IkAd

Iu Jt • -

ia dependerá da sensibilidade do investimento em relação à taxa de juros

:amanho do multiplicador.
[1
Lø
)ISpontos adicionais merecem ser destacados em relação à curva IS.

Qualquer ponto fora da curva IS significa que o mercado de bens está

fora do equilíbrio. Se a economia estiver em um ponto acima da IS,
há excesso de oferta de bens. Nessa situação, as empresas estarão
acumulando estoques e começarão a reduzir a produção até que o
mercado se equilibre. Já em pontos abaixo da IS estará havendo ex-
cesso de demanda, e as empresas devem expandir a produção para
atendê-la.
ii. A posição da curva IS depende principalmente do montante de gas-
tos autônomos, especialmente da política fiscal. Assim, uma política
fiscal expansionista, por exemplo, aumento dos gastos públicos, des-
locará a curva IS para a direita, ou seja, para qualquer taxa de juros
existirá maior nível de renda.
No Capítulo 9 (após introduzido o lado monetário e a determinação da taxa
de juros no Capítulo 8), será mostrada de forma mais completa a uti1idfde
desse conceito na análise do impacto de políticas econômicas sobre o nível de
renda e emprego.
Política Fiscal
Pode-se definir política econômica como a intervenção do governo na
economia com o objetivo de manter elevados níveis de emprego e elevadas
taxas de crescimento econômico com estabilidade de preços. As principais
formas de política econômica são a política fiscal e a política monetária. Neste
capítulo, será discutida a política fiscal.
Por política fiscal entende-se a atuação do governo no que diz respeito
à arrecadação de impostos e aos gastos. Estes afetam o nível de demanda
da economia. A arrecadação afeta o nível de demanda ao influir na renda
disponível que os indivíduos poderão destinar para consumo e poupança.
Dado um nível de renda, quanto maiores os impostos, menor será a renda
disponível e, portanto, o consumo. Os gastos são diretamente um elemento
de demanda; dessa forma, quanto maior o gasto público, maior a demanda e
maior o produto.
Assim, se a economia apresentar tendência para queda no nível de atividade,
o governo pode estimulá-la, cortando impostos e/ou elevando gastos. Pode
ocorrer o inverso, caso o objetivo seja diminuir o nível de atividade.
Este capítulo está dividido em quatro seções. Na seção 8.1 discutem-se as
funções do governo em uma economia de mercado. Na seção 8.2 é apresentada
a estrutura de gastos e arrecadação na economia brasileira. Na 8.3 é conceituado
o déficit público e discutido o seu financiamento. O impacto da política fiscal
sobre a renda e outras variáveis econômicas será discutido na seção 8.4.
 Gremaud, Vasconcelios e Toneto Jr
176 Economia Brasileira Contemporânea
4
1 8.1 Funções do governo
Em nível teórico, pode-se identificar três funções principais para o setor
público: a função alocativa, a função distributiva e a função estabilizadora. Do
ponto de vista de nossa análise, estamos tratando principalmente da função
estabilizadora, que corresponde ao manejo da política econômica para
tentar garantir o máximo de emprego, crescimento econômico, com es-
tabilidade de preços.
Quanto à função alocativa, tem-se a ação do governo complementando a
ação do mercado no que diz respeito à alocação de recursos na economia.
São diagnosticadas algumas falhas no sistema econômico que o mercado, por si
só, não consegue dar conta. As principais "falhas de mercado" identificadas são
a existência de externalidades, as economias de escala e os bens públicos.
As externalidades (ou economias externas) correspondem ao
fato de que a ação de determinados agentes pode ter impactos
sobre o resultado almejado por outros agentes, sendo que essa
influência não consegue ser corrigida pelo sistema de preços. Exis-
tem tanto externalidades positivas como negativas. Suponha como
exemplo um produtor de mel que tem como vizinho um proditor
de maçã. A florada de maçã põe à disposição do apiário uma quan-
tidade de néctar que aumenta a produtividade na produção de mel.
Apesar de possuir um valor de mercado, não há como o produtor de
maçã cobrar pelo néctar. Assim, a produção de maçã gera uma ex-
ternalidade positiva à produção de mel, aumentando sua rentabili-
dade. Um exemplo de externalidade negativa é a poluição, que sai
como resíduo da atividade produtiva, mas que afeta o bem-estar dos
indivíduos negativamente. Uma forma de tentar evitar esse proble-
ma é tributar o causador da externalidade e recompensar os agentes
• afetados, 1 ou seja, "internalizar" a externalidade.
i. As economias de escala são definidas como a situação em que o au-
mento da produção de determinado bem, por uma única empresa,
leva à redução do custo médio por produto, ocasionando no limite
o aparecimento dos chamados "monopólios naturais". Os monopó-
lios são considerados, do ponto de vista teórico, ineficientes, por permi-
tirem a seus proprietários extrair dos consumidores um "sobrelucro",
pela cobrança de um preço mais elevado (acima do que se verificaria em
m emnr jY)fVH. de 1Çflt(l() crmi fl (flflfl1eXdade da sociedad('.
concorrência perfeita) pelo fato de ser um único ofertante. Assim, cabe
ao Estado regular a atuação desses monopólios, ou tomá-los monopó-
lios públicos, de modo a evitar essa perda de eficiência.
iii. Os bens públicos são caracterizados pelo fato de seu consumo
ser não excludente e não rival, isto é, o consumo de uma pessoa
não impede o consumo de outra. A mesma quantidade do bem es-
tará disponível independentemente de quantos o consomem. Nessa
situação, os indivíduos não se mostram dispostos a revelar quanto
estariam dispostos a pagar por esses bens, esperando que outros o
façam. Um exemplo disso é o caso da segurança nacional, da justiça
etc. Assim, a oferta desses bens (forças armadas, iluminação públici
etc.) deve ser feita pelo setor público, e seus custos devem ser repar
tidos de forma compulsória entre toda a sociedade. Esses bens com
põem o produto nacional, mas, por não haver um preço de mercado
(os indivíduos não revelam quanto estão dispostos a pagar), estes
so avaliados pelo custo de produção. Isso faz com que a p;1rt i cipi-
çõo do setor público no produto seja medida por seus gasto.
Quanto à função distributiva, corresponde à função do governo em
arrecadar impostos (reduzir a renda) de determinadas classes sociais ou
regiões, para transferi-los a outras. Essa transferência pode dar-se de for-
ma direta (transferência de renda), como, por exemplo, a previdência social,
o pagamento de juros, a assistência; ou na forma de redirecionamento na
oferta de bens públicos, ou mesmo bens privados, para determinada classe,
por exemplo: saneamento de favelas, gastos educacionais e com saúde para
populações de baixa renda etc.
8.2 Gastos e arrecadação
Os gastos do governo podem ser divididos numa primeira aproximação
em despesas correntes ou gastos de custeio (funcionários públicos e bens e
serviços - materiais) e transferências .2 A composição dos gastos públicos no
Brasil aparece discriminada na Tabela 8.1. Percebe-se por essa tabela a grande
p articipação dos gastos com previdência e assistência.
No sistema de Contas Nacionais, as despesas de capital do governo (investimento público)
não são consideradas na Conta das Administrações Públicas, mas na Conta Produção (PIB),
junto com os investimentos do setor privado.
 kA
Política Fiscal

abela 8.1 LJce.d, LIU 3..,, c,Jid/ c /,C/L

os impostos sobre a riqueza (propriedade). Impostos indiretos são aqueles
que incidem sobre o preço dos bens e serviços; imposto sobre a circulação de
R$ Milhões mercadorias e serviços e imposto de produtos industrializados, em que nor-
Despesas ANO malmente o empresário embute o valor do imposto no preço da mercadoria,
2006**
onerando o consumidor, com o que diminui sua renda disponível. A distribuição
Tesouro Nacional 2000 2001 2002 2003 2004 2005
dos impostos no Brasil, pelas suas bases de incidência, nas últimas décadas,
-essoal e encargos sociais 57.177 63.347 72.874 78.198 88.254 99.460 86.587 pode ser vista na Tabela 8.2.
lansferências a Estados e 39.357 45.495 55.657 59.253 67.018 83.804 73.421
.iunicípios
14.548 17.590 16.557 Tabela 8.2 Carga tributária e suas bases de incidência: 1980-2005.
)utras vinculações 8.233 9.253 9.948 13.359

Encargos da dívida 25.042 21.518 27.006 23.740 31.682 49.585 75.797 Bases de incidência
nobiliária 1980 1985 1990 1995 2000 2003 2005

Dperações oficiais de 2.965 1 4.453 1 3.793 1 4.675 1 4.664 1 4.503 1 3:182 Comércio Exterior 2.85% 1,66% 1,36% 2,58% 2,31% 1,45% 1,18%
rédito
Bens e Serviços 40,70% 41,81% 48,85% 46,68% 46,85% 44,14% 44,30%
Encargos da dívida 13.542 1 16.893 1 19.656 1 29.177 1 14.512 1 23.479 1 14.497
contratada - interna e Patrimônio 1,10% 0,71% 0,94% 2,72% 3,03% 2,85% 2,75%
externa
Renda 12,28% 21,32% 19,70% 19,35% 15,44% 17,59% 18,23%
Custeio, investimento e 39.502 1 47.372 1 58.378 1 51.316 1 72.266 1 82.538 1 70.394
restos a pagar Folha Salarial 24,31% 24,27% 22,79% 21,80% 20,83% 21,08% 20,80%

Beilefícios previdenciários 66.816 75.424 90.696 107.947 124.366 143.260 W9.066 Outros 18,76% 10,22% 6,36% 6,87% 11,54% 12,90% 12,74%

Total da despesa 252.635 283.755 338.008 367.665 417.309 504.219 469.501 Carga Tributária (%) do PIB 24,52 24,06 28,78 29,41 33,36 35,82 38,94

Fonte: Afonso e Meirelles (2006).

Previdência Social

Benefícios previdenciários 65.787 75.328 88.028 107.135 125.751 146.009 132.838

A principal variável a determinar o volume de arrecadação é o nível de
Benefícios não 2.721 3.368 4.083 5.062 8.168 10.001 10.129
renda/produto da economia. Conforme aumenta a renda dos indivíduos e a
previdenciários
riqueza da sociedade, aumenta a arrecadação de impostos diretos, e confor-
outras despesas* 4.072 4.830 4.980 5.304 10.463 8.267 10.413
me aumenta o produto, a circulação de mercadorias, aumentam os impostos
Transferências a terceiros 3.889 4.506 5.053 5.857 7.360 7.519 j 7.879 indiretos.
Total 76.469 88.032 102.144 123.359 151.742 171.796 1 161.259 A forma como são estruturados os sistemas tributários determina o impacto
* Inclui despesas pessoais e de custeio. dos impostos tanto sobre o nível de renda como sobre a organização econômica,
** Valores até outubro de 2006. a distribuição de renda, a competitividade da economia, entre outros fatores.
Fonte: Boletim do Banco Central cio Brasil, dez. 2006. A estruturação de um sistema tributário envolve diversos aspectos.
O primeiro é o de gerar os recursos necessários para financiar os gastos
Como visto no Capítulo 2, a arrecadação pode dar-se por dois tipos prin- públicos. o segundo é o de afetar a distribuição de renda, definir quem na
cipais de impostos: impostos diretos e impostos indiretos. Impostos diretos sociedade deve pagar os impostos. Quanto a esse aspecto, pode-se classificar
são aqueles que incidem diretamente sobre o agente pagador (recolhedor) do os sistemas tributários em progressivo, regressivo ou neutro. Um sistema tri-
imposto. Os principais impostos desse tipo são os impostos sobre a renda e butário é dito progressivo quando a participação dos impostos na renda dos
indivíduos aumenta conforme a renda aumenta, isto é, paga mais (em termos

11
 180 Economia Brasileira Contemporânea Gremaud, Vasconcelios e Toneto Jr.
••
relativos) quem ganha mais. Um sistema é regressivo quando a participação
dos impostos na renda dos agentes diminui conforme a renda aumenta (paga
mais quem ganha menos). E é neutro quando a participação dos impostos na
renda dos indivíduos é a mesma, independentemente do nível de renda. Se o
objetivo do governo for diminuir a concentração de renda, deverá, por exemplo,
arrecadar os impostos junto aos ricos, para financiar gastos para os pobres.
O terceiro aspecto é relativo à eficiência econômica e ao estímulo ao de-
c11vo1vimento. Nesse sentido, o sistema tributário deve criar o mínimo de
distorções possíveis em termos de preços relativos, para que estes possam
sinalizar as preferências sociais e os custos de produção das mercadorias, e
também evitar desincentivos ao investimento e a perda de competitividade
dos produtos nacionais.
Por outro lado, quando se fala em desenvolvimento, o sistema tributário deve
ser flexível, para facilitar o cumprimento de metas socialmente desejáveis. Nesse
sentido, a introdução de algumas distorções em termos de preço justifica-se. Por
exemplo, se a sociedade julga que o consumo de cigarro e bebidas alcoólicas deve
ser penalizado em favor do consumo de leite e de alimentos, o governo pode
sobretaxar, aumentar as alíquotas de tributação sobre os primeiros, de modo a
encarecê-los (fazendo com que o preço ao consumidor deixe de refletir seu custo
de produção), para desincentivar seu consumo, enquanto concede isenção tribu-
tária, ou mesmo um subsídio' para os últimos, de modo a estimular a produção
e o consumo. Esses instrumentos também podem ser utilizados quando se quer,
por exemplo, estimular o nascimento de um novo setor industrial no país que,
de início, não tenha condições de concorrer com os produtos internacionais; ou
quando se quer estimular as exportações, dificultar as importações e assim por
diante. Ou seja, uma característica desejável do sistema tributário é sua malea-
bilidade para possibilitar que objetivos nacionais sejam atingidos .4
O sistema tributário sempre foi bastante utilizado no Brasil para estimular
setores econômicos específicos. A partir da reforma tributária de 1964/66,
Um subsídio funciona como um imposto negativo. Enquanto o imposto aumenta o preço
da mercadoria, o subsídio tem por objetivo rebaixá-lo. O subsídio pode ser dado diretamente
ao consumidor: este pagaria o custo de produção do bem, mas receberia um reembolso; ou
pode ser passado ao produtor: este vende o produto por um preço abaixo do custo e o governo
cobre a diferença.
Com o objetivo da maleabilidade, corre-se o risco de cair na discricionariedade e tornar
as decisões econômicas extremamente politizadas, com o perigo de sacrificar a eficiência em
favor de um sistema cartorial. Assim, alguns limites devem ser impostos à utilização do sistema
tributário como instrumento de política industrial.
Política Fiscal 181
instituiu-se o mecanismo do incentivo fiscal a uma série de setores econô-
micos, para que estes pudessem desenvolver-se. Entre eles, destacam-se os
incentivos para o mercado de capitais, os incentivos à pesca, ao turismo, ao
reflorestame nto, entre outros. Além desses, conta-se no país com uma série
de incentivos de tipo regional com vista no desenvolvimento, para estimular
o investimento em determinadas regiões, como o Nordeste, o Norte, o Centro-
Oeste e alguns Estados.
Além do objetivo de facilitar a transformação da estrutura econômica e
de adaptá-la aos objetivos sociais, essa flexibilidade é importante no sentido
de tornar o sistema tributário adaptável à conjuntura econômica. Quando a
economia entra em recessão, é importante que o sistema tributário não tenda
a acentuá-la, e quando entra num boom que possa sacrificar a estabilidade, o
sistema tributário deve poder conter o processo de crescimento desajustado.
Ou seja, deve atuar, muitas vezes, de forma contracíclica.
Quanto a este último ponto, é interessante observar o impacto de diferentes
tipos de impostos. Um primeiro tipo de imposto são os chamados impostos
específicos, cujo valor do imposto é fixo em termos monetários, e é pró-cícli-
co. O outro são os impostos do tipo valor adicionado (ou ad valorem), em
que há uma alíquota de imposto e o valor arrecadado depende da base sobre
a qual incide. Nesse caso, se a economia está em expansão e a base tributável
aumenta, aumenta a arrecadação, funcionando como um freio para a expansão;
o inverso ocorre quando a economia desaquece. Assim, os impostos ad valorem
são contracíclicos, enquanto os impostos específicos são pró-cíclicos.
No Brasil, os principais impostos são: o Imposto de Renda (IR), que inci-
de tanto sobre pessoas físicas como sobre pessoas jurídicas, o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre Circulação de Mercadorias
e Serviços (ICMS). Além destes, existe uma série de outros impostos: Imposto
Sobre Serviços (ISS), Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores
(IPVA), Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto Territorial Rural
(ITR), Imposto de Importação (II), Imposto de Exportação (TE), Imposto sobre
Transmissão de Bens etc. Além destes, conta-se ainda com uma série de contri-
buições sociais sobre folha de pagamento e sobre o faturamento das empresas:
Cofins, PIS, contribuição previdenciária etc. Recentemente, introduziu-se o
Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira - IPMF, posteriormente
denominado CPMF - Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira.
Essas contribuições possuem alto peso no total de recursos que se direcionam
ao setor público no Brasil, como pode ser observado na Tabela 8.3.
 -à-.

Economia Brisi]eua Contcrrporrnc GrcnurI, VrrconccIIoron:t g ir Política Fiscal 183

Tabela 8.3 Arrecadação direta por tipo de cobrança - Brasil - 2005. O sistema é bastante complexo, tanto pelo grande número de impostos,
It 1 que incide sobre os mais diversos fatos geradores (ato econômico que gera
Receitas (em bilhões de reais) Realizado Participaçãoo,T o pagamento do imposto), como pela estrutura: diversas isenções, alíquotas
diferenciad as, relacionamento entre as diferentes esferas de governo (União,
IMPOSTOS
Estados e Municípios) etc.
Impostos sobre a Importação 9,0 1,21
Impostos sobre a Exportação 0,0 0,00 O JPI e o ICMS são impostos que incidem sobre a circulação de mercadorias.
Impostos sobre a Propriedade Territorial Rural (TIR) 0,3 0,04 Os dois são do tipo valor adicionado, isto é, o imposto é recolhido apenas sobre
Hrnposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) 10,1 1,36 o valor agregado ao bem em cada esfera (ou seja, o indivíduo tem como crédito
Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) 10,4 1,40 o imposto anteriormente recolhido). Por exemplo, suponha-se um produtor
Imposto de Renda - Pessoa Física (IRPF) 7,5 1,01 de mesas e uma alíquota de ICMS de 18% sobre o preço da mercadoria. Para
Imposto de Renda - Pessoa Jurídica (IRPJ) 49,5 6,65 produzir a mesa, o indivíduo comprou madeira no valor de R$ 100,00; nessa
Imposto de Renda - Retido na Fonte (IRRF) 67,9 9,12 transação, foram recolhidos R$ 18,00 de ICMS. Ao vender a mesa, suponha-
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) 24,6 3,30 se, por R$ 250,00, o imposto sobre a mesa é R$ 45,00, mas R$ 18,00 já foram
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) 14,1 1,89
recolhidos sobre a madeira; assim, o produtor da mesa tem esse valor como
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) 155,1 20,83
crédito, de tal modo que o imposto devido seja de R$ 27,00, ou 18% sobre os
Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) 6,0 0,81
R$ 150,00 que acrescentou de valor à madeira para produzir a mesa (R$ 250,00
Imposto sobre Transmissão de Bens Intervivos (ITBI) 2,0 0,27
- R$ 100,00 = R$ 150,00). Dessa forma, evita-se o acúmulo de impostos a
Imposto sobre Transmissão - Causa Mortis (ITCD) 0,8 0,11
CONTRIBUIÇÕES
cada etapa de circulação das mercadorias.
Contribuições de Melhorias 0,1 0,01 O IPI restringe-se à produção industrial e é de competência da União. Possui
CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS alíquotas bastante diferenciadas, de acordo com critérios de "essencialidade" do
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) 89,6 12,03 bem e com objetivos de arrecadação e de política industrial. Foi criado na reforma
Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) 29,1 3,91 financeira de 1964, sendo durante muito tempo o principal imposto arrecadado
PIS/PASEP 22,1 2,97 no país, em termos de volume. A maior parte da arrecadação do imposto vem do
Contribuição Social si Lucro Líquido das Pessoas Jurídicas (CSLL) 26,2 3,52 cigarro, das bebidas e dos automóveis. Esse imposto é muito sensível em relação
Salário-Educação 5,9 0,79
ao comportamento da conjuntura econômica, e veio diminuindo sua importância
CONTRIBUIÇÕES ECONÔMICAS
devido a sua crescente utilização como incentivo a determinadas atividades, na
RoyaIties de Petróleo e Gás Natural 13,3 1,79
forma de isenções de impostos, redução de alíquotas e crédito fiscal, como, por
Cide 7,7 1,03
exemplo, incentivo às exportações e acordo automobilístico.
CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS
Total 132,5 17,79 O ICMS corresponde ao antigo 1CM, com a incorporação de novos itens
OUTRAS CONTRIBUIÇÕES como fatos geradores do imposto: transportes, energia elétrica, combustíveis
FGTS 35,1 4,71 e telecomunicações. Essa extensão da base tributária ocorreu em 1990. O
Sistema 5 4,9 0,66 1CM, imposto sobre circulação de mercadorias, também foi criado na reforma
Outras 9,6 1,29 tributária de 1964/66. Possui uma base tributária mais ampla que o IPI, en-
IAXAS 11,3 1,52 globando não só produtos industriais, mas também a produção agrícola. E de
TOTAL 744,7 1 100,00 competência dos Estados, mas estes não têm autonomia para decidir níveis
Fonte: Afonso e Meirelles (2006).
de alíquota, isenções etc., que antes eram de competência do governo federal,
com aprovação do Senado, e hoje são definidos pelo Conselho das Secretarias
da Fazenda dos Estados (Confaz). Qualquer alteração de alíquota ou isenção
 184 Economia Brasileira Contemporânea Gremaud, Vasconceilos e Toneto Jr. Política Fiscal 185

só pode ser concedida com a unanimidade do conselho. Esse arcabouço visava receita disponível, com um grande beneficio para os Municípios, principalmente
impedir a "guerra fiscal" entre os Estados, ou seja, a utilização de incentivos os de pequeno porte.
o-
fiscais como forma de atrair determinadas atividades econômicas para seu
território em detrimento dos demais. Este sistema no período recente acabou Quadro 8.1 Composição da arrecadação (Brasil) por níveis de governo (1960-2005).
por ser bastante alterado, sendo utilizados muitos subterfúgios, de modo que
a "guerra fiscal" acabou por surgir de maneira expressiva no país. O ICMS é 80
atualmente o principal imposto no país, em termos de volume arrecadado.
70
Assim como o IPI, é bastante sensível às flutuações do produto por sua própria
natureza e, além disso, também tem sido utilizado como forma de incentivo a 60

determinadas atividades econômicas. 50

O Imposto de Renda no Brasil divide-se em IR sobre pessoas físicas, aquele 40

que incide sobre a renda dos indivíduos, e IR sobre pessoas jurídicas, que incide 30
sobre os lucros das empresas. Quanto ao recolhimento, existe o imposto pago
20
na fonte, que é aquele que já vem descontado do salário, do rendimento das
aplicações financeiras etc., ou seja, que já é recolhido no ato do fato gerador, e a 10
declaração anual, em que se contabiliza toda a renda dos indivíduos ao longo
do ano ou todo o lucro das empresas, e paga-se o imposto de uma só vez no ano. 19b 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
O imposto de renda recolhido na fonte supera em muito a declaração anual pela
- Governo Federal Governos Estaduais Governos Municipais
maior facilidade de recolhimento e de fiscalização. E o imposto de renda sobre
a pessoa física supera em muito o imposto de renda sobre a pessoa jurídica.'O
imposto de renda também é de competência do governo federal (União).
Quanto aos municípios, os principais impostos são o ISS (Imposto sobre Quadro 8.2 Evolução da receita disponível por níveis de governo (1960-2005).
Serviços) e o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano). Quanto aos demais
impostos, a maior parte é de competência da União. 80
Percebe-se no Brasil que na estrutura tributária brasileira a União arrecada 70
a maior parte dos impostos, especialmente se incluirmos as contribuições pre- 60
videnciárias (Quadros 8.1 e 8.2). Para evitar o estrangulamento de estados e
50
municípios nessa estrutura, foram criados o Fundo de Participação dos Estados
(FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que são constituídos 40
pr parcela dos impostos arrecadados pelo IPI, IR e mais o ICMS (no caso do 30
FPM), cujos recursos são repassados a estados e municípios, de acordo com 20
critérios que envolvem extensão territorial, tamanho da população, inverso da
10
renda per capita, entre outros. Além desses, parte dos outros impostos recolhi-
dos à União é devolvida a estados e municípios: por exemplo, o ITR (Imposto
1960 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Territorial Rural) é recolhido para a União, mas uma parte volta ao Município
onde a terra se localiza. -... Governo Federal -- Governos Estaduais Governos Municipais

Essa tendência centralizadora foi em parte alterada com a redemocratiz ação Fonte: Afonso e Meireles (2006).

e a Constituição de 1988, que aumentou o peso de Estados e Municípios na

 -g-

Q'<3 Economia Brasileira Contemporânea Gremaud, Vasconceilos e Toneto Jr. Política Fiscal 187

A importância assumida pelas transferências pode ser percebida na Tabela Outra característica que merece destaque no sistema tributário brasileiro é
8.4, que mostra a relação entre transferências e arrecadação de ICMS para os o alto peso dos impostos indiretos (como pode ser visto na Tabela 8.5). Essa
Estados brasileiros. Percebe-se que, nos Estados mais pobres, as transferências característica introduz uma regressividade no sistema, uma vez que, por estar
superam a arrecadação própria. embutido no preço das mercadorias, dois indivíduos que consomem o mesmo
tipo de bem pagarão o mesmo valor de imposto independentemente de seus
níveis de renda; para o de maior renda, o imposto terá menor participação
Tabela 8.4 Transferências de recursos do Tesouro Nacional para Estados e Municípios. do que para o de menor renda (Tabela 8.6). A única possibilidade de justiça
Em RS mil nesses tipos de impostos seria supor uma proporcionalidade entre gastos de
2004 2005 consumo e níveis de renda, mas, como discutido ao apresentar os determinantes
Estado Transf./ do consumo, a participação do consumo na renda tende a diminuir conforme
ICMS Transferências ICMS Transferências Transf./
ICMS a renda aumenta, o que torna um sistema tributário centrado em impostos
Região Norte 7.274.943 8.971.813 123,32% 8.531.893 11.031.880 129,30% indiretos bastante regressivo. Na Tabela 8.5, observa-se a importância das
Acre 257.213 899.415 349,68°h 331.512 1.189.816 358,91%
44,42% 3.002.409 1.399.917 46,63% diferentes bases tributárias em vários países.
Amaz onas 2.612.640 1.160.496
Pará 2.405.823 2.867.413 119,19% 2.860.873 3.479.783 121,63%
Rondônia 1.057.535 934.262 88,34% 1.236.212 1.148.203 92,88%
Roraima 150.919 723.684 479,52% 235.278 890.609 378,53% Tabela 8.5 Carga tributária e base de incidência: países selecionados (média 2000-
(\rnapá 184.422 940.783 510,13% 189.826 1.140.175 600,65% 2 005).
ocantins 606.391 1.445.760 238,42% 675.784 1.783.377 263,90%
R.'giãO Nordeste 20.107.163 22.762.939 113,21% 22.719.919 27.696.190 121,90% Base de Incidência
iranhão 1.185.157 3.157.013 266,38% 1.464.277 3.777.860 258,00%
Carga Renda, Salário -
<ii 761.713 1.724.381 226,38°h 902.279 2.102.916 233,Q7% País Bens
Tributária Lucros e (Contribuiçoes Propriedade
ará 2.994.082 3.196.328 106,75% 3.144.614 3.919.078 124,63% Serviços
1.394.632 1.688.132 121,04% 1.616.467 2.079.390 128,64% Ganhos Sociais)
Grande do Norte
aíba 1.125.408 2.001.261 177,83% 1.336.564 2.456.758 183,81% África do Sul 28,5 14,2 10,2 0,7 1,8
nambuco 3.667.070 2.994.544 81,66% 4.313.803 3.671.357 85,11%
1.072.931 174,97% 1.100.365 2.066.631 187,81% Alemanha 39,8 11,0 10,2 17,8 0,8
goas 973.292
irgipe 873.014 1.383.037 158,42% 1.010.709 1.695.165 167,72% Argentina 25,9 5,2 11,0 3,0 2,6
Bahia 7.132.795 4.915.312 68,91°h 7.830.841 5.927.035 75,69%
17,43°h 84.670.856 16.033.843 18,94% Austrália 30,7 17,0 8,5 0,0 2,9
Região Sudeste 75.928,080 13.237.485
Minas Gerais 13.221.766 5.204.175 39,36% 15.637.858 6.343.135 40,56% Brasil 38,9 7,9 19,5 8,7 1,2
Espíritó Santo 3.732.002 1.153.571 30,91% 4.635.618 1.378.063 29,73%
1.933.449 14,43% Chile 18,5 4,1 10,9 1,4 0,6
Rio de Janeiro 13.051.844 1.598.092 12,24% 13.396.127
45.922.468 5.281.647 11,50% 51.001.253 6.379.496 12,51% Croácia 41,5 5,9 20,1 14,2
São Paulo 0,4
Região Sul 22.720.288 7.851.835 34,56% 25.977.658 9.515.706 36,63%
Dinamarca 49,9 29,6 16,1 2,1 1,9
Paraná 19,926 39,88% 8.759.645 3.785.409 43,21%
Santa Catarina 5.258.277689,198 32,12% 5.836.075 2.055.597 35,22% Espanha 34,5 9,5 9,2 12,8 2,7
Rio Grande do Sul 9.637.938042,711 31,57% 11.381.938 3.674.700 32,29%
EUA 25,8 11,0 4,5 7,0 3,1
7.824.123g4.026.054
Região Centro-Oeste 12.229.097 32,92% 13.239.872 4.957.326 37.44%
Distrito Federal 2.580.823 256.613 9,94% 2.935.715 321.903 10,97% França 45,0 10,2 11,1 18,1 4,4
Goiás 3.978.086 1.736.97643,66°h 4.223.689 2.138.728 Peru 12,7 4,0 8,9 1,6 0,2
Mato Grosso 3.321.144 1.233.580 37,14% 3.413.595 1.517.460 2
2.349.044 798.885 34,01% 2.666.873 979.235 Suécia 51,4 18,5 13,1 15,1 1,5
Mato Grosso do Sul
Total - Brasil 138.259.571 56.850.126 41,12-%/. 155.140.198 69.234.944 Ucrânia 30,4 8,9 7,4 11,9 0,5
Fonte: Boletim do Banco Central do Brasil, dez. 2006. Fonte: EMI apud Afonso e Meirelles (2006).
 Pode-se também notar que, quando se compara com outros países, princi- Quadro 8.4 Evolução da carga tributária bruta no Brasil (% PIB), 1947 a 2005.
palmente os desenvolvidos, a carga tributária brasileira em relação ao produto
é relativamente alta, como pode ser verificado no Quadro 8.3. No período 40,0
recente, houve uma elevação muito forte dessa carga tributária, como já po-
T 1 ' 1 i'n fl r) P. 35,0

30,0

Quadro 8.3 u r i
25,0

60,0 20,0
Suécia
15,0
50,0 Dinamarca
Bielo-Rússia • França 10,0
-.
• Portugal 5,0
Espanha • spanha
j ::: • África do Sul
• EUA
Argentina 1947 1952 1957 1962 1967 1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002
E' 20,0 • Chile Fonte: Gremaud e Zockum (2006).
L)
• Peru 1
10,0

0,0 Se combinarmos o sentimento de todos sobre a existência de uma pesada

o 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 carga tributária e os dados de participação da arrecadação do PIB, pode-se
inferir que no Brasil os que pagam impostos pagam muito, enquanto uma
PIB Per Capita (PPP)
parte não paga, refletindo algum grau de informalidade e sonegação. Existe
ainda uma má distribuição do pagamento no país, como pode ser percebido
pela Tabela 8.6. Tudo isso denota um sistema tributário de baixa qualidade
fl() )r; . 1.
 Gremaud Vasconceilos e Toneto Jr. Política Fiscal 19
I*l 190 Economia Brasileira Contemporânea

Tabela 8.6 Carga tributária direta e indireta sobre a renda total das famílias no Brasil, Quadro 8.5 Evolução da carga tributária bruta sobre o PIB - Brasil: 1947-2000.
em 1996e 2004.
35
Em % da renda familiar Acréscimo de
Renda - carga tributaria
Tributação direta Tributação itributária
indireta Carga total (em pontos de
mensal
familiar 1996 porcentagem) 30
2004 1996 2004 1996 2004

1,7 45,8 26,5 48,8 28,2 20,6

até 2 SM 3,1
3,5 2,6 34,5 20 38 22,6 15,4 ! 25
2a3 CL

30,2 16,3 33,9 19,4 14,5 o

3a5 3,7 3,1 0

4 27,9 14 32 18 14
5a6 4,1 20
4,2 26,5 13.8 31,7 18 13,7
6a8 5,2
4,1 25,7 12 31.7 16,1 15,6
8 a 10 5,9
15,4 15
15,1
10 15 6,8 4,6 23,7 10,5 30,5
14,9 13,5
15 20 6,9 5,5 21,6 9,4 28,4

5,7 20,1 9,1 28,7 14.8 13,9 10

20 a 30 8,6
8,4 1947 1952 1957 1962 1967 1972 1977 1982 1987 1992 1997
26,3 17,9
mais de30 9,9 10,6 16,4 7,3

ntes dos dados primários: IBGE, POF 1995/1996; POF 2002/2003; Vianna et ai. (2000); SRF. 'A
Progressividade no Consumo - Tributação Cumulativa e sobre o Valor
Agregado."
ihoração: Zockum (2005).
8.3 Déficit público e dívida pública
O total de impostos arrecadados no país corresponde à chamada carga
tributária bruta. A diferença entre a carga tributária bruta e as transferências
governamentais (juros sobre a dívida pública, subsídios e gastos com assistência
e previdência social) é a carga tributária líquida do governo. É com base nesta
que o governo pode financiar seus gastos correntes (custeio - também chamado
d&consumo do governo). A diferença entre a receita líquida e o consumo do
governo determina a poupança do governo em conta corrente.
Carga Tributária Bruta = Total de impostos arrecadados
no país
Carga Tributária Líquida = Carga tributária bruta -
transferências do governo
Poupança do Governo = Carga tributária líquida -
conta corrente consumo do governo
A poupança do governo em conta corrente não é o resultado do orçamento
público, nem se constitui em uma medida de déficit público, pois não consi-
dera as despesas de capital do governo (investimento). O que ela mostra é
a capacidade de investimento do governo, sem pressionar outras fontes de
financiamento.
Este último elemento de gasto, o investimento público, refere-se aos gas-
tos do governo com a construção de novas estradas, hospitais, escolas etc. A
diferença entre a poupança pública e o investimento público deveria fornecer
o valor do déficit ou superávit público, ou seja, a diferença entre arrecadação
total e gasto total.
Déficit público = Investimentos governamentais
Poupança do governo em conta corrente
Para avaliar o estímulo do governo à atividade econômica em termos de
complementação da demanda privada, interessa medir o tamanho do déficit
público. Quando este é menor que zero. ou seia, quando ocorre superávit, o
 192 Economia Brasileira Contemporânea Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr.
governo está fazendo uma política fiscal contracionista, isto é, restringindo
ii a demanda. Se este for maior que zero, o governo estará contribuindo para au -
1• -
ntar a demanda, ou seja, realizando uma política fiscal expansionista.
Caso o governo incorra em um déficit, o gasto que supera a receita deverá
r financiado de alguma forma, ou seja, deverá obter recursos adicionais para
bri-lo. As duas principais alternativas são: (i) venda de títulos públicos ao
setor privado ou (ii) venda de títulos públicos ao Banco Central (Bacen). As duas
alternativas levam ao endividamento do Tesouro Nacional (órgão responsável
pela arrecadação e gasto - execução orçamentária). A diferença entre elas
é que, na segunda, a aquisição de títulos públicos pelo Bacen é feita por meio
da emissão monetária, enquanto na primeira é via transferência da poupança
do setor privado para o setor público, sem expansão monetária. Ao tratar de
política monetária no Capítulo 9 se voltará à segunda.
O endividamento público traz uma nova categoria de gastos que é a rola-
gem e o pagamento dos serviços dessa dívida. Os juros sobre a dívida entram
na categoria gastos com transferências. Assim, quanto maior for o estoque da
dívida, maior será o gasto com juros; logo, maior será a diferença entre carga
tributária bruta e líquida. A amortização da dívida e/ou sua ampliação entram
na equação de financiamento, na diferença entre poupança e investimentõ
- conta de capital do governo.
Um último ponto a ser destacado é a caracterização do que se constitui o
setor público. Em Contabilidade Nacional, considera-se como governo apenas
a administração direta (União, Estados, Municípios) e os órgãos que realizam
funções típicas de governo. Toda a parte do setor público produtora de bens e
serviços, ditos privados - as empresas estatais -, é classificada no setor privado
na entidade "Empresas".
É de conhecimento geral que, por várias razões históricas, o Estado assumiu,
em vários países de industrialização tardia ou subdesenvolvidos, uma função
central na promoção do desenvolvimento econômico. Essa intervenção deu-se
na forma da criação de empresas estatais que ocuparam setores estratégicos do
desenvolvimento, que não poderiam, em determinado contexto, ser ocupados
pelo setor privado, quer nacional, pela inexistência de recursos em volume
suficiente, quer internacional, por desinteresse deste, ou motivos de segurança
nacional. Além disso, em grande parte dos países, o Estado criou uma série de
autarquias e agências desenvolvimentistas para promover setores específicoS
hem como sistemas financeiros para gerar o aporte de recursos necessários
nvetinento. Ou auniu neççes países uma funco estruturante do
Política Fiscal 193
desenvolvimento, que não fazia parte de suas funções clássicas, uma vez que o
desenvolvimento era visto como uma conseqüência da atuação do mercado.
Este foi o caso brasileiro: o Estado, para viabilizar o processo de indus-
trialização, assumiu a incumbência de desenvolver o setor de bens interme-
diários e gerar a infra-estrutura. Assim, observou-se ao longo do processo de
desenvolvimento nacional a constituição de um setor produtivo que ocupava
os espaços que não estavam ao alcance do setor privado. Foi assim com o
desenvolvimento do setor siderúrgico, da exploração de petróleo, do setor
petroquímico, entre outros.
Com isso percebe-se que o conceito de governo como administração direta
é muito restrito para avaliar o papel do Estado na economia, bem como para
medir o déficit público, uma vez que grande parte das receitas e dos gastos
dá-se à margem da administração direta.
Nesse sentido, desenvolveram-se novos conceitos para medir o déficit pú-
blico, entendido como a necessidade de recursos de todo o setor público.
Um conceito abrangente utilizado pelo Fundo Monetário Internacional
(FMI) é o de Necessidade de Financiamento do Setor Público não finan-
ceiro (NFSP). No Brasil, a NFSP começou a ser medida no início dos anos 80,
com base na vinda do FMI e suas auditorias para acompanhar a condução da
política econômica do país, no bojo do processo de renegociação da dívida
externa após a crise de 1982.
Esse conceito contempla, como setor público, o governo central, os governos
regionais (estados e municípios), a previdência social, as empresas estatais e as
agências descentralizadas. Considera também todo o tipo de gasto: consumo,
investimento e rolagem da dívida pública.
O objetivo desse conceito é medir a pressão do setor público não financeiro
sobre os recursos financeiros (tanto internos como externos) da economia, ou
seja, sobre a poupança. Nesse sentido, consolidam-se os diversos orçamentos
das entidades consideradas governo (o que, por si só, já exclui as transferências
intra-orçamentárias) e, baseado nas necessidades de financiamento de cada
uma das entidades, tem-se a NFSP Como o que interessa é a pressão sobre os
recursos financeiros, deduzem-se dos orçamentos as amortizações de capital
e os créditos concedidos pelo setor público ao setor privado.
Esse conceito tem o inconveniente de ser muito suscetível às variações nas
taxas de inflação, uma vez que esta influi sobremaneira nos custos de rolagem
da dívida pública em países com inflação elevada, dado que estas são, em ge-
ral, indexadas. As cTusulas de correção monetária e cambial sobre os títulos
 Ecotioii Brdr 1,tFpOrWL: Política Fiscal 195
1

públicos fazem com que qualquer aumento da taxa de inflação eleve a NFSI Tabela 8.7 Necessidade de financiamento do setor público - Brasil (% do PIB a
sem que isso signifique maiores gastos. preços correntes).

Para evitar distorção, essa medida passou a ser apresentada de duas for- Período Nominal Operacional Primária Juros Reais
1993 64,83 0,80 -2,18 2,98
NISP conceito nominal (NFSPcn), que engloba qualquer deman- 1994 26,97 -1,57 -5,64 4,07
da de recursos pelo setor público, inclusive para fazer frente a des- 1995 7,28 5,00 -0,26 5,26
pesas financeiras - pagamento dos juros sobre a dívida pública; e
1996 5,87 3,40 0,10 3,30
NFSP conceito operacional (NFSPco), que deduz as correções
monetária e cambial pagas sobre a dívida. Esta última ficou co- 1997 6,11 4,31 0,96 3,35
nhecida como Déficit Operacional do Setor Público. 1998 7,93 7,40 -0,02 7,42
1999 9,98 3,41 -3,23 6,64

NFSP conceito nominal = G - T + iB 2000 4,48 1,17 -3,47 4,64

onde: G - total de gastos públicos não financeiros 2001 5,17 1,40 -3,64 5,04
T - total de arrecadação não financeira
2002 10,27 -0,01 -3,89 3,88
- taxa de juros nominal (taxa de juros real mais correção monetária ou
cambial) 2003 3,62 0,88 -4,26 5,14
B - estoque de títulos públicos 2004 2,48 -2,02 -4,60 2,58
NFSP conceito operacional = G - T + rB (déficit operacional)
onde: r - taxa real de juros 2005 3,05 2,47 -4,82 7,29
2006 3,24 1,54 -4,32 5,86

na medida muito utilizada de déficit é o chamado déficit primário. Esse Fonte: Conjuntura econômica, jan./2007.

oceito refere-se à diferença entre as receitas não financeiras e os gastos

ião financeiros. Mostra efetivamente a condução da política fiscal do gover-
o, ao apurar somente a arrecadação de impostos e os gastos correntes e de
westimento, independentes da dívida pública. A relevância desse conceito
tá no fato de separar o esforço fiscal do impacto das variações nas taxas de
ros, o que, devido ao tamanho do estoque acumulado de dívida, tem grande
ifluência sobre as necessidades de financiamento do governo. Pode ser obtido
i Tse na dedução das receitas e despesas financeiras da NFSPco.
4 cit primário = G - T
ficit primário = NFSPco - receitas e despesas financeiras
ela 8.7 mostra a evolução do déficit público no Brasil, pelos três con-
nresentados.
Existem enormes dificuldades na apuração do déficit público. Pode-se consi-
derar dois tipos de regimes para a contabilização do déficit público: o regime
de competência, em que os fatos contábeis são registrados de acordo com o
período em que ocorreu o fato gerador (despesa ou receita), e o regime de
caixa, de acordo com o qual os fatos são registrados no momento em que se
dá o pagamento ou o recebimento. De acordo com o regime utilizado, pode-se
chegar a diferentes valores de déficit.
Quando se mede o déficit com base na execução orçamentária das entidades
que o geram, isto é, diretamente das receitas e das despesas, usa-se o método
denominado "acima da linha". Em virtude dos vários problemas de controle dos
gastos e de contabilização, tem-se outro método de apuração que se denomina
"abaixo da linha". De acordo com este último, mede-se o tamanho do déficit
pelo lado do financiamento, isto é, pela forma como foi financiado, e não pela
LT II 196 Economia Brasileira Contemporânea Gremaud, Vasconceilos e Toneto Jr. Política Fiscal 197

forma como foi gerado. Nesse sentido, toda variação da dívida pública deve-se
1^
w
à ocorrência de um déficit.
Tabela 8.8 Evolução da dívida pública ( 9/6 do PIB).

Período
(dezembro)
Total
Federal e
Bacen
Estados e
Municípios
Empresas
Estatais
Déficit público = Variação em 8 = dB 1993 32,80 9,60 9,30 13,90
Se se considerar que uma parcela de B é adquirida pelo Bacen, tem-se:
1994 28,50 12,30 9,50
NFSP = G - T + iB = dB + dM 6,70
onde: dB = variação da dívida pública nas mãos do setor privado 1995 32,20 14,10 11,10 7,00
dM = variação no estoque de moeda (emissão monetária no período). 1996 33,30 15,90 11,50 5,90
1997 34,58 18,81 13,00 2,78
L ponto importante a ser destacado em relação ao déficit público e seu
1998 43,30 26,00 14,70
financiamento, a dívida, é o comportamento desta variável ao longo do tem - 2,70
po. Uma medida muito utilizada para avaliar a capacidade de pagamento do 1999 49,40 30,20 16,30 2,80
setor público é a relação dívida/PIB. Note-se que o déficit público pode ser 2000 49,50 31,00 16,30 2,20
decomposto em déficit primário, como definido anteriormente, mais os juros 2001 52,60 32,80 18,30 1,60
incidentes sobre a dívida pública. Considerando que a relação entre o estoque
de moeda e o PIB se mantenha constante, o não-crescimento da dívida pú- 2002 56,50 36,00 18,80 1,80
Hica em relação ao PIB implica que o governo tenha um superávit primário 2003 58,70 37,20 20,40 1,10
in montante suficiente para compensar a diferença entre a taxa de juros in- 2004 51,70 32,40 18,90 0,20
cidente sobre a dívida pública e a taxa de crescimento do PIB. Caso não !laja
2005 51,50 34,10 18,00 -0,60
superávit, a estabilidade da dívida requer que a taxa de juros se iguale à taxa
e crescimento do produto. Fonte: Boletim do Banco Central.

No Brasil, no período recente, a taxa de juros está significativamente acima

da variação do produto, tanto pelos elevados níveis de taxa de juros (uma
das maiores do mundo), como pelas baixas taxas de crescimento nos últimos
nos. Como se verificou a partir de 1994 uma retração no superávit primário,
conseqüência foi a elevação da razão dívida/PIB, como pode ser vista na Ta-
ela 8.8. Além disso, deve-se destacar que grande parte do aumento da dívida
ublica decorreu do acúmulo de reservas internacionais devido ao fluxo de
ipitais para o país e da utilização da dívida pública para impedir a expansão
ionetária associada ao aumento das reservas. No período recente, já no go-
erno Lula, nota-se uma reversão desta tendência. Esses últimos pontos serão
naflsados em capítulos posteriores.
A questão que fica aberta é até que ponto essa relação pode crescer. Sem
um ajuste fiscal e com a manutenção dos atuais patamares de taxa de juros
os agentes poderão, em determinado momento, desconfiar da capacidade
de pagamento do setor público. Nesse momento, se os agentes se negarem
a carregar títulos públicos, o governo poderá recorrer às emissões de moeda
(monetização), colocando em risco a estabilidade da economia.
8.4 Impacto da política fiscal
Uma primeira forma de abordar os impactos da política fiscal sobre a eco-
nomia é recorrer novamente ao modelo keynesiano, mostrado nos capítulos
anteriores (principalmente nos Apêndices). Como já destacado, uma política
fiscal expansionista gerará uma expansão mais que proporcional da demanda e
do produto, caso haja capacidade ociosa na economia. Se essa política assumir
1 198 Economia Brasileira Contemporânea Gremaud, Vasconcelios e Toneto Jr.

a forma de um aumento dos gastos públicos, seu impacto será semelhante ao

de um aumento do investimento, como visto. O gasto público, ao pressionar
produção, irá gerar um incremento inicial na renda. Parcela desse aumento
crá destinada ao consumo, gerando nova ampliação do produto e assim su-
cssivamente, conforme o mecanismo do multiplicador já descrito.
Caso a política assuma a forma de uma redução dos impostos, seu impacto
tabilizadores automáticos da economia.
Politjca Fiscal

quando a renda e o emprego diminuem. Essas políticas funcionam como es-

Uma das restrições à intervenção pública é o financiamento do governo. Com

obre a demanda se dará pelo aumento da renda disponível dos agentes e,
consequentemente, pela ampliação do consumo. Note-se que, se não houvesse
nenhuma restrição, o governo, por meio da política fiscal, poderia fazer com
iue a economia estivesse sempre próxima ao pleno emprego, isto é, sem de-
semprego.
Keynes foi um dos principais defensores da intervenção pública para evitar
as flutuações econômicas no capitalismo. Como já destacado, o investimento
tende a ser relativamente instável, com o que o governo poderia atuar na
contratendência dessas flutuações.
baixos níveis de renda, a arrecadação tende a diminuir, se o governo mantiver
níveis elevados de gastos, o que tende a provocar a elevação do déficit público
e da dívida pública. Se essa situação se mantém por muito tempo, isso pode
levar à insolvência. A atuação do governo deveria ser no sentido de aproveitar-
se dos momentos de expansão econômica para melhorar suas contas, e poder
financiar suas despesas nos momentos de retração.
A política fiscal pode afetar o nível de produto, desde que a economia esteja
operando com capacidade ociosa. Se a economia estiver operando próxima do
pleno emprego, ou do produto potencial, o efeito da política fiscal tende a ser
sobre a composição da demanda e não sobre o nível de produto. Conforme
discutido na primeira parte do livro, do sistema de contas nacionais, pode-se
deduzir a identidade macroeconômica básica:
(G- T) = (S-l) + (M-X)

Políticas keynesianas - De acordo com Keynes, para eliminar o desemprego e onde: G são os gastos
estimular o crescimento da renda, o governo deveria incidir em déficits públicps,
aumentando gastos ou diminuindo impostos, como formas de aumentar a demanda
T, a arrecadação
agregada que, para ele, era o determinante do produto. Assim, vários autores vêem S, a poupança
a política econômica expansionista americana do pós-guerra como de inspiração
1, os investimentos
keynesiana. O auge dessa política deu-se após o governo Kennedy, levando a pro-
fundos déficits públicos ao longo da década de 60. M, as importações
X, as exportações
Existe uma série de críticas contra a intervenção pública. Uma das principais
refere-se à existência de defasagens temporais entre a ocorrência da flutuação Nesse caso, se o produto não variar, um aumento do déficit público deverá
ser compensado ou por um aumento na diferença entre poupança privada e
e o momento em que o governo consegue intervir. Nesse caso, a intervenção
investimento ou no déficit externo. A idéia é bastante simples: para financiar
pública pode desestabilizar ainda mais a economia, ao agir em um momento
um déficit maior, o governo terá que recorrer à poupança do setor privado ou
em que as condições econômicas podem ter-se alterado. No caso da política
à poupança externa. Ou seja, deverá pressionar as condições de financiamento
fiscal, essas defasagens tendem a ser significativas, uma vez que alterações nos na economia, afetando principalmente a taxa de juros, de modo a direcionar
gastos e nos impostos dependem, na maior parte dos casos, de aprovação do recursos de outros agentes para financiar o déficit público.
Legislativo. Assim, seu uso como forma de restringir as flutuações econômicas
Percebe-se que o impacto da política fiscal sobre a economia depende da
pode ser limitado. Alguns mecanismos, conhecidos como política fiscal com-
capacidade de a produção responder a variações na demanda. De forma geral,
pensatória, podem diminuir as defasagens e aumentar a eficácia da política
a ampliação do déficit público tende tanto a elevar o produto como a taxa de
fiscal. Entre estes, pode-se destacar o sistema de impostos progressivos, em
juros.
que a arrecadação tende a aumentar com o aumento da renda, e as políticas
assistenciais, tais como o seguro-desemprego, em que as despesas aumentam
200 Economia Brasileira Contemporânea Gremaud, Vasconcelios e Toneto Jr.

Lios-chaves r.....
Impostos progressivos, regressivos
•
^1§J
ens públicos e neutros
Carga Tributária Bruta e Líquida • Necessidade de Financiamento
Déficit primário do Setor Público não financeiro
(NFSP)
• Déficit público
• NFSP conceito nominal x NFSP
• Despesas correntes x transferên-
conceito operacional
cias do governo
• Política econômica
• Economias de escala
• Estabilizadores automáticos
•
Política fiscal
Política fiscal compensatória
Política Monetária
• Execução Orçamentária
• Política fiscal contracionista e
• Externalidades (economias exter-
expansionista
nas)
• Políticas keynesianas
• Função alocativa, distributiva e
estabilizadora do governo • Poupança do governo em conta-
corrente Como discutido anteriormente, o governo tenta, por meio da política eco-
• Impostos diretos x indiretos indi-
• Regime de Caixa x Regime,de nômica, afetar o desempenho da economia. No capítulo anterior, foram apre-
retos
Competência sentados alguns elementos da chamada política fiscal. Esta afeta diretamente
• Impostos específicos x impostos a demanda agregada e o nível de produto da economia, pela arrecadação de
"ad valorem" • Subsídio
impostos e do gasto público. Neste capítulo, será discutida a política monetá-
ria. Diferentemente da política fiscal, esta afeta o produto de forma indireta,
Questões por meio das intervenções no mercado financeiro (ativos) que influenciam a
taxa de juros.
Por política monetária, entende-se a atuação do Banco Central para definir
Ql. Fale sobre as funções que o governo pode exercer numa economia de
as condições de liquidez da economia: quantidade ofertada de moeda, nível
mercado.
de taxa de juros entre outros. Para entender como a política monetária afeta
Q2. Como Keynes via o papel do governo na economia? Cite um argumento a economia, dividiu-se este capítulo em cinco partes. Em primeiro lugar, será
apresentado pelos que não concordam com a intervenção governamental discutido o conceito de moeda, isto é, o que é moeda e para que ela serve. Em
na economia. segundo lugar, a chamada demanda de moeda, ou seja, porque os indivíduos
Q3. O que é um "estabilizador automático"? Dê exemplos. desejam moeda. A terceira parte do capítulo corresponde a oferta de moeda;
Q4. Considere uma alíquota de 18% de ICMS. Quanto um fabricante de lumi- discutir-se-á os agentes envolvidos, o processo de criação de moeda e os di-
nárias deve pagar de imposto este mês, se o total dos gastos com matéria- ferentes agregados monetários (medidas de quantidade de moeda). Na parte
prima foi de R$ 2.400 e o total de receitas foi de R$ 4.000? seguinte, serão apresentados os mecanismos de controle da oferta de moeda
Q5. Explique o que é NFSP e de que forma esse conceito é usado. pelo Banco Central (Bacen), isto é, os instrumentos de política monetária. A
Q6. Explique a intuição por trás da identidade: (G - fl = (S - 1) + (M - X). última parte visa analisar a influência desta no sistema econômico. Como a
moeda afeta o sistema de forma indireta, por meio da taxa de juros, esta se-