FINANÇAS PÚBLICAS ANTES DE

1980

Referência bibliográfica: Capítulo 3

Giambiagi & Além. Finanças Públicas
Evolução do Quadro Econômico:
Crise 60 – Milagre – Crise 80
ANTECEDENTES I

INSTABILIDADE POLÍTICA - CRISE DO POPULISMO

JÂNIO QUADROS (ELEIÇÃO – RENÚNCIA : Janeiro a Agosto de 1961)

JOÃO GOULART (REGIME PARLAMENTARISTA (61) – PLEBISCITO VOLTA AO

PRESIDENCIALISMO (63))

INSTABILIDADE POLÍTICA – VÁRIAS TROCAS DE MINISTROS

CRISE POLÍTICO-MILITAR – DIFICULTA O CÁLCULO ECONÔMICO, ALÉM DE

RETRAIR INVESTIMENTOS E CRESCIMENTO.
 ANTECEDENTES II

ASPECTOS ECONÔMICOS
a. CONJUNTURAL - INFLAÇÃO ATINGE UM PATAMAR DE
90% a.a. EM 1964
 b. ESTRUTURAL
FINAL DOS ANOS 50/INÍCIO DA DÉCADA DE 60: ACELERAÇÃO
INFLACIONÁRIA EM UM CONTEXTO ONDE A LEI DA USURA
PROIBIA OPERAÇÕES FINANCEIRAS A TAXAS DE JUROS
SUPERIORES A 12% AO ANO EM VALOR NOMINAL.
CLÁUSULAS CONTRATUAIS NÃO INCORPORAM CORREÇÃO
MONETÁRIA.
(GRANDE ESTÍMULO À AÇÃO DE AGIOTAS)
IMPLICAÇÕES:
DÉFICIT PÚBLICO - PONTO CRÍTICO
“CÍRCULO VICIOSO”
Evolução do Quadro Econômico: Programa de Ação Econômica do
Governo PAEG (introduzido em 1964)
PREPARAÇÃO DE PLANO DE ESTABILIZAÇÃO - DIAGNÓSTICO DA
INFLAÇÃO NO BRASIL – PREVALECEU A INTERPRETAÇÃO
"MONETARISTA“ QUE CONSIDERAVA :

A. TRÊS CAUSAS PRINCIPAIS - GERANDO EXPANSÃO DOS MEIOS DE

PAGAMENTOS:

(1) DÉFICIT PÚBLICO

(2) EXPANSÃO DO CRÉDITO
(3) AUMENTOS SALARIAIS ACIMA DA PRODUTIVIDADE

B. INCONSISTÊNCIA DISTRIBUTIVA – TAMBÉM IDENTIFICADA COMO UMA DAS

PRINCIPAIS CAUSAS DA INFLAÇÃO
 PAEG - OBJETIVOS
Programa de Ação Econômica do Governo
(Introduzido em 1964)
 Evolução em Período Pós PAEG

PRODUTO E INFLAÇÃO: 1964-1968.

Crescimento
Crescimento do Taxa de Inflação
Ano da Produção
PIB (%) (IGP-DI) (%)
Industrial (%)
1964 3,4 5,0 91,8
1965 2,4 -4,7 65,7
1966 6,7 11,7 41,3
1967 4,2 2,2 30,4
1968 9,8 14,2 22,0
Fonte: Abreu (1990)
* IPC-RJ

Evolução: crescimento do produto com redução da inflação!!

 PAEG – NÃO FOI UM PROGRAMA CLÁSSICO DE ESTABILIZAÇÃO,
TENDO INCLUÍDO IMPORTANTES REFORMAS
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO PLANO:
1. UMA POLÍTICA DE REDUÇÃO DO DÉFICIT FISCAL.
2. UMA POLÍTICA TRIBUTÁRIA PARA FORTALECER A ARRECADAÇÃO E
COMBATER A INFLAÇÃO, CORRIGINDO DISTORÇÕES DE INCIDÊNCIA E
MELHORANDO A ORIENTAÇÃO DE INVESTIMENTOS PRIVADOS.
3. UMA POLÍTICA BANCÁRIA VISANDO FORTALECER O SISTEMA CREDITÍCIO,
AJUSTANDO À NECESSIDADE DE COMBATER INFLAÇÃO E ESTIMULAR
INVESTIMENTO.
4. UMA POLÍTICA DE INVESTIMENTOS PÚBLICOS – FORTALECER A INFRA-
ESTRUTURA
5. UMA POLÍTICA CAMBIAL E DE COMÉRCIO EXTERIOR – DIVERSIFICAR FONTES
DE FINANCIAMENTO E INCENTIVAR AS EXPORTAÇÕES.
6. UMA POLÍTICA DE CONSOLIDAÇÃO DA DÍVIDA EXTERNA E RESTAURAÇÃO DO
CRÉDITO DO PAÍS NO EXTERIOR.
7. UMA POLÍTICA SALARIAL COMPATÍVEL COM A PRIORIDADE OUTORGADA AO
COMBATE DA INFLAÇÃO.
 Reformas Institucionais

As principais reformas instituídas pelo PAEG

foram:
A. Reforma tributária
B. Reforma bancária e financeira
C. Reforma do setor externo
 Reforma Tributária

Os principais elementos desta reforma foram:

i. Introdução da Correção Monetária no sistema tributário.

 Para resolver a questão da desordem tributária- a ausência de

correção monetária, no caso dos débitos fiscais, estimulava o
atraso de pagamentos e, no caso dos ativos e do patrimônio
das empresas, levava à tributação de lucros ilusórios.
 Reforma Tributária

Os principais elementos desta reforma foram:

ii. Alteração do formato do sistema tributário.
Transformação dos impostos em cascata em impostos sobre
valor adicionado, como o IPI e o ICM.
iii. Redefinição do espaço tributário entre as diversas esferas
do governo.
União - IPI, IR, impostos únicos, ITR, outros.
Estados - ICM.
Municípios - ISS e IPTU.
Foram criados os fundos de transferência
intergovernamentais: Fundo de Participação dos
Estados e o dos Municípios
 Reforma Tributária

Ainda quanto à questão da arrecadação cabe

destacar:
i. o surgimento de vários fundos parafiscais, como o FGTS e o
PIS - Programas de Integração Social (importantes fontes de
poupança compulsória).

Principais resultados da reforma tributária:

Aumento da arrecadação;
 Centralização da arrecadação e das decisões de
política tributária.
 Reforma Monetária e Financeira
I. INTRODUÇÃO DA CORREÇÃO MONETÁRIA E CRIAÇÃO DAS
OBRIGAÇÕES REAJUSTÁVEIS DO TESOURO NACIONAL (ORTN)

Principal motivo: consolidação de sistema de intermediação

financeira (empréstimos) - eram proibidas (por lei – Lei da
Usura), operações a taxas de juros nominais superiores a 12%
ao ano.

Viabilizou a colocação de títulos públicos – buscava-se uma

efetiva política de dívida pública.
 Reforma Monetária, Bancária (estrutural)

II. LEI 4.595 - CRIAÇÃO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL E DO

CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL (CMN) – 31/12/1964

O CMN substituiu a SUMOC - como órgão normativo da política

monetária, com a função de definir as regras e metas a
serem atingidas.

O Banco Central – foi criado para ser o agente executor da

política monetária. Além disso, seria também o agente
controlador do sistema financeiro.
 Banco Central do Brasil

 O Banco Central do Brasil (BC ou BACENBRA) é autarquia federal

integrante do Sistema Financeiro Nacional, sendo vinculado ao
Ministério da Fazenda do Brasil.

 Assim como os outros bancos centrais do mundo, o brasileiro é a

principal autoridade monetária do país, tendo recebido esta
competência de três instituições diferentes: a Superintendência
da Moeda e do Crédito (SUMOC), o Banco do Brasil (BB) e o
Tesouro Nacional.
RESTRIÇÕES PREVALECENTES A SEREM SUPERADAS

ATÉ A CRIAÇÃO DO BACEN, O CONTROLE DA DÍVIDA PÚBLICA

ERA RESPONSABILIDADE DA CAIXA DE AMORTIZAÇÃO –
ESPÉCIE DE SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL DA ÉPOCA.

O BANCO DO BRASIL, ALÉM DE BANCO COMERCIAL, ERA O

EXECUTOR DE GRANDE PARTE DAS FUNÇÕES DE UM BANCO
CENTRAL.
 ANTES DO BACEN, O BANCO DO BRASIL...

- OPERAVA A CARTEIRA DE REDESCONTO – PARA CRÉDITO SELETIVO E DE LIQUIDEZ;

- OPERAVA A CAIXA DE MOBILIZAÇÃO BANCÁRIA – COMO EMPRESTADOR EM
ÚLTIMA INSTÂNCIA.
- ÓRGÃO EXECUTOR DA SUMOC:
SUMOC OPERAVA CARTEIRA DE CÂMBIO E A CARTEIRA DE
COMÉRCIO EXTERIOR (CACEX).
- COMO AGENTE FINANCEIRO DO TESOURO:
TESOURO RECEBIA A ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA
E OUTRAS RENDAS DA UNIÃO E REALIZAVA PAGAMENTOS EM NOME DESTA.
- COMO BANCO DO GOVERNO:
GOVERNO PODIA REALIZAR OPERAÇÕES DE CRÉDITO AO
TESOURO (SUPOSTAMENTE POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITAS EM CADA EXERCÍCIO
FISCAL);
- RESPONSÁVEL PELO SERVIÇO DE COMPENSAÇÃO DE CHEQUES E DEPOSITÁRIO DAS
RESERVAS VOLUNTÁRIAS DOS BANCOS COMERCIAIS.
NO ENTANTO, O BACEN FOI CRIADO SEM ESTRUTURA PRÓPRIA

ESQUEMA IDEALIZADO – UTILIZAR A ESTRUTURA DO

BANCO DO BRASIL POR UM DETERMINADO PERÍODO E, AOS
POUCOS, PASSAR A CONDUZIR SUAS FUNÇÕES DE FORMA
INDEPENDENTE.

PARA VIABILIZAR ESSE ESQUEMA – FOI CRIADA A

CONTA MOVIMENTO.
 A CONTA MOVIMENTO

EM 29/03/1965 FOI ABERTA A “CONTA MOVIMENTO” DO BANCO

CENTRAL. TINHA O OBJETIVO DE EFETUAR O SIMPLES REGISTRO DOS
PAGAMENTOS E RECEBIMENTOS REALIZADOS PELO BB POR CONTA DOS
SERVIÇOS QUE TROCASSE COM O RECÉM CRIADO BANCO CENTRAL.

QUANDO O BANCO DO BRASIL TINHA DÉFICIT – A CONTA MOVIMENTO

(ERA UM PASSIVO) AUMENTAVA PELO MESMO VALOR.
NO ENTANTO, O BANCO DO BRASIL NÃO REALIZOU QUALQUER
RECOLHIMENTO PARA ENCERRAR O SALDO DA CONTA-MOVIMENTO....
 A CONTA MOVIMENTO (CONT.)

CONSOLIDOU-SE UM ACÚMULO DE FUNÇÕES DE BANCO COMERCIAL E

AUTORIDADE MONETÁRIA, TORNANDO PECULIAR A RELAÇÃO DO BANCO DO
BRASIL COM OUTROS BANCOS:

- CADA VEZ QUE O BB FECHAVA A COMPENSAÇÃO EM DÉBITO COM OUTROS

BANCOS, ELE DEVERIA DEBITAR OS VALORES CORRESPONDENTES DE SUAS
RESERVAS E CREDITAR O EQUIVALENTE AO BANCO CREDOR.

ENTRETANTO, COMO AUTORIDADE MONETÁRIA, O BB APENAS CREDITAVA OS

VALORES, SEM DEBITAR COMO BANCO COMERCIAL.

RESULTADO: ALÉM DE NÃO TER LIMITE DE CAIXA – EM RAZÃO DA EXISTÊNCIA DA

CONTA MOVIMENTO – TAMBÉM NÃO EXISTIA UM LIMITE À EXPANSÃO DO
CRÉDITO.
 CONTA MOVIMENTO – PROBLEMAS GERADOS

“ Essa conta, que deveria ter um caráter

provisório e existir somente para disciplinar uma

fase de transição, transformou-se na fonte de
recursos para suprir a maioria dos empréstimos e
financiamentos definidos pelo governo e que
estivessem fora do orçamento tradicional.”
(Persistiu de 1965 a 1985)
 PROBLEMAS (ENTRAVES) DECORRENTES DA
CONTA-MOVIMENTO

A CONTA MOVIMENTO COLOCAVA O BANCO DO BRASIL EM

SITUAÇÃO PRIVILEGIADA: CO-RESPONSÁVEL PELA EMISSÃO DE
MOEDA, VIA AJUSTES DAS CONTAS DAS AUTORIDADES
MONETÁRIAS E DO TESOURO NACIONAL.

O BANCO DO BRASIL MANTEVE O SERVIÇO DE COMPENSAÇÃO DE

CHEQUES, DEPOSITÁRIO DE RESERVAS VOLUNTÁRIAS DOS
BANCOS PRIVADOS E CAIXA DO BACEN E DO TESOURO
NACIONAL. NÃO PERDEU A CONDIÇÃO DE AUTORIDADE
MONETÁRIA.
 A CONTA MOVIMENTO (CONT.)

O BANCO CENTRAL, POR SEU LADO, ALÉM DE FUNÇÃO TRADICIONAL DE

CONTROLADOR DA MOEDA E DO CRÉDITO, ACABOU ASSUMINDO
FUNÇÕES DE FOMENTO:
– ATRAVÉS DA ADMINISTRAÇÃO DE UMA VARIEDADE DE FUNDOS E
PROGRAMAS – ALÉM DE SE TORNAR O EXECUTOR DA POLÍTICA DA DÍVIDA
DO TESOURO NACIONAL.

COM ISSO, O BACEN, QUE DEVERIA SER ÓRGÃO DE CONTROLE

MONETÁRIO, ASSUMIU PRÁTICAS DE FOMENTO AO SETOR AGRÍCOLA,
ENVOLVENDO-SE EM QUESTÕES DE COMÉRCIO EXTERIOR, SFH,
REGULAMENTAÇÃO DE CONSÓRCIOS NACIONAIS.
CRIA-SE UM ENTRELAÇAMENTO ENTRE AS CONTAS MONETÁRIAS E FISCAIS.
 LEI COMPLEMENTAR No. 12

(1971) RETIROU DO CONGRESSO NACIONAL O PODER

CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR DE FATO EM MATÉRIA
FINANCEIRA, TRANSFERINDO TAL PODER PARA A ESFERA DO
EXECUTIVO...

...DEU MARGEM AO DESENVOLVIMENTO DE

MULTIPLICIDADE ORÇAMENTÁRIA ALÉM DO BAIXO
CONTROLE...
A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1967 PREVIA QUE AS OPERAÇÕES DE RESGATE E DE
COLOCAÇÃO DE TÍTULOS DO TESOURO NACIONAL, RELATIVOS À AMORTIZAÇÃO DE
EMPRÉSTIMOS INTERNOS, NÃO ATENDIDAS PELO ORÇAMENTO ANUAL, DEVERIAM
SER REGULADAS EM LEI COMPLEMENTAR.

ATÉ 1971 PREVALECEU UM VÁCUO EM TERMOS DE REGULAMENTAÇÃO

CONSTITUCIONAL DA POLÍTICA DE DÍVIDA PÚBLICA.

ESSE PROCESSO CULMINOU COM A EDIÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR no.12 DE 1971 –

RETIRA DO CONGRESSO NACIONAL O PODER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR DE
FATO EM MATÉRIA FINANCEIRA, TRANSFERINDO TAL PODER PARA A ESFERA DO
EXECUTIVO.
 MULTIPLICIDADE ORÇAMENTÁRIA

AS FINANÇAS PÚBLICAS FEDERAIS ERAM REGIDAS :

PELO OGU (ESTABELECENDO APENAS O LIMITE)

ORÇAMENTO DAS EMPRESAS ESTATAIS

ORÇAMENTO MONETÁRIO (BB E BANCO CENTRAL)

A CONTA DA DÍVIDA.
 IMPLICAÇÕES:

PASSARAM A SER REALIZADAS OPERAÇÕES COM TÍTULOS DO TESOURO

NACIONAL PARA O GIRO DA DÍVIDA PÚBLICA, ACRESCIDOS DE ENCARGOS
DE QUALQUER NATUREZA,

VALORES DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO AUTORIZADAS EM LEI PARA

EQUILÍBRIO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA,

A CRITÉRIO DO CMN E SEM QUE AS RESPECTIVAS RECEITAS E DESPESAS

TRANSITASSEM PELO ORÇAMENTO GERAL DA UNIÃO – OGU, QUE SERIA
APROVADO ANUALMENTE PELO CONGRESSO NACIONAL.
DESSA FORMA, O MECANISMO VIABILIZADO TORNOU AS POLÍTICAS
MONETÁRIA E DA DÍVIDA PÚBLICA MERAMENTE ACOMODATIVAS A UMA
POLÍTICA FISCAL RELATIVAMENTE RELAXADA.

COM ESSA LEI, PASSOU-SE A PERMITIR QUE A EXECUÇÃO DA POLÍTICA

FISCAL SE DESCOLASSE DAS RESTRIÇÕES E LIMITES ESTABELECIDOS PELO
OGU.
 CONCLUSÕES

NA PRÁTICA, O MERCADO ABERTO DE TÍTULOS PÚBLICOS NO

BRASIL PASSOU A EXERCER MAIS UMA FUNÇÃO DE
INSTRUMENTO DE CAPTAÇÃO DE FINANCIAMENTO DE
DÉFICIT PÚBLICO EXTRA-ORÇAMENTÁRIO DO QUE A SUA
FUNÇÃO CLÁSSICA DE MERCADO SECUNDÁRIO REGULADOR
DA LIQUIDEZ DO SISTEMA.
 CONCLUSÕES

AUTORIDADES MONETÁRIAS ERAM AUTORIZADAS A GASTAR

COM O SERVIÇO DA DÍVIDA SEM CONSULTAR O CONGRESSO,
APENAS ATÉ O MONTANTE PREVISTO NO OGU.

O ORÇAMENTO MONETÁRIO MISTURAVA OPERAÇÕES FISCAIS

COM MONETÁRIAS - IMPOSSÍVEL DISTINGUIR CLARAMENTE O
COMPONENTE FISCAL DO DÉFICIT; SUAS PRESSÕES/
EXPANSÃO MONETÁRIA E DA DÍVIDA.
 FALTA DE TRANSPARÊNCIA DAS CONTAS
PÚBLICAS

O BACEN foi autorizado a emitir dívidas do Tesouro

Nacional com vencimento a curto prazo e operá-las no
mercado com desconto sobre os respectivos valores de
resgate.
Existiam limites para tais operações, porém na prática,
o mercado aberto de títulos públicos no Brasil passou a
exercer mais uma função de instrumento de captação
de recursos (para o financiamento de déficits públicos
extra-orçamentários) do que a função clássica de
mercado secundário regulador da liquidez do sistema.
 Falta de transparência das contas públicas

O OGU aprovado pelo Congresso Nacional sempre se

apresentava “equilibrado”, porém com despesas
extra-orçamentárias sendo executadas através das
autoridades monetárias.

Como resultado do orçamento monetário que

misturava operações fiscais com monetárias, nunca
foi possível distinguir claramente o componente
fiscal do déficit – tampouco as suas pressões sobre a
expansão monetária e da dívida pública.
 FALTA DE TRANSPARÊNCIA DAS CONTAS
PÚBLICAS

ASPECTOS POSITIVOS:
1. RÁPIDO CRESCIMENTO ECONÔMICO A PARTIR DO FINAL DOS
ANOS 60 - FAVORECIDO PELA NOVA ESTRUTURA INSTITUCIONAL
DO SISTEMA FINANCEIRO.

2. MERCADO DE K + RESTANTE DO SISTEMA FINANCEIRO -

PASSAM A DESEMPENHAR PAPEL RELEVANTE NA MOBILIZAÇÃO
DE RECURSOS INTERSETORIAL.
DETERMINANTES:

1. MAIOR FLEXIBILIDADE DA POLÍTICA MONETÁRIA - GOVERNO

OPTOU POR AUTORIZAR O BC A EMITIR DÍVIDAS DO TESOURO
NACIONAL - EMISSÃO E RESGATE DE TÍTULOS DE C.P. (LTN)

2. ORTN COM CORREÇÃO CAMBIAL - NEGOCIADAS NO

MERCADO SECUNDÁRIO PELAS AUTORIDADES MONETÁRIAS.
 Período 1968/73

Conhecido como “milagre” econômico brasileiro:

PIB cresce 11,1% ao ano

Esse rápido crescimento veio acompanhado de uma
inflação declinante e relativamente baixa para os padrões
brasileiros
Além de superávit no Balanço de Pagamentos!!
 Evolução em Período Pós PAEG

PRODUTO E INFLAÇÃO: 1964-1968.

Crescimento
Crescimento do Taxa de Inflação
Ano da Produção
PIB (%) (IGP-DI) (%)
Industrial (%)
1964 3,4 5,0 91,8
1965 2,4 -4,7 65,7
1966 6,7 11,7 41,3
1967 4,2 2,2 30,4
1968 9,8 14,2 22,0
Fonte: Abreu (1990)
* IPC-RJ

Evolução: crescimento do produto com redução da inflação!!

 EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA

1. DIFICULDADE PARA O CONTROLE DA POLÍTICA

MONETÁRIA.

2. LIVRE OPERAÇÃO DE CANAIS DE FINANCIAMENTO EM

ABERTO NAS AUTORIDADES MONETÁRIAS.

3. GIRO AUTOMÁTICO DOS ENCARGOS DA DÍVIDA A

JUROS REAIS ELEVADOS.
4. INTERMEDIAÇÃO DA DÍVIDA EXTERNA PRIVADA
PELAS AUTORIDADES MONETÁRIAS.

5. AUMENTO DA CARTEIRA DE TÍTULOS ALÉM DO

NECESSÁRIO PARA A EXECUÇÃO DA POLÍTICA DE
MERCADO ABERTO.

TORNOU-SE IMPOSSÍVEL DIFERENCIAR, ATRAVÉS DO

REGISTRO CONTÁBIL, AS CAUSAS DA EXPANSÃO
MONETÁRIA E DA DÍVIDA MOBILIÁRIA INTERNA.