MODELO Mandado de Seguranca ANVISA

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ FEDERAL DA 2ª VARA CÍVEL DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO
DISTRITO FEDERAL - DF
Distribuição por dependência Mandado de Segurança nº 3481-05.2011.4.01.3400
URGENTE Síntese: Recurso contra decisão da Diretoria Colegiada da ANVISA

direcionado ao Ministro da Saúde. Negativa injustificada de prosseguimento.
Impossibilidade. Usurpação de Competência pela ANVISA. Competência para apreciar
pedido de reconsideração de seus atos. Omissão ilegal. Direito de recurso
assegurado pela Lei nº. 9.784/99 e pela Constituição Federal. Imperativo o regular
processamento do feito. Direito líquido e certo. Periculum in mora iminente a
justificar a medida liminar. Danos de difícil reparação. FERSOL INDÚSTRIA E
COMÉRCIO S.A., pessoa jurídica de direito privado, com sede na cidade de
Mairinque/SP, na Rodovia Castelo Branco, Km 68,5, inscrita no CNPJ/MF sob o nº
47.226.493/0001-46, por seus advogados infraassinados (instrumento de mandato e
atos societários em anexo - Doc. 01), vem, respeitosamente, à presença de Vossa
Excelência, com supedâneo no artigo 5º, LXIX, da Constituição Federal e na Lei nº
12.016/2009, impetrar o presente
MANDADO DE SEGURANÇA com pedido de liminar
contra ato decisório proferido pela Diretoria Colegiada da AGÊNCIA NACIONAL DE

VIGILÂNCIA SANITÁRIA – ―ANVISA‖, composta pelos Srs. (i) DIRCEU BRÁS APARECIDO
BARBANO, (ii) MARIA CELINA MARTINS BRITO e (iii) JOSÉ AGENOR ÁLVARES DA SILVA, e
representada pelo primeiro, na condição de Diretor-Presidente, pelos motivos a
seguir aduzidos.
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—I— DA CONEXÃO ENTRE AS AÇÕES
Conforme dispõe o artigo 103, do Código de Processo Civil, são conexas as ações
quando lhes for comum o objeto e a causa de pedir.
Estabelece o artigo 253, inciso I, do mencionado diploma legal, por seu turno, que
serão distribuídas por dependências as causas de qualquer natureza quando se
relacionarem, por conexão ou continência, com outra já ajuizada.
O presente mandado de segurança é conexo com o impetrado perante este D. Juízo da

2ª Vara Cível da Circunscrição Judiciária de Brasília – DF, autos nº 3481-
05.2011.4.01.3400 (doc. 2). De fato, ambas as ações envolvem as mesmas partes e
causa de pedir remota, devendo, portanto, serem julgados em conjunto, com o
objetivo de evitar decisões contraditórias, nos termos do art. 105 do Código de
Processo Civil: “Art. 105. Havendo conexão ou continência, o juiz, de ofício ou a
requerimento de qualquer das partes, pode ordenar a reunião de ações propostas em
separado, a fim de que sejam decididas simultaneamente‖ (destacou-se) Atente-se que
a jurisprudência recente do Col. Superior Tribunal de Justiça, órgão de cúspide do
Poder Judiciário para dizer o direito federal, confirma esse entendimento a fim de
evitar decisões conflitantes sobre temas iguais ou similares e, ainda, para evitar
o desprestígio do Poder Judiciário (STJ, 2ª. Seção, CC 100345/RJ, Rel. Ministro
Luis Felipe Salomão, DJ 18.03.2009, dentre outros). O critério de utilidade, nesse
contexto, é relevante para orientar o reconhecimento da conexão.
Veja-se, a propósito, a lição de CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO:

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“O que importa, nos institutos regidos pela conexidade, é a utilidade desta como
critério suficiente para impor certas conseqüências (prorrogação da competência,
reunião de processos) ou autorizar outras (litisconsórcio). Essa utilidade está
presente sempre que as providências a tomar sejam aptas a proporcionar a harmonia
de julgados ou a convicção única do julgador em relação a duas ou mais demandas
(Redenti). Ainda que ocorra a mera identidade parcial de títulos, será útil a
prorrogação da competência, com reunião das causas sob um juiz só, assim como será
útil a formação do litisconsórcio (dois ou mais sujeitos demandado ou sendo
demandados num só processo) ou a admissão da reconvenção – sempre que a convicção
para julgar haja de ser a mesma e não deva haver discrepância entre os julgamentos.
Conquanto vaga, essa orientação tem as vantagens da flexibilização de critérios,
permitindo ao juiz alguma margem de poder para a inteligente avaliação dos casos
concretos e da nulidade da medida a ser determinada.” (in Instituições de Direito
Processual Civil. Volume II. Ed. Malheiros. pp. 151 – destacou-se). Também
relevantes são as palavras de THEREZA ALVIM sobre o tema: ―Do texto, supra
transcrito, decorre a afirmação de alguns autores de ter o legislador encampado a
mais tênue ligação entre as ações, para reputá-las conexas. Contudo, outros casos
de conexão existem, pela própria natureza das coisas, que não podem ser
desconhecidos e, até mesmo com ligação mais tênue entre as duas ações, do que a
ligação prevista em lei, se não for interpretado extensivamente esse art. 103, do
diploma processual civil. Inegável a existência de causa de pedir próxima e remota,
porque essa dicotomia corresponde à realidade jurídica. Assim, toda petição
inicial, necessariamente, indicará o fato, que deu nascimento à pretensão, e os
fundamentos jurídicos do pedido (arts. 282, III e 295, parágrafo único, inc. I, do
Código de Processo Civil. O conglobamento de ambos, essenciais a qualquer lide,
recebe, por lei, a denominação de causa de pedir, mas, qualquer delas, comum a
ambas a ações, é suficiente para determinar a conexão‖ (in O Direito Processual de
Estar em Juízo, Editora Revista dos Tribunais, p. 130, destacou-se). Pede-se venia
para trazer a lume, em abono, a título exemplificativo, os seguintes precedentes do
Col. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA:

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―PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. CONEXÃO. JUSTO PREÇO.
DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO COMPROVADA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS
292 E 356/STF E 7/STJ. (...) 4. Em razão de conter elementos semelhantes,
perfeitamente correta a utilização, in casu, do instituto da conexão, cujo objetivo
maior é o de evitar a prolação de decisões contraditórias‖ (STJ, 4ª Turma, Resp
94.600-MS, Rel. Min. Castro Meira, DJ 16.11.2004 – destacou-se)
----------------------------------------------------------------------------
―CONFLITO POSITIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÕES COM IDÊNTICO OBJETO: SANDÁLIAS „IPANEMA‟.
CONEXÃO. PREVENÇÃO. JUÍZES COM JURISDIÇÃO TERRITORIAL DIVERSA. PRECEDENTES.
Processos que envolvem um mesmo objeto (uso de marcas e modelos) são conexos. Não
se exige identidade. Basta que deles se extraia a conveniência de os dois receberem
julgamento por um só juiz, evitando-se decisões contraditórias‖ (STJ, 2ª Seção, CC
37.805-CE, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ 01.07.2005 – destacou-se)
----------------------------------------------------------------------------“PROCES
SUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA LITISPENDÊNCIA NÃO CARACTERIZADA.
CONEXÃO E CONTINÊNCIA. LITISPENDÊNCIA PARCIAL. 1. A litispendência ocorre quando
forem propostas ações com as mesmas partes litigantes, o mesmo pedido e a mesma
causa de pedir, consoante dispõe o art. 301, § 1º, do CPC. 2. A ratio essendi da
litispendência visa a que a parte não promova duas demandas visando o mesmo
resultado, o que, frise-se, em regra, ocorre quando o autor formula em face do
mesmo sujeito, idêntico pedido, fundado da mesma causa de pedir. 3. In casu, há
identidade parcial dos pedidos, porquanto o do segundo mandamus (declaração de
isenção da COFINS e compensação) é mais abrangente que o do primeiro (declaração de
isenção da COFINS) o que configura a continência, que é espécie de litispendência
parcial. 4. O instituto da continência, como na conexão, importa a reunião dos
processos, que visa evitar o risco de decisões inconciliáveis. Por esse motivo,
diz-se, também, que são conexas duas ou mais ações quando, em sendo julgadas
separadamente, podem gerar decisões inconciliáveis, sob o ângulo lógico e prático.”
(...) (STJ – 1ª Turma - REsp 953034/PR - Rel. Min. LUIZ FUX - DJe 29.06.2009)
(destacou-se) Tenha-se presente, ainda, que o Col. SUPERIOR TRIBUNAL
DE
JUSTIÇA tem firme o entendimento de que é necessário atribuir ―interpretação

extensiva‖ ao artigo 115 do CPC, acima transcrito, de forma que a mera
potencialidade ou risco de
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que sejam proferidas decisões conflitantes é suficiente até mesmo para ensejar a
propositura de conflito de competência (STJ, 1ª. Seção, AgRg no CC 66.507/DF, Rel.
Min. Castro Meira, DJ 12.05.2008).
Portanto, sendo patente a conexão entre as ações, requer-se, com fundamento no

artigo 115, do CPC, seja reconhecida a conexão entre a presente ação e o Mandado de
Segurança nº 3481-05.2011.4.01.3400, que tramita perante este E. Juízo da 2ª Vara
Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal. — II — SÍNTESE DOS FATOS
Em 22 de fevereiro de 2008, por meio da publicação da Resolução nº. 10 da Diretoria

Colegiada da ANVISA (―RDC nº. 10/2008 – Doc. 02), esta Agência houve por bem
proceder à reavaliação toxicológica dos produtos técnicos e formulados à base dos
ingredientes ativos ali indicados.
Dentre os 14 (catorze) ingredientes ativos a serem reavaliados, conforme consta

daquela Resolução, figurou o METAMIDOFÓS, o qual é utilizado pela Impetrante na
formulação dos produtos METAMIDOFÓS TÉCNICO FERSOL e METAMIDOFÓS FERSOL 600.
Neste sentido, confira-se o anexo I daquela Resolução, que expressamente aponta a

Impetrante como fabricante daqueles produtos e, logo, parte interessada do processo
administrativo de reavaliação toxicológica, nos termos dos artigos 9º, I e II, da
Lei Federal nº. 9.784/99.

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(...)
Em 27 de novembro de 2009, a Diretoria Colegiada da ANVISA resolveu adotar a

Consulta Pública nº. 8 , através da qual concedeu o prazo de 30 (trinta) dias para
que fossem ―apresentadas críticas e sugestões relativas à proposta de Regulamento
Técnico, para o ingrediente ativo Metamidofós, contido na Relação de Monografias
dos Ingredientes Ativos de Agrotóxicos, Domissanitários e Preservantes de Madeira,
em anexo”. A proposta de regulamento técnico submetida à consulta pública pretendia
―cancelar os informes de avaliação toxicológica de todos os produtos técnicos e
formulados à base do ingrediente ativo metamidofós entre outros”.
A Impetrante, em 11 de fevereiro de 2010, após regularmente deferida a prorrogação

de prazo, aportou estudos relevantes no âmbito daquela consulta pública, com o fito
de provar, com argumentos técnicos, que o banimento do produto, na forma proposta,
não era medida adequada.
A despeito disso, a Impetrante jamais recebeu resposta fundamentada à contribuição

que aportou àquela consulta pública, em total desconformidade com o que prevê os
artigos 32, § 2º e 34 da Lei nº. 9.784, de 1999, e artigo 11 da Resolução nº. 48 de
2008, da ANVISA (―RDC nº. 48/2008).
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Ou seja, a ANVISA jamais apresentou à Impetrante resposta, com a devida motivação -
ínsita, aliás, a qualquer ato administrativo -, às manifestações por ela
apresentadas no âmbito daquela consulta pública, na forma da legislação de
regência. Também não deu publicidade a qualquer documento dessa natureza.
A despeito disso, em 10 de janeiro de 2011, o Gerente de Análise Toxicológica da

ANVISA e o Gerente de Normatização e Avaliação da mesma Agência, por meio do Ofício
nº. 00024/2011-GGTOX/ANVISA/MS, convocou representantes da Impetrante para
participar de reunião, na sede daquela Agência, em 13 de janeiro de 2011, pasme-se,
com a “finalidade de estabelecer o cronograma de descontinuidade de formulação de
produtos à base deste ingrediente ativo (Metamidofós)” (destacou-se).
Ou seja, a reunião tinha por objetivo definir a data em que o produto METAMIDOFÓS
não mais seria comercializado, não deixando dúvida de que naquela oportunidade já
havia uma decisão final, que jamais havia sido comunicada à Impetrante.
Note-se por especial obséquio: o processo de reavaliação do METAMIDOFÓS foi

instaurado em 22 de fevereiro de 2008; a Impetrante encaminhou estudos relativos à
consulta pública em 11 de fevereiro de 2010 e jamais recebeu qualquer nova
comunicação ou intimação a respeito do processo. Somente em 10 de janeiro de 2011 a
Impetrante recebeu um ofício da mesma ANVISA para estabelecer um ―cronograma de
descontinuidade‖!
Sem dúvida alguma, essa situação revela a adoção, pela ANVISA, de um processo
sigiloso, ao menos em sua parte substancial.
Registre-se, por relevante, que na mesma data de expedição do referido ofício, a

Impetrante havia protocolado petição junto à ANVISA, requerendo ao
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Gerente Geral de Toxicologia daquela Autarquia a concessão de vista dos autos do
processo de reavaliação do Metamidofós..
O mesmo pedido foi reforçado em correio eletrônico enviado à Gerência Geral de

Toxicologia (―GGTOX‖) da Anvisa na data de 12.01.2011:
Com enorme perplexidade em virtude do cenário acima, a Impetrante compareceu à

citada reunião na ANVISA em 13 de janeiro de 2011. Nessa oportunidade, a ANVISA,
através de seu Gerente Geral de Toxicologia, Sr. Luiz Cláudio Meirelles, informou o
óbvio: a Diretoria Colegiada já havia decidido pela descontinuidade do METAMIDOFÓS
em 2010, embora a Impetrante não tivesse sido comunicada de tal deliberação. Tal
afirmação, embora não conste da ata resumida da reunião, está documentada na
gravação de áudio em poder da ANVISA.
Outrossim, conforme consta na Ata lavrada durante a citada reunião, a Impetrante,

naquela oportunidade, voltou a reiterar o seu desconhecimento a respeito de todo o
processado, bem como de uma decisão final a respeito de uma eventual
descontinuidade do METAMIDOFÓS.
Fato é que nem mesmo naquela oportunidade, quando da reiteração do pedido de vista
dos autos, a Impetrante pôde ter acesso aos autos do processo administrativo ou à
decisão proferida pela Diretoria Colegiada. De acordo com a ANVISA, os pedidos da
Impetrante ainda não haviam sido processados internamente e, em razão disso, não
poderiam ser atendidos naquela data

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Não bastasse o quanto exposto, ainda para a maior surpresa da Impetrante, em
17.01.2011 — portanto, apenas 04 (quatro) dias após a citada reunião (incluindo-se
aí um final de semana) —, a ANVISA fez publicar no Diário Oficial a Resolução da
Diretoria Colegiada de nº. 01 (RDC nº. 01/2011).
Por essa decisão, foi determinada a retirada programada do ingrediente ativo

METAMIDOFÓS – conforme, aliás, já havia antecipado à Impetrante na indigitada
reunião -, nos seguintes termos: “Art. 1o- Determinar a retirada programada do
ingrediente ativo metamidofós do mercado brasileiro, ficando permitida a produção
de produtos formulados (formulação) com base nos quantitativos do histórico de
comercialização de anos anteriores, para cada empresa, conforme declaração prestada
aos órgãos de acordo com art. 41, do Decreto n. 4074, de 04 de janeiro de 2002 e
com base nos estoques já existentes de matérias-primas e produtos técnicos,
mensurados pela ANVISA nas unidades fabris das empresas registrantes, até a data de
19 de novembro de 2010, não podendo ultrapassar as datas estabelecidas nos incisos
a seguir: I - 31 de dezembro de 2011 - cancelamento da comercialização; II - 30 de
junho de 2012- proibição da utilização, com o cancelamento de todos os informes de
avaliação toxicológica de produtos a base de metamidofós; e III- 31 de dezembro de
2012- cancelamento da monografia do ingrediente ativo metamidofós, mantida até esta
data exclusivamente para fins de monitoramento dos resíduos.” Note-se, a título de
ilustração, que os considerandos registrados na aludida RDC nº. 01/2011 revelam a
ocorrência até mesmo de reuniões a respeito das quais a Impetrante jamais teve a
oportunidade de participar: “(...) considerando a recomendação das reuniões da
Comissão de Reavaliação Toxicológica, realizadas em 26 de outubro e 19 de novembro
de 2010, com a participação de representantes do IBAMA e do MAPA (...)”. A toda
evidência, a Impetrante foi alijada do processo administrativo em questão, a
despeito do seu manifesto interesse jurídico — 9

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considerando, como já dito, que aproximadamente 90% de suas atividades giram em
torno do produto atingido pela resolução final.
Saliente-se, por relevante, que nem mesmo após a publicação da decisão final a
Impetrante teve atendido os seus pedidos anteriormente formulados de acesso aos
autos do processo administrativo e aos documentos que embasaram a decisão final,
refletida na já referida Resolução da Diretoria Colegiada de nº. 01 (RDC nº.
01/2011). Vale dizer, o decêndio previsto no artigo 59 da Lei nº. 9.784/991 para
que a Impetrante possa interpor recurso administrativo — inclusive recurso
administrativo hierárquico — foi deflagrado sem que ela tenha a oportunidade de
conhecer todos os atos relativos ao processo administrativo correspondente, a
despeito de sucessivos pedidos.
Por tais razões, impetrou o mandado de segurança ao qual esse mandamus é

distribuído por dependência, autos nº 3481-05.2011.4.01.3400, para que, em suma,
fosse assegurado o direito da Impetrante de, naquela oportunidade, ter conhecimento
de todos os atos documentados no processo administrativo, inclusive dos documentos
que fundamentaram a decisão então proferida (RDC n.º1 de 14 de janeiro de 2011),
bem como para ter suspenso seus efeitos e respectivos prazos – administrativo e
judiciais - para que pudesse interpor o recurso administrativo competente, nos
termos do artigo 56 da Lei nº 9.784/992;
Por reconhecer presente o direito liquido e certo da Impetrante, violado pelas

reiteradas condutas da Anvisa, este Juízo determinou que fosse concedido a
Impetrante “vista dos autos do Processo Administrativo de reavaliação toxicológica
de produtos técnicos e formulados à base do ingrediente ativo METAMIDOFÓS,
inclusive de todos os documentos que fundamentaram a decisão proferida. A contagem
do prazo para eventual recurso somente se iniciará após a vista”.
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. Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de 10 (dez) dias o prazo para
interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação
oficial da decisão recorrida”
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Oportuno ressaltar, entretanto, que a medida liminar concedida por Vossa Excelência
não foi prontamente obedecida pelas autoridades coatoras, tendo a ANVISA criado
óbices infundados para o cumprimento do mandamus, conforme notificação recebida às
16:19h do dia 21.01.2011 (uma sexta-feira), dois dias após o deferimento da medida
liminar por esse D. Juízo, fazendo exigências descabidas para vistas e extração de
cópias reprográficas do processo administrativo.
Diante das infundadas restrições impostas pela Anvisa, ciente de que o procedimento
arbitrário adotado colocaria a Impetrante em eminente risco de não ter acesso aos
autos no prazo necessário para a apresentação de seu recurso, em aditamento a
petição inicial, foi requerido a este D. Juízo que a contagem do prazo se
reiniciaria apenas após a vista efetiva vista dos autos, pretensão deferida nos
seguintes termos: “Ante o exposto, determino que seja concedida ao impetrante vista
dos autos do Processo Administrativo de reavaliação toxicológica de produtos
técnicos e formulados à base do ingrediente ativo METAMIDOFÓS, inclusive de todos
os documentos que fundamentaram a decisão proferida. A contagem do prazo para
eventual recurso somente se iniciará após a vista. Publica. Intimar o Diretor-
Presidente da ANVISA para cumprir a decisão liminar em 72 horas, e para prestar
informações no prazo de 10 dias. Após, ao MPF. Retifique-se a autuação para que
conste no pólo passivo apenas o Diretor-Presidente da ANVISA.” (destacou-se) Tal
decisão, proferida em 24 de janeiro de 2011 e integralizadora da liminar
anteriormente deferida, foi reiteradamente descumprida pela ANVISA, tendo a
Impetrante obtido vista do processo administrativo somente em 02 de fevereiro de
2011– esclareça-se, acesso parcial dos documentos que o compõem -, iniciando seu
prazo para a apresentação do recurso, encerrado em 14 de fevereiro de 2011.
Tentou a ANVISA, ainda, não exibir os estudos que instruíam o processo

administrativo em apreço, sob a justificativa de proteção de um suposto direito
autoral, requerimento esse que foi corretamente rechaçado por este Juízo.
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“Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face das razões de
legalidade e de mérito.” www.teixeiramartins.com.br
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Interposto tempestivamente o recurso administrativo, uma vez mais a ANVISA cerceou
direito da impetrante, não promovendo, como exige o artigo 26 da Lei Federal nº
9.784 de 29 de janeiro de 1999, sua intimação para a Reunião Presencial Aberta ao
Público nº 02/2011 designada para 21 de março de 2011, na qual, conforme ata
aprovada em 03.03.2003, restou designado o julgamento de seu recurso.
Após muito pesquisar, a Impetrante através de consulta no site da ANVISA, tomou

conhecimento do julgamento do recurso requerendo em 23.03.2011 que lhe fosse aberta
vista e extração de cópias reprográficas dos autos, especialmente sobre a decisão
proferida, a seguir transcrita, e parecer que lhe serviu de motivação: “A Diretoria
Colegiada deliberou, por unanimidade, acolher o Parecer CONS nº. 48/2011 da
Procuradoria da Anvisa e não conhecer do recurso em razão da inexistência de
previsão legal para a interposição de recurso hierárquico impróprio em decisão
administrativamente irrecorrível em matéria finalística de competência da Anvisa,
mantendo, assim, integralmente as determinações da Resolução da Diretoria Colegiada
nº. 01/2011 e afastando, por conseguinte, a concessão de efeito suspensivo ao
presente recurso.” (Doc. 3 – fls. 230 destacou-se) Referida decisão foi
disponibilizada no DOU – Diário Oficial da União em 04.04.2011. Contudo, somente em
20.04.2011 foram franqueadas cópias do processo à Impetrante (doc. 3), após muita
insistência e a apresentação de inúmeros pedidos de vista, conforme se observa das
petições protocoladas em 01.04.2011 e 06.04.2011.
Como visto, ao apreciar o recurso administrativo da Impetrante, a Diretoria

Colegiada da ANVISA acolheu o parecer da Procuradoria da ANVISA e não conheceu do
recurso. Todavia, deixou de remeter o recurso à autoridade competente para a
apreciação de seu mérito, no caso, o Ministro de Estado da Saúde, o que viola
direito líquido e certo da Impetrante.
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É o que, adiante, se passa a expor. — III— DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO: Da Patente
Violação ao Devido Processo Legal e aos Princípios do Contraditório e da Ampla
Defesa – Cerceamento de Defesa - Ato ilegal da Diretoria Colegiada da ANVISA –
Cabimento do Recurso – Ato da ANVISA sujeito a Controle
III.1. Da Patente Violação ao Devido Processo Legal e aos Princípios do

Contraditório e da Ampla Defesa
Os administrativistas são categóricos em asseverar que a atuação da Administração

deve, em medida cada vez maior, ser dotada de processualidade. Daí se falar,
hodiernamente, em uma processualidade ampla.
Não se deve perder de vista, contudo, as razões que impõem que a atuação da
Administração seja, cada vez mais, procedimentalizada. Trata-se, em realidade, de
imperativo que diz com a legitimação dos atos da Administração, bem como com o seu
controle.
Ora, a atuação da Administração que se desenvolve na forma de um encadeamento

regrado de atos, oportunizando-se a participação dos administrados, permite um
constante controle o que, em última análise, confere maior carga de legitimidade ao
ato final.
Ou seja, o controle que se exerce sobre os atos da Administração Pública é cada vez
mais intenso, notadamente porque o processo permite um controle dinâmico. O
controle do ato apenas, por exemplo, é somente superveniente, ou ainda, como
preferem alguns doutrinadores, trata-se de controle ex-post factum. O processo, por
outro lado, permite um controle constante e dinâmico, como visto.

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Fala-se,
ainda,
de
uma
função
garantista
do
processo
administrativo, no sentido de que este visa a garantir posições jurídicas dos

administrados. A esse respeito, trazemos à colação o ensinamento da Profa. ODETE
MEDAUAR: “No campo de sua função garantista, o processo administrativo vem
finalizado à garantia jurídica dos administrados (funcionários e particulares),
pois tutela direitos que o ato administrativo pode afetar. Atribui-se ao processo
administrativo a condição de primeiro círculo de garantia das posições jurídicas do
administrado, enquanto supõe que a atividade administrativa tem de canalizar-se
obrigatoriamente por parâmetros determinados, como requisito mínimo para ser
qualificada de legítima. No esquema processual o cidadão não encontra uma
Administração livre, e sim uma Administração disciplinada na sua atuação.”(―A
Processualidade no Direito Administrativo – 2ª edição – São Paulo: ed. Revista dos
Tribunais) (Destacou-se) Vale dizer, o processo administrativo garante que a
Administração (entendida esta em sentido amplo, de modo a compreender entes da

Administração direta e indireta), no exercício de sua função, siga parâmetros
objetivos e pré-determinados, o que evita abusos e arbitrariedades daquele que
detém parcela de poder público. Nesta senda, o processo cumpre uma função
nitidamente garantista, como muito bem observado no excerto acima transcrito. Além
disso, o processo administrativo, quando manejado adequada e corretamente, é a
garantia de cumprimento do devido processo legal, de observância obrigatória também
pela Administração Pública, consoante entendimento sedimentado pela
jurisprudência3. Em realidade, o devido processo legal é um dos pilares sobre o
quais repousa o Estado Democrático de Direito.
A esse respeito, confira-se posicionamento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça

(―STJ‖): ―A cláusula do ´due processo of Law´, com as suas aplicações e
conseqüências, tem aplicação no procedimento administrativo, o que resultava de
modo implícito da constituição de 1967 e está previsto, expressamente, na
constituição de 1988, artigo 5º, LIV e LV (...)” (STJ – j. em 13.03.1990 – Rel.
Ministro Carlos M. Velloso – fonte RDA 179, p. 163)
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A respeito do devido processo legal e de sua correlação com a garantia de direitos
dos administrados, assevera com maestria EGON BOCKMANN MOREIRA: “O adjetivo ´devido
´ reporta-se à adequação da conduta administrativa. Atuação adequada, tal como
exigida pela Constituição, é aquela que atende às expectativas mínimas de um Estado
Democrático de Direito, devendo corresponder e satisfazer o que se espera de uma
Administração aberta e participativa, em que se garante ao particular voz ativa, em
condição de igualdade com o ente público e sem qualquer espécie de submissão e /ou
supressão de expectações. A adequação confere ao cidadão segurança e certeza que
seus direitos serão respeitados. O processo será instalado e conduzido de maneira
equitativa, com observância do rol de garantias constitucionais e legais. O núcleo
do objetivo visado pelo Estado está no prestigio à dignidade da pessoa humana, não
à máquina administrativa. (―Processo Administrativo: princípios constitucionais e a
Lei 9.784/1999‖ – 3ª edição atualizada, revista e aumentada – São Paulo: Malheiros,
2007 – p.281-282) (Destacou-se) Portanto, é corolário do princípio do devido
processo legal que os demais princípios atinentes ao processo administrativo sejam
respeitados pelos atores que dele participam. Afinal, a mera instauração de
simulacro de processo administrativo não garante de maneira plena a observância dos
princípios mais basilares do processo administrativo, tais como o contraditório,
ampla defesa, publicidade, eficiência e demais arrolados no caput do artigo 2º da
Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 19994.
Aliás, os princípios do contraditório e da ampla defesa, que poderiam até mesmo ser
reunidos sob a rubrica do ―direito à participação no processo administrativo‖, são
garantias que encontram fundamento na própria Constituição. Outro não é teor do
artigo 5º, LV: ―Art. 5 º - (....) LV – aos litigantes em processo judicial ou
administrativo, e aos acusado em geral são assegurados o contraditório e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes‖
4
“Art. 2º - A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da

legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade,
ampla defesa, contraditório, segurança 15 jurídica, interesse público e
eficiência”.
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Com efeito, os princípios do contraditório e da ampla defesa objetivam tornar o
processo administrativo efetivamente dialético, de modo que ao administrado sejam
oportunizados ampla informação e direito de reação, entendido este como o direito
de participar da instrução, aportar documentos, apresentar alegações finais,
recorrer, etc.
A propósito, a efetiva participação dos administrados no processo administrativo

colabora para que a decisão, ao final, seja a mais acertada e justa possível. Isso,
contudo, só é alcançável se as alegações e posições dos administrados forem
efetivamente levadas em conta e apreciadas. Releva notar, ademais, que o
acolhimento do princípio do contraditório no seio do processo administrativo revela
uma mudança brutal de paradigma com respeito à relação Administração/administrado.
Senão vejamos: “A noção de contraditório vinha tradicionalmente associada ao
processo jurisdicional; sua admissibilidade na esfera administrativa representa
mudança de algumas concepções relativas à supremacia do Estado, à existência de um
só juízo sobre o interesse público, à posição do administrado como súdito, servil e
submisso, à predominância absoluta da autotutela. (...) A doutrina menos antiga
pondera que ´o caráter contraditório tende a afirmar-se universalmente; em verdade
seria fechar os olhos à realidade pretender que no procedimento administrativo haja
uma só parte cujos direitos serão discernidos, sem conflitos nem contendas, por um
órgão desinteressado do assunto; ao contrário, os recursos, reclamações, denúncias
administrativas supõem quase necessariamente um conflito de interesses entre o
requerente, de um lado, e o órgão autor do ato, de outro, e isto desemboca bem
concretamente numa impugnação que não é outra coisa senão contenda: daí a
indispensável discussão plena do assunto, com ataque e prova, mediante um
procedimento imparcial, público, etc‖ (MOREIRA, Egon Bockmann – ―Processo
Administrativo: princípios constitucionais e a Lei 9.784/1999‖ – 3ª edição
atualizada, revista e aumentada – São Paulo: Malheiros, 2007 p.103) (Destacou-se)
Claro está, portanto, que na atualidade ninguém mais refuta a aplicabilidade dos
princípios do contraditório e da ampla defesa à seara do processo
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administrativo. Contudo, é de se constatar que os órgãos públicos ainda resistem em
adotar procedimentos integralmente convergentes com tais princípios.
A atuação da ANVISA é emblemática nesse sentido. Além de todo o transtorno

enfrentado pela Impetrante para obtenção de vista e cópia dos autos do processo
administrativo — com a necessidade de manejo de mandado de segurança com essa
finalidade! —, agora pretende a ANVISA, mais uma vez de forma maliciosa, obstar o
regular processamento de recurso interposto!
Fato é que diversas ilegalidades podem ser extraídas da conduta da ANVISA: (i) por
primeiro, não compete à Diretoria Colegiada da ANVISA se manifestar sobre o
cabimento do recurso direcionado ao Ministro de Estado da Saúde, tendo ocorrido
verdadeira usurpação de competência; (ii) jamais poderia aquele órgão jurídico
obstar o processamento de recurso regularmente interposto, sob pena de verdadeiro
cerceamento de defesa.
Frise-se, uma vez mais, que o princípio do contraditório não deve ser mera garantia
formal, no sentido de que se estabeleça um simulacro ou arremedo de processo
administrativo, o qual, contudo, cede ante uma análise mais detida da questão. Em
outros termos, de nada adianta assinalar-se prazo para que a Impetrante recorrer de
decisão proferida pela Diretoria Colegiada, se o recurso, regular e tempestivamente
apresentado, não puder ser regularmente processado.
Sobre a garantia substancial do princípio do contraditório, sábias são as palavras,

uma vez mais, de EGON BOCKMANN MOREIRA: “O contraditório configura a garantia de
ser cientificado com clareza não só da existência do processo, mas de tudo o que
nele ocorra, podendo o particular manifestar-se a respeito de todos os atos e fatos
processuais, gerando, em conseqüência, o dever de o órgão julgador apreciar tais
intervenções e tomá-las em conta ao proferir sua decisão (...) Frise-se que o
contraditório não alberga mero dever processual de intimação das partes envolvidas,
mas também os desdobramentos substanciais desse dever. Seria inócua mera garantia
formal, que 17
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não assegurasse resultados concretos ao processo. Assim, somente serão válidas as
decisões que motivadamente apreciarem cada uma das manifestações dos administrados”
(―Processo Administrativo: princípios constitucionais e a Lei 9.784/1999‖ – 3ª
edição, revista e aumentada – São Paulo: Ed. Malheiros – p. 294) (Destacou-se) Em
outras palavras, não apenas a instauração do processo administrativo, mas seu
regular processamento, são garantias de higidez do instituto. Portanto, de nada
vale a mera garantia formal do recurso, se este não puder ser apreciado.
Ora, a Administração Pública (seja ela corporificada por entes da Administração

direta ou indireta) é revestida de prerrogativas às quais correspondem deveres na
mesma medida. Daí a melhor doutrina administrativista usualmente se referir aos
chamados ―deveres-poderes‖ da Administração. Em realidade, os deveres correspondem
às competências legalmente atribuídas, às quais a Administração não pode
simplesmente se esquivar, sob pena até mesmo de responsabilização. Percucientes são
as palavras de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO a esse respeito: ―Por conseguinte, se
a lei ou algum outro ato normativo impõe ao administrador o dever de agir, não pode
ele quedar-se inerte diante da regra de competência. Em outras palavras, se a lei
impõe um facere, ao administrador é vedado atuar com omissão (non-facere). A
atuação comissiva exigida na lei não pode ser substituída por atuação omissiva. A
omissão, nesse caso, estampa flagrante abuso de poder e, portanto, inegável
ilegalidade, por contraria a respectiva norma de competência‖. (―Processo
Administrativo Federal: Comentários à Lei nº. 9.784 de 29/11/1999 – 4ª edição – Rio
de Janeiro: Ed. Lúmen Juris, 2009 – p. 240) E prossegue o autor com o brilhantismo
que lhe é peculiar: ―Qualquer que seja a conduta administrativa, comissiva ou
omissiva, em desacordo com a lei ou com o ato normativo pertinente, é possível ao
interessado pleitear seja restaurada a legalidade, inclusive junto ao Poder
Judiciário. Se existe omissão por parte do administrador, é lícito ao juiz, havendo
ação com esse pedido proferir sentença de conteúdo mandamental, sendo determinado
ao agente omisso que cumpra a obrigação de fazer‖ (Idem – Ibdem – p. 241)
(Destacou-se)
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Os Tribunais também são assentes neste sentido. Vejamos: ―ADMINISTRATIVO. RÁDIO
COMUNITÁRIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE AUTORIZAÇÃO. MORA DA ADMINISTRAÇÃO.
ESPERA DE CINCO ANOS DA RÁDIO REQUERENTE. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E
DA RAZOABILIDADE. INEXISTÊNCIA. VULNERAÇÃO DOS ARTIGOS 165, 458, I, II, II E 535,
II DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NA SEARA
DO PODER EXECUTIVO. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO PELA ALEGATIVA DE VIOLAÇÃO DOS
ARTIGOS 2º DA LEI 9612/98 70 DA LEI 4.117/62 EM FACE DA AUSÊNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO DOS DEMAIS ARTIGOS ELENCADOS PELAS RECORRENTES. DESPROVIMENTO
(....) A lei 9.784/99 foi promulgada justamente para introduzir no nosso
ordenamento jurídico o instituto da mora administrativa como forma de reprimir o
arbítrio administrativo, pois não obstante a discricionariedade que reveste o ato
de autorização, não se pode conceber que o cidadão fique sujeito a uma espera
abusiva que não deve ser tolerada e que está sujeita, sim, ao controle do
Judiciário a quem incumbe a preservação dos direitos, posto que visa a efetiva
observância da lei em cada caso concreto. 5. O Poder Concedente deve observar
prazos razoáveis para instrução e conclusão dos processos de outorga de autorização
para funcionamento, não podendo estes prolongar-se por tempo indeterminado”, sob
pena de violação dos princípios da eficiência e da razoabilidade.” (STJ – Resp nº
690.811-RS – 1ª Turma – Rel. Min. JOSÉ DELGADO – DJ 19.12.2005) (Destacou-se) No
caso sob análise, nítido se revela que a violação da regra de competência se deu
porque não cabia à Diretoria Colegiada da ANVISA realizar juízo de admissibilidade
do recurso, mas, apenas, decidir se era o caso ou não de reconsiderar sua decisão à
luz do pedido aduzido no Recurso Administrativo, nos termos do que prescreve o já
citado artigo 56, §1º.
Vale dizer, não compete, em hipótese alguma, à Diretoria Colegiada da ANVISA obstar
a reapreciação do pedido pelo Ministro de Estado da Saúde. Em realidade, a tal
órgão acabou por decidir a questão, sem, contudo, que tivesse competência para
tanto!! Houve verdadeira usurpação de atribuição legal, em prejuízo
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dos mais comezinhos princípios que asseguram um processo administrativo hígido em
favor dos administrados. A esse respeito, importante trazer à colação recente
decisão proferida pelo Juízo da 9ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito
Federal, nos autos do Mandado de Segurança nº 0022272-22.2011.4.01.3400, em tudo e
por tudo semelhante ao caso em análise, já que no citado processo a Procuradoria
Jurídica da INFRAERO obstou a apreciação do recurso administrativo pelo Conselho de
Administração e, posteriormente, pela ANAC.
Veja-se o teor da r. decisão concessiva da liminar: “A impetrante mantém vínculo

jurídico com a Infraero e teve instaurado procedimento, ao qual, segundo alega, não
lhe foi permitido exercer o direito ao contraditório e ampla defesa. Afirma que
tendo sido notificada de decisão e da abertura de prazo para provocar o controle da
decisão pelo órgão superior, o Procurador Jurídico da empresa pública federal
obstou o exercício do direito, determinando o arquivamento dos autos sob alegação
de que anteriormente a questão já havia sido submetida ao órgão este decidido a
respeito, contra os interesses do administrado. Refere-se a anterior Mandado de
Segurança que tramita perante este Juízo Federal, onde foi protegido para obter
acesso aos autos. O quadro processual convence de que o Procurador Jurídico obstou
o trâmite regular e em consonância com a Lei n.º 9.784, de 1999, de procedimento
administrativo, prejudicando os interesses da impetrante. Estou convencido de que
ocorreu vício de desvio de poder, em face da incompetência da autoridade, que
obstou a tramitação e impediu que o órgão superior se pronunciasse a respeito do
inconformismo da parte. Também está evidenciado o perigo de dano de difícil ou
incerta reparação a justificar a proteção. Aplico o artigo 7.º, inciso III da Lei
n.º 12.016, de 2009, e concedo liminar. Consiste de ordem mandamental, anulando a
deliberação do Procurador Jurídico de obstar a subida do processo ao conhecimento
do órgão superior e de determinar que seja examinado o recurso interposto no prazo
de 5 (cinco) dias. Transmita-se o teor da presente decisão para as autoridades, a
fim de que a cumpram. Requisitem-se informações.” (grifou-se – Doc. 4)

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Enfim, não restam dúvidas de que a deliberação da Diretoria Colegiada da ANVISA
tomada na reunião púbica ordinária nº 02/2011, que acolheu o Parecer CONS nº
48/2011 da Procuradoria da ANVISA, ao deixar de processar o recurso administrativo
hierárquico impróprio manejado pela Impetrante, é
manifestamente ilegal por usurpar competência do Ministro de Estado da Saúde, além

de consubstanciar-se em afronta aos princípios do devido processo legal, ampla
defesa, contraditório, e demais consagrados pela Lei nº. 9.784, de 29 de janeiro de
1999.
Até porque, conforme se passa a demonstrar, o cabimento do recurso administrativo

hierárquico no caso concreto é indiscutível, ao contrário do que fez constar a
ANVISA. III.2 Cabimento do Recurso Administrativo – Ato da ANVISA sujeito a
Controle – Competência do Ministro de Estado da Saúde – Inteligência do art. 56 da
Lei Federal nº 9.784/99 De acordo com o art. 56 da Lei Federal nº 9.784/99, ―Das
decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de legalidade e de
mérito‖. Ainda conforme comando inserto neste mesmo artigo, desta vez em seu
parágrafo primeiro, o correspondente recurso administrativo deve ser dirigido à
autoridade que proferiu a r. decisão recorrida, que o encaminhará à autoridade
superior.
Acerca do cabimento e da relevância dos recursos no âmbito administrativo, leciona

com propriedade ODETE MEDAUAR: “Os recursos administrativos apresentam-se como um
dos modos pelos quais a Administração é provocada a fiscalizar seus próprios atos,
visando ao atendimento do interesse público e à preservação da legalidade. Por meio
dos recursos administrativos os interessados pedem à Administração reexame do ato,
decisão ou medida editada em seu âmbito. Embora pouco prestigiados no Brasil,
representam um importante meio para propiciar aproximação entre Administração e
particulares, para ouvir o cidadão e para suscitar mais credibilidade da atuação
administrativa.
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Sob o ângulo subjetivo, os recursos administrativos podem ser considerados como
instrumentos de proteção de direitos e interesses eventualmente lesados pela
Administração, pois permitem reagir a decisões e medidas adotadas. Apresentam-se
menos formalistas e onerosos que as ações perante o Judiciário, dispensando o
patrocínio de advogado. Por outro lado o reexame suscitado pelo recurso abrange
questões atinentes à legalidade e ao mérito das decisões. O direito de interpor
recurso administrativo foi afirmado no direito francês como um princípio geral,
mesmo sem texto que o preveja explicitamente. Esse entendimento deve prevalecer
também no ordenamento pátrio, sobretudo ante o direito de petição assegurado na
Constituição Federal, art. 5º, XXXIV, a. Além do mais, decorre da garantia de ampla
defesa nos processos administrativos em geral, prevista na Constituição Federal,
art. 5º, LV.” (Direito Administrativo Moderno, 10ª edição, São Paulo: Ed. Revista
dos Tribunais, 2006, pp. 378-79) Em verdade, o cabimento de recurso no âmbito do
processo administrativo com vistas a reformar, nos aspectos de mérito e de
legalidade, decisão anteriormente proferida é, ademais, respaldado pelo princípio
da revisibilidade das decisões, expressamente acolhido pela melhor doutrina
administrativista. Vejamos o que ensina o ilustre juspublicista CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO a esse respeito: ―Princípio da revisibilidade. Consiste no
direito de o administrado recorrer de decisão que lhe seja desfavorável. O STF
reconheceu o direito ao duplo grau de jurisdição e afastou a exigência de prévio
depósito ou caução para interposição de recurso administrativo (REs 388.359,
389.383 e 390.513 e ADI 1.976)..” Sobre o mesmo princípio, porém valendo-se de
terminologia distinta – qual seja, duplo grau de jurisdição administrativa-,
discorrem com propriedade mais uma vez SÉRGIO FERRAZ e ADILSON ABREU DALLARI: “O
duplo grau de jurisdição administrativa é um princípio tão elementar na teoria
geral do processo que muito pouco existe na doutrina a seu respeito.
Evidententemente, é ainda mais escassa a literatura a respeito do duplo grau de
jurisdição administrativa. O direito ao reexame de uma decisão parece e,
efetivamente é, elementar ao devido processo legal. (...) 22
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De todo modo, o direito ao recurso de decisão proferida inauguralmente pela
Administração Pública está usualmente previsto nas leis de processo administrativo,
inclusive aquelas que cuidam de assuntos específicos ou que estabelecem
procedimentos especiais, mesmo as que foram editadas antes da promulgação da
Constituição Federal de 1988, por se entender que isso é um imperativo de justiça,
configurando um princípio geral de Direito. A possibilidade de um reexame da
decisão retira o arbítrio de quem decide e obriga a que a decisão proferida seja
devidamente fundamentada e motivada, abrindo ensejo à possibilidade de controle,
inclusive judicial, sem o qual não existe o chamado Estado de Direito.” (Processo
Administrativo, São Paulo: Ed. Malheiros, 2003, pp. 88-89) No caso vertente, a
autoridade prolatora da r. decisão recorrida (a saber: a RDC ANVISA nº. 01/2011) é
a Diretoria colegiada da ANVISA, ou seja, seu órgão interno máximo, consoante
disposto no artigo 15, §2º da Lei nº 9.782/995, o que predica, por uma conclusão
lógica e insofismável, que a r. decisão final é de último grau interno.
Contudo, como se sabe, a Lei nº 9.782/99, criadora da ANVISA, expressamente a

subordina, por vinculação, ao Ministério da Saúde, nos seguintes termos: ―Art. 3o
Fica criada a Agência Nacional de Vigilância Sanitária ANVISA, autarquia sob regime
especial, vinculada ao Ministério da Saúde, com sede e foro no Distrito Federal,
prazo de duração indeterminado e atuação em todo território nacional” (destacou-
se). Com efeito, consoante informa a Lei nº 10.683/03, que dispõe sobre a
organização da Presidência da República e dos Ministérios, ao Ministério da Saúde
estão afetas, dentre outras, as seguintes áreas de atuação: insumos críticos para a
saúde, ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de fronteiras e de
portos marítimos, fluviais e aéreos; vigilância de saúde, especialmente quanto às
drogas, medicamentos e alimentos (Art. 27, XX, ―e‖, ―f‖ e ―g‖)
Art. 15. Compete à Diretoria Colegiada: (...): § 2o Dos atos praticados pela
Agência caberá recurso à Diretoria Colegiada, com efeito suspensivo, como última 23
instância administrativa”
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Aliás, com respeito às atribuições deste Ministério, o Decreto nº. 7.336, de 2010,
que regulamenta a Lei supra mencionada, é ainda mais incisivo em seu Anexo I: “Art.
1º O Ministério da Saúde, órgão da administração direta, tem como área de
competência os seguintes assuntos: I - política nacional de saúde; II - coordenação
e fiscalização do Sistema Único de Saúde; III - saúde ambiental e ações de
promoção, proteção e recuperação da saúde individual e coletiva, inclusive a dos
trabalhadores e a dos índios; IV - informações de saúde; V - insumos críticos para
a saúde; VI - ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de
fronteiras e de portos marítimos, fluviais e aéreos; VII - vigilância de saúde,
especialmente quanto às drogas, medicamentos e alimentos; e VIII - pesquisa
científica e tecnológica na área de saúde.” Nesse sentido, claro se afigura que o
escopo de atuação da ANVISA (ex.: insumos críticos para a saúde; ação preventiva em
geral, vigilância e controle sanitário de fronteiras e de portos marítimos e
fluviais, dentre outros) está abarcado pelo escopo mais abrangente da Pasta à qual
aquela autarquia está submetida e vinculada.
Sob outro ângulo, é nítido e irrefutável que as políticas públicas a serem traçadas
nas linhas de atuação circunscritas no artigo supra transcrito cabem,
primordialmente, ao Ministério da Saúde. Daí ser corolário lógico que quaisquer
atos expedidos pela ANVISA estão sujeitos à revisão do Ministério competente, no
caso o da Saúde, notadamente quando tais atos se revestirem de ilegalidade!! Mas
não apenas, como se demonstrará adiante.
No que concerne à consonância da atuação das agências reguladoras com as políticas

públicas traçadas pelos Ministérios correspondentes, discorre ALEXANDRE SANTOS DO
ARAGÃO com a propriedade que lhe é peculiar: “Estes limites, além de não serem
incompatíveis com a autonomia, integram o seu próprio conceito. Não seria de se
imaginar,24
3326.9905
realmente, que um órgão ou ente descentralizado, por mais autônomo que fosse,
ficasse alheio ao conjunto da Administração Pública. A autonomia não pode servir
para isentá-los da obrigação de se inserirem nos planos e diretrizes públicas
gerais. Se fossem colocados em compartimentos estanques, a descentralização
revelar-se-ia antiética aos valores de eficiência e pluralismo que constituem o seu
fundamento.”(Administração Pública Pluricêntrica In: ―Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro, v. 227, pp 131-150, jan./mar. 2002) De se notar,
ainda, o teor do art. 2º, IV, ―a‖, ―1‖ do Decreto nº. 7.336/2010, que, ao dispor
sobre a estrutura organizacional da Pasta da Saúde, expressamente arrola a ANVISA
como entidade a ela vinculada. Senão vejamos: ―Art. 2o O Ministério da Saúde tem a
seguinte estrutura organizacional: (...) IV - entidades vinculadas: a) autarquias:
1. Agência Nacional de Vigilância Sanitária”.
E não poderia ser de outra forma, porquanto as Agências reguladoras, em que pese
sua autonomia, estão submetidas incondicionalmente à supervisão da Presidência da
República e respectivos Ministérios, inclusive com fundamento nos arts. 76, 84, II
e 87, parágrafo único, I, da Constituição Federal 6, até mesmo porque seus atos
devem ser compatíveis com as finalidades institucionais e com as políticas públicas
do País, como demonstrado acima.
Nesse diapasão é o anexo Parecer AGU AC-051 da Advocacia Geral da União, de

12.6.2006, devidamente aprovado pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República
-- e publicado no Diário Oficial da União, de
6
―Art. 76. O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado

pelos Ministros de Estado.” “Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da
República:
(...) II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da
administração federal” “Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre
brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos
Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições
estabelecidas nesta Constituição e na lei: I - exercer a orientação, coordenação e
supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua
competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República”
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19.6.2006, Seção 1, páginas 1-11, para os efeitos do art. 40, § 1º, da Lei
Complementar nº 73/037 --, que adotou, ―nos termos do Despacho do Consultor-Geral
da União nº 438/2006, para os fins do art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de
fevereiro de 1993, o anexo PARECER Nº AGU/MS-04/06, de 23 de maio de 2006, da lavra
do Consultor da União, Dr. MARCELO DE SIQUEIRA FREITAS, e submeto-o ao
EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA REPÚBLICA‖.
Nesse Parecer, restou consolidada, com efeitos vinculantes a toda a Administração

Pública (Lei Complementar nº. 73/93, art. 40, §1º) a competência do Ministro de
Estado dos Transportes para apreciar recurso administrativo hierárquico impróprio
interposto contra a Diretoria da Agência Nacional de Transportes Aquaviários -
ANTAQ, com fundamento, entre outros, no art. 5º, XXXIV, LIV e LV e, ainda, no art.
do Decreto-lei nº 200/67 e na Lei nº 9.784/99, como segue: “1.A questão trazida à
apreciação, como bem mostrado pelo Parecer AGU/MS-04/2006 que ora submeto à
consideração de Vossa Excelência está estreitamente relacionada com a adequada
compreensão do regime jurídico legal de regulação. Com efeito, desde que a
Constituição estabeleceu caber privativamente ao Presidente da República o
exercício do poder regulamentar, tem-se como certo que lhe cabe, em qualquer
circunstância, determinar as medidas correspondentes. É claro que essa prerrogativa
não exclui o próprio poder regulador da lei até mesmo porque a atuação da
administração fica sempre sujeita ao princípio da legalidade. Ocorre que, a
despeito disso, é inegável o poder de avocação presidencial em decorrência dessa
privatividade de regular, o que implica assentar a verdade lógica de que não há
exceção à essa eminência, a qual, de resto, é também derivação natural do regime
presidencialista adotado pela Constituição. Daí resulta perfeitamente compreensível
que em relação à administração direta ou indireta do poder executivo todas as
instituições estão vinculadas à lei e às determinações regulamentares do Presidente
da República, estas as quais resultam por sua vez precisamente do exercício do
poder de definir as prioridades e discrição de sua administração auxiliada pelos
Ministros de Estado. Em resumo, Presidente da República através de seus Ministros,
exercendo a administração pública superior, estão limitados apenas pela
7
Art. 40. Os pareceres do Advogado-Geral da União são por este submetidos à

aprovação do Presidente da República. §1º O parecer aprovado e publicado juntamente
com o despacho presidencial vincula a Administração Federal, cujos órgãos e
entidades ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento. www.teixeiramartins.com.br
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Constituição e pelas leis, em cujos limites, por isso, exercem também a supervisão
e controle dos órgãos intermediários e inferiores da administração. Em outros
termos, a adequada compreensão como acima mencionada se fixa pela exata
inteligência constitucional que exclui nichos de autonomia absoluta no interior da
administração e pela necessária atenção ao sistema constitucional de regulação.
Nesse quadro é que se deve desenvolver a discussão ora descrita no parecer em
causa. Assim, a questão não é a quantidade de autonomia destinada pela lei às
agências reguladoras senão a intensidade da supervisão que lhes pode votar a
administração direta dos Ministérios. Nesse sentido, a argumentação do parecer
referido é precisa ao definir as bordas da “autonomia” reguladora titulada por elas
nos limites de suas precípuas finalidades legais e na escrupulosa sintonia com as
políticas públicas a cargo dos ministérios. A rigor, uma e outra têm sede legal ou
constitucional, daí porque em verdade a controvérsia não se situa no reconhecimento
da autonomia ou não, mas na compreensão da vontade legal-constitucional relacionada
com a atividade de cada uma delas. Nessa linha de compreensão, as ações e
atividades das agências reguladoras, embora submetidas ao mesmo regime de
supervisão, só desfrutam dessa pretendida autonomia na medida em que desempenhem
seus encargos ou poderes no limite da competência legal, situação em que a
supervisão ministerial fica inversamente mitigada, o que, de resto, é comum a todas
as entidades da administração indireta. Assim, o pressuposto necessário da premissa
é a existência incondicional da supervisão ministerial como traço essencial do
regime presidencialista vigente - que, aliás, repita-se, não é mera aplicação das
regras do Decreto-Lei n° 200/1967, mas reconhecimento da aplicação sistemática das
prerrogativas constitucionais de regulação privativas do Presidente da República -
e então a aferição da autonomia das agências e de suas condutas além de diretamente
vinculadas às suas finalidades institucionais se mede principalmente pela adequada
compatibilização com as políticas públicas adotadas pelo Presidente a República e
os Ministérios que o auxiliam. Pelas mesmas razões, o cabimento do recurso
hierárquico impróprio não encontra objeções já que inexiste área administrativa
imune à supervisão ministerial, reduzindo-se, contudo, o âmbito de seu cabimento,
de modo idêntico, na mesma razão inversa da obediência às políticas de iniciativa
do Ministério supervisor. Em suma, não há suficiente autonomia para as agências que
lhes possa permitir ladear, mesmo dentro da lei, as políticas e orientações da
administração superior, visto que a autonomia de que dispõem serve justamente para
a precípua atenção aos objetivos públicos. Não é outra, portanto, a conclusão com
respeito à supervisão ministerial que se há de exercer sempre pela autoridade
ministerial competente, reduzindo-se, no entanto, à medida que, nos limites da lei,
se atendam às políticas públicas legitimamente formuladas pelos Ministérios
setoriais. Por isso, 27
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se afirma que a autonomia existe apenas para o perfeito cumprimento de suas
finalidades legais.” Impende salientar, por oportuno, que o citado Parecer
vinculante, embora analisasse precipuamente a vinculação da ANTAQ ao Ministério dos
Transportes, faz expressa referência à revisão de decisões proferidas pela ANVISA
ao frisar que ―E essa autonomia decisória das agências, atualmente, seria
compartilhada em determinado grau por todas elas, pois nada justifica que apenas
ANATEL, ANVISA, ANS e ANAC não estivessem sujeitas à revisão ministerial (...)”
(destacou-se).
Na mesma linha é o entendimento do E. Superior Tribunal de Justiça, que, no mandado

de segurança nº 10.254/DF, julgado em 22.3.2006, exteriorizou que ―O recurso
administrativo hierárquico, independentemente da denominação conferida pelo
administrado, deve ser submetido à autoridade hierarquicamente superior, caso o
agente ou órgão prolator da decisão ou ato impugnado não o reconsidere. Na espécie,
o fundamento de que o processo administrativo disciplinar se rege pela Lei n.
8.112/90 e apenas subsidiariamente pela Lei n. 9.784/99 não exclui a possibilidade
e o direito do interessado de ter seu recurso examinado pelo agente superior, já
que o recurso administrativo hierárquico independe de previsão legal. Assim, é
irrelevante o fato de o recurso hierárquico não estar previsto na legislação
especial, qual seja, a Lei n. 8.112/90. De qualquer forma, o referido diploma legal
contempla a possibilidade de recorrer à autoridade hierarquicamente superior, no
capítulo destinado ao direito de petição, assegurado aos servidores públicos, em
processo administrativo disciplinar (arts. 104/115), denominando-se simplesmente de
recurso.‖ (destacou-se).
E nem se argumente que este raciocínio, externado no acórdão acima transcrito, não
se aplicaria às agências reguladoras por faltar-lhes o requisito de subordinação
hierárquica aos Ministérios. Com efeito, mesmo nos casos de subordinação por
vinculação (como é a hipótese das agências em respeito aos respectivos
Ministérios), e, portanto, nos casos do dito recurso hierárquico impróprio, o
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entendimento da E. Corte Superior é o mesmo. Senão vejamos:
“MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO ADMINISTRATIVO. EXIGÊNCIA DE DEPÓSITO. PODER DE

SUPERVISÃO DO MINISTRO DE ESTADO AOS ÓRGÃOS A ELE SUBORDINADOS. REVOGAÇÃO DE ATO
ADMINISTRATIVO ANULÁVEL. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº. 473 DO STF. INOBSERVÂNCIA DOS
PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. ILEGALIDADE. CONCESSÃO DA SEGURANÇA.
PRECEDENTES DO STJ. I – é ilegal a exigência, na interposição do recurso
administrativo, da prova do depósito da multa, como condição para o seu
recebimento. II – Todo e qualquer órgão da Administração Pública Federal, direta ou
indireta, está sujeito à supervisão do Ministro de Estado competente, cabendolhe
também conhecer de recursos providos de órgãos subordinados ou de entidades
vinculadas ao seu Ministério, com base na hierarquia ou na supervisão ministerial.
III – A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos (Súmula nº. 473 do STF).
Todavia, este poder não é absoluto, porquanto deve respeitar as garantias
constitucionais da ampla defesa e do contraditório. IV – Precedentes do STJ. V –
Segurança concedida. MS- Mandado de Segurança – 6737. Processo: 199901194121 UF:
DF, órgão julgador: Primeira Seção, Data da decisão: 10/04/2002, Fonte: DJ
13/05/2002. Relatora: Laurita Vaz. (Destacou-se) Como visto, a organização
descentralizada da Administração, ainda que feita por meio de autarquias dotadas de
certa autonomia, não pode justificar atuações dissentes das políticas públicas
traçadas pela Administração Central e, mais ainda, que estes desvios de conduta
desfavoreçam o administrado.
Com efeito, assevera MARCOS JURUENA VILLELA SOUTO: “Os Ministérios e as Secretarias
exercem sobre os órgãos de sua estrutura administrativa um controle interno,
utilizando-se de hierarquia (controle por subordinação) e sobre as pessoas da
Administração Indireta (controle externo e por vinculação) um controle finalístico
(supervisão), podendo ser instrumentalizado em contrato de gestão. A este último
ficam sujeitas as agências reguladoras, já que, como dito, a independência não
afasta a incidência da norma constitucional que as submete à direção superior do
chefe do Poder Executivo.” (Direito 29
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Administrativo Regulatório, Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2002, p. 253) Impende
observar, contudo, que os Ministérios não exercem apenas um controle finalístico
sobre as atividades das agências reguladoras. Há, importante que se diga, um
controle mais amplo, o qual, ademais, é respaldado pela previsão do artigo 19 do
Decreto-lei nº. 200/67:
“Art. 19 – Todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou indireta, está

sujeito à supervisão do Ministro de Estado competente, excetuados unicamente os
órgãos mencionados no artigo 32, que estão submetidos à supervisão direta do
Presidente da República.” Ou seja, deflui-se do dispositivo legal que há expressa
previsão normativa para o controle das autarquias, mesmo aquelas ditas especiais,
do que decorre, de maneira lógica e incontornável, que é cabível o chamado recurso
hierárquico impróprio, in casu.
Desse modo, consoante ensinamento do eminente Prof. CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE

MELLO, ao Ministério da Saúde caberá exercer tanto o controle da legitimidade dos
atos da ANVISA, quanto do mérito propriamente dito:
“Não é demais recordar que a doutrina, acertadamente, encarece que o controle das
autarquias existe nos casos, forma e modos que a lei estabelece (...) A ingerência
que cabe à Administração Central exercer sobre elas e a própria integração de suas
atividades no planejamento geral administrativo hão de realizar-se segundo os meios
que a lei haja previsto, ao estabelecer o controle da entidade autárquica. Tal
controle configura a chamada tutela ordinária. Cumpre observar, entretanto, que a
doutrina admite, em circunstâncias excepcionais, perante casos de descalabro
administrativo, de graves distorções no comportamento da autarquia, que a
Administração Central, para coibir desmandos sérios, possa exercer, mesmo à falta
de disposição legal que a instrumente, o que denominam tutela extradordinária.”
(Curso de Direito Administrativo, 2ª edição, São Paulo:Ed. Malheiros, 2010, p. 164)

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No caso em análise, qual seja, o processo administrativo de reavaliação
toxicológica do Metamidofós, o qual culminou na edição da indigitada RDC ANVISA nº.
01/2011,é até mesmo difícil cindir o que seja legitimidade/legalidade de mérito do
ato administrativo, eis que, como visto, tantas e tamanhas foram as atrocidades
cometidas ao longo do processo, que o ato final restou viciado desde sua origem.
Por outro lado, a doutrina contemporânea até mesmo admite que não existem contornos
precisos e claramente delimitados do que seja mérito e legalidade do ato
administrativo, de modo que hodiernamente se preconiza, em matéria de controle dos
atos administrativos, que tanto os aspectos de legalidade quanto os de mérito são
sindicáveis.
A esse respeito, valemo-nos, uma vez mais, das palavras da Ilustre Profa. ODETE
MEDAUAR, que, ao discorrer sobre a ampliação do controle jurisdicional em relação
aos atos administrativos, claramente evidencia a ampliação da noção de legalidade:
“A tendência da ampliação do controle jurisdicional da Administração se acentuou a
partir da Constituição Federal de 1988. O texto de 1988 está impregnado de um
espírito geral de priorização dos direitos e garantias ante o poder público. Uma
das decorrências desse espírito vislumbra-se na indicação de mais parâmetros de
atuação, mesmo discricionária, da Administração, tais como o princípio da
moralidade e o princípio da impessoalidade. O princípio da publicidade, por sua
vez, impõe transparência na atuação administrativa, o que enseja maior controle. E
a ação popular pode ter como um dos seus fulcros a anulação de ato lesivo da
moralidade administrativa, independentemente de considerações de estrita
legalidade. Hoje no ordenamento pátrio, sem dúvida, a legalidade assenta em bases
mais amplas e, por conseguinte, há respaldo constitucional para um controle
jurisdicional mais amplo sobre a atividade da Administração, como coroamento de uma
evolução já verificada na doutrina e na jurisprudência antes de outubro de 1988.‖
(Direito Administrativo Moderno, 10ª edição, São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais,
2006, p. 395)

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Ou seja, a clássica distinção entre atos vinculados e discricionários – os
primeiros correspondendo àqueles através dos quais a Administração pratica a única
conduta permitida em lei (ou seja, em que à Administração é vedada conduta
diversa), e os segundos dizendo respeito, em sentido inverso, às hipóteses em que a
Administração, através de análise de conveniência e oportunidade (mérito), tem
liberdade no agir e decidir – não se presta, na atualidade, a definir quais os atos
que devam ou não ser objeto de controle!!
Mesmo porque, diante da assertiva, mais do que aceita pela doutrina e

jurisprudência, de que os princípios da impessoalidade, moralidade, razoabilidade,
proporcionalidade e tantos outros devam ser avaliados na conduta discricionária da
Administração, cai por terra a teoria de que o mérito é sempre insindicável.
Portanto, de tudo quanto exposto, deflui como constatação irrefutável que a

competência deste Ministério da Saúde para apreciar a decisão tomada pela Diretoria
Colegiada da ANVISA, consubstanciada na RDC nº. 01, de 14 de janeiro de 2011, é
ampla, de maneira a abranger os aspectos de legalidade e de mérito (notadamente no
tocante à razoabilidade e proporcionalidade da medida).
Neste ponto, não há como prevalecer o entendimento exposto no parecer emitido pela
Procuradoria da ANVISA, visto que a especialidade da atividade desenvolvida pelo
órgão não torna suas decisões imunes à revisibilidade no âmbito administrativo. Nem
mesmo o ―maior grau de autonomia decisória‖ pode ser invocado como argumento para
afastar a competência do Ministro de Estado da Saúde, autoridade máxima da esfera
administrativa, para apreciar os recursos contra as decisões proferidas por tais
órgãos.
Aliás, no que toca à análise da legalidade/legitimidade das condutas praticadas ao

longo do processo de reavaliação do Metamidofós, a 32
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competência revisória desta Pasta é medida que se impõe e pouca dissonância há
quanto a isso, até mesmo entre os que defendem uma competência revisória mais
restrita nas hipóteses de recurso hierárquico impróprio. Senão vejamos:
“O fato da agência reguladora ser independente não significa que não possa ser
objeto de controle. Esse controle pode ser administrativo, via contrato de gestão,
controle social – por meio do direito de petição a ouvidorias ou aos legitimados à
apreciação da validade dos atos – ou até por meio do recurso hierárquico impróprio
(que se limite à declaração de ilegalidade de atos regulatórios, após prévio
parecer jurídico sobre o tema); pode se dar o controle no âmbito do Pode
Legislativo (para sustação dos efeitos dos atos ilegais) e dos Tribunais de Contas
(limitado este ao exame das contas e não da parte regulatória em si) e, por fim, o
controle judicial” (SOUTO, Marcos Juruena Villela Souto. As Agências Reguladoras e
os Princípios Constitucionais)
Por outro ângulo que se analise a questão, o direito de petição, como natural
corolário do princípio do devido processo legal, é cláusula pétrea e direito
fundamental do cidadão, de modo que não seria aceitável que uma decisão proferida
em única e última instância administrativa não pudesse ser objeto de reavaliação.
Por outro lado, a vedação ao duplo grau de jurisdição na esfera administrativa
importaria no cerceamento do direito constitucionalmente assegurado ao
contraditório e à ampla defesa. Na lição de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO:
"Os recursos administrativos têm suporte em três fundamentos básicos: 1) o sistema

de hierarquia orgânica; 2) o exercício do direito de petição; 3) a garantia do
contraditório e ampla defesa. (...) Também é fundamento dos recursos
administrativos o direito de petição, previsto no art. 5º, XXXIV, 'a', da CF.
Quando examinamos neste mesmo capítulo, destacamos ser o direito de petição um dos
meios de controle administrativo. Aqui é propícia a extensão do sentido em ordem a
ser esse direito considerado como fundamento dos recursos, porque os recursos não
são senão um meio de postulação formulado normalmente a um órgão administrativo
superior. Ora, a noção que encerra o direito de petição é ampla e logicamente
abrange também os pedidos revisionais, como são os recursos administrativos.
Podemos, assim, concluir que os recursos são uma forma de exercer o direito de
petição, não podendo os indivíduos, em conseqüência, encontrar óbices para sua
interposição. 33
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O art. 5º, LV, da CF, assinala claramente o terceiro fundamento dos recursos,
dispondo ser assegurado o direito de ampla defesa e contraditório com os meios e
recursos a ela inerentes. O texto deixa claro que o princípio não estará completo
se não se garantir ao interessado o direito de interposição de recursos. Com
efeito, hipóteses de arbitrariedades e condutas abusivas por parte de maus
administradores devem ser corrigidas pelos agentes superiores, e para que o
interessado leve sua pretensão a estes certamente se socorrerá do instituto
recursal. Cercear o recurso, portanto, é desnaturar indevidamente o fundamento
pertinente ao próprio direito de defesa." (Manual de Direito Administrativo, 11ª
ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, pp. 791-792) Depreende-se, destarte, que as
leis que definiram os princípios e diretrizes das políticas públicas dos
subsistemas regulados pelas agências reguladoras não suprimem – e nem poderiam
fazê-lo! -- a competência constitucional dos Ministros de Estado aos quais essas
Agências estão vinculadas. Ao contrário, constata-se que, como regra, as leis que
criaram as Agências fixaram, de forma abrangente, porém clara e objetiva,
princípios, objetivos e, neste contexto, limites de atuação daqueles entes
autárquicos.
Por essa linha de pensamento, a decisão exarada pela Agência Reguladora, na

qualidade de autarquia estando ela apenas vinculada ao Ministério (ou Secretaria,
no caso dos Estados e dos Municípios), não pode a ficar infensa à apreciação
superior. Isso porque a provocação de instâncias executivas superiores não é apenas
direito dos administrados, mas torna-se também imperativa se pretenda observar o
esgotamento da instância administrativa antes de sujeitar a questão ao controle
judicial.8
Dessa forma, plenamente admissível este recurso hierárquico impróprio à luz do

atual modelo regulatório brasileiro, ao qual, ademais, deverá ser concedido efeito
suspensivo, notadamente em vista do que prescreve o art. 61, parágrafo único, da
Lei nº 9.784/99.
Sérgio Guerra - Agências Reguladoras e a Supervisão Ministerial, texto componente

do livro ―O poder normativo das agências reguladoras‖, Alexandre Santos de Aragão,
coordenador, Rio de Janeiro, Ed. 34 Forense, 2006, págs. 493/496.
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— IV — DA NECESSÁRIA CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR
O art. 7º, III, da Lei Federal nº. 12.016/09, estabelece o seguinte: “Artigo 7º -
Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: (...) III - que se suspenda o ato que deu
motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder
resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado
exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o
ressarcimento à pessoa jurídica”. A concessão de liminar é ínsita ao mandado de
segurança uma vez que a sua finalidade é obstar a prática de uma ilegalidade pelo
Poder Público e, ainda, conservar in natura o direito perseguido.
Veja-se, a propósito, a lição de SÉRGIO FERRAZ na obra ―Mandado de Segurança

(individual e coletivo) – Aspectos polêmicos‖ (Malheiros, 3ª edição, 1996): “(...)
Atualmente, o que importa, ao lado da relevância do fundamento, é a circunstância
de que, na ausência da concessão da medida de caráter antecipatório da tutela,
estará a parte realmente na iminência de se ver frustrada, pela absoluta então
inaptidão da sentença final com vistas à produção dos efeitos restauradores do
direito em si, que constituem a finalidade do mandado de segurança”9 (destacou-se).
No mesmo sentido, CÁSSIO SCARPINELLA BUENO leciona na obra ―Mandado de Segurança‖
(Editora Saraiva) que: “toda vez que o procedimento do mandado de segurança, não
obstante célere, ágil e expedito – mais do que qualquer outra ação no processo
civil – mostrar-se incapaz de assegurar ao impetrante perspectiva de
9
Mandado de Segurança (individual e coletivo) – Aspectos polêmicos, 3ª edição,

Malheiros, 1996.
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fruição integral, plena e „in natura‟ do bem da vida por ele reclamado, o caso é de
„ineficácia da medida‟ („periculum in mora‟) e, pois, desde que diante de
fundamento relevante, de concessão da liminar...” (p. 68). E em outro trabalho
doutrinário sobre o tema (Liminar em Mandado de Segurança, Editora Revista dos
Tribunais, 2ª edição), o mesmo Jurista afirma, com propriedade, o seguinte: ―Como a
própria evolução destes textos legislativos [CPC de 1939 e Lei 1.531] é
transparente em demonstrar, no atual regime, o legislador acabou por assumir, em
plena consonância com a previsão constitucional do mandado de segurança (...), que
o ‘periculum in mora’ revista-se tão-somente da ineficácia da medida, valorando,
portanto, a conservação da possibilidade de fruição ‘in natura’ do bem questionado
se concedida, a final, a ordem. Se, como visto, o mandado de segurança volta-se,
precipuamente, à garantia plena do bem da via questionado, não desejando o
constituinte sua conversão (ou conversibilidade) em perdas e danos, não poderia ser
outro o comando da previsão legal da liminar no mandado de segurança, até mesmo de
acabar por minimizar a potencialidade plena que pode ser extraída da Constituição
em prol do instituto (p. 68). (....) Temos como correto o entendimento pelo qual
„há dano irreparável toda vez que, por ato ilegal ou abusivo, atinge-se direito
subjetivo da parte, somente afastado mediante a tutela jurisdicional, até porque,
„reconhecida a plausibilidade do direito nos pródomos do mandado de segurança, não
há mais como coonestar sua exposição aos riscos da autuação fiscal, já que
comportam estes avaliação objetiva. Como efeito, como já referido por diversas
vezes, o mandado de segurança é ação predisposta à conservação do bem „in natura‟
sendo contrário à sua „ratio‟ e à sua previsão constitucional entender-se reparável
o bem da vida em questão. (...) Não se trata de outorgar ao impetrante uma posição
mais favorável que outro no pólo da relação processual (no caso, o Estado ou quem
lhe faça as vezes), mas, antes, em resguardo a plena eficácia final da decisão, se
concedida em natura, de evitar que a duração do processo resulte em uma alteração
do equilíbrio inicial da força entre as partes, mormente como na hipótese do
mandado de segurança, quando a força entre as partes já é presumivelmente
desequilibrada no ordenamento jurídico, como elemento de operatividde do ato
estatal (presunção de auto-executoriedade e de legitimidade do ato estatal)‖ (p.
120/123).
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E conclui CÁSSIO SCARPINELLA BUENO no indigitado trabalho: ―Diante disto,
considerando que o valor maior a ser prestigiado pelo mandado de segurança é a
possibilidade de realização „in natura‟ do bem jurídico apontado como ameaçado, o
pressuposto relativo à ‘fundamentação relevante’ acaba, na exata proporção em que
se agiganta o receio de ineficácia da medida, relevando-se nitidamente indicativo
da possibilidade do sucesso do ‘mandamus’. Nestes casos, ainda que se verifique a
efetiva satisfação do direito do impetrante mercê da concessão da liminar (com grau
de preponderância), esta não deixa de se dar, em conformidade com a clássica de
Calamandrei, a título de acautelamento. E dizemos „acautelamento‟ porque somente
com a sentença final é que será declarada a existência daquele direito em prol do
impetrante e fixadas as responsabilidades daí decorrentes‖ (p. 124 – destacou-se).
Pois bem. No vertente caso, está comprovado, de plano, o chamado fumus bonis iuris,
uma vez que a ilegalidade dos atos perpetrados pelas autoridades coatoras salta aos
olhos.
Realmente, conforme se demonstrou nos tópicos anteriores:
(i) a ANVISA está vinculada administrativamente ao Ministério da Saúde por força de

Lei (Lei nº 9.782/99), sendo certo que o Ministro de Estado da Saúde é a autoridade
competente para julgar os recursos interpostos contra as decisões proferidas pela
Diretoria Colegiada da ANVISA;
(ii) a possibilidade de manejo de recurso administrativo hierárquico impróprio em

situações desse jaez já foi reconhecido em parecer aprovado pelo Exmo. Sr.
Presidente da República (Parecer AGU AC-051) e, portanto, com força vinculativa
(Lei Complementar nº. 73/93, art. 40, §1º);

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(iii) ao negar seguimento ao recurso administrativo hierárquico impróprio
interposto pela aqui Impetrante, a ANVISA acabou por usurpar a competência do Exmo.
Sr. Ministro de Estado da Saúde, e, ainda, negar eficácia às garantias
constitucionais do devido processo legal e aos princípios do contraditório e da
ampla defesa.
Tenha-se presente, como também demonstrado acima, que esse entendimento encontra
guarida em solida jurisprudência, inclusive do Colendo Superior Tribunal de Justiça
(STJ, MS nº 10.254-DF e MS nº 6.737-DF).
Também na Justiça Federal do Distrito Federal há precedentes relevantes no mesmo

sentido, pedindo-se venia para citar a r. decisão proferida pelo E. Juízo da 9ª
Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, nos autos do Mandado de
Segurança nº 0022272-22.2011.4.01.3400, que houve por bem determinar o
processamento de recurso administrativo hierárquico impróprio interposto contra
decisão da INFRAERO em situação em tudo e por tudo idêntica à presente (doc. 4).
Por outro lado, o periculum in mora é inquestionável no presente caso. Isto porque
a manterem-se os efeitos da RDC nº 01/2011, a Impetrante estará fadada a fechar
suas portas, vez que, não poderá comercializar o Metamidofós, produto essa cuja
venda corresponde a aproximadamente 80% (oitenta por cento) do faturamento da
Impetrante.
Não se olvide, ainda, que a Resolução em comento já está surtindo seus efeitos, de
modo que a fabricação do Metamidofós deverá ser suspensa a partir de 31.06.2011,
isto é, em 45 (quarenta e cinco) dias!
A prevalecer a decisão da Diretoria Colegiada da ANVISA, no dia 01.07.2011 a

Impetrante será obrigada a suspender suas atividades, dispensar funcionários,
prestadores de serviço, suspender encomendas de investimento para a produção de
novos produtos, cancelar contratos de suprimentos externos e internos.

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Ou seja: trata-se de prazo sobremaneira exíguo e que poderá, caso seja verificado
na situação atual, inviabilizar completamente as atividades empresariais da
Impetrante.
Registre-se, por oportuno, que não se verifica in casu, o chamado periculum in mora
reverso, apto a impedir a concessão da liminar ora pleiteada.
Como visto, a ANVISA já havia procedido à reavaliação toxicológica do Metamidofós

em 2002, tendo, naquela oportunidade, tomado medidas mitigadoras dos riscos.
N´outras palavras, fosse a continuidade de comercialização do produto tão danosa,

seria de rigor que, já naquela oportunidade, houvesse o banimento do produto, o que
não ocorreu.
Tenha-se presente, uma vez mais, que o Metamidofós é utilizado no Brasil, com o
aval das autoridades, desde 1969, tendo ele recebido o referendo da ANVISA em 2002.
Assim, nesse contexto, não há dúvida, da necessidade de ser concedida medida

liminar no caso vertente, para o fim de:
(i)
suspender a eficácia da decisão da Diretoria Colegiada da ANVISA tomada na reunião

pública ordinária nº 02/2011, que não conheceu do recurso hierárquico impróprio
interposto pela Impetrante, determinando sua imediata remessa à autoridade
competente para seu julgamento, no caso, o Ministro de Estado da Saúde;
(ii)
conceder efeito suspensivo ao recurso administrativo, posto que presentes todos os

requisitos legais previstos no artigo 61 da Lei nº 9.784/99.

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—V— REQUERIMENTOS FINAIS
Diante de todo o exposto, requer-se seja concedida medida liminar, inaudita altera
parte (Lei 12.016/09, art. 7º, III), para o fim de:
(i)
revogar a decisão da Diretoria Colegiada da ANVISA tomada na
reunião pública ordinária nº 02/2011 que não conheceu do recurso hierárquico

impróprio, por usurpar competência do Ministro de Estado da Saúde, além de
consubstanciar-se em afronta aos princípios do devido processo legal, ampla defesa,
contraditório, e demais consagrados pela Lei nº. 9.784, de 29 de janeiro de 1999,
determinando a remessa do processo à autoridade competente;
(ii)
conceder efeito suspensivo ao recurso administrativo, posto que
presentes os requisitos legais previstos no artigo 61 da Lei nº 9.784/99.
Sucessivamente, requer-se, na forma do art. 7º, I e II da Lei Federal nº 12.016/09:
(i) seja notificada a autoridade coatora, na pessoa dos Impetrados para que prestem
suas informações no prazo de 10 (dez) dias e, ainda, sobre o conteúdo da decisão
que apreciou o pedido de liminar acima referido;
(ii) seja dada ciência da impetração deste mandamus ao órgão de representação

judicial da ANVISA.
Requer-se, ademais, após regular processamento, seja confirmada a liminar acima

requerida e, ainda, seja dado integral provimento ao presente mandamus para os fins
antes requeridos.

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40
Tel./Fax: 55 61 3326.9905
Por fim, requer sejam as publicações atinentes ao presente mandamus veiculadas em
nome dos subscritores da presente.
Dá-se à causa o valor de R$ 1.000,00 (um mil reais).
São os termos em que, pede deferimento. Brasília, 12 de maio de 2011.
ROBERTO TEIXEIRA OAB/SP 22.823
CRISTIANO ZANIN MARTINS OAB/SP 172.730 OAB/DF 32.190

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