com aglomerados subnormais). Apresenta
paisagens antropizadas, diversidade de usos e alto potencial de
poluição, principalmente sanitária.
Corresponde à paisagem natural sem ocupação ou com baixíssima

ocupação. Pode conter paisagens com alto grau de originalidade,
ecossistemas sem alterações e Unidades de Conservação. São
áreas onde a preservação e a conservação das características e das
funções naturais devem ser priorizadas, mantendo baixo potencial
de poluição.
Quadro 1: Tipos de território e suas características

Fonte: Adaptado do Guia para Elaboração e Revisão de Planos Diretores (no prelo, p. 107).
Os meios para se identificar esses territórios podem ser a leitura do território (destaca-
da no subcapítulo 1.3) e os estudos adicionais, como a Tipologia municipal rural-urbana
(IBGE,2017). Este estudo pode ajudar a identificar os territórios numa visão global dos
municípios, sendo possível dividi-los em cinco classes: rural remoto, rural adjacente, in-
termediário remoto, intermediário adjacente e urbano.
24
A região Norte é a que mais possui mu-

nicípios em condição rural, cerca de 121
VOCÊ SABIA ?
A Tipologia municipal rural-urbana
(26,9%). Por outro lado, a região Sudeste é um estudo desenvolvido pelo
é a que apresenta mais condições urbanas Instituto Brasileiro de Geografia e
em 625 (37,5%) de seus municípios. Esse Estatística (IBGE), que analisa os
tipos de municípios de acordo com
panorama permite que se entenda antes
a distribuição da população em
a condição territorial dos municípios no perímetros urbanos ou áreas rurais.
Brasil para direcionar a criação de ins- Essa pesquisa serve para diferenciar
trumentos de desenvolvimento urbano municípios e propor políticas
territoriais adequadas a eles.
sustentável de acordo com as condições
territoriais municipais.
Essa leitura inicial da configuração municipal serve para objetivos diferentes de plane-
jamento territorial. Contribuem também no diagnóstico para se criar planos diretores,
de zoneamentos e setoriais. Assim, é possível alinhar estratégias e instrumentos de pla-
nejamento territoriais adequados e compatíveis com as características dos diferentes
territórios do município.
É preciso entender as dinâmicas periurbanas e rurais (modos de vida e de apropriação

do território) a partir de levantamentos de campo. Como vimos antes, o município en-
globa territórios periurbanos e rurais. Por isso, precisamos entender no próprio local
como ocorrem os aspectos da vida social em assentamentos ou áreas que não são urba-
nas, mas que são importantes para a configuração do território municipal.
Figuras 06a, 06b: À esquerda: dinâmica socioambiental de área periurbana enquanto extensão
do tecido urbano sem infraestrutura básica na cidade de Afuá (PA). À direita: moradias
flutuantes no rio Solimões em área rural do município de Manaus (AM).
Fonte: Acervo do autor (2017), Id. (2011).
25
Os critérios de análise apresentados para classificar os territórios municipais se sobre-

põem no território e a partir dele. As Figuras 06 acima mostram a realidade diversa e
específica de diferentes cidades amazônicas. Portanto, há a necessidade um olhar que
reúna os aspectos físicos (infraestruturas), político-administrativos (governança munici-
pal) e socioambientais (ambiente natural e cultural) do território.
Por fim, os termos apresentados servem para se realizar a leitura do território. Após a
leitura, por exemplo, nas consolidações de propostas, os termos devem ser ajustados às
definições das leis locais do município: leis de macrozoneamento e de perímetro urbano,
leis de parcelamento, uso e ocupação do solo, entre outras.
1.2.2 Escalas territoriais, municipais e supramunicipais

É importante entendermos os significados de escalas e contextos. Quando nos referimos
à escala, tentamos localizar a dimensão de algum fenômeno social no território (SOUZA,
2015). O contexto se relaciona ao “[...] conjunto de circunstâncias que envolvem um fato”
(CONTEXTO, 2022).
Ao longo deste capítulo, mostramos duas abordagens de leitura de escalas e contextos

do município: a municipal e a supramunicipal. Analisar essas escalas segundo os estudos
feitos para embasar a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (2021) permite que
se crie instrumentos de planejamento territorial para estruturar e ordenar o território
municipal e supramunicipal.
A escala municipal se refere ao que ocorre dentro dos limites do município, sendo re-
flexo de características de suas dinâmicas internas específicas (IPEA, 2020a). A escala
supramunicipal se relaciona às dinâmicas sociais e espaciais compartilhadas com outros
municípios e que vão além dos limites do município (IPEA, 2020b). A seguir apresenta-
mos pontos que ajudam a identificar de antemão as escalas do município.
• Porte populacional:
Inclui tanto a população rural

VOCÊ SABIA ?
Segundo o Instituto Brasileiro de
quanto a urbana, formando o Geografia e Estatística (2020), mais da
que chamamos de população metade dos 5.570 municípios brasileiros (cerca
total. Essa informação é funda- de 67%, 3.782 municípios) possui menos de 20 mil
mental para criar e estimar po- habitantes. Neles vivem cerca de 15% da população
brasileira (32 milhões). Somente 1% (49) dos municípios
líticas e instrumentos de desen-
tem mais de 500 mil habitantes. Nesse contexto, ainda
volvimento urbano sustentável. que esses municípios com menos de 20 mil habitantes não
possuam obrigações legais para criar Planos Diretores,
eles devem ser executados. Trata-se de um instrumento
de pactuação social (estabelecimento de acordos
coletivos) para se construir o planejamento de ações
de longo prazo que melhorem as condições
de vida e garantam o desenvolvimento
sustentável do município.
26
• Extensão territorial:
A extensão territorial em quilômetros quadrados (km²) é um critério importante para o

desenvolvimento urbano, pois os municípios brasileiros possuem áreas muito diferen-
tes. O maior município do Brasil é Altamira, no estado do Pará, com 159.533,306 km², e
o menor, Santa Cruz de Minas, em Minas Gerais, com 3,57 km².
Figuras 07a, 07b: Exemplo de variação da extensão territorial dos municípios brasileiros:
Altamira (PA) e Santa Cruz de Minas (MG). As diferenças significativas no tamanho dos municípios
é um dos parâmetros da diversidade brasileira. Além disso, observa-se em diferentes regiões
administrativas a diferença da relação extensão territorial do município x área urbana. Nesse
caso, há predomínio de territórios rurais e naturais no município de Altamira. Isso pode estar
relacionado a sua inclusão no contexto de municípios da região Norte e do bioma Amazônia.
Fonte: Google Earth (2022).
• Hierarquia urbana e Regiões de

Influência de Cidades VOCÊ SABIA ?
A pesquisa Regiões de Influência das Cidades Regiões de Influência das Cidades
(REGIC) foi realizada pelo Instituto Brasileiro (REGIC) é uma pesquisa periódica
também realizada pelo IBGE, que situa
de Geografia e Estatística (IBGE). Ela descre-
as dinâmicas socioeconômicas entre
ve as conexões territoriais entre municípios e centros urbanos. Classifica as cidades
apresenta termos como a hierarquia urbana de acordo com hierarquias e sua rede
e regiões de influência de cidades brasileiras. de influência por meio de mapas. Traz
dados de fundamental importância
para a escala supramunicipal, pois
detalha e sistematiza as conexões
urbanas por nível de cidades.
27
A hierarquia urbana é a influência que as cidades têm sobre e recebem das outras de
acordo com as suas dinâmicas urbanas. Há cidades que oferecem serviços cotidianos ou
especializados, por exemplo: administrativos, comerciais, educacionais e de mobilidade.
E há cidades que são atraídas por esses serviços. Quando uma cidade oferece serviços
cotidianos ou especializados, ela tem influência sobre outros centros urbanos, criando
uma região de influência urbana (IBGE, 2020).
No estudo da REGIC se destacam ter-

mos que ajudam a entender a relação
cidade-município, como “arranjos popu-
VOCÊ SABIA ?
Conforme a REGIC “[...] os
lacionais” e “município isolado”. Os ar- Arranjos Populacionais com mais
ranjos populacionais ocorrem quando de 100 mil habitantes são denominados
concentrações urbanas, bem como os
uma cidade (sede municipal ou distrito)
Municípios que não compõem Arranjos e que
se estende por dois ou mais municípios ultrapassam esse patamar populacional. Com o
(o que se denomina de conurbação) e há propósito de facilitar a terminologia da presente
deslocamentos de populações frequen- pesquisa, as concentrações urbanas compostas
por mais de um Município são designadas apenas
tes. É um termo utilizado pela REGIC
como Arranjos Populacionais. Da mesma forma,
para identificar territórios urbanos que os Municípios isolados que constituem
não se localizam inteiramente num mu- concentrações urbanas são designados
nicípio. Por outro lado, os municípios iso- apenas por Municípios”
lados são aqueles que não participam de (IBGE, 2020, p. 72).
arranjos populacionais.
No Brasil existem 4.899 cidades, das quais 94,5% (4.632) se situam em um único mu-
nicípio, abrigando cerca de 44% da população brasileira. Por outro lado, 5,5% (267) das
cidades formam arranjos populacionais de dois ou mais municípios, com aproximada-
mente 56% da população do Brasil (IBGE, 2020). A interpretação dos arranjos popula-
cionais e dos “municípios isolados” pode ajudar a entender as relações urbanas entre
centros urbanos. Contudo, a responsabilidade administrativa de cada cidade se vincula
a seu município (IBGE, 2020).
De acordo com o estudo da REGIC, as cida-

des brasileiras se classificam em cinco níveis
hierárquicos: Metrópole, Capital Regional,
Centro Sub-regional, Centro de Zona e APROFUNDE-SE
Centro local. Nessas hierarquias, as metró- Caso tenha interesse em se
poles têm maior influência sobre as demais aprofundar mais no assunto,
cidades e suas dinâmicas urbanas são mais acesse a publicação Regiões
complexas. Importante destacar que essa de Influência das Cidades.
classificação é usada para estudo e leitura das IBGE – Instituto Brasileiro

dinâmicas territoriais de municípios. Logo, as de Geografia e Estatística.
Regiões de influência
escalas e contextos devem ser interpretadas das cidades: 2018. Rio de
de forma a situar os municípios nas hierar- Janeiro: IBGE, 2020.
quias mencionadas anteriormente.
28
Quando se fala de região de influência de cidades se aproxima do que se chama de rede

urbana. Trata-se da configuração das cidades no território nacional, isto é, a partir de
sua distribuição e das relações hierárquicas que estabelecem entre si. A noção de rede
urbana implica a ideia de conexão entre cidades, possuindo características de intensida-
de ou concentração, articulação e isolamento.
As cidades com altas hierarquias se encontram na

região Sudeste, onde 38,4% são metrópoles e capi-
2
PARA MAIS
tais regionais do país. Por outro lado, a maior parte
INFORMAÇÕES
dos centros locais se localizam na região Nordeste SOBRE O TEMA
(35,6%). A Figura 08 mostra como essas redes se VER TAMBÉM O
distribuem no território brasileiro, influenciando a MÓDULO 2.
dinâmica de cidades e municípios.
Figura 08: Rede Urbana Brasileira de 2018. Destaca-se no mapa a hierarquia entre os centros urbanos
(polígonos e quadrados) e suas regiões de influência (linhas de conexão ou grafos). A hierarquia dos centros
urbanos é demonstrada pelo tamanho de suas formas geométricas, enquanto a extensão dos traços mostra
sua influência sobre outros centros urbanos.
Fonte: IBGE (2020, p. 12).
29
1.2.3 Planejamento territorial integrado nas diferentes escalas

Neste subcapítulo mostraremos como as dinâmicas urbanas podem orientar ações de
planejamento territorial em regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e Regiões
Integradas de Desenvolvimento (RIDE).
A visão integrada de planejamento permite escolher e combinar instrumentos adequa-

dos ao desenvolvimento urbano sustentável de municípios brasileiros. Um fator comum
para essa integração é a existência de Funções Públicas de Interesse Comum (FPICs),
definidas como ações públicas voltadas a infraestruturas e serviços públicos básicos de
cooperação entre municípios (BRASIL, 2021).
As FPICs são criadas quando a parceria entre municípios vizinhos com relações socioe-
conômicas é necessária para resolver suas problemáticas. Elas também podem estar re-
lacionadas a impactos socioambientais da habitação, infraestrutura urbana, mobilidade,
saneamento e meio ambiente.
No Brasil, as regiões metropolitanas (RMs)
permitem a integração dos municípios envol-
vidos para planejar e gerir as Funções Públicas
2
de Interesse Comum (planejamento de uso do PARA MAIS
solo, transportes e sistema viário regional, ha- INFORMAÇÕES
SOBRE O TEMA
bitação, saneamento básico, meio ambiente,
VER TAMBÉM O
entre outros). Começaram a ser formadas pelo MÓDULO 2.
Governo Federal em 1970 e a Constituição
Federal de 1988 repassou aos estados a fun-
ção de criar as regiões metropolitanas.
Há na região metropolitana um município e cidade-pólo, onde as dinâmicas urbanas

são mais intensas. A alta e complexa integração dos municípios pode ocorrer a partir
de agências metropolitanas, consórcios intermunicipais e políticas de interesse comum,
que é uma estratégia de integração do planejamento territorial para casos específicos.
Há também as aglomerações urbanas ou aglomerados urbanos, unidade territorial ur-

bana gerada pela união de municípios em função da expansão de núcleos urbanos. Esses
territórios são instituídos legalmente por dois ou mais municípios vizinhos mediante lei
complementar estadual, caso precisem complementar funções e dinâmicas socioeconô-
micas, políticas e ambientais (BRASIL, 2021).
Essa articulação pode ser percebida principalmente em cidades médias e pequenas.

Podemos citar como exemplos disso a oferta e demanda de bens e serviços e de mão-
-de-obra, movimentos pendulares em função de postos de trabalhos e serviços ecos-
sistêmicos. Assim como nas regiões metropolitanas, esses territórios podem organizar,
planejar e executar políticas de interesse comum em planos de desenvolvimento urbano
integrado (PDUI). Neles, Estado e municípios atuam em conjunto, seja em atividades de
cooperação técnica ou consórcios intermunicipais.
30
As Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico (RIDEs) reúnem municípios de

diferentes unidades da federação (estados). As RIDEs correspondem às regiões adminis-
trativas criadas pela União. Seu objetivo é integrar complexos geoeconômicos e sociais
para reduzir as desigualdades regionais.
As ações de planejamento podem ser mais complexas nas RIDEs, pois envolvem articu-
lação entre a União, estados e municípios. As ações de planejamento das RIDEs promo-
vem projetos para dinamizar a economia e a infraestrutura regional, com estruturas de
funcionamento específicas vinculadas à atuação direta da União (CAVALCANTE, 2020).
Figura 09: Exemplo de região metropolitana

pela RM de Goiânia (GO).
Fonte: FNEM (2018).
AULA 1 Aula 1 - Planejamento do

MÓDULO 4 desenvolvimento territorial
no contexto da diversidade
de municípios brasileiros:
escolhendo e combinando
instrumentos
31
1.3 Leitura do território:

Construindo o diagnóstico
municipal
Neste subcapítulo apresentaremos as AULA 2

bases para se construir a leitura do terri- MÓDULO 4
tório. Além disso, mostraremos sua apli-
cação na análise da realidade municipal
para escolher instrumentos urbanísticos
adequados.
Aula 2 - Leitura do
território: Diagnóstico
para planejamento do
1.3.1 Problemáticas municipais e desenvolvimento urbano
supramunicipais sustentável
Este subcapítulo trata das problemáticas

(desafios e possibilidades) que ocorrem
dentro dos limites municipais, do ponto
de vista dos diversos aspectos territoriais
que refletem as dinâmicas locais e regio-
nais. Evidenciam-se questões socioam-
bientais intraurbanas que vão desde a
evolução da ocupação do território, até a
caracterização das condições de moradia,
infraestrutura urbana e dinâmicas periur-
banas e rurais.
A caracterização das condições de in-

serção regional do município situa os
desafios e possibilidades político-admi-
nistrativas e ambientais do município.
Identificam-se os aspectos regionais ou
supramunicipais, como aglomerados ur-
banos e regiões metropolitanas, arranjos
territoriais de microrregiões e mesorre-
giões estaduais, além de regionalizações
ambientais (biomas, bacias hidrográficas
e ecossistemas locais). A inserção regional
tem o objetivo de compreender padrões
de desenvolvimento urbano específicos.
32
O Quadro 2 apresenta os principais critérios da inserção regional do município de acor-

do com as relações supramunicipais.
PRINCIPAIS CRITÉRIOS DA LEITURA DE CONDIÇÕES DE

INSERÇÃO REGIONAL DO MUNICÍPIO
• Identificação de região político-administrativa, bioma e ecossistemas
locais.
• As relações e os vínculos entre os municípios que considerem o enquadra-

mento do município em meio à diversidade de municípios brasileiros.
• Condições de infraestrutura que possam ser de interesse de outros mu-

nicípios da mesma região (possibilidades de solução em conjunto), como
resíduos sólidos, abastecimento, esgotamento e reservas ambientais.
• Tendências de crescimento e de circulação de pessoas (emprego x mora-

dia) e de bens e serviços nos municípios da região.
• Áreas ambientais cujos limites extrapolam o território municipal. Avaliar:

ecossistemas, mananciais de abastecimento, áreas de recarga hídrica, pla-
nícies aluviais e áreas permeáveis que prestem serviços ecossistêmicos de
amortização de enchentes a jusante.
• Possibilidades de parcerias nas atividades de desenvolvimento econômico,

turístico ou de desenvolvimento rural sustentável.
Quadro 2– Caracterização das condições de inserção regional do município

Fonte: Adaptado do Guia para Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022, p. 58-59).
Em termos de características ambientais, é importante analisar a qual bioma o município

pertence ou se está localizado em um ecótono (área de transição entre dois biomas ou
ecossistemas). Também é importante situá-lo usando o critério de bacias hidrográficas,
uma vez que municípios dividem recursos hídricos superficiais e subterrâneos. Cabe ain-
da destacar as Unidades de Conservação (UCs) relevantes para assegurar a conservação
da biodiversidade.
33
Figura 10: Inserção regional do Município de Barreiras (BA), destacado no polígono preto.
À esquerda: seu vínculo territorial com a bacia hidrográfica de Rio Grande (BA).
À direita: sua inserção regional no contexto de mesorregiões do estado da Bahia.
Fonte: Guia para Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022, p. 60-61).
A caracterização da evolução da ocupação do território identifica as alterações histó-

ricas causadas pela ocupação do território em nível local. Analisaremos se houve novas
ocupações em relação à ocupação de origem, se o tecido ou malha urbana aumentou
(expansão urbana), se elementos naturais diminuíram ou cresceram por causa das dinâ-
micas sociais no território etc.
Essas mudanças de ocupação do territó-

rio devem ser analisadas em intervalos
fixos (periodicidade): a cada quinquênio
(5 anos) ou a cada década (10 anos). Isso PARA MAIS
deve ser estabelecido de acordo com as
necessidades municipais, em conjunto
INFORMAÇÕES
SOBRE O TEMA
VER TAMBÉM OS
3,7
com as iniciativas relativas ao sistema
MÓDULOS 3 E 7.
de informações e monitoramento (trata-
dos nos Módulos 3 e 7 deste curso). No
Quadro 3 mostramos os critérios para
esta identificação.
34
PRINCIPAIS CRITÉRIOS DA LEITURA DA EVOLUÇÃO

DA OCUPAÇÃO DO TERRITÓRIO URBANO
• Aumento ou redução do tecido ou malha urbana ao longo do tempo.
• Novas ocupações (formais ou informais) em relação à ocupação de origem.
• Aprovação e implantação de novos loteamentos e projetos, o que pode

contribuir para se entender componentes da expansão urbana.
• Existência de assentamentos precários e ocupações.
• Diminuição ou acréscimo de áreas ambientais, supressão ou alteração das

manchas arbóreas.
• Ampliação ou diminuição das áreas de plantio e de produção agrícola.
Quadro 3 – Caracterização da evolução
?
da ocupação do território urbano
Fonte: Adaptado do Guia para Elaboração e
Revisão de Planos Diretores (2022, p. 64).
VOCÊ SABIA
O Projeto MapBiomas disponibiliza
gratuitamente séries históricas anuais de
mapas da cobertura e uso do solo (ocupação) do
Brasil. É útil para compreender a evolução das áreas
urbanas de 1985 a 2020. Você pode acessá-lo em:
https://plataforma.brasil.mapbiomas.org/
AÇAILÂNDIA, MA - 1985 AÇAILÂNDIA, MA - 2020
Figuras 11a, 11b: Evolução do território urbano do Município de Açailândia (MA). Nas figuras se observa o crescimento
da mancha urbana ao longo do tempo, assim como mudanças no padrão de áreas vegetadas. Essas áreas tinham uma
configuração dispersa e se tornaram concentradas, ocorrendo também o aumento da superfície hidrográfica.
Fonte: MapBiomas (2022), Elaboração do autor (2022).
35
Com relação à caracterização da população, neste subcapítulo identificamos o perfil

populacional do município. Devem ser analisados tanto a população total do município
quanto de territórios específicos, como população urbana e rural. O principal objetivo
dessa caracterização é calcular as políticas públicas para o atendimento das necessida-
des da população dos municípios.
Comparações ao longo do tempo são usadas para entender a evolução e dinâmica po-
pulacional. Além disso, é importante observar o perfil populacional em termos de ren-
da, gênero, etnia/raça, faixa etária, pessoas com deficiência e comunidades tradicionais.
Também é importante investigar a existência de processos de segregação ou exclusão
territorial.
Figura 12: Exemplo de caracterização da população no Município de São Paulo (SP):

concentração da população preta e parda (dados do Censo Demográfico 2010).
Fonte: Adaptado do Guia de Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022, p. 72).
36
O Quadro 4 apresenta os principais critérios de análise da po-

pulação dos municípios.
PRINCIPAIS CRITÉRIOS DA LEITURA

DA POPULAÇÃO MUNICIPAL
• Identificação da quantidade de população de acordo com os
tipos de territórios (população urbana, rural, periurbana e
em “territórios naturais”).
• Identificação de gênero, raça, faixas etárias e pessoas com
deficiência.
• Identificação de população em situação de rua.
• Identificação de povos e comunidades tradicionais.
• Identificação de povos ou populações indígenas.
• Taxas de migração (imigração e emigração).
• Taxas de escolaridade e de emprego.
• Concentração de população por faixas de renda domiciliar.
• Perfil de renda da população, se mudou nos últimos anos
e se o município apresenta questões significativas de
migração.
• Olhar integrado do território e como os processos de
produção da cidade podem reforçar ou reduzir tendências
de exclusão.
Quadro 4 – Caracterização da população municipal

Fonte: Adaptado do Guia para Elaboração e Revisão de Planos
Diretores (2022, p. 70).
No que diz respeito à caracterização do uso e ocupação do

solo, neste subcapítulo tentaremos entender a ocupação e a
produção dos territórios no município. Deve-se mapear aspec-
tos que relacionem tipos de ocupação com seu crescimento ao
longo do tempo, perfis de ocupação e densidades populacionais
e construtivas. Além disso, cruzar essas características com as
de infraestrutura social. O Quadro 5 mostra os aspectos dessa
caracterização.
37
PRINCIPAIS CRITÉRIOS DA LEITURA DO USO

E OCUPAÇÃO DO SOLO
• Características dos tipos de ocupação e de produção do território, e a forma

como se associam aos períodos de crescimento urbano.
• Perfil de ocupação do solo urbano. Quais tipos de ocupações predominam
(loteamentos, edifícios, assentamentos precários) e como se relacionam
com as leis atuais? Por exemplo, as áreas que previam adensamento foram
efetivamente adensadas?
• Perfil de ocupação em áreas rurais (vegetação, produção agrícola, pasto,
produção extrativista, campesina). Depende das características rurais de cada
território.
• Morfologia dos tecidos urbanos ou de assentamentos rurais.
• Densidade construtiva (razão da quantidade de construções em uma
determinada área).
• Densidade populacional (razão da quantidade de população em uma
determinada área).
• Cruzamento do mapeamento do uso e ocupação do solo com o mapeamento
das condições de infraestrutura social (urbana e rural). Isso é importante para
estabelecer os limites de ocupação em relação às capacidades existentes e
previstas, e as desigualdade na distribuição de infraestrutura e equipamentos
no território. Observar também os equipamentos nas áreas rurais.
Quadro 5 – Caracterização do uso e ocupação do solo

Fonte: Adaptado do Guia para Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022, p. 74).
É importante para caracterizar o uso do solo comparar os usos planejados em leis de ocu-
pação do solo ou zoneamentos (caso existam no município) com os usos atuais do ter-
ritório (uso real). Pode não haver compatibilidade entre o que foi planejado para aquele
território e o seu uso real. É dever do planejamento e da gestão municipal pensar sobre
essa questão com a sociedade a partir da leitura e da proposição de ações adequadas.
Questões que envolvem a estrutura fundiária e o mercado imobiliário podem ser as-
sociadas à caracterização indicada acima. A estrutura fundiária é o modo como ocorre
a distribuição de terras em áreas rurais e urbanas dentro do município num dado mo-
mento histórico (COUTINHO; RODRIGUES, 2015). O mercado imobiliário pode ser
classificado como formal ou informal. No primeiro caso, as relações de mercado são ins-
titucionalizadas e legais do ponto de vista jurídico e urbanístico. Quando é informal, não
obedecem a lógicas institucionais por lei (KREMER, 2008) e constituem crime de acordo
com a Lei Federal nº 6766/79.
38
As abordagens da estrutura fundiária e do mercado imobiliário estão relacionadas. A va-

lorização de uma determinada área da cidade pelo mercado imobiliário formal eleva o
preço do solo urbano e reduz o acesso à moradia das populações de menor renda. Em
outros casos, quem tem poder de compra ou financiamento pode direcionar ações de de-
senvolvimento urbano pela expansão de empreendimentos imobiliários em novas áreas
da cidade (RUFINO, 2013).
PRINCIPAIS ATORES
DO MERCADO IMOBILIÁRIO NO BRASIL
• Instituições financeiras públicas • Corretoras de imóveis

ou privadas
• Cartórios de registro de imóveis
• Fundos de investimento
• Prefeituras
imobiliário
• Pessoas proprietárias (locadoras)
• Incorporadoras
• Pessoas inquilinas
• Construtoras
• Pessoas compradoras
• Imobiliárias ou agências
imobiliárias • Pessoas proprietárias de terrenos
• Consultorias imobiliárias • Pessoas em ocupações urbanas
Quadro 6 – Atores do mercado imobiliário no Brasil

Fonte: Adaptado de Kremer (2008) e Lacerda (2012).
Os atores imobiliários (Quadro 6) se constituem de forma diversa e complexa

(KREMER, 2008) e suas relações se manifestam de forma direta e indireta (LACERDA,
2012). Segundo Lacerda (2012), além das pessoas compradoras, vendedoras, locadoras
e inquilinas as relações imobiliárias diretas envolvem pessoas proprietárias de terras e
bens detentores de capital financeiro. Essas pessoas são geralmente responsáveis por
garantir os recursos necessários para se produzir e vender imóveis. Esses recursos po-
dem vir do setor público ou privado.
As corretorias de imóveis intermedeiam esses

bens com as pessoas fiadoras, responsáveis AULA 4
finais pelo pagamento das parcelas das opera- MÓDULO 4
ções de compra e venda ou das mensalidades
em caso de locação. Quando indiretas, insti-
tuições financeiras públicas ou privadas ela-
boram e/ou executam políticas econômicas,
de provisão de infraestruturas sociais e ur-
banas e regulações jurídicas para garantir os
Aula 4 - Análise do mercado imobiliário
acordos entre diferentes partes envolvidas no e da estrutura fundiária municipal para
processo (LACERDA, 2012). a implementação de instrumentos
39
Nas condições de moradia identificamos aspectos relacionados ao processo de pro-

dução habitacional e as problemáticas que geram desigualdades de acesso à moradia.
Incluímos desde o déficit habitacional até os tipos de precariedade habitacional, além da
relação entre irregularidade fundiária e renda da população.
O Quadro 7 nos ajuda a identificar as condições de moradia a partir de critérios de

observação.

DE CONDIÇÕES DE MORADIA
• Déficit habitacional e por inadequação.
• Condições de moradia com ou sem infraestrutura básica.
• Quantidade e localização de domicílios precários e não
precários.
• Tipos de precariedade habitacional (cortiços, mocambos,
palafitas ou outras formas e definições de precariedades).
• Quais são as faixas de renda predominantes em áreas de
assentamentos precários?
• Áreas com irregularidade fundiária no território.
• Qual é a relação entre a irregularidade fundiária e a
renda da população nessas áreas?
Quadro 7 – Caracterização das condições de moradia

Fonte: Adaptado do Guia para Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022, p. 94).
Destaque especial deve ser dado ao déficit habitacional quando se trata de condições
de moradia. Ele pode ser entendido de forma qualitativa e quantitativa. O déficit habita-
cional quantitativo se refere às moradias que devem ser construídas para acompanhar
o crescimento da população. Já o déficit qualitativo diz respeito à qualidade de acesso a
melhorias de moradia, infraestrutura urbana e condições ambientais e fundiárias. Essas
melhorias proporcionam saúde e bem-estar e é o que se entende por “habitabilidade”
(BRASIL, 2021, p. 94).
Segundo a Política Nacional de Habitação, os assentamentos precários são reflexo das

relações de informalidade (ausência de regularidade ou não conformidade com as leis
vigentes) e precariedade (condições inadequadas de vida nas moradias e assentamen-
tos humanos). Essas formas de assentamento humano mostram a necessidade da leitura
adequada do déficit habitacional municipal (quantitativo e qualitativo). Eles devem di-
recionar ações para se conhecer áreas e populações que precisam de políticas públicas
para melhorar sua qualidade de vida.
40
VOCÊ SABIA ?
Para a Política Nacional de
Habitação, os assentamentos precários
são “[...] conjuntos urbanos inadequados
ocupados por moradores de baixa renda, incluindo
as tipologias tradicionalmente utilizadas pelas
políticas públicas de habitação, tais como cortiços,
loteamentos irregulares de periferia, favelas
e assemelhados, bem como os conjuntos
habitacionais que se acham degradados”
(BRASIL, 2010, p. 9).
Figura 13: Assentamento

localizado em orla fluvial
urbana no Município de
Laranjal do Jari, Amapá.
Fonte: Acervo do autor
(2017).
É importante destacar que nem sempre

a forma da moradia (no sentido de sua
arquitetura) está ligada à precariedade.
Muitas vezes, essas formas de habitar AULA 3
refletem aspectos culturais que não MÓDULO 4
são tratados em suas particularidades
pelas políticas públicas atuais. Isso
pode intensificar alguns aspectos de
precariedade. A leitura do território
também deve refletir como e por quê tais
apropriações são diferentes. Dessa forma, Aula 3 - Caracterização dos
poderá construir parâmetros adequados problemas habitacionais:
a essas realidades específicas, não menos reconhecendo as precariedades
e as ações necessárias
importantes para discussões e ações de
desenvolvimento urbano sustentável.
41
APROFUNDE-SE
Caso queira se aprofundar mais no assunto, acesse
a dissertação da Dra. Ana Gabriela Akaishi.
AKAISHI, A. G. Planejamento e Gestão
habitacional em pequenos municípios brasileiros:
O caso de Água Fria no semiárido baiano. 2013.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do
ABC, Santo André, 2013.
Disponível em: http://lepur.com.br/
wp-content/uploads/2017/12/08-
Disserta%C3%A7%C3%A3o-Ana-Gabriela-
Akaishi.pdf
Na caracterização das condições de infraestrutura social e ur-

bana, consideram-se as infraestruturas com impacto direto no
atendimento de necessidades sociais por meio de equipamen-
tos públicos. Também são consideradas aquelas que dão supor-
te à prestação de serviços urbanos e comunitários. O Quadro
8 exemplifica quais aspectos podem ser incluídos na leitura do
território.

DE INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA
• Distribuição de equipamentos comunitários para a

prestação de serviços públicos: hospitais, escolas,
universidades, espaços de cultura e lazer, Unidades Básicas
de Saúde (UBS) e Centros de Referência de Assistência
Social (CRAS).
• Atendimento e distribuição espacial (atual e prevista) das
infraestruturas de saneamento básico (abastecimento
de água, coleta de esgoto, coleta de resíduos, drenagem);
de iluminação e distribuição de energia; pontos de Wifi,
rede de telefonia; paradas e rotas de transportes públicos;
calçadas e arruamentos estruturados com sinalização
viária; entre outras.
• Identificação de áreas não cobertas pela provisão de
infraestruturas.
• Parques, praças e equipamentos de lazer, esporte e cultura.
Quadro 8 – Caracterização das condições de infraestrutura social e urbana

Fonte: Guia para Elaboração e Revisão de Planos Diretores (no prelo, p. 78).
42
O objetivo da caracterização das condições de mobilidade é

identificar quaisquer aspectos que favoreçam ou não os deslo-
camentos humanos. Inclui-se nessa problemática os aspectos
da circulação (redes e hierarquia viária), qualidade do trans-
porte público e aspectos físicos que possibilitem a mobilidade
ativa (calçadas, ciclovia, acessibilidade em espaços públicos
urbanos). O Quadro 9 apresenta os principais aspectos abor-
dados nessa caracterização.

DE CONDIÇÕES DE MOBILIDADE
• Áreas servidas e não servidas por transporte público coletivo.

• Identificar e avaliar a situação do sistema viário.
• Há hierarquia viária estabelecida? De que forma o sistema
de mobilidade se relaciona ao uso e à ocupação do solo, às
densidades construtiva e populacional e à concentração de
empregos?
• Quais áreas são deficitárias em relação ao transporte público, isto
é, têm poucas opções de acesso ou apresentam demanda maior
do que a capacidade do sistema? Que projetos estão previstos
para essas áreas e para o município?
• Em que condições estão as calçadas quanto à manutenção e
à utilização de crianças, da população idosa e de pessoas com
deficiência?
• Há ciclovias e conexões entre as áreas centrais e os bairros?
• Identificar modais de deslocamento em rios e mares (hidrovias),
sobre trilhos (metroferrovias) e outros utilizados no dia a dia pela
população segundo a Lei Federal 12.587/2012.
• De que forma os modais predominantes contribuem para o
aumento da emissão de poluentes?
Quadro 9 – Caracterização das condições de mobilidade

Fonte: Adaptado do Guia para Elaboração e Revisão de Planos
Diretores (no prelo, p. 88).
43
A caracterização das condições ambientais e dos serviços ecossistêmicos corresponde

às funções que o meio ambiente ou o ambiente biofísico proporcionam à vida humana e
animal. O reconhecimento dessas funções pode ajudar a proteger a biodiversidade e ga-
rantir a qualidade de vida das populações hoje e no futuro. Fazem parte dessa leitura os
ecossistemas locais e as áreas protegidas do território municipal. Podem incluir direta-
mente os territórios naturais, mas também as áreas verdes urbanas. No Quadro 10 apre-
sentamos aspectos da leitura de condições ambientais e dos serviços ecossistêmicos.
PRINCIPAIS CRITÉRIOS DA LEITURA DE CONDIÇÕES

AMBIENTAIS E DOS SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS
• Áreas relevantes para o meio ambiente, serviços ecossistêmicos e regulação
climática do município e da região: produção de água, regulação da temperatura,
produção de alimentos etc.
• Áreas de conflito para expansão urbana, dentro ou fora do perímetro urbano atual,
considerando as condições e funções ambientais do território.
• Conflitos e/ou ameaças presentes nas atividades produtivas rurais, incluindo o uso
de agrotóxicos e as estratégias de irrigação. Esses são fatores importantes a serem
avaliados pela política de recursos hídricos para o município e região para regular
adequadamente o uso do solo no futuro.
Quadro 10 – Caracterização das condições ambientais e dos serviços ecossistêmicos

Fonte: Guia para Elaboração e Revisão de Planos Diretores (no prelo, p. 82).
Figuras 14a, 14b: À esquerda: ecossistemas locais popularmente chamados de Ressacas em Macapá (AP), em
estado de conservação ambiental. À direita: assentamento urbano em palafitas em área de Ressaca de Macapá.
Essas ocupações podem contribuir para a degradação ambiental dessas áreas, especialmente pela ausência de
saneamento ambiental adequado.
Fonte: Acervo do autor (2022), Id. (2014).
44
VOCÊ SABIA
Os serviços ecossistêmicos são “[...] bens e serviços
?
fornecidos pelo meio ambiente que beneficiam e mantêm o
bem-estar das pessoas. Estes serviços vêm de ecossistemas naturais
(por exemplo, as florestas tropicais) e modificados (por exemplo, paisagens
agrícolas). Embora não haja um único método acordado para categorizar todos
os serviços ecossistêmicos, destaca-se que eles podem variar por exemplo entre
serviços ecossistêmicos de provisão (alimentos, plantas medicinais, madeira
etc.), serviços ecossistêmicos de regulação do ambiente (por exemplo, regulação
do clima, controle da erosão, controle biológico de pragas), e serviços
ecossistêmicos culturais (como patrimônio cultural, beleza cênica e de
conservação da paisagem, identidade espiritual e religiosa)” (GUIA
DE ELABORAÇÃO E REVISÃO DE PLANOS DIRETORES,
2022, p. 444).
O Quadro 11 resume as propostas de leitura do território municipal, apresentando cate-

gorias, aspectos ou critérios de análise e suas finalidades. Esses atributos de análise rea-
firmam possibilidades de leituras adequadas da diversidade municipal brasileira, como
visto ao longo deste módulo. Eles permitem que se elabore depois propostas de desen-
volvimento urbano sustentável.
ATRIBUTOS DE ANÁLISE DA DIMENSÃO TERRITORIAL PARA

O PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL
Categorias
Aspectos ou critérios de análise Finalidades
de análise
• Urbano Identificar tipos de uso,
Tipos de • Rural ocupação, condições
território • Periurbano ambientais e atividades
• Natural econômicas dos municípios
• Porte populacional Criar instrumentos de

Escalas
planejamento territorial que
de análise • Extensão territorial
orientem a estruturação e
municipal e • Hierarquia urbana e Regiões de Influência ordenamento do território
supramunicipal das Cidades municipal e intermunicipal
• Condições de inserção regional
• Evolução da ocupação do território
• Caracterização da população Construir modelos de
Aspectos da
análise da realidade
caracterização • Uso e ocupação do solo
municipal para escolher
para a leitura • Condições de moradia
instrumentos de
do território • Condições de infraestrutura social e urbana desenvolvimento urbano
municipal
• Condições de mobilidade sustentável adequados
• Condições ambientais e de serviços
ecossistêmicos
Quadro 11 – Atributos de análise da dimensão territorial para o planejamento do desenvolvimento urbano sustentável.
Fonte: Adaptado do Guia de Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022).
45
ATIVIDADE
PROGRAMADA
Após discutirmos sobre a diversidade de municípios
e territórios municipais, você, participante, consegue
identificar qual(is) a(s) escala(s) e contexto(s) em que seu
município está inserido? Quais os principais aspectos
municipais e supramunicipais de seu município?
CAPÍTULO 2. PLANO DIRETOR E INSTRUMENTOS DE

PLANEJAMENTO TERRITORIAL SUSTENTÁVEL
Após verificarmos os pontos de identificação municipais e supramunicipais do território,

é importante destacar a definição dos objetivos de planejamento feita antes dos dados
serem coletados. Isto é, quais são as intenções da coleta de dados? Os dados servirão
para quê? Quais problemáticas buscam ser resolvidas ou potencializadas? Tais ques-
tões serão aprofundadas na segunda parte deste curso.
Além disso, é importante também fixar

responsabilidades (qual ou quais órgãos
municipais coletam os dados) e periodi-
cidades (qual o intervalo de tempo entre
2
PARA MAIS
as coletas) necessárias para a definição de INFORMAÇÕES
políticas de dados. Esse tema foi discutido SOBRE O TEMA
no “Módulo 2 – Governança: a dimensão VER TAMBÉM O
política do desenvolvimento urbano sus- MÓDULO 2.
tentável”. Esses aspectos são fundamen-
tais para se desenvolver diagnósticos e
planejamentos adequados aos municípios
Neste capítulo, apresentaremos uma vi-

são geral dos instrumentos de desenvol-
vimento urbano sustentável e do Plano
Diretor. Entenderemos o que é o plane-
jamento integrado de intervenções urba-
nísticas em planos, programas e projetos
de intervenção. Relacionaremos também
a elaboração do Plano Diretor com os de-
mais planos municipais e supramunicipais.
46
Analisaremos o Estatuto da Cidade e a sua aplicação com o objetivo de se obter o de-

senvolvimento urbano sustentável. Para isso, identificaremos os seus principais instru-
mentos urbanísticos e institutos jurídicos e políticos, detalhando em especial o Plano
Diretor, sua criação e integração com demais instrumentos de intervenção urbanística.
Além disso, daremos exemplos de diálogos urbanos e ambientais nos temas de coopera-
ção municipal.
Examinaremos a metodologia dos Instrumentos de Desenvolvimento Sustentável

(IDUS), apresentando as etapas para se criar instrumentos urbanísticos adequados aos
diferentes contextos e escalas do município.
2.1 Instrumentos territoriais básicos de planejamento do

desenvolvimento urbano sustentável
A política de desenvolvimento urbano brasileira instituída em 1988 tem como princi-
pal instrumento o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Ele estabelece diretrizes ge-
rais da política urbana e amplia os instrumentos de desenvolvimento urbano no Brasil.
Sendo assim, são propostos instrumentos da política urbana que devem ser executados
por meio do planejamento territorial. Esses instrumentos são: (i) planos nacionais, re-
gionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
(ii) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
(iii) planejamento municipal; (iv) institutos tributários e financeiros; (v) institutos ju-
rídicos e políticos; e (vi) estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de
impacto de vizinhança (EIV).
Ele se relaciona diretamente com o

desenvolvimento sustentável, pois
institui como direito de toda a popu-
lação o “[...] acesso à terra urbana, à APROFUNDE-SE
moradia, ao saneamento ambiental, à Caso queira se aprofundar mais no
infraestrutura urbana, ao transporte assunto, acesse o texto do Estatuto da
e aos serviços públicos, ao trabalho e Cidade, Lei 10.257/2001.
ao lazer, para as presentes e futuras BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho
de 2001. Regulamenta os arts. 182 e
gerações” (BRASIL, 2001, n.p).
183 da Constituição Federal, estabelece
diretrizes gerais da política urbana e dá
outras providências. Diário Oficial da
União, Brasília, DF, 11 jul. 2001. Seção 1.
Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
47
A Figura 15 mostra os oito instrumentos de planejamento municipal relacionados com o

Estatuto da Cidade.
Figura 15: Instrumentos de Planejamento Municipal – Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)

Fonte: Adaptado da Lei 10.257/2001 (2022). Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
Os instrumentos de planejamento municipal se integram em três abordagens. A primeira

está associada a questões de ordenamento do território municipal. O Plano Diretor, a
disciplina do parcelamento do uso e da ocupação do solo e o zoneamento ambiental são
instrumentos legais (leis) que estruturam o desenvolvimento municipal a longo prazo.
Na segunda abordagem, temos o planejamento do desenvolvimento setorial e socioe-
conômico. E na terceira, os instrumentos ligados à questão político-econômica. Eles
incluem o plano plurianual, as diretrizes orça-
mentárias e o orçamento anual, além da ges-
tão orçamentária participativa, como foi apre-
sentado no “Módulo 5 – Gestão – A dimensão
institucional do desenvolvimento urbano sus- PARA MAIS
tentável” e no “Módulo 6 – Financiamento – A
dimensão financeira para o desenvolvimento
INFORMAÇÕES
SOBRE O TEMA
VER TAMBÉM OS
5,6
urbano sustentável”. É importante destacar
MÓDULOS 5 E 6.
que as duas últimas abordagens estruturam o
desenvolvimento municipal de forma flexível,
adequando-se ao presente.
48
O Plano Diretor (PD) como instrumento básico da política de desenvolvimento e ex-

pansão urbana é aprovado por lei específica na câmara municipal e tem como principal
objetivo o “atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à
justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas” (BRASIL, 2001, n. p.).
A execução do Plano Diretor deve considerar todo o território municipal. Sua revisão
obrigatória deve acontecer em até dez anos. A sua criação e execução devem contar com
a participação de diversos segmentos de grupos sociais, com transparência e acessibili-
dade às informações por quaisquer pessoas interessadas (Quadro 12).
SITUAÇÕES DE OBRIGATORIEDADE DE ELABORAÇÃO

DO PLANO DIRETOR EM MUNICÍPIOS
• Com mais de 20 mil habitantes.
• Integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.
• Onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4°
do art. 182 da Constituição Federal (adequado aproveitamento do solo urbano).
• Integrantes de áreas de especial interesse turístico.
• Inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo
impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
• Incluídos no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência
de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos
ou hidrológicos correlatos, mananciais de abastecimento, áreas de recarga hídrica,
planícies aluviais e áreas permeáveis que prestem serviços ecossistêmicos de
amortização de enchentes a jusante.
Quadro 12 – Situações de obrigatoriedade do Plano Diretor em municípios

Fonte: Brasil (2001).
Cerca de 67% dos municípios brasileiros não se enquadram na obrigatoriedade de ela-

boração de planos diretores, como vimos no subcapítulo 1.2.2. Entretanto, um fato que
merece destaque é que essa não obrigatoriedade não impede a sua criação, pois o Plano
Diretor é o instrumento básico de desenvolvimento e expansão urbana do município.
Ainda que existam possibilidades e alternativas legais de desenvolvimento urbano

previstas para municípios com menos de 20 mil habitantes, a elaboração de um Plano
Diretor participativo pode ter um papel muito importante para o Desenvolvimento
Urbano Sustentável. Deve-se prezar por sua execução integrada aos demais instrumen-
tos urbanísticos adequados às realidades municipais específicas.
49
O Plano Diretor deve regulamentar a propriedade urbana

para que esta desempenhe a Função Social da Propriedade. A
Função Social da Propriedade Urbana é um princípio instituí-
do pela Constituição Federal de 1988. Ela assegura que a terra
urbana sirva também aos interesses coletivos e não apenas aos
interesses de seus proprietários. A propriedade urbana cum-
pre sua função social quando seu uso é ajustado à infraestru-
tura e aos equipamentos e serviços públicos existentes. Assim,
geram bem-estar comum à população da cidade ao reduzir as
desigualdades socioambientais (CRAWFORD, 2017).
Segundo Saboya (2019, n.p.), um Plano

Diretor tem ainda como funções regular
e ordenar o parcelamento do solo, ao de-
VOCÊ SABIA ?
Para a Política Nacional de Habitação,
finir as áreas que podem ser urbanizadas. os assentamentos precários são “[...]
Ele orienta a fixação de parâmetros para conjuntos urbanos inadequados ocupados
novas construções a partir de zoneamen- por moradores de baixa renda, incluindo as
tipologias tradicionalmente utilizadas pelas
tos próprios e direciona investimentos políticas públicas de habitação, tais como
públicos para se construir infraestrutura cortiços, loteamentos irregulares de periferia,
e equipamentos. favelas e assemelhados, bem como os
conjuntos habitacionais que se acham
degradados” (BRASIL, 2010, p. 9).
Para Saboya (2019) o Plano Diretor pode influenciar e ser in-

fluenciado por outros instrumentos urbanísticos, como as leis
de uso e ocupação do solo (zoneamentos), as leis do perímetro
urbano, as leis de parcelamento do solo e o Código de Obras.
Este orienta o ordenamento da elaboração de projetos e cons-
trução de edificações. Os ganhos dessa associação de instru-
mentos melhoram padrões de urbanização, adequando usos do
solo à capacidade ambiental dos ecossistemas locais, do ponto
de vista urbanístico. Melhoram também a qualidade ambiental
arquitetônica em edificações.
O Plano Diretor pode orientar a criação de planos setoriais ou

projetos específicos no município (em casos ideais da integração
desses instrumentos), assim como estabelecer prazos e priori-
dades de atuação. Além disso, é um instrumento técnico e po-
lítico, por ser elaborado a partir da leitura e da discussão feitas
por equipes multidisciplinares. Esse trabalho trata de questões
que envolvem conflitos territoriais, ou seja, de natureza política
(SABOYA, 2019) e conta com a participação da população.
50
Além do Plano Diretor, o município conta

com outros institutos ou instrumentos
AULA 5
jurídicos e políticos (conjunto de normas
MÓDULO 4
legais e reguladoras com características
próprias). Alguns deles são: (i) instituição
de zonas especiais de interesse social;
(ii) regularização fundiária; (iii) demarca-
ção urbanística para fins de regulariza-
ção fundiária; e (iv) operações urbanas
consorciadas. Esses institutos podem ser Aula 5 - Plano Diretor e
entendidos como instrumentos urbanísti- instrumentos básicos da política
municipal de desenvolvimento e
cos, pois agem no território e possibilitam ordenamento territorial
intervenções concretas na ordem urbana.
Os Instrumentos de Desenvolvimento Urbano Sustentável

(IDUS) são ferramentas para a garantir estruturação e orde-
namento do território.
A complexidade das problemáticas gera propostas também

complexas e adequadas às realidades municipais. Na área do
planejamento, os IDUS correspondem a planos diretores, pla-
nos de desenvolvimento urbano integrado (metropolitanos)
e outros instrumentos de planejamento e regulação (BRASIL,
2021).
Goulart, Terci e Otero (2013, p. 15) descrevem a implementa-

ção de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) como “[...] o
instrumento mais absorvido pelos novos Planos Diretores as-
sociado à política de habitação”. De modo geral, as ZEIS criam
áreas reservadas à moradia digna para a população de baixa
renda, podendo incluir melhorias urbanísticas pela regulariza-
ção fundiária e pelos projetos de habitação de interesse social.
Podemos citar o Plano Diretor Urbano e Ambiental do

Município de Manaus (2019), capital do Estado do Amazonas,
como exemplo de integração de instrumentos urbanísticos. A
inter-relação entre instrumentos tem ocorrido na cidade pela
delimitação e regulamentação das Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS) em áreas centrais.
51
A história do desenvolvimento urbano de Manaus é marcada

pela presença de assentamentos precários com moradias de
palafitas e flutuantes ao longo de corpos d’água, denominados
regionalmente de igarapés (riachos). Assim, as questões sociais
e históricas de ocupação ribeirinha consolidada foram incluídas
nas leis municipais de urbanismo pelo termo “Áreas de Especial
Interesse Social” (AEIS). A função das AEIS de Manaus é:
[...] assegurar moradia digna para a popula-

ção de baixa renda, por intermédio de me-
lhorias urbanísticas, recuperação ambiental
e regularização fundiária de assentamentos
precários e irregulares, bem como a provi-
são de novas habitações de interesse social,
dotadas de boa oferta de serviços, equipa-
mentos públicos e infraestrutura urbana.
(MANAUS, 2019, p. 135).
As diretrizes propostas para as AEIS centrais de Manaus têm

como objetivo: (i) evitar o processo de expulsão indireta dos
moradores; (ii) corrigir situações de risco causadas por ocupa-
ção de áreas impróprias à habitação; e (iii) possibilitar investi-
mentos públicos e privados em projetos e programas habitacio-
nais de interesse social.
Isso vem sendo utilizado no enfren-

tamento do déficit habitacional jun-
to com programas habitacionais como
o Programa Social e Ambiental dos
Igarapés de Manaus (PROSAMIM) como
8
PARA MAIS
uma forma de integrar os instrumentos. INFORMAÇÕES
O PROSAMIM foi uma iniciativa criada SOBRE O TEMA
pelo Governo do Estado do Amazonas VER TAMBÉM O
em parceria com o Banco Interamericano MÓDULO 8.
de Desenvolvimento (BID). O programa
atuou de 2003 a 2021 na urbanização
de assentamentos precários de Manaus,
em parceria com órgãos municipais, esta-
duais e federais.
52
Figura 16: Plano Diretor e Áreas de Especial Interesse Social em áreas centrais de Manaus (AM), destacadas no
polígono em vermelho.
Fonte: Adaptado do Plano Diretor Urbano e Ambiental do Município de Manaus (2019).
Uma das propostas do PROSAMIM é incentivar melhorias urbanísticas e de saneamento

ambiental. Busca-se a permanência de parte da população reassentada pelo programa
em áreas centrais. Destacamos aqui a relação entre o Plano Diretor e a criação de AEIS
para estimular o uso e a ocupação de áreas historicamente ocupadas por populações ri-
beirinhas ou que viviam em contexto de extrema precariedade.
53
2.2 Estrutura de elaboração de instrumentos urbanísticos de

base sustentável
Já se falou sobre a importância do Plano Diretor como um dos principais instrumentos
que orientam o desenvolvimento urbano sustentável por ser responsabilidade do muni-
cípio. No entanto, sua eficiência depende da parceria com os outros instrumentos urba-
nísticos. Da mesma forma, dependerá do planejamento urbano municipal ser acordado
ou pactuado com os outros agentes de cada contexto local e de planejamento urbano.
Assim, a primeira etapa do processo é a leitura do território, como já discutimos no sub-

capítulo 1.3. Nessa etapa, deve-se identificar e entender os temas e as problemáticas de
cada município. Eles devem ser entendidos não só como desafios, mas também , e a partir
deles os objetivos de mudança futura do território.
Figura 17: Estrutura de elaboração e revisão de planos diretores.

Fonte: Guia para Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022).
54
Como vimos anteriormente no Guia de Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022)

e considerando as informações reunidas na Etapa de Leitura, na etapa de propostas, uma
equipe multidisciplinar cria estratégias (formas de solucionar determinadas problemáti-
cas). Isso é feito de acordo com o contexto específico de cada município.
Todo esse processo acontece por meio de perguntas abertas que convidam à reflexão
sobre qual poderia ser o melhor caminho para cada município. Quando essas leituras e
estratégias forem cruzadas, é possível se aprofundar nos caminhos sugeridos para cada
contexto. Outras referências locais, nacionais e até mesmo internacionais poderão ser
usadas para definir diretrizes urbanísticas adequadas para aquele local.
Nesse momento, o município pode en-

tender de que forma cada estratégia
está relacionada com os Objetivos do
1
PARA MAIS
Desenvolvimento Sustentável (ODS). INFORMAÇÕES
A partir deles, poderá gerar indicadores SOBRE O TEMA
para atingir suas metas. VER TAMBÉM O
MÓDULO 1.
Na etapa de consolidação e sistematização de propostas são selecionados os instru-

mentos que dialogam com a leitura do território e com as diretrizes de desenvolvimen-
to urbano estabelecidas. Essa etapa considera tanto os casos de elaboração quanto os
de revisão de planos diretores. Ela também detalha as diretrizes, até então formuladas
sob aspectos genéricos, buscando atribuir o caráter territorial físico das possíveis inter-
venções a partir do direcionamento de instrumentos urbanísticos. Por fim, verifica-se se
os instrumentos realmente estão de acordo com a visão de futuro proposta ao município
em termos de seus recursos de gestão, definindo suas prioridades de ação.
Indica-se que em cada etapa se construa um quadro síntese para organizar com maior
clareza o alinhamento de metas-diretrizes-instrumentos em conjunto. Não é suficiente
apenas formular instrumentos urbanísticos com qualidade, eles devem ser definidos de
acordo com a realidade do município.
Em seguida, esse conjunto de ações futuras deve passar pela consulta pública para in-
centivar o debate e a participação. Assim, ajusta-se e define-se propostas presentes nos
instrumentos. Se o poder Executivo municipal (na etapa de criação do Plano Diretor) e
Legislativo (debate e aprovação do Projeto de Lei do
Plano Diretor) não realizarem audiências públicas, sua
aprovação e execução poderá ser anulada. Isso ocorre,
porque a participação popular é um preceito consti-
tucional obrigatório nos processos de planejamento
(GUIA DE ELABORAÇÃO E REVISÃO DE PLANOS
DIRETORES, 2022).
55
Figura 18: Exemplo de quadro síntese de propostas.

Fonte: Guia de Elaboração e Revisão de Planos Diretores (2022).
A participação popular em diferentes segmentos proporciona a representação territo-

rial da população municipal nos processos de tomada de decisão. Pode ainda trazer olha-
res de diferentes grupos sociais em questões como as de gênero, de relações étnico-ra-
ciais, de Pessoas com Deficiência (PcD) e de populações tradicionais. Portanto, a ampla
participação social é uma ferramenta de diálogo para se construir um processo de gestão
democrático para a pactuação coletiva. Isso pode ser feito em fóruns, encontros e ofici-
nas para se consultar ou decidir sobre ações estratégicas e prioritárias de investimentos
do Plano Diretor (GUIA DE ELABORAÇÃO E REVISÃO DE PLANOS DIRETORES, 2022).
56
2.3 Formulação de propostas:

Definir e selecionar instrumentos de ação municipal
Neste subcapítulo, entenderemos o que é o planejamento urbano integrado e qual sua
importância para o alinhamento de intervenções urbanísticas a partir de planos, progra-
mas e projetos.
Os municípios são responsáveis pela criação e execução de políticas urbanas, assegura-

das pela Constituição Federal de 1988 e pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.22757/2001).
Nesse contexto, podemos considerar que o planejamento urbano integrado é uma abor-
dagem de planejamento com o objetivo de realizar de maneira eficiente os objetivos de
desenvolvimento propostos pelo município.
As ações são pensadas de forma integrada, buscando potencializar e solucionar pro-

blemáticas de médio a longo prazo. Elas integram os diversos setores responsáveis pelo
desenvolvimento urbano do município: habitação, mobilidade e transportes, saneamen-
to básico, meio ambiente, entre outros (PROGRAMA CIDADES SUSTENTÁVEIS, 2020).
Além disso, buscam melhorar a qualidade de vida de seus habitantes.
Os planos setoriais são planos operacionais e estratégicos para resolver problemáticas es-
pecíficas. Nesses planos, identificam-se diretrizes de desenvolvimento urbano sustentável
que devem estar presentes no Plano Diretor e se formulam objetivos específicos de acordo
com metas claras de realização de ações de planejamento territorial (FURUKAVA, 2012).
Os planos setoriais devem operacionalizar o planejamento territorial de setores de

atividades do município ou de áreas de intervenção urbanística específicas. Por mais
que a abordagem setorial tenha objetivos específicos, ela por si só não é suficiente para
enfrentar desafios complexos, pois lhe falta uma abordagem integrada. Dessa forma, a
intersetorialidade é um princípio que garante o desenvolvimento urbano sustentável,
partindo do entendimento que os arranjos institucionais presentes nas políticas setoriais
devem ocorrer de maneira coordenada e integrada em seus projetos, programas ou polí-
ticas (BRASIL, 2021).
Destacamos a experiência de Santos (SP) como uma experiência de parceria entre diretri-
zes previstas no Plano Diretor e Planos Setoriais. O Plano Diretor de Desenvolvimento e
Expansão Urbana de Santos (PDDEU), Lei Complementar Municipal nº 1005/2018, pre-
vê um capítulo específico sobre mudanças climáticas, o qual fundamentou a criação do
Plano de Ação Climática de Santos (PACS).
O Município de Santos se situa na zona costeira do oceano Atlântico. Em 2016, a cidade

criou seu primeiro plano de mudança do clima. Por causa da intensificação das mudan-
ças climáticas, criou o Plano de Ação Climática de Santos (PACS) entre 2018 e 2021. O
objetivo do PACS é oferecer condições favoráveis de crescimento econômico e bem-es-
tar à população. A participação de diversos setores da sociedade foi fundamental para
se executar ações para reduzir a vulnerabilidade aos riscos climáticos (PREFEITURA DE
SANTOS, 2022).
57
O plano foi desenvolvido em parceria

com o ProAdapta (Projeto de Apoio ao
Brasil na Implantação da sua Agenda
Nacional de Adaptação à Mudança do
APROFUNDE-SE
Clima) pela Cooperação Alemã para o
Caso queira se aprofundar mais no Desenvolvimento Sustentável (GIZ),
assunto, acesse a publicação do Plano de
pela atuação da Comissão Municipal de
Ação Climática de Santos (PACS).
Adaptação à Mudança do Clima (CMMC)
PREFEITURA DE SANTOS. Plano de
Ação Climática de Santos. Santos: e da sua Comissão Consultiva Técnica
Prefeitura de Santos, 2022. Acadêmica (CCTA). Ele contou com a
Disponível em: https://www.santos. cooperação da sociedade civil e com a
sp.gov.br/static/files_www/files/portal_ estrutura da gestão municipal no pla-
files/hotsites/pacs/plano_de_acao_ nejamento intersetorial das Secretaria
climatica_de_santos_pacs_sumario_
Municipal de Meio Ambiente, Secretaria
executivo.pdf
de Serviços Públicos, Secretaria de
Infraestrutura e Edificações, Secretaria
de Desenvolvimento Urbano e Secretaria
de Segurança.
O PACS prevê 8 eixos de atuação prioritá-
ria: (1) Planejamento urbano sustentável
e meio ambiente; (2) Inclusão e redução
da vulnerabilidade social; (3) Resiliência
urbana e soluções baseadas na natureza;
AULA 8
(4) Resiliência da zona costeira, praias, es- MÓDULO 4
tuários e rios e canais/drenagem urbana;
(5) Vulnerabilidade e gestão de riscos cli-
máticos (desastres naturais); (6) Gestão
de infraestruturas (recursos hídricos,
saneamento, transportes, estrutura por-
tuária) e equipamentos sociais de gran-
de porte; (7) Administração e participa- Aula 8 - Planos setoriais e o
diálogo com o Plano Diretor
ção na gestão climática; (8) Inventário
de Gases de Efeito Estufa (GEE) e Plano
Municipal de Mitigação (PREFEITURA
DE SANTOS, 2022).
A partir disso, devemos pensar as ações intraurbanas pactuadas, isto é, aquelas que
ocorrem nos territórios urbanos. Elas são resultado do esforço coletivo entre os diver-
sos setores da administração pública, ou seja, de forma multissetorial. É importante
entendermos que o planejamento urbano integrado não é uma utopia, apesar dos seus
desafios. Ao longo deste subcapítulo mostraremos como ele é utilizado em algumas ex-
periências brasileiras.
58
Cada município tem a opção de escolher seus instrumentos e formas de planejamento

territorial. Utilizam para isso planos, programas e projetos urbanísticos, os quais são
meios de registrar e efetivar as ações de planejamento. Assim, a regulamentação e apli-
cação desses instrumentos dependerá da estratégia de desenvolvimento adotada pela
gestão municipal.
Orienta-se que se formulem agen-

das urbanísticas, ou seja, um con-
VOCÊ SABIA ?
O plano é o documento mais amplo do
junto de necessidades, demandas
planejamento territorial. Nele se identificam
e compromissos. Elas devem ser problemáticas e se formulam estratégias e metas
aceitas por toda a gestão (diferen- de ação, a partir da execução de programas e/ou
tes órgãos que compõem a adminis- projetos. O programa contém conjuntos de projetos
associados a um objetivo maior, como programas
tração municipal) e pela sociedade habitacionais, que direcionam a construção
civil. Essas agendas devem orientar de projetos específicos e apoiam a execução
a criação dos programas e projetos, orçamentária. Já o projeto é um instrumento de
execução de intervenção concreta, apoiando a
os quais levarão à execução de re- criação de orçamentos de obras e de serviços
cursos financeiros, à realização de (TEIXEIRA, 2009).
obras e à prestação de serviços.
A metodologia de planejamento urbano integrado proposta pelo Programa Cidades

Sustentáveis (2020) pode contribuir com o Guia para Elaboração e Revisão de Planos
Diretores (2022) para se enfrentar esse desafio, por ter como foco justamente a integra-
ção setorial. Essa metodologia traz abordagens que podem ajudar os municípios a plane-
jar de uma forma integrada (Quadro 13).
METODOLOGIA DE ELABORAÇÃO AULA 7

DE PLANOS URBANOS INTEGRADOS MÓDULO 4
1. Construção de um amplo processo participativo.

2. Implementação de mecanismos ágeis de
comunicação e difusão do conhecimento
produzido.
3. Leitura do território com vistas à construção de um
Aula 7 - O planejamento
diagnóstico.
integrado das intervenções
4. Definição das diretrizes do plano com base numa urbanísticas em planos e
avaliação estratégica (recursos e capacidades). projetos
5. Produção de um prognóstico amparado nos

princípios e diretrizes estabelecidos.
6. Gestão integrada e multissetorial. Quadro 13 – Proposta de
metodologia de elaboração de
7. Implementação de mecanismos de monitoramento, planos urbanos integrados
gestão e avaliação estratégica do plano. Fonte: Guia de Introdução ao
Planejamento Urbano Integrado
(2020, p. 47).
59
O planejamento integrado ultrapassa questões de governo, é uma forma de planejar

que traz ganhos a longo prazo aos habitantes do município (PANET, 2017). A gestão (ad-
ministração municipal) e o planejamento (que vai além dos governos municipais, ou seja,
além de mandatos de quatro anos) são campos de atuação complementares que devem
garantir o desenvolvimento urbano sustentável.
Quando se pensa em suas possibilidades, o planejamento urbano integrado pode garan-

tir que se formule diretrizes de desenvolvimento urbano a partir de reflexões. Fortalece-
se a atuação local, tornando as políticas urbanas pactuadas mais eficientes, assim como
os orçamentos públicos associados a elas (PANET, 2017). Pactuar significa compati-
bilizar necessidades coletivas. O Plano Diretor Estratégico deve ser pensado nessa
perspectiva.
Um exemplo de planejamento urbano
8
integrado é a pactuação de diretrizes PARA MAIS
em projetos de requalificação urbana INFORMAÇÕES
SOBRE O TEMA
do Município de Conde, no estado da
VER TAMBÉM O
Paraíba. O município possui cerca de 25
MÓDULO 8.
mil habitantes e a requalificação previu a
reurbanização do centro da cidade.
As premissas da intervenção foram alinhadas desde o planejamento municipal, a partir

da relação direta entre equipe técnica da prefeitura e moradores. Num primeiro mo-
mento, a população foi consultada a respeito de temas de mobilidade e acessibilidade,
comércio e serviços, áreas verdes e sombras, cultura e lazer. Em seguida, a população e
os técnicos formularam diretrizes que ajudaram nas propostas de criação de concursos
de projetos para o local da intervenção (MOBILIZE BRASIL, 2021).
Figura 19: Projeto vencedor

do 1º Concurso Público de
Projetos Urbanísticos de
Conde (PB).
Fonte: Prefeitura de Conde-
PB (2018).
60
A proposta ganhadora foi executada e tinha como objetivo principal fazer da área central
o principal lugar de moradia e de usos diversos pelos moradores. As soluções são simples
e funcionais, e estimulam a caminhabilidade, as travessias de pedestres. Elas incentivam
a integração de espaços públicos a partir de novos espaços e projetos paisagísticos com
arborização, o que estimulou os moradores a usá-los.
Os recursos de planejamento e execução
do planejamento urbano integrado vieram
da prefeitura, cerca de 5,5 milhões de reais. AULA 6
MÓDULO 4
Tudo isso só foi possível por conta da par-
ceria entre a Secretaria de Planejamento
(SEPLAN) e os profissionais da arquite-
tura e urbanismo das coordenadorias de
Habitação, Controle Urbano, Fiscalização
e Mobilidade Urbana (ROSSI, 2019).
Aula 6 - Pactuação de
diretrizes de planejamento
em projetos de intervenção
urbanística no território
2.4 Formulação de propostas:
Definir e selecionar instrumentos para a ação supramunicipal
Em contextos supramunicipais e regionais, ao se definir diretrizes de planos gera-se im-
pactos nas relações que vão além de um único município. A cooperação municipal e in-
terfederativa são fundamentais para garantir não só o planejamento, mas a gestão ter-
ritorial compartilhada.
Aprofunda-se aqui a abordagem de integração em planos supramunicipais originados

das Funções Públicas de Interesse Comum (FPICs). No caso de aglomerações urbanas e
arranjos metropolitanos, é preciso regular o planejamento e o desenvolvimento urbano
dessas funções associadas ao uso e ocupação do solo, habitação, meio ambiente, recur-
sos hídricos e saneamento. Da mesma forma, deve ser feito com os serviços públicos de
transporte e mobilidade urbana, coleta de lixo, e na implantação de infraestruturas físi-
cas (sistema viário) e de dados (sistemas de informação geográfico) (IPEA, 2020b.).
Para isso é preciso elaborar um Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI). O

PDUI é um instrumento legal de planejamento que, segundo FNEM (2022, n.p):
[...] estabelece diretrizes, projetos e ações para orientar o de-

senvolvimento urbano e regional, buscando reduzir as desi-
gualdades e melhorar as condições de vida da população me-
tropolitana. Também fixa as bases de atuação conjunta entre
estados e municípios.
61
Trata-se de um instrumento de planejamento, viabilização econômico-financeira e ges-

tão estratégica de regiões metropolitanas e aglomerados urbanos.
Segundo o Fórum Nacional de Entidades Metropolitanas (2022), essa abordagem de pla-

nejamento é resultante do Estatuto da Metrópole (Lei Federal nº 13.089/2015). A meto-
dologia básica para se elaborar um PDUI inclui a “[...] estruturação de uma rede de polos
metropolitanos para melhorar a qualidade de vida em áreas mais distantes dos centros
urbanos mais consolidados [...]” e atende a “[...] propostas setoriais presentes em vários pla-
nos e aquelas constantes dos Planos Diretores municipais aprovados” (FNEM, 2022, n.p).
A elaboração dos PDUIs deve contar com representantes do Estado e dos municípios
integrantes de aglomerações urbanas ou regiões metropolitanas envolvidas no plane-
jamento territorial. Da mesma forma, a participação popular é essencial para que as
demandas reflitam meios democráticos de resolução de problemáticas comuns e de in-
teresse metropolitano. Apresentamos no Quadro 14 os passos metodológicos de elabo-
ração de um PDUI.
METODOLOGIA DE ELABORAÇÃO
DE UM PDUI
1. Preparação: mobilização inicial, as análises preliminares, as definições
metodológicas, o mapeamento dos atores, a comunicação e a definição da
forma de participação social.
2. Definição do escopo: construção da visão (que metrópole queremos?),
a definição dos objetivos e principais temas a serem abordados, metas,
prioridades e horizontes.
3. Elaboração: caracterização e diagnóstico, estratégias e propostas.
4. Consolidação do plano: sistematização de todo o conhecimento
acumulado nas atividades anteriores.
5. Aprovação: apresentação final e instituição do plano.
6. Revisão: estabelecimento de revisões sistemáticas.
Quadro 14 – Metodologia de elaboração de um PDUI

Fonte: Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba (2022).
A formulação de propostas deve inte-

grar e considerar áreas de influência de
municípios com ou sem Plano Diretor AULA 9 Aula 9 - Plano de
MÓDULO 4 Desenvolvimento
ou demais instrumentos urbanísticos. Urbano Integrado:
Isso pode acontecer ao se definir estra- planejamento
na escala
tégias que prevejam possíveis impactos
supramunicipal e
(negativos ou positivos) gerados pelas metropolitana.
dinâmicas urbanas e regionais de muni-
cípios vizinhos ou limítrofes.
62
Um exemplo de pactuação de diretrizes APROFUNDE-SE

de integração do Plano Diretor com pla-
nos supramunicipais é o Plano Diretor de Caso queira se aprofundar mais no
assunto, acesse o Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado da Região Desenvolvimento Integrado (PDDI) da
Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI- RMBH.
RMBH). Esse plano inclui 34 municípios COLEGIADO METROPOLITANO DA
da RMBH e seu objetivo é reestruturar o SOCIEDADE CIVIL - RMBH. Região
Metropolitana de Belo Horizonte:
território para reduzir as desigualdades Plano Diretor de Desenvolvimento
socioespaciais dos municípios da região. Integrado - PDDI. 2012.
O plano tem como eixos de ação a aces- Disponível em: http://www.rmbh.org.
sibilidade, a urbanidade, a seguridade e a br/arquivos_biblioteca/COLEGIADO-
sustentabilidade. RMBH_2012-05-21_Apres-PDDI-
RMBH.pdf
O PPDI da Região Metropolitana de Belo Horizonte (PDDI-

RMBH) também atua no ordenamento territorial metropoli-
tano, tornando obrigatória a revisão dos Planos Diretores de
seus municípios integrantes. Foi elaborado por uma equipe de
180 especialistas da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
(PUC Minas) e da Universidade do Estado de Minas Gerais
(UEMG). Contou também com a representação da sociedade ci-
vil e das gestões públicas municipais e estadual. Essa experiên-
cia mostra a importância da participação da comunidade aca-
dêmica no desenvolvimento urbano sustentável (COLEGIADO
METROPOLITANO DA SOCIEDADE CIVIL, 2012).
Os desafios de pactuação do planejamen-

to integrado setorial e supramunicipal se
direcionam particularmente às “[...] inca- ATIVIDADE
pacidades e insuficiências de gestão, de PROGRAMADA
integração de políticas, de recursos para
o financiamento do desenvolvimento ur- Uma vez que apresentamos os
instrumentos urbanísticos de base
bano” (IPEA, 2020b., p. 94). Destacamos sustentável, você consegue refletir
a importância de se aproveitar capaci- criticamente sobre os principais desafios
dades técnicas nas gestões municipais e possibilidades de integração setorial do
planejamento territorial do seu município?
ou em agências de desenvolvimento me- Visitando o Guia para Elaboração e
tropolitano, como no caso da RMBH. Revisão de Planos Diretores (2022), qual
Chega-se a melhores resultados urbanís- instrumento ou instrumentos você diria
que melhor respondem a esse desafio e
ticos se as propostas forem criadas nos estimulam essa possibilidade?
debates intermunicipais e em decisões
colaborativas.
63
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Na primeira metade deste módulo, tratamos de conceitos de planejamento territorial
e de como eles ajudam a entender a realidade municipal. Traçamos critérios importan-
tes para reconhecer e refletir sobre problemáticas territoriais intraurbanas e supra-
municipais, com o objetivo de apoiar o desenvolvimento de uma análise crítica dessas
problemáticas.
Na segunda metade, vimos que é possível alinhar estratégias de desenvolvimento ur-

bano sustentável a partir do Plano Diretor e dos demais instrumentos básicos. Eles
podem orientar ações concretas de intervenção, de reestruturação administrativa, de
associação entre municípios e de aquisição de equipamentos e sistemas que ajudem na
gestão integrada. Quando necessário, fazem isso por meio de projetos urbanísticos ou
de requalificação do ambiente urbano.
Destacamos o Plano Diretor como um dos instrumentos de desenvolvimento urbano
que contribui para a promoção do desenvolvimento sustentável. Tratamos dos seus ob-
jetivos e obrigatoriedades, destacando a sua importância mesmo em municípios em
que não é obrigatório por lei, visto que pode auxiliar esses municípios na construção de
alternativas para o desenvolvimento urbano sustentável.
Percebemos que existem possibilidades de pactuar e integrar ações de planejamento

municipal e supramunicipal quando ampliamos as escalas e os contextos municipais.
O objetivo do alinhamento do planejamento integrado pelo Plano Diretor com demais
instrumentos setoriais são as ações intersetoriais. Esse também é o caso das Funções
Públicas de Interesse Comum, que direcionam as estratégias de planejamento e desen-
volvimento urbano integrado em PDUIs.
A dimensão territorial do planejamento para o desenvolvimento urbano sustentável

deve ser produto da leitura do território. Também deve ser produto da escolha, da iden-
tificação e da adequação de instrumentos urbanísticos sustentáveis pela articulação e
integração de planos, programas e projetos.
Desse modo, é importante elaborar e propor diretrizes para soluções adequadas à rea-
lidade de cada município brasileiro, nas suas variadas escalas e contextos. Igualmente
importante é entender como concretizar essas propostas ao longo do tempo e a partir da
promoção de políticas públicas.
64
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ciais-e-competencias-profissionais/. Acesso em: 17 set. 2022.

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