ANÁLISE DA INTERLOCUÇÃO ENTRE A POLÍTICA HABITACIONAL

DE JUIZ DE FORA E O PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA

MUCHINELLI, LÍVIA (1)

1: Curso de Pós Graduação – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo - Universidade de São Paulo

Rua Maranhão, 88, Higienópolis, São Paulo
e-mail: liviamuchinelli@gmail.com

RESUMO
A cidade de Juiz de Fora, na Zona da Mata mineira, exerce grande influência na região em que está
situada, e já realizou diferentes iniciativas referentes ao planejamento urbano. Na década de 1970,
com a definição da Secretaria de Planejamento e a criação do Instituto de Pesquisas e Planejamento
(IPPLAN), foram definidos órgãos específicos para a elaboração de planos para política urbana. Na
década seguinte, recebeu investimentos públicos pelo Sistema Financeiro da Habitação (SFH)/
Companhia de Habitação (COHAB), e foi criado um órgão, a EMCASA, para gerir a política
habitacional. No ano 2000, a prefeitura elaborou o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU),
que indicava a existência de áreas de ocupação urbana subnormal bem como a demanda de planos
específicos. Em 2007 foram lançados o Plano Estratégico Municipal de Assentamentos Subnormais
(PEMAS) e uma proposta de Política Municipal de Habitação para a cidade. Para reestruturar ações
que enfrentassem a problemática urbana e habitacional, o Governo Federal criou em 2003, o
Ministério das Cidades onde foi elaborada, em 2004, a Política Nacional de Habitação passando a
considerar os planos locais, fortalecendo as estruturas governamentais de planejamento, ao mesmo
tempo da incubação do Programa Minha Casa Minha Vida. Na implantação do PMCMV em Juiz de
Fora os planos até então desenvolvidos foram abandonados, da mesma forma que não houve
fortalecimento de nenhum órgão local para lidar com a questão da habitação. Ressalta-se que desde
1999 a cidade já contava com um Conselho Municipal de Habitação (CMH), vinculado à Secretaria de
Planejamento e Desenvolvimento Econômico, com atribuições de analisar, discutir e deliberar sobre a
Política Municipal de Habitação de forma geral, sendo responsável também por gerir o Fundo
Municipal de Habitação. Em 2013 o município instituiu o Comitê Técnico Intersetorial de Diretrizes da
Execução da Política Habitacional, que tem como atribuições definir critérios para a implantação de
habitações de interesse social ou de mercado popular, analisar os projetos de empreendimentos e
auxiliar o CMH. Esse trabalho busca discutir e compreender as interlocuções das políticas e planos
com o PMCMV, considerando os atores envolvidos com a habitação de interesse social e o processo
de viabilização e implementação via órgãos competentes e, ainda, discutir quais os papeis e
possíveis ações do Conselho frente às problemáticas habitacionais e à entrada do PMCMV no
município. Ele reflete parte das atividades desenvolvidas no âmbito do Programa de extensão
“Escritório-Escola Itinerante do curso de Arquitetura e Urbanismo da UFJF: avaliação e assessoria
técnica em empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida em Juiz de Fora - MG”, do
Núcleo de Estudos em Habitação (NEHab) da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF),
finalizado em fevereiro deste ano. Resultados parciais apontam para desafios frente à articulação do
PMCMV com as políticas e planos de habitação, desde a esfera municipal à federal, já que a
implementação do programa tem seu funcionamento independente das políticas e planos, o que
promoveu uma quebra no seu processo de estruturação.

Palavras-Chave: Política habitacional; Programa Minha Casa Minha Vida.

Introdução

Este trabalho integra os estudos para a confecção da tese de doutorado da autora, em

desenvolvimento pelo Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da
FAUUSP, e discute parte da atuação dela no Projeto de Extensão “Escritório-Escola
Itinerante do curso de Arquitetura e Urbanismo da UFJF: avaliação e assessoria técnica em
empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida em Juiz de Fora – MG”, PROEXT
2014 – MEC/SESu, do Núcleo de Estudos em Habitação (NEHab) da Universidade Federal
de Juiz de Fora (UFJF), que teve como objetivo geral a formulação de metodologia, de
instrumentos de análise e de estratégias de ação, bem como de recomendações que
permitam a melhoria das condições de planejamento e implantação de habitações de
interesse social em sua íntima relação com o tecido da cidade, tendo como base um
empreendimento realizado pelo PMCMV na cidade de Juiz de Fora.

Através dele busca-se debater e compreender as interlocuções das políticas e planos com o
PMCMV ao longo do tempo, considerando os atores envolvidos com habitação de interesse
social no município e o processo de viabilização e implementação via órgãos competentes.
Pretende-se ainda discutir quais os papeis e possíveis ações do Conselho Municipal de
Habitação (CMH) frente às problemáticas habitacionais e à entrada do Programa Minha
Casa Minha Vida (PMCMV) no município.

O artigo desenvolve-se com base num pequeno estudo das tentativas de se propor uma
cidade igualitária para todos os seus moradores realizadas ao longo da história do Brasil:
levantaram-se as diferentes medidas tomadas com o intuito de se promover esta igualdade,
como a criação de entidades para a construção de casas populares, como o Sistema
Financeiro da Habitação e seu representante monetário, o Banco Nacional da Habitação
(BNH), na década de 1960, a execução de projetos isolados de urbanização de favelas,
entre os anos 1980 e 1990, a formalização do Estatuto das Cidades (EC), em 2001, até a
criação de uma Política Nacional de Habitação (PNH), em 2004, pelo Ministério das
Cidades.

Ao mesmo tempo, e como integrante desta Política, era gerado o PMCMV, com a repetição
de algumas fórmulas já utilizadas em nosso país, como o financiamento habitacional, mas
com o diferencial de se tentar alcançar as faixas de renda mais baixa, premissa do governo
Lula.

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Um recorte histórico das políticas habitacionais

Conforme anunciado, este trabalho se baseia numa pequena revisão histórica de iniciativas
governamentais na área de habitação social. Entende-se que a moradia veio se
consolidando pelos anos como um direito social, ganhando efetivo destaque na Constituição
de 1988 e obtendo espaço na cena da reforma urbana e do Direito à Cidade, porém não se
pode desconsiderar a produção de Habitação de Interesse Social (HIS), antes do período da
Ditadura Militar, que foi fomentada pela criação da Fundação da Casa Popular (FCP),
porém, com escassos recursos, possibilitando a construção de poucas unidades (Brasil,
2004, pág. 09).

A partir de 1964, ano da implantação do regime militar, houve a criação do Banco Nacional
da Habitação (BNH) e de um Sistema Financeiro de Habitação (SFH), com política
habitacional, que, como afirma Cardoso (2011), teve “como objetivos, por um lado, o
estímulo ao crescimento econômico e, por outro, a ampliação da legitimidade do regime com
a ampliação do acesso à moradia para as camadas de baixa e média renda”.

Esse novo sistema de financiamento passa, no ano de 1967, a atuar com recursos do Fundo
de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e do Sistema Brasileiro de Poupança de
Empréstimo (SBPE), além da instituição de diretrizes nacionais para HIS. Entretanto,
ocorreram problemas de ordem urbana, arquitetônica e de gestão, além da utilização do
modelo funcionalista moderno, que gerou a reprodução serial valorizando estratégias de
mercado, já que esse modelo de financiamento tornou-se a principal fonte de recursos para
a impulsão imobiliária no contexto nacional.

Esta lógica de financiamento fortalecia o incorporador; o setor público tinha estruturas

frágeis e era permissivo; houve a expansão e a uniformização das soluções e entraram em
cena os grandes conjuntos, muitas vezes em locais com pouca, ou nenhuma, infraestrutura
e serviços. Assim, o modelo foi incapaz de atingir a baixa renda, tornando-se estimulador,
principalmente, de empreendimentos como prédios comerciais e de serviços e habitação de
classe média. O sistema entrou em crise após o fim da Ditadura, com a extinção do BNH e
uma desestruturação da política habitacional, com perda da capacidade decisória do Estado
e redução de recursos para o setor, com a atribuição financeira passando para a Caixa
Econômica Federal (CEF), ainda sem ministério específico para ser o gestor da questão.

Com a instauração da Constituição de 1988, que prevê a descentralização do poder, e com

a colocação da atribuição dos estados e municípios na gestão de programas sociais,
aumentaram as ações locais, tais como programas de urbanização e regularização fundiária
de favelas e loteamentos, algumas vezes, com recursos do Orçamento Geral da União

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(OGU). Ampliaram-se, também as possibilidades de financiamento do setor privado ou
empréstimos.

Em 2003, com a criação do Ministério das Cidades, são formadas secretarias e elaboradas
políticas setoriais, inclusive para habitação, atreladas às políticas de desenvolvimento
urbano, a partir de um entendimento de que a habitação não se restringe à casa, incorpora
outros direitos _ aliado ao Direito à Cidade _ que foram debatidas nas Conferências das
Cidades, de onde se originou o Conselho das Cidades.

Uma destas iniciativas é a Política Nacional de Habitação (PNH), que, perante as más
condições de vida da população nas cidades, visava à retomada do planejamento no setor
habitacional, partindo da criação de um Sistema Nacional de Habitação (SNH), amparado
em um Fundo Nacional de Interesse Social (FNHIS) e na participação popular, através dos
conselhos.

A PNH pretendia a revisão dos principais programas existentes na época; a integração dos
três níveis governamentais, entidades privadas e sociedade civil; a superação das
intervenções pontuais; a discussão da questão fundiária, com regularização de
assentamentos informais e da previsão de localizações adequadas para as novas moradias;
a valorização da locação social e a ocupação de domicílios vagos _ gerados pela expansão
de novos centros; a melhoria das relações de mobilidade e transporte; a qualificação da mão
de obra e dos materiais utilizados nas obras.

Ou seja, a PNH era uma proposta que abordava as diferentes faces da habitação,
exaltando-a, como na Constituição, como um direito. Além disso, retomava o conceito do
Estatuto das Cidades (EC), de função social da propriedade, e elementos do Governo Lula,
de inclusão social, gestão participativa e integração da política nacional.

A PNH destacava, ainda, a Política Fundiária como base da Política Habitacional, onde,
cada município deveria criar planos habitacionais em consonância com o plano diretor, além
de regularização fundiária e leis urbanísticas para dar apoio à ela.

A criação do SNH visava, também, o desenvolvimento institucional; a capacitação das

equipes governamentais locais e incentivo à concepção de planos; a criação de um sistema
de informações para divulgação e embasamento deles; a elaboração do Plano Nacional da
Habitação (PlaNHab), com participação democrática, definição de metas e financiamento
pelo FNHIS; a criação de um cadastro com os dados dos cidadãos (CadÚnico) de onde
seriam selecionados os beneficiados; melhorias na cadeia produtiva; integração entre as
políticas habitacional e de desenvolvimento urbano, com adequação dos mecanismos do EC
e das políticas municipais de habitação, enfatizando a urbanização de assentamentos

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precários e o planejamento do solo, viabilizando o acesso da baixa renda e sua inserção
urbana, com políticas fundiária e imobiliária. Também estava dividida em subsistemas, o
Subsistema de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e o de Habitação de mercado (SMH);
e daria autonomia às construtoras.

Tudo isso tentando reverter o caminhar histórico de que:

“ os desenhos institucionais até então adotados não foram capazes de

promover políticas habitacionais eficazes (...) A implantação é confusa,
dispersa e a realização de programas habitacionais tem se dado muito mais
pela iniciativa de alguns agentes (...) do que pelo incentivo de uma PNH.”
(Brasil, 2004, pág. 22)

O PlaNHab, por sua vez, pretendia enfrentar irregularidades da moradia, articular e

potencializar programas já existentes, inserir o planejamento na agenda governamental,
efetivar parcerias público privadas e organizar o FNHIS, a partir de uma aplicação
descentralizada.

Ele traça as primeiras linhas do PMCMV e o viabiliza, pois, vai de encontro ao que apregoa
o Ministério das Cidades ao priorizar municípios que implementaram instrumentos previstos
no EC, que ampliam o acesso a terra urbanizada, como as AEIS. Mas, como destacou
Rolnik (2010), a execução de tais instrumentos pressupõe a mobilização política ainda não
presente nas instâncias políticas brasileiras, sendo o acesso a terra secundário na execução
de programas.

Neste momento cabe ressaltar que as construtoras começaram num determinado momento,
a adquirir terras, o que, obviamente, refletirá na determinação dos locais onde seriam
viabilizadas as habitações de interesse social.

Como afirma Lago (2011 apud BOUNFIGLIO, 2011):

“A capitalização nas bolsas possibilitou a ampliação e a expansão dos

estoques de terra das principais empresas e fundos de investimento que
atuam com a incorporação e construção de unidades habitacionais,
aumentando a capacidade desses agentes de pagar pela terra e
provocando efeitos de retenção especulativa da propriedade imobiliária nas
cidades.”

Neste sentido, o PMCMV foi finalizado em parceria com as maiores empresas da construção
civil e teve seu lançamento antecipado, assim como a definição das localizações dos
conjuntos em função do mercado imobiliário, a fim de aproveitar os estoques de terra
criados. (Maricato, 2011)

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Aqui, inicia-se o questionamento sobre a independência que tem o PMCMV, que é gerido
pelo Ministério da Fazenda, e demonstra uma desarticulação de programas habitacionais e
da política de desenvolvimento urbano, da mesma forma que abandona, praticamente, todas
as propostas da PNH, apesar de se basear nela e em seu principal produto, o PlaNHab.

O MCMV trás consigo diretrizes nacionais, aliando os setores público e privado, entretanto,
o crédito financeiro prevaleceu, pois não mudou a forma como se projeta, nem a forma de
como se financia HIS. Ela vem gerando danos sociais por se limitar a suprir o déficit,
diminuir custos e aumentar a rapidez na execução, buscando não só racionalidade, mas
simplificação, agravando o empobrecimento da paisagem, além de não se prever alterações
com o tempo _ por não incorporar os diferentes tipos de família, nem ter uma gestão
participativa que promoveria uma leitura social mais consistente_ tudo isto sem falar na
infraestrutura precária que é disponibilizada aos mutuários, na maioria dos casos, conforme
demonstram Arantes e Fix (2009) em texto escrito na época do lançamento do PMCMV.

A PNH foi finalizada em 2004 pelo Ministério das Cidades e consideraria os planos locais já
realizados, especialmente o zoneamento dos planos diretores, aliando as questões
habitacionais às outras temáticas da cidade, além de propor instrumentos para fortalecer as
estruturas governamentais de planejamento, ao mesmo tempo, que já estava sendo gestado
o PMCMV, ainda como um dos elementos da PNH. Porém, a questão da crise veio antecipar
a ação daquele, além de colocá-lo acima da Política que tinha sido elaborada.

Neste momento, questiona-se a utilização repetida de formas já utilizadas,

independentemente de planos e destaca-se a importância de se agir para reverter erros
históricos, da recorrente aplicação de modelos ultrapassados. Segundo Maricato (2002),
“para não repetir ideias que não deram certo”, é necessário se estabelecer diretrizes de
integração, tais como o cruzamento das AEIS com vazios urbanos, áreas de risco e a
indicação de locais aptos a construção de moradias populares, conforme os preceitos do
planejamento, ratificadas pela PNH, valorizando os planos já confeccionados.

Retomando o caminho da história em Juiz de Fora

No contexto nacional de implementação do PMCMV, incubado ao mesmo tempo em que o

Ministério das Cidades elaborava a PNH passando a considerar os planos locais
fortalecendo as estruturas governamentais de planejamento, a política voltada para
Habitação de Interesse Social, HIS, teve deixada de lado todas as ações e planos
planejados até então, colocando em voga um programa que não se comprometia com

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qualquer instrumento de planejamento habitacional. Nada diferente disso aconteceu em
âmbito local com as políticas existentes nos municípios.

Em Juiz de Fora, na década de 1970, com a definição da Secretaria de Planejamento e a

criação do Instituto de Pesquisas e Planejamento (IPPLAN), foram definidos órgãos
específicos para a elaboração de planos para política urbana. Já na década seguinte, a
cidade recebeu investimentos públicos pelo Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e
Companhia de Habitação (COHAB) e foi criada a EMCASA, órgão público responsável por
gerir a política habitacional. No ano 2000, a prefeitura elaborou o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano (PDDU), indicando a existência de áreas de ocupação subnormal,
assim como a necessidade delas de planos específicos de urbanização. Mais adiante, em
2007, foram lançados o Plano Estratégico Municipal de Assentamentos Subnormais
(PEMAS) e uma proposta de Política Municipal de Habitação (PMH) para o município.

O Conselho Municipal de Habitação (CMH) já existia desde 1999 vinculado à Secretaria de

Planejamento e Desenvolvimento Econômico, com o objetivo de discutir e deliberar sobre a
PMH, além de também ser responsável por gerir o Fundo Municipal de Habitação.

Na cidade foram construídas 2600 unidades do PMCMV, em sua primeira fase,

desconsiderando as propostas dos planos realizados no município em relação à localização,
além do abandono de outras iniciativas de planejamento.

Em 2013 o município criou um Comitê Técnico Intersetorial de Diretrizes da Execução da

Política Habitacional (CTI), que tem como atribuições, definir critérios para a implantação de
habitações de interesse social ou de mercado popular e analisar os projetos de
empreendimentos, também auxiliar o CMH. Este comitê consiste em um corpo de técnicos
arrolados às secretarias da Prefeitura e não tem nenhum tipo de participação popular.

Partindo-se do pressuposto de que o planejamento urbano e suas ações, materializadas nos

planos, buscam a ordenação das áreas, através do desenvolvimento de programas que
melhorem a qualidade de vida das pessoas, baseado na equidade sócio espacial (Zambrano
et al, 2013), pretende-se averiguar, por que, na prática, em Juiz de Fora, os interesses dos
agentes privados e governo, baseados na especulação da terra, têm resultado em ações de
planejamento urbano que privilegiam o interesse econômico privado, especialmente com a
construção de conjuntos do PMCMV.

Embora seja notável que nos anos recentes, dada a aplicação do programa federal, houve
avanços no que tange a justiça social, como afirma Bounfiglio (2011): “há um novo enfoque
na maior e melhor distribuição do acesso e atendimento à política habitacional voltada à

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demanda de baixos salários”. Dito em outras palavras, estamos diante de uma parcela de
justiça social restrita àquilo que se propõe a distribuir (Harvey, 1980).

Questionamentos

Com base neste breve histórico, este texto partirá para a análise dos instrumentos de
planejamento urbano e habitacional confeccionados no município, tentando desvendar a
articulação entre os planos e as ações e as possíveis falhas no planejamento, como a
indicação de soluções a curto prazo.

Já se sabe que em 1977 o município instaurou o Instituto de Pesquisa e Planejamento

(IPPLAN); em 1997 elaborou o Plano Estratégico (Plano JF); em 2000, o seu Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano (PDDU), que determinou elementos para fortalecer o direito à
moradia, como a delimitação de AEIS e a confecção de Planos Urbanísticos Locais (PUL’s)
para elas, além de mencionar a relevância dos lotes vazios no planejamento e a
necessidade de tratamento de áreas de risco.

Em 2001 eram 87 AEIS e, com financiamento do BID, dentro do Programa Habitar Brasil, o
município elaborou o PEMAS, já mencionado, para atualização do cadastro, diagnóstico,
organização de um banco de dados com estas informações, urbanização de assentamentos
informais, construção de novas moradias _ quando necessário _ definição de parâmetros
urbanísticos para estas áreas e sua regularização fundiária, além da reestruturação do setor
responsável, do fortalecimento do Conselho de Política Urbana (COMPUR) e da formatação
da PMH. Entretanto, estes últimos itens, na implementação do PMCMV no município foram
abandonados.

O PMCMV, ao se implantar, escolhe terrenos independentemente dos planos, devido,

claramente, ao preço baixo pago por eles _ ou recebe terrenos por doação da prefeitura _
forçando a localização das moradias em locais desarticulados do tecido urbano. Em Juiz de
Fora, sob estas condições, foram construídos 9 empreendimentos e questiona-se se o
município teria força contra esta pressão política e econômica, visto que ele abdicou de todo
o planejamento aqui mencionado.

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 Mapa das localizações dos empreendimentos do PMCMV destacando as AEIS e o
centro da cidade (em roxo)

Fonte: Prefeitura de Juiz de Fora. Inserção: Nádia Camacho e Raquel Hellich, 2014.

Este trabalho analisa a inserção e a sustentabilidade urbana dos empreendimentos,

pensando sobre o direito à cidade. Ao se colocar em um mapa os empreendimentos
construídos (acima), destaca-se a distância do centro da cidade a que seus moradores são
submetidos.

A partir disso, é possível discutir que, mesmo quando uma intervenção é para os mais
pobres, favorece a construtora _ em geral, a proprietária dos terrenos, como visto
anteriormente, não a localização ideal. Mesmo sem se entrar no mérito da propriedade dos

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terrenos, é notável como eles não têm relação com a malha urbana consolidada, nem com
os planos desenvolvidos no município.

Em seguida, começa-se a discutir e tentar compreender as interlocuções das políticas e

planos municipais com o PMCMV _ o que será mais detalhado na tese de doutorado da
autora. Para tanto serão debatidos os resultados das entrevistas realizadas pelo “Grupo de
Trabalho Planejamento Urbano e Políticas Intersetoriais” _ o qual a autora também integrava
_ na esfera do “Projeto de Extensão Escritório Escola Itinerante” (EEI), com os envolvidos
com a gestão da questão habitação no município e o processo de viabilização dos conjuntos
pelos órgãos competentes.

Ao se entrevistar o diretor da empresa responsável pela execução de todas as ações

referentes à política municipal de habitação _ a EMCASA, já se percebe que a
desarticulação entre a PMH e o PMCMV tem início antes da construção. Segundo as
entrevistas, a empresa tem a competência de fazer o PMCMV “acontecer”, tanto na parte
das obras, quanto na parte social. Quando um empreendedor está interessado em fazer um
projeto ‘Minha Casa Minha Vida’ na cidade, ele apresenta a área para a prefeitura verificar
se há viabilidade de implantação do empreendimento naquele local. A prefeitura leva essa
área à avaliação do Comitê Técnico de Habitação, que analisa o entorno, a existência de
equipamentos comunitários, infraestrutura, transporte urbano, etc. A EMCASA, por sua vez,
verifica a questão da adequação da proposta à legislação de obras e de uso e ocupação do
solo municipal. Não se consideram os locais de maior demanda ou inadequação
habitacional.

A empresa também atua nas aprovações do projeto, articulando os atores envolvidos e

apressando a sua aprovação e, depois de aprovado, ela também agiliza a liberação da
certidão de habite-se e convoca os futuros moradores para a conferência de sua
documentação e sorteio das unidades.

Em dois dos empreendimentos a prefeitura doou os terrenos para a construção de

conjuntos, mas não interferiu na definição das tipologias _ apesar de, pela experiência, estar
se mostrando mais inclinada a adotar projetos que mesclem diferentes tipos de edifícios e
otimizem o uso da infraestrutura _ assim como não obrigou o empreendedor à construir
equipamentos sociais. Ela também não tem obrigação de fiscalizar a obra, pois, neste caso,
cabe à contratante, que é a CAIXA _ que também fica responsável por acionar a construtora
por eventuais problemas de execução.

Destaca-se que, até este ponto, tudo acontece conforme orienta a própria legislação do
Programa. Também se ressalta que a empresa enxerga o PMCMV não apenas como um

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programa de habitação, mas de inclusão social, porque possibilita que pessoas que
moravam em áreas irregulares tenham acesso à cidade legal.

O trabalho de execução da EMCASA se integra às questões de planejamento da

‘Subsecretaria do Planejamento do Território’ da ‘Secretaria de Planejamento e Gestão’ da
Prefeitura e é apoiada pelo ‘Conselho Municipal de Habitação’ (CMH), que é deliberativo _
agora, segundo seu subsecretário. O planejamento do território tem ligação com a questão
da habitação por meio dos planos setoriais _ como o de habitação _ e pelo ‘Departamento
de Articulação de Políticas Setoriais’, dentro do qual está a ‘Supervisão de Habitação’. Esta
relação será fortalecida pela revisão do PDDU, em curso, focando no uso do solo,
saneamento, habitação e mobilidade; na atualização da legislação do uso, ocupação e
parcelamento; e na instauração do Conselho de Política Urbana (COMPUR).

O PMCMV surgiu como um “rolo compressor”, mais preocupado com quantidade do que
com a qualidade dos conjuntos habitacionais, desarticulado da PMH _ não relaciona a
demanda das AEIS e a localização dos empreendimentos, por exemplo _ e do plano
nacional, segundo ele. Isto é enfatizado pela autonomia que o PMCMV dá às construtoras,
resultando na baixa qualidade dos empreendimentos; pela carência na infraestrutura _ só
obrigatória a partir do PMCMV II; pela má localização dos conjuntos; e do fato de a
prefeitura ter um papel “meramente administrativo”.

Por outro lado, ele mesmo diz que, se é um programa de cunho social, a prefeitura deveria
participar mais, mas isto não é demandado pelo Programa. Mesmo assim, ela criou o
Comitê Técnico Intersetorial (CTI) _ constituído de técnicos de diversas secretarias _ para
tentar evitar problemas na origem _ a questão da adequação a relação a uma serie de
aspectos, já citados anteriormente _ e que influenciou no estabelecimento da regionalização
dos sorteios.

Para ele, o maior problema nem está nesta questão _ pois pode ser que não haja
empreendimento planejado para determinada região e as famílias dela não sejam
contempladas _ mas sim, no projeto, que, em geral, é de má qualidade e repete modelos
antigos, a fim de reduzir os custos das construtoras; e a ausência de um projeto urbano que,
em alguns casos inclui a criação de ‘condomínio fechado’, forçando os moradores a se
adequarem a um modelo originado na classe média _ e que pode criar um gueto _ sendo
que os residentes deveriam ter direito a escolherem o padrão de casas onde querem morar.

Uma outra funcionária da prefeitura, que está envolvida com a revisão do PDDU, ratificou a
função da EMCASA e, também, que o PMCMV “atropelou” a PNH, e, ainda, lembrou que os
municípios que “aderem ao sistema nacional tem que ter um plano (de habitação) (...), um
fundo (...) e o conselho gestor”. Entretanto, no começo da aplicação do PMCMV, nos
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municípios onde as empresas manifestaram interesse em construir empreendimentos, e
tinham estoque de terreno, a implantação do Programa aconteceu independentemente disto,
como foi o caso de Juiz de Fora, que já tinha sua estrutura. Na cidade, a lei de uso e
ocupação do solo, que é de 1986, além disso, permitia a construção de empreendimentos
de grande porte. A prefeitura, também, doou terrenos em locais desconectados daqueles
propostos na PMH, como mencionado.

Segundo ela, o PDDU (2000) vai ter, em sua revisão, que absorver a atualização das AEIS e
indicar, se for o caso, alterações nos planos adjacentes à ele (no caso, a PMH, que
aconselha ações nestas áreas), abandonados pelo PMCMV. Ela enfatiza que não se utiliza
a Política Municipal de Habitação e que o município segue, exclusivamente, o que o
Programa recomenda para a sua atuação: o cadastro e seleção de beneficiários, como base
nos critérios indicados pelo CMH para selecionar as pessoas que irão morar nas unidades.

Ela conta que, quando veio o recurso, as prefeituras se propuseram a implantar o PMCMV,
mas sem a organização que determina a Política Nacional de Habitação. No caso de Juiz de
Fora, foi, unicamente, seguida a demanda por novas unidades que a PMH indicava, mas,
ela cita, também, que, apesar disso, foram feitas reuniões com as secretarias municipais a
fim de se considerar o impacto de novos moradores nos equipamentos das regiões onde os
conjuntos seriam construídos.

Na revisão do PDDU que está sendo feita, ainda segundo ela, pretende-se indicar medidas
para a edificação de novos empreendimentos, além de relacioná-los às AEIS; revisar a
classificação e recomendar os instrumentos necessários para se trabalhar nestas áreas;
investir na regularização dos assentamentos subnormais existentes, segundo outros
programas do governo federal disponíveis; além de rever pontos da PMH, como a
possibilidade de se viabilizar pequenos conjuntos com o recurso do PMCMV.

Neste texto pretende-se também ventilar o papel e ações do Conselho frente às

problemáticas habitacionais e à entrada do PMCMV. Foram realizadas algumas reuniões do
CMH, onde se congregaram seus integrantes aos moradores do conjunto estudado na
pesquisa, além de representes da CAIXA, no âmbito do EEI. Na ocasião, o que se
observava era certa impotência perante as ações dos entes privados que tomam as
decisões e deste banco.

Quanto à ação das construtoras, no condomínio objeto da pesquisa, viram-se

irregularidades no tocante à execução da obra e a baixa qualidade dos materiais utilizados,
e total falta de manutenção, onde ainda fica ineficaz a prefeitura, por este ter sido projetado
no formato de condomínio.

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Ressalta-se que há outros problemas nos conjuntos, porém, considera-se que estes itens já
são suficientes para demonstrar a desarticulação do PMCMV à política do município.

Considerações finais

No projeto de extensão e, assim como ao longo do texto, ao analisar a situação do

município de Juiz de Fora, demonstrou-se como a implantação do PMCMV independe do
planejamento do local aonde será aplicado. Destaca-se que isto está de acordo com o que
orienta a própria legislação do Programa e é o que a pesquisa da autora pretende
demonstrar de forma mais detalhada.

Não se viu, ainda, em Juiz de Fora nenhuma interlocução entre as políticas e planos locais,
ou da estância maior _ a federal, com o PMCMV, a não ser no momento de se considerar o
déficit habitacional do município levantado na PMH.

Ao se consultar os atores envolvidos com a habitação de interesse social no município,

percebeu-se a dedicação deles com suas atividades, por outro lado, ainda não se tornou
fundamental uma mudança na abordagem do Programa dentro do município por parte
daqueles que estão ligados ao mesmo, nem se indicam mudanças na estrutura
organizacional da prefeitura para enfrentar a expansão do PMCMV no município, conforme
orientava a PNH. O trabalho dos funcionários entrevistados ainda se restringe ao processo
de viabilização do Programa via órgãos competentes.

No entanto, há uma perspectiva, por conta da revisão do PDDU, de se estreitarem os laços

entre as ações no setor habitacional e os planos já confeccionados, assim como expandir as
ações do Conselho frente às problemáticas habitacionais e à entrada do PMCMV no
município. Da mesma forma, nesta revisão, com um estudo da estrutura administrativa,
também se torna viável a definição de um órgão de habitação, dentro da área de
planejamento para integrar às outras políticas setoriais da política urbana. Além disso, o
trabalho do CTI pode se expandir para uma atuação mais deliberativa e técnica,
especialmente na análise dos projetos e planos urbanísticos, indicando a presença de
equipamentos públicos e destacando a proximidade das áreas de origem da futura
população.

Os maiores desafios que se apresentam são flexibilizar o papel da CAIXA, tornando-a mais
acessível nas negociações e na interpretação dos processos; e regularizar a atuação das
construtoras, primando por projetos participativos, assim como, definindo critérios para se
evitar problemas construtivos _ o último dependendo da reformulação do próprio Programa.

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Outro desafio seria interpretar e considerar o planejamento já existente no município,
revendo aquilo que se considere necessário: já existe um diagnóstico da situação
habitacional, que indica localizações possíveis para novos conjuntos, próximas à AEIS, e,
além disso, discrimina outras intervenções necessárias, afora a construção de novas
moradias, a serem feitas nestas áreas. Esta atualização também contribuirá para a
formulação de conjuntos mais eficazes economicamente e próximos da realidade dos
bairros existentes se integrando a eles, além, logicamente, de gerar bons projetos, que
abarquem equipamentos sociais, etc. Esta medida, por sua vez, já se relaciona com a
revisão do PDDU em curso e com a modernização da PMH existente.

Entende-se que há uma necessidade de se discutir política urbana de forma integrada, pois
não se resolve problema de habitação sem resolver os outros problemas de política urbana,
e tudo está relacionado à gestão do solo. É necessário pensar em alternativas de
parcelamento do solo pra que a própria população consiga acessar, a partir da redução do
preço da terra, tornando-a acessível para compra por qualquer faixa de renda, discussão
que estará, ao que parece, incluída na revisão do PDDU.

Além disso, todo o processo teria que ser feito com a participação popular, começando-se
com a melhoria do trabalho técnico social _ que deve ser realizado antes e depois da
construção do conjunto; aprimoramento dos critérios de seleção das pessoas; realização de
um trabalho com os antigos moradores do bairro onde o conjunto será implantado; e,
também, dar meios para a recente leva de moradores se organizarem e gerirem este espaço
novo, seja ele fechado ou não.

Questiona-se, ainda, se o projeto realmente atua como inclusor social, pois, como se sabe,
o direito à cidade, envolve o direito à moradia, mas abarca mais do que apenas a casa,
envolve o acesso aos serviços públicos e aos equipamentos sociais. Entretanto, como dito
acima, nem todos foram construídos com estes instalados e, a chegada de novos
moradores, sobrecarregou os existentes, trazendo outros problemas aos bairros onde eles
foram implantados, deixando em risco a garantia daquele direito.

Conclui-se, para o momento, que todos estes problemas seriam eliminados se consideradas
as intenções do governo federal materializadas na Política Nacional de Habitação e seus
desmembramentos nos planos locais de cada município. Aquelas existem e ainda não foram
colocados em práticas, a não ser o PMCMV _ porém, diferentemente da sua ideia original,
deixando de considerar, notadamente, os quesitos de planejamento.

No entanto, com o avanço do Programa e, também, da realização de uma avaliação das

prefeituras do efeito causado pelo mesmo em seu território, espera-se uma melhoria da
aplicação destas propostas.
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