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Sumário Autora
Claudinéli Moreira Ramos ▾

Questões sobre avaliação de políticas

públicas: construindo caminhos ou
obstáculos para a sustentabilidade das
políticas culturais?

Questões sobre avaliação de política

construindo caminhos ou obstáculos
sustentabilidade das políticas cultur
Propor uma re�exão a respeito da sobrevivência dos equipamentos culturais
programas de arte e cultura no Brasil signi�ca, atualmente, deparar-se com
consensos contraditórios. Di�cilmente alguém assume, de início, que investi
importância, não é necessário ou não deve ser priorizado. Mesmo num país a
a cultura como um valor equivale a reconhecer mérito na ignorância, a desca
simbólico e do subjetivo para a vida humana ou a admitir que se ignora os b
conhecimento.

Mas se os benefícios culturais são um consenso, por que instituições como m

culturais; grupos artísticos como orquestras e companhias de dança ou de te
festivais e festas tradicionais têm tanta di�culdade para se sustentar? Por qu
cultural tem tão pouco investimento estatal, e tão pouco incentivo direto da
nosso país?

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No cenário do poder público, os dados facilmente permitem observar que cu

pública prioritária. O exemplo paulista é elucidativo. Os quadros a seguir mo
representou o orçamento previsto e o efetivamente liquidado pela Secretari
proporção ao orçamento público total do Estado. O primeiro exibe os percen
aplicados nas duas fundações culturais públicas paulistas (Fundação Padre A
Memorial da América Latina). O segundo mostra a relação considerando ape
órgão, sem as duas fundações, que gozam de autonomia técnica e administr

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Fontes: Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo (SEFAZ) - Dados extraídos do

janeiro/2018 e https://www.fazenda.sp.gov.br/SigeoLei131/Paginas/FlexConsDespesa

Já no caso do âmbito privado, inexistem estudos que mapeiem o volume de

iniciativas culturais de interesse público, persistindo, difusamente, apenas u
generalizada (porém que carece de evidência mais bem estruturada) de que
investimentos do setor privado na área cultural são feitos basicamente por m
à cultura, sendo, em última análise, portanto, investimentos feitos com recu
em que representam parte dos impostos devidos transformada em benefício
projeto escolhido pelo patrocinador privado). De todo modo, a falta de dado
impedir uma constatação desconfortável: é baixo o investimento privado em
especialmente baixo o investimento privado de grande porte em iniciativa c
continuada, com impactos públicos e artísticos relevantes.

Aí talvez habite, sub-repticiamente, uma das piores contradições dos consen

no Brasil: espera-se que arte e cultura sejam disponíveis para todos e em to
preferencialmente de forma gratuita ou muito acessível, porém, ninguém –
poder público e nem a iniciativa privada – quer pagar a conta. Mais impress
o fato de que muitas pessoas esperam que não exista conta: que artistas e t
trabalhem de graça. Não é à toa que a expressão por “amor à arte” refere-se
prazer e sem remuneração: a alegria do ato praticado deve ser a própria reco

Como, então, pensar a sustentabilidade das instituições, grupos e programas

precariedade de investimentos e a ausência de dados sistematicamente prod

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como pensar efetivamente em uma economia do setor cultural? Hoje, é imp

indagações sem enfrentar conceitos como avaliação, monitoramento, indicad

Desde sempre, a cultura foi uma área de atuação da sociedade, em sua esfer
coletiva, e de arranjos governamentais, pelos mais variados motivos, sem qu
questionamento expressivo acerca do retorno público ou mesmo privado do
quando o século 20 produziu a febre viral das mensurações, abrindo caminh
metodologias cientí�cas, cienti�cizantes ou pseudocientí�cas de organizaçã
monitoramento e avaliação, entre inúmeras outras lógicas orientadas para p
obter a máxima produtividade de processos e resultados, a cultura não foi co
levou tempo para que chegasse a ela o imperativo de que é preciso justi�ca

Atualmente, em tempos de globalização e de gestões orientadas para result

questões acerca do que priorizar e porquê, em todos os campos das políticas
tempo em que são cobradas performances e impactos das iniciativas execut
sustentabilidade na cena cultural fomentada como política pública requer tr
implica, antes de mais nada, explicitar propósitos. E quando falamos de cult
nessa direção é a própria delimitação conceitual.

Há problemas de sustentabilidade das políticas públicas. Isso é sabido desde

questões entre oferta, demanda, escassez e prioridades. As políticas culturai
vantagem na disputa de recursos no Brasil. Dentre os maiores problemas, es
descontinuidade. Por sua vez, cresce o entendimento de que a participação s
melhor estratégia de garantia de que mudanças de políticos não mudarão as
ideia de que é preciso avaliar para submeter ao controle social e, em paralel
legitimação e defesa dos processos e resultados pela sociedade.

Ocorre que avaliar a cultura não faz sentido nenhum, dado tudo o que a cult
mais que se reconheça a necessidade de se avaliar todas as políticas pública
isso não é algo objetivo, fácil, muito menos consensual ou isento de controv
os especialistas de políticas públicas, é ponto pací�co que não se pode prete
possível fosse, isso não seria útil. O questionamento de Claudine Offredi pon
que servem, en�m, as políticas públicas? Elas estão a serviço do quê? Elas e
qualidade de vida das populações? Da sua felicidade? Da sua prosperidade?
observar? É possível tudo medir?” É preciso saber para que se quer medir: pa
boa gestão nas organizações, programas e políticas? Para criar indicadores d
pro�ssionais? Para criar uma postura de re�exão dinâmica sobre o bem esta
qualidade de vida das populações e nos territórios? 1 . É preciso ter foco no

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atingir e, a partir deles, estabelecer metas e medi-las no percurso, bem com

impactos ao longo do tempo. Em outras palavras, há aspectos de performan
incidem sobre os resultados e há resultados que extrapolam os objetivos pre

Aqui, começam os problemas especí�cos. Primeiro, no Brasil, quase não há c

explicitação dos objetivos maiores das políticas culturais, para além de princ
genéricos para permitir um exame qualitativo e quantitativo útil. Segundo, é
ao processo e ao procedimento, veri�cando conformidades (no uso dos recur
aos �ns culturais. Ninguém sabe bem como avaliar aspectos �nalísticos (de
impacto) e muitos duvidam até que seja possível ou mesmo desejável fazê-l
de�nições consagradas do que seriam as necessidades culturais das pessoas
contrário do que se vê em áreas como saúde e educação, demanda um esfor
(re)conhecimento de público e alinhamento de interesses e recursos, sem di
consenso a respeito e o auto grau de subjetivação e individualização das de
ideia de que essa não é uma pauta de políticas públicas que deva ser objeto
opinião compartilhada, ainda que de forma velada, tanto no cenário político
cultural (neste caso, não quando se aborda a questão do �nanciamento, mas
por exemplo, o que deve ser priorizado).

É notório que a quase totalidade das apresentações sobre avaliação de polít

um desconforto quanto à de�nição do que será avaliado. E é quase um cons
importaria mesmo não é feita, porque não é viável em termos de custo x be
tantas de�nições prévias distintas para ponto de partida, há tantas “verdade
con�rmação, que certas avaliações podem ser um risco ou uma inutilidade. E
politicamente correto, é complexo e doloroso pensar em como medir a quali
estética; como medir o efeito civilizatório da cultura; como medir a transform
comportamentos, na educação, na saúde, na segurança e em outras questõe
cultura, das mais diversas naturezas.

Em linhas gerais, o que pode ser avaliado nas políticas culturais é o mesmo
todas as demais políticas públicas (aspectos de legalidade e responsabilidad
per�l e percepção de satisfação do público; impactos na geração de empreg
que avaliar em termos especí�cos �nalísticos do “fazer e fruir cultura e arte”
referência.

Fica claro que o “sentido social da cultura”, como um bem em si no qual vale
social pela via estatal por si, está em crise.

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Nesse contexto, cabe defender que se atue por partes. As de�nições de prop
encaradas. Por sua vez, é útil que se comece pelo mais simples, avaliando o
como importante do ponto de vista da transparência na alocação de recurso
adoção de conceitos da gestão pública que precisem e orientem objetivame
dados. Nessa perspectiva, o exame proposto envolve assentir que:

“Monitorar e avaliar signi�ca gerar informações sobre o desempenho de algo (o

programa, projeto, pessoa, etc.), para explicá-lo (identi�cação de fatores inibido
resultados), e fazer uso de tais informações incorporando-as ao processo decisóri
avaliado, a �m buscar aprendizado, transparência e responsabilização. Embora se
comum o monitoramento se referir à geração de informações sobre o esforço (a
iniciativas), e a avaliação se referir à geração de informações sobre o alcance d

Também é necessário que se reúnam e disponibilizem dados de forma sistem

em conceitos e fontes), continuada e da maneira a mais desagregada possíve
diversas leituras e cruzamentos. Mas não basta produzir e divulgar quaisque
que mais importa desde a produção e buscar parcerias de análise. Como des
conceituar o paradoxo da “escassez na abundância”, a produção crescente de
signi�ca que o maior conhecimento da realidade resulte nos impactos esper
políticas sociais. A excessiva produção de dados, desconexa da produção de
no âmbito da gestão, gera mais ruído, inutilidade ou mesmo mais problemas
preciso rever o fetiche da quanti�cação, a motivação de se quanti�car, e rep
serviço da qualidade do debate público, para construir os parâmetros da ava
clareza sobre “o quê” e “para quê” quanti�car 3 .

Tudo isso envolve não só a geração e divulgação de dados, mas sua análise
com universidades pode colaborar para viabilizar. Também é preciso dissemi
promover estudos a respeito, contextualizando as informações e estabelecen
coerentes. Quanto mais dados individualizados disponíveis (de registros do n
atividades da programação cultural oferecida; de obras artísticas criadas e p
diários, mensais, anuais por equipamento/local da atividade cultural; de açõ
comunicação e de preservação do patrimônio; de receitas e despesas realiza
estímulo a que esses dados sejam objeto de estudos sistemáticos e discussõ
de mais gente poder cruzar essas referências, compará-las com outros cenár
perspectiva, a partir de aspectos de contexto (político, econômico, social), vi
qualitativas as mais variadas. Isso contribuirá para quali�car as avaliações d

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mínimo por contribuir para aprimorar planejamento e tomada de decisões, o

até construindo uma alternativa) a necessidade de pesquisas qualitativas de
que sendo muito caras, em geral, não começam nunca, ou quando começam
Ao quali�car a produção dos dados quantitativos, será mais viável concentra
recursos e esforços nas pesquisas qualitativas que mais importam.

Além disso, é fundamental trabalhar os dados com uma nova e arejada intel
A comunicação aqui defendida passa, entre outros requisitos, pelo enfrentam
preponderante na comunicação de massa, que prejudica a mudança de valor
públicas, incluídas aí as culturais. Como lembra Maria do Carmo Brant:

“As informações antecedem, precedem, sucedem, criando memória e identidade

cultura perversa reforçada pela mídia. As informações e indicadores sociais col
dé�cits e nas vulnerabilidades sociais que castigam os cidadãos. Não há uma v
e ativos da população e do território que impulsionam a busca por qualidade d
toda a vigilância social que vem sendo feita impulsiona a impotência e não a p

A gestão cultural precisa enfrentar o difícil dilema de explicitar que evidênc

na avaliação de suas políticas, sem sucumbir ao risco de perder-se num ema
indicadores que lhe impeçam de dedicar-se àquilo que realmente vale (ars l
preciso de�nir o que importa demonstrar para estruturar as estratégias que
visibilidade a isso. Pode e é bom, inclusive, que se indique o que não deve
avaliado. Só não é seguro se abster. Não de�nir como se avaliar, é dispor-se
alheia – quod gratis asseritur, gratis negatur: o que é dito sem fundamentos, p
fundamentos. Ou com os fundamentos errados. E se é correto a�rmar que a
políticas públicas de cultura não se fará su�ciente e quali�cadamente só pe
de seus resultados, também é certo dizer que, no tempo histórico em que vi
se fará sem isso.

Avaliando a avaliação (ou como torna

avaliação uma aliada das políticas c
Na expectativa de apresentar uma contribuição concreta para o debate a res
políticas culturais, de maneira a que se constitua, de fato, em mecanismo de
aprimoramento e insumo para a sustentabilidade das políticas culturais, as q
relacionam à prática de monitoramento e avaliação no âmbito do setor públ

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contemporâneo. Suas respostas dependem, sobretudo, da interpretação que

por meio de seus órgãos de controle, se dedicar a construir. Vale notar que a
questionamentos poderiam ser facilmente transpostos a outros setores das p
só indica que a complexidade do desa�o nacional no que diz respeito à aval
públicas vai muito além da área cultural. A ênfase apresentada procura cons
voltadas à gestão do setor cultural por meio de parcerias entre o poder públ
sociedade civil, visto que essa prática tem crescido signi�cativamente no pa
experiência paulista da parceria com organizações sociais de cultura, que in

1. Com o aumento expressivo do total de parcerias do Estado com o Terceiro

décadas, há uma crescente demanda pelo aprimoramento das estratégias de
mesmo tempo, um entendimento de que é preciso simpli�car processos que
caras as prestações de contas, sem necessariamente evidenciar avaliações e
dos resultados do uso dos recursos públicos nessas parcerias. Nesse cenário
adquire uma dimensão cada vez mais importante, na medida em que soma o
amplo do órgão contratante, geralmente uma secretaria estadual ou municip
de contratação (da �nalidade da parceria, seja ela, por exemplo, de saúde, cu
social), o acompanhamento mais próximo da realização das políticas pública
intervir preventiva ou corretivamente de maneira mais rápida, podendo, por
problemas potenciais ocorram ou que se agravem. Por outro lado, vale obse
falando de contratação de serviços de terceiros, a polêmica terceirização – p
Terceiro Setor não pode, por essência e por vocação, ser confundida com ter
desvirtuar sua razão de ser. Sem embargo, as entidades parceiras do Estado
públicas devem se reconhecer e ser reconhecidas como interlocutoras quali�
Administração estabelecer as diretrizes e parâmetros, norteando o que deve
organizações parceiras formular e executar o como, com su�ciente autonom
voltar seus esforços à obtenção dos melhores resultados, a bem do interesse
papel também da entidade contratada tomar todas as medidas possíveis par
destinação dos recursos para a �nalidade das políticas públicas pactuadas, d
qualidade e uso muito responsável dos recursos. No caso das organizações s
mais evidente com a �gura dos conselhos de administração, cuja �nalidade
direcionamento e controle social da entidade e de suas ações.
Pergunta: Considerando a especi�cidade dessa relação de parceria – do Esta
– e sem abrir mão do papel do órgão público contratante de atuar como ins
controle interno do Estado, faz sentido estabelecer acordos e obrigações par
perspectiva de que ela atue cada vez mais efetivamente como primeira instâ

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da parceria? No esteio da Lei de Responsabilidade Fiscal, em que medida é v

contratante da existência de mecanismos de integridade e governança por p
parceira? Que sugestões os órgãos de controle poderiam apresentar nessa d

2. Avançando num exemplo prático para a aplicação do postulado acima, po

auditoria independente é um mecanismo muito importante para o controle i
entidades, a ponto de ser demandando em várias parcerias, como nos casos
com organizações sociais e de termos de parceria com OSCIPs. Publicada em
“Organizações Sociais”, um trabalho coletivo importante no setor, de autoria
Lopes Donnini, Eduardo Pannunzio e outros5, chega a propor que o controle
legalidade e de conformidade �que sob a responsabilidade da entidade cont
melhoria da especi�cação dos serviços de auditoria que essas entidades dev
Pergunta: Ampliar o detalhamento dos objetos de veri�cação que devem ser
empresas de auditoria independente, bem como aprimorar os critérios técni
empresas pelas entidades parceiras pode ser um mecanismo para apoiar e q
interno das entidades e, por extensão, para dar mais e melhores subsídios p
contratante, por exemplo, no que diz respeito à comprovação de regularidad
regulamentos de compras e contratações ou na certi�cação de que todas as
contêm as informações mínimas a respeito da parceria com o Estado a que s
recomendações e cuidados deveriam ser observados nessa direção?

3. Atualmente, o foco no controle de resultados dá a tônica das prioridades

diversas instâncias. Controle de resultados é a tônica da vez. Contudo, todos
insistem em lembrar que isso não signi�ca não realizar o controle de confor
Ocorre que o foco no controle de resultados requer que se conheça profunda
parceria (a política pública de que trata a parceria), tanto em termos de prop
longos prazos, como em termos de metodologias e indicadores para se veri�
previstos, relacionados a esses propósitos maiores, estão sendo atingidos, e
prazos, com que qualidade e a que custo. Essa é a expertise, via de regra (ou
contratante; não por outra razão, é ele que estabelece as diretrizes de metas
parcerias. Por outro lado, o controle de legalidade e da formalidade, e, em e
do cumprimento da execução orçamentária demandam conhecimentos distin
ao acompanhamento dos resultados �nalísticos do objeto contratual. Preten
ou mesmo pequeno grupo de pessoas domine ambas as competências a pon
controle interno efetivo é subestimar ambas ou, no mínimo, admitir que o co
seja super�cial ou amador, com riscos ainda de cometer erros primários ou n

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competência para avaliar os resultados de uma ação cultural sabe que um b

de satisfação do público muitas vezes não quer dizer “gostei”; e que “estranh
mesmo “não gostei”, poderão ser melhores do que um “gostei”, se ele for “gos
saber disso não, obrigada”. Isso porque um dos objetivos centrais das polític
oferecer às pessoas aquilo que elas já gostam, é proporcionar encontros com
culturais as mais diversas, e contribuir para formar público da cultura, enten
repertório cultural da população, com a maior diversi�cação possível, é gara
cultura seja plenamente exercido. Um servidor público que tem esse entend
especializada para realizar avaliações nessa direção poderá, muito frequente
balanço patrimonial ou um balancete. Talvez ele não faça ideia das implicaç
positiva de débitos relativos a créditos tributários e o que deve fazer quando
Pergunta: se o órgão ou secretaria contratante, na condição de primeiro con
Executivo, é ao mesmo tempo a instância mais quali�cada para avaliar os re
a primeira instância de veri�cação dos processos e cumprimentos legais e fo
controle interno se pode esperar que efetivamente ele exerça? Num cenário
Responsabilidade Fiscal aliada às contingências orçamentárias (sobretudo d
limita o crescimento de recursos humanos do Executivo, e, portanto, as equi
tipo de per�l pro�ssional deve ocupar os poucos cargos dessas equipes? Que
devem ser buscados nos raros concursos públicos que conseguimos realizar,
interno? Sob outro prisma, faz sentido visar, nas secretarias de área-�m, com
de controle interno com per�s administrativos e contábeis, abrindo mão de t
avaliarem os aspectos especí�cos da área? Na escassez de postos de trabalh

4. Ainda que a legislação tenha avançado no estabelecimento de critérios ob

parcerias do poder público com o Terceiro Setor, desde os procedimentos de
das entidades até os chamamentos públicos para celebração dos ajustes, e a
procedimentos de prestação de contas, essas relações são bastante sensívei
conveniência e discricionariedade do poder público, com ingerências que po
Executivo quanto do Legislativo, com destaque para o caso das emendas par
parcerias predeterminadas (a própria Lei 13.019/2014, que se pretende um M
Organizações da Sociedade Civil, não conseguiu equacionar essa situação). O
sensibilidade está nos impactos sofridos pelas parcerias em decorrência das
ordinárias ou extraordinárias, ou seja, derivadas de eleições ou por razões d
substituições de secretários, por exemplo. Quando isso ocorre, muitas vezes
públicas são alterados e, com eles, os direcionamentos das parcerias em cur
comum no setor cultural.

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Pergunta: como as instâncias de controle interno das secretarias contratante

variações políticas que impactam decisões técnicas? Uma vez que os cargos
interno são geralmente cargos de che�a, portanto, de con�ança (que podem
pro�ssionais comissionados, sem garantias, ou a servidores efetivos que tam
perder os benefícios do comissionamento), como esperar ter controle interno
para responder pessoalmente pelas decisões tomadas? Que mudanças dever
órgãos contratantes e na sensibilização dos chefes do Executivo e que tipo d
conscientização e, inclusive, de capacitação para os envolvidos, os órgãos de
pretendem desenvolver, no sentido de assegurar maior conhecimento das im
consequências de se atuar nos órgãos de controle interno e maior valorizaçã
instâncias? Considerando que caberia haver um fortalecimento bem mais en
integridade dentro dos próprios órgãos públicos, sob a égide da Lei Anticorr
incentivar isso?

5. Finalmente, cada vez mais se fala na simpli�cação e otimização dos proce

avaliação e controle interno e, ao mesmo tempo, na necessária quali�cação
que se possa controlar efetivamente as parcerias no sentido de garantir que
pactuado com a maior qualidade e o mais responsável uso dos recursos púb
Pergunta: nessa perspectiva, que tipo de relação deve se estabelecer entre a
interno e externo, desde a entidade, passando pelo contratante, pelo contro
(em geral por meio das secretarias da Fazenda) e pelo controle externo do L
tribunais de contas? Será mesmo que o ideal é que seja uma relação de conc
que ambos examinem os mesmos aspectos, questões, documentos e resulta
diferentes pontos de vista? Ou que seja uma relação de complementariedad
interessada foca aspectos, questões, documentos e resultados mais alinhado
institucional e a quali�cação de seus servidores? O que é mais e�ciente, e�c
de controle? E o que tem maior economicidade? Vale registrar que o avanço
prestação de contas com a disponibilização pública de documentos relativos
execução e comprovação dos resultados e gastos, é um dos melhores mecan
número de agentes de monitoramento e avaliação, fomentando inclusive ma
seria mais útil, tendo isso em vista, que houvesse um esforço dos distintos ó
direção de uma modelagem de dados que orientasse e facilitasse a disponib
amigável a essas informações e documentos das prestações de contas?

Nullius in verba. O imperativo da expressão latina não poderia ser mais apro
palavra de ninguém como uma evidência”. Há tempos o setor cultural tem se

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espinhosas questões de avaliação: indicadores, resultados, impactos e a�ns.

tentando evitá-las – com péssimas repercussões em termos de verbas – e b
a toda e qualquer metodologia de avaliação, indiscriminadamente, é tempo
dedicar-se ao assunto com atenção e criatividade. É bem possível que, em lu
moldes pré-formatados das avaliações de prateleira dos institutos de pesqui
utilidade real caberia questionar para todas as demais áreas, é válido ressalt
com uma perspectiva original, contextualizada e útil para quali�car a pertin
contas à sociedade do investimento público recebido de uma maneira que e
e contribua para melhores decisões, mais participação social e o incentivo a
resultados culturais. Hoje há um abismo entre a prática cultural na ponta e o
avaliação desenvolvidos em gabinetes técnicos. É tempo de mudar de persp
que realmente importa construir são pontes e caminhos de conhecimento, d
mútua entre as políticas culturais e a sociedade.

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