PROGRAMAÇÃO FISCAL E

FINANCEIRA (186210)
Cap. 14 – As Finanças Públicas antes de 1980

Prof. Marcelo D. Wilbert

Universidade de Brasília (UnB)
2020/01
• Parte II – Finanças Públicas no Brasil: 1980/2010

– Cap. 3 – O Estado e as Empresas Estatais no Desenvolvimento Econômico

– Cap. 4 – As Finanças Públicas antes de 1980

– Cap. 5 – As Finanças Públicas no Regime de Alta Inflação: 1981/1994

– Cap. 6 – As Finanças Públicas na Fase de Estabilização:1995/1998

– Cap. 7 – O Ajuste Fiscal de 1999 e seus Desdobramentos

– Cap. 8 – A Política Fiscal do Governo Lula (2003/2010)

– Cap. 9 – A Dinâmica da Dívida Pública e o Caso Brasileiro

• Os anos anteriores à década de 1980, a “década perdida”

• Debate: elevado déficit  inflação na década de 1980

• Década de 1970: inexistiam os mecanismos de

acompanhamento do desequilíbrio das contas públicas de
hoje

• Não existia o conceito de Necessidades de Financiamento do

Setor Público (NFSP) e muitas rubricas de gastos ficavam de
fora do orçamento aprovado pelo Congresso Nacional
 As Reformas de 1964/1967
• O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG)
(1964) (plano econômico)

• A introdução da correção monetária (1964)

• A reforma bancária e a criação do Banco Central do

Brasil (1964)
 As Reformas de 1964/1967
• A introdução da correção monetária
– Conjuntura: instabilidade política, déficit do setor público,
inflação, arrecadação tributária precária, expansão
monetária como principal forma de financiamento
– Mercado de dívida pública (quase inexistente, não voluntário, ...)
– Instrumentos de política monetária disponíveis: reservas,
redesconto e teto para operações do Banco do Brasil

– Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN) (Lei

4.357 de 16/07/1964)  introdução da correção monetária
 As Reformas de 1964/1967
• A introdução da correção monetária
– ORTN permitiu na prática contornar a lei da usura, que proibia
taxas de juros nominais acima de 12% a.a.. Permitiu taxas de
juros reais positivas, condição fundamental para a colocação de
títulos públicos. Melhora das formas de financiamento do
Estado (longo prazo).
– Consequências ORTN:
a) mercado voluntário para títulos públicos;
b) obtenção de recursos adicionais para cobertura do déficit;
c) redução da perda real de receita associada ao atraso no
pagamento de débitos fiscais;
d) estímulo à poupança individual; e
e) ameaças: crescimento da dívida e indexação
 As Reformas de 1964/1967
• A reforma bancária e a criação do Banco Central do
Brasil
– Reformas institucionais para dinamizar o sistema
financeiro nacional (melhorar a intermediação financeira:
transferência de recursos de setores superavitários para
deficitários);
– 1964: criação do Conselho Monetário Nacional (CMN),
em substituição à Superintendência da Moeda e do
Crédito (SUMOC) (1945), e do Banco Central do Brasil
(BC);
– CMN: formulação de políticas monetária e financeira
do governo;
– BC: executor e fiscalizador das decisões do CMN.
 As Reformas de 1964/1967
• A reforma bancária e a criação do Banco Central do
Brasil
– Banco do Brasil (BB), por falta de estrutura do BC,
continuou como “autoridade monetária”
(depositário das reservas voluntárias dos bancos privados,
compensação de cheques, nivelamento automático das suas
reservas por meio da conta movimento do BC ...
 poder de “emissão de moeda”)
– Funções do BC: emissão de moeda, execução de serviços
do meio circulante, concessão de redesconto e
empréstimos a instituições financeiras, recolhimento de
depósitos voluntários e compulsórios, fiscalização de
instituições financeiras e realização de operações de
mercado aberto.
 As Reformas de 1964/1967
• A reforma bancária e a criação do Banco Central do
Brasil

– Distorções dos objetivos da reforma bancária  perda de

eficácia dos instrumentos de controle da política
monetária.

– Conta-movimento do BB/BC  existência simultânea de

duas autoridades monetárias

– BB recebia depósitos voluntários dos bancos privados 

autoridade monetária na prática e banco comercial
também
 As Reformas de 1964/1967
• A reforma bancária e a criação do Banco Central do Brasil
– BB: “Cada vez que o BB fechava a compensação em débito
com outros bancos, ele deveria debitar os valores
correspondentes de suas reservas e creditar o equivalente
ao banco credor. Entretanto, como autoridade monetária,
ele apenas creditava os valores, sem se debitar como
banco comercial. Como resultado, além de não haver
limite de caixa – em razão da existência da conta-
movimento - , também não existia um limite à expansão
do crédito.
– BC: assumiu funções de fomento (administração de fundos
e programas e executor da política da dívida do Tesouro
Nacional) (agricultura, comércio exterior, habitação e
consórcios comerciais)
 A Conta-Movimento
– 1965: “conta-movimento” do BC
– Objetivo: registro de pagamentos e recebimentos
realizados pelo BB, por conta dos serviços que trocasse
com o recém criado BC;
– Conta-movimento: mecanismo pelo qual, diariamente, o
BB nivelava sua aplicações e recursos.
– Exemplo: se o BB fizesse um empréstimo rural sem base
em captação de depósitos, no final do dia, ceteris paribus,
a conta-movimento (que era formalmente um passivo)
aumentava no mesmo valor. Na prática, representava uma
espécie de “direito de saque” do BB contra o BC.
 A Conta-Movimento
– Programação monetária pouco rigorosa, fonte de
financiamento para operações de natureza fiscal não
captadas pelas estatísticas das contas públicas.

– “Conta-movimento”: fonte de recursos fora do orçamento

tradicional

– 1965-1985: duração da “conta-movimento”

 A Lei Complementar Nº 12
– Lei Complementar Nº 12 (1971): retirou do Congresso
Nacional o seu poder constitucional de legislar de fato em
matéria financeira, transferindo tal poder para a esfera do
executivo.

– Títulos de dívida: realizados a critério do CMN, sem que as

respectivas receitas e despesas tramitassem pelo
Orçamento Geral da União (OGU).

– OGU: “peça de retórica”, formalidade, devido aos

“vazamentos” de gastos extraorçamentários viabilizados
pela Lei Complementar Nº 12.
 A Lei Complementar Nº 12
– BC: Encarregado da oferta pública, resgate e pagamento
de juros de títulos de dívida. Estabelecimento de normas
administrativas e proposição de alterações legais que
envolvessem a dívida mobiliária da União.

– BC e o “orçamento monetário”: emissão primária de

títulos para atender ao giro da dívida, para fins de política
monetária e para financiar despesas ... operações estas
não registradas no OGU.
 A Lei Complementar Nº 12
– Enfraquecimento do OGU

– Orçamentos paralelos

– “... o mecanismo viabilizado pela Lei Complementar Nº 12

tornou as políticas monetária e da dívida pública
meramente acomodativas a uma política fiscal
relativamente relaxada.”

– Lei Complementar Nº 12: mecanismo de desequilíbrio

orçamentário
 As Contas Públicas nos Anos 1970
• A multiplicidade orçamentária

• A evolução da dívida pública

• A falta de transparência das contas públicas

 As Contas Públicas nos Anos 1970
• A multiplicidade orçamentária
– Estado desenvolvimentista  elevação dos gastos 
dificultou a administração das finanças públicas

– Multiplicidade de orçamentos
a) Orçamento Geral da União (OGU)
b) Orçamento das estatais (de cada uma, individualmente)
c) Orçamento monetário e a conta da dívida

– ... os gastos de natureza fiscal eram executados por meio

dos “três” orçamentos!
 As Contas Públicas nos Anos 1970
• A multiplicidade orçamentária

– Redução da importância do OGU (Congresso Nacional)

– Até 1979 os orçamentos das estatais, fundações e

autarquias especiais não eram consolidados em um único
orçamento.

– 1979: Criação da Secretaria de Controle das Empresas

Estatais (SEST). Em 1980 fez-se o primeiro orçamento das
empresas estatais.
 As Contas Públicas nos Anos 1970
• A multiplicidade orçamentária

– Separação das operações de emissão de títulos, resgates,

pagamentos de correção orçamentária, juros e comissões
do orçamento federal  admitiu-se explicitamente a
cobertura do “serviço da dívida” (juros e amortizações) por
meio da emissão de novos títulos!
 As Contas Públicas nos Anos 1970
• A multiplicidade orçamentária
– Fusão financeira de três instituições (na prática): BC, BB e
Tesouro Nacional.
– BB tinha seus desequilíbrios automaticamente supridos
com recursos do BC.
– Desvinculação entre planejamento e orçamento.
– Planejamento: aspectos gerais de política.
– Orçamento: não tinha característica de instrumento de
implementação e verificação da ação planejada  qual era
a situação das finanças públicas?
 As Contas Públicas nos Anos 1970
• A evolução da dívida pública

– Anos 1970: dificuldade de controle da política monetária e

da dívida pública

– Dificuldade de programar e cumprir volume e composição

do déficit em caixa

– Falta de acompanhamento rigoroso das contas públicas

(fata de transparência, conta-movimento, superposição de
áreas de competência)
 As Contas Públicas nos Anos 1970
• A evolução da dívida pública

– Sistema de adm. da dívida pública mobiliária (Lei

Complementar N. 12): giro automático dos encargos da
dívida (a taxas de juros reais elevados), financiamento de
gastos extraorçamentários e a absorção e intermediação
da dívida externa privada pelas autoridades monetárias
Administração da dívida externa pelas autoridades
monetárias  crescimento da carteira de títulos públicos
federais

– Expansão da base monetária e da dívida mobiliária interna

 As Contas Públicas nos Anos 1970
• A evolução da dívida pública
– Instrumentos de política monetária desvirtuados
– Segundo choque do petróleo: 1979
– Aumento das taxas de juros internacionais (final dos anos
1970)
– Crise cambial dos anos 1980: “a estatização parcial da
dívida externa e sua negociação centralizada através do
Banco Central, as operações denominadas em dólar e o
seu passivo cambial passaram a ter importância
fundamental na explicação do novo papel que as
autoridades monetárias vieram a desempenhar no sistema
financeiro e no processo de ajustamento da economia
nacional.”
 As Contas Públicas nos Anos 1970
• A falta de transparência das contas públicas

– BC: liberdade para emitir dívidas de curto prazo e operá-

las no mercado (flexibilidade da política monetária)

 Na prática: mercado aberto de títulos passou a ter a

função de captação de recursos para o financiamento de
déficits públicos extraorçamentários, do que a função
clássica de mercado secundário regulador da liquidez do
sistema.
 As Contas Públicas nos Anos 1970
• A falta de transparência das contas públicas

– Percentual máximo de expansão da dívida do Tesouro, sem

consulta ao Legislativo. As autoridades monetárias
estavam autorizadas a gastar com o serviço da dívida, sem
consulta ao Congresso, até o montante previsto no OGU
 os limites não foram respeitados!

– Os déficits fiscais levaram ao crescimento da dívida ao

longo dos anos 1970