UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB

INSTITUTO DE CIÊNCIA POLÍTICA

ESTADO, GOVERNO E POLÍTICAS PÚBLICAS

RELATÓRIO DE POLÍTICA PÚBLICA: POLÍTICA NACIONAL DE SAÚDE

INTEGRAL DA POPULAÇÃO NEGRA

JOÃO VÍTOR LIMA ALBUQUERQUE 16/0127939

KAROLINE ARAUJO DE CASTRO FERREIRA 16/0129885

AMANDA MACIEL MATOS 17/0004881

JERIEL NOVAIS DE SANTANA JACAÚNA 18/0102818

GABRIEL DAVID BORGES SOARES 18/0120417

JOÃO VICTOR ALMEIDA QUEIROS SANTOS 19/0109874

BRASÍLIA

JANEIRO, 2020
APRESENTAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA:

A Política Nacional de Saúde Integral da População Negra (PNSIPN) é um

compromisso firmado pelo Ministério da Saúde no combate às desigualdades no Sistema
Único de Saúde (SUS) e na promoção da saúde da população negra de forma integral,
considerando que as iniquidades em saúde são resultados de injustos processos
socioeconômicos e culturais – em destaque, o vigente racismo – que corroboram com a
morbimortalidade das populações negras brasileiras.
Para implementar a Política Nacional de Saúde Integral da População Negra, é
necessário que gestores, movimentos sociais, conselheiros e profissionais do SUS trabalhem
em prol da melhoria das condições de saúde da população negra, a partir da compreensão de
suas vulnerabilidades e do reconhecimento do racismo como determinante social em saúde.

INTRODUÇÃO:

Com vistas à promoção da equidade em saúde e orientado pelos princípios e diretrizes

da integralidade, equidade, universalidade e participação social, em consonância com o Pacto
pela Saúde e a Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa no SUS (ParticipaSUS),
o Ministério da Saúde instituiu, em 2009, a Política Nacional de Saúde Integral da População
Negra (PNSIPN), por meio da Portaria GM/MS nº 992, de 13 de maio de 2009.
A partir da publicação dessa Política, o Ministério da Saúde reconhece e assume a
necessidade da instituição de mecanismos de promoção da saúde integral da população negra
e do enfrentamento ao racismo institucional no SUS, com vistas à superação das barreiras
estruturais e cotidianas que incide negativamente nos indicadores de saúde dessa população –
precocidade dos óbitos, altas taxas de mortalidade materna e infantil, maior prevalência de
doenças crônicas e infecciosas e altos índices de violência.
A Política também reafirma as responsabilidades de cada esfera de gestão do SUS –
governo federal, estadual e municipal – na efetivação das ações e na articulação com outros
setores do governo e da sociedade civil, para garantir o acesso da população negra a ações e
serviços de saúde, de forma oportuna e humanizada, contribuindo para a melhoria das
condições de saúde desta população e para redução das iniquidades de raça/cor, gênero,
identidade de gênero, orientação sexual, geracionais e de classe.

FUNDAMENTAÇÃO LEGAL:

A Constituição de 1988 assumiu o caráter de Constituição Cidadã, em virtude de seu

compromisso com a criação de uma nova ordem social. Essa nova ordem tem a seguridade
social como “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social” (BRASIL, 1988, art. 194).
 Esta Política está embasada nos princípios constitucionais de cidadania e dignidade da
pessoa humana (BRASIL, 1988, art. 1o, inc. II e III), do repúdio ao racismo (BRASIL, 1988,
art. 4o, inc. VIII), e da igualdade (BRASIL, art. 5o, caput). É igualmente coerente com o
objetivo fundamental da República Federativa do Brasil de “promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”
(BRASIL, 1988, art. 3°, inc. IV). Reafirma os princípios do Sistema Único de Saúde – SUS,
constantes da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, a saber: a) a universalidade do acesso,
compreendido como o “acesso garantido aos serviços de saúde para toda população, em todos
os níveis de assistência, sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie”; b) a
integralidade da atenção, “entendida como um conjunto articulado e contínuo de ações e
serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigido para cada caso, em todos os
níveis de complexidade do sistema”; c) a igualdade da atenção à saúde; e d) a
descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo
(BRASIL, 1990a, art. 7o, inc. I, II, IV IX).

CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

1. IDENTIFICAÇÃO DO PROBLEMA

O “problema” é o elemento principal que conduz a política pública, sendo a sua causa
de existir, segundo Secchi (2012 p. 7) o problema seria a diferença entre a situação atual
(​status quo)​ e situação ideal possível. Com isso a ​PNSIPN tem como problema condutor a
precarização ao acesso à saúde, sendo esta precarização, resultado direto de fatores sócio
econômicos que infringem com maior incidência a população negra , segundo estudos do
IBGE, nos últimos anos a população que se auto declara negra teve um aumento exponencial
constituindo cerca de 50,7% da população brasileira.
Nos últimos anos, a população negra ​experienciou um aumento na renda per capita
maior em comparação a população branca, no entanto esse aumento não foi capaz de
amenizar os níveis de desigualdade, sendo que a concentração de renda entre os mais ricos
recai sobre a população branca tendo expressivos 79% e nos 10% mais pobres a população
negra se mostra majoritária, alcançando os 76% e mesmo tendo um rendimento no trabalho
maior do que a população branca, continuam a ter menores salário, sendo que essa
discrepância é ainda maior se posto o fator gênero.
Posto tais fatores socioeconômicos, é possível identificar uma causa direta entre o
acesso à saúde dessa população e a esses fatores, segundo dados do IPEA em 2008 a
população negra era o maior público atendido pelo SUS, chegando a 67% e a faixa de renda
desses usuários era de aproximadamente de um quarto e meio de salário mínimo, sendo eles
de fato “SUS - dependentes”. Os serviços utilizados por essa população tem uma avaliação
regular, ruim ou péssimo de 37,8%. Tudo isso somado a uma série de vulnerabilidades que
incidem principalmente nessa população como a alta taxa de mortalidade entre jovens e
mulheres, precocidade dos óbitos, altos índices de violência é prevalência de doenças
crônicas, portanto se percebe que os negros e pardos são os que mais utilizam e mais precisam
dos programas de saúde, no entanto são os que têm menos acesso.

2. FORMAÇÃO DA AGENDA

A agenda é uma lista de questões ou problemas aos quais agentes estatais, atores
políticos, sociais e outros membros na comunidade de política pública estão dando relevância
a certo temas. A definição de agenda implica no reconhecimento do governo de um problema
público digna de atenção. Ela foca nos processos iniciais de identificação de problemas, na
iniciação de políticas e no modo como esses processos afetam as atividades de criação de
políticas públicas posteriores de responsabilidade dos governos.
A luta por melhores condições de vida e saúde da população negra é antiga. Ainda
assim, novos elementos têm sido agregados nos últimos tempos. Um dos principais novos
elementos, é foco da criação de políticas públicas destinada a saúde da população negra. A
saúde da população negra refere-se, principalmente, a três elementos principais: o primeiro é
o enfrentamento do racismo na sociedade como um todo, nas instituições (o racismo
institucional) e no sistema de saúde. O segundo é a advocacia por respeito, diálogo e
incorporação das formulações e práticas da cultura afro-brasileira às ações e políticas de
saúde. Já o terceiro é a atenção aos problemas que a população negra sofre, que inclui não
apenas prevenção e assistência à saúde, mas fundamentalmente a defesa da implementação
plena do Sistema Único de Saúde (SUS). Um novo elemento é inserido no combate aos
problemas de saúde da população negra, a criação da ​Política Nacional de Saúde Integral da
População Negra​. Esta política pretende fornecer a gestores das três esferas de governo, as
ferramentas capazes de contribuir para a efetivação dos princípios de universalidade,
integralidade, equidade, participação e descentralização do SUS, desenvolvendo estratégias e
ações para a ampliação do acesso e da qualidade da atenção à saúde oferecida à população
negra nas áreas urbanas e rurais de todo o país.
Vários documentos produzidos por pesquisadores negros e ativistas do movimento
negro a aliados na luta anti-racismo, têm apontado de forma consistente quais os principais
agravos em saúde que demandam respostas mais resolutivas por parte do SUS. Apontam
também as questões cruciais relativas a atitudes discriminatórias, dificuldade de acesso e
baixa qualidade da atenção. A aprovação da política coloca ativistas, membros do movimento
negro e agentes estatais, novas oportunidades e desafios. A atuação junto dos gestores,
profissionais de saúde, movimentos sociais e junto à população em geral faz um enorme
impacto na melhora da saúde da população negra.

3. FORMULAÇÃO DE ALTERNATIVAS

Após entrar na agenda, a política pública passa para a fase de formulação de

alternativas e soluções. É nesse momento que, segundo Secchi (2012, p.36-37), a política
ganha não só “os esforços de construção e combinação de soluções para os problemas” como
também “a formulação de soluções passa pelo estabelecimento de objetivos e estratégias e o
estudo das potenciais consequências de cada alternativa de solução”.
 A PNSIPN teve sua formulação
a cargo da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa (SGEP), com assessoria
do Comitê Técnico de Saúde da População Negra (CTSPN), cabendo a esta
secretaria a responsabilidade pela articulação para sua aprovação no Conselho
Nacional de Saúde (CNS) e a pactuação na Comissão Intergestores Tripartite (CIT).
É também atribuição da SGEP, no processo de implementação desta política, o
monitoramento, a avaliação e o apoio técnico aos estados e aos municípios
(MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2013, p.7)

Depois de aprovada no Conselho Nacional de Saúde – CNS, a PNSIPN definiu como

objetivo geral “Promover a saúde integral da população negra, priorizando a redução das
desigualdades étnico-raciais, o combate ao racismo e à discriminação nas instituições e
serviços do SUS “ e dentre os doze objetivos específicos estabelecidos está, por exemplo, a
garantia e ampliação do “acesso da população negra residente em áreas urbanas, em particular
nas regiões periféricas dos grandes centros, às ações e aos serviços de saúde;” (MINISTÉRIO
DA SAÚDE, 2013, p.19).

Foram definidos, também, as estratégias de gestão e as responsabilidade das esferas de

gestão, em que foram especificados as responsabilidades dos gestores federais, estaduais e
municipais, com o objetivo de cumprir as metas estabelecidas.

4. TOMADA DE DECISÃO:

Por apresentar soluções estruturadas dinamicamente sob a égide de uma confluência

histórica de problemas e condições políticas favoráveis desde a sua concepção, devido a
agenda social Petista, a PNSIPN encontra-se dentro da ótica concebida por John Kingdon
(1984), reforçada no modelo dos fluxos múltiplos. Segundo este modelo, o fluxo dos
problemas é dependente da atenção pública, enquanto o fluxo das soluções tem estrita
conexão com a atuação de empreendedores de políticas públicas, restando ao fluxo da política
a congruência de eventos especiais. Desta maneira, um momento especial para o lançamento
de soluções em situações políticas favoráveis surge com a convergência dos fluxos citados
acima, criando uma janela de oportunidade. Empreendedores de políticas públicas, sejam eles
governamentais ou não, buscam deixar suas marcas por meio de políticas públicas adotadas e
reconhecidas e para tanto vislumbram oportunidades como reeleições, substituições de
membros do Executivo, refinanciamento de programas públicos etc (SECCHI, 2012,
pp.42-43). A formulação da Política Nacional de Saúde Integral da População Negra
compreende-se também como uma tentativa de maior alocação de recursos destinados ao
Ministério da Saúde sob a gestão de seu até então ministro José Gomes Temporão, tendo em
vista declarações públicas deste ator político no período de sua implementação (PIMENTEL,
2010).

5. IMPLEMENTAÇÃO
São as iniciativas adotadas para a execução da política pública. Visando a
implementação da PNSIPN primeiro foi constatado o reconhecimento das desigualdades,
vulnerabilidade da população negra e a necessidade de garantir o acesso à saúde nos moldes
da Constituição e com o apoio de diferentes políticas da saúde. A PNSIPN aborda a
importância do apoio aos processos de educação popular e o seu uso para combater o racismo
e qualquer tipo de estigma, incentivando também a produção de conhecimentos sobre o
assunto e respeitando as raízes culturais e das religiões de matrizes africanas. Vale ressaltar
que é reconhecido pelo ministério da saúde que o racismo afeta a saúde (Determinante Social
das Condições de Saúde).
Trata-se de uma política pública transversal e com objetivos de implementação em
ambos os âmbitos federal, estadual e municipal. Dentre estes objetivos estão implementar os
núcleos de prevenção à violência e promoção da saúde em estados e municípios, garantia de
apoio técnico e financiamento, enfoque na saúde mental dos homens e mulheres negras, além
do tratamento e acompanhamento de outras doenças que esta população está comumente
vulnerável, promover a equidade dentro da área da saúde, formar e qualificar profissionais da
área para o atendimento, dentre outros.

6. AVALIAÇÃO/ANÁLISE

A avaliação de políticas públicas é fundamental, uma vez que determina o

desempenho desta ao ser colocada em prática (WU, 2014). Dessa forma, em 2014 foi
realizado um projeto de pesquisa denominado Avaliação do Processo de Implementação da
Política Nacional de Saúde Integral da População Negra: Indicadores de Monitoramento e
Avaliação, es​te processo possui três etapas, sendo a primeira fase realizada de forma
eletrônica e que se constitui em um questionário com 52 perguntas direcionadas aos gestores
e às lideranças de movimentos sociais que atuam no campo da saúde da população negra.
Essas perguntas foram divididas em categorias, ao qual 11 são de identificação pessoal do
respondente; três sobre especificidades do local de respostas; 21 objetivas, relatando as
experiências e problemas identificados na implementação da Política; e 17 abertas,
mencionando o que havia sendo fornecido e executado na implementação da PNSIPN, além
de apresentar os indicadores utilizados em seu monitoramento.
No segundo estágio do projeto foram sistematizadas as respostas do questionário
(entre abril e julho de 2016), dentre essas respostas, por meio dos dados qualitativos obtidos
no questionário foi feito um painel de monitoramento com os indicadores sociodemográficos,
morbimortalidade e de gestão da PNSIPN.
Por fim, a última etapa foi constituída por duas reuniões técnicas ​com representantes
dos movimentos sociais, gestores municipais, gestores estaduais, representante da
coordenação da PNSIPN do Ministério da Saúde, representante do Conselho Nacional de
Secretarias Municipais de Saúde e do Conselho Nacional de Secretários de Saúde. Na
primeira reunião foi colocada em pauta as dificuldades de implementação da PNSIPN e os
prováveis indicadores de morbimortalidade, na segunda, por sua vez, se discutiu de que forma
os possíveis indicadores sociodemográficos, de morbidade, mortalidade e de gestão seriam
utilizados no monitoramento e na avaliação da implementação da PNSIPN.
 Diante dos resultados da pesquisa, foi identificado que das 27 Unidades da Federação,
somente 7 secretarias estaduais de saúde responderam as perguntas e dos 5.561 municípios
apenas 32 mencionaram ter a implementação dessa política. De acordo com as respostas, o
PNSIPN só é eficaz quando há engajamento da parte dos gestores e técnicos, além do mais, o
apoio dado pelo movimento social é bastante relevante nessa questão, haja vista que
possibilita diversos avanços sociais na consolidação de direitos. No entanto, foi constatados
que os poucos gestores/gerentes que compreendem a importância do programa e se
comprometem na sua implementação não sabem como de fato executá-lo, o que é
compreensível levando em consideração a insciência dos profissionais de saúde em relação ao
racismo e seu impacto nos serviços de saúde.
Ao avaliar os resultados do PNSIPN, percebe-se que há uma necessidade de que
ocorra mudanças para fins de melhor implementação do programa, dessa maneira, o projeto
de pesquisa citado apresenta duas soluções para os gestores enfrentarem o racismo nos
serviços de saúde, a primeira propõe o estabelecimento de uma coordenação da política (área
técnica/grupo condutor), a segunda diz respeito à necessidade de inserir a política nos
mecanismos de gestão e determinar indicativos de monitoramento e avaliação da Política
Nacional de Saúde Integral da População Negra.
É relevante salientar que essa política foi pensada e implantada em governos que
tinham a política social como elemento fundamental em suas agendas, portanto, com a
ascensão do conservadorismo e com um governo que ignora a importância das pautas sociais,
principalmente aquelas que dizem respeito aos direitos dos negros, indígena, das mulheres e
das comunidades de gays, lésbicas, bissexuais, travestis, transexuais e transgêneros, a
tendência é um menor investimento nesses tipos de políticas.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

BATISTA; BARROS. Enfrentando o racismo nos serviços de saúde.​ ​Cad Saude Publica​,
2017. Disponível em:
<http://www.scielo.br/pdf/csp/v33s1/1678-4464-csp-33-s1-e0000516.pdf>. Acesso em 31 de
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BRASIL. Ministério da Saúde. ​Política Nacional de Saúde Integral da População Negra

uma política do SUS. ​2. ed. Brasília, 2013.

______. Ministério da Saúde. ​Política Nacional de Saúde Integral da População Negra

uma política do SUS.​ 3. ed. Brasília, 2017.

PIMENTEL, Carolina. ​Temporão quer R$ 50 bi para o Ministério da Saúde.​ EXAME,

Brasília, 11 de nov. de 2010. Disponível em:
<https://exame.abril.com.br/brasil/temporao-quer-mais-r-50-bi-para-o-ministerio-da-saude/>.
Acesso em 31 de jan. de 2020.

SECCHI, Leonardo. ​Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos​. São
Paulo: Cengage Learning, 2012. Capítulos 1, 2 e 3

TEIXEIRA, Pollyana.​ Você conhece a Política Nacional de Saúde Integral da População

Negra?​ Blog Saúde MG, Belo Horizonte, 21 de mar. de 2017. Disponível em:
<​http://blog.saude.mg.gov.br/2017/03/21/sus-voce-conhece-a-politica-nacional-de-saude-inte
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PELLEGRINI, Alberto.​ Determinantes Sociais​.​ ​Pense SUS fiocruz, Brasília. Disponível em:
<​https://pensesus.fiocruz.br/determinantes-sociais>. Acesso em: 30 de jan. de 2020.

WU, Xun. ​Guia de políticas públicas: gerenciando processos​ / Xun Wu, M. Ramesh,
Michael Howlett, Scott Fritzen; traduzido por Ricardo Avelar de Souza. Brasília: ENAP,
2014. Capítulos 1, 2, 3 e 4;