OS DESAFIOS DA GESTÃO PÚBLICA NO USO DO CRITÉRIO

MENOR PREÇO NAS LICITAÇÕES DE FIOS DE SUTURA NO

ESTADO DO RIO DE JANEIRO

RESUMO

O presente artigo relata sobre a utilização do critério menor preço nas licitações com ênfase na
compra de fios de sutura para a área da saúde no Estado do Rio de Janeiro. Dessa forma, adotou-
se como questão norteadora a seguinte: como ocorre a utilização do critério menor preço para
fios de sutura por meio do pregão eletrônico no estado do Rio de Janeiro? Posto isso, o objetivo
geral propõe identificar o emprego de parâmetros técnicos nos procedimentos licitatórios na
modalidade pregão pelo critério de julgamento no “menor preço” no processo de compra de
fios de sutura no Rio de Janeiro. Ressalta-se, nesse contexto, a importância de buscar uma
melhor aquisição em termos de qualidade, mesmo que em um primeiro momento este fato não
represente a oferta mais barata em termos monetários, mas que a longo prazo irá trazer maior
economicidade aos cofres públicos, seja por evitar desperdício de materiais ou melhorar a
qualidade do serviço prestado à população. Logo, para corroborar com esta ideia foi utilizado,
como exemplo, informações sobre as aquisições de fios de sutura para hospitais públicos do
Estado do Rio de Janeiro, com as quais pode-se constatar que é possível fazer aquisições com
eficiência e eficácia, observando além do menor preço, critérios técnicos e de desempenho.
Constatou-se que a análise unicamente baseada no preço traz resultados insatisfatórios quanto
à qualidade dos fios adquiridos, enquanto a aplicação de critérios técnicos resulta em qualidade
e eficiência para a Administração.

Palavras-chave: Administração Pública; Licitação; Menor Preço; Rio de Janeiro.

1. INTRODUÇÃO

Na Administração Pública, segundo a Constituição Federal de 1988, os processos de

compras, sejam para aquisição de um bem ou execução de um serviço público, são regidos por
regramentos jurídicos próprios, distintos do setor privado, a fim de garantir a supremacia do
Interesse Público.
O processo licitatório é o regramento jurídico que certifica o dever da Administração
em atender ao interesse público, significando que seus resultados devem atingir o maior número
de cidadãos, prezando pela economicidade na gestão dos recursos públicos e equilibrando os
resultados com os custos do processo e seu benefício final, de acordo com princípio da
eficiência administrativa elencado como princípio geral da Administração Pública através a
Emenda Constitucional nº 19 de 04 de junho de 1998 e, atualmente, previsto no art. 37 da
Constituição Federal de 1988.
Objetivando atender às legislações, os processos licitatórios são realizados em
conformidade com a Lei 8.666 de 21 de junho de 1993, com a crescente necessidade de
eficiência na utilização dos recursos, surgindo, então, a modalidade Pregão, instituída pela Lei
10.520 de 17 de julho de 2002 e regulamentada em sua forma eletrônica pelo decreto 5.450 de
31 de maio de 2005, atualmente revogado pelo Decreto 10.024 de 20 de setembro de 2019
(FERNANDEZ e MUTTI, 2021).
Portanto, a lei relata que o critério de menor preço não está relacionado com o termo
“mais barato”, logo, deve-se ser cauteloso ao interpretá-la, pois a intenção do legislador ao se
referir a um menor preço foi a de considerar, além da vantagem econômica, as vantagens em
termos de qualidade e durabilidade, gerando uma boa economia a longo prazo aos cofres
públicos (SANTOS, 2016).
Sob essa perspectiva, além de considerar o menor preço ofertado, deve-se levar em
conta os custos de transações que hoje são negligenciados pela Administração Pública, os quais
estão relacionados com a adaptação dos termos contratuais, de renegociação e de
monitoramento. É de suma importância a avaliação destes custos para garantir que a contratação
seja realizada de forma eficiente e não gere prejuízo ao erário.
A utilização do critério de menor preço encontra-se dentro dos parâmetros da
legalidade e cumpre com os requisitos da economicidade previstos na Administração Pública
através da Emenda Constitucional nº 19 de 04 de junho de 1998, sendo, atualmente, também
previsto no art. 37 da Constituição Federal de 1988, porém, quando utilizado sem observar os
critérios técnicos e de qualidade necessários a boa aquisição ou prestação de serviços causam
prejuízos ao erário, sobretudo ao realizar contratos que não atendem às necessidades dos órgãos
e, por consequência, da população (CAMPOS, 2019).
A Lei Complementar n° 141 de 13 de janeiro de 2012 regulamenta o § 3º do art. 198
da Constituição Federal e dispõe que os valores mínimos a serem aplicados na área da saúde
pela União deve corresponder ao valor aplicado no ano anterior mais a variação nominal do
PIB no ano anterior, de modo que os Estado devem aplicar, no mínimo, 12% da arrecadação
dos impostos estaduais e os municípios, no mínimo, 15% da arrecadação dos impostos de base
municipal. Com base nessas legislações vigentes, em 2020 tivemos no orçamento R$ 187,51
bilhões destinados para a área da saúde, o que corresponde a aproximadamente 2,6% do PIB de
2019 (BRASIL, 1988).
As licitações para área da saúde habitualmente são bastante onerosas devido ao grau
de complexidade envolvido nos materiais e equipamentos, com isso comprometem uma boa
parte do PIB. Como a administração pública vem constantemente buscando pelas reduções dos
custos, em 25 de março de 2020 foi publicado o decreto 46.993 que prevê o corte de diversos
contratos e aquisições.
 Desta forma, ressalta-se a importância de buscar uma melhor aquisição em termos de
qualidade, mesmo que em um primeiro momento este fato não represente a oferta mais barata
em termos monetários, mas que a longo prazo traga maior economicidade aos cofres públicos,
seja por evitar desperdício de materiais ou melhorar a qualidade do serviço prestado à
população.
Assim, para corroborar com esta ideia, o presente estudo utilizou como base para a
revisão de literatura, uma pesquisa que aborda sobre as aquisições de fios de sutura para
hospitais públicos do Estado do Rio de Janeiro, por meio da qual pode-se constatar que é
possível fazer aquisições com eficiência e eficácia, observando além do menor preço, critérios
técnicos e de desempenho.
Portanto, adotou-se como questão norteadora: como ocorre a utilização do critério
menor preço para fios de sutura por meio do pregão eletrônico no estado do Rio de Janeiro?
Com o objetivo geral de identificar o emprego de parâmetros técnicos nos procedimentos
licitatórios na modalidade pregão pelo critério de julgamento no “menor preço” no processo de
compra de fios de sutura no Rio de Janeiro. De modo que, estabeleceu-se como objetivos
específicos: elucidar sobre os princípios das licitações, bem como suas modalidades e tipos;
buscando discorrer sobre a aplicação do critério menor preço na modalidade pregão, levantando
informações a respeito das boas práticas utilizadas para aquisições de fios de sutura no Estado
do Rio de Janeiro e que podem ser utilizadas para melhorar a qualidade das contratações
públicas; e examinar as possíveis causas limitadoras nos resultados das aquisições pelo menor
preço, estudando alternativas para realizar melhores contratações, unindo o menor preço com
especificações técnicas do objeto a ser contratado.
Posto isso, com o estudo dos pregões eletrônicos que utilizam o critério de menor
preço, tem-se o interesse de problematizar essa prática da administração pública, entendendo
que considerar a qualidade dos produtos adquiridos constitui um compromisso da gestão
pública com o atendimento prestado aos cidadãos. Trata-se de pesquisa qualitativa de caráter
exploratório. Nesse contexto, acredita-se que a aproximação a esta micro realidade fornecerá
elementos para uma análise ampla das compras em pregão eletrônico baseadas no critério de
menor preço.
Isto posto, este artigo foi estruturado de forma a realizar uma breve introdução a
respeito dos princípios da Administração Pública, processo licitatório e a utilização do critério
do menor preço no capítulo 1, no capítulo 2 foi realizado o referencial teórico tratando a respeito
dos princípios e modalidades licitatórias, bem como o critério do menor preço nas licitações.
Diante desse aprendizado inicial, o capítulo 3 trouxe a metodologia de estudo através da
realização de ampla pesquisa bibliográfica, possibilitando a discussão dos resultados da
utilização do critério menor preço na aquisição de fios de sutura no Rio de Janeiro no capítulo
4 e a apresentação das considerações finais ao longo do capítulo 5.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 Princípio das licitações

Para o bom andamento do processo licitatório deve-se aderir aos princípios específicos das
licitações. Nesse sentido, estes princípios estão vinculados ao instrumento de convocação que
pode ser feito por meio de anúncio ou carta convite, conforme o caso. O método de lance
selecionado diz respeito ao princípio que vincula todos os participantes aos eventos, inclusive
da administração pública, uma vez que a proclamação é considerada uma "lei licitação"
(AMORIM, 2017).
O julgamento objetivo refere-se ao que deve ser incluído na norma de licitações,
relacionadas a contratos e padrões, o qual norteará o julgamento sobre a proposta apresentada.
Dessa forma, o prêmio obrigatório é o princípio que garante ao vencedor a celebração de
contrato com a administração pública, sendo este um instrumento declarativo onde o licitante
vencedor tem o direito de exigir a assinatura do contrato, proibindo o governo de lançar uma
nova licitação para atingir o mesmo objetivo enquanto a validade da partida anterior ainda se
faz vigente (SPITZCOVSKY, 2015).
Nesse contexto, as propostas são mantidas em sigilo, o qual também representa um
princípio de licitação que garante um processo licitatório tranquilo. Assim, como os licitantes
geralmente oferecem lances lacrados para que não haja desvantagens sobre os outros
concorrentes, o que insta salientar que a violação desse ato é considerada crime de improbidade
administrativa por proposta fraudulenta secreta. Porém, de acordo com o artigo 22.º, n.º 5 da
Lei 8.666/93, esse princípio não se aplica ao modelo de leilão (CORREIA, 2015).
Posto esse contexto, de forma mais abrangente, de acordo com o artigo 37 da
Constituição Federal de 1988, os princípios norteadores dos processos de licitação são:

O princípio da legalidade, significando que todo o procedimento será baseado

na lei; impessoalidade, as relações não serão regidas por motivações pessoais,
prevalecendo o interesse público; moralidade, os processos serão regidos por
preceitos e valores da moral, da ética, balizados em lei, sendo inadmissível
desvios de conduta, fraudes ou ilícitos; igualdade, os interessados em contratar
com a Administração terão igualdade de condições, sendo vedado a
discriminação entre as partes; publicidade, os atos públicos serão amplamente
divulgados respeitando a transparência em todas as suas fases; eficiência, a
Administração por meio de suas competências busca atingir seus objetivos de
 forma eficaz, célere, transparente e com ênfase nos resultados; probidade
administrativa, o Administrador deve ter sua conduta pautada na probidade,
honestidade e os mais retos valores morais; vinculação ao instrumento
convocatório tanto a Administração quanto os agentes privados devem
respeitar e cumprir o que está pactuado no edital, objetivando o atingimento
do interesse público, a qualidade das contratações e a economia de recursos;
julgamento objetivo das propostas os pleitos enviados por agentes privados
serão analisados pautados em critérios previamente estabelecidos em
instrumento convocatório, considerando sempre o atingimento do interesse
público (MELLO, 2008, p. 15).

Posto isso, é importante notar que todos os princípios acima devem ser intrinsecamente
ligados ao ágio. De modo que, as administrações públicas deverão considerar, ainda, a
integridade dos bens e serviços licitados (CORREIRA, 2015).
A Administração ao pretender adquirir bens ou serviços deve cumprir
impreterivelmente ritos previstos na Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993, balizando nos
princípios das licitações que vão reger a relação entre o poder público e o privado.
Nesse contexto, nos termos de Mello (2008), a licitação é um processo baseado na
ideia de competição entre interessados em participar do certame, desde que atendam aos
atributos e requisitos exigidos na legislação, e que cumpram as obrigações previstas. As
propostas, portanto, são avaliadas em igualdade de condições, sendo escolhida aquela que
apresentar mais vantajosidade à Administração Pública.

2.2 Tipo e modalidades de licitação

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o processo licitatório ganhou

ainda mais importância, pois a Carta Magna em seu capítulo VII, ao discorrer sobre a
Administração Pública, incluiu em seu artigo 37, capítulo XXI, a seguinte redação:
excepcionados os casos previstos em legislações específicas, as obras, serviços, aquisições e
alienações, estes devem ser contratados mediante processo licitatório público, de forma a
garantir igualdade de condições e participação a todos os interessados, desde que cumpram com
as normas previstas em Termo de Referência, Projeto Básico, Editais, estabelecendo as
obrigações da contratada, da contratante, bem como condições e obrigações de pagamento,
devendo estar descrito as condições efetivas de propostas dentro do previsto nos ditames legais,
onde somente serão permitidas exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis
ao fiel cumprimento das obrigações, sendo vedado a indicação de marcas, salvo os casos
previstos através de padronização (CORREIRA, 2015).
 Nesse contexto, com o advento da lei 8.666 de 21 de junho de 1993 foram criadas as
modalidades de licitação, sendo elas:
● Concorrência: modalidade que permite a participação de quaisquer interessados,
desde que os licitantes atendam as condições de habilitação previamente previstas em
edital, limitando-se às obras e serviços de engenharia acima do valor de R$ 1,5 milhão
e as aquisições, em geral, acima de 650 mil reais.
● Tomada de Preços: nesta modalidade os interessados devem estar previamente
cadastrados e impreterivelmente atender as condições de cadastramento, em que os
valores estão limitados entre 150 mil reais até o teto de 1,5 milhão para obras e serviços
de engenharia e 80 mil a até 650 mil reais para aquisições e serviços em geral.
● Convite: essa modalidade compreende contratações de baixa complexidade com
valores de aquisições e serviços limitados a até 80 mil e obras e serviços a até 150 mil
reais, em que o ato convocatório se dá através da chamada carta-convite;
● Leilão: trata-se de uma modalidade utilizada pela administração para a venda de bens
e móveis inservíveis para a administração, produtos legalmente apreendidos ou
penhorados, sendo a alienação dos bens imóveis realizada a quem oferecer o maior
lance, igual ou superior ao valor avaliado.
● Concurso: nessa modalidade quaisquer interessados podem participar para escolher
um trabalho técnico, científico ou artístico (CORREIRA, 2015).
Nessa linha, o artigo 45, § 1º da Lei 8.666 de 21 de junho de 1993 dispõe sobre os
tipos de licitação, exceto na modalidade concurso, sendo estes:

I – a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa

para a Administração determinar que seja vencedor o licitante que apresentar
a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o
menor preço; II – a de melhor técnica – esse tipo de licitação leva em
consideração os fatores de ordem técnica, é usado exclusivamente para
aquisição de serviços que empreguem quesitos intelectuais, como por exemplo,
elaboração de projetos; III – a de técnica e preço – seguem os mesmos critérios
do inciso anterior, todavia, o serviço além de ser o melhor tecnicamente, dever
ser também o menor com relação ao preço; IV – a de maior lance ou oferta –
nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso – é utilizado
para venda de objetos inservíveis da administração pública (CORREIRA,
2015, p. 784).

Diante disso, destaca-se que a modalidade pregão só foi criada com a Lei 10.520 de
17 de julho de 2002, sendo instituída para a aquisição de bens e serviços comuns. Assim, para
não haver divergência no conceito de “uso comum”, a própria lei define qual tipo de objeto é
considerado comum:
 Segundo o parágrafo único do artigo 1° da Lei 10.520 de 17 de julho de 2002,
consideram-se bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho
e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificações usuais no mercado.
Já o art. 4º, inciso X, da Lei 10.520 de 17 de julho de 2020 versa: “X - Para
julgamento e classificação das propostas, será adotado o critério de menor
preço, observados os prazos máximos para fornecimento, as especificações
técnicas e parâmetros mínimos de desempenho e qualidade definidos no edital”
(MELLO, 2008, p. 15).

Nesse contexto, destaca-se que essa modalidade trouxe como inovações: a inversão de
fases; a possibilidade de se adquirir bens e serviços comuns que são os itens que podem ser
facilmente descritos através de termo de referência; e a inexistência de um valor limite para
contratações através desta modalidade. Todavia, o pregão também possui como critério de
julgamento das propostas o menor preço (COSTA, 2019).

2.3 Os critérios de menor preço nas licitações

Segundo Stoever e Zambarda (2007), há, primordialmente, um equívoco entre as

pretensões da legislação e a correta visão das modalidades, não havendo que se falar
simplesmente em menor preço absoluto, mas, sim em preço mais vantajoso para a
Administração Pública, analisando-se e estimando até que ponto o menor preço proporcionará
efetivamente o menor custo ao erário.
No mesmo sentido, o Acórdão TCU 932/2018 relata que, apesar de precipuamente
importar somente o menor valor proposto, é exigida capacitação técnica para a habilitação dos
licitantes, transmutando-se uma imagem de garantia mínima de qualidade, que nem sempre
ocorre em razão da necessária escolha do menor preço. Somente durante a execução do contrato
é que muitas vezes é possível aferir os impactos que um possível menor preço pode ocasionar
em uma licitação (COSTA, 2019).
Na mesma linha de pensamento, Motta (2008) entende ser preciso compreender que o
conceito de menor preço ora utilizado impede, em muitas oportunidades, que a Administração
Pública celebre bons contratos, uma vez que todo o processo se resume à menor proposta
oferecida. Portanto, deve-se efetuar uma transição para que a análise passe a se basear na
proposta mais vantajosa ao invés da de melhor preço, mantendo a objetividade da licitação, o
que será possível se forem conhecidos os fatores que podem influir na relação custo/benefício,
tendo no preço seu fator primordial, porém não único, como hoje ocorre.
 Sob essa perspectiva, o Acórdão TCU 1286/2007, Relator Benjamin Zymler, TCU,
Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 27 de junho de 2007
demonstrou que no tocante ao menor preço, critério estabelecido pela Lei nº 8666 de 21 de
junho de 1993, deve-se analisar mais do que a vantajosidade financeira, e que, portanto, devem
ser avaliados concomitantemente outros aspectos como qualidade, garantias do produto e/ou
serviço e sua durabilidade (BRASIL, 2007).
Os alicerces legais da licitação pública se baseiam na Lei Nº 8.666 de 21 de junho de
1993 e na Lei Nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Estas Leis visam assegurar que a aquisição
de produtos pelo menor preço não esteja somente condicionada a mera aferição da proposta
mais barata, mas que se norteie por critérios técnicos previamente estabelecidos no termo de
referência e no edital, objetivando evitar a contração de produtos de qualidade duvidosa. Neste
contexto, as características técnicas, as inovações tecnológicas e a especificação técnica dos
parâmetros para a finalidade a que se destina assumem o papel primordial no edital de
contratação da compra (CAMPOS, 2019).
Em conformidade com os preceitos anteriormente mencionados, necessário se faz
esclarecer que o procedimento licitatório se divide em duas fases denominadas: a fase interna
que começa com a formalização da demanda, estudo técnico preliminar, seguido da análise da
minuta do edital e posterior aprovação pela Autoridade competente. E a fase externa que se
inicia com a publicidade do instrumento convocatório/edital chegando até a fase de contratação.
Dessa forma, a fase interna é composta por um grupo de pessoas especializadas que têm a
função de verificar todo o procedimento licitatório, em que este grupo de pessoas é denominado
de Comissão de Licitação que, de acordo com Gasparini (2002, p.3)

É um grupo de pessoas, solenemente constituído, responsável pela condução

de um certo negócio, cujo funcionamento, quase sempre, está previamente
regulado. Não é, obviamente, um grupo qualquer de pessoas ou uma
esporádica reunião de interessados que discutem um dado assunto (a guerra do
Golfo, o Plano Real). É, portanto, um grupo intencional e formalmente
constituído para um certo fim. Ademais, seu funcionamento obedece a
determinadas regras (convocação, pauta de deliberação, quórum de instalação
e de deliberação) quase sempre dispostas em regulamento ou regimento
interno, que não se afeiçoam com uma reunião eventual de pessoas, mas
firmam o caráter intencional e formal de reunião de pessoas para uma
específica finalidade.

A interpretação legal correta gera contratações responsáveis que, por sua vez,
implicam em vantagens a médio e longo prazo para a Administração Pública, afastando ou
diminuindo sensivelmente as chances de padecer com produtos de baixa qualidade e
contratações precárias que, num curto espaço de tempo, oneram o erário com novas licitações
do mesmo objeto, implementadas pelo simples insucesso das anteriores (STOEVER E
ZAMBARDA, 2007).
Considerando a proposta de se utilizar como exemplo as licitações de saúde, ressalta-
se que em 2017 os gastos com o setor no Brasil correspondiam a 9,2% do Produto Interno Bruto
– PIB, fazendo com que a pressão para redução dos gastos e os constantes cortes no orçamento
exercessem pressão nos gestores de saúde (CAMPOS, 2019)
O que se pretende não é modificar a lei, nem tão pouco desconsiderar a importância
do critério de julgamento pelo menor preço, visto a necessidade relatada anteriormente de se
otimizar os recursos utilizados na saúde pública e com isso reduzir os gastos para este setor. O
problema a ser enfrentado resulta da análise que só o preço é condicionante para que se realize
o contrato, quando a lei deixa clara a necessidade de se estabelecer parâmetros técnicos e de
qualidade desde que não restrinjam ou direcionem a licitação, evitando aquisições e serviços de
má qualidade, o que aumenta ainda mais a crença de que o que é público não funciona ou
funciona precariamente, principalmente no que se refere às questões relacionadas à área da
saúde (COSTA, 2019).

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Segundo Vergara (2019), esta pesquisa se classifica, quanto aos meios, como uma
pesquisa bibliográfica e com abordagem qualitativa-exploratória, uma vez que foi feita uma
análise dos materiais relacionados à temática.
Dessa forma, o desenvolvimento desta revisão bibliográfica foi fundamentado
conforme as seis etapas propostas por Gil (2018), sendo elas: 1. Identificação do tema e
formulação da questão norteadora; 2. Definição dos critérios de inclusão e exclusão; 3.
Definição das informações que serão extraídas dos estudos; 4. Avaliação dos estudos; 5.
Interpretação dos resultados; 6. Apresentação da revisão do conhecimento.
Nesse contexto, esta etapa foi representada pelo estabelecimento de critérios para
inclusão e exclusão de estudos/ amostragem ou busca na literatura. Para a busca dos artigos
foram utilizadas as bases de dados: Scientific Electronic Library Online (SciELO) e CAPES.
Como critérios de inclusão, foram considerados todos os artigos publicados nas bases
de dados informadas, dentro da temporariedade de 2002 a 2020, com textos completos,
disponíveis e publicados em revistas indexadas e no idioma português e inglês, o marco inicial
de 2002 se deu em virtude do início da vigência da Lei de Pregão 10.520/2002, utilizando como
limite o ano de 2020 quando iniciou-se a pesquisa. Como critérios de exclusão, foram excluídos
os artigos não relacionados ao tema; artigos de opinião; relatórios; editoriais; enfim, literatura
cinzenta; artigos publicados fora do tempo estabelecido e/ou que não contenha o texto na íntegra
e artigos duplicados nos bancos de dados, sendo considerado uma única versão para a análise.
Nessa etapa, é importante que a busca nas bases de dados seja ampla e diversificada.
O ideal é que todos os artigos encontrados sejam utilizados e os critérios de amostragem
precisam garantir a representatividade da amostra, sendo importantes indicadores da
confiabilidade e da fidedignidade dos resultados (GIL, 2018).
Depois de conferir se as publicações estavam em conformidade com o objeto de
pesquisa definido na etapa anterior, é o momento de partir para a discussão dos principais
resultados na pesquisa convencional. Realizando a comparação com o conhecimento teórico e
a identificação das conclusões e implicações resultantes da revisão, enfatizando as diferenças e
similaridades entre os estudos. Se houver lacunas de conhecimento será possível apontar e
sugerir novas pesquisas.

4. DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Com a introdução do princípio da eficiência, através da reforma administrativa,

realizar contratações que atinjam o interesse público com o menor custo possível foi
verdadeiramente desafiador. Os constantes ajustes fiscais e orçamentários, bem como o
aumento progressivo das demandas públicas acarretou na implementação de inovações dos
procedimentos licitatórios.
Costa (2019) expõe que a busca por aquisições com maior lisura, celeridade, eficiência
e, principalmente, economicidade ao erário trouxe a necessidade de novas modalidades
licitatórias, surgindo, então, em 2002, o pregão.
Nesse contexto, nos termos do conceituado de Mello, o processo licitatório deve ser
utilizado quando a Administração pública precisa realizar contratações e/ou aquisição de bens
e serviços. E para isso, um edital é publicado e os interessados que preenchem os requisitos
básicos e necessários são avaliados isonomicamente para ser escolhida a proposta que apresente
o menor preço (MELLO, 2008).
Posto isso, destaca-se que com a necessidade da Administração de reduzir custos e se
adequar ao orçamento, citando como exemplo o Estado do Rio de Janeiro que publicou o
Decreto nº 46.993 em 25 de março de 2020 que dispunha sobre a contenção de despesas durante
o período de calamidade pública por conta da pandemia de COVID-19, o Decreto de
austeridade nº 47.242 de 31 de agosto de 2020 que estabeleceu novas medidas de austeridade
para os processos de compras e contratações do poder Executivo Estadual e a Resolução nº 20
de 08 de setembro de 2020 que dispôs sobre a necessidade de encaminhamento de processos
para a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG/RJ, muitos gestores
prestigiaram o critério de menor preço sem uma análise mais aprofundada a respeito dos
resultados que precisavam ser alcançados (FERREIRA, 2020).
O surgimento do critério de menor preço objetivou aquisições mais econômicas para
Administração, porém é preciso entender que o conceito de economicidade é mais amplo do
que a mera aferição de preço de um produto, serviço ou insumo. Economicidade é atingir os
melhores resultados pelo menor preço possível. Posto isso, de forma básica, não adianta
comprar uma caneta por 0,40 centavos se ao entregar aos órgãos a caneta não escrever, falhar
após 1 semana de utilização ou apresentar excesso de tintas no traçado ou estourarem, pois ao
invés do quantitativo durar 12 (doze) meses, por exemplo, este irá durar 6 (seis), o que acarretará
danos, seja pela falta de caneta no órgão ou pela necessidade de se realizar uma nova aquisição
e todos os custos que envolvem a instrução de um processo licitatório.
Nesse contexto, importante se faz frisar que o problema não é se utilizar o menor preço,
até mesmo por se tratar de uma previsão legal, mas sim de realizar aquisições ou contratações
que não atendem ao princípio da eficiência, princípio fundamental para garantir que os objetivos
estatais estão sendo alcançados e os cidadãos estão tendo suas demandas supridas.
O menor preço pode e deve ser utilizado pela Administração pública, desde que sejam
observados critérios técnicos e de qualidade na elaboração e instrução dos documentos como:
Termo de Referência e estudo técnico preliminar (previsto no Decreto nº 46.642 de 17 de abril
de 2019 que regulamenta a fase preparatória das contrações no âmbito do Poder Executivo do
Estado do Rio de Janeiro), devidamente exposto no Edital de licitação de forma a garantir a
qualidade do produto (FERREIRA, 2020).
Para isso, podem ser solicitadas certidões de órgãos reguladores, como: a INMETRO,
a ANVISA, a ABNT, a ABIC. Muitos são os parâmetros técnicos que podem e devem ser
utilizados para que se consiga realizar aquisições e contratações eficientes pelo menor preço,
não se confundindo critérios técnicos com a simples indicação de marca, fato este que é proibido
por lei, a menos que exista parecer ou padronização no órgão.
Portanto, cabe a Administração Pública observar e zelar por processos licitatórios ou
pregões que atendam mais do que o critério de julgamento de menor preço, considerando o
princípio da eficiência e buscando sempre o melhor contrato pelo menor preço com base nos
elementos técnicos presentes nos documentos de instrução da fase interna licitatória e nos
editais de licitação.
As aquisições de produtos e serviços para a área da saúde comprometem grande parte
do orçamento público, e, portanto, os hospitais vêm sofrendo pressões para reduzir os custos
das contratações e aquisições, mas sem deixar que isso comprometa a qualidade dos serviços
prestados. Por isso, aumenta-se a necessidade de contratações mais eficientes e uma análise
mais detalhada do trade off menor preço x melhor preço.
Como exemplo de uma problemática envolvendo aquisições baseadas unicamente no
critério de menor preço, temos o estudo realizado por Campos (2019) sobre a implementação
de padronização dos fios de sutura no Hospital Central da Aeronáutica (HCA) no Estado do
Rio de Janeiro, que apontou limitações nas aquisições deste material pelo processo licitatório.
Primeiramente, a falta da padronização dos fios dificultava a Comissão de Apoio
Técnico a identificar quais tipos de fios eram necessários e suas respectivas quantidades para a
licitação. A pesquisa foi realizada através de entrevistas com médicos representantes de cada
clínica cirúrgica ou odontológica do referido hospital com mais tempo de experiência na função,
sendo observado que na totalidade os profissionais selecionados também exerciam a profissão
em outras unidades hospitalares, fato este que enriqueceu o conteúdo das informações
levantadas nas entrevistas.
Como resultados, Campos (2019) conseguiu fazer o levantamento dos tipos de fios
que eram utilizados e obteve da equipe médica indicações de outros fios de sutura que nunca
foram adquiridos pelo hospital, mas que contribuiriam para a melhoria do serviço prestado. Os
quesitos utilizados para a avaliação da qualidade dos fios de suturas fornecidos pelo HCA
foram: a funcionalidade da agulha, a funcionalidade do fio e a aceitabilidade clínica, bem como
uma análise técnica das experiências dos profissionais com este material.
Através da pesquisa realizada, obteve-se retorno de médicos de várias especialidades,
como cirurgião geral, bucomaxilofacial, obstetra, ortopedista e traumatologista, sendo que 80%
destes profissionais já trabalham em hospital público a mais de 10 anos e atuam também na
rede de saúde privada (CAMPOS, 2019).

A totalidade dos que responderam à pesquisa trabalham utilizam fio de sutura

em seu dia a dia, e mais de 90% já tiveram experiências negativas com o fio
de sutura, dentre os problemas mais citados com este material constam a
dificuldade de penetração da agulha no tecido, a agulha enfraquece durante o
uso e o fio se rompe da agulha com facilidade. Quando questionado sobre as
experiências negativas em hospitais particulares a frequência foi reduzida para
40%. Mais de 90% dos profissionais consideram que esses problemas
enfrentados geram desperdício de material e quase 67% afirmam que as
 adversidades acima mencionadas podem ocasionar danos aos pacientes. Cerca
de 94% acreditam que a aquisição baseada unicamente no menor preço impacta
negativamente nos fios de sutura adquiridos, porém apenas 26% já realizaram
alguma notificação por desvio de qualidade (CAMPOS, 2019, p. 20).

A análise do estudo realizado por Campos (2019) juntamente com o desenvolvimento

desse estudo, nos quais foram abordados a problemática da aquisição de fios de sutura, sugere
que no Brasil há uma subnotificação das adversidades relacionadas a este material médico, os
quais, consoante ao Manual de Tecnovigilância (ANVISA, 2010), são os itens menos
notificados. Portanto, torna-se fundamental a sua notificação, pois a baixa qualidade dos fios
de sutura pode trazer impactos negativos tanto para o financeiro do Hospital quanto à saúde dos
pacientes, visto que poderá ser necessária a utilização de maiores quantidades deste item,
podendo causar reações inflamatórias locais e levar ao aumento do tempo das cirurgias ou da
internação dos pacientes.
Os profissionais da saúde se comprometem a zelar pelo bem-estar dos pacientes, então,
os mesmos devem prezar pela prestação de um serviço de qualidade. Sendo assim, notificar os
desvios de qualidade dos materiais médicos à Agência Regulatória é importante para precaver
quaisquer efeitos indesejáveis ou falhas que possam gerar um agravo à saúde dos pacientes.
Essas notificações técnicas feitas pelos profissionais que estão utilizando o possível material de
baixa qualidade ajudam também a Equipe Técnica de Apoio e/ou Comissão de licitação na
preparação do Termo de Referência dos produtos a serem licitados, indicando a qualidade
mínima necessária para a aquisição de determinado item
Posto essa contextualização, por meio de buscas realizadas no portal de compras do
Estado do Rio de Janeiro - Sistema Integrado de Gestão de Aquisições (SIGA/RJ) -, foi possível
localizar o PE 036/20 - Compra de Fios de Sutura da UERJ, processo público com a seguinte
numeração E-26/007/10615//2019. O processo acima mencionado demonstrou que é possível
utilizar o critério de menor preço conjugado às boas práticas de uma análise técnica do produto.
Ao realizar a consulta da Ata de sessão pública do PE 036/20, retirou-se as informações para
elaboração da tabela abaixo:
Tabela 1: Informações obtidas no portal de compras do Estado do Rio de Janeiro: PE 036/20 Compra de Fios de
Sutura da UERJ.

Fonte: PE 036/20 - Compra de Fios de Sutura da UERJ, processo público E-26/007/10615//2019.

Avaliando os dados obtidos, foi possível perceber que houve inabilitação de empresas
com justificativas técnicas referentes a qualidade dos fios apresentados durante o processo de
análise das amostras. Com isso, as empresas adjudicadas para os itens 1, 6 e 7 não foram aquelas
que ofertaram o menor preço inicialmente, porém, garantiu-se que o produto adquirido possui
maior qualidade, atendendo ao princípio da eficiência e do menor preço, visto que foram
observados a ordem de classificação das propostas, obtendo como resultado o melhor menor
preço.
Com a discussão anterior a respeito das aquisições dos fios de sutura se observou a
viabilidade da utilização do critério menor preço sem descartar a qualidade, utilizando para isso
critérios técnicos de mensuração da excelência dos produtos.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Visando responder à questão norteadora: como ocorre a utilização do critério menor

preço para fios de sutura por meio do pregão eletrônico no estado do Rio de Janeiro. Este artigo
teve como objetivo identificar o emprego de parâmetros técnicos nos procedimentos
licitatórios, na modalidade pregão pelo critério de julgamento no “menor preço” no processo
de compra de fios de sutura no Rio de Janeiro. Foi possível observar que a qualidade dos
materiais ou serviços adquiridos pela Administração Pública através de processos licitatórios,
mais especificamente por meio da modalidade pregão, deve ser analisada como parte essencial
dos procedimentos adotados durante a instrução processual.
Conforme análise do artigo publicado por Campos (2019) foi possível depreender
grande insatisfação do corpo médico com a qualidade dos fios de suturas adquiridos através de
processo licitatório, porém baixo percentual de notificações realizadas por estes profissionais
para os responsáveis pela eficiência das contratações. Em contrapartida a adoção de parâmetros
técnicos para análise qualitativa dos fios de sutura foi observada no certame da UERJ,
culminando em inabilitações de itens e demonstrando a viabilidade de compras pautadas não
somente no preço, mas também na técnica.
Sendo assim, através deste artigo, pode-se inferir que em outros processos licitatórios
para aquisições de produtos e/ou serviços, dentro e fora da área da saúde, também poderão
apresentar a mesma problemática quando observado apenas o critério de menor preço.
Isto posto, para a obtenção de melhores resultados nos processos de licitações e pregão
são necessários investimentos na qualificação das equipes responsáveis pela instrução do
processo, elaboração do Termo de Referência e projeto básico. Esta medida objetiva que os
documentos anteriormente mencionados estejam bem redigidos técnica e juridicamente,
elencando todas as características mínimas necessárias para garantir que a aquisição seja
realizada de forma eficiente.
Outra medida a ser adotada é incentivar a realização de notificações ou a elaboração de
um laudo técnico quando o produto adquirido não atender as necessidades da equipe e possuir
uma qualidade aquém da necessária.
Não se pretende esgotar com este trabalho os estudos sobre o tema, propondo desta
forma a realização de novas análises no que toca o trade off menor x melhor preço. Futuramente
as pesquisas podem ser complementadas com as inovações e os possíveis impactos na qualidade
dos processos licitatórios oriundos da nova Lei das Licitações 14.133/2021. Ressaltando que
no âmbito do Estado do Rio de Janeiro ainda estão sendo elaboradas legislações especificas
para utilização desta nova lei, que passará a valer exclusivamente em abril de 2024.
Portanto, uma grande conquista deste artigo é servir como material de pesquisa para a
melhoria dos processos licitatórios e de pregão eletrônico das aquisições e contratações
realizadas pela Administração Pública, unindo o critério menor preço com as especificações
técnicas do objeto a ser contratado.

REFERÊNCIAS

AMORIM, V. A. J. de. Licitações e contratos administrativos: teoria e jurisprudência.

Brasília: Senado Federal, 2017. 245 p. Disponível em:
https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/533714/licitacoes_e_contratos_administr
ativos_1ed.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 27 de out. de 2021.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal:
Centro Gráfico, 1988.

BRASIL. Acórdãos n º S 1216 a 1251, 1254 a 1267, 1269 a 1275, 1277 a 1291 e 1306.
Tribunal de Contas da União, 2007. Disponível em:
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A14D7BBDF2014
D8B62A74275C3. Acesso em: 18 de mai. de 2022.

BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá
outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em: abril de 2021.

BRASIL. Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui a modalidade de licitação denominada

pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Diário Oficial, Brasília, Distrito Federal, 17
jul. 2002. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10520.htm. Acesso
em: abril de 2021

BRASIL. Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU. Tribunal de Contas da

União. 4. ed. rev., atual. e ampl. – Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência: Senado
Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010. Disponível em
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24D6E86A4014D
72AC81CA540A&inline=1. Acesso em: 01 de fev. de 2022.

BRASIL. Visão geral da distribuição por subárea (subfunção). Portal da transparência do

governo federal, 2020. Disponível em: <http://www.portaltransparencia.gov.br/funcoes/10-
saude?ano=2020>. Acesso em: abril de 2021.

CAMPOS, A. I. H. M. Implantação da padronização de fios de sutura em Hospital Militar.

Rio de Janeiro; s.n.; 2019, 103 p. ilus, tab.

CORREIA, L. R. Manual de direito administrativo. 2015 ed. São Paulo: Saraiva, 2015. 784
p.

FERNANDEZ, M. L. S.; MUTTI, C. do N. O impacto no desconto de licitação com a adoção

de menor preço ou maior desconto em obras e serviços de engenharia. In: Simpósio brasileiro
de gestão e economia da construção, 2021. Porto Alegre: ANTAC, 2021. Disponível em:
https://eventos.antac.org.br/index.php/sibragec/article/view/454. Acesso em: 27 de out. de
2021.

FERREIRA, S. F. Licitação: aquisição de produtos com menor custo para administração

pública. 2020. 31f. Artigo (Graduação em Ciências Contábeis) – Centro Universitário Fametro,
Fortaleza, 2020. Disponível em: http://repositorio.unifametro.edu.br/handle/123456789/548.
Acesso em: 27 de out. de 2021.

GASPARINI, D. Comissões de licitação. 2 ed. São Paulo: NDJ, 2002.

GIL, A. C. Como elaborar projetos de pesquisa. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2018.
MELLO, C. A. B. De. Curso de direito administrativo. 30 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2008.

MOTTA, C. P. C. Eficácia nas licitações e contratos. 25. ed. Malheiros, 2008. 1074 p.

NASCIMENTO, F. P. do. Metodologia da Pesquisa Científica: teoria e prática. 1. ed.

InterSaberes, 2012.

SANTOS, R. S. dos. O pregão e o critério de melhor preço versus a qualidade e a

durabilidade dos produtos licitados. São Paulo, 2016.

SPITZCOVSKY, C. B. e C. Direito administrativo. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,

2015. 224 p.

STOEVER, C. A. D.; ZAMBARDA, M. R. M. O menor preço vs. O melhor preço nas

licitações. Revista Eletrônica do Curso de Direito Da UFSM, vol 2, n 2, p 85-97, jul. 2007.