Política Públicas: Conceitos e Atores

POLÍTICA
e
POLÍTICAS PÚBLICAS
INTRODUÇÃO
Conceitos Básicos
1
CONCEITOS DE POLÍTICA
 “Arte do possível” (R. Ferro)
 “Proposta acerca da distribuição de poder” (M.

Testa)
 “Maneira hábil de agir” (Dicionário Língua

Portuguesa)
 Politicagem = “Política mesquinha de interesses

pessoais” (Dicionário Língua Portuguesa)
Disciplina: Psicologia e Políticas Públicas 2

Curso Psicologia - UPF
Política e Políticas Públicas
 A política (politics) se refere ao conflito de interesses
e de valores entre os membros de uma sociedade, o
que se encontra potencializado nas sociedades
modernas, extremamente diferenciadas.
 Esses conflitos demandam reconhecimento, mas

devem ser mantidos em níveis administráveis, o que
se faz com o recurso da força ou por meio da
política.

 Política seria, então, o conjunto de procedimentos

que expressam as relações de poder entre os
membros de uma sociedade e que se destinam à
resolução pacífica de conflitos em torno dos bens
públicos.
 As políticas públicas (policies), por sua vez, seriam o

resultado da própria atividade política na alocação de
recursos e na provisão de bens e serviços públicos.

 Segundo Easton, citado por Mª das Graças Rua (1998),

o sistema político processa demandas e apoios
denominados como inputs (do ambiente externo) e
withinputs (provenientes do próprio sistema político) e o
resultante, como outputs, são as políticas públicas.
 Assim, a atividade política estaria dirigida, em grande
parte, para a busca de alternativas com vistas à
satisfação das demandas que lhe são dirigidas, tanto
por atores externos como pelos próprios atores políticos,
e, ainda, para articular os apoios necessários para essa
atuação.

Políticas Públicas
 Importa afirmar que as políticas públicas são
públicas, e não privadas ou apenas coletivas. Essa
dimensão pública das políticas públicas não diz
respeito à sua incidência populacional ou territorial,
mas a seu caráter imperativo.
 São decisões e ações revestidas da autoridade

soberana do poder público.

Autoridade Pública
 Meny & Thoenig (1992) - autoridade pública é
entendida como a organização que provê e
administra os bens coletivos, os quais, por definição,
são indivisíveis, disponíveis e não-afetados por
mecanismos seletivos de acesso dados pelo
mercado.
 Maria das Graças Rua (1998) - a autoridade
pública é exercida por atores públicos, aqueles que
exercem funções públicas e mobilizam recursos
associados a essas funções: os políticos e os
burocratas.
Inputs e Withinpus -
demandas e apoios
 Inputs e Withinputs expressam demandas e apoio.
 As demandas podem ser de três tipos: novas,
recorrentes e reprimidas
 demandas novas: resultam do surgimento de
novos atores políticos ou de novos problemas.
 demandas recorrentes: expressam problemas
não resolvidos ou mal resolvidos e que estão
sempre voltando a aparecer na agenda
governamental.
 Demandas reprimidas : constituídas por
“estados-de-coisas” ou por não-decisões.
Demandas e apoios
 Os suportes e apoios geralmente estão direcionados

para o sistema político e para os governantes.
 Exemplos de suporte e de apoio são a obediência e

o cumprimento de leis; a participação em atos
políticos, como as eleições ou demais
manifestações; o respeito à autoridade pública; a
disposição para pagar tributos.

Demandas e apoios
 “(...) podemos considerar que grande parte da atividade

política dos governos se destina à tentativa de satisfazer
demandas que lhes são dirigidas pelos atores sociais ou
aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema
político, ao mesmo tempo que articulam os apoios
necessários. Na realidade, o próprio atendimento de
demandas deve ser um fator gerador de apoios. (... )
De qualquer forma, é na tentativa de processar
demandas que se desenvolvem aqueles
‘procedimentos formais e informais de resolução de
conflitos’ que caracterizam a política.” (Rua, 1998)

Atores
 Quem são os envolvidos nesses conflitos? Os chamados
atores políticos, que são diversos, diferenciados,
possuem características distintas e recursos de poder
também distintos.
 Como identificar os atores em uma política pública?
 O critério mais eficaz é estabelecer quem tem alguma
coisa em jogo na política em questão.
 Ou seja, quem pode ganhar ou perder, quem tem seus
interesses afetados pelas decisões que compõem a
política.

Atores
 Uma primeira distinção seria entre atores públicos e

atores privados.
 Os atores públicos, como já ditos, distinguem-se por

exercerem funções públicas e por mobilizar recursos
associados a essas funções:
 políticos - atores cuja posição resulta de mandatos
eletivos;
 burocratas - devem sua posição à ocupação de
cargos que requerem conhecimento especializado e
que se situam em um sistema de carreira pública. (tb.
possuem clientela setorial)

Atores
 Os burocratas controlam, principalmente, recursos de
autoridade e de informação.
 Além disso, os burocratas têm projetos políticos,
pessoais ou organizacionais, e, por isso, é comum haver
disputas entre políticos e burocratas e entre burocracias
de diferentes setores.
 Entre os atores privados, destacam-se os empresários e os

trabalhadores.
 Os empresários podem se manifestar como atores
individuais ou como atores coletivos; já os trabalhadores,
manifestam seu poder por meio de ações organizadas e
coletivas (sindicatos), além de sua capacidade de
pressão estar relacionada à importância estratégica de
seu setor ocupacional.
Atores
 Agentes internacionais - com forte poder de

agenda, em razão da exigência de contrapartidas em
financiamentos, como é o caso do FMI e dos
organismos multilaterais de financiamento, ou em
razão do ingresso no mercado transnacional
legalizado (empresas financeiras e de
telecomunicações) ou ilegal (tráfico de pessoas,
armas e drogas) ; ou com forte poder de pressão,
como é o caso da Anistia Internacional e de
organizações de defesa do meio-ambiente.

Atores
 A mídia - agentes formadores de opinião que,

apesar de não atuarem diretamente, possuem
capacidade de mobilizar a ação de outros atores. A
mídia pode ser, ao mesmo tempo, um ator, um
recurso de poder e um canal de expressão de
interesses.

Meny & Thoenig (1992) –
O ciclo de políticas públicas
 Consideram políticas públicas como sistemas de

ação pública. O processo de constituição de uma
política pública é a outra face da moeda de seu
conteúdo e é composto de 5 fases principais:
 A cada fase correspondem um sistema de ações

específico, atores e relações também específicos e
compromissos diferenciados.

Meny & Thoenig (1992)
5 FASES:
 Identificação de um problema - ingresso de uma
demanda na agenda pública;
 Formulação de alternativas de solução - momento em
que são elaboradas e negociadas as possíveis
alternativas de ação para o enfrentamento do problema;
 Tomada de decisões (formulação da política
propriamente dita) - eleição de uma alternativa de solução
que se converte em política legítima;
 Implementação da decisão tomada - execução das
ações;
 Término da ação - avaliação dos resultados da ação, que
pode resultar em uma nova política ou em um reajuste.

Meny & Thoenig (1992)
 O processo de constituição de uma política pública,

no entanto, não segue a uma lógica linear, é, antes,
um ciclo, que se retroalimenta a cada turno. Ou
seja, o processo mesmo de avaliação pode produzir
novas demandas, que deverão ser transformadas em
problema e ...
 Ou, ainda, o processo de avaliação pode redefinir o
problema inicial e demandar novas atividades para a
fase de implementação.
 De outro lado, as fases não seguem um caminho
linear, também, pois no processo observa-se a
sobreposição de fases e mesmo o retrocesso a fases
anteriores.
“Estado de Coisas”
X
Problema Político
 Existem situações que perduram por muito tempo,
incomodando grupos e pessoas e gerando
insatisfações sem chegar a mobilizar as autoridades
governamentais.
 Trata-se de um “estado de coisas” - algo que
incomoda, prejudica, gera insatisfações, mas não
chega a constituir um item da agenda
governamental.
 Quando esse “estado de coisas” passa a
preocupar as autoridades e se torna uma prioridade
na agenda, então ele se tornou um “problema
político”.
“Estado de Coisas”
X
Problema Político
 Um estado de coisas se transforma em problema
político quando mobiliza a ação política e passa a
figurar como ítem da agenda governamental. Para tanto
é necessário que apresente pelo menos uma das
seguintes características:
 mobilize a ação política;
 constitua uma situação de crise, calamidade ou
catástrofe, de maneira que o ônus de não resolver o
problema seja maior do que o de resolvê-lo; e
 constitua uma situação de oportunidade, com
vantagens antevistas por algum ator, a serem
obtidas com o tratamento do problema.
Não-decisão
 Não -decisão não quer dizer ausência de decisão
sobre questão incluída na agenda. Não-decisão
significa que determinadas temáticas que representam
fortes ameaças a determinados interesses ou que
contrariem os valores culturalmente estabelecidos em uma
sociedade encontram obstáculos de variada intensidade
para sua transformação de estado de coisas em problema
político e, portanto, para sua inclusão na agenda
governamental.
Formulação de alternativas
 Ao deixar de ser um estado de coisas e se

transformar em um problema político, uma
questão demanda tornar-se um input,
incluindo-se na agenda governamental. A
partir desse momento inicia-se o momento da
formulação de alternativas.

Formulação de alternativas
 A formulação de alternativas é um dos mais importantes

momentos do processo decisório - nesse momento, os
atores manifestam mais claramente suas preferências, o
que favorece ao confronto de interesses.
 Cada um dos atores possui recursos de poder -

influência, capacidade de afetar o funcionamento do
processo, persuasão, organização, capacidade de
influenciar opiniões, entre outros - e cada um deles possui
preferências (preferência é a alternativa de solução para
um problema que mais beneficia determinado ator).

Da tomada de decisão à
implementação
 “A rigor, uma decisão em política pública representa apenas
uma amontoado de intenções sobre a solução de um
problema, expressas na forma de determinações legais:
decretos, resoluções, etc, etc ... Nada disso garante que a
decisão se transforme em ação e que a demanda que deu
origem ao processo seja efetivamente atendida. Ou seja,
não existe vínculo ou relação direta entre o fato de uma
decisão ter sido tomada e a sua implementação. E também
não existe relação ou vínculo direto entre o conteúdo da
decisão e o resultado da implementação.” (Rua, 1998)

implementação
 O que garante que uma decisão se transforme em
ação nos regimes democráticos, então?
 A efetiva resolução de todos os pontos de conflito
envolvidos naquela política pública.
 E o que isso significa?
 Uma boa decisão. Ou seja, uma decisão em
relação à qual todos os atores envolvidos
acreditem que saíram ganhando alguma coisa e
nenhum ator envolvido acredite que saiu
completamente prejudicado.
 Como isso também é muito difícil, considera-se
boa decisão aquela que foi a melhor possível
naquele momento específico.
implementação
 Isso significa dizer que a ausência de ganhos e a
ocorrência de prejuízos reais devem se limitar
àqueles atores que, naquele momento, não são
capazes de mobilizar recursos de poder para
impedir que a decisão se transforme em ação.

Implementação
 A separação entre formulação, decisão,
implementação e avaliação de políticas públicas é
um recurso importante para fins de análise, não se
constatando, de forma tão típica, na realidade do
processo político.

Implementação
 Implementação - conjunto de ações realizadas por

grupos e indivíduos de natureza pública e privada,
direcionadas para a consecução de objetivos
estabelecidos mediante decisões anteriores quanto à
políticas.
 Demanda por acompanhamento durante esse processo,
para garantir ajustes a realidades locais, melhor
dimensionamento do problema enfrentado, compreensão
dos objetivos por parte de todos os níveis de execução,
capacidade de tomada de decisões operacionais pelos
executores, compreensão da arena política e do contexto
organizacional, entre outros.

Implementação
 Nem sempre a implementação se distingue do

processo de formulação - em muitos casos a
implementação se manifesta como formulação em
processo.
 Os problemas envolvidos e os objetivos da política
não são de todo conhecidos e estabelecidos
antecipadamente, mas vão se manifestando à
medida mesmo do processo de intervenção, ou
 os recursos não estão definidos claramente e sua
alocação depende dos resultados do
acompanhamento.

AVALIAÇÃO
 Adoção de métodos e técnicas que permitam
estabelecer uma relação de causalidade
entre um programa e um resultado.
 Controle: verificação de resultados.

 Avaliação: análise dos resultados (porque
acontecem).

Por que avaliar?
 Avaliação realiza acompanhamento de efeitos e de
impactos.
 Necessidade de transformar avaliação em

instrumento gerencial - avaliação como produção
de conhecimento e não apenas para explicar a
relação entre o que foi planejado e o que foi
executado.
 Para validar programas vigentes e determinar a

necessidade de se efetuar ajustes e correções
nesses programas;
Por que avaliar?
 Para identificar programas e ações ineficientes e não

eficazes e, com isso, planejar, desenhar e
implementar alternativas de ação que resultem nos
resultados e nos impactos desejados;
 Para identificar a necessidade de novas ações e
programas;
 Para garantir eficácia no gerenciamento dos
programas, por meio do conhecimento gerado no
processo avaliativo;

Por que avaliar?
 Para garantir maior transparência na atuação pública
e satisfazer as exigências de accountability (obrigação
dos gestores públicos e técnicos responsáveis pela formulação e
implementação de políticas publicas ampliarem a visibilidade das
ações desempenhadas, em seus múltiplos aspectos, disponibilizando
informação qualificada sobre procedimentos adotados, custos,
benefícios e resultados para o conjunto de atores sociais envolvidos.
Fonte: USAID, 1999);
 Para validar e sistematizar um conjunto de

conhecimentos e práticas e, assim, qualificar a
intervenção dos atores envolvidos nos programas
públicos.
 Para sistematizar o conhecimento substantivo e
metodológico das ciências sociais.
Tipos de avaliação
(objetivos)
 Avaliação de eficácia
 Avaliação de Eficiência
 Avaliação de Efetividade (impacto)

Tipos de avaliação (objetivos)
Avaliação da eficácia:
 Relação entre os objetivos e instrumentos
explícitos de um dado programa e seus resultados
efetivos;
 Relação entre metas propostas e metas

alcançadas;
 Relação entre instrumentos previstos para a

implementação e os efetivamente empregados.
Avaliação da eficiência:
 Relação entre os recursos empregados e
os resultados gerados;
 Objetivo: maximizar a eficácia -

minimização dos custos e maximização dos
produtos.

Avaliação de Efetividade:
 Exame da relação entre a implementação de um

programa e seus impactos e/ou resultados
(sucesso ou fracasso em termos de uma efetiva
mudança nas condições sociais prévias da vida
das populações atingidas pelo programa).
 Demonstrar que resultados encontrados mantêm
uma relação de causalidade com o desenho de
determinada política.

 Avaliação de metas
 Avaliação de Impacto
 Avaliação de processos

 Avaliação de metas: avalia os resultados de um

programa em relação às metas propostas; o grau de
sucesso em relação à consecução das metas
propostas.
 Avaliação de processos: realiza o
acompanhamento dos processos desenvolvidos com
vistas ao alcance dos objetivos e metas propostos e
à cobertura do programa.
 Avaliação de impacto: avalia os efeitos produzidos
em uma população-alvo ou em uma situação como
conseqüência da execução de uma política.

Bibliografia
• MENY, Ives e Thoenig, Jean Claude. Lãs políticas públicas. Barcelona: Ed.
Ariel SA. 1992.
• RUA, Maria das Graças. Análise de políticas públicas: conceitos básicos.
Mimeografado. 1998.
• LAHERA, P. Eugenio. Política y políticas públicas. Serie Políticas Sociales,
n.º 95. Naciones Unidas. CEPAL. Santiago de Chile: agosto de 2004.
• CARNEIRO, Ricardo. O planejamento na esfera pública: fundamentos
teóricos, possibilidades e limites operacionais. CARNEIRO, Carla B.L. e
COSTA, Bruno L. D. (orgs.). Gestão Social: o que há de novo? Vol. 2. Belo
Horizonte: FJP, PBH e BNDES. 2004.
• SILVA, Pedro Luiz Barros e MELO, Marcus André B. O processo de
implementação de políticas públicas no Brasil: características determinantes
da avaliação de programas e projetos. UNICAMP. Núcleo de Estudos de
Políticas Públicas (NEPP). Caderno 48. Campinas: UNICAMP. 2000.

Mª Regina A. Magalhães
regina.magalhaes@almg.gov.br
Suzanne Bouchardet
suzanne.bouchardet@almg.gov.br
Consultoria - ALMG
maio e junho/2009
Material retirado do BVS e produzido pelas

autoras citadas, atualizado pela Professora Dirce
T. Tatsch, responsável pela disciplina Psicologia e
Políticas Públicas – Curso de Psicologia UPF/RS
41

Política Públicas: Conceitos e Atores

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 Ao deixar de ser um estado de coisas e se

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 A formulação de alternativas é um dos mais importantes

 Cada um dos atores possui recursos de poder -

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 Isso significa dizer que a ausência de ganhos e a

ocorrência de prejuízos reais devem se limitar

àqueles atores que, naquele momento, não são

capazes de mobilizar recursos de poder para

impedir que a decisão se transforme em ação.

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 A separação entre formulação, decisão,

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um recurso importante para fins de análise, não se

constatando, de forma tão típica, na realidade do

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 Nem sempre a implementação se distingue do

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 Controle: verificação de resultados.

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 Necessidade de transformar avaliação em

 Para validar programas vigentes e determinar a

 Para identificar programas e ações ineficientes e não

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 Para validar e sistematizar um conjunto de

 Avaliação de Efetividade (impacto)