Universidade de Brasília - UnB

Instituto de Ciência Política - IPOL

Disciplina: Estado Governo e Políticas Públicas - EGPP

Professor: Lucas Sena (lucas02sena@gmail.com)

Alunos(as): José Evaldo Vilela matrícula: 18/0053400

Letícia Victer matrícula: 16/0033985

Maria Eduarda matrícula: 18/0023942

Kleuber Lopes matrícula: 16/0059232

Willian Jibrin matrícula: 17/0123294

Seminário: Políticas Habitacionais

Estudo de caso: Programa Habitacional Minha Casa Minha Vida.

Brasília/DF, 28 de janeiro de 2020

01 – Introdução:

As políticas habitacionais estão inseridas num corpo teórico maior denominado

Campo de Políticas Públicas, mais especificamente na categoria tipológica de Theodore J.
Lowi, o qual define quatro tipos de políticas públicas: As políticas regulatórias, que
estabelecem padrões de comportamento, serviços ou produtos para atores públicos e
privados. As políticas distributivas, que geram benefícios concentrados para alguns grupos
de atores e custos difusos para toda a coletividade/contribuintes. As políticas redistributivas,
que concedem benefícios concentrados a algumas categorias de atores e implicam custos
concentrados sobre outras categorias de atores. As políticas constitutivas, que “são regras
sobre os poderes e regras sobre as regras” (Lowi, 1985, p.74), “são aquelas políticas que
definem as competências, jurisdições, regras da disputa política e da elaboração de políticas
públicas, são as chamadas ​meta-policies​” (Secchi, 2017, p.26).

Existem outras tipologias usadas como referenciais teóricos para análise de políticas
públicas, dentre elas a tipologia de James Q. Wilson (corrobora a tipologia de Lowi, sendo
sua complementar), temos ainda a tipologia de Gormley (baseada no nível de ‘saliência’ ou
capacidade de afetar o público em geral), a tipologia de Gustafsson (tem como critério o
conhecimento e a intenção do ​policymaker)​ , por fim a tipologia de Bozeman e Pandey (que
faz a distinção entre o conteúdo técnico e o conteúdo político). Entretanto, para a análise da
política habitacional em questão, utilizaremos como referencial teórico a tipologia de Lowi,
por se adequar mais propriamente ao arcabouço administrativo, econômico, jurídico, social e
institucional do Brasil.

O conceito de política pública é controverso, sobretudo do ponto de vista

epistemológico de nossa tradição latina que não faz uma distinção clara entre os termos
politics e ​policy.​ Segundo Bobbio (2002) o termo ​politics está relacionado com a obtenção,
manutenção e o exercício do poder, ao passo que ​policy faz referência a uma situação mais
concreta orientada para a decisão e ação. Importa ainda considerar dois elementos
fundamentais para as ​‘publics policy’:​ a intencionalidade pública e a resposta a um problema
público. O objetivo destes dois elementos é “o tratamento ou a resolução de um problema
entendido como coletivamente relevante (Secchi, 2017, p,2). Há outro ponto a considerar, a
questão dos “nós conceituais” que abordam três pontos de vista: o primeiro enfatiza o
problema da distinção entre a abordagem estatista, onde o monopólio da política é exercido
exclusivamente por atores estatais, já a abordagem multicêntrica inclui atores das
organizações privadas, ONGs, organismos multilaterais e redes de políticas públicas junto
com os atores públicos para a resolução do problemas. O segundo nó considera que a

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política pública é “tudo aquilo que os governos escolhem fazer ou não fazer” (Dye, 1972) no
sentido da omissão ou negligência. O terceiro leva em conta a política pública como sendo
macrodiretrizes estratégicas e os programas, projetos e planos seriam apenas elementos
operativos. Após a análise de todos estes conceitos, já há um crescente consenso a respeito
do tema, o que nos permite inferir que política pública é “uma diretriz elaborada para
enfrentar um problema público”(Secchi, 2017), nestes termos, segundo Secchi; uma política
pública “é uma orientação à atividade ou à passividade de alguém” enquanto ator.

Uma política habitacional no Brasil procura enfrentar o problema crônico do déficit de

moradias para um contingente populacional que aufere um nível de renda mediana ou baixa,
preferencialmente. Ao identificar o problema público, o Governo Federal pretendeu
desconstruir uma “situação atual” (status quo) e se propôs a construir uma “situação ideal
possível” (ofertar moradias a baixo custo). Para isto montou um grupo de trabalho que fez a
análise do problema a partir ciclo de políticas públicas que são composto por sete fases: a
identificação do problema, a formação da agenda, a formulação de alternativas, a tomada de
decisão, a implementação, a avaliação e a extinção, se for o caso.

A política habitacional aborda vários segmentos de políticas públicas, todavia, para

fins de análise vamos nos concentrar sobre a macropolítica de financiamento habitacional
denominada Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV. Na tipologia de Lowi, o PMCMV é
considerado uma política distributiva. A partir da Pesquisa Nacional de Amostras de
Domicílio(PNAD) feita pelo IBGE em 2008, o Governo Federal, no segundo mandato do
presidente Luis Inácio Lula da Silva, propôs em 2009 a criação do PMCMV com um duplo
objetivo: reduzir o déficit habitacional de 7,9 bilhões de moradias e ainda gerar milhões de
empregos na área de construção civil, atacando com isto, dois problemas sociais crônicos
da sociedade brasileira, a falta de moradia e o desemprego. A fundamentação jurídica com
edição de medidas provisórias e encaminhamento de projeto de lei para o Congresso
Nacional, bem como a funcionalidade do programa com suas faixas de renda e público-alvo
serão melhor detalhados a partir das análises a seguir.

02 – Desenvolvimento.

O programa se pautou no direito à moradia, assegurado e recepcionado na

Constituição Federal de 1988 através da Emenda Constitucional n° 26/00 em seu artigo 6°,
como pressuposto a dignidade da pessoa humana, porém já sendo reconhecido desde
1948, com a Declaração Universal dos Direitos Humanos. A Declaração Universal dos

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Direitos Humanos é um tratado internacional que reafirma a necessidade do Estado de
assegurar e promover os direitos humanos nos mais diversos Estados do mundo.

O direito a moradia é considerado parte do rol dos direitos sociais, direitos

fundamentais do ser humano conquistados com fruto de muita luta e conquistas históricas,
principalmente relacionado com a transição do Estado Liberal para o Estado de Bem Estar
Social, pautado na promoção de políticas que visem a redução das desigualdades reais e
materiais dentro da sociedade, assim como a promoção de uma garantia mínima quanto as
condições que efetuem uma existência digna.

O Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV foi um das principais políticas
públicas dos Governos Lula e Dilma. O PMCMV foi criado em 2009 com objetivo de construir
1 milhão de habitações e diminuir o déficit habitacional para famílias de renda até 3 salários
mínimos. Os motivadores para inserção de um Programa Habitacional nas discussões
na agenda governamental remontam o contexto internacional de 2008. O PMCMV emerge
como um pacote econômico direcionado à habitação de mercado, sendo que a
participação da Secretaria Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) direciona o
programa para incorporar a Habitação de Interesse Social (HIS).

O cálculo do déficit habitacional brasileiro que orienta o Plano Nacional de Habitação

se baseia na metodologia criada pela Fundação João Pinheiro em Parceria com o Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) tendo como base os censos
demográficos e a Pesquisa Nacional por Amostras de Domicílios. Esse método utiliza quatro
conceitos para definir o déficit habitacional. São eles: 1) domicílios rústicos ou improvisados;
2) Coabitação familiar, que se subdivide em critérios de cômodos alugados ou cedidos e
mais de uma família com intenção de construir domicílio exclusivo; 3) ônus excessivo com
aluguel; e 4) Domicílios alugados com adensamento excessivo de pessoas por dormitórios.
Cabe ressaltar que em decorrência dessa metodologia usada para orientar planos setoriais
de habitação a população em situação de rua não está contemplada nos índices de défict
habitacional e portanto completamente excluídas do PMCMV.

Iniciativas em políticas habitacionais começaram na década de 60 com o Banco

Nacional de Habitação, que foi o responsável por um programa habitacional que durou até
1986. A partir daí o mercado imobiliário sofre uma desaceleração até 2003 quando
houveram mudanças na legislação habitacional e provocaram uma movimentação no
mercado. A mudança significativa ocorreu em 2009 com PMCMV como uma ação anticíclica
para evitar o aprofundamento da economia interna na “crise do subprime”, que foi uma

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adversidade financeira desencadeada em 24 de julho de 2007 motivada pela concessão de
empréstimos hipotecários de alto risco. O governo brasileiro usou experiências adquiridas
com o BNH para sua formulação. A opção pelo setor da construção civil decorreu da
possibilidade de englobar fatores que contribuem para a geração de empregos, a
taxa de juros associada ao crédito imobiliário e o desenvolvimento da infraestrutura
nacional. A partir dessa decisão do governo federal e da regulamentação, os principais
atores passam a atuar de forma integrada, na execução das atividades necessárias para a
formulação e implementação do programa.

Inicialmente, observa-se que os motivadores para a inserção de um programa

habitacional nas discussões da agenda referem ao contexto da crise internacional de 2008,
tendo as discussões sido motivadas pelos Ministérios da Fazenda e das Cidades, e também
percebe-se a influência das finalidades do Programa de Aceleração do Crescimento. A partir
disso, formula-se o programa e cria-se em 2009, o “Minha Casa, Minha Vida”, com a Medida
Provisória n° 459/2009, promovendo todo o marco regulatório da intervenção (leis, portarias,
decretos e manuais) que ao longo dos anos foram modificados e atualizados. Nesse sentido,
a formulação traz o conjunto de estratégias, objetivos e metas para que no estágio de
implementação, o Ministério das Cidades (gestor do programa), a Caixa Econômica Federal
(gestora dos fundos que alimentam o Programa), governos locais, empresas construtoras e
os beneficiários possam atuar, conjuntamente, na execução das atividades necessárias para
o provimento habitacional.

Em relação a sua forma de funcionamento, o programa apresenta condições

diferentes de acordo com a faixa de renda de cada família, dessa forma, há ​a faixa 1​,
referente às famílias com renda mensal de até R$ 1,8 mil, na qual o financiamento pode ser
feito em até 120 meses, com prestações que variam de R$ 80,00 a R$ 270,00, dependendo
da renda bruta familiar. Nesta faixa, a garantia para o financiamento é o próprio imóvel a ser
adquirido, e ainda, a maior parte do valor do imóvel é financiada pelo governo. ​A faixa 1,5
inclui as famílias com renda mensal até R$ 2.600,00. Neste caso, o financiamento é feito a
uma taxa de juros de 5% ao ano e com um prazo de pagamento de até 30 anos, conta ainda
com subsídios do governo de até R$ 47,5 mil. ​A faixa 2 inclui famílias com renda de até R$ 4
mil mensais, nesta faixa o governo subsidia até R$ 29 mil na compra do imóvel. ​A faixa 3
inclui as famílias com renda de até R$ 9 mil mensais.

O PMCMV atinge quase a totalidade do território nacional (cobertura de

96,15%), o que lhe confere complexidade, devido sua abrangência, extensão,
capilaridade para execução das atividades e o volume de contratações. Até setembro de

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2015 o programa atingiu uma marca de mais de 4 milhões de unidades habitacionais
contratadas, dentre as quais 1,72 milhão pertencem à faixa 1 do programa e 2,4 milhões
foram entregues no conjunto contratado. No final de 2016, nas faixas 1, 2 e 3 e suas
modalidades o programa contratou 4.503.231 unidades com recursos de
332.465.824.077,30 (Vinicius, Sueli e Filipe. 2017).

03 – Considerações Finais.

O PMCMV sofre diversas críticas, principalmente em relação ao atingimento

do objetivo do programa de reduzir o déficit habitacional. Entretanto, a estabilização do
déficit, no momento de crise, é um grande resultado, tendo como base que o programa
atuou como um colchão amortecimento da deterioração social vinda com a crise mundial de
2008. Embora apresente falhas o Programa tem gerado alguns resultados positivos,
contribuindo para crescimento do emprego, da renda e papel importante na
estabilização econômica do país. Além disso, tem gerado um impacto considerável na
infraestrutura econômica, social e urbana. Até o momento, o PMCMV vem confirmando a
tese keynesiana de que a intervenção do Estado se faz necessária para, pelo menos,
diminuir a desigualdade social através da distribuição de renda e proporcionar bem-estar
e oportunidades aos cidadãos da maneira mais justa possível, conforme Rafel (2012).

O recorte de gênero propiciado pela Medida Provisória 561/2012 que altera regras do
PMCMV se configurou em um marco para a redução das desigualdades de gênero no Brasil
pela inclusão do tema em Políticas Públicas. A Medida provisória em questão permitiu a
priorização de mulheres localizadas na faixa 1 do programa a titularidade do imóvel em
casos de divórcio, exceto em ocasiões em que a guarda dos filhos for exclusiva do pai. Essa
revisão do programa possibilitou a diminuição das condições de vulnerabilidade social e
violência doméstica sofridas majoritariamente por mulheres mais pobres.

Por fim, uma política pública deve estar em alinhamento como um janela de
oportunidades, antecipar-se aos problemas e propor soluções, como foi o caso do PMCMV.
Acrescentamos ainda, o fato da necessidade de construção de indicadores de
monitoramento da política, quando do ato de sua formulação, para que o desempenho
possa ser medido e o curso de suas ações corrigidos tempestivamente.

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04 – Bibliografia.

BRASIL. MInistério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Plano Nacional de

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HABITACIONAL NO BRASIL: UMA COMPARAÇÃO CONCEITUAL E EMPÍRICA – 2001 A
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SANTOS, Jéssica Gomes. “MINHA CASA, MINHA VIDA”: POSSIBILIDADES DE

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Secchi, Leonardo. Políticas públicas : conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 2.

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