Este artigo cpia fiel do publicado na revista NUEVA SOCIEDAD especial em portugus, outubro de 2008, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

As relaes bilaterais BrasilEstados Unidos (1989-2008)

As trs fases contemporneas

C RISTINA S OREANU P ECEQUILO

As relaes entre o Brasil e os Estados Unidos foram mudando ao longo da histria, mas sempre mantiveram sua prioridade estratgica. Desde 1989, o vnculo passou do alinhamento para a autonomia, at chegar situao atual, que poderia ser chamada de dilogo estratgico. A relao engloba vrias reas, desde os acordos comerciais at as pretenses do Brasil de reformar organismos internacionais como o Conselho de Segurana da ONU. Neste contexto, a relao bilateral entrou em uma etapa de maturidade, na qual ambos os pases consideram o outro um parceiro importante, mas sem por isso renunciar busca de seus interesses nacionais.

Introduo

Tradicionalmente, as relaes bilaterais Brasil-Estados Unidos oscilam entre

os eixos do alinhamento e da autonomia, das escolhas estratgicas entre o Norte e o Sul, o hemisfrico e o global, o bi e o multilateral. Muitas vezes, estas opes so encaradas como excludentes, refletindo-se em polarizaes internas, construdas a partir de mitos sobre a hegemonia. Mais ainda, tendem a enxergar o relacionamento como uma via de mo nica, definido a partir das escolhas brasileiras que geram satisfao e/ou insatisfao ao Norte, e no pela dinmica bilateral e dos interesses individuais.
Cristina Soreanu Pecequilo: doutora em cincia poltica pela Universidade de So Paulo (USP), professora de Relaes Internacionais da Universidade Estadual Paulista (UNESP) e pesquisadora associada do Ncleo de Estratgia e Relaes Internacionais / Universidade Federal do Rio Grande do Sul (NERINT/UFRGS) e do grupo de pesquisa Relaes Internacionais do Brasil Contemporneo da Universidade de Braslia (UnB). Colaboradora do site Mundorama. Autora de A poltica externa dos Estados Unidos (2 ed., UFRGS, Porto Alegre, 2005) e Introduo s relaes internacionais (5 ed., Vozes, Petrpolis, 2007). Palavras-chave: relaes internacionais, histria, comrcio, segurana, Brasil, Estados Unidos.

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Porm, essas relaes vo alm de classificaes simplistas e envolvem o projeto nacional e de insero internacional. No ps-Guerra Fria, em meio a esta incompreenso, movimentos concretos de avano foram sendo construdos pela mudana dos vetores brasileiro e norte-americano frente ao reordenamento do equilbrio de poder mundial. Mesmo que permaneam fragmentaes, patente a redefinio das trocas bilaterais, escapando ao minimalismo do alinhamento e/ou autonomia, atingindo o status, oficialmente definido pelas diplomacias, de dilogo estratgico. Neste caminho, trs so as fases contemporneas do relacionamento: alinhamento (1990-1998), autonomia (19992004) e dilogo estratgico (2005-2008).

Alinhamento: 1990-1998
A evoluo do relacionamento Brasil-EUA apresentou, como indicado, momentos de alinhamento e autonomia. Embora bastante conhecidas, essas classificaes merecem ser lembradas em seus aspectos conceituais bsicos. O alinhamento define-se pela idia de aliana especial que alterna padres de pragmatismo e de automatismo. A premissa do bilateralismo, de um papel de lder subregional do Brasil, foi lanada pelo Baro do Rio Branco em 1902, permanecendo at 1961. Rio Branco iniciou o alinhamento pragmtico, sustentado por Getlio Vargas em suas duas administraes (1930-1945 e 19501954) e na segunda metade do governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960), baseado na barganha e no desenvolvimento autnomo. A postura automtica parte da suposio de que o apoio s polticas norte-americanas traz benefcios imediatos. As vises de autonomia se desenvolvem com a poltica externa independente de Jnio Quadros e Joo Goulart e percebem os EUA como uma dentre vrias parcerias. As transformaes internas e o desenrolar da bipolaridade para um cenrio com tendncias multipolares mudam a percepo do Brasil sobre suas prioridades e possibilidades. Multilateralismo, globalismo, terceiro-mundismo e as trocas Sul-Sul abrem o leque da poltica externa, superando o mbito americano. Esta lgica dominou as relaes internacionais de 1961-1964 e de 1967-1989, englobando parte do regime militar1 ( exceo de Castelo Branco,

1. Paulo Vizentini indica que a poltica externa independente foi o resultado da evoluo da matriz desenvolvimentista da poltica externa iniciada por Vargas na dcada de 1930. Segundo o autor, essa matriz alcana seu auge no perodo do regime militar, responsvel pela destituio de Jango em 1964, havendo uma clara separao entre o conservadorismo do mbito domstico e a ousadia do externo. Ver P. Vizentini: A poltica externa do regime militar brasileiro, UFRGS, Porto Alegre, 1998.

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1964-67) e da redemocratizao, consubstanciada na viso do Brasil grande potncia. Foi possvel finalizar o projeto de industrializao via substituio de importaes, sustentando o perfil de global trader e global player. Esta reorientao afetou as relaes Brasil-EUA, havendo certo distanciamento nos anos 1970-1980 devido a esta abertura de oportunidades e iniciativas autnomas, o que era visto com preocupao no contexto da Guerra Fria. Entre elas, encontram-se o projeto de segurana nacional, o acordo nuclear com a Alemanha em 1975, a proteo aos mercados nos setores industrial e de informtica, a atuao ativa nas organizaes inter-governamentais (OIG) e no Terceiro Mundo. Na Amrica Latina, observa-se a aproximao ao Cone Sul: Paraguai (construo da usina hidreltrica de Itaipu) e Argentina (acordo Corpus-Itaipu em 1979, apoio na Guerra das Malvinas em 1982 e os tratados bilaterais de cooperao Sarney-Alfonsn 1985-1986). Nos anos 1980, a reao neoconservadora de Ronald Reagan transformou a preocupao em ofensiva. O Brasil e outros pases em desenvolvimento, como o Mxico, passaram a sofrer presses polticas em temas como meio ambiente e direitos humanos, e sanes comerciais. O objetivo era isol-los, explorando vulnerabilidades como a dvida externa. A ofensiva correspondia a um reposicionamento hegemnico depois da Guerra do Vietn, da perda de competitividade econmica e das crises do petrleo de 1973 e 1979. Houve o aumento de intervenes na Amrica Central e em outras regies, apoiando os freedom fighters (lutadores da liberdade) em sua luta contra o comunismo. Pressionados, a Amrica Latina e o Brasil acentuaram os questionamentos de suas polticas anteriores: se os anos 70 haviam sido interpretados como os do progresso e do autoritarismo, os 80 surgiram como a dcada perdida. O fim da Guerra Fria, em 1989, somente acentuou estas tendncias negativas, atribuindo-se aos projetos interno e externo a responsabilidade por um suposto fracasso econmico e o isolamento. Ao buscar sua independncia de forma definida como agressiva pelos defensores do bilateralismo, o Brasil gerou uma autonomia pela excluso. Feito este diagnstico, a correo de rumos parecia simples: reverso de polticas, focando a agenda da poltica externa nos EUA por conta da unipolaridade, e a agenda domstica na reforma, o que levaria autonomia pela integrao2.
2. Luiz Felipe Lampreia: Diplomacia brasileira palavras, contextos e razes, Lacerda Editores, Rio de Janeiro, 1999.

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Estas avaliaes desconsideravam os Ao buscar sua independncia progressos anteriores, como a indusde forma definida como trializao e o crescimento, acentuando agressiva pelos defensores do aspectos negativos como a hiperinbilateralismo, o Brasil gerou flao. Estruturalmente, a unipolaridade somente se manifestava no uma autonomia pela excluso campo militar, sem correspondncia econmica. Apesar de impulsionar a globalizao e a interdependncia, os EUA davam sinais de desgaste em virtude de suas opes internas e os mais de quarenta anos de bipolaridade (dficits pblico e da balana comercial e baixos investimentos e cortes nas polticas sociais). Alm disso, a expanso das economias avanadas da Europa Ocidental, Japo e da China oferecia competio. As interpretaes amparadas na universalizao do modelo democrtico e liberal, sintetizadas nas teses do fim da Histria e da nova ordem mundial, eram confrontadas pelo declnio e o vcuo do pensamento estratgico. Mesmo os renovacionistas, que acreditavam na reverso da crise, se mostravam reticentes quanto a sua extenso e profundidade3. Na poltica domstica, as oscilaes refletiam o crescimento do protecionismo e do isolacionismo. A incompreenso das contradies norte-americanas e da mudana do cenrio provocou uma interpretao errnea sobre as polticas de Washington para a Amrica Latina na presidncia de George H.W. Bush (1989-1992), simbolizadas pela trade Consenso de Washington, integrao regional e novos temas. Para a regio, os EUA desejavam iniciar um relacionamento produtivo. Portanto, quem no se adequasse a estas propostas ficaria isolado, como ocorrera nos anos 80, e quem a elas aderisse garantiria acesso privilegiado ao mercado e ajuda norte-americanos. O realinhamento, o realismo perifrico e a normalizao do comportamento dos Estados levariam autonomia pela integrao4. Porm, esta dinmica revelou-se mais complexa, uma vez que os benefcios no vieram e a reedio da aliana especial foi matizada pela tradio autonomista da poltica externa, a alternncia de poder interna e as deficincias dos EUA na implementao de suas polticas. Trs etapas podem ser identificadas nesta fase
3. Para a evoluo do debate sobre declinismo e renovacionismo, bem como demais temas e tradies domsticas e externas das polticas dos EUA, v. C.S. Pecequilo: A poltica externa dos EUA: Continuidade ou mudana?, 2 ed. ampliada e atualizada, UFRGS, Porto Alegre, 2005. 4. Amado Luiz Cervo: Insero internacional Formao dos conceitos brasileiros, Saraiva, So Paulo, 2008.

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do alinhamento: presidncias Fernando Collor de Mello (1990-1992), Itamar Franco (1992-1994) e Fernando Henrique Cardoso em seu mandato inicial (1995-1999). Primeiro governante eleito diretamente no pas depois do regime militar, Collor subiu ao poder com um discurso de modernizao e superao da crise sustentado na insero ao Primeiro Mundo. Para isso, buscou o alinhamento automtico trade. A implementao do processo de privatizao dos setores estratgicos, os cortes nos programas sociais, a abertura da economia e a desregulamentao formam a base neoliberal das reformas. Tais parmetros surgiram como condies para que as naes em desenvolvimento participassem do novo sistema e atingissem prosperidade. Como o campo comercial demonstrou, essas condicionalidades no resultaram em benefcios. Nas negociaes da Rodada Uruguai do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), finalizadas em 1994, os compromissos assumidos representaram a abertura industrial, o encaminhamento de discusses sobre patentes, abrindo mo das negociaes agrcolas. O clculo estratgico era que estas concesses seriam reconhecidas a partir da instaurao da Organizao Mundial de Comrcio (OMC) em 1995, o que no ocorreu. Politicamente, o desmonte do projeto de segurana nacional e a adeso a regimes internacionais nas reas militar, ambiental e de direitos humanos representaram os novos temas. No campo da integrao regional, Collor validou as aspiraes a um futuro americano comum No campo da integrao proposto por Bush, simbolizado na Iniregional, Collor validou as ciativa para as Amricas (IA) de 1990. A aspiraes a um futuro IA foi percebida como um esforo renoamericano comum proposto vado, visando estabelecer um futuro por Bush, simbolizado na econmico e poltico compartilhado. O Brasil de Collor era definido como Iniciativa para as Amricas principal parceiro, ao lado da Argentina de Carlos Menem e do Mxico de Carlos Salinas de Gortari. Mas, efetivamente, em que consistia a IA? E, se o Brasil estava to alinhado aos projetos norte-americanos, por que acelerar a criao de um projeto de integrao regional prprio, o Mercado Comum do Sul (Mercosul)? A despeito de seu discurso cooperativo e inovador, a IA consistia, estrategicamente, na reafirmao da Amrica Latina como zona preferencial de interesse, preservando-a do avano de poderes extra-continentais europeus e asiticos. Pressionado por suas dificuldades econmicas e pela competio das

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demais economias industriais avanadas, os norte-americanos investiram na integrao regional e na estabilidade por meio da projeo de poder. A expanso da democracia, a ajuda econmica (com foco na renegociao da dvida do Plano Brady) e a consolidao de uma Zona Hemisfrica de Livre Comrcio (ZHLC) eram os pilares da IA. Ou seja, mais do que uma inovao nas relaes hemisfricas, era uma ao reativa perda de espao dos EUA e crise latino-americana, no se distanciando das diretrizes tradicionais da Doutrina Monroe de 1823. Das prioridades da IA, somente o discurso democrtico e o Plano Brady trouxeram resultados, com a ZHLC no se concretizando devido s resistncias do Legislativo norte-americano. Bush conseguiu a aprovao do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA, na sigla em ingls) entre EUA, Canad e Mxico em 1991, que entrou em vigor em 1994. Muito aqum do projeto da ZHLC, o NAFTA apenas reafirmava uma situao de interdependncia prvia, mas nasceu cercado de elevadas expectativas, principalmente por parte do Mxico, que vislumbrava no arranjo sua entrada no Primeiro Mundo. Se o NAFTA um resultado direto da IA, o Mercosul o parcialmente, revelando tendncias de alinhamento e autonomia. Originrio dos acordos bilaterais Brasil-Argentina, este projeto passou a englobar, em 1990, o Paraguai e o Uruguai. O objetivo de Collor e Menem era demonstrar sua disposio em consolidar o livre comrcio, a adeso ao neoliberalismo e o paradigma da cooperao. J em seu nascimento o Mercosul trazia componentes autonomistas de consolidao de um espao prprio no Cone Sul. Esses elementos autonomistas suplantaram os de alinhamento quando Collor sofreu seu impeachment em 1992, sendo substitudo por Itamar Franco, seu vice, mais prximo das vises globalistas e que esteve no poder at 1994. Fernando Henrique Cardoso, depois ministro da Fazenda, ocupou inicialmente o cargo de ministro de Relaes Exteriores, sendo sucedido por Celso Amorim, chanceler do governo Lula. Embora no campo comercial as concesses tenham se mantido, o alinhamento foi matizado. No que se refere integrao, o Mercosul emergiu como prioridade. Itamar iniciou as discusses sobre um possvel Mercado Comum do Norte (Merconorte) e lanou a proposta da rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA), fundamento das atuais propostas de unidade da Amrica do Sul. Nas Naes Unidas, iniciou-se o pleito pelo assento de membro permanente no Conselho de Segurana, retomando contatos preferenciais com a China, a ndia e a Rssia. Internamente, focos de resistncia privatizao e ao aprofundamento do neoliberalismo ganharam espao.

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Para o relacionamento bilateral, a sada de Collor representou um corte no alinhamento automtico e gerou o temor, do lado dos EUA, de que o pas sofreria retrocessos em sua trajetria democrtica, hiptese que a transio de poder dentro da constitucionalidade afastou. A percepo de que a economia estava perdendo o rumo se manteve, devido ao passado nacionalista de Itamar, e gerou certas presses que, internamente, pediam o abandono do Mercosul e a reavaliao da postura reinvidicatria. Apesar dessas crticas, as diplomacias norte-americana e brasileira mantiveram contatos de alto nvel, em particular depois do Plano Real, implementado por Cardoso no segundo semestre de 1994, ano em que foi eleito presidente. O contexto que antecede a posse de Cardoso, em janeiro de 1995, marcado pelo incremento da estabilidade interna e pelo debate sobre a poltica externa focado no Mercosul e na relao com os EUA, na qual se insere a ALCA. Em meio ao encolhimento do poder norte-americano, a ALCA foi proposta pelos EUA na Cpula das Amricas em Miami, em dezembro de 1994, tentando retomar a ofensiva estratgica, na nova administrao do democrata Bill Clinton (1993-2000). A proposta surgia como reafirmao da integrao regional depois da entrada em vigor do NAFTA em janeiro, acompanhada pela crise de Chiapas e a oposio zapatista no Mxico, e da inteno do governo Clinton de implementar sua agenda geoeconmica e geopoltica5. O Brasil compareceu com dois presidentes: Itamar Franco, ocupante do cargo, e Cardoso, eleito. Cercada de elevadas expectativas, a reunio ficou aqum do esperado, pois a posio dos EUA no mudara desde a IA. Mantinha-se a defesa da democracia, da estabilidade e da construo da ZHLC, sem ajuda ou concesses, como a liberalizao dos mercados. Diante disso, foi estabelecido um cronograma que previa o fim das negociaes at janeiro de 2005. Logo que assumiu, Cardoso enfrentou o dilema ALCA/Mercosul e a reavaliao das polticas de Itamar (autonomista) e Collor (alinhamento automtico). At 1999, a poltica externa em relao aos EUA foi caracterizada pelo alinhamento pragmtico com focos de resistncia: a preservao do Mercosul diante da ALCA e a postura reinvidicatria na OMC. Cardoso recuperou dois elementos minimizados em Itamar: a reforma econmica e os novos temas. frente da diplomacia estiveram Luiz Felipe Lampreia (1995-2000) e Celso Lafer (2000-2002). A retomada das privatizaes, a desregulamentao, a abertura
5. O Engajamento & Expanso (E&E) de 1993, revisto em 1999, foi a grande estratgia de Clinton, priorizando a expanso da democracia e do livre comrcio.

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comercial, o controle do cmbio e a diminuio do Estado compuseram a agenda. Reverteram-se tendncias negativas de hiperinflao, ainda que o crescimento e a gerao de empregos tenham sido insuficientes. Sobre os novos temas e as OIG, reforou-se o papel como potncia regional responsvel, compartilhando e expandindo os valores da comunidade internacional na era da globalizao. De 1995 a 2000, com Clinton e Cardoso, o dilogo bilateral continuou dando sinais de amadurecimento. Apresentou-se um incremento das trocas diplomticas e estratgicas, com a criao de diversos grupos de trabalho para consultas bilaterais nas reas de comrcio, investimentos, poltica, segurana, energia, apenas para citar alguns. A institucionalizao desses mecanismos foi, e continua sendo, fundamental para estruturar a relao. Entretanto, este amadurecimento no implicou conMais uma onda de reforma do cesses dos EUA em temas que eram Conselho de Segurana terminou centrais para a agenda de Cardoso: ONU, ALCA e OMC. sem resultados em 1995, com o Na ONU, mais uma onda de reforma Embora reconhecessem o pas do Conselho de Segurana terminou sem resultados em 1995, com o como potncia regional, os EUA no Brasil atuando individualmente. davam qualquer sinal de apoio Embora reconhecessem o pas como potncia regional, os EUA no davam qualquer sinal de apoio. As maiores divergncias concentraram-se nas negociaes da ALCA e da OMC. Em ambas, havia a expectativa de que a proximidade traria concesses. O que se observou foi um aumento de desencontros. No que se refere ALCA, Clinton, desprovido do mandato especial de negociao comercial (fast track) e pressionado pelo avano do Partido Republicano e do protecionismo, tentou antecipar o fim das negociaes para 2003. Ante as resistncias do Brasil, do Legislativo e da sociedade norte-americana, voltou-se ao cronograma original, alternando reunies de cpulas e encontros ministeriais que deveriam aparar as arestas entre o Brasil e os EUA, que em 2003-2005 compartilhariam a presidncia conjunta da ALCA. Estas potncias eram os pilares do processo negociador, com os pases mdios e menores6
6. A Argentina o tipo ideal deste dilema. Apesar de seu aberto alinhamento aos EUA e de ser cortejada como possvel parceira na Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e no NAFTA, o pas no obtinha benefcios. As promessas surgiam diante de avanos do Mercosul e visavam desestabilizar sua unidade e os esforos de negociao conjuntos. Com isso, a Argentina voltava-se ao Mercosul como vlvula de escape. Tambm deve-se lembrar que Cuba foi a nica das 34 naes americanas no includa nas negociaes da ALCA. O Mxico, por sua vez, manteve-se reticente em todo o processo pois temia a perda de vantagens no NAFTA na hiptese da construo da ZHLC.

Brasil atuando individualmente.

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assumindo um papel coadjuvante, oscilando entre as diplomacias. Desde 1994, Brasil e EUA nunca chegaram ao consenso. Enquanto os EUA desejavam a diluio dos acordos regionais preexistentes, o Brasil defendia a sua preservao (building blocs). Ao negociar, os EUA desejavam implementar os acordos paulatinamente (early harvest) e descolados da OMC, e o Brasil insistia em um Persistiam discordncias projeto fechado dentro do acordo sobre quais mercados abrir multilateral (single harvest). Persistiam discordncias sobre quais mercados e como: os EUA desejavam a abrir e como: os EUA desejavam a libeliberalizao dos produtos ralizao dos produtos industriais e industriais e dos dos servios, enquanto o Brasil proservios, enquanto o Brasil punha regras diferenciadas de abertura dependendo do tamanho e do nvel propunha regras diferenciadas de competitividade das economias (e de abertura apoio aos pases mais pobres, com ajuda ao desenvolvimento inspirado na integrao europia), abertura dos setores agrcolas e a reviso de subsdios e medidas protecionistas. De 1994 a 1999, ocorreram cinco Reunies Ministeriais da ALCA que tentaram, sem sucesso, avanar nessas pautas: Denver (1996), Cartagena (1996), Belo Horizonte (1997), Costa Rica (1998) e Toronto (1999), alm de uma Cpula em 1998 em Santiago7. Na OMC, repetiram-se as linhas de fratura. Apesar da incessante busca de credibilidade, a proximidade diplomtica (inclusive pessoal de Cardoso e Clinton) no possua paralelos nas negociaes comerciais. Em 1995, em Cingapura, no houve avanos; em 1999, na Rodada do Milnio em Seattle, anunciou-se a morte da OMC diante destes impasses, da violncia dos protestos anti-globalizao e das acusaes de que os pases em desenvolvimento obtinham vantagens injustas pelo baixo preo de mo-de-obra, desrespeito aos direitos humanos e ao meio ambiente. Em tal contexto, a poltica de Cardoso j dava sinais de que o alinhamento pragmtico encontrava seus limites devido a uma conjuntura de escalada da crise neoliberal na Amrica Latina, na sia e na Rssia, alm dos desequilbrios

7. Um dos efeitos positivos da ALCA e da ampliao da agenda da poltica externa do pas foi o aumento da participao da sociedade civil e dos empresrios nestas discusses.

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do Plano Real e seus ajustes antes e depois da reeleio (e certa frustrao em virtude da ausncia de benefcios). O Mercosul sofreu seu maior retrocesso entre 1998 e 1999 dada a imploso argentina, e a regio se viu abandonada. Da dcada bilateral, passava-se dcada da crise e do renascimento pelo prisma da autonomia, correspondente ao final do segundo mandato de Cardoso e ao comeo da administrao Lula.

Autonomia: 1999-2004
Partindo de pressupostos equivocados a respeito do ordenamento internacional, do interesse norte-americano pela Amrica Latina e dos ganhos que poderiam ser obtidos via alinhamento, a dcada bilateral trouxe poucos resultados. Mesmo os avanos diplomticos durante a gesto de Cardoso podem ser atribudos mais estabilidade econmica e ao amadurecimento poltico, que criaram um ambiente positivo para os contatos, do que ao alinhamento. Caso fosse assim, o desalinhamento que se manteve constante na ALCA e na OMC teria levado a rupturas, o que no ocorreu. O perodo foi profcuo, como demonstram os diversos grupos de trabalho criados e os foros de consultas, mas com limites de concesses. Tais limites, associados a um perodo de instabilidade econmica e poltica global e fragmentao latino-americana, foram acompanhados por um encolhimento da administrao Clinton, que em 1998-2000 foi pressionada pelo impeachment e pelas eleies presidenciais. A sobrevivncia poltica tornou-se a prioridade de Clinton, com impactos em sua poltica externa, que passou a demonstrar posies atreladas segurana internacional. Em 1999, isto foi simbolizado pela Guerra de Kosovo, a primeira onda de expanso da OTAN Cortina de Ferro, aos bombardeios a alvos africanos e tentativas de reanimar as negociaes de paz Israel-Palestina no Oriente Mdio. Na Amrica Latina, isto se refletiu no lanamento do Plano Colmbia, em 2000, destinado ao combate ao narcotrfico, e a relativa suspenso das negociaes da ALCA, gerando um vcuo de poder em meio instabilidade regional, prolongada at o incio do segundo mandato de George W. Bush em 2005. A resposta de Cardoso foi o rompimento com o alinhamento pragmtico e a busca de uma alternativa autonomista8. De acordo com Vizentini9, a mudana
8. Estes ajustes foram criticados pelos defensores do bilateralismo medida que os percebiam como um distanciamento dos EUA, que levaria excluso. Com maior intensidade, estas crticas se repetem na administrao Lula. 9. P. Vizentini: Relaes internacionais do Brasil: de Vargas a Lula, Fundao Perseu Abramo, So Paulo, 2003.

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foi relevante, mas deve ser matizada por ser mais ttica do que estratgica, sustentando-se nas crticas globalizao assimtrica, na reaproximao entre o Brasil e os grandes pases emergentes (Rssia, China e ndia) e no aumento da resistncia na OMC com a abertura de diversos contenciosos contra os EUA10. Na Amrica do Sul, a fragilidade dos membros do Mercosul, em especial da Argentina, e as movimentaes norte-americanas na Colmbia, levaram retomada da ALCSA na Integrao da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana (IRSA) em 2000, projeto centrado na interligao de redes transportes, energia e comunicaes. De 1999 a 2004, o relacionamento Brasilmanteve-se em compasso de espera, o relacionamento Brasil-EUA sem grandes conquistas ou rupturas. A manteve-se em compasso transio de Clinton a George W. Bush de espera, sem grandes (2001-2008) representou o auge desta situao, derivada da distncia pessoal e acenconquistas ou rupturas tuada pela agenda neoconservadora de prioridade Eursia, declarada durante a campanha eleitoral de 2000 e aprofundada pelos atentados de 11 de setembro, a Guerra do Afeganisto (2001 em diante), a Doutrina Bush (2002), as negociaes prvias Guerra do Iraque e a invaso (2002 e 2003 em diante).

De 1999 a 2004,

EUA

Apesar de Bush ter declarado que o sculo XXI se transformaria no sculo das Amricas, no existiram avanos na ALCA: em 2001, foi realizada a Terceira Cpula das Amricas em Quebec e, em 2001, 2002 e 2003, as Reunies Ministeriais de Buenos Aires, Quito e Miami. Os constrangimentos abertura, a mudana do foco regional e a inclinao neoconservadora ao unilateralismo em detrimento do multilateralismo compuseram esta baixa. O NAFTA, que em 2004 comemorou sua primeira dcada, passa igualmente por um momento de inflexo, sem aprofundamento e com riscos de reverso. Alguns acordos bilaterais foram firmados com naes menores (Chile e Colmbia), alm do Tratado de Livre Comrcio entre Repblica Dominicana, Amrica Central e Estados Unidos (DR-CAFTA, na sigla em ingls). Tais arranjos quase no demandam concesses norte-americanas. Mesmo assim, em 2007 e 2008, estes movimentos vm sendo questionados pelo Legislativo, que, a partir de 2006, obteve maioria democrata. Bush, a despeito do controle do
10. Algodo, soja e suco de laranja so alguns destes contenciosos. O Brasil obteve importantes vitrias na OMC no setor do algodo e soja, s quais os EUA tm respondido de forma lenta e insuficiente.

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Senado e da Cmara pelo Partido Republicano, de 2000 a 2006, e de ter conquistado o fast track, renomeado de Trade Promotion Authority (TPA), no foi capaz de impulsionar estas e outras negociaes, como as da OMC. Os maiores avanos foram na rea da segurana, com a extenso do Plano Colmbia e da Guerra Global Contra o Terrorismo (GWT), a definio das Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) como narcoterroristas e a indicao de que a Trplice Fronteira (Brasil, Paraguai e Argentina) era vulnervel ao terrorismo e foras do crime organizado. O projeto de construo de bases militares no Cone Sul (Paraguai) ganhou destaque. Em 2003, a transio de poder no Brasil, com a chegada de Lula presidncia, acentuou o perfil da autonomia da poltica externa, desta vez com alteraes estratgicas importantes que promoveram um salto qualitativo nas relaes internacionais. Tendo em vista esta agenda e a republicana, a primeira impresso foi que o relacionamento passaria da estagnao confrontao. Entretanto, a continuidade econmica e poltica, aliada retomada multilateralglobal, com reforo da temtica social, produziu um aumento do poder de barganha nacional. Aliado aos ganhos de credibilidade anteriores, este poder permitiu a elevao no perfil da relao, amparado pelos mecanismos institucionais criados no governo anterior. Lula e Bush mantiveram contatos de alto nvel em 2002, 2003, 2005 e 2007, sem contar as viagens da secretria de Estado, Condoleezza Rice, em 2005 e 2008, bem como as do chanceler brasileiro, Celso Amorim, e do secretrio de Relaes Exteriores, Samuel Pinheiro Guimares. Estes encontros desmistificaram a figura de Lula frente aos neocons (estabelecendo uma boa relao pessoal com Bush). Eles temiam a ascenso de um governante antiamericano que, no contexto da crise, se aliaria ao projeto de Hugo Chavz, que chegou ao poder com um discurso contra-hegemnico (paradoxal diante dos profundos laos comerciais com os EUA para o fornecimento de petrleo) e prometendo criar o socialismo do sculo XXI. Tais temores revelaram-se infundados. Foi estabelecida uma separao entre os projetos da esquerda brasileira (centro social-democrata) e da venezuelana (socialista). A relao com a Venezuela baseou-se em parmetros de cooperao e de desencontros em virtude das posies de Chavz aos EUA, da Alternativa Bolivariana para as Amricas (ALBA) e da influncia sobre governos como o de Evo Morales, com implicaes no setor energtico. Reforou-se um padro de triangulaes regionais entre o Brasil, a Venezuela e os EUA em um processo mtuo de expanso e conteno.

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Passou-se a ter uma percepo mais realista do que os EUA poderiam oferecer ao Brasil, encarando-se pragmaticamente o papel da nao hegemnica no mundo como o de lder, mas pressionado Ao reforar o eixo Sul-Sul, por outros plos e na economia. Como o Brasil reforou o eixo sustenta Vizentini11, ao reforar o eixo Norte-Sul, tornando-se Sul-Sul, o Brasil reforou o eixo Norte-Sul, tornando-se menos vulnervel e maximimenos vulnervel e zando as perspectivas do intercmbio bimaximizando as perspectivas lateral. Como a China e a ndia, o Brasil do intercmbio bilateral passou a ser visto como uma nao com poder de negociao e peso regional12, elemento de equilbrio na Amrica do Sul, complementar aos interesses poltico-estratgicos norte-americanos. Nesta regio, o projeto da Comunidade SulAmericana de Naes (CASA) e os contatos extra-continentais reforaram os projetos anteriores, evoluindo at a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). O Brasil investiu em parcerias com naes emergentes, como o G-3 ou o IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul), aproximando-se da Rssia, e investindo no G-4 (com Japo, Alemanha e ndia) para a reforma da ONU. Ao lado destes pases, o Brasil reforou seu papel como interlocutor preferencial no Terceiro Mundo, participando como convidado de reunies do G-8. Com relao ao pleito na ONU diferentemente de Cardoso, que optou pelo reconhecimento do status nacional , a administrao Lula investiu no G-4 e em apoios de naes como a Rssia e a Gr-Bretanha. Fundamental nestes esforos o comando da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH). A autonomia se fez presente nas negociaes da OMC e da ALCA, com a criao do G-20 para a reunio de Cancun da OMC em 2003, que demonstrou a capacidade de resistncia das naes emergentes e de menor desenvolvimento relativo. Foram barradas novas concesses, ampliando a demanda por um comrcio igualitrio. Na ALCA, compartilhando a presidncia do arranjo, o Brasil e os EUA enfrentaram os mesmos dilemas existentes desde 1994, sem disposio para mudar. Mais duas reunies de cpula foram realizadas em 2004 (Monterrey) e 2005 (Mar del Plata), adiando o projeto sem previso de retomada (mesmo as alternativas da ALCA light que propunham a abertura gradual e diferenciada das economias no tiveram ressonncia).
11. P. Vizentini: Relaes internacionais do Brasil: de Vargas a Lula, cit. 12. Comparada com estas naes emergentes e a renascente Rssia, contudo, a situao brasileira ainda de menor peso relativo devido relevncia estratgica da Eursia e ausncia de poder militar nacional.

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A reunio da OMC em Cancun foi responsvel pelo maior desencontro recente, quando o ento secretrio de Comrcio dos EUA, Robert Zoellick, acusou o Brasil de s dizer no, discurso repetidamente citado no pas pelos defensores do realinhamento como prova de nosso isolamento. Porm, no houve ruptura e o relacionamento continuou em uma linha crescente de oportunidades por conta da assertividade brasileira. Porm, no foi apenas essa renovada identidade na poltica externa, suas coalizes de geometria varivel, ou a maior estabilidade que impulsionaram o aprofundamento do intercmbio e tornaram o Brasil mais interessante para os EUA. Somente ns teramos mudado? Ou teriam mudado os EUA, as Amricas e o mundo? A resposta? Afinal, mudamos todos. O fortalecimento do Brasil foi acompanhado pelo isolamento e o encolhimento norte-americano, gerado pelas opes unilaterais de George W. Bush em seu primeiro mandato (2001-2004). Embora tenha conquistado a reeleio em 2004, a administrao mostrava sinais de desgaste pelo prolongamento das guerras do Afeganisto e do Iraque, a desacelerao econmica, os dficits pblicos e comerciais, o aumento da pobreza e do desemprego, que sinalizavam a necessidade de buscar alternativas que diminussem seus custos. Internamente, tais alternativas estiveram em segundo plano, mantendo a polarizao entre democratas e republicanos, enquanto no campo externo as transformaes foram mais visveis. Condoleezza Rice, no cargo de secretria de Estado no lugar de Collin Powell, investiu na revitalizao das parcerias regionais, na retomada de um multilateralismo de resultados (assertivo) e na diplomacia transformacional para a democracia. Em visita ao Brasil em abril de 2005, Rice afirmou que os EUA encaram o Brasil como um lder regional e um parceiro global13. Em novembro daquele ano, em viagem oficial ao Brasil, Bush e Lula formalizaram esta opo bilateral, inaugurando a terceira fase contempornea do relacionamento a do dilogo estratgico. Nas palavras do presidente Lula,
Na poca da minha eleio para a Presidncia, no foram poucos a prever a deteriorao das relaes entre o Brasil e os EUA. Equivocaram-se redondamente. Ao contrrio, nossas relaes atravessam hoje um de seus melhores momentos. As relaes econmicas e comerciais se ampliaram muito e nosso dilogo poltico ganhou qualidade superior. Compreendemos, EUA e Brasil, nossa importncia econmica e poltica e as

13. C. Rice: Remarks at the Memorial Museum of Juscelino Kubitschek, Braslia, 27 de abril de 2005, disponvel em <www.state.gov/secretary/rm/2005/45276.htm>, acessado em 1/2/2008.

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responsabilidades que disso decorrem (...) por todas essas razes que vemos com entusiasmo a disposio norte-americana de incluir o Brasil entre os pases com os quais mantm um dilogo estratgico privilegiado (...) Nesse marco (...) as relaes EUA-Brasil so fundamentais e seu aperfeioamento um legado que devemos deixar aos que viro.14

Dilogo estratgico: 2005-2008

Ao estabelecer um dilogo estratgico, o Brasil e os EUA responderam evoluo natural de um relacionamento positivo construdo ao longo da ltima dcada. Segundo o embaixador do Brasil nos EUA, Antonio Patriota, esta qualidade elevada resulta das mudanas da presidncia Bush no segundo mandato e do reforo da autonomia brasileira. Outras naes com as quais os EUA detm um dilogo estratgico so a Rssia, a ndia e a China, o que demonstra o peso poltico crescente do Brasil e o reconhecimento de sua autonomia. Em artigo para a revista Foreign Affairs15, no qual realiza um balano da administrao Bush, Rice define as naes emergentes como essenciais para o equilbrio de poder mundial. Tais naes so responsveis, ao lado dos EUA, pela construo de um mundo mais democrtico e justo. Em tal contexto, como democracias multitnicas, a identidade compartilhada pelo Brasil e os EUA somente se refora. Este novo papel corresponde transformao na compreenso do lugar do pas no mundo. Evitada pela maioria dos analistas norte-americanos, mesmo os moderados, essa questo tornou-se comum em textos recentes, que destacam desde o surgimento de um mundo ps-americano at a multipolaridade16. A proximidade poltica ajuda, como indica Patriota17, a no superdimensionar as divergncias que permanecem, naturais entre potncias. As divergncias so conhecidas: OMC e a reforma das organizaes internacionais multilaterais

14. Declarao imprensa do Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio da visita oficial ao Brasil do presidente os EUA da Amrica, Granja do Torto, 6 de novembre de 2005, disponvel em <www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe3;asp? ID-Discurso=2719>. 15. C. Rice: Rethinking the National Interest: American Realism for a New World em Foreign Affairs on line, 7-8/2008. 16. Zbigniew Brzezinski: Second Chance, Basic Books, Nova York, 2007; e Fareed Zakaria: The Future of American Power: How Can America Survive the Rise of the Rest em Foreign Affairs on line, 56/2008, disponvel em <www.foreignaffairs.org/20080501facomment87303/fareed-zakaria/ the-future-of-american-power>. 17. A. de Aguiar Patriota: O Brasil e a poltica externa do Brasil em Poltica Externa vol. 17 No 1, 6-8/2008, pp. 97-109.

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(Conselho de Segurana, G-8). Na ONU, os EUA passaram a demonstrar maior disposio para a reforma, apoiando o Japo e dando indicaes de que o Brasil e a ndia seriam pases do Terceiro Mundo com possibilidade de serem integrados. Falta, a tal sinalizao, um elemento concreto. Em julho de 2008, a OMC incorreu em um novo impasse devido ao desencontro entre pases em desenvolvimento e desenvolvidos. Estes empecilhos no prejudicam totalmente, mas dificultam a expanso do comrcio, com os EUA mantendo-se como principal parceiro individual do pas (15% das importaes e exportaes, U$ 6,1 bilhes de investimentos diretos). O ritmo de crescimento das trocas abaixo do esperado, na medida em que os constrangimentos estruturais abertura dos EUA no se alteraram e sofreram uma inflexo negativa. A desacelerao converteu-se em recesso, o que refora o protecionismo e o isolacionismo. Presses para a no-renovao do Sistema Geral de Preferncias (SGP) do Brasil e outros emergentes tm sido constantes, existindo muitos entraves ao comrcio bilateral, como comprovado no relatrio Barreiras a produtos brasileiros no mercado dos EUA, preparado pela Embaixada do Brasil em Washington e a Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (FUNCEX). A no abertura do mercado Estas medidas ainda afetam norte-americano ao lcool brasileiro chances de parceria energtica como no caso do etanol. tem impedido avanos. Paralelamente, Em 2007, quando da segunda viles ambientais e da crise dos visita de Bush ao Brasil, sinalizou-se uma ao inovadora no alimentos como uma forma adicional campo dos biocombustveis de presso ao avano brasileiro, que prometia a alterao da que igualmente autonomizou-se matriz energtica sustentada nos hidrocarbonetos. Os beneno campo petrolfero fcios seriam ambientais e estratgicos devido diminuio da dependncia do petrleo. A no abertura do mercado norte-americano ao lcool brasileiro tem impedido avanos. Paralelamente, os biocombustveis passaram a ser viles ambientais e da crise dos alimentos como uma forma adicional de presso ao avano brasileiro, que igualmente autonomizou-se no campo petrolfero. As linhas de fratura comerciais no afetam a dimenso poltico-diplomticoestratgica. O Brasil foi convidado a acompanhar as recentes conversaes de paz no Oriente Mdio como interlocutor. Um teste recente ao dilogo,

os biocombustveis passaram a ser

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contudo, a reativao da Quarta Frota anunciada no final do ms de julho pelos EUA. Os norte-americanos argumentam que se trata apenas de uma garantia estabilidade regional diante dos riscos do terrorismo e do trfico de drogas, compartilhada e dentro dos ditames da ONU e da Organizao dos Estados Americanos (OEA). Pragmaticamente, esta retrica envolve movimentos concretos de resistncia mencionada multipolaridade e busca a dissuaso de aes extra-continentais (China e Unio Europia) e intra-continentais (Venezuela, Brasil), alm do patrulhamento do Atlntico Sul, envolvendo o elemento energtico (as recentes descobertas de petrleo e gs pelo Brasil e as exportaes da frica). Para a Amrica Latina, o temor da retomada de intervenes real, e preciso estar atento a este renovado estado de prontido dos EUA. Outro teste se inicia em janeiro de 2009, quando a Casa Branca possuir um novo ocupante. Independentemente de ser republicano ou democrata, John McCain ou Barack Obama, o futuro presidente encontrar um pas que oscila entre o internacionalismo e o isolacionismo, a fora e o dilogo. Ainda que ambos ressaltem a importncia do Brasil na dimenso poltico-estratgica, as encruzilhadas econmico-comerciais no tendem a mudar. No Brasil, mesmo com a evoluo do dilogo, a sombra do alinhamento presente, minimizando conquistas e o poder nacional.

Consideraes finais
Desde o final da Guerra Fria, o relacionamento bilateral apresentou trs fases distintas: o alinhamento, a autonomia e o dilogo. Tais fases correspondem a diferentes posturas do Brasil e dos EUA, influenciadas por suas polticas domsticas e o contexto geral da poltica externa no sistema internacional e na Amrica Latina. Em um perodo de reordenamento de poder, reavaliaes de projetos nacionais e externos e dificuldades de negociao, a potncia hegemnica e a regional elevaram seu relacionamento, superando empecilhos reais e ideologicamente construdos. Ultrapassando as iluses do alinhamento e as da confrontao, comprovou-se que o dilogo mais forte quando ambos buscam suas prioridades e tradies, respeitando interesses. Para o Brasil, isto representa uma avaliao madura do bilateralismo como uma, e no a nica, de suas alternativas, respeitando suas potencialidades e limites, assim como as de seu parceiro. A reafirmao da parceria com os EUA passa por uma elevada dose de pragmatismo direcionado aos canais do intercmbio e ao reforo positivo das relaes com

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as outras naes desenvolvidas, pases emergentes e de menor desenvolvimento relativo, atrelada a uma poltica independente e confiante. Mais do que nunca, o Brasil e os EUA mantm-se como potncias parceiras, construindo um futuro comum a partir de rumos nacionais individuais. Se da dcada perdida passou-se bilateral e, da, crise e ao renascimento e autonomia, o desafio que, a partir de 2009, possa-se fortalecer a dcada das identidades renovadas: brasileiras, latino-americanas, e, por que no, estadunidenses. Referncias bibliogrficas
Altemani, Henrique e Antonio Carlos Lessa (orgs.).: Relaes internacionais do Brasil temas e agendas, 2 vols., Saraiva, So Paulo, 2006. Amorim, Celso: Notcias do Itamaraty, entrevista a Fred Melo Paiva em Caderno Alis, O Estado de S. Paulo, J4 e J5, 16/3/2008. Embaixada do Brasil em Washington D.C. e FUNCEX: Barreiras a produtos brasileiros no mercado dos EUA, 2007, disponvel em <www.funcex.com.br/material/estudos/Barreiras2007.pdf>. acessado em 13/3/2008. Guimares, Samuel Pinheiro: Desafios brasileiros na era dos gigantes, Contraponto, Rio de Janeiro, 2006. Rice, Condoleezza: Promoting the National Interest em Foreign Affairs vol. 79 No 1, 1-2/2000, pp. 45-62. Rice, Condoleezza: Remarks with Brazilian Foreign Minister Celso Amorim, Braslia, 13/3/2008, disponvel em <www.state.gov/secretary/rm/2008/03/102228.htm>, acessado em 14/3/2008. Vizentini, Paulo e Marianne Wiesebron (orgs.): Neohegemonia americana ou multipolaridade? Plos de poder e sistema internacional: UFRGS, Porto Alegre, 2006.

umbrales de Amrica del Sur

Agosto-Noviembre de 2008 Buenos Aires No 6 DILOGOS: Martn Sabbatella fue entrevistado por Edgardo Mocca en el primer reportaje pblico de Umbrales. Escriben: Bernat Riutort Serra, Alberto Filippi, Rene Fragosi, Ernesto Semn, Orlando Aguirre, Gabriela Mera, Lucila Nejamkis, Rafael Correa, Herv Do Alto, Philip Kitzberger, Miriam Saraiva, Margarita Lpez Maya, Bernardo Kosacoff, Roberto Frenkel, Roberto Feletti, Fabin Felman, Martn Plot y Edgardo Mocca. Umbrales de Amrica del Sur es una publicacin cuatrimestral del Centro de Estudios Polticos, Econmicos y Sociales (Cepes) y Ediciones de Puntn, Rivadavia 926, of. 301, 1002 Buenos Aires. Correo electrnico: <umbrales@cepes.org.ar>.