jorge miranda r

ciencia politica
formas de governo
lisboa 1996

ttulo: cincia poltica - formas de governo autor: jorge miranda reservados todos os direitos para composio e impresso:
telefone 916 17 08 2735 rio de mouro edio: jorge miranda

pedro ferreira - artes grficas rua jorge castilho, 14

pedro ferreira - editor

2735 rio de mouro tiragem: 1000 exemplares depsito legal n.q 104815/96 lisboa - 1996

nota prvia a parte iv do programa da disciplina de cincia poltica e direito constitucional, do 1.2 ano (segundo o plano curricular de 1983), na turma a meu cargo, versa sobre formas e sistemas de governo, englobando tambm sistemas eleitorais e sistemas de partidos. embora h muito deseje retomar, aprofundar e desenvolver o estudo destas matrias, tal no tem sido possvel por causa de outros trabalhos acadmicos, designadamente os derivados das sucessivas edies dos diversos volumes do manual de direito constitucional e da presidncia do conselho directivo. em 1992, procedi a uma remodelao relativamente extensa das lies policopiadas anterionnente. agora nem isso: apenas aqui e ali
algumas actualizaes. tal vem a ser o alcance destes apontamentos.

lisboa, 15 de outubro de 1996

titulo 1 formas de governo em geral

capitulo 1 conceitos e tipologias fundamentais

i.preliminares ao considerar-se a problemtica dos sistemas poltico-constitucionais, mister tomar em conta: a) a relativa confuso de conceitos e a multiplicidade de termos - formas de estado, tipos de estado, regimes, formas de governo, sistema de governo, sistemas polticos, estruturas govemamentais, formas polticas, etc.; b) a pesada carga doutrinal, derivada de a matria dos sistemas polticos (ou, noutra perspectiva, das formas polticas) ser das mais estudadas e discutidas desde os primrdios da reflexo poltica; c) a localizao histrica dos sistemas polticos e, portanto, a localizao histrica das suas tipologias - h classificaes prprias de certas pocas e mesmo as classificaes aparente11

mente mais constantes e universais tm de ser entendidas em funo de cada poca e, porventura, de cada continente; d) 0 carcter eminentemente interdisciplinar (o que no quer dizer de puro sincretismo) de qualquer investigao ou exposio a empreender. 2. as tipologias de formas polticas em geral 1 - num relance geral pelas tipologias de formas polticas dir-se- antes de mais: a) que nelas se encontram (como salienta, por exemplo, bobbio) quase sempre elementos de duas ordens: no s descritivos mas tambm prescritivos - donde, classificaes, umas sistemticas e outras axiolgicas; 1. cfr., entre tantos, bluntschli, thorie gnrale de letat, trad., 3. ed., paris, 1891, pgs. 294 e segs.; g. jellinek, allgemeine staatslehre, 1900, trad. cast. teoria general del estado, buenos aires, 1954, pgs. 501 e segs.; nlrnoco e sousa, direito poltico -poderes do estado, coimbra, 19 10, pgs. 83 e segs.; c. scmitt, verfassungslehre, 1927, trad. cast. teoria de la constitucin, madrid-mxico, 1934-1966, pgs. 259 e segs.; emilio crossa, sulla teoria delle forme di stato, in rivista internazionale di filosofia del diritto, 193 1, pgs. 18 e segs.; h. kelsen, teoria general del estado, trad. cast., barcelona-madrid, 1934, pgs. 408 e segs.; santi romano, principii di diritto costituzionale generale, 2. ed., milo, 1947, 12 b) que as classificaes axiolgicas, enquanto exprimem juizos sobre a sociedade poltica e contm indicaes de preferncias vm a ser instrumentos de interveno com vista a determinados modelos ou solues - sejam esses modelos pensados a pgs. 142 e segs.; charles eisen1~ cours de droit constitutionnel compar, policopiado, paris, 1950-195 1; cabral de moncada, filosofia do direito e do estado, i, 2. ed., coimbra, 1955; queiroz lima, teoria do estado, 8.2 ed., rio de janeiro, 1957, pgs. 218 e segs.; k. lowenstein, verfassungslehre, trad. cats. teoria de la constitucin, barcelona, 1964, pgs. 41 e segs.; george catlin, systematic politics, toronto, 1962, trud. port. tratado de poltica, rio de janeiro, 1964, pgs. 193 e segs.; robert mac iver, the web of government, 1965, trad. cast. teoria del gobierno, madrid, 1966, pgs. 139 e segs.; g. burdeau, trait de science poltique, v, 2. ed., paris, 1970; c. mortati, lezione sulle forme de governo, pdua, 1973, maxime pgs. 73 e segs.; manuel ji21enez de parga, los regimenes polticos contemporaneos, 5.2 ed., madrid, 1974, maxime pgs. 120 e segs.; reinhold zippelius, allgemeinstaatslehre, trad. port. teoria geral do estado, lisboa, 1974, pgs. 72 e segs.; klaus von bey1vie, formas de dominacin, in marxismo y democracia - enciclopedia de conceptos bsicos. poltica 3, trad. cast., madrid, 1975, pgs. 70 e segs.; norberto bobbio, la teoria delle frme di governo, turim, 1976; marcello caetano, direito constitucional, 1, rio de janeiro, 1977, pgs. 409 e segs.; jos alfredo oliveira baracho, regimes polticos, so paulo, 1977; adriano moreira, cincia poltica, lisboa, 1979, pgs. 137 e segs.; paulo bonavides, cincia poltica, 6.l ed., rio de janeiro, 1986, pgs. 223 e segs.; jean-louis quermonne, les rgimes politiques occidentaux, paris, 1986; constatin l. georcopoulos, contribution la elassification des rgimes politiques, paris, 1987; vitalino canas, preliminares de estudo da cincia poltica, macau, 1992, pgs. 37 e segs.; giuseppe de vergottini, diritto costituzionale comparato, 4.2 ed., pdua, 1993, pgs. 95 e segs.; gomes canotilho, direito constitucional,

6.-1 ed., coimbra, 1993, pgs. 707 e segs. 13

partir da idealizao de uma forma concreta verificada (como atenas ou esparta na antiguidade, a inglaterra ou a sua na idade moderna), sejam pensados a partir de uma sntese de elementos bons de vrias formas de governo (dando origem aos chamados governos mistos), ou sejam pensados em termos de pura construo ideal ou utopia; c) que as tipologias aparecem em ligao directa ou indirecta com as situaes vividas pelos seus autores - e da as suas variaes e constantes desactualizaes; d) que, ao mesmo tempo, elas se projectam sobre a prpria prtica poltica, pelo menos, a nvel de legitimidade e de apreciao dos actos dos governantes (o que mostra como os factores culturais e ideolgicos agem sobre a realidade social e poltica); 1. letra, utopia significa porm (ou por isso mesmo) no lugar, lugar inexistente, nenhures. tm sido muitos os livros com construes de cidades ideais, mais felizes ou mais justas. entre todos, lembre-se o de toms morus (utopia, 1516), sendo utopia, uma repblica insular descrita por um viajante portugus, rafael hifiodeu. para um relance panormico sobre o assunto, v. manuel antunes, utopia, in plis, v, pgs. 1465 e segs.; jean servier, lutopie, paris, 1979; paulo ferreira da cunha, constituio, direito e utopia, coimbra, 1996. mas igualmente se conhecem anti-utopias ou descries de organizaes polticas negadoras de liberdade e de felicidade das pessoas: v., por exemplo, no nosso tempo, 1984, de george orwell. 14 e) que, apesar de essencialmente voltadas para o poder, no ignoram, muitas vezes, os elementos sociais ou os condicionamentos scioeconmicos do poder. 11 - importa discernir tipologias clssicas (antigas e modernas) e tipologias actuais (tipologias surgidas no sculo xx, frente aos problemas da nossa poca). as tipologias clssicas possuem de comum: a) so tipologias simples - cada uma delas, ao procurar a suma divisio, adopta, de regra, um s critrio de base; b) conferem todo o relevo titularidade e ao exerccio do poder, numa

postura tanto de observao de factos quanto de formulao de juzos de valor; c) 0 elemento prescritivo entra, por um lado, atravs da distino entre formas puras e formas degeneradas e, por outro lado, atravs do apontar de formas mistas (desde polbio e ccero a harrington, locke e montesquieu, mas no bodin, hobbes ou rousseau). por seu turno, as tipologias propostas no sculo xx ostentam como caractersticas gerais: 1. v. j o cap. iii do livro vi da poltica de aristteles. 15

a) adoptam critrios extremamente variados e, no raro, critrios mltiplos; b) situam-se quase todas no mbito da democracia (que a legitimidade prevalecente hoje); c) atendem, no raro, a consideraes de ndole econmica e social (ou implicam-nas). 111 - as tipologias clssicas radicam em plato e aristteles, e atravs de ccero, s. toms de aquino, maquiavel, bodin e outros, prolongam-se at ao sculo xx. e usual contrapor tipologia tripartida e tipologia bipartida. na tipologia tripartida distinguem-se monarquia, aristocracia, democracia (repblica, politeia, na expresso de aristteles). na tipologia bipartida, ligada a maquiavel, monarquia (principado) e repblica. iv - as tipologias propostas no sculo xx assentam, em grande parte, nas tipologias clssicas, revendo-as ou adaptando-as s novas condies. mas encontram-se, igualmente, tipologias que apelam para outros critrios classificativos mais ou menos exigentes. ais coerente e a mais compreensvel de entre as primeiras, a m pelo homem da rua a dicotomia democracia-ditadura. tambm 16 se fala em regimes de poder civil e regimes de poder militar. e no mbito da democracia, em democracia directa, democracia representativa e democracia semidirecta (a que alguns aditam a democracia semi-representativa) e em democracia censitria (ou burguesa) e democracia de massas. exemplos de tipologias para alm da deteno do poder: pluralismo e monismo poltico ou, de outra perspectiva, regimes pluripartidrios e regimes monopartidrios; regimes liberais, autoritrios e totalitrios; e regimes capitalistas e socialistas. v - ilustrao da ndole histrica das tipologias e a contraposio entre monarquia e repblica: a) at ao sculo xviii, a monarquia ou principado como governo de um s, independentemente do processo da sua designao, e a repblica (praticamente quase sempre aristocrtica) como governo de um colgio

ou assembleia. b) durante a revoluo francesa, a monarquia como governo de um s (ligado s caractersticas da monarquia absoluta) e a repblica como governo do povo (fundada no princpio democrtico, portanto). 1. houve, assim, monarquias hereditrias, por cooptao (de algum modo, o imprio romano) e por eleio (monarquia visigtica, imprio germnico, polnia, etc.). 17

c) ao mesmo tempo, nos estados unidos (madison) e depois, durante a maior parte do sculo xix, a repblica como governo representativo contraposto democracia pura ou governo directo. d) no sculo xix conciliao entre monarquia (absoluta) e repblica (democrtica) atravs de uma forma mista, a monarquia constitucional (nuns casos com prevalncia do princpio monrquico - monarquia limitada - noutros com prevalncia do princpio democrtico - monarquia parlamentar - e noutros ainda com equilbrio entre eles, embora com concentrao de poderes no rei monarquia orleanista). e) no sculo xx o desaparecimento do princpio monrquico e reduo das caractersticas da monarquia (agora s constitucional) hereditariedade da chefia do estado, mas, em contrapartida, podendo entender-se que a repblica exprime um princpio democrtico qualificado (de onde, desde logo, a ausncia de chefe de estado ou um chefe de estado colegial ou singular electivo)2. 1. the federalist, 1787, n.q 14. 2. cfr., por exemplo, giovanni cassandro, monarchia, in enciclopedia del diritto, xx-vi, pgs. 724 e segs.; antonio papell, la monarquia espaflola y el derecho constitucional europeo, barcelona, 1980; nicola ~eucci, republica, in dizionario di politica, 2.l ed., turim, 1993, pgs. 960 e segs.; nuno rogeiro, repblica, in polis, v, pgs. 414 e segs. 18 3. as grandes classificaes doutrinais 1 - a primeira grande classificao doutrinria a referir a de platao (a repblica, as leis). na linha do seu pensamento, para ele todas as formas de governo existentes so corruptas e estado ptimo h um s. reduz essas formas a quatro, segundo graus crescentes de imperfeio (ou decrescentes de perfeio): 1) a timocracia (governo da honra ou de homens honrados ou transio entre a constituio ideal e a constituio real, como seria o caso de esparta); 2) a oligarquia ou fornia corrupta -de aristocracia; 3) a democracia; 4) a tirania. e indica duas formas ideais, indiferentemente: a monarquia e a aristocracia (de que degenerescncia a timocracia).

para caracterizar estas formas de governo, plato examina as virtudes e os vcios das respectivas classes dirigentes e a legalidade ou a ilegalidade da actuao dos governos. a passagem de uma forma a outra d-se com a mudana de geraes e com a corrupo dos seus princpios pelo excesso que conduz discrdia. 19

11 - mas a mais clebre das anlises das formas de governo pertence a aristteles (poltica, cap. v do livro 111), se bem que o critrio fundamental em que assente remonte a herdoto. um critrio quantitativo - quem governa (se um homem s, se so poucos ou muitos) a que acresce um critrio valorativo - como governa (qual o interesse ou o bem almejado pelos governantes, se o bem geral, se o bem apenas deles). formas puras revelam-se a monarquia, a aristocracia e a politeia. formas degeneradas a tirania, a oligarquia e a democracia (a democracia aparece como governo em favor dos pobres, tal como a oligarquia se define como governo em favor dos ricos). cada uma destas formas compreende subdistines (por exemplo quanto monarquia, a dos tempos hericos, a de esparta e a desptica, do oriente). como hierarquia das formas de governo, prope aristteles uma muito semelhante de plato (sendo a forma pior a degenerescncia da melhor): monarquia - aristocracia politeia - democracia - oligarquia tirania. entende, porm, que o melhor governo seria uma conjugaao de governos diversos, numa preocupao de mediania ou equilbrio. 111 - polbio (livro vi da histria), escrevendo no sculo ii antes de cristo e debruando-se sobre a constituio romana, procede a um estudo dos mais completos das formas de governo. 20 segundo ele, existem seis fomias fundamentais de governo, trs boas e trs ms; e h uma stima forma, sntese das trs formas boas (e de que seria exemplo a constituio romana). um tratamento simultaneamente sistemtico, histrico e axiolgico. as formas boas de governo fundam-se no consenso e vm a ser o reino, a aristocracia e a democracia (esta, no sentido que perduraria). as formas ms repousam na fora e vm a ser a tirania, a oligarquia e a oclocracia. as formas boas e ms sucedem-se em ciclos, deste modo: a monarquia decai em tirania; daqui passa-se a aristocracia, que depois degenera em oligarquia; segue-se a democracia, que, por ser branda, cai em oclocracia (ou governo de multido); volta-se monarquia; etc. a grande contribuio de polbio a sua formulao da tese do governo misto, associada teoria dos ciclos. como os ciclos mostram a breve durao das formas puras, para haver estabilidade toma-se necessrio recorrer a governos mistos (como em roma, em que os consules traduziriam o elemento monrquico, o senado o elemento aristocrtico e

o povo o elemento democrtico. mas os governos mistos tambm se modificariam; e haveria ciclos ainda no interior dos prprios governos mistos. iv - maquivel (0 prncipe e discursos sobre a primeira dcada de tito lvio), muitos sculos mais tarde, avana com uma concepo bastante diversa, no mbito j do estado moderno. 21

prope uma bipartio, correspondente efectiva situao do seu tempo (ao passo que na grcia havia uma grande variedade de formas de organizao): a contraposio entre repblica (que se encontrava em itlia, na flandres e em certas cidades alems) e o principado (em rpido florescimento, ento). a repblica o governo de vrios, sejam alguns (aristocratas) ou muitos ou todos (democracia). 0 principado ou monarquia o governo de um s. na repblica tem de se formar uma vontade colectiva, na monarquia no h seno uma vontade individual. divide os principados em hereditrios e novos (estes provenientes de uma recente conquista do poder, num conceito que se aproxima do moderno conceito de ditadura). para alm disso, no deixa de elogiar os governos mistos, exaltando, a esse propsito, tambm ele, a repblica romana. v - outra tipologia a de jean bodin, autor da obra celebrrima os seis livros da repblica, publicada em 1576. jean bodin ficou conhecido, sobretudo, como o terico da monarquia centralizada (e, at certo ponto, da monarquia absoluta francesa) e por ter definido e lanado com xito - propiciado pelas condies histricas - o conceito de soberania. contudo, nessa obra, bodin procede a uma classificao formas polticas, tendo em conta a distino entre titularidexerccio da soberania. 22 0 poder poltico poderia pertencer a um s, a vrios ou a todos - de onde, respectivamente, monarquia aristocracia e democracia. entretanto, no bastaria atender titularidade, era tambm necessrio atender ao exerccio e s pessoas ou instituies s quais era confiado - o prprio rei, uma assembleia aristocrtica ou uma assembleia popular. seria, assim, possvel combinar as formas de governo em razo da titularidade com as formas de governo em razo do exerccio; poderia haver uma titularidade monrquica e um exerccio aristocrtico ou at democrtico do poder, assim como poderia haver uma titularidade aristocrtica e um exerccio monrquico ou democrtico, e uma titularidade democrtica com um exerccio monrquico ou aristocrtico. e da no h uma diviso tripartida segundo o pensamento de aristteles ou de polbio, mas uma diviso em nove grandes formas de governo:

- monarquia monrquica (que s aparentemente seria um pleonasmo); monarquia aristocrtica; monarquia democrtica; aristocracia aristocrtica; aristocracia monrquica; aristocracia democrtica; democracia monarquica;

- democracia aristocrtica; e - democracia democrtica. 23

com isto, chega-se a formas aparentemente mistas. s que o prprio bodin vem, polemicamente, pr em causa a existncia de governos mistos, afirmando que, em qualquer estado, h sempre um princpio que prevalece. finalmente, num segundo momento ou de um ngulo prescritivo, bod1n coloca a problemtica do modo como o poder exercido, dos resultados e do valor desse exerccio, e vem ento propor uma tripartio dos governos em legtimos, despticos e tirnicos. outra maneira de pensar a velha distino entre governos puros e corruptos. a monarquia que bodin preconiza , obviamente, uma monarquia legtima ou rgia, em que os sbditos obedecem s leis do rei e o rei s leis da natureza. vi - outra formulao com interesse aquela que no sculo xviii, giambattista vico (autor de la scienza nuova) apresenta no mbito da sua filosofia da histria. no que introduza novos termos; o que ele faz uma correlao entre as formas polticas e as fases da evoluo histrica, tomando roma como referncia. haveria trs idades: a dos deuses, a dos heris e a dos homens. a idade dos deuses corresponderia teocracia, a dos heris aristocracia e a dos homens quer democracia ou repblica popular quer monarquia. a sucesso de formas polticas seria: aristocracia (a primeira forma de estado), democracia e monarquia. 24 vii - muito mais influente viria a ser, contudo, montesquieu. 0 seu famosssimo de vesprit des lois compreende toda uma doutrina do governo, de que no seno um dos aspectos a separao de poderes. montesquieu agrupa as formas polticas tambm a partir de uma tripartio. mas esta tripartio no obedece j ao esquema aristotlico, tende a ser uma combinao da concepo aristotlica com a anlise das formas do governo em boas e ms e em perfeitas e imperfeitas. ao, pois, ess sas formas a repblica, a monarquia e o despotismo. a repblica e monarquia vem na linha de maquiavel, e acrescenta-se uma terceira forma, o despotismo, o qual corresponde ao governo imperfeito. a repblica e o governo de todos por um grupo de homens, por um colgio de homens, sejam alguns, sejam todos. a monarquia e o governo de todos por um s homem, mas um s homem que exerce o poder com

equilbrio, na perspectiva do bem comum. 0 despotismo o governo imperfeito geralmente exercido por um s homem sem ter em conta o bem comuin. 1. para montesquieu que escreve considerando no s a europa mas tambm a sia, a repblica e a monarquia seriam as formas europeias de governo e o despotismo seria a forma asitica de governo. bvio o eurocentrismo. 25

daqui passa montesquieu para uma segunda classificao, agora sob prisma prescritivo e valorativo, declarando a monarquia e a repblica governos moderados e contrapondo-lhes o governo desptico. e nesta distino fundamental que vai entroncar a separao dos poderes, porque os governos moderados se definem no j pela titularidade ou pelo exerccio, mas sim pela limitao de poder. ou seja, segundo uma classificao descritiva, pode haver repblica, monarquia, despotismo. segundo uma classficao prescritiva, poder moderado e poder desptico. viii - tambm kant se ocupa (na paz perptua) da anlise das formas polticas, observando a diferena das pessoas que possuem o supremo poder do estado e o modo de governar o povo. s h trs formas possveis de soberania (forma imperfl): ou a soberania possuda por um s, por alguns ou por todos os que formam a sociedade civil. de onde, autocracia, aristocracia e democracia, ou poder do prncipe, da nobreza e do povo quanto forma de governo (forma regiminis) ou modo como o estado faz uso da plenitude do seu poder, - ele ou republicano ou desptico. 0 princpio republicano corresponde ao princpio poltico da separao do poder executivo do poder leg,slativo; o 26 despotismo o princpio da execuo arbitrria pelo estado das leis que ele a si mesmo deu (sendo, por conseguinte, a vontade pblica manejada pelos governantes como sua vontade privada). das trs formas de estado, a democracia , no sentido prprio da palavra, necessariamente um despotismo, porque funda o poder contra executivo no que todos decidem sobre um e at, por vezes, um - se no houve o seu consentimento. para que a forma de governo seja adequada ao conceito de direito dever, portanto, basear-se no sistema representativo, nico capaz de tomar possvel uma forma republicana. ix - no sculo xx, hegel (na sua filosofia do direito) adoptaria uma anlise algo semelhante de montesquieu, distinguindo despotismo, democracia e monarquia (onde montesquieu falava em repblica, fala hegel em democracia). hegel procede contraposio no apenas tendo em conta a titularidade e o exerccio do poder poltico mas tendo em conta tambm

a prpria estrutura cultural e social subjacente ao exerccio do poder. 0 despotismo corresponderia a uma sociedade no diferenciada, em que a ideia de direito no estaria ainda assente, a uma sociedade atrasada ou primitiva; na democracia, j se verificaria uma determinada organiza9 poltica e social, mas a que se daram a unidade da imperfeita; seria apenas na monarqui 1 27

sociedade e a realizao plena da ideia de histria e da ideia de sociedade. a monarquia seria, pois, a forma mais perfeita e a ltima fase da organizao poltica que se verificaria ao longo dos tempos. no se confundiria, contudo, com a monarquia absoluta; seria a monarquia constitucional - a monarquia constitucional prussiana (bem diferente da francesa) e em que se disporiam trs poderes, o legislativo, o de governo e o do soberano. x - tipologia bem caracterstica do sculo xx a de carl schmitt (no seu livro legalidade-legitimidade), assente numa determinante viso poltica das funes do estado. h quatro funes do estado: a legislativa, a administrativa, a jurisdicional e a poltica. consoante cada uma destas funes predomine sobre as demais e consoante, por conseguinte, o rgo correspondente a essa funo prevalea sobre os demais rgos, encontra-se uma forma poltica especfica. assim, caberia distinguir: o estado legislativo - aquele em que na forma de governo prevalecem a funo legislativa e os respectivos rgos; o estado jurisdicional ou judicial - em que so os tribunais os rgos centrais da vida pblica; o estado administrativo - em que predomina a funo administrativa, h um 28 domnio do estado pelos rgos administrativos; e o estado governamental - em que a funo de direco poltica a funo essencial e so os rgos de direco poltica que prevalecem. 0 estado legislativo e o estado jurisdicional teriam correspondido a formas do sculo xix, sendo o estado legislativo caracterstico da europa e o estado judicial caracterstico dos estados unidos da amrica. 0 estado administrativo corresponderia aos estados da primeira fase do sculo xx. 0 estado governamental que se lhe seguiria, seria um estado de deciso poltica, com prevalncia de poder no rgo ou nos rgos aos quais incumbe imprimir sentido, em cada momento, vontade do estado (repare-se na conexo com o conceito decisionista de constituiao e com a situao vivida entre as duas guerras na europa, particulannente na alemanha). x1 - nos antpodas de schmitt, fica a teoria da constituio de karl

loewenstein, toda construda (tambm no pouco por causa da experincia histrica e pessoal de autor) como teoria de limitao ou de controlo do poder, numa renovao do pensamento vindo de locke e de montesquieu. 29

loewenstein, por isso, apresenta uma bipartio das formas de governo em razo de um critrio da limitao: - autocracia: se o poder est concentrado em algum, seja um homem s, seja um grupo, seja um partido, seja uma assembleia; - constitucionalismo: se o poder est repartido por vrios centros, por vrios rgos, por vrias entidades. e esta classificao est directamente relacionada com aquela que karl loewenstein faz das constituies em normativas, nominais e semnticas. as constituies normativas so cumpridas como verdadeiros sistemas normativos, representam uma limitao do poder e, portanto, so as constituies prprias do constitucionalismo; pelo contrrio, as constituies nominais e semnticas esto ligadas autocracia (pelo menos, autocracia moderna). x11 - no seu tratado de cincia poltica, georges burdeau estuda as formas governamentais e os regimes polticos. dentro das formas governamentais, contrape governos monocrticos e deliberativos (conforme os mecanismos de poder 30 so animados por uma fora nica ou por uma pluralidade de foras). os governos monocrticos englobam as monocracias autoritrias e as monocracias populares. os governos deliberativos so aqueles em que h discusso e oposio. nos regimes, contrape regimes democrticos e autoritrios e na democracia considera ainda: a democracia governada (prpria do sculo xix): o povo teria a titularidade, mas no teria o acesso real ao poder, o povo seria um povo jurdico e no um povo real; e a democracia govemante (prpria do sculo xx): o povo real e a sua vontade real teriam acesso ao poder, seja na democracia do poder aberto ou democracia pluralista de tipo ocidental; seja na democracia de poder fechado ou democracia marxista, equivalente a monocracia popular. x111 - muito diferente a anlise de gabriel almond (poltica comparada), tomando como critrio a progressiva diferenciao de funes de estado.

donde: 1. sistemas primitivos: com indiferenciao de funes e rgos; 31

2. sistemas tradicionais - correspondentes a no acesso das pessoas, dos sbditos, ao poder; 3. sistemas modernos - nos quais ocorre a participao crescente no poder e a diferenciao de funes do estado. xiv - maneira de ver em estreitos moldes jurdicos e, naturalmente, a de kelsen (teoria geral do estado). as formas de governo classificam-se segundo os processos de criao do direito, e da que: - a democracia se caracterize pela participao dos destinatrios das normas jurdicas, dos governados, na formao de vontade estadual, pela autodeterminao dos governados, pela liberdade; - e a autocracia, pelo contrrio, por a vontade estadual se formar sem participao dos governados, sem autodeterminao, sem liberdade. 1. muitas outras tipologias poderiam ser resumidas. por curiosidade, vale ainda a pena citar o quadro das formas de governo de fernando pessoa (consideraes ps-revolucionrias, in pginas de pensamento poltico - 1, 1910-1919, com organizao de antnio quadros, lisboa, 1986, pag. 58): 32 4. distino de conceitos proposta 1 - indicadas as principais tipologias de formas polticas, toma-se ainda mais evidente que s possvel prosseguir no tratamento do tema, desde que se proceda a um rigoroso balizar de fronteiras conceituais. temos, por um lado, conceitos de capital importncia na teoria do estado (tanto de uma perspectiva jurdica como politolgica), mas que devem a priori ser afastados por, embora conexos com a matria que nos ocupa, para ele s relevarem por via indirecta. so os de tipo histrico do estado, de tipo constitucional de estado e de forma de estado. e temos, por outro lado, aquelas figuras que se prendem com os problemas a abordar aqui e a respeito das quais h-de ser feita a necessria destrina. so as de forma de governo, sistema de governo, forma institucional, sistema eleitoral, sistema de partidos, regime e sistema poltico. aristocratismo democratismo

monarquismo monarquia absoluta monarquia democrtica individualismo cesarismo (?)

republicanismo repblica aristocrtica repblica democrtica (pura) individualismo integral anarquismo oligarquia socialismo anarquia pura 33

ii - quando pensamos em estado temos de pensar sempre numa certa concretizao do estado, numa certa manifestao histrica de estado; pois disso que se cuida quando se fala em tipos de estado. diferente o estado moderno do estado romano, por exemplo; e aqui s cabe cuidar do estado moderno. a noo de tipo constitucional de estado tem (ou teve) particular interesse no sculo xx, causa do confronto de diferentes formas organizao poltica, econmica e social portanto, tambm, constitucional que nele verifica (ou verificou). dentro do mesmo histrico de estado, o europeu, inserem-se tipos constitucionais to diversos, e em luta durante quase todo o sculo, como o estado de direito (primeiro liberal, depois social), o estado marxista,3 -lennista e o estado fascista uma coisa vem a ser a contraposio entre estado simples ou unitrio e estado composto (designadamente estado federal), outra a distino entre monarquia absoluta e governo representativo, ou entre sistema parlamentar e sistema presidencial, ou entre sistema monista e sistema pluralista, para s dar dois ou trs exemplos. uma coisa a forma de estado, outra a forma ou o sistema de governo. 1. v. manual de direito constitucional, i, 5.1 ed.,coimbra. 1996, pgs. 49 e segs. 2. v. manual .... pgs. 93 e segs. 3. pelo contrrio, o estado islmico fundamentalista (que existe no iro e procura emergir noutros pases) j no pode integrar-se a. ele out-,-) tpo histrico de estado. 34 iii - a forma de governo (tomando governo em sentido lato, equivalente ao grau mais denso de fenmeno poltico) tem, precisamente, que ver com a relao poltica fundamental - a relao entre govemantes e governados. o modo como se estabelece e estrutura essa relao; e estabelece-se e estrutura-se em resposta a quatro problemas - os problemas da legitimidade do poder, da participao, do pluralismo ou da liberdade e da unidade ou diviso de poder. alm destes problemas (de certa maneira pressupostos por eles e tambm, de outra maneira como problemas autnomas), pem-se todos os problemas concementes s relaes entre rgos de governo (entre

rgos de funo poltica), ou at existncia ou no de uma pluralidade de rgos govemativos. e somente aqui que, em rigor, se encontra o conceito de sistema de governo. ao passo que a forma de governo abrange a totalidade da vida poltica, a forma de governo confirma-se estrutura interna do poder, as instituies e ao estatuto dos govemantes. melhor se compreender a diferena dos dois conceitos, se se observar a situao poltica na europa, na amrica e noutras partes do mundo: hoje prevalece ou tende a prevalecer a mesma forma de governo - a democracia representativa - sem embargo da grande variedade de sistemas de governo, sistemas parlamentares, presidenciais, etc1. 1. cfr., embora no coincidente, a distino entre formas de estado e formas de governo adoptada por alguma doutrina em portugal e no estrangeiro: assim, barbosa de melo, democracia e utopia, coimbra, 1980, pg. 40. 35

pelo contrrio, pouco contedo poltico tem hoje, corno se notou j, o contraste entre monarquia (a monarquia constitucional) e repblica. no deixa, porm, apesar de tudo, de revestir algum significado a nvel institucional e de cultura cvica, pelo que se justifica propor um conceito autnomo para o contemplar - o de forma institucional. a compreenso das formas e dos sistemas de governo dos dois ltimos sculos requer o conhecimento dos sistemas eleitorais e dos sistemas de partidos. realidades (de direito e de facto) bem caracterizadas, entrelaam-se com essas formas e esses sistemas de governo, ora como seus condicionamentos, ora como suas decorrncias, sem com eles se confundirem. iv - por ltimo, cabe aludir a conceitos mais amplos, mais complexos, de sntese; o conceito de regime poltico e o conceito de sistema poltico. o conceito de regime , essencialmente, um conceito ligado ao conceito de constituio: regime poltico a expresso poltica da constituio material. a cada constituio material corresponde um regime poltico, uma concepo dos fins e dos meios do poder e da comunidade. regime poltico, alis, no se esgota na mera organizao do poder poltico, prende-se tambm, e muito, com os direitos fundamentais e com a organizao econmica e social. 36 por seu turno, o sistema poltico atende muito mais efectividade do que normatividade; e abarca no s os rgos e instituies formais ou constitucionais mas tambm as demais instituies e corporaes polticas ou sociais politicamente relevantes, as foras polticas (partidos) e econmico-sociais (sindicatos, associaes patronais), a ideologia dominante e o enquadramento exterior do estado. v - na constituio portuguesa actual, alguns destes conceitos aparecem mais ou menos explicitamente. a forma de estado esta patente no art. 6.2: 0 estado unitrio ... - os arquiplagos dos aores e da madeira constituem regies autnomas dotadas de estatutos poltico-administrativos e de rgos de governo prprios. a forma de governo definida nos arts. 9.% alnea c), e 10.9, n.9 2 como democracia poltica e no art. 112.2 como sistema democrtico; e recortada atravs de elementos como a soberania popular (arts. 2.2, 3.% ri.! 1. e 111.2), o pluralismo (art. 2.2), a representao poltica

(arts. 10.9, 49.` e 116.l e a separao e a interdependncia de rgos de soberania (arts. 113.2 e 114.9). 1. cfr., por todos, david easton, the political system, nova iorque, 1953; georges burdeau, trait .... vii, pgs. 578 e segs. 37

0 sistema de governo decorre dos poderes, das aces recprocas e dos estatutos dos vrios rgos polticos - a nvel nacional, do presidente da repblica, da assembleia da repblica e do governo (maxime arts. 123.2, 124.9, 136.1 e segs., l64.2 e segs., 193.l> e segs. e 201.2 e segs.); e a nvel regional, da assembleia legislativa e do governo regional (art. 233.2). a forma institucional repblica - ligada existncia de um presidente da repblica electivo (mas no s) - apresentada, menos correctamente, como forma de governo: as leis de reviso constitucional tero de respeitar: - b) a forma republicana de governo (art. 288.9, alnea b). os sistemas eleitorais - porque h tantos quantos os rgos de base electiva - aparecem em numerosos preceitos (arts. 116.9, n.2 5, 129y, 152.2 e 155.2, 2319, n.2 2, 241.9, n.2 2, 247.2, n.2 2, 252.2 e 260.2). j no, como no poderia deixar de ser, o sistema de partidos. 0 regime poltico, esse, assim resumido no art. 2.9: a repblica portuguesa um estado de direito democrtico, baseado na soberania popular, no pluralismo de expresso e organizao poltica democrticos e no respeito e na garantia da efectivao dos direitos e liberdades fundamentais que tem por objectivo a realizao da democracia econmica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa. 38 r

capitulo ii os problenias cardeais

 1.o legitimidade
5. sentido da legitimidade 1 - um princpio de legitimidade est presente em qualquer governo e em qualquer estado. 1. v., entre tantos, max weber, wirtschaft und geselischaft, 1922, trad. cast. economia y sciedad, mxico, 1944-1969, 1, pgs. 170 e segs.; guguelmo ferrero, pouvoir - les gnies de la cit, nova iorque, 1942; lide de lgitimit, obra colectiva, paris, 1967; alessandro passerin uentrves, obedienza e resistenza in una societ democratica, milo, 1970; reinhold zippelius, op. cit., pgs. 255 e segs.; marcello caetano, op. cit., 1, pgs. 293 e segs.; pouvoirs, n.9 5, 1978; afonso queir, tirania, in verbo, x-vh, pgs. 1579 e segs.; legitimation of regimes, obra colectiva ed. por bogi)an denitch, beverly hilis e londres, 1979; conflict and control - challenge oflegitimacy ofmodern governments, obra colectiva ed. por anthon j. vidich e ronald m. glossman, beverly hilis e londres, 1979; gomes canotilho, constituio dirigente e vinculao do legislador, coimbra, 1982, pgs. 14 e segs.; dictatures et lgitimit, ob. col. sob direco de maurice duverger, paris, 1982; joo baptista 41

todas as formas de governo assentam numa determinada justificao. pretendem fundamentar-se, legitimar-se em certo princpio (ou ideia de direito, para usar uma expresso de rini georges burdeau). para l da legalidade - ou confo dade com o prprio direito positivo que criam - para se radicarem e durarem, precisam de legitimidade - ou conformidade com critrios, objectivos, valores aceites na comunidade. as tipologias bsicas de formas de governo so (como mostrmos) tipologias no apenas descritivas mas tambm preceptivas: no compreendem s os governos que existem mas tambm os que devem existir. ora, isso liga-se directamente com as concepes de legitimidade - de como deve o estado ser, de como deve ser a machado, introduo ao direito e ao discurso legitimador, coimbra, 1983, pgs. 173 e segs.; oliveira baracho, legitimidade do poder, in revista da associao dos magistrados mineiros, vol. 11, 1983, pgs. 143 e segs.; n.2 de 1984 de sociologia del diritto; martim de albuquerque, legitimidade, in polis, 111, pgs. 1017 e segs.; diritto e legittimazione, obra colectiva dirigida por renato treves, milo, 1985; paulo bonavides, op.cit., pgs. 113 e segs.; joaquim aguiar, normas de dominao e sociedade: o caso do neopatrimonialismo, in anlise social, 1987, 2.q, pgs. 241 e segs.; coniparing pluralist democracies, obra colectiva ed. por mattei dogan, boulder, westview, 1988; trcio sampaio ferraz, maria helena diniz e ritinha a. stevenson georgalikas, constituio de 1988 legitimidade, vigncia e eficcia, supremacia, so paulo, 1989; maria de assuno estves, a constitucionalizao da direita de resistncia, lisboa, 1989, pgs. 19 e segs. e 101 e segs. 1. assim como, em momentos revolucionrios ou de ruptura, mesmo no havendo ainda uma nova legalidade, a legitimidade proclamada serve de princpio - de direito, e no de facto - por que se vai reger o estado. 42 organizao do poder poltico, de como deve o estado organizar-se e funcionar para cumprir os seus fins. mais ainda: conforme escreve jellinek, o poder tem de assentar na convico popular sobre aelecomitimaiidsaoduem.esta aprovao, expressa por diferentes maneiras enos do estado vigor, uma condio permanente na forniaao concreta

e constitui uma das funes necessrias omunidade popular como elemento constitutivo do estado. qualquer poder ou qualquer govemante, para ser poder, para governar ou realizar os seus fins carece sempre de ser reconhecido como tal pela comunidade. ele, em rigor, s poder poltico a partir dessa relao - a partir da relao bilateral que se estabelece entre quem governa e quem governado. no basta o governante invocar qualquer inteno do seu poder ou ter, pura e simplesmente, a fora material para se fazer obedecer; ou apresentar-se ao servio deste ou daquele projecto ou ideologia. tem ainda de obter o consentimento, pelo menos passivo, dos destinatrios do poder. tem ainda de se configurar como autoridade. em que consiste ou em que se baseia esse consentimento? antigamente, dir-se-ia prevalecerem os factores espirituais (as 1 - qp. cit., pg. 318. 43

tradies, as crenas, as doutrinas polticas); mais recentemente, privilegiam-se os factores econmicos, seja o domnio de classe ou a conjuntura de riqueza ou bem-estar; e tambm se tem procurado interpret-los em meros moldes sociolgicosi. mas afigura-se mais correcto integrar todos os elementos num conjunto complexo. a questo da legitimidade no releva s da cultura poltica, ou s das concepes jurdicas, ou s da situao econmico-social, ou s dos condicionalismos geogrficos. releva de todos eles e do modo como se dispem em cada pas e em cada poca. h uma problemtica terica geral da legitimidade e h tantos problemas de legitimidade em concreto quanto os estados e as formas de governo, simultnea ou sucessivamente. 6. a legitimidade na histria 1 - a temtica da legitimidade est, pois, sempre presente ao longo dos tempos. revela-se, porm, mais importante ou mais candente em momentos de crise. 1. cfr., por exemplo, p.11. partridge, consent and consensus, londres, 1971; democracy, consensus, social contract, obra colectiva editada por pierre birnbaum; andres ollero, consenso: racionalidad o legitimacin?, in anales de ia catedra francisco suarez (universidad de granada), 19831984, pgs. 164 e segs. 44 no por acaso que ocupa um grande lugar na doutrina crist da idade mdia, quando se procura, no meio de enormes convulses, estabelecer situaes polticas com estabilidade e que, ao mesmo tempo, sejam situaes de limitao de poder (porque legitimar o poder ao mesmo tempo limit-lo de acordo com os fins correspondentes legitimidade). e ento que brtolo frmula a contraposio entre legitimidade de ttulo (ou legitimidade derivada do modo de designao) e legitimidade de exercicio (ou legitimidade derivada do modo de exerccio das funes ou do poder poltico). nem por acaso que a questo volta a ter uma grande acuidade na europa nos sculos xviii e xix. se na inglaterra se transita, como se sabe, com relativa facilidade, para a monarquia parlamentar, j na maior parte do continente tal no acontece e, em alguns pases - entre os quais portugal - a instaurao de formas liberais e democrticos mostra-se lenta e precria.

0 sculo xx, sculo de revolues e de transformaes radicais por toda a parte, viria a ser, finalmente, tambm ele marcado pela legitimidade: destruio de antigas legitimidades monarquicas ainda subsistentes ede legitimidades imperiais, conflitos de legitimidades, assim como, em alguns casos, consolidao ou sedimentao de princpios de legitimidade antes apenas afirinados nos textos constitucionais. 1. recorde-se que no sculo xix, portugus, espanhol e francs legitimistas eram aqueles que defendiam a legitimidade monrquica e, particularmente, a legitimidade monrquica absoluta. 45

11 - a propsito da passagem da legitimidade monrquica absoluta do sculo xviii para a legitimidade democrtico-liberal ou monrquicoliberal ou monrquico-constitucional ao longo do sculo xix, giglielmo ferrero apontou trs formas de governo: em primeiro lugar, os governos legtimos: aqueles que so aceites pela colectividade, aqueles em relao aos quais a colectividade professa a crena na sua razo de ser, na sua qualidade legtima para exercer o poder. em segundo lugar, os governos quase/legtimos: aqueles govemos que invocam um tipo de legitimidade, mas que tm de se defrontar com outra legitimidade que ainda subsiste na colectividade. e, quando isto acontece, os governos quaselegtimos tm muitas vezes que se impor pela fora. - em terceiro lugar, os governos pr-legtimos: aqueles governos que esto em vias de obterem, mas ainda no obtiveram, o assentimento na comunidade. esta anlise pode estender-se a muitas situaes do sculo xx. 111 - 0 problema da legitimidade no se suscita apenas no mbito dos ordenamentos internos dos estados. suscita-se outrossim a nvel de relaes internacionais. 1. v. jorge miranda, direito internacional pblico, 1, lisboa, 1995, pgs. 256 e segs e autores citados. 46 0 reconhecimento de estado e de outros sujeitos de direito internacional e o reconhecimento de governo (este, alis, s ocorrendo quando haja rupturas constitucionais) implica a observncia de certas regras jurdicas e tem-se chegado a pretender ainda o respeito de certos padres de referncia, valores ou objectivos assumidos como dominantes pela comunidade internacional. pense-se no princpio das nacionalidades no sculo xix e no da autodeterminao dos povos do sculo yx como justificativos ou legitimadores de movimentos irredentistas, secessionistas ou anticoloniais ou, ao mesmo tempo, na ilegitimidade da interveno estrangeira para provocar o desmembramento de um estado. pense-se, quanto ao reconhecimento de governo, na doutrina monrquica da santa aliana at 1848 e nas doutrinas de legitimidade

democrtica difundidas na amrica latina. ou, na europa aps 1945, na exigncia de formas democrticas, com parlamentos resultantes de eleies livres, para o acesso de qualquer estado a organizaes internacionais (conselho da europa, comunidades europeias). 7. tipos doutrinais de legitimidade 1 - alm da j referida viso dicotmica legitimidade de ttulo e legitimidade de exerccio, talvez a mais conhecida classificao de tipos de legitimidade seja a tripartio proposta por max 47

weber de legitimidade tradicional, legitimidade carismtica e legitimidade legal-racional. a legitimidade tradicional repousa na tradio, nas prticas costumeiras e em determinadas crenas morais, culturais, etc. e aqui haveria a salientar, historicamente, quatro sub-tipos, dois arcaicos ou originrios e dois mais recentes. os primeiros seriam o patriarcalismo antigo e a gerontocracia; os segundos seriam a organizao patrimonial e a organizao estamental. quanto legitimidade carismtica, corresponde ela ao poder personalizado e abrange os casos em que o poder reconhecido a algum em virtude de uma qualidade, de um dom especfico dessa pessoa. assim acontece, por exemplo, quando o poder remonta a determinados factos blicos, a feitos de herosmo, a grandes virtudes pessoais, a decises polticas marcantes de um povo ou mesmo a laos de sangue. a legitimidade legal-racional, essa assenta em normas jurdicas gerais e abstractas, ditadas pela razo. forma mais avanada assinala aquilo a que max weber chama estado administrativo-burocrtico. 11 - vale a pena aludir a, entre vrias outras classificaes, que sergio cotta sugere, embora num plano no tanto de legitimidade em si mesmo quanto de ideologia de legitimidade. 48 seriam as seguintes essas concepes, ou ideologias: ideologias de legitimidade histrica, de legitimidade racional e de legitimidade existencial. os resultados, se no so opostos, completam os da observao de max weber. as ideologias de legitimidade histrica procuram a legitimidade no sentido da histria. e subdistinguem-se em ideologias de legitimidade histrica retrospectiva e de legitimidade prospectiva. 0 que diferenciaria estas ltimas das primeiras (conservadoras, tradicionalistas) seria o facto de terem uma perspectiva de futuro, de buscarem na histria a justificao, a legitimao da mudana, maxime da revoluo, e no do status quo (assim, o marxismo). por seu turno, as ideologias de legitimidade racional baseiamse numa ideia de eficcia do poder: ser legtimo aquele que, em termos de racionalidade, seja mais eficaz. estas ideologias esto na base quer do despotismo esclarecido do sculo xviii, quer das modernas tecnocracias do sculo xx. ideia semelhante se pode ver, j na antiguidade, em

plato, ao referir-se aos filsofos-reis (que, em certa medida, se podiam, contrapor aos pretensos reis-filsofos do sculo xviii). por ltimo, as ideologias de legitimidade existencial baseiam-se na capacidade de promover a personalidade humana, a existncia do homem em sociedade. neste grupo se integra, mormente, a concepco crist de legitimidade, que a adoptada por sergio cotta. 49

111 - importa tambm aqui fazer referncia mais sugestiva e fecunda das teses empricas, de matriz sociolgica, sobre legitimidade: a da legitimao pelo procedimento i. pensada para o sistema jurdico em geral, aplica-se ainda legitimidade do poder e dos govemantes. segundo luhmann, normas jurdicas concebidas como decises apenas podem fundar-se noutras decises, mas a legitimidade no repousa na deciso ltima. repousa, sim, no prprio procedimento: este, e no cada um dos seus componentes, que a confere. legitimidade pode ento descrever-se como uma disposio generalizada para aceitar decises de contedo ainda no definido, dentro de certos limites de tolerncia2. 8. tentativa de quadro geral 1 - numa tentativa de enquadramento geral do fenmeno de legitimidade, podem ser enunciados os seguintes critrios de destrina: 1. este, justamente, o ttulo da obra famosa de niklas luhmann (legitimation durch verfahren, 1969, de que h traduo portuguesa, legitimao pelo procedimento, braslia, 1980). 2. qp. cit., pag. 30. 50 - objecto da legitimidade; - fundamento; - causa; - funo; forma. 11 - os diferentes tipos de legitimidade distinguem-se em razo do objecto, dando resposta a problemas relativos ao poder poltico ou ao estado em si mesmo, a problemas respeitantes ilegitimidade das formas de governo e a problemas respeitantes legitimidade dos concretos govemantes actuais. h correntes negativistas que negam a legitimidade de qualquer poder poltico: assim, designadamente, o pensamento anarquista. a grande maioria dos autores, no entanto, toma uma posio positiva ou afirmativa em relao legitimidade do poder poltico. dentro desta corrente, que toma uma posio positiva em relao legitimidade do poder poltico, duas teses se defrontam quanto ao

fundamento dessa legitimidade. para as teses transcendentalistas, esse fundamento deve procurar-se fora da sociedade: exemplo claro o das teorias crists do direito divino, quer sobrenatural, quer providencial omnis potestas a deo. para as teses imanentistas, o fundamento da legitimidade do poder poltico deve buscar-se na prpria sociedade. exemplo bem demonstrativo o das teorias contratualistas. 51

no tocante s formas de governo, cabe considerar quatro princpios: o da legitimidade teocrtica, o da legitimidade monocrtica, o da legitimidade aristocrtica e o da legitimidade democrtica. a estes princpios podem corresponder grandes concepes de regime e de governo. quanto problemtica da legitimidade dos govemantes em concreto, ela pode colocar-se em relao ao ttulo ou ao exerccio insista-se (esta ltima adquire relevncia autnoma quando os governantes exercem o poder em discrepancia com a ordem estabelecida); e assim pode dizerse que o ttulo de um govemante legtimo ou ilegtimo ou que o exerccio que faz do poder , tambm, legtimo ou ilegtimo. a distino entre legitimidade de ttulo e de exerccio reporta-se aos governantes actuais, mas no deixa de ter implicaes na legitimidade da forma de governo em concreto. no caso de um govemante possuir ttulo legtimo, porque se reconhece legitimidade forma de governo; se ele apenas possui legitimidade de exerccio, est a agir, o mais das vezes, margem da forma de governo, por sua vez considerada ou no legtima. 111 - um segundo critrio atenta ao fundamento da legitimidade e, trabalhando com ele, ser possvel encontrar trs contraposies: 52 a) entre legitimidade de base religiosa e legitimidade de base laica; b) entre legitimidade de base histrica e legitimidade de base racional; c) entre legitimidade (do prisma jurdico) de base jusnaturalista e legitimidade de base positivista. iv - terceiro critrio de classificao o da causa da legitimidade e traduz-se, de novo, na referncia a legitimidade que vem do ttulo e a legitimidade que vem do exerccio. a usurpao implica falta de legitimidade de ttulo. a opresso e a corrupo (econmica)t falta de legitimidade de exercci(e podem degenerar em tirania ou despotismo. vi - quinto critrio vem a ser o da forma como se manifesta a legitimidade ou como reconhecida pelos governados. haver ento legitimidade activa (atravs da adeso ou da aclamao) ou legitimidade passiva (igual a mero consentimento).

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 2. participaco poutica 9. a participao poltica em geral i - da atribuio a qualquer pessoa da qualidade de cidado de um estado no resulta, obrigatoriamente, o conferimento de uma interferncia no exerccio do poder. a soberania da colectividade estadual satisfaz-se com a livre existncia e aco de orgos prprios ou de govemantes que prossigam o interesse colectivo; no requer a participao dos membros da colectividade. pode, por conseguinte, conceber-se a existncia de governos que afastem, radicalmente, os cidados - relegados para o estatuto de meros sbditos - de qualquer interveno na gesto da coisa pblica, que lhes neguem qualquer influncia nas decises pol-- ticas a tomar, que, enfim, consagrem a liberdade dos govemantes 55

em face dos governados. as monarquias territoriais da antiguidade oriental, as monarquias absolutas da idade moderna e certas ditaduras contemporneas fornecem disso os exemplos mais frisantes. nos dois ltimos sculos, porm, a tendncia, primeiro europeia e americana, depois universal, tem sido outra. tem sido a de converter os sbditos em cidados completos, a de elevar os homens na cidade de simples sujeitos ao poder a verdadeiros sujeitos do poder. quer dizer: o sentido generalizado da evoluo poltica, sob formas diversas e no sem movimentos contraditrios, tem sido o de fazer participar cada vez mais os governados nas tarefas da vida pblica. no se trata de banir a distino entre govemantes e governados. mas trata-se, em oposio ao ancien rgime, de estabelecer uma relao permanente entre uns e outros, de tal sorte que os governantes ajam como representantes do povo e prestem contas ao povo pelos seus actos. tal o princpio representativo moderno, que, por outro lado, se contrape tambm ao governo directo do povo (democracia directa), praticado, designadamente, em atenas e em diferentes cidades-estados e municpios ao longo dos tempos (e ainda hoje em alguns cantes da sua). 1. 0 que no significa - porque seria impossvel - um total afastamento entre govemantes e governados. estes, ainda que indirectamente, conseguem agir ou reagir sobre aqueles no s atravs da legitimidade que lhes reconhecem ou no mas tambm atravs da aceitao e do maior ou menor grau de efectividade dos seus actos. 56 por outro lado, sabe-se que a doutrina da origem popular da soberania (da soberania popular alienvel), por exemplo, precedeu na europa de centenas de anos o triunfo das ideias democrticas. e raros foram ou tem sido os regimes que, pelo menos, no reconhecem aos cidados ou a grupos de cidados o direito de petio ou o de serem ouvidos em defesa dos seus interesses ou do interesse geral. de resto, o arredarem-se os indivduos de qualquer participao poltica no implica s por si, teoricamente, que eles no possam obter alguma ou muita participao no interior das instituies sociais em que vivem. podem estas estar fechadas para a interferncia no poder poltico e, no obstante, gozarem de aprecivel autonomia na prossecuo dos seus interesses: em certa medida, foi o que sucedeu na idade mdia. 11 - a participao poltica no se insere sempre no mesmo contexto.

ela pode ser decorrncia natural da organizao constitucional do pas ou, ao invs, ter cunho excepcional ou antagnico em face da filosofia prpria da forma do governo; pode constituir uma ideia dominante ou encontrar-se em concorrncia com outras ideias (quer em igualdade, quer em posio subalterna). se qualquer participao cvica implica a atribuio de direitos polticos, no traduz j, necessariamente, um princpio funda57

mental de forma do governo ou do regime poltico, os quais, embora a ela desfavorveis, podem ser obrigados a acolh-la por diversos motivos. muito menos se poder dizer que a participao poltica significa s por si direco dos negcios pblicos pelos cidados com direitos polticos ou aco determinante deles sobre o governo. 111 - os modelos ou tipos de colocao da participao poltica que se deparam na evoluo do estado europeu so principalmente trs: a monarquia limitada pelas ordens, em que a participao se d numa rea circunscrita da vida poltica; a monarquia constitucional, em que o princpio democrtico se associa ao princpio monrquico; e o governo representativo, em que o princpio fundamental da constituio aquilo que se chama a soberania do povo. no primeiro modelo - historicamente correspondente ao estado estamental, ou seja, a fase de transio da organizao poltica medieval para as formas modernas do estado soberano - o poder poltico entende-se que pertence ao rei, mas este deve exerc-lo com a ajuda e o conselho do reino, organizado em diferentes instituies, estamentos ou ordens, com vida prpria e largussima autonomia. os estamentos participam, pois, no poder central atravs de uma assembleia, em parte representativa e em parte no representativa, e de regra, com meras atribuies consultivas. 58 no segundo modelo - caracterstico do sculo xix europeu, tambm ele poca de transio - h dois centros de poder, o rei e o parlamento, com diferentes fontes de autoridade, a tradio e o direito divino, por um lado, e a eleio por outro lado. 0 poder do rei no emana do povo, nem o poder do parlamento emana do rei; e o parlamento, conquanto eleito por sufrgio censitrio, vai arrogar-se a representao de todo o povo para reforar a sua posio perante o rei. consoante os pases, ora predomina o princpio monrquico, ora prevalece o princpio democrtico. por ltimo, no terceiro modelo, fruto das revoluoes amencana e francesa, o princpio da organizao poltica vem a ser o consentimento activo e explcito dos governados, de quem dependem a designao e a conservao dos govemantes no poder. porque se considera agora que o poder pertence ao povo, os govemantes, eleitos e responsveis polticamente perante o povo, dizem-se representantes do povo. mas h aqui que distinguir ainda, como se ver, entre governo representativo liberal e democracia representativa. 10. modos de participaao 1 - os modos e as manifestaes de interveno do povo no processo poltico revelam-se, naturalmente, variveis com os 1 . e a da burguesia, de que expresso, perante a velha nobreza.

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pases e as pocas, as formas de governo e os regimes polticos. tambm o seu contedo pode tomar-se mais ou menos rico e a sua prtica mais ou menos autntica. 0 povo pode ser considerado atravs de cada cidado a quem reconhecido um direito de participao, atravs de grupos de cidados ou de instituies sociais menores integradas no estado (famlias, municpios, organismos scioprofissionais ou corporativos, etc.); finalmente, atravs da totalidade dos cidados (ou das instituies) com direito de interveno na vida pblica. da, modos individuais, institucionais e globais ou colectivos de participao. como modos individuais e institucionais -porque a sua estrutura idntica, s divergem os seus titulares - indiquem-se, por um lado, o direito de petio ou representao no interesse geral2 o direito de aco popular e a iniciativa popular (legislativa ou constituinte)3 sem esquecer as prprias liberdades pblicas. 1. cfr. marnoco e sousa, op. cit., pg. 99, falando (embora incidentalmente) na importncia da participao real dos cidados no governo, para determinar a diversidade e fazer a classificao das suas formas. 2. no o direito de reclamao ou queixa. 3. porventura tambm o direito de resistncia individual no interesse geral (mas parece que s existe resistncia individual no interesse geral, e no mera autodefesa, a onde se admite, pelo menos, um princpio de legitimidade democrtica). 60 e, por outro lado (alguns, em zonas mais relevantes no campo administrativo, embora sempre com significado poltico),a interveno em procedimentos da administrao, a audio, por via de associaes representativas de interesses, antes da tomada de deciso pelos rgos competentes, a participao em rgos consultivos e auxiliares, a formao de associaes pblicas, a gesto ou a participao na gesto de servios pblicos. quanto aos modos globais ou colectivos (globais ou colectivos, ainda que assentes em actos individuais) so o sufrgio - traduzido ora em eleies, ora em referendo - e a assembleia popular ou assembleia directa dos cidados. eles podem ser consagrados isoladamente e, assim, acontecer que se admitam uns e no outros. mas podem tambm ser consagrados em conjunto, desempenhando cada qual o seu papel e reflectindo-se uns sobre os outros. comearam por aparecer os meios individuais e institucionais de participao cvica e por se defender o princpio da resistncia opresso; s muito depois surgiria o sufrgio e, mais recentemente, os institutos ditos de
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democracia participativa .

i. por exemplo: a petio ou representao dirigida a titulares de rgos electivos. 2. cfr. carolle pateman, participation and democratic theory, cambridge, 1970; samuel huntington e joan m. nelson, no easy choice. poltical participation in developing countries, harvard university press, 1976; franco levi, partecipazione e organizzazione, in rivista trimestrale di diritto pubblico, 1977, pgs. 1625 e segs.; cesar 61

11 - tanto os modos de participao individuais e institucionais como os modos colectivos tm de comum o reconhecimento aos indivduos ou s instituies sociais de uma posio interessada e activa nos destinos do estado; tm de comum a atribuio aos cidados ou a essas instituies de direitos polticos, ou direitos 1 relativos ao estabelecimento e ao exerccio do poder pblico . a participao poltica - o status activae civitatis de jellinek assume um carcter ambivalente. tem ao mesmo tempo sentido objectivo e projeco subjectiva. na sua finalidade - a realizaao do bem comum ou dos fins do estado - e na sua atribuio a cada indivduo ou instituio como parcela do povo adquire um sentido objectivo e funcional. mas, na sua incidncia, essencialmente sub ectiva: a participao feita faculdade jurdica de agir frente j aos govemantes. por isso, os direitos polticos em que ela se consubstancia no podem deixar de revestir ainda uma dupla natureza, oscilando
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entre poderes funcionais e direitos subjectivos stricto sensu marcello baquero, tarticipao poltica na amrica lati-na problemas de conceituao-, in revista brasileira de estudos polticos, n.2 53, julho de 1981, pgs. 7 e segs.; aristide savignano, partecipazione poltica, in enciclopedia del diritto, xxx11, pgs. 1 e segs.; ronald inglehart, la nuova partecipazione nelle societ post-industriali, in rivista di scienza poltica, 1988, pgs. 403 e segs. 1. cfr. art. 6w` do anterior cdigo penal portugus. 2. dentro dos conceitos correntes. no sero os nicos poderes jurdicos de natureza ambgua; veja-se tambm o poder paternal. 62 parece que so poderes funcionais, porque devem ser exercidos segundo o interesse colectivo (tal como a competncia dos rgos de governo). parece que so direitos subjectivos, porque se destinam, simultaneamente, prossecuo de interesses prprios dos seus titulares, interesses, por sua vez, a atender na sntese do interesse colectivo.

11. a representaco poutica: formao histrica 1 - no moderno estado europeu2, instituies representativas encontram-se logo na sua primeira fase, a estamental: so as assembleias, as cortes, as dietas, os estados gerais, os parlamentos, em que tomam assento no s membros por direito prprio (do alto clero e da nobreza) como representantes ou procuradores (por exemplo, em portugal; procuradores dos concelhos). 1 . compreende-se, sob este foco, por que razo a luta pela conquista de direitos polticos, nomeadamente, do direito de sufrgio, no se esgota nunca na simples participao, nem sequer movida pela ideia de participao pela participao. essa luta faz-se quase sempre pela defesa de interesses sectoriais ou por certa maneira de interpretar o interesse geral, na medida em que os direitos polticos constituem instrumento primacial de proteco dos interesses dos seus titulares. 2. no curamos aqui de instituies ou fenmenos anlogos que houve ou tenha havido na grcia e em roma. cfr. j.a.0. larsen, representative government in greek and roman hstory, bekerley e los angeles, 1966; agerson tabosa, da representao poltica na antiguidade clssica, fortaleza, 1981. 63

a representao aqui, no uma representao da comunidade poltica como um todo, mas dos sectores ou ordens provenientes da idade mdia e que subsistem com maior ou menor autonomia; e os representantes esto vinculados s instrues que recebem, num mandato imperativo semelhante ao mandato civil. por isso, e porque ao rei se reconhece a plenitude do poder, a funo da representao exaure-se, praticamente, na garantia dos interesses e privilgios dos estamentos uns perante os outros e perante o rei. 0 desenvolvimento do absolutismo monrquico reduz as instituies representativas a uma plida recordao nos sculos xvi, xvii e xviii. apenas em inglaterra se descobre continuidade no parlamento, mas as revolues do sculo xvii e as transformaes polticas e scio -econmicas subsequentes vo levar considerao dos deputados como representantes de todo o pas, de toda a nao, e no j deste ou daquele grupo corporativo ou desta ou daquela entidade local ou constitucional. por seu lado, quando no continente, entre os sculos xviii e xix, se tenta a superao do ancien rgime e a construo de uma nova ordem poltica, assente nos direitos individuais e na diviso do poder, a ela se liga, necessariamente, a formao de uma ou mais de uma assembleia representativa de cidados enquanto tais. sem representao de cidados no h liberdade e no h constituio, no sentido do art. 16.9 da declarao de 1789. a representao poltica na acepo rigorosa do termo, e no meras instituies representativas sectoriais ou parcelares, radica, 64 portanto, historicamente, na confluncia de dois fenmenos: a afirmao da unidade poltica correspondente ao estado moderno e a passagem do absolutismo ao liberalismo. a nova forma de governo - a representativa - surge conexa com o novo regime, o liberal. 1 . cfr., entre tantos, montesquieu, de 1 sprit des lois, cap. vi do livro xl; rousseau, du contrat social, cap. xv do livro 11j; sieys, quest-ce que le tiers tat, cap. iii, ii e cap. iv, s v11; benjamin constant, prncipes de politique, paris, 1815, pgs. 23 e 62; de lolme, constitution de 1 angleterre, paris, 5. ed., 1819, pgs. 269 e segs.; custdio rebelo de carvalho, bases de todo 0 governo representativo ou condies para que a carta constitucional da monarquia portuguesa seja uma realidade, londres, 1832; stuart mill, considerations on representative government, londres, 1861; antnio custdio ribeiro da costa, princpios e questes da filosofia poltica - i - condies cientficas do direito de sufrgio, coimbra, 1878; a. esmein, deux fonnes de gouvernemenf, in revue du droitpublic, 1894, 1, pgs. 15 e segs.; v. e. orlando, du fondementiuridique de ia rprsentation politique, ibidem, 1895, pgs. 1 e segs,; rocha sar_aiva as teorias sobre a representao poltica e a nossa constituio-, in revista de justia, ano 1, 1916, pgs. 233 e segs. e 313 e segs.; lenine, as eleies para a assembleia constituinte e a ditadura do proletariado, trad. port., coimbra, 1975; carl schmitt, qp, cit., pgs. 231 e segs.; carr de malberg, considrations thoriques sur ia question de ia combinaison du refrendum avec le parlementarisme, in revue du droit public, 193 1, pgs. 225 e segs.; luigi rossi, la reppresentanza politica, in scritti vari di diritto pubblico, v, milo, 1939, pgs. 79 e segs.; carlo esposito, la rappresentanza istituzionale, in sritti in onore di santi romano, 1, pdua, 1940; gerhardt lei13holz, dniocratie rprsentative et tat de partis moderne, in revue internationale dhistoire politique et constitutionnelle, janeiro-maro de 1952, pgs. 51 e segs., e die reprsentation in der demokratie, 1973, traduo italiana la rapprensentazione nella democrazia, milo, 1989; vincenzo zangara, la rappresentanza istituzionale, pdua, 2. ed., 1952; maurice duverger, esquisse dune thorie de ia rprsentation politique, in

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11 - a doutrina da representao poltica elaborada quase ao mesmo tempo pela doutrina poltica inglesa (desde locke a burke) e francesa (desde montesquieu a sieys e a b. constant). no entanto, ainda no sculo xviii, sofre a sua primeira grande contestao, a de rousseau. vale a pena recordar os elementos mais significativos do pensamento destes autores, com os seus matizes especficos. lvolution du droit public - tudes en lhonneur dachille mestre, paris, 1956, pgs. 211 e segs.; ernst frankel, die reprsentative und die plebiszitte komponente im demokratischer verfassungstaat, 1958, trad. it. la componente representative e plebiscitaria nello stato costituzionale democratico, turim, 1994; glovann1 sartori, a teoria da representao no estado representativo moderno, trad., belo horizonte, 1962 e thorie de ia dmocratie, trad., paris, 1973, pgs. 383 e segs.; hans kelsen, teoria pura do direito (2. ed. port.), coimbra, 1962, 11, pgs. 197 e segs.; pier luigi zampetti, dallo stato liberale allo stato dei partiti, milo, 1965; j. roland panock e john w. chapman, representation, nova lorque, 1968; jean roels, le concept de rprsentation politique au dix-huitime siclefranais, paris, 1969; representation, obra colectiva, nova lorque, 1969; a.h. birch, representation, londres, 1971; achille mestre e philippe gu1tinger, constitutionnalismejacobin et constitutionnalisme sovitique, paris, 1971, pgs. 19 e segs.; hanna pitkin, the concept of representation, berkeley, 1972; pouvoirs - revue dtudes constitutiormelles et politiques, n.- 7, 1978; otto bachof, 0 direito eleitoral e o direito dos partidos na repblica federal da alemanha, trad. port., coimbra, 1982; damiano nocilla e luigi ciaurro, rappresentanza poltica, in enciclopedia del diritto, xxx, pgs. 543 e segs.; luiz navarro de brito, 0 mandato imperativo partidrio, in revista brasileira de estudos polticos, 1983, pgs. 147 e segs.; a antologia ed. por domenico fisichella, la rappresentanza politica, milo, 1983; silvio gambino, sovranit popolare e rappresentanza poltica, in poltica del diritto, 1983, pgs. 293 e segs.; andrea pubusa, riflessioni sul rapporti fra il popolo e 66 0 parlamento - diz burke (discurso aos eleitores de bristol, em 1777) - no um congresso de embaixadores de interesses diferentes e hostis, interesses que cada um tem de sustentar como representante e advogado contra outros representantes e advogados. 0 parlamento , sim, uma assembleia deliberativa de uma nica nao, com um s interesse, o do todo, e que deve guiar-se no pelos interesses locais, mas pelo bem geral, resultado da razo geral do todo. montesquieu ocupa-se da representao poltica no mesmo clebre captulo de de lsprit des lois (o vi do livro xi), em que formula a separao dos poderes. como, num estado livre, qualquer homem que se repute dotado de uma alma livre, deve ser governado por si mesmo, o povo deveria ter em si mesmo o poder legislativo. mas, como isso impossvel nos grandes estados e oferece muitos inconvenientes nos pequenos, preciso que o povo faa pelos seus representantes tudo aquilo que no pode fazer a si prprio. alcuni organi dello stato, in jus, 1985, pgs. 88 e segs.; e.w. bckenfrde, democrazia e rappresentanza, in quaderni costituzionali, 1985, pgs. 227 e segs.; pedro vega, significado constitucional de ia representacin poltica, in revista de estudios polticos, maro-abril de 1985, pgs. 25 e segs.; la rprsentation, obra colectiva sob a direco de franois darcy, paris, 1985; representatives of the people? - parliamenis and constituents in western democracies, obra colectiva, cambridge, 1985; paulo bonavides, qp. cit., pgs. 235 e segs. e 309 e segs.; angel rodriguez dias, un marco para el analisis de ia representacin poltica en los sistemas dernocraticos11, in revista de estudios politicos, outubrodezembro de 1987, pags. 137 e segs.

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montesquieu e, posteriormente, os autores liberais pronunciam-se contra os sistemas democrticos, por temerem que em sistemas democrticos se verificasse uma concentrao do poder num nico titular, que seria o povo, ou em rgos, que, baseados no povo, viessem a pr em causa as liberdades individuais. s a representao permitiria a diviso de poder. na vs pera da revoluo francesa, sieys (quest-ce que le tiers tat?) apela para a representao poltica para justificar a transformao dos estados gerais em assembleia constituinte, defende um governo exercido por procuradores do povo e distingue entre aquilo a que chama a vontade comum real e aquilo a que chama a vontade comum representativa. esta, a vontade comum representativa, no uma plena vontade, no uma vontade ilimitada, uma poro da grande vontade comum nacional, em que os delegados agem no por direito prprio, mas por direito de outrem. cite-se ainda o que escreve benjamin constant em 1815 (de la libert des anciens compare celle des modernes): necessrio que tenhamos liberdade, e t-la-emos. mas como a liberdade de que precisamos diferente da dos antigos, preciso, para essa liberdade, outra forma de organizao poltica, que no seja a mesma que os antigos adoptaram. na forma antiga, quanto mais o homem consagrasse o seu tempo ou a sua fora ao exerccio dos seus direitos polticos, mais ele se julgava livre. na espcie de liberdade dos modernos, mais o exerccio dos nossos 68 direitos polticos nos deixa tempo para o exerccio dos nossos direitos privados, mais esta liberdade nos preciosa. e da, a necessidade do sistema representativo, que no outra coisa seno uma organizao com a ajuda da qual uma nao descarrega nalguns indivduos dela mesma aquilo que ela no pode fazer por si s. os pobres tomam conta dos seus prprios negcios; os ricos tomam intendentes. a histria das naes modernas. 0 sistema representativo uma procurao dada a um certo nmero de homens pela massa do povo que quer que os seus interesses sejam por eles defendidos. 111 - em contrapartida, so bem conhecidas as observaes de rousseau (du contrat social, livro 111, cap. xvi) contra a representao: a soberania no pode ser representada pela mesma razo por que ela no pode ser alienada: ela consiste essencialmente na vontade geral, e a vontade no se representa; ela a mesma ou outra, no h meio termo. os deputados do povo no so, portanto, e no podem ser seus representantes; eles apenas so seus comissrios, e no podem, por si,

concluir nada definitivamente. toda a lei que o povo em pessoa no ratifique nula; no lei. 0 povo ingls pensa ser livre, mas engana-se; s durante a eleio dos membros do parlamento; e logo que estes so eleitos, fica sendo escravo, no nada. nos curtos momentos da sua liberdade, usa-a de tal modo que merece perd-la.99 69

e mais adiante: no sendo a lei seno a declarao da vontade geral, claro que no poder legislativo o povo no pode ser representado; mas pode e deve s-lo no poder executivo, que apenas a face aplicada da lei. rousseau liga as ideias de representao ao feudalismo, pois nas antigas repblicas ela no existia, e propugna um sistema que possa reunir a autoridade exterior de um grande povo com a polcia adequada e a boa ordem de um pequeno estado: tal viria a ser a forma de governo democrtico radical ou comissarial da constituio jacobina francesa de 1793. 12. do governo representativo liberal democracia liberal 1 - a tese do governo representativo, e no de governo comissarial, que vinga com as grandes revolues do sculo xviii e xix ou que, sem revoluo, adoptada em alguns pases onde se consegue fazer a experincia de reforma ou transies pacficas. e as componentes principais do governo representativo vm a ser: a) a soberania nacional ou princpio de que o poder reside essencialmente (isto , potencialmente) no povo, na nao entendida como colectividade distinta dos indivduos que a constituem; 70 b) a incapacidade da nao de exercer o poder e, por conseguinte, a necessidade de o delegar em representantes por ela periodicamente eleitos, nicos que o podem assumir (cfr. art. 26.2 da constituio portuguesa de 1822); c) 0 sufrgio restrito, s tendo direito de participao poltica os proprietrios e, em geral, os que tenham responsabilidades sociais; d) a natureza puramente designativa da eleio, destinada apenas seleco dos g ovemantes entre os cidados mais aptos; e) a autonomia dos representantes relativamente aos eleitores, em virtude da natureza da eleio, do princpio de que representam toda a nao e no s os crculos por que so eleitos e da proibio do mandato imperativo; f) a limitao dos governantes pelas regras da separao dos poderes.

na europa, nesta poca, subsistem as monarquias (desde a constitucional ou representativa, em que prevalece o princpio monrquico, parlamentar, em que prevalece o princpio democrtico) e domina a burguesia (de onde o sufrgio censitrio). 0 governo representativo aparece, por um lado, como um verdadeiro governo misto, prprio de um perodo de transio e, por outro lado, como uma oligocracia burguesa ou uma aristocracia electiva. 71

a representao reduz-se legitimao dos govemantes pelo consentimento dos governados, e a renovao que naqueles propicia resulta, sobretudo, da preocupao de impedir os abusos da demasiado longa ocupao do poder. mais importante do que promover a participao de todos os cidados parece aos tericos do liberalismo promover um governo conforme razo e que salvaguarde as liberdades e garantias individuais. 11 - apesar de estruturalmente avesso democracia (confundida, como j disse, com o governo de massas), o sistema representativo teve de apelar para o princpio democrtico - como seu necessrio alicerce e como instrumento de luta contra os anteriores detentores do poder. as constituies (no as cartas constitucionais) proclamam, assim, a soberania nacional, sem que instituam o sufrgio universal; mas a patente incoerncia tanto iria justificar a contestao do regime quanto determinar a sua ulterior evoluo interna. tambm a questo social, se mostra aos operarios a necessidade de estarem presentes nos parlamentos para defesa das suas reivindicaes, igualmente mostra burguesia a convenincia de os integrar, em vez de os deixar margem do sistema. 0 progresso das ideias democrticas e as convulses revolucionrias abertas em 1848 conduzem, pois, ao crescente alargamento do sufrgio e ao maior relevo dos rgos electivos no estado - o que, por seu tumo, toma indispensveis os partidos 72 polticos. ora, o sufrgio universal envolve a abertura vida poltica de estratos sociais com posies e interesses divergentes e a criao dos partidos acentua as divises ideolgicas; deste modo, as eleies passam a ser travadas volta de grandes correntes de opinio institucionalizadas nos partidos e o voto dos eleitores passa a traduzir a adeso aos seus programas e aos seus candidatos. a seguir primeira guerra mundial precipitam-se as mudanas sociais e polticas: queda de muitas monarquias europeias e esvaziamento do princpio monrquico naquelas que perduram, sufrgio feminino, representao proporcional e representao de interesses, referendo, unicameralismo, tentativas de racionalizao do parlamentarismo, etc. 0 governo representativo - evolutiva ou revolucionariamente - cede o lugar democracia representativa (tambm denominada, por vezes, governo semi-representativo), dele distinta nas ideologias e nas tenses a que d vazo, a despeito da continuidade de certos princpios e da

coincidncia parcial de institutos e formas constitucionais. e nos pases que a adoptam a democracia representativa que no segundo ps-guerra, fornece o quadro em que se vo inserir as refrmas do estado social de direito. 111 - as traves mestras da democracia representativa so as seguintes: a) a possibilidade de ter o povo, sujeito do poder, uma vontade, actual ou conjectural, jurdica e politicamente eficaz; 73

b) 0 reconhecimento, por motivos tcnicos e materiais, da impossibilidade de o povo governar e, por isso, como sucedneo, a necessidade de representao poltica; c) a concorrncia da vontade do povo, manifestada pelo colgio de todos os cidados com direitos polticos, com a vontade manifestada pelos rgos govemativos de carcter representativo; d) a responsabilidade poltica dos governantes, titulares desses rgos, atravs do cumprimento dos deveres constitucionais relativos ao exerccio dos seus cargos e do dever de informao do povo e, especificamente, atravs da eleio geral do termo do mandato, de eleies parciais durante este ou de referendo. iv - os regimes autoritrios e totalitrios do nosso sculo, apesar de se oporem ao estado constitucional do liberalismo poltico (ou de o quererem ultrapassar) mantm, entre outras formas, a eleio e a representao poltica. porm, no sem modificaes. nos regimes socialistas de tipo sovitico, em certa medida retoma-se ao modelo jacobino: democracia unnime, unidade do poder, precariedade do mandato dos membros das assembleias (sem ser rigorosamente imperativo), sujeio a destituio. 74 nos regimes fascistas e autoritrios de direita, se no se chega a suprimir o sufrgio directo e individual, a doutrina reala o sufrgio corporativo e a representao institucional como mais conformes aos seus princpios. por outra banda, ao passo que nos regimes s

oviticos levada s ltimas consequncias a dependncia dos governantes do partido nico, em certos regimes de direita a preocupao maior consiste em subtrair a poltica a qualquer influncia dos partidos (foi o caso do regime portugus de salazar), tudo num quadro de reduzido pluralismo, pelo que a eleio no pode ser uma verdadeira escolha em sentido substancial. 13. a representao poltica: anlise do fenomeno 1 - no h representao poltica, quando (para empregar uma expresso de carl schmitt) se verifica identidade - seja em monarquia (pura), seja em democracia directa - entre os titulares do poder e os govemantes, quando os governados tendem a ser, simultaneamente,

govemantes ou quando a diviso entre governantes e governados se pe ao nvel da distino dos destinatrios de normas jurdicas e no ao nvel de uma distino funcional. pelo contrrio, representao postula inidentidade e, depois, relao. ela redunda num fenmeno de relao e de comunicao: 75

para que os govemantes apaream como representantes dos governados tem de haver essa relao. para se analisar o seu conceito h que distinguir: entre representao do estado e representao do povo; entre representao de grupos existentes por si e representao de toda a colectividade; entre representao gerada por um acto de vontade e representao decorrente de um facto jurdico ou ope legis. s representao poltica em sentido restrito e prprio representao do povo, e do povo todo, fundada num acto de vontade (a eleio) e destinada a institucionalizar, com varivel amplitude, a sua participao no poder. 11 - em primeiro lugar, na representao poltica no se cuida da representao do estado: a) nem como expresso ou smbolo da unidade do estado - pois nesse sentido todo o governante representa o estado e haver tanto mais representao quanto menor fr a participao do povo e maior a concentrao de poderes num nico govemante (c. schmitt); b) nem como essncia dos seus rgos - pois o rgo no representa o estado, um elemento do estado, e os actos que pratica so-lhe, directamente, imputados sem distino de esferas jurdicas; 76 c) nem como funo ou competncia cometida pelo direito positivo a certos rgos em relaes jurdicas em que o estado intervenha (como ojus representationis omnimodae conferido pelo direito internacional comum aos chefes de estado e de que expresso o art. 123.9 da constituio de 1976). cuida-se, sim, de representao do povo enquanto modo de tornar o povo (ou o conjunto dos governados) presente no exerccio do poder atravs de quem ele escolha ou de quem tenha a sua confiana. a representao poltica o modo de o povo, titular do poder (ou um dos titulares do poder nas monarquias constitucionais propriamente ditas), agir ou reagir relativamente aos govemantes. na poca liberal, dir-se-ia traduzir a separao entre estado e sociedade. pelo contrrio, a teoria constitucional actual situa-a ao nvel da organizao interna do estado; v-a como processo de a estabelecer, insista-se, uma relao permanente entre govemantes e governados (relao de natureza jurdica, conquanto no relao entre sujeitos de direito diferenciados).

111 - em segundo lugar, representao poltica implica considerao unitria do povo e realizao de fins e interesses pblicos (com relevncia ou no de outros interesses que realmente existem na sociedade, muitas vezes em conflito). as pessoas nela investidas representam toda a colectividade e no apenas quem as designou ( 77

o princpio explicitado, em portugal, no art. 1.2 do acto adicional carta de 1885, no art. u, 1, da constituio de 1911 e no art. 152.!2, n.- 3, da constituio de 1976); se assim no fosse, no poderiam deliberar sobre assuntos gerais e elevar-se a govemantes. compreende-se deste jeito que tenha de se excluir do seu mbito a representao estamental ou de estados, vestgio da desagregao medieval da sociedade poltica; que a doutrina da soberania popular ou fraccionada de rousseau no se compadea com o sistema representativo; e que a mera representao de interesses, imagem de uma nao orgnica ou corporativa de povo, s possa aproveitar-se para a constituio de rgos consultivos, e no para a de rgos deliberativos do estado. que povo, porm, representado? nos dois ltimos sculos, da imediatividade da posio do cidado perante o poder poltico, inerente ao conceito de estado (ao contrrio da estrutura escalonada do feudalismo), extraiu a concepo dominante, de raiz individualista ou de raiz personalista, a ideia do sufrgio individual e, em princpio, directo dos cidados. a ela contraps o corporativismo poltico a ideia do sufrgio corporativo ou orgnico, ligado sua viso institucionalista da colectividade poltica, mas sem xito. j a distino entre representao maioritria e proporcional diz respeito tos aos sistemas eleitorais, aos sistemas de traduo da vontade popular expressa pelo voto em mandatos; no afecta nem a unidade do povo nem a dos rgos representativos. 0 que 78 pode este ou aquele sistema eleitoral, confonne os casos, ser mais ou menos integrador da unidade poltica. iv - em terceiro lugar, no h representao poltica sem eleio, acto jurdico ou feixe de actos jurdicos. mas a inversa no verdadeira: v. g. as monarquias, electivas2 ou a eleio de presidentes de rgos colegiais. 0 sentido da eleio poltica que muda do governo constitucional clssico para o governo democrtico. naquele, tem carcter instrumental: em ambiente social homogneo, com identificao natural entre a formao e os interesses de eleitores e elegveis (o povo burgus), reduz-se a tcnica de designao dos govemantes ( laia do sorteio ou da rotao nas cidadesestados da antiguidade). com a democracia representativa a eleio toma-se a pea essencial do sistema, toma-se a via de assegurar a coincidncia da vontade dos govemantes com a vontade do povo e a prossecuo do interesse colectivo de harmonia com o titular deste, o povo. e ela tanto vai incidir sobre o futuro como sobre o passado, pelo juizo individualizado ou global de responsabilidade poltica que exprime sobre a aco dos govemantes no perodo ou legislatura anterior. 1 . c fr. infra.

2. ou monarquias no electivas em momentos de vacatura de trono, como sucedeu em portugal em 1385, com a eleio do mestre de avis, d. joo i. 79

com efeito, ter um poder jurdico significa ter um poder de querer; por conseguinte, atribuir o poder no estado ao povo significa em democracia que a vontade do povo se h-de converter em vontade do estado; configurada, primeiro, fora do aparelho estadual, a eleio (fonte da ndole representativa dos rgos governativos) agora um acto do estado e o colgio eleitoral, porventura, um rgo sui generis. v - sustenta-se, por vezes, a possibilidade de prescindir da eleio: seria a representao institucional, em que a investidura nos cargos polticos se faria por inerncia, mediante ndices reveladores da capacidade de captar a vontade e os interesses da colectividade. mas a representao institucional, se pode ser adequado meio de expresso de determinadas instituies (v.g., a famlia, as confisses religiosas, certos organismos profissionais, certas comunidades locais) e se pode bem articular-se com a represen~ tao de interesses, nunca cobre toda a riqueza da vida poltica, nem sequer a das instituies sociais, e revela-se completamente inidnea para a formulao de tendncias e aspraes gerais e para a tomada de qualquer deciso obrigatria para toda a colectividade. s muito limitadanente tem, por isso, sido aplicada. 14. representao e mandato 1 - em que medida se justifica qualificar de mandato a situao jurdica dos representantes? 80 decerto, no se pode assimilar ao mandato de direito privado. a representao poltica uma espcie de representao necessria imposta pela lei, ao passo que o mandato representativo civil pressupe representao voluntria. e no h transferncia de poderes: os representantes eleitos so simples titulares de rgos com competncias constitucionalmente prescritas (se bem que uma constituio democrtica seja obra do povo e assim, os poderes dos representantes mediatamente provenham do povo). sem embargo, o elemento volitivo patente na eleio habilita talvez a falar num mandato de direito pblico: na medida em que so os eleitores que, escolhendo este e no aquele candidato, aderindo a este e no quele programa, constituindo esta e no aquela maioria de governo, dinamizam a competncia constitucional dos rgos e do sentido actividade dos seus titulares (apesar de no lhe poderem

definir o objecto). 11 - a representao no degrada a autoridade dos governantes: pelo contrrio, num mundo que s aceita uma legitimidade democrtica, ela refora-a. apenas a sua liberdade de aco que fica condicionada pelo duplo mecanismo ascendente da eleio e descendente da responsabilidade poltica e por se entender que os govemantes governam em vez e em nome do povo. este mecanismo no acarreta nem sujeio a instrues nem superintendncia dos eleitores sobre os actos de governo em parti81

cular; o povo cinge-se aos critrios, s linhas gerais, s grandes opes da poltica do pas. alm disso, como os tempos e as circunstncias se modificam, o povo no fica estritamente preso quilo que antes tenha fixado e, portanto, os govemantes, com conhecimento de causa e tendo em vista o interesse colectivo, podero e devero adoptar as medidas oportunas e necessrias, a sancionar pelo povo em futura eleio ou, eventualmente, referendo. 0 que no seria lcito moral e juridicamente seria que um governo eleito para fazer certa poltica viesse, depois de empossado, a fazer poltica contrria. 111 - resta o problema mais delicado hoje: o das relaes entre os repre sentantes e os partidos. dele se tratar adiante ao estudar-se o fenmeno partidrio. 82 3. pluralismo 15. pluralismo poltico e pluralismo social 1 - 0 pluralismo de que aqui se trata o pluralismo poltico, traduzido na existncia e na livre formao e comunicao de diferentes ideologias e correntes polticas ou politicamente relevantes, bem como na possibilidade de organizao dos cidados para a crtica dos govemantes e para a sua eventual substituio pacfica. ele liga-se, pois, liberdade poltica ou pblica; no j liberdade civil ou liberdade das pessoas nas suas relaes como privados, mas liberdade das pessoas (enquanto cidados) perante o poder; no j liberdade na vida privada, mas sim na vida pblica. 0 pluralismo , simultaneamente, resultado da liberdade e garantia da liberdade poltica. 83

como qualquer liberdade, a liberdade poltica (que se decompe em liberdade de imprensa, de expresso por quaisquer outros meios, de associao, de reunio, de manifestao, etc.) destina-se realizao da pessoa, individual ou institucionalmente considerada. todavia, o ter por objecto os poderes polticos leva-a, quase de imediato, a correlacionar-se com a participao poltica. no h regime poltico favorvel liberdade que seja contrrio participao poltica dos cidados (mesmo se logo da no tira o corolrio do sufrgio universal); nem pode haver participao sem liberdade poltica. 11 - do pluralismo assim entendido deve distinguir-se o pluralismo social ou configurao da sociedade como um conjunto (ou atravs de um conjunto) de grupos, instituies e associaes), portadores de interesses diferenciados (econmicos e no econmicos) e dotados de mais ou menos autonomia perante o estado. no existe uma relao necessria entre os dois princpios ou realidades. 0 pluralismo social tanto pode ser favorvel liberdade poltica como pode mostrar-se ou se lhe tem mostrado, objectiva e historicamente, desfavorvel ou perigoso. no custa exemplificar. 1. em sntese, pode dizer-se que a liberdade poltica resulta do enlace da liberdade dos antigos com a liberdade dos modernos (nas lapidares locues de benjamin constant), da sntese entre liberdade participao e liberdade - autonomia. cfr. glovanni sartori, thorie .... cit., pgs. 222 e segs. 84 a doutrina dos corpos intermedirios, sustentada principalmente pela igreja catlica, tem-se voltado mais para a esfera no estritamente poltica e procurado, sobretudo, propiciar a criao de anteparas para que o indivduo isolado no fique merce do aparelho estatal ou dos poderes econmicos. alguns regimes polticos (maxime o da itlia de mussolini e o de portugal de salazar) serviram-se. do pluralismo, sob a veste de corporativismo, para negar qualquer pluralismo poltico. pelo contrrio, as tendncias ditas neocorporativas das ltimas dcadas tmse inserido de pleno (embora no sem suscitarem problemas) no mbito de democracias representativas. adiante, retomar-se- o assunto. 16. sistemas pluralistas e monistas 1 - pode falar-se, numa dialctica histrica, de pluralismo e monismo poltico, ou de sistemas polticos pluralistas e monistas. uns

entrecruzam-se com outros ou vm determinar outros. e, por vezes, ocorrem ciclos e no evolues lineares. de todo o modo, o pluralismo enquanto expresso de liberdade poltica apresenta-se como algo de relativamente recente. vem dos sculos xv11-xviii, nascido em inglaterra, nos estados unidos e em frana, em revolues ou transies complexas. as 1. cfr. vieira de andrade, tiuralismo11, in polis, iv, pgs. 1280 e segs., maxime 1286 e 1287. 85

instituies em que se traduz variam bastante (no so as mesmas nesses pases ou em qualquer deles e na sua ou nos pases nrdicos); mas, no fundo, para l dos sistemas de governo e das instituies so as caractersticas comuns que prevalecem. pelo contrrio, o monismo poltico algo de mais difuso em todas as pocas, mas, por causa disso, reveste mltiplas formas. das monarquias orientais s ditaduras modernas, encontra-se o mesmo absolutismo do poder, sem dvida; no entanto, quer as instituies quer as ideologias quer as foras sociais e polticas dominantes so completamente diferentes. verifica-se que os sistemas monistas correspondem tanto a regimes autoritrios como a totalitrios e que os sistemas pluralistas coincidem com regimes liberais (politicamente), estes com diversos sistemas de governo (parlamentares, presidenciais, etc.). ill - nos regimes totalitrios, o poder poltico absorve todos os poderes sociais; nos regimes autoritrios ele impede apenas o exerccio da liberdade poltica. 1. cfr., por exemplo, a obra colectiva editada por j.l. se=, la dmocratie pluraliste, paris, 1981; ou feliks gross, toleration and pluralism, in il politico, 1985, pgs. 181 e segs. (num relance mais amplo, por abranger tambm a religio, este autor distingue quatro modelos de estado: estado inquisitorial, estado intolerante, estado tolerante e estado pluralista). 2. para maior desenvolvimento, v. manual de direito constitucional, iv, 2.! ed., coimbra, 1993, pgs. 26 e segs. 86 por outro lado, enquanto que as monarquias absolutas eram at ao sculo xviii governos legtimos, na acepo de g. fererro (pela coincidncia entre princpio monrquico e o seu reconhecimento), j as ditaduras contemporneas, ao apelarem para o princpio democrtico da legitimidade, revestem-se no apenas de uma institucionalizao precria (por causa da personalizao do poder ocorrido) como muitas vezes so mesmo governos ilegitimos (sejam revolucionrios ou contrarevolucionrios). iv - tal como os sistemas polticos pluralistas, tambm no poucos dos sistemas monistas contemporneos tm feito apelo, nas constituies ou na prtica, eleio. no, p .o.rm, evidentemente com o mesmo significado que ela possui em sistemas pluralistas.

apesar de factores econmicos, sociais e culturais nem sempre favorveis e de as organizaes partidrias limitarem ou condicionarem, muitas vezes, os cidados eleitores, a eleio em sistemas pluralistas envolve sempre uma margem til de escolha, dentro de um ambiente de segurana frente ao poder e de livre afrontamento de ideias. e, seja mais ou menos amplo o seu objecto, sempre a eleio e no s acto de efectivao de responsabilidade poltica dos governantes mas tambm mecanismo de renovao peridica e de formao de altemncias. por isso, implica competio. diverso vem a ser o sentido de eleio em sistemas monistas, porque com ela nunca se poem. em causa os govemantes, sob pena de ento tambm se pe em causa o prprio regime. a eleio 87

pode servir para reforar ou para suscitar uma imagem de legitimidade dos governantes; pode ser uma aclamao, no um acto de orientao poltica; pode conter todos os elementos formais ou procedimentais, faltam-lhe os elementos substantivos de uma vontade autnoma distinta do poder estabelecido 17. pluralismo e oposio 1 - oposio designao que abrange pessoas, correntes de opinio pblica, grupos ou partidos polticos que em qualquer pas 1. cfr., por todos, sobre eleies competitivas, no competitivas e tambm semicompetitivas, dieter noi1len, wansystem der welt, 1978, trad. castelhana sistemas electorales del mundo, madrid, 1981, pgs. 22 e segs. 2. cfr. karl loewenstein, contrle lgislatif de lextrmisme politique dans les dmocracties curopennes, em revue du droit pblic, 1938; georges burdeau, lvolution de ia notion doposition, in revue internationale dhistoire politique et constitutionnelle, 1954, pgs. 119 e segs.; m. bon valsassina, profilo dellopposizione anti-costituzionale nello stato contemporanco, em rivista trimestrale di diritto pubblico, 1957; poltical opposition in western democracies, ed. por robert a. dahi, yale, 1966; ghita ionescu e isabel de mapariaga, opposition, londres, 1968; klaus von beyme e robert v. daniels, oposicin, in marxismo y democracia - enciclopedia de conceptos basico-polticos 5, trad., madrid, 1975, pgs. 109 e segs.; gluseppe de vergottini, la forma de gobierno de oposicin garantizada, in revista de estudios polticos, maio-junho de 1979, pgs. 5 e segs.; sylvie glulz, le statut de lqpposition en europe, paris, 1980; pietro grilli, lopposizione poltica nei sistemi non competitivi: una premessa analtica, in rivista italiana di scienza poltica, 1983, pgs. 65 e segs.; silva leito, constituio e direito de oposio, coimbra, 1987; monica caggiano, oposio na poltica, so paulo, 1995. se manifestam contrrios ao governo ou ao regime poltico vigente. no primeiro caso (oposio s ao governo) diz-se oposio constitucional; no segundo (oposio ao regime e, portanto, tambm ao governo) oposio anticonstitucional. at ao sculo xviii no havia seno a atitude individual dos que, invocando a sua conscincia tica, negavam a legitimidade de certos governantes ou de alguns dos actos destes; ou a atitude colectiva de insurreio, muitas vezes conduzindo guerra civil ou internacional. com o acordar da liberdade poltica e com o constitucionalismo que a

oposio de acto moral passa a fenmeno poltico, dentro de um processo de luta pacfica pelo poder. o primeiro pais em que isto sucede naturalmente a inglaterra, aps as revolues anti-absolutistas e ainda por causa do sistema parlamentar que assenta no debate contraditrio entre gabinete e oposio de sua majestade. este exemplo vai ser imitado por quase toda a parte: aparecem os partidos polticos nos estados unidos, na europa dominam as monarquias constitucionais ou as repblicas burguesas e, em portugal, o rotativismo funciona durante meio sculo. se bem que surjam correntes fora do sistema (legitimistas ou socialistas e anarquistas), assiste-se ao jogo, real ou fictcio, da altemncia de dois partidos no governo. mas a situao altera-se no sculo xx: desaparece a homogeneidade de filosofia e de classe dirigente ou dominante, sucedem-se as crises, o parlamento deixa muitas vezes de ser o centro da 89

vida poltica e desenvolvem-se movimentos de direitas e esquerdas, apostados em destruir a ordem poltica e social. na lgica liberal, todos os partidos, mesmo os de contestao revolucionria, deveriam ser reconhecidos enquanto os seus actos no ofendessem a lei penal. na prtica, porm, o grau da sua admissibilidade tem dependido da sua prtica e dos seus programas, de circunstncias de tempo e pas, da relao de foras existentes (por exemplo, pequeno ou grande nmero de aderentes ou militantes de que dispem). providncias bastante diversas tm, pois, sido adoptadas perante a oposio anticonstitucional: desde providncias relativas aos funcionrios pblicos (indo at exigncia de leal colaborao com as instituies) a providncias que afectam a subsistncia dos partidos (suspenso ou dissoluo, por via administrativa ou, sobretudo, jurisdicional). ao mesmo tempo, e com xito igualmente varivel, o estado de direito (liberal ou, depois, social) confia em que a participao eleitoral e parlamentar leve a integrao, no sistema, dos prprios partidos extremistas. 11 - na nossa poca, o lugar conferido oposio torna-se elemento definidor da forma poltica. a livre actividade, pelo menos de uma oposio constitucional, identifica os sistemas polticos pluralistas; aqui a maioria deve governar e a minoria deve estar na oposio, entendida como 90 fiscalizao pblica dos actos do governo ou como poder de resistncia ou de garantia; a representao de minorias e a institucionalizao dos grupos parlamentares e dos partidos polticos so corolrios jurdicos desse princpio. ao invs, os regimes totalitrios recusam oposio qualquer papel, em nome da supremacia do estado, da nao, da raa ou do proletariado; oposio anticonstitucional nos regimes pluralistas ou liberais, os partidos fascistas e comunistas (e agora, tambm de fundamentalismo islmico), quando chegam ao poder, impedem ou reprimem as actividades polticas dos seus adversrios, relegando-os para a clandestinidade. por fim, os regimes autoritrios ficam a meio caminho: concedendo embora aos cidados o direito de estar na oposio, o que no permitem a organizao (ou a organizao permanente) de grupos divergentes da poltica oficial para a contestar e, muito menos, para a

substituir. 111 - dentro dos sistemas pluralistas, a competitividade da oposio depende, em larga medida, embora no completamente, do nmero e da natureza dos partidos, ou seja, da extenso em que a oposio se encontra concentrada. 1. robert a. dahl, pattems of oppositiw, in poltical opposition .... pgs. 337 e segs. fala em quatro tipos de sistemas de oposio: 1) estritamente competitivo; 2) cooperativo-competitivo; 3) coolescentecompetitivo; 4) estritamente coolescente. 91

 4. diviso do poder 18. a diviso do poder em geral 1 - ao abordar-se o tema da diviso ou da unidade ou diviso) do poder, importa tomar nota de duas distines do maior relevo: - a distino entre a anlise conceptual do poder poltico e a afirmao de um princpio de jure condendo (ou mesmo j dejure condito) de diviso do poder. - a distino entre diviso do poder, susceptvel de ser operada de diversas formas e segundo diferentes critrios, e a diviso especfica em moldes de separao de poderes. 11 - uma coisa, com efeito, o esforo cientfico ou paracientfico a que, desde o incio da reflexo sobre o estado, procedem 93

politlogos e juristas de decomposio e estudo das faculdades ou potencialidades compreendidas no poder poltico. outra coisa vem a ser a procura, com base nisso ou com vista a certos objectivos, de sistemas de diviso do poder. j aristteles discernia trs potencialidades de soberania: a deliberao, o comando e a judicatura. assim como, muito mais tarde, hegel haveria de se referir a um poder legislativo, a um poder de governo e a um poder do prncipe. e outras distines poderiam ser citadas - tal como, mais recentemente, ningum contesta a existncia de vrias funes do estado. mas isso no implica, necessariamente, que a sua atribuio a vrios rgos ou instituies seja preconizada. a diviso de poder afigura-se hoje requisito de limitao de poder. nem sempre ter sido entendido assim: tambm noutras pocas se pensou encontrar resposta para a preocupao com a necessidade de limitar o poder noutras instncias, fossem a nvel jurdico-poltico (maxime o direito de resistncia), fossem a nvel moral e religioso. 111 - a ideia de separao de poderes vem, desde os sculos xvii e xviii, em reaco contra o absolutismo monrquico e associada filosofia poltica iluminista e liberal. 94 no , porm, a primeira realizao histrica de diviso do poder; pelo menos, duas de grande significado tinham existido antes na europa. e to pouco, nos moldes em que foi concebida nessa altura, o nico esquema coadunvel com o constitucionalismo moderno: no s susceptvel de vrias interpretaes como, para ser aplicvel na situao actual, carece de ser revista e enriquecida (e tem-no sido). iv - as magistraturas clssicas da grcia e de roma traduziam limitao do poder, na medida em que o poder, em vez de ser atribudo, concentrado num homem s ou numa s magistratura era repartido por diversos rgos, por diferentes magistraturas, de regra colegiais, e, assim, se verificava uma recproca repartio de poderes. por seu turno, o estado estamental assentava num dualismo de princpios: o princpio, de origem medieval, da aceitao do papel poltico das corporaes, das ordens, das classes, dos senhorios locais; e o princpio de unidade ou de deciso central atravs do rei. nem por isso so menos ntidas as diferenas entre estas duas

manifestaes de diviso de poder e a moderna concepo de separao de poderes: 1. cfr. ccero de legibus, trad. port. das leis, so paulo, 1967, pg. 101: se um magistrado nico tivesse mais autoridade que todos os seus pares, teramos apenas trocado a denominao do rei, sem alterar a essncia da realeza. no se esquea, no entanto, que roma conhecia, em tempos de crises (porque saluspopuli suprema lex) a concentrao do poder num dictator. 95

1.2) tanto s magistraturas romanas como organizao estamental falta uma ideia de especializao orgnico-funcional ou de distribuio de diversas faculdades, objectivamente consideradas, por mais de um centro subjectivo de poder; 2.2) tanto a uma como a outra falta a conexo com a ideia de direitos fundamentais, porque os antigos no conheceram a liberdade poltica e o estado medieval no curou seno de assegurar diante do rei imunidades, privilgios, prerrogativas em concreto de estamentos, e no direitos individuais dos homens enquanto tais. em ltimo termo, a separao de poderes, nas suas mltiplas concretizaes, correces e adaptaes - revelar-se-ia a projeco organizatria do estado de direito; e este s existiu com o constitucionalismo moderno 1. sobre a separao de poderes, deve, antes de mais, ler-se locke, the second treatise of governinent (captulos vii, x11 e xiv); montesquieu, de lesprit des lois (captulos iv e v do livro xi); rousseau, du contrat social (captulo 1 do livro 111); madison, the federalist (n.os 47 e 48). e depois, para aprofundamento da problemtica, entre tantos, saint girons, essai sur la sparation des pouvoirs dans pordre politique, administratif etjudiciaire, paris, 1881; e. art=, lisparation des pouvoirs, et separation des fonctions, in revue du droitpublic, xiii, 1900, pgs. 214 e segs. e 470 e segs., xiv, 1900, pgs. 34 e segs. e 436 e segs.), xvii, 1902, pgs. 78 e segs., 234 e segs. e 439 e segs.,-xx, 1903, pgs. 415 e segs.; j. j. chevalier, de ia distinction tablie par montesquieu. entre ia facult de statuer et ia faculte dempcher, in mlanges maurice hauriou, 1929, pgs. 139 e segs.; charles eisenmann, lsprit des lois et ia separation des pouvoirs, in mlanges r. carr de malberg, paris, 1933, pgs. 163 e segs.; balladore pallieri, appunti sulia divisione dei poteri nella 96 19. a doutrina da separao de poderes 1 - antes de montesquieu, pelo menos, outro grande autor, locke, j se tinha debruado sobre a problemtica da vigente costituzione italiana, in rivista tilmestrale di diritto pubblico, 1952, pgs. 811 e segs.; louis althusser, montesquieti, la politique.et lhstoire, paris, 1959; m.c.j. vile, constitution and the separation of powers, oxnia, 1969; rogrio soares, direito pblico e sociedade tcnica, coimbra, 1969, pgs. 145 e segs.; marques guedes, separao de poderes, in verbo, xv, pg. 353; afonso queir, poderes do estado, ibidem, pgs. 353 e segs.; reinhold zippelius, op.cit., pgs. 146 e segs.; georges vlachos, la politique de montesquieu, 1974; arnd merkel e gerd meyer, divisin de poderes, in marxismo y democracia - enciclopedia de conceptos basicos - poltica, 2, trad., madrid, 1975, pgs. 143 e segs.; marcello caetano, op.cit., 1, pgs. 232 e segs e 370 e segs.; pierre lavigne, lunit du pouvoir dtat dans le doctrine constitutionnaliste socialiste contemporaine, in mlanges offei-ts georges burdeau, paris, 1977, pgs. 599 e segs.; agostino carrino, uni critica marxista alla divisione dei poteri, in rivista internazionale di filosofia del diritto, 1977, pgs. 904 e segs.; gaetano silvestri, la separazione dei poteri, 1, milo, 1979; solozabal echavarria, sobre el principio de ia separacin de poderes, in revista de estudios polticos, novembrodezembro de 1981, pgs. 215 e segs.; paulo bonavides, op. cit., pgs. 145 e segs.; srvulo correia, legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, lisboa, 1987, pgs. 25 e segs.; jorge reis novais, contributo para uma

teoria do estado de direito, coimbra, 1987, pgs. 82 e segs.; nuno piarra, a separao de poderes como doutrina e princpio constitucional, coimbra, 1989. v. ainda os pareceres n.os 16/79 e 1/80 da comisso constitucional, de 21 de janeiro -de 1979 e 8 de janeiro de 1980, in pareceres, viii, pgs. 205 e segs., e m, pgs. 23 e segs., respectivamente. 1 . e to pouco pode esquecer-se pu17fendorf. 97

separao ou diviso de poderes e tinha proposto (nos captulos vil, xii e xiv do seu tratado sobre o governo) uma anlise dos poderes do estado. segundo ele haveria um poder legislativo, um poder executivo, um poder federativo respeitante s relaes internacionais e, na linha do constitucionalismo ingls, a prerrogativa (que podemos equiparar funo governamental). mas o livro de locke no teve o impacto do de 1esprit des lois no s por causa de uma menor difuso como por ter sido escrito ainda cedo (ainda no sculo xvii) e demasiado voltado para a situao inglesa aps 1688. de resto, ele no propugnava uma completa diviso de poder, visto que entendia que o poder primordial no estado era o poder legislativo (o qual determinava 4 diferentes formas de governo). 11 - o autor fundamental , pois, o baro de montesquieu e o seu pensamento encontra-se exposto principalmente nos captulos iv e vi do livro x1 do de 1esprit des lois, publicado em 1748, traduzido para ingls, divulgado na europa e na amrica do norte e que estaria presente nas revolues americana e francesa e marcaria todo o constitucionalismo liberal. montesquieu comea por dizer no captulo iv do livro xi aquilo que pode afirmar-se ser o leit-motiv da doutrina da separao de poderes: a ideia de que a nica maneira de limitar o poder consiste em criar outro poder que o limite; a nica maneira 98 de limitar o poder dividi-lo em diversos poderes que se condicionem, que se limitem reciprocamente. para que ningum possa abusar do poder, preciso que pela disposio das coisas o poder limite o poder (ilfaut que le pouvoir arrte le pouvoir). isso mesmo vem a ser desenvolvido no captulo vi (aparentemente votado constituio da inglaterra): em cada estado, h trs espcies de poderes: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes e o poder executivo daqueles que dependem do direito civil (poder executivo das coisas que depende do direito civil e aquilo que ele prprio vai chamar poder judicial). e continua: pela primeira, o prncipe ou magistrado faz leis por determinado tempo ou para sempre, e corrige ou revoga as que tenha feito. a segunda faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, garante a segurana, previne as invases. pela terceira, pune os crimes ou julga os litgios entre os particulares. chamar-se- a esta ltima o poder de julgar e outra simplesmente o poder executivo do estado.

a liberdade poltica num cidado ou de um cidado essa tranquilidade de esprito que provm da opinio que cada um tem da sua segurana e para que haja ou para que tenha essa liberdade preciso que o governo seja tal que o cidado no possa temer qualquer coisa de outro cidado. quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistrados o poder legislativo est reunido ao poder executivo, no h liberdade. para que no se possa temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado faam leis tirnicas que depois vo executar tiranicamente. 99

no h tambm liberdade se o poder de julgar no est separado do poder legislativo e do poder executivo. tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo de magistrados ou do povo exercesse esses trs poderes: o de fazer leis, o de executar as resolues pblicas e o de julgar os crimes ou os diferendos de particulares. e montesquieu, que, no fundo, faz uma apologia do govemo misto, em correspondncia com diversas classes sociais, acrescenta: na maior parte dos reinos da europa o governo moderado porque o prncipe que tem os dois primeiros poderes, deixa aos outros, aos sbditos, o exerccio do terceiro. nos turcos, em que estes trs poderes esto unidos nas mos de um sulto, reina um terrvel despotismo. nas repblicas da itlia, em que os trs poderes esto reunidos, a liberdade encontra-se menos estabelecida que nas nossas monarquias.` 111 - montesquieu no se cinge a decompor o poder em correspondncia com trs funes, conferindo as faculdades resultantes a rgos distintos, sem articulao entre eles. vai mais longe, discemindo, nesse mesmo captulo vi, em cada poder uma facult de statuer e uma facult dempcher. 1. na linha destas consideraes que montesquieu alude representao poltica que advoga, por temer que um governo directo do povo conduza concentrao de poderes. 100 chamo facult de statuer o direito de ordenar por si mesmo ou de corrigir aquilo que tenha sido ordenado por outro. chamo facult dempcher o direito de tomar nula ou anular uma resoluo tomada por quem quer que seja. era nisto que consistia o poder dos tribunos de roma, embora aquele que tenha a faculdade de impedir possa ter tambm o direito de aprovar, e a aprovao po outra coisa seno a declarao de que no faz uso da sua faculdade de impedir e deriva dessa faculdade. 0 rgo que tem o poder legislativo deve ter um poder positivo de estatuir leis, mas deve ter tambm um poder negativo de impedir que os outros rgos faam algo que ponha em causa os interesses gerais. da mesma maneira, o rgo que tem o poder executivo deve ter no apenas o poder positivo de estatuir, de fazer a execuo das leis, mas deve ter tambm um poder negativo, de tal modo que no sejam feitas leis contrrias aos interesses gerais. somente, a respeito do poder judicial (que considera um poder sem relevncia poltica) que montesquieu no faz a distino entrefacult de statuer efacult

dempcher. nem todos os intrpretes e seguidores de montesquieu tero dado toda a importncia a este ponto. iv - as grandes divergncias polticas modernas radicam todas no contraste entre montesquieu erousseau. no fundo o contraste entre os captulos iv e vi do livro xi do de 1 esprit des lois e o captulo 1 do livro iii do contrato social. 101

neste captulo 1 (sob a epgrafe do governo em geral) do livro 111 do contrato social, rousseau claramente vem opor-se separao de poderes. rousseau admite uma distino de funes - legislativa e executiva. mas considera que a funo legislativa a nica que soberana, ao passo que a funo executiva uma funo intermediria, no soberana, que no tem nenhuma virtualidade de limitar o poder legislativo. para montesquieu o poder legislativo deve ser limitado pelo executivo e vice-versa. para rousseau, pelo contrrio, o nico poder soberano o poder legislativo. 0 poder executivo no um verdadeiro poder soberano; no h mesmo em rigor um poder executivo. h uma diferena essencial entre esses dois corpos - poder legislativo e executivo. este ltimo no existe seno pelo soberano e para o soberano. a vontade dominante do prncipe no e e no deve ser seno a vontade geral ou a lei. a sua fora no seno a fora pblica concentrada nele de tal maneira que possa tirar dessa potncia soberana a fora, atravs de qualquer acto absoluto independente. se acontecesse que o prncipe (governo, rgo executivo) tivesse uma vontade particular mais activa que a do soberano e que a utilizasse para se subtrair vontade deste haveria dois soberanos e no um s. ora, nesse momento a unio social desvanecer-se-ia e o corpo poltico seria dissolvido. 102 para rousseau a unidade do corpo social tem que corresponder unidade de soberania. e esta tem a sua expresso no rgo do poder legislativo. qualquer rgo de poder executivo tem de ser sempre um rgo secundrio ou derivado e que no tem a capacidade de formar uma vontade autnoma em face da vontade do soberano. a tese de rousseau vai determinar directamente a constituio francesa do ano 1 e, por vias diversas, no deixa de encontrar parecenas nas concepes adoptadas no constitucionalismo marxista -leninista. 20. concepes doutrinais subsequentes 1 - em plano diverso do de montesquieu acha-se a elaborao de sieys em qu,es-ce-que le tiers-tat? - obra que , de certa sorte, a sntese entre o contrato social e o lesprit des lois, a sntese entre a concepo de soberania popular de rousseau e a concepo de separao de poderes de montesquieu; e sabe-se como se projectou no movimento da revoluo francesa.

sieys - tal como, quase ao mesmo tempo, hamilton no federalist, nos estados unidos - aponta a existncia de um poder primrio e originrio dentro do estado - o poder de que deriva a constituio, aquele que exprime mais directamente a soberania ou que com ela se identifica, o poder constituinte; e este poder antecede, por natureza, os demais poderes do estado, os poderes constitudos. 103

ao poder legislativo, um destes poderes, vedado praticar actos que contrariem as normas decretadas pelo poder constituinte. todavia, enquanto que a distino proposta por montesquieu pressuposto da teoria das formas de governo modernas, a distino de sieys e dos pais da constituio americana s por via imediata e reflexa a ela vem a reconduzir-se; o seu terreno prprio o da teoria da constituio. 11 - j no sculo xix situa-se a doutrina de benjamin constant, para quem, afora os poderes legislativo, executivo e judicial, deveria haver um quarto poder a que ele chamou poder neutro (e a que as constituies brasileira de 1824 e portuguesa de .1926 chamaram poder moderador). partindo da ideia de que os trs poderes do estado, como foram consagrados aquando da revoluo francesa, poderiam dar lugar a conflitos e paralisar-se, constant preconiza um quarto poder, dirimidor de conflitos, um poder de equilbrio que arbitraria os litgios entre os outros poderes de estado, que poria em funcionamento a mquina estadual ou evitaria que ela ficasse paralisada. e ele seria a chave de toda a organizao poltica, como declarava o art. 71.2 da carta constitucional. na realidade, porm, esse poder - neutro, moderador, real (porque atribudo ao rei tambm detentor do poder executivo) era um meio de o monarca recuperar parte do poder que perdera com o constitucionalismo. 104 iii - outra anlise feita na mesma poca a de saint-simon. no seu ensaio da reorganizao da sociedade europeia, publicada logo a seguir ao congresso de viena, advoga uma monarquia constitucional em que deveria haver trs poderes: um poder de interesse geral, um poder de interesses particulares e um poder regulador. 0 primeiro seria o poder do rei. 0 poder de interesses particulares seria o da cmara dos comuns ou equivalente. 0 poder regulador seria o da cmara dos lordes ou equivalente. iv - no menos importante e a diviso, agora em cinco poderes, proposta por silvestre pinheiro-ferreira, talvez o maior juspublicista portugues do sculo xix. so eles o poder legislativo, o poder executivo, o poder judicial, o poder conservador e o poder eleitoral.

0 grande interesse desta viso das coisas encontra-se.no poder eleitoral, o qual consiste em eleger e em nomear para os empregos tanto civis como polticos e em designar os cidados que pelos seus servios se tenham tomado dignos de recompensas nacionais. 1. principes du droit public, constitutionnel, administratif et des gens ou manuel du citoyen sous un gouvernenent reprsentatif, paris, 1834, pgs. 123 e segs. apesar de se tratar de uma concepo de eleio como designao, de algum modo liga ainda o poder eleitoral responsabilidade poltica perante o tribunal da opinio pblica atravs das eleies gerais anuais, em que h a possibilidade de revogao do emprego dos titulares designados. 105

quanto ao poder conservador no simplesmente parfrase do poder moderador de benjamin constant, pois que lhe cabe no apenas manter a independncia e harmonia dos outros quatro poderes mas tambm fazer observar os direitos de cada cidado. os rgos dos diferentes poderes exerceriam atribuies de poder conservador e deveria haver ainda uma autoridade especial: o conselho de inspeco e censura constitucional, composta por cinco membros escolhidos nas eleies gerais nos graus mais elevados da hierarquia civil . v - merecem ainda ser conhecidas as anlises de arrens e, j no sculo xx, de hauriou e de loewenstein. ahrens comea por contrapor a administrao constituio, e a vai distinguir um poder governamental, um poder legislativo e um poder executivo. por seu lado, hauriou considera um poder de sufrgio, um poder deliberante (que o das assembleias) e um poder de execuo (que o dos rgos executivos). finalmente, karl loewenstein que entende ultrapassada a doutrina de montesquieu, acaba por formular uma diviso de funes na base da distino entre a deciso poltica 1. semelhante ao poder eleitoral de silvestre pinheiro-ferreira. 106 fundamental, a sua execuo e o seu controlo ou fiscalizao. nesta ltima funo reside o contributo original do autor. 21. a separao dos poderes na evoluo do constitucionalismo 1 - 0 princpio da separao dos poderes foi consagrado em todas as constituies dos sculos xviii e xix, em obedincia ao dogma inscrito no art. 16.9 da declarao dos direitos do homem e do cidado de 1789. no foi, contudo, consagrado da mesma maneira ou com a mesma rigidez. em frana, em especial nas constituies de 1791 e de 1795 (do ano 111) pareceu prevalecer uma viso mecanicista, de apertada distribuio de poderes pelos diversos rgos e, ao longo de todas as constituies at hoje, sempre, em nome da separao de poderes, se recusou aos tribunais a fiscalizao da constitucionalidade das leis. diversamente, nos estados unidos prevaleceu um sentido coordenador, com relacionamento ou cooperao funcional, de checks and balances e, por isso, se estabeleceram processos complexos de agir e se admitiu, desde o incio, a judicial review. no por acaso tem-se dito que a constituio de 1787 a que melhor tem levado prtica a distino de um pouvoir de statuer e de um

pouvoir dempcher. 107

em contrapartida, nos estados unidos, o sistema de governo presidencial tem-se traduzido numa separao orgnica muito mais ntida do que nos pases europeus de governo parlamentar ou aparentado, nos quais os ministros fazem parte dos parlamentos e estes podem ser dissolvidos pelo chefe do estado. entre uma e outra posies extremas, situa-se a maior parte das concretizaes constitucionais da europa oitocentista. e para provar que no eram demasiado radicais, recordem-se a doutrina da lei formal e da lei material lanada por laband, a atribuio ao rei de um poder de sano das leis (verdadeiro poder positivo, e no meramente negativo como o poder de veto), ou o exerccio da iniciativa legislativa pelos ministros. 11 - no sculo xx, as transformaes ocorridas nas relaes entre estado e sociedade, o peso da administrao pblica de prestao, as crises econmicas, os desafios trazidos por novas ideologias, a inaptido dos par lamentos para fazerem face a muitos dos problemas colectivos, as exigncias da vida internacional, tudo isso no poderia deixar de afectar o princpio da separao de poderes. de vrios quadrantes, vai-se preconizar a sua superao. cientificamente insustentvel, ele no seria mais politicamente adequado. nos regimes marxistas-leninistas, procurar-se-ia reconstituir a unidade do poder - do poder agora ao servio das classes trabalha108 doras - e afirma-se que em regime burgues a separao seria ilusria, porque, por detrs das vrias instituies formais de poder, se encontraria sempre a mesma classe dominante. nos regimes fascistas ou aparentados prevaleceria o culto da autoridade e da ordem e a ideia de um poder executivo forte. nos regimes de muitos dos pases asiticos e africanos sados da descolonizao seriam partidos nicos que deteriam todo o poder. e at em regimes pluralistas, se sentiria a necessidade de repensar todas as questes, muito particularmente por causa das leis-medidas, das delegaes ou autorizaes legislativas, das leis de bases e de outras figuras, por causa da actividade internacional do estado e por causa de situaes de excepo ou de urgncia. 111 - a despeito de tudo, no entanto, a experincia do sculo x-x mostra que se a separao de poderes j no pode ser adoptada tal como no

estado liberal, ela continua a ser vlida, pelo menos nos seguintes termos: 1 - que indispensvel, por um imperativo de racionalidade jurdica e por necessidades de ordem poltica, que o poder se encontre dividido por rgos com competncias prprias de modo a os seus detentores se limitarem reciprocamente; 2 - que nem isso infirmado por se reconhecer que no existe coincidncia entre os trs poderes - legislativo, executivo e 1 . v. funes, rgos e actos do estado, lisboa, 1990, pgs. 167 e segs. 109

judicial - de que ainda cuidam vrias constituies e as funes do estado -poltica, legislativa, administrativa e judicial; 3 - que se a atribuio do poder legislativo e do poder executivo (ou das funes legislativa, governativa e administrativa) a rgos absolutamente separados no possvel ou no conveniente, nem por isso se justifica menos o primado de competencia legislativa do parlamento, enquanto assembleia representativa, com composio pluralista e que reune em condies de publicidade; 4 - que essencial ao estado de direito, pelo menos, a separao de poderes no tocante ao poder judicial, ou seja, a reserva de funo jurisdicional aos tribunas2; 5 - que igualmente essencial ao estado de direito, pelo menos, a subordinao dos rgos administrativos lei; 6 - que, para alm da repartio jurdica do poder, a efectividade da separao de poderes depende da interveno de diversos partidos e foras polticas no poder. 1. v. funes, rgos e actos .... cit., pgs. 19 e segs. 2. especialmente sobre a separao entre o poder judicial e o poder legislativo, v. castanheira neves, questo defacto - questo de direito, coimbra, 1967, pgs. 540 e segs. 110 iv - finalmente, observe-se que as teorias jurdicas e polticas do sculo xx tm ainda chamado a ateno para outros aspectos fulcrais de diviso de poder: para a diviso territorial de poder, manifestada atravs do federalismo, do regionalismo poltico e at da simples descentralizao administrativa local; para a diviso funcional do poder, manifestada atravs da descentralizao administrativa institucional (associaes pblicas, empresas pblicas, institutos pblicos, etc.); - para a diviso pessoal, manifestada atravs de incompatibilidades entre cargos pblicos; - para a diviso temporal, manifestada atravs da fixao de tempo de

exerccio dos cargos e de limitaes renovao de mandatos; - para a diviso econmica, manifestada atravs da existncia de diversos sectores de propriedade de meios de produo (v.g., pblico, privado e cooperativo). 111

capitulo iii, formas e sistemas de governo

22. as oito formas de governo modernas so as seguintes as principais formas de governo modernas: 1) monarquia absoluta, forma de governo dominante at 1789; 2) governo representativo clssico ou liberal, que triunfa com a revoluo francesa e vai manifestar-se sobretudo no sculo xlx; 3) democracia jacobina (de aplicao efmera, mas doutrinalmente importante) ou democracia radical com directo assento em rousseau e expresso mais perfeita na constituio francesa de 1793 ou do ano 1; 4) governo cesarista, identificado com bonaparte e muito prximo (da o nome) da prtica de jlio csar em roma, depois continuada no imprio ou principado com augusto; 115

5) monarquia limitada, que corresponde a uma primeira poca da restauraao e a monarquia que ira prevalecer na alemanha e na ustria no sculo xix; 6) democracia representativa, que, no fundo, o desenvolvimento do governo representativo em sentido democrtico, e que, pode dizerse, a forma de governo dominante no ocidente desde a guerra mundial; 7) governo leninista, implantado na rssia com a revoluo de 1917 e depois difundido noutros pases; 8) governo fascista, que, no sendo uma forma to homognea como a do governo leninista, , mesmo assim, historicamente bem demarcada. elas resultam, com mais ou menos nitidez, das diferentes respostas aos problemas cardeais acabados de expor, da sua considerao como critrios taxonnicos. mas no pode, simultaneamente, deixar de se salientar a conexo histrica entre elas, bem como a relatividade de alguns aspectos de distino. 23. caracterizao sumria 1 - a monarquia absoluta, dominante at 1789 e de que os ltimos exemplos europeus foram a rssia e a turquia antes de 1914, 116 a forma de governo que extrai do princpio 1da legitimidade monrquica o mximo de concentrao do poder (e de exerccio do poder) no rei. 11 - 0 governo representativo clssico ou liberal repousa numa legitimidade democrtica (embora diferida ou remota); aceita a representao poltica, mas com sufrgio censitrio e com autonomia dos representantes; aceita ainda a separao de poderes com tendncias mecanicistas, pelo menos na europa. 111 - em contraposio ao governo clssico ou liberal encontra-se a democracia jacobina ou radical. querendo agora levar s ltimas consequncias o princpio democrtico, recusa tanto a representao poltica como a separa,5- de poderes. iv - tambm o governo cesarista assenta numa legitimidade

democrtica; todavia, atenua a representao poltica atravs do recurso ao plebiscito. e, obviamente, concentra o poder no csar, ainda quando no rejeita formalmente a separao de poderes. 1. cfr. oliveira martins, histtia da repblica romana, 1885 (na 7. ed., 1987, 1 vol., pg. 221): o cesarismo pe os destinos de uma sociedade nas mos de um homem a quem uma nao d procurao ampla e voto de confiana tcito sob condio de esse homem trazer a felicidade ao povo. 117

repare-se como duas formas de democracia, duas formas de governo que to fortemente invocam a democracia, podem chegar a resultados aparentemente to diferentes - a democracia jacobina e o governo cesarista - ainda que no to antagnicos em termos de pluralismo poltico (pois uma e outro conduzem ao monismo). v - a quinta forma de governo a monarquia limitada, ou seja, a monarquia que se autolimita, nomeadamente, atravs das cartas constitucionais. subsiste nela a legitimidade monrquica, embora j no to pacfica e exclusivamente como acontecia na monarquia absoluta. fundamentalmente, a diferena entre o governo representativo clssico e a monarquia limitada tem a ver com a legitimidade poltica e com o papel do rei dentro do sistema poltico. embora a monarquia limitada aceite a separao de poderes, ela s se verifica no domnio deixado s instituies representativas. em tudo o mais subsiste uma ideia de unidade poltica assente no rei. separao de poderes na medida em que o rei no tem j todo o poder; separao de poderes, sobretudo, dentro das instituies representativas que so admitidas. e h tanto mais forte separao de poderes no domnio das instituies representativas quanto mais, por essa via, se tenta dividiias, fraccion-las, para no porem em causa o poder do rei. 118 vi - a sexta forma a democracia representativa, que, no essencial, resulta da modificao das instituies repres efitativas pela realizao do sufrgio universal, corolrio lgico do princpio da legitimidade democrtica. mas o sufrgio universal gera fenmenos desconhecidos no sculo xix; em especial, liga-se ao enorme papel adquirido pelos partidos polticos, a ponto de alguns falarem ento em estado de partidos. ao mesmo tempo, se a democracia representativa continua a aceitar a separao de poderes na linha do governo representativo, tambm a transforma. transforma-a e complica-a com recurso a outros instrumentos, conforme se viu. vii - na forma de governo leninista - correspondente ao regime marxistaleninista ou de tipo sovitico - o povo, que surge como titular do poder, j no o mesmo que titular do poder no governo representativo clssico ou na democracia representativa. no a universalidade dos cidados ou o povo identificado com a comunidade poltica. o povo

igual a classes trabalhadoras (ou, noutra fase, o povo em que j no h separao de classes ou de onde desapareceu a burguesia). esta forma de governo recusa a representao poltica (por causa, desde logo, dessa viso classista), se bem que no adopte instituies puramente comissariais, como as da forma de governo jacobina. e rejeita tambm o princpio da separao de poderes, se bem que a concentrao de poderes se venha a dar no tanto a 119

nvel do estado quanto a nvel do partido. no fundo, o essencial ou especfico da forma de governo 1.eninista o governo do estado pelo partido comunista, pelo partido considerado vanguarda da classe operria. viii - a forma de governo fascista muito mais difcil de analisar ou caracterizar, porque emerge de vrias matrizes ideolgicas e vai ter concretizaes histricas extremamente diversificadas. 0 seu paradigma o governo do exactamente chamado partido fascista em itlia, de 1922 a 1943; a sua expresso extrema o nacional-socialismo alemo; e as suas expresses mais atenuadas so (se se considerarem em rigor fascismos) o salazarismo portugus e o franquismo espanhol. 0 governo fascista no proclama peremptoriamente, nem to-pouco rejeita, a legitimidade democrtica. 0 que faz substituir o povo (conjunto de cidados concretos) por um povo algo diferente - um povo identificado com o estado em itlia, com a raa na alemanha, com a nao (transtemporal), em portugal. dessas concepes de legitimidade resultam quer o afastamento do pluralismo quer a negao da separao de poderes fiberal. por outro lado, tal como o governo leninista, o governo fascista leva ao domnio do poder por um partido nico, um partido ideolgico de massas (e , de resto, por isto no se verificar no estado novo portugus que pode contestar-se que seja um verdadeiro governo fascista). 120 24. grandes contraposies 1 - se quisermos proceder a grandes contraposies, a primeira e aquela que se d entre a forma pr-constitucional (a monarquia absoluta) e as formas constitucionais (as restantes). formas de governo com legitimidade monrquica so a monarquia absoluta e a limitada; formas de governo com legitimidade democrtica - com vrias concepes de povo e vrias expresses - so as demais. formas de governo com representao poltica so o governo representativo clssico ou liberal, a monarquia limitada, a democracia representativa e, de certa maneira, o governo cesarista. no so formas de governo representativas as restantes. mas somente na monarquia absoluta e na democracia jacobina que no h, em rigor, instituies representativas; instituies representativas atenuadas, mitigadas, embora sem autenticidade, encontram-se ainda no governo cesarista, no governo leninista e no governo fascista. h pluralismo no governo representativo clssico, na monarquia limitada e na democracia representativa. h, pelo contrrio, monismo poltico, sob vrias formas - com domnio do rei, do csar, do ditador ou do partido (embora partido que assume feies histricas muito diversas) - na monarquia absoluta, na democracia jacobina, no governo cesarista, no governo leninista e no

governo fascista. 121

e observe-se que pluralismo no equivale a pluricracia. esta significa pluralidade de centros de poder, como houve no estado grego, no romano, na idade mdia e no estado estamental. mas pluralismo (poltico e ideolgico) mais do que isso: a liberdade assumida como valor poltico com todas as suas consequncias o o dissemos). finalmente, formas de governo com separao de poderes so o governo representativo clssico, a monarquia limitada e a democracia representativa; formas de governo sem separao de poderes, a monarquia absoluta, o governo jacobino, o governo leninista e o governo fascista; forma de governo com reduzida separao de poderes, o governo cesarista. 11 - pode ainda tentar-se um quadro susceptvel de abranger no s formas de governo modernas como antigas: formas de governo quanto legitimidade legitimidade monrquica. legitimidade democrtica: liberal. marxista-leninista. nacional-socialista. orgnica. quanto participao dos cidados autocracia: monarquia. repblica aristocrtica. democracia directa. governo representativo: liberal. democrtico. 122 quanto ao pluralismo monismo: monarquia: antiga (oriental). moderna (absoluta). ditadura:

autoritria. totalitria. pluralismo quanto deciso de poder monocracia: monarquia: oriental absoluta cesarista repblica democrtica democracia monocrtica: democracia directa antiga. governo jacobino. governo leninista. governo fascista. pluricracia: governo representativo clssico. monarquia limitada. democracia representativa. 25. sistemas de governo em geral 1 - facilmente se v que sistemas de governo e formas de governo no tm o mesmo contedo. h formas de governo que implicam determinados sistemas de governo: assim a monarquia absoluta. j no governo representativo clssico ou liberal vamos encontrar diferentes sistemas de governo e o mesmo acontece na democracia representativa e at certo ponto na monarquia limitada i. cfr., entre tantos, marnoco e sousa, direito poltico - poderes do estado, coimbra, 1910, pgs. 105 e segs.; queiroz lima, op. cit., 123

podemos dizer (embora isto carecesse de um mais longo exame) que as formas de governo pluricrticas, ou mesmo as pluricracias, tendem a uma pluralidade tambm de sistemas de governo e que as formas de governo monistas ou monocrticas tendem a um nmero reduzido de sistemas de governo. mas no h correlao necessria. pags. 235 e segs.; k. loewenstein, op- cit., pgs- 173 e segs.; manuel jimenez de parga, op. cit., pgs. 128 e segs.; manuel garcia pelayo, derecho constitucional comparado, 8. ed., madrid, pgs. 249 e segs.; comparative government, obra colectiva editada por jean blondel, londres, 1969; paolo biscaretti di ruffia, introduzione al diritto costituzionale comparato, milo, 1969, pgs. 51 e segs.; maurice duverger, op. cit., 1, pgs. 229 e segs.; costantino mortati, op- cit., pgs. 157 e segs.; theo stammen, sistemas politicos actuales, trad. cast., madrid, 1974; marcello caetano, op. cit., 1, pgs. 416 e segs.; jean-claude colliard, les regimes politiques contemporains, paris, 1978; marcel prlot e jean boulois, institutions politiques et droit constitutionnel, 8.4 ed., paris, 1980, pgs. 49 e segs.; andr gonalves pereira, 0 semipresidencialismo em portugal, lisboa, 1984; paulo bonavides, qp. cit., pgs. 357 e segs; les rgimes semipresidentiels, obra colectiva editada por maurice duverger, paris, 1986; arend lijphart, las democracias contemporaneas, trad., barcelona, 1987; bernard chantebout, droit constitutionnel et science politique, 9.2 ed., paris, 1989, pgs. 297 e segs.; armando marques guedes, sistemas polticos, coimbra, 1990; vitalino canas, op. cit., pgs. 129 e segs.; giuseppe, de vergottini, op. cit., pgs. 542 e segs. 124 11 - para compreendennos os sistemas de governo - sistemas de relacionamento dos rgos da funo poltica - temos de distinguir entre a viso jurdica e a viso poltica. devemos partir da viso jurdica para a poltica. em primeiro lugar, porque os sistemas de governo se definem, antes de mais, com base num determinado enquadramento de rgos e estes vo ser descritos e depender, antes de mais, das normas constitucionais. em segundo lugar, mesmo quando os factores de ordem poltica prevalecem sobre os jurdicos, mesmo assim estes conseguem resistir com autonomia; e em momentos de crise ou de ruptura, ainda o factor jurdico que vai agir e permitir determinadas formas de transio. por outras palavras: h um conceito jurdico de sistema de governo em que se atende s normas constitucionais reguladoras dos rgos govemativos e das suas posies recprocas, e um conceito peculiar de cincia poltica, em que se atende ao funcionamento, ao modo como na prtica esses rgos desenvolvem as suas actividades e se relacionam entre si; e h, naturalmente, uma conexo entre ambos, como se acaba de dizer. 111 - de seguida, faremos apenas algumas consideraes muito gerais, porque a matria dos sistemas de governo no pode ser estendida seno a par de uma viso descritiva e comparativa e dela j cuidamos no volume 1 do nosso manual de direito constitucional. 125

26. a perspectiva jurdica dos sistemas de governo 1 - no plano jurdico-constitucional, quando se pensa em sistema de governo tm-se em mente trs grandes conceitos jurdicos (para alm de outros menos relevantes que poderiam ser citados): a) 0 da separao de poderes, no sentido de especializao orgnicofuncional, paralelamente fiscalizao ou colaborao dos vrios rgos para a prtica de actos da mesma funo; b) 0 da dependncia, independncia ou inter-dependncia dos rgos quanto s condies de subsistncia dos seus titulares ou quanto ao modo como certo rgo vem a projectar-se na composio concreta de outro rgo (o modo, por exemplo, como determinado rgo determina ou escolhe os titulares de outro rgo ou vem a determinar a cessao das suas funes); c) como conceito a compreendido, mas que tem adquirido autonomia, o conceito de responsabilidade poltica - de responsabilidade poltica de um rgo ou dos titulares de um rgo perante outro rgo. 11 - a partir destes trs princpios, a grande diviso, no plano jurdicoconstitucional - e tambm no plano poltico - a que se d entre sistemas de governo com concentrao de poderes e sistemas de governo com desconcentrao de poderes. 126 de um lado encontram-se sistemas de governo, em que no h separao de poderes, em que, volta de determinado orgo, se movem os demais rgos, em que a responsabilidade poltica se verifica em relao apenas a um rgo. de outra banda, acham-se os sistemas de governo em que, pelo contrrio, h diviso ou, mesmo, separao de poderes; em que se verifica interdependncia dos rgos, ou em que se consegue alcanar uma independncia recproca na base da pluralidade. 11 - os sistemas de governo posteriores revoluo francesa com concentrao de poderes so fundamentalmente trs: 1. -a monarquia limitada ou o sistema de concentrao de poderes que corresponde forma de governo que a monarquia limitada; 2. - 0 sistema de governo representativo simples; 3. - 0 sistema convencional. pode ainda, porventura, autonomizar-se como quarto tipo o sistema de governo sovitico.

a monarquia limitada e o sistema representativo simples so sistemas de governo com concentrao do poder no chefe do estado; o sistema de governo convencional um sistema de concentrao de poderes na assembleia poltica. a monarquia limitada repousa, como se disse, na legitimidade monrquica; o sistema 127

representativo simples e o sistema convencional na legitimidade democrtica, e, de resto o sistema representativo simples tanto pode dar-se em repblica como sob forma monrquica (a monarquia cesarista). a concentrao de poder resulta na monarquia limitada da subsistncia do princpio monrquico, s limitado nos casos previstos na constituio por um parlamento de competncia reduzida; no sistema representativo simples resulta do primado representativo do chefe do estado; no governo convencional da traduo da unidade poltica na unidade de poder da assembleia. 0 chefe do estado (rei, imperador, presidente da repblica) pode governar directamente; ou pode governar com a colaborao de outro rgo, seja um rgo colegial, o governo, seja um rgo singular que neste caso se chama chanceler. cabe ento contrapor sistema de governo imediato pelo chefe de estado a sistema de governo monarquico ou representativo - de chanceler. os exemplos mais tpicos e importantes de monarquia limitada do-nos os estados alemes do sculo xix; e eram tambm governos de chanceler. j com monarquia simplesmente representativa, em regra, no h chanceler; na frana napolenica, o imperador era, ao mesmo tempo, chefe do estado e chefe do governo. com repblica simplesmente representativa, pelo contrrio, tanto pode haver governo directo pelo presidente da repblica como governo mediato, atravs de chanceler; e foi este o caso, como se sabe, da constituio portuguesa de 1933, do regime do estado novo. 128 0 sistema de governo convencional o sistema de governo com concentrao de poderes numa assembleia; e tira o seu nome da conveno existente em frana entre 1792 e 1795. o sistema de governo correspondente forma de governo jacobina e, sob certa perspectiva, tambm o sistema em que se traduz a forma de governo leninista (embora este ponto seja duvidoso). na frana revolucionria h uma s assembleia de comissrios (no de representantes do povo, em sentido estrito). na rssia revolucionria, diferentes assembleias - os sovietes de operrios, soldados e camponeses - em moldes de organizao vertical de poderes. esta uma diferena sensvel entre o constitucionalismo jacobino e o sovitico. mas parece que bem que mais importante do que ela a diferena que decorre do domnio das assembleias por um partido ideolgico leninista (s que esta diferena releva no tanto do sistema de governo quanto,

como vimos, da forma de governo). 111 - quanto aos sistemas de governo com desconcentrao de poderes, aos sistemas de governo baseados num princpio de separao de poderes, eles so quatro: 1 0 sistema parlamentar; 2. - 0 sistema presidencial; 3. - 0 sistema directorial; 4. - 0 sistema semiparlamentar. 129

no sistema parlamentar, o governo assenta na confiana poltica do parlamento, uma emanao da maioria parlamentar, responsvel politicamente perante o parlamento, e este pode ser dissolvido pelo chefe do estado. tal 0 conceito geral; mas a concretizao poltica assume formas extraordinariamente diferentes; e as prprias formas jurdicas podem variar extraordinariamente, desde o parlamentarismo clssico ao chamado parlamentarismo racionalizado. o sistema de governo presidencial e o sistema de governo directorial assentam ambos, ao invs, na independncia recproca, quanto subsistncia dos titulares, do rgo de poder executivo e do rgo de poder legislativo. nem o primeiro responde politicamente perante o segundo, nem a assembleia pode ser dissolvida em caso algum. a diferena jurdica -porque poltica e historicamente consiste em muito mais que isso - entre governos presidenciais e directorial est, essencialmente, em que no governo presidencial o rgo de poder executivo singular, um presidente da repblica, e no governo directorial um rgo colegial restrito, um directrio ou um conselho. 0 sistema presidencial diz-se, por seu turno, perfeito, quando o nico rgo constitucional do poder executivo e o presidente, apenas coadjuvado por certos colaboradores; e diz-se imperfeito, quando a constituio prev a existncia de ministros com poderes prprios, ainda que totalmente dependentes do presidente. a primeira hiptese a dos estados unidos, a segunda de alguns pases da amrica latina. 130 em sistema parlamentar, h trs rgos polticos - o chefe do estado (rei ou presidente), o parlamento e o governo - mas o chefe do estado ou puramente simblico ou as suas competncias so muito reduzidas ou, para se exercerem, carecem de referenda ministerial. em sistema presidencial e em sistema directorial, h dois rgos, o parlamento e o presidente ou o colgio directorial. em sistema semiparlamentar, so trs os rgos polticos activos -no s o parlamento e o governo como o chefe do estado. nesta existncia de um terceiro centro autnomo de poder est o cerne da categoria do sistema semiparlamentar, ainda que o contedo desse poder varia bastante: pode suceder que o governo seja tanto responsvel politicamente perante o chefe do estado como perante o parlamento, e pode suceder que a interveno do chefe do estado seja mais na linha do poder moderador. 0 sistema juridicamente semiparlamentar tem duas manifestaes histricas. no sculo xix, a monarquia orleanista (de lus filipe de orlees) ou monarquia constitucional de relativo equilbrio entre o rei e o parlamento, a meio caminho entre a monarquia limitada e a monarquia

parlamentar. no sculo xx, em repblica, e o semipresidencialismo - ou melhor, os semipresidencialismos (to variados eles so, em resposta a problemas polticos bem diversos). iv - 0 esquema classificatrio dos sistemas de governo, do prisma jurdico, , por conseguinte, este: 131

sistemas de concentrao de poder: 1 - monarquia limitada 2 - sistema representativo simples (monarquia ou repblica) a - governo imediato do chefe do estado b - governo de chanceler 3 - sistema convencional - sistema convencional jacobino - sistema sovitico. sistema de desconcentrao de poder: - sistema parlamentar - sistema presidencial perfeito imperfeito - (independncia recproca dos rgos polticos) sistema directorial sistema semiparlamentar orleanista semipresidencial. 27. a perspectiva poltica 1 - uma tipologia estritamente poltica dos sistemas de governo afasta, primeiro, os critrios jurdico-formais de diferenciao ou de relacionao e, em segundo lugar, privilegia os factores de formao, desenvolvimento e prtica das instituies. 132 11 - deste prisma, os sistemas de concentrao de poder modernos so, no j de trs, mas sim de seis tipos: 1.2 - monarquia limitada, com governo imediato pelo rei; 2.2 - monarquia cesarista;

3.2 - repblica simplesmente representativa imediata; 4.9 - governo de chanceler; 5.2 - governo jacobino; 6.2 - governo sovitico. e so tambm seis os sistemas de desconcentrao de poder: 1.2 - governo parlamentar de gabinete; 2.9 - governo parlamentar de assembleia; 3.l> - governo presidencial; 4.2 - governo directorial; 5 .`- governo orleanista; 6.9 - governo semipresidencial. eventualmente (se no couber dentro do sistema parlamentar de gabinete) poder acrescentar-se o parlamentarismo racionalizado. 133

111 - a diferena entre sistemas de governo parlamentar de gabinete e sistema de governo parlamentar de assembleia decorre, exclusivamente, de condies extrnsecas s normas constitucionais de repartio de competncias. decorre do sistema eleitoral e do sistema de partidos. 0 sistema parlamentar de gabinete o de matriz britnica, traduz-se em governos de legislatura e exige dissoluo do parlamento sempre que o governo por ele derrubado. 0 sistema parlamentar da assembleia o de matriz francesa, traduz-se em maior dependncia efectiva do governo do parlamento e admite sucesso de governos durante a mesma legislatura. 0 chamado sistema parlamentar racionalizado baseia-se na definio de regras jurdicas capazes de propiciarem estabilidade ministerial, numa tentativa de adaptao do esquema fundamental de funcionamento do sistema britnico a outros pases (como a alemanha ou a espanha desde a constituio de 1978). a sua regra mais conhecida a da moo de censura construtiva. 28. os tipos de governo com interferncia militar 1 - tem ainda interesse - em plano totalmente diverso dos at aqui adoptados - referir os tipos ou graus de interferncia ou parti1. adoptando a clebre expresso de mirk1ne-guetzevitch da racionalizao do poder. 134 cipao das foras armadas no processo poltico (porque tal se tem verificado com grande frequncia um pouco por toda a parte, salvo nos pases anglo-saxrticos e na europa setentrional), com a sua consequente projeco nos regimes polticos mais ou menos caracterizados a que corresponderal. olhando para a experincia dos ltimos dois sculos, talvez se possa propor a considerao de quatro grandes tipos: governos puramente militares, governos militares ideolgicos, governos de base militar e governos de vigilncia militar. 11 - assim: 1) governos puramente militares ou ditaduras militares em sentido restrito, em que as foras armadas conquistam o poder com certos objectivos - geralmente negativos em relao ao governo

derrubado, sendo o mais frequente a reposio ou restabelecimento da ordem - e, logo que esgotados estes objectivos, se propem ou dizem propor-se voltar normalidade constitucional (nova ou antiga). 2) governos militares ideolgicos ou ditaduras militares indirectas, em que as foras armadas tm objectivos positivos, 1. cfr., sobre portugal, numa ampla viso cultural, eduardo loureno, os militares e o poder, lisboa, 1975. 135

projectos polticos prprios, mas realizam-nos atravs de um governo misto ou formalmente civil, ainda que presidido, quase sempre, por um militar. estes sistemas compreendem uma grande variedade, em funo dos diferentes condicionalismos scio-econmicos, de classe e de ideologia dominante. podem apontar-se historicamente quatro grandes subtipos: a) bonapartismo ou governo cesarista de estabilizao psrevolucionria; b) kemalismo (de kemal ataturk) ou governo militar de modernizao e libertao nacional e de que, ao cabo e ao resto, talvez no se afastam muito o nasserismo, a via argelina de 1976 e a via peruana de 1968; c) franquismo ou variante militar do fascismo ou de regimes autoritrios de direita; d) peronismo ou variante militar do populismo de certa poca latinoamericana. 3) governos de base militar, em que as foras armadas j no governam, mas so o sustentculo indispensvel dos regimes e, assim, estes entram em compromissos com elas para se conservarem no poder. trata-se de regimes autoritrios ou totalitrios, 136 nuns casos provenientes, a mdio prazo, de revolues militares (como sucedeu com o salazarismo), noutros casos ligados a revolues polticas e sociais (como foi o regime sovitico, apoiado no exrcito vermelho), noutros casos, ainda, sados de guerras de libertao nacional (como foram alguns dos regimes africanos, com os exrcitos de libertao a ocuparem um importante lugar na vida dos respectivos pases). 4) governos de vigilncia militar, em que as instituies polticas civis, geralmente, ou por definio, democrticas, funcionam por si, mas em que as foras armadas no esto completamente de fora do processo poltico que garantem ou fiscalizam com vista consecuo de certas finalidades mnimas. foi esta a situao da turquia aps a revoluo de 1960 e aps 1980, a de portugal entre 1976 e 1982, e tem-no sido tambm a de alguns pases da amrica latina em certas pocas.

1 cfr. a tipologia de hermann oelhing, la funcin politica del ejercito, trad., madrid, 1967, pgs. 279 e segs. distingue (pg. 295) sistemas mistos, militares e de cooperao. nos primeiros, o exrcito conserva os instrumentos do poder e a vontade de os utilizar, mas admite a participao de civis em tarefas do governo; nos segundos, o governo e a administrao so exercidos inteiramente por militares; nos terceiros, o exrcito tem uma margem de interveno real e compartilhada em face da situao jurdico-poltica do pas. 137

titulo 11 a democracia representativa

captulo 1 principios e problemas gerais

29. democracia e soberania do povo 1 - por democracia entende-se a forma poltica em que o poder atribudo ao povo e em que exercido de harmonia com a vontade expressa pelo conjunto dos cidados titulares de direitos polticos. no simplesmente titularidade do poder no povo ou reconhecimento ao povo da origem da soberania. no basta-declarar que o poder em abstracto pertence ao povo, ou que j lhe pertenceu num momento pretrito e que ele o exerceu de uma vez para sempre - de onde uma legitimidade de tipo democrtico. nem que o poder constituinte, a aprovao da constituio positiva, compete ao povo, ficando os poderes constitudos para os govemantes. democracia exige exerccio do poder pelo povo, pelos cidados com direitos polticos, em conjunto com os govemantes; e esse exerccio deve ser actual, e no potencial, deve traduzir a capacidade dos cidados de formarem uma vontade poltica 143

autnoma perante os govemantes. democracia significa que a vontade do povo, quando manifestada nas formas constitucionais, deve ser o critrio de aco dos govemantesl. na democracia representativa - a democracia prpria da poca moderna - o modo por excelncia de o povo formar e manifestar a sua vontade (e, portanto, o modo mais caracterstico de participao poltica, insistimos) torna-se a eleio. a sua prtica no aqui algo de secundrio, nem fica (a despeito de o ponto ser controverso) fora do estado; a eleio, e em geral o sufrgio, a forma por que os cidados exercem o poder poltico, a acrescer aquelas por que o exercem os govemantes. 11 - numa anlise puramente forinal, sem dvida o poder, a soberania, no pode ser seno um poder do estado, tal como (mas por maioria de razo) o povo e o territorio so so povo e territrio dentro do estado. 0 poder no ser o mesmo que o estado, mas somente o estado tem poder ou soberania (soberania pessoal e soberania territorial). 1. cf. carlo esposito (ia costituzione italiana, pdua, 1954, pg. 10): o contedo da democracia no que o povo constitua a fonte histrica ou ideal do poder, mas que ele tenha o poder; no que ele tenha s o poder constituinte, mas que lhe pertenam poderes constitudos; no que ele tenha a soberania nua, mas sim o exerccio da soberania. 144 a doutrina clssica alem da soberania do estado continua vlida, desde que assim entendida: a soberania do estado como entidade jurdica global e complexa, e no dos rgos do estado, nem dos titulares dos rgos, nem do povo, porque lig-la aos rgos - meros centros institucionalizados de formao da vontade - ou aos govemantes ou aos governados - indivduos atomisticamente considerados - representa fraccion-la em viso unilateral. se se conceber o estado como su eito de direito, como pessoa i colectiva de direito interno e de direito internacional, melhor se apreender ainda esta insero da soberania na sua estrutura. olhando ao direito interno, a soberania surge como um feixe de faculdades ou direitos que o estado exerce relativamente a todos os indivduos e a todas as pessoas colectivas de direito pblico e privado existentes dentro do seu ordenamento jurdico. a regu-,- lam.entao dessas pessoas, a atribuio da capacidade de direitos, a imposio de deveres e de sujeies, eis ento algumas das manifestaes do poder poltico.

0 povo no , porm, objecto da soberania. configurado o estado como pessoa colectiva, o povo ou colectividade de cidados tem de ser, antes, o substrato de tal pessoa jurdica. apenas cada indivduo ou cada uma das instituies em que os indivduos 1. v. jellinek, op. cit., pags. 327 e segs. 145

se incorporam podem ser objecto de direitos compreendidos na soberania ou, mais rigorosamente, sujeitos de relaes jurdicas com o estado. ai o de anlogo se passa na ordem externa. soberania aqui 9 equivale ou prpria subjectividade ou personalidade de direito internacional do estado ou capacidade plena de gozo e de exerccios dos direitos con feridas pelas normas internacionais. um estado diz-se soberano, como se sabe, quando pode manter relaes jurdicointernacionais ou, em sentido mais restrito, quando tem a totalidade daqueles direitos e, assim, participa em igualdade com os demais estados na comunidade internacional. 111 - 0 que acaba de ser recordado no esgota o exame do poder no estado, porquanto logo se v que imprescindvel definir as posies relativas dos governantes e do povo perante ele. 0 ponto de clivagem fundamental de todas as formas de governo est nisto. ou os govemantes (certo ou certos indivduos) governam em nome prprio, por virtude de um direito que a cons1 tituio lhes reserva , sem nenhuma interferncia dos restantes cidados na sua escolha ou nos seus actos de govemantes. ou os govemantes governam em nome do povo, por virtude de uma 1. o mais das vezes, uma constituio em sentido institucional e no verdadeira constituio em sentido material. 146 investidura que a constituio estabelece a partir do povo, e o povo tem a possibilidade de manifestar uma vontade jurdica e politicamente eficaz sobre eles e sobre a actividade que conduzem. no primeiro caso, estamos diante de autocracia (em diferentes concretizaes histricas, a que correspondem tambm diversas formas de governo). no segundo caso, diante da democracia. poder talvez atalhar-se que esta distino no deixa de ser ainda excessivamente formal. a objeco, porm, no procede, porque, para qualificar qualquer sistema poltico no basta ler as proclamaes constitucionais, importa confront-las com as consequencias que o direito, decretado e vivido, extrai das mesmas; e se se recorrer a uma

investigao interdisciplinar para se procurar o suporte real do poder (chefe do estado, governo ou parlamento, rgos formais ou partidos, govemantes ou classes dominantes, etc.), haver sempre a que concluir pela coincidncia ou no coincidncia do efectivo exerccio do poder com o ttulo jurdico da sua atribuio ou no ao povo 1. 0 que no impede de reconhecer que sociologicamente o poder se fixa nos governantes, nos seguintes aspectos: so eles que tomam, de facto, as decises ou quase todas as decises polticas; so eles que, dando impulso unificado vida colectiva, marcam cada perodo histrico; so eles que directamente beneficiam do seu exerccio (seja qual for o beneficio - honrarias, vantagens econmicas, realizao pessoal, influncia sobre os outros homens, etc.). 147

iv - para designar o princpio democrtico, a revoluo francesa lanou as locues soberania do povo e soberania nacional, as quais persistem ainda em numerosas constituies, na linguagem doutrinal e na prtica poltica. trata-se de uma rplica ou de uma importao do conceito de soberania do prncipe ostentado pelas monarquias absolutas. ideia de que os reis eram soberanos nos seus estados, de que no deviam obedincia a ningum, de que eram at superiores a todas as leis, substituiu-se a ideia de que o povo era o nico soberano, de que toda a autoridade dele dimanava e que a lei devia ser a expresso da sua vontade. como tem sido tantas vezes acentuado: ao direito divino dos reis sucedeu o direito divino dos povos. 1. cfr., entre tantos, edmond velley, la souverainet national&, in revue de droit public, 1904, pgs. 5 e segs.; mile boutmy, propos de ia souverainet du peuple, in tudes poltiques, paris, 1907, pgs. 31 e segs.; maurice hauriou, la souverainet nationale, paris, 1912; a. esmein, lments de droit constitutionnelfrancais et compar, v ed., 1, paris, 1921, pgs. 284 e segs.; vezio crisafulli, la sovranit popolare nella costituzione italiana, in scritti giuridici in memoria di v.e. orlando, obra colectiva, 1, pdua, 1957, pgs. 409 e segs.; emilio crosa, variazioni su un tema di v.e. orlando, ibidem, pgs. 479 e segs.; le mong nguy1en, contribution ia thorie de ia constitution souveraine par le peuple, in revue du droit public, 197 1, pgs. 923 e segs.; costantino mortati, la costituente, in scritti, 1, milo, 1972, pgs. 73 e segs.; antonio prez luf40, aproximacin analitico-linguistica al trmine soberania popular, in derecho y soberania popular - anales de la catedra francisco suarez (universidad de granada), n.2 16, 1976, pgs. 137 e segs.; martin krielle, introduccin a la teoria del estado, trad., buenos aires, 1980, pgs. 315 e segs.; guillaume bacot, carr de malberg et vorigine de la distinction entre souverainet du peuple et souverainet nationale, paris, 1985. 148 se se analisarem um pouco mais em pormenor essas expresses, ver-se- quanto elas tem de incorrecto, de equvoco ou mesmo de perigoso (na lgica da prpria concepo democrtica). com efeito, se a certa altura, no moderno estado europeu, se pde afirmar que os reis eram soberanos foi apenas porque eram os orgos unicos ou supremos de estados que j no dependiam do papa ou do sacro imprio, nem se compadeciam com autoridades feudais. sabido que, aproveitando a identificao entre poder central e poder real, os tericos do absolutismo dos sculos xvi a xv111 quiseram ir mais alm e afirmar uma soberania sem limites jurdicos. mas isso mais no era que um desvio, de que nem sempre se aperceberam os polticos e juristas quando supuseram transferir a soberania dos govemantes para o povo. por isso, no pode entender-se, apesar da apontada transposio, que a soberania do povo deva ser ilimitada, sob pena de se abrir a porta democracia absoluta. pois esta, nas suas principais concretizaes conhecidas oacobina, cesarista e sovitica), encontra-se nos antpodas dos princpios enformadores da democracia representativa, por ser to negadora como a monarquia absoluta das liberdades individuais e institucionais e to contrria como ela aos processos jurdicos de limitao do poder poltico que o constitucionalismo se esforou por instituir. por outro lado, tomar a soberania do povo no sentido de supremacia do povo no estado tem de ser entendido em termos hbeis. se tal supremacia significa a necessidade de os govemantes serem da 149

confiana poltica do povo que os elege, e se significa mesmo que ao povo incumbe (ou deve incumbir) o poder de tomar certas decises mais transcendentes para a vida colectiva atravs de ou referendo, nenhuma ob eco h a fazer. se soberania ou supremacia do povo j significa, porm, superintendncia sobre os governantes e contnua subordinao destes s injunes dos eleitores, ento ela desmentida pelas instituies e pela prtica da democracia representativa que, rejeitando o mandato imperativo e procurando assegurar um mnimo de estabilidade governativa, impede os cidados de determinar (salvo em caso de referendo) actos em concreto dos governantes. v - acrescente-se que as expresses soberania do povo ou da nao podem revelar-se perturbadoras por se prestarem a interpretaces insustentveis ou ambguas. em primeiro lugar, poderia julgar-se que h uma soberania da nao ou uma soberania da sociedade a par da soberania do estado. algumas correntes doutrinais e ideolgicas efectivamente chegaram a defend-lo. ora, o dualismo entre estado e nao, no plano jurdico-poltico, tem de ser rejeitado, por a colectividade humana, seja ela qual for, correspondente ao estado s - pode ganhar expresso poltica atravs do mesmo estado. no resolve a dificuldade acentuar, como faz a ideologia do nacionalismo poltico, que a nao sobretudo uma comunidade 1. cfr. manual de direito constitucional, 111, 3.! ed., coimbra, 1994, pgs. 50 e segs. 150 transtemporal, de cujos fins, valores e interesses no so senhoras as geraes actuais, pois vm do passado e esto virados para o futuro. ainda que assim seja, na verdade, no se descortina como pode essa comunidade transtemporal ter outra projeco poltica que no seja no estado e como pode haver outra vontade juridicamente relevante que no seja a dos governantes e dos cidados, a de um povo de homens vivos e actuais. em segundo lugar, no constitucionalismo francs, soberania nacional e soberania popular possuem significaes muito diversas e que no devem ser arbitrariamente confundidas. soberania nacional a soberania do povo (ou nao, no sentido revolucionrio de 1789) como

comunidade ou totalidade orgnica, o que implica a atribuio do poder colectividade e no a cada um dos seus membros. pelo contrrio, soberania popular significa a atribuio do poder ao povo visto atomisticamente em cada um dos cidados, de tal modo que cada cidado tem uma parcela do poder poltico (defmida pelo conjunto dos seus direitos polticos). a doutrina da soberania nacional entronca na tradio que, da idade mdia a suarez, se prolonga mais ou menos conscientemente na filosofia poltica ocidental. foi ela que prevaleceu nas revolues americana e francesa e foi a que teve se traduziu na construo jurdica e poltica do estado constitucional. a doutrina de soberania popular deriva das teses do contrato social de rousseau1 e apenas triunfou em 1793. 1 . v. du contrat social, de novo captulo i do livro iii. 151

vi - a despeito de todas estas observaes e advertncias, as constituies directa ou indirectamente influenciadas pelo constitucionalismo francs tm falado e continuam a falar em soberania do povo, soberania da nao, soberania popular, soberania nacional. mas as expresses no podem deixar de ser interpretadas nos respectivos contextos sistemticos (assim, nos arts. 2.2 e 3.9 da actual constituio portuguesa, no contexto do estado de direito democrtico). 30. 0 princpio do sufrgio 1 - dos diversos institutos de participao cvica o sufrgio o nico capaz de proporcionar a formao e a manifestao de uma vontade unitria e o mais eficaz meio de o povo agir sobre os govemantes. 0 carcter mais especfico do sufrgio acha-se na forma por que exercido. sempre que h eleio - ou referendo - todos os cidados com esse direito so chamados a us-lol - assim, a eleio ou o referendo forosamente geral, ainda quando de mbito local; e so chamados a intervir simultaneamente num mesmo acto ou pluraiidade de actos jurdicos. trata-se, portanto, de um direito poltico que, ao contrrio da petio, da aco popular ou mesmo da iniciativa popular, de exerccio conjunto por todos os seus titulares. 1. haja ou no o dever jurdico de votar, o que bem diferente. 152 da que se exprima sempre por um resultado global, embora possa analisar-se em resultados parciais. cada cidado vota por si, segundo a sua situao e as suas aspiraes, mas o seu voto somente tem valor somado aos dos restantes eleitores e enquanto exibe uma posio do conjunto dos eleitores ou de parte considervel destes. a eleio democrtica distingue-se ainda de quaisquer outros modos de interveno dos cidados na vida pblica por uma nota: a periodicidade. na monarquia (ou na aristocracia) electiva, a eleio vale, de ordinrio, por toda a vida do eleito. pelo contrrio, onde quer que se reflicta o princpio democrtico, a eleio d-se sempre por perodos mais ou menos curtos, de maneira a garantir a renovao da escolha popular e a prpria renovao ou rotao dos titulares dos cargos polticos. 11 - os cidados que possuem a faculdade de participao poltica atravs do sufrgio como que assumem a plenitude da sua condio de membros do povo. 0 status activae civitatis o grau mais elevado de

subjectivao da posio do indivduo perante o estado. 2. por isso, a validade do acto de sufrgio no depende da validade do voto de cada eleitor, mas da validade das operaes que possam afectar o resultado fmal. 153

por isso, os cidados com direito de voto denominam-se cidados optimojure (na expresso romana) ou cidados activos (na expresso devida, ao que parece, a sieys); e o conjunto dos cidados activos forma o povo activo. mas diz-se tambm, numa acepo algo diversa, povo activo o povo em que, no apenas uma minoria de pessoas, mas sim o maior nmero de cidados possvel tem acesso vida poltica com o exerccio do direito de sufrgio. a quantidade de cidados eleitores permite aqui qualificar a situao da comunidade poltica. 0 povo activo no segundo sentido (em que se olha ao complexo de todos os cidados, activos e no activos) imagem do povo activo no primeiro sentido (mera fraco daquele); ser o que este for. e isso porque - desde que o sufrgio funcione - so os titulares do sufrgio que moldam a sociedade e o estado. 0 conceito burgus de povo conduz ao sufrgio censitrio, o conceito democrtico ao sufrgio universal. 1. e haveria ainda que distinguir: cidados com direito de sufrgio, cidados com direito de sufrgio inscritos no recenseamento eleitoral e cidados inscritos que efectivamente exercem o suftgio. a percentagem de qualquer destas categorias em relao ao nmero total de cidados indica o estdio de participao poltica atingido no pas. 2. num determinado povo pode faltar a atribuio do direito de sufrgio, mas dar-se a atribuio dos outros direitos polticos (direitos polticos menores), assim como pode acontecer que uns cidados tenham direito de sufrgio e outros apenas os restantes. 154 de onde, a conhecida relao entre o princpio democrtico e a extenso do direito de sufrgio. declarado esse princpio, tomouse possvel reivindicar, dentro da sua lgica, alargamento a todos os cidados; e este no s altera a estrutura das instituies electivas como contribui para o reforo dos seus poderes em face de outros rgos. com sufrgio directo e universal, haver no j uma mera assembleia ou conselho do governo, mas um verdadeiro parlamento; no j . um chefe do estado simblico, mas um presidente da repblica com poderes efectivos; etc. de onde ainda, o papel do sufrgio nas grandes transformaes sociais ocorridas nos sculos xix e xx. ao passo que a participao poltica no estado estamental (do alto e baixo clero, da nobreza, das universidades, dos mosteiros, do povo dos concelhos ou comunas) se destinava, essencialmente, a garantia da conservao de direitos e privilgios

adquiridos numa ordem social esttica, a participao poltica realizada atravs do sufrgio - decerto no apenas por causa do sufrgio, tambm pelas caractersticas dinmicas dos novos tempos - mexe com todas as estruturas do poder e da sociedade. embora o referido alargamento do direito de voto se tivesse feito no sem lutas e no sem mudanas de concepes polticas e sociais, ele revelou-se um dos mais influentes meios de promover reformas econmicas e sociais, por terem obtido o sufrgio aqueles 1. por isso, j alexis de tocqueville (de ia dmocratie en amtique, 1, 183 5, na ed. de 195 1, pg. 90) considerava irresistivel a extenso do sufrgio. 155

que as reclamavam, mas, do mesmo passo, ele mostrou ser igualmente um veculo de integrao desses mesmos homens (os operrios, as mulheres, os jovens e at os cidados de territrios ultramarinos) na ordem poltica e social 111 - 0 sufrgio traduz-se, nas democracias modernas, na eleio e no referendo. a eleio a aplicao essencial, o processo ordinrio do sistema representativo. 0 referendo, difundido apenas em alguns pases e sobretudo no sculo xx, no tem passado, mesmo a, de processo acessrio e extraordinrio. relativamente habitual pr em contraste a eleio e o referendo. todavia, uma anlise mais aprofundada parece aconselhar uma contraposio mais atenuada dos dois institutos. para alm do diferente objecto imediato de um e outro (a designao de titulares de rgos e a deliberao ou a consulta sobre problemas concretos, respectivamente), no so despiciendos os elementos que os aproximam. nem a eleio apenas designao, nem o referendo deciso popular autnoma e determinante da vida do estado, em tudo do mesmo gnero das decises de qualquer dos rgos govemativos. por uma banda, a eleio no se reduz escolha dos candidatos mais capazes ou mais aptos. tambm a escolha de progra1. 0 mesmo tinha sucedido, salvas as devidas propores, na repblica romana. 156 mas e partidos em concorrencia e, por a, a escolha da poltica que o povo pretende que o pas siga. no raro, alis, a eleio geral realizada em certas circunstncias (vg., dissoluo antecipada do parlamento por causa de crise poltica) equipara-se substancialmente a acto de referendo. por outra banda, o referendo (em si mesmo, instituto de democracia semidirecta) enxerta-se no sistema representativo sem lhe modificar a raiz. apenas se limita, nuns casos, a corrigir o eventual afastamento da poltica levada a cabo pelos govemantes relativamente s linhas programticas assentes em eleies gerais e, noutros casos, a inflecti-la no sentido da vontade actual do eleitorado. como se realiza esporadicamente e sobre problemas determinados, como sofre o

vigoroso influxo dos govemantes e como nele se formara maiorias fludas e variveis, o referendo mais um contrapeso a acrescer ao aparelho poltico do que um mecanismo de direco permanente da vida do estado. 3 1. 0 princpio da maioria 1 - se o sufrgio o modo de participao dos cidados, a maioria o critrio de deciso - de deciso, quer do conjunto dos cidados, na eleio e no referendo, quer dos rgos do estado. 1. sobre o princpio da maioria, cfr. kelsen, von wesen und wert der demokratie, trad. fi-ancesa la dmocratie - sa nature, sa valeur, paris, 1932, pgs. 5 e segs. e 63 e segs.; henry b. mayo, an introduction to democratic theory, nova iorque, 1960, pgs. 67 e segs. e 166 e segs.; rogrio soares, direito pblico e sociedade tcnica, coimbra, 1969, pg. 72; 157

0 povo vota para eleger os seus representantes e elege-os na base de um princpio de maioria (o que no inculca, de per si, um nico sistema eleitoral stricto sensu), assim como os eleitos, uma vez convertidos em governantes, decidem pluralidade de votos, por maioria. john ravtls, atheory of justice, trad. uma teoria da justia, braslia, 1981, pgs. 258 e segs.; claude leclercq, le prncipe de la maiorit, paris, 197 1; g. leibi1olz, 0 pensamento democrtico como princpio estruturador na vida dos povos europeus, trad., lisboa, 1974, pg. 29; carl cohen, democracy, trad. democracia, lisboa, 1975, pgs. 89 e segs.; pierre favre, unanimit et majorit dans le contrat social de jeanjacques rousseau, in revue du droit public, 1976, pgs. 111 e segs., e la dcision de majorit, paris, 1976; hans daui)t e douglas w. rae, social contract and the limits of majority rule, in democracy, consensus and social contract, obra colectiva editada por pierre bimbaum, jack lively e gerant parry, londres, 1978, pgs. 335 e segs.; barbosa de melo, op. cit., pgs. 21 e 23 e segs.; norberto bobbio, claus offe, e siro lombardini, democrazia, maggioranza e minoranze, bolonha, 1981; joo baptista machado, participao e descentralizao, democratizao e neutralidade na constituio, coimbra, 1982, pgs. 70 e segs.; giuseppe tripoli, osservazioni sul principio maggioritario e sui iiinit, in rivista internazionale di filosofia del diritto, 1983, pgs. 619 e segs.; elaine spitz, majority rule, nova j6rsia, 1984; francesco galgano, principio di maggioranz, in enciclopedia del diritto, xxxv, 1986, pgs. 547 e segs.; gomes canotilho, direito constitucional, 6. ed., coimbra, 1993, pgs. 456 e segs.; alessandro p2zorusso, minoranze e maggioranze, turim, 1993; jos de sousa e brito, jurisdio constitucional e princpio democrtico, in legitimidade e legitimao da justia constitucional, obra colectiva, lisboa, 1995, pgs. 46-47; augusto cerri, riflessioni giuridiche sul cosidetto paradosso della maggioranze cicliche, in rivista trimestrale di diritto publico, 1991, pgs. 3 e segs.; f. rubio llorente, minorias y mayorias en el poder constituyente, in anuario de derecho constitucional y parlamentar, 199 1, n.9 3, pgs. 31 e segs. 158 11 - 0 princpio encontra-se consagrado, na constituio portuguesa, por forma expressa: relativamente eleio de titulares de rgos colegiais e singulares (arts. 117.9, n.os 1 e 2, e l29. e relativamente s deliberaes dos rgos colegiais (art. 119.2, n.2 3). 111 - por que motivo deve ser a maioria o critrio da democracia? por que devem governar os que recebem mais votos? por que deve ser a lei a expresso da maioria? no pacfica a resposta. h quem sustente que se trata de simples fico ou conveno jurdica, de mera regra tcnica ou instrumental. assim como h quem afirme que lhe subjaz um princpio substantivo ou axiolgico, seja o princpio da igualdade, seja o princpio da liberdade, seja ainda (porventura) um princpio diverso. de acordo com a ideia de igualdade (que remonta a rousseau e, de certo modo, a aristteles), porque todos os cidados tm os mesmos direitos e o mesmo grau de participao na vida pblica que deve prevalecer a maioria; a vontade poltica do maior nmero entre iguais converte-se em vontade geral; e esta fica sendo juridicamente imputada ao estado. de acordo com a ideia de liberdade (sobretudo enfatizada por kelsen), a maioria resulta da autodeterminao dos membros da comunidade poltica; qualquer deciso imposta deve ser reduzida

159

ao mnimo; tendo de haver uma ordem social, esta no pode estar em contradio seno com a vontade do menor nmero possvel de indivduos. quanto a ns, entendemos que a regra da maioria tem de assentar num fundamento axiolgic02: sem ele no se explicam nem o consentimento, nem a prpria obrigatoriedade da deciso decorrente do voto. e entendemos que ele se encontra na conjugao da igualdade e da liberdade. no uma presuno puramente negativa, de que ningum conta mais do que os outros, mas o reconhecimento da dignidade cvica de todos os homens. no uma liberdade com separao de uns dos outros, mas. uma liberdade com integrao numa sociedade de todos. em suma, a regra d a maioria um corolrio ou uma exigencia de uma igualdade livre ou de uma liberdade igual para todos. iv - a maioria, naturalmente, no critrio de verdade, apenas critrio de aco. tem por objecto decises polticas, no decises de foro no poltico4. nem sequer todas as matrias 1. la democratie .... cit., pgs. 5 e 8. 2. contra, bobbio, democrazia .... cit., pgs. 41 e segs. 3. como diz criticamente kelsen, op.cit., pg. 8. 4. para estudo da problemtica dos limites do poder constituinte e do poder de reviso, v. manual de direito constitucional, 11, 3. ed., coimbra, 1991, pgs. 105 e segs. e 175 e segs. 160 polticas a ela esto sujeitas, porque a maioria no pode afectar limites transcendentes do poder poltico e, por maioria de razo, limites do poder poltico democrtico; e, alm disso, h casos em que a regra da maioria no se afigura suficiente, ou suficientemente adequada. a maioria no critrio de verdade. no h, nem deixa de haver verdade nesta ou naquela opo poltica; h s (ou tem de se pressupor que haja) referncia aobem comum. pelo contrrio, quando se suscitem problemas de verdade, sejam quais forem - religiosos, morais, filosficos, e at cientficos ou tcnicos - no cabe deciso por maioria. a deciso por maioria versa sobre quaisquer questes polticas, inclusive as que se reportam estrutura do regime e do estado - abrangendo, portanto, as que se prendem com limites de reviso constitucional e com alguns dos limites imanentes do poder constituinte (originrio). 1. 0 que pode acontecer , para decises sobre estas questes e sobre outras de maior relevncia (entre as quais as decises irreversveis - v.g. as que afectam a independncia nacional ou o patrimnio cultural e natural),

requererem-se maiorias agravadas ou qualificadas. isso depende, porm, de cada direito constitucional positivo. algo de semelhante se verifica nas hipteses em que a maioria cede perante o exerccio de um poder de veto (de um pouvoir dempcher). 161

de fora tm, contudo, de ficar os limites transcendentes do poder constituinte, como sejam os respeitantes aos mais fundamentais dos direitos fundamentais (direito vida e integridade pessoal e outros constantes do art. 19.2, n.2 6, da constituio); e os limites imanentes traduzidos no pluralismo e na existncia da oposio. para que a democracia subsista a maioria no pode pr em causa os direitos das minorias. por ltimo, na sociedade complexa e plural dos nossos dias, nem sempre a deciso de maioria tem fora suficiente para se impor ou se mostra idnea para a prossecuo dos objectivos comunitrios. designadamente em questes atinentes a salrios, outros rendimentos e preos, a tendncia para a complementar ou at para a substituir por mtodos contratuais: a chamada concertao social no domnio das relaes colectivas de trabalho e de outras relaes2. 1. por isso, escreve kelsen (op. cit., pgs. 65 e segs.): no princpio maioritrio, o fulcro no reside na maiona numenca, mas na fora de integrao social; e seria at prefervel falar em princpio maioritriominoritrio, porque a democracia parlamentar, ao organizar os indivduos em dois campos (maioria e minoria), toma possvel um compromisso na formao da vontade geral. e, como nota joo baptista i-v1achado (participao .... cit., pg. 73), quando se no limita o mbito do poder poltico da maioria (a nvel estatal), limita-se, necessariamente, a liberdade ou o poder de todos os cidados, do povo em geral e, portanto, do titular da soberania. 2. cfr., por todos, bobbio, contratto sociale, oggi, npoles, 1980; ou barbosa de nelo, introduo s formas de concertao sociar, in boletim da faculdade de direito da universidade de coimbra, 1983, pgs. 18 e segs. 162 v - a efectivao do princpio da maioria implica a obs,ervncia de regras processuais ou procedimentais. no vale qualquer vontade maioritria, somente vale a que se forma e manifesta no respeito das normas - constitucionais, regimentais, estatutrias, legais - que regulam o processo de tomada de deciso. de onde, limites formais ou procedimentais a acrescer aos limites materiais. vi - tudo quanto assim se diz est pensado para a democracia e para a esfera do poltico. mas a regra da maioria no se esgota (nem nasceu) na democracia e na esfera do poltico.

em qualquer sistema no monrquico - por exemplo, numa repblica aristocrtica - assim como em qualquer comunidade religiosa e em qualquer associao privada ou em qualquer sociedade comercial, as decises tem de ser tomadas pluralidade de votos. salvo o consenso ou, a ttulo excepcional, sorteio, a vontade correspondente a qualquer colgio ou assembleia a vontade da maioria que a se manifesta, de harmonia com as respectivas normas jurdicas. a estas situaes aplicam-se mutatis mutandis quer a fundamentao, quer os limites prprios de um processo democrtico. a diferena est em que, em democracia, a liberdade e a igualdade so de todos os cidados, e no uma liberdade e uma igualdade 163

aristocrtica, ou entre irmos da mesma comunidade, ou entre privados. ou seja: se a democracia envolve princpio da maioria, muito mais do que princpio da maioria. 32. democracia e principio republicano 1 - salientou-se atrs que a contraposio entre monarquia e repblica no sculo xx deixou de se situar, na europa e na quase totalidade do resto do mundo, no campo das formas de governo para, quando muito, se deslocar para o das formas institucionais. tanto so democracias representativas hoje a gr-bretanha ou a espanha como a frana ou portugal. no quer isto dizer que a divergncia entre uma ou outra seja de natureza afectiva ou simblica, que apenas tenha que ver com tradies de cultura poltica ou com efeitos de imagem interna ou externa decorrentes da instituio de chefia do estado ou de outras conexas. ela tambm acarreta consequncias importantes a nvel de sistema de governo, conforme se depreende do quadro classificatrio exposto no captulo anterior. a subsistncia da coroa, com efeito, evita o contraditrio poltico volta do chefe do estado, dispensando, por definio, a realizao de eleies para o cargo. em contrapartida, reduz o leque possvel de sistemas de governo, porque, obviamente, no sendo admissivel atribuir ao rei em monarquia constitucional 164 sujeita ao princpio democrtico uma funo de impulso poltica, o nico sistema de governo com ela compatvel o parlamentar: a repblica pode ser presidencial, parlamentar, directorial, semipresidencial; a monarquia s pode ser parlamentar. e, por aqui tambm mais uma vez se confirma o interesse das distines conceituais enunciadas desde o incio. 11 - para alm deste aspecto, pode ainda, contudo, encarar-se a repblica numa perspectiva algo diversa - na perspectiva de uma democracia mais exigente e qualificada. sendo nela o poder do povo e constituindo o povo cidados livres e iguais, procura-se levar esta ideia at ao fim, em total coerncia. pois, se a proscrio da hereditariedade se justifica por isso, ento outras consequncias podero e devero estar-lhe ligadas, em nome do mesmo princpio - do princpio repubficano. no se trata apenas de eleger, e de eleger periodicamente; trata-se de eleger todos os titulares de todos os rgos polticos; e trata-se tambm, desde logo, de banir quaisquer desigualdades, designadamente quaisquer privilgios de nascimento. no se trata apenas de eleger, directa ou indirectamente, o chefe do estado; trata-se ainda de qualquer cidado activo poder vir a ser eleito e de poder vir a ascender a qualquer magistratura.

1. neste sentido, marcello caetano, manual de cincia poltica e direito constitucional, 6. ed., 11, lisboa, 1972, pgs. 535 e 549. 165

111 - mas, mais, o princpio republicano postula: a) a configurao de todos os cargos do estado, polticos e no polticos, em termos de um estatuto jurdico, traduzido em situaes funcionais, e no em direitos subjectivos stricto sensu ou, muito menos, em privilgios; b) a temporariedade de todos os cargos do estado, polticos e no polticos, electivos e no electivos; c) consequentemente, a proibio quer de cargos hereditrios, quer de cargos vitalcios, quer mesmo de cargos de durao indeterminada; d) a durao curta de cargos polticos; e) a limitao da designao para novos mandatos (ou do nmero de mandatos que a mesma pessoa pode exercer sucessivamente), devendo entender-se a renovao assim propiciada tanto um meio de prevenir a personalizao e o abuso do poder como uma via para abrir as respectivas magistraturas ao maior nmero de cidados 1, 2; 1. e ainda uma garantia de independncia dos titulares dos rgos, porque a necessidade de, ao fim de certo tempo ou de certo nmero de mandatos, regressarem vida privada, impede ou atenua o carreirismo poltico a sua dependncia dos aparelhos polticopartidrios. 2. quando sejam cargos jurisdicionais ou correspondentes a rgos com competncias de fiscalizao, poder nem sequer permitir-se a reconduo, mas, em contrapartida, a durao dos cargos ser relativamente longa - uma e outra coisa para assegurar a independncia dos respectivos titulares. 166 f) aps o exerccio dos cargos, a no conservao ou a no atribuio aos antigos titulares de direitos no conferidos aos cidados em geral (e que redundariam em privilgios); g) a no sucesso imediata no mesmo cargo do cnjuge ou de qualquer parente ou afim mais prximo. iv - a constituio portuguesa actual, alm de vedar quaisquer privilgios e discriminaes em razo de ascendncia (art. 13.2, n.9 2), contm o princpio da renovao, declarando que ffingum pode exercer a ttulo vitalcio qualquer cargo poltico de mbito nacional,

regional ou local (art. 121

q) 1, 2, 3.

todavia, o presidente da repblica o nico rgo em relao a cujos titulares se estabelece uma clusula de no reelegibilidade, no se admitindo a reeleio para um terceiro mandato consecutivo, nem durante o quinqunio imediatamente subsequente ao termo do segundo mandato consecutivo (art. 126.2, 1. s h uma excepo, desde 1982: os antigos presidentes da repblica eleitos na vigncia da constituio e que no hajam renunciado ao cargo fazem parte por inerncia, sem limites, do conselho de estado (art. 145.q, alnea ffi. 2. na assembleia constituinte, tentou-se ir mais longe. 0 texto vindo da 5. comisso (e que retommos no plenrio) dizia: ningum pode exercer qualquer cargo poltico a nvel nacional ou local por tempo indeterminado ou por perodos ilimitadamente renovveis. v. dirio, n.2 109, reunio de 5 de fevereiro de 1976, pgs. 3535 e segs. 3. cfr., sobre a repblica na constituio de 1976, gomes canotilho, direito constitucional, cit., pgs. 483 e segs. 167

n.2 l)i. significa isto que regra semelhante se no possa decretar ou aplicar a titulares de outros rgos do estado, das regies autnomas e do poder local? 0 ponto algo duvidoso e postura negativa j foi adoptada pelo tribunal constitucional. para equacionarmos o problema, importa distinguir consoante o estatuto dos titulares dos rgos consta ou no da constituio12. se se trata de .titulares de rgos polticos do estado (assembleia da repblica, governo, conselho de estado) e do tribunal constitucional, os quais tm o seu estatuto no essencial definido pela constituio (porque constituio da repblica, do estado)3 no parece possvel fixar por lei ordinria qualquer norma limitativa de reeleio ou de renomeao4. pelo contrrio, se se trata de titulares de outros rgos do estado ou de rgos das regies autnomas e do poder local, cujos estatutos constam de lei ordinria, j essa soluo poder ser adoptada no mbito 1da liberdade de conformao do legislador. 1. sobre a formao do art. 126y, v. direito da assembleia constituinte, n.2 114, reunio de 4 de maro de 1976, pgs. 3765-3766. 2. acrdo ny 36419 1, de 31 de julho de 199 1, in dirio da repblica, u srie-a, n.9 193, de 23 de agosto de 1991. 3. arts. 156.q a 161% a respeito dos deputados; art. 199.2, quanto aos membros do governo; art. 146.2, quanto aos conselheiros de estado; art. 224.2, quanto aos juizes do tribunal constitucional. 4. embora de jure condendo tal pudesse ser aconselhvel, em nome ainda do princpio republicano (conforme propusemos no nosso projecto de constituio, art. 259.2). 168 a constituio no a impor, mas to pouco a impedir: no a impedir desde que observados os critrios gerais de proporcionalidade enquanto lugar paralelo da norma sobre reeleio do presidente da repblica e enquanto decorrncia do princpio constitucional da renovao. nem procede contra este entendimento o regime das restries de direitos, liberdades e garantias, invocando-se que se estaria a abrir caminho a restries ao direito de eleger e ao de ser eleito (arts. 49.. e 50.9) no previstas na lei fundamental (art. 18.o , n. 2). no seria assim, primo, porque a restrio se fundaria, em ltima anlise, em

norma constitucional - o referido princpio do art. 12 i.l> - e, depois, porque o prprio art. 5 v, n.2 3, da constituio (introduzido em 1989) que dispe no acesso a cargos electivos a lei s pode estabelecer as inelegibilidades necessrias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a iseno e independncia do exerccio dos respectivos cargos. v -as constituies de 1911 e de 1933 tomavam inelegveis para o cargo de presidente da repblica as pessoas das famlias que reinaram em portugal (art. 40.9, alnea a) da primeira) ou 44 os parentes at ao 6.2 grau dos reis de portugal (art. 74. da segunda). i. a constituio de 1911 ainda feria de inelegibilidade ---os parentes consanguneos ou afins, em 1.2 ou 2.2 grau, por direito civil, do presidente que sai do cargo, mas s quanto primeira eleio p-)sterior a esta sada (art. 40.9, alnea b. 169

a constituio actual no encerra preceito anlogo, por fora (mais uma vez) do princpio republicano - da igualdade. apenas circunstncias histricas associadas recente proclamao da repblica podero ter explicado os preceitos de 1911 e de 1933. 33. democracia representativa e democracia participativa 1 - assim como o referendo no afecta o essencial da democracia representativa, to pouco a afecta aquilo a que se vem chamando (por exemplo, no art. 2.2, in fine da constituio desde 1982) democracia pafflcipativa. esta destina-se, sim, a complement-la, a servir de estmulo crtico (contrariando at certas tendncias oligocrticas ou aristocratizantes dos govemantes, mesmo eleitos, e, em geral, da classe poltica) ou a limitar o mbito de deciso dos rgos representativos do poder poltico. s em alguns casos contados vai um pouco mais alm . e no mesmo sentido, alargando a regra a todos os cargos politicos, iarn 0 art. 260.2 do nosso projecto de constituio de 1975 e proposta que apresentmos (mas foi rejeitada) na assembleia constituinte (v. dirio, cit.). 1. cfr., alm da bibliografia j citada sobre participao em geral, por exemplo, pier luigi zampetti, demoerazia rappresentativa e democrazia partecipativa, in studi in memoria di carlo esposito, obra colectiva, iii, pdua, 1973, pgs. 1473 e segs.; j.r. lucas, democracy and participation, 170 de resto, a democracia participativa encerra uma grande variedade de formas e mecanismos ,entre os quais tambm formas e mecanismos prprios de democracia representativa. 11 -0 nome democracia participativa antolha-se primafacie pleonstico, porquanto, por definio, democracia implica exerccio tanto dos direitos fundamentais de liberdade quanto de direitos de participao poltica dos cidados (como os enunciados no captulo 11 do ttulo 11 da parte 1 da constituio portuguesa). londres, 1976; pietro ciarlo, la participazione dei lavoratori alla determinazione dellindirizzo poltico, in rivista trimestrale di diritto e procedura civile, 1977, pgs. 1648 e segs.; mario p. chiti, partecipazione popolare e pubblica amministrazione, pisa, 1977; gomes canotilho e vital moreira, constituio da repblica portuguesa anotada, 1. ed., coimbra, 1978, pgs. 459 e segs.; jorge mi1lknda, a constituio de 1976 formao, estrutura, princpiosfundamentais, lisboa, 1978, pgs. 459 e segs.; manuel sanchez moran, laparticipacin del ciudadano en la administracin publica, madrid, 1980; jeanne lemasurier, vers une dmocratie administrative: du refus dinfonner au droit dtre inform, in revue du droit public, 1980, pgs. 1239 e segs.; joo baptista machado, participao .... cit., pgs. 69 e segs. e 95 e segs.; aryeh botwinter e peter bachrach, democracy and scarcity - toward a theory of participatory democracy, in international political science review, 1983, pags. 361 e segs.; citoyen et administration, obra colectiva ed. por francis deipre, lovaina, 1985; gomes canotilho, direito constitucional, cit., pgs. 428-429; freitas do amaral, curso de direito administrativo, 1, 2.` ed., coimbra, 1994, pgs. 726-727.

1 . observe-se como no art. 9.2,alnea c) da constituio, se liga a dernocracia poltica tarefa do estado de assegurar e incentivar a participao 171

quando se fala em democracia participativa, pensa-se, porm, numa participao de grau mais intenso ou mais frequente do que o voto de tantos em tantos anos, ou mais prximo dos problemas concretos das pessoas. e isto em trs sentidos distintos ou dimenses: a) no sentido de um reforo da participao ou animao cvica em geral, atravs de um mais atento e empenhado aproveitamento dos direitos polticos constitucionalmente garantidos, de uma integrao activa em partidos e noutros grupos de cidados eleitores e de uma maior disponibilidade para o desempenho de cargos pblicos; b) no sentido da atribuio aos cidados, enquanto administrados, de especficos direitos de interveno no exerccio da funo administrativa do estado; c) no sentido da relevncia de grupos de interesses, de associaes e de instituies existentes na sociedade civil e da sua participao em processos de deciso ou em rgos a nvel do estado. democrtica dos cidados na resoluo dos problemas nacionais; como no art. 227.q, n.2 2 se diz que a autonomia das regies dos aores e da madeira visa a participao democrtica dos cidados; e como no art. 237.2, n.2 1 se estabelece que a organizao democrtica do estado compreende a existncia de autarquias locais. 172 a primeira dimenso no traz nada de qualitativamente novo ou diferente no confronto das formas vindas do constitucionalismo liberal; envolve apenas um esprito de maior exigencia e responsabilidade democrtica, de mais e melhor democracia (o que, evidentemente, no para menosprezar). j no o segundo e o terceiro sentidos. de todo o modo, em nenhuma das hipteses se est diante de democracia directa, porque em nenhuma delas os cidados assumem directamente o governo do estado ou a conduo da sua poltica e administrao . iii - com a segunda dimenso, uma mudana radical das relaes entre administrao pblica e administrados que se realiza; uma passagem da administrao tradicional autoritria e burocrtica para uma administrao aberta e tendencialmente desencontrada e

descentralizada que se regista; a democracia administrativa - a democracia estendida da funo legislativa e da govemativa funo administrativa - que se recorta. 1. cfr. gabriel almond c sidney verba, the civic culture, boston, 1965. 2. e quanto funo jurisdicional? conhecem-se formas de participao dos cidados, como o jri e os juizes sociais (cfr., entre ns, art. 210.2 da constituio), e, em geral, diz-se que a justia administrada em nome do povo (art. 205.q). contudo, por causa da prpria natureza da funo - confinada a estritos critrios jurdicos - no cremos correcto reconduzir os 173

tal transformao desenvolve-se, por seu turno, em dois momentos ou situaes: nos processos ou procedimentos administrativos que afectam os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados e na gesto dos servios ou nas estruturas organizatrias da administrao. como se l no art. 267.9, n.9 4, da constituio, o processamento da actividade administrativa ser objecto de lei especial, que assegurar a racionalizao dos meios a utilizar pelos servios e a participao dos cidados na formao de decises que lhes disserem respeito. e, desde logo, se garantem os direitos de informao dos interessados, de acesso aos arquivos e registos administrativos, de notificao e de fundamentao dos actos administrativos (art. 268.2, n.os 1, 2 e 3). mas a constituio portuguesa dirige-se a mais do que isso: visa, conforme entretanto prescreve o art. 267.2, n.s 1, a participao dos interessados na gesto efectiva dos servios administrativos, a qual se concretiza mediante a participao em rgos consultivos ou deliberativos de administrao, a nvel central ou local, e mediante a criao de pessoas colectivas pblicas correspondentes a interesses administrativos e sociais determinados. fenmenos a democracia participativa. quando muito, relativamente aos jurados seria mais ajustado subsumi-los ainda na democracia representativa, sob uma veste sui generis de representao eleio (porque os jurados, mesmo se nomeados ou escolhidos por sorteio, representam ainda a comunidade). 174 nesta altura, a participao torna-se factor gerador de desconcentrao e de descentralizao - funcional ou institucional (no territorial) administrao participada e desconcentrada encontra-se, por exemplo, na segurana social (art. 63.2, n.2 2) e no ensino pblico bsico e secundrio (art. 77.2). administrao participada e descentralizada na sade (art. 64.2, n.2 4), no ensino pblico superior (art. 76.1 e na gesto das profisses livres (art. 267.% n.2 3); as universidades e algumas, pelo menos, das associaes pblicas (arts. 76.2. n.! 1, e 267.9, n.9 3) ficam mesmo a pertencer administrao autnoma (art. 202.2, alnea c.

no interior das pessoas colectivas pblicas assim estabelecidas ho-de ocorrer vnculos representativos (como os que se reportam aos conselhos directivos e aos senados universitrios) e no so de excluir prticas de democracia directa. porm, no plano global do estado trata-se de democracia participativa. iv - com o terceiro sentido, o particular, o sectorial, o grupal que se manifesta, que obtm acesso e voz junto dos rgos polticos e que, por vezes, parece alcanar uma parcela de poder pblico. democracia participativa equivale ento, mais precisa1. cfr. o nosso estudo as associaes pblicas no direito portugus, lisboa, 1985. 175

mente, a democracia pluralista de grupos, a democracia associativa ou (se se quiser) a democracia neocorporativa. assente a existncia de interesses diferenciados e, no raro, conflituantes, na vida colectiva e acolhida a sua integrao ou representao em grupos, associaes, instituies, procura-se traz-los para dentro dos processos polticos, de modo, por um lado, a tomar mais transparentes as suas posies e, por outro lado, a inseri-los na ponderao do interesse geral pelos rgos de poder. o interesse geral sobrepe-se, forosamente, aos interesses sectoriais, mas pode fazer a sua sntese. so muito variados os veculos de projeco desses interesses e grupos de interesses: direito de petio colectiva, qualificada ou no; audies ou pareceres possveis ou legal ou constitucionalmente necessrios (chegando, porventura, a ter carcter vinculativo para certos efeitos); participao em rgos consultivos; participao em rgos de planeamento ou concertao; participao em acordos ou convenes obrigatrias para os parceiros sociais; participao na gesto de servios; etc. e conhecem-se tanto formas classistas (vg., s de trabalhadores ou s de estudantes) como formas interciassistas, deinterveno. 1. numa transposio para nvel global e com interferncia do estado, do princpio da contratao colectiva (art. 56.2, n.os 3 e 4 da constituio). e algo de semelhante ocorre com a representao tripartida - de governos, entidades sindicais e entidades patronais - na conferncia internacional do trabalho (da oit). 176 v - por curiosidade histrica, recorde-se o poder popular oposto por algumas correntes de opinio democracia representativa, que teve certa voga em portugal, em 1975, inspirando o documento-guia da aliana povo-movimento das foras armadas pretendia-se criar uma pirmide de assembleias populares, desde as de moradores e trabalhadores at, por sucessivos escales (municipais, distritais e regionais), a uma assembleia popular nacional; e assim se construiria, seno uma democracia directa, pelo menos uma democracia de base, a qual seria ainda uma espcie de democracia participativa. mas ressaltavam, vista desarmada, a sua inexequibilid,ade e a sua incapacidade de oferecer um esquema poltico altemativ02.

em primeiro lugar, no se descortinava como poderiam formar-se espontaneamente todos os organismos de base indispensveis realizao da ideia. depois, como canalizar da base at ao topo um impulso poltico coerente, tendo em conta a mirade de organizaes de base e intermdias. aquilo em que a assembleia popular nacional pudesse deliberar teria de ser margem ou acima de manifestaes de vontade - forosamente i. v. o texto na nossa colectnea fontes e trabalhos preparatrios da constituio, ii, lisboa, 1978, pgs. 1182 e segs. 2. como demonstrmos em 1975. v. constituio e democracia, lisboa, 1976, pgs. 119 e segs. 177

parcelares - vindas dessas organizaes; teria de o ser a ttulo de presuno ou fico de vontade popular ou mesmo de representao, e no a ttulo de governo directo pelo povo. a experincia de pases em que se tentou implantar o poder popular nesses moldes (como de alguns dos pases africanos de lngua portuguesa at h pouco tempo) mostra que o sistema no funciona sem um partido nico de vanguarda ou dirigente da sociedade, de tal sorte que, na realidade, se torna difcil distingui-lo da forma de governo leninista. nas sociedades modernas para que haja liberdade poltica o nico poder popular parece ser o poder democrtico de todos os trabalhadores e moradores do pas, por sufrgio universal, directo e secreto. 34. pluralism0 social e democracia representativa 1 - desde o incio do sculo importantes orientaes doutrinais (no sem antecedentes ilustres como os de madison e alexis de tocqueville) procuraram reinterpretar a estrutura da sociedade a partir do pluralismo de grupos nela presente. e, um pouco mais tarde, os regimes polticos ditos corporativos quiseram, tambm, em nome de ideia aproximada, substituir-se aos regimes liberais e democrticos. 178 independentemente do debate que possa travar-se acerca de tais concepes ou de tais regimes, indiscutvel que, nas ltimas dcadas o depois de derrubados esses regimes) o estado tem sido obrigado a admitir a sua coexistncia com uma sociedade civil heterognea, dividida, com foras e interesses diferentes e divergentes; e tem sido obrigado, como acaba de se ver, a conferir-lhes relevncia poltica. por causa dos grupos, os elementos estritamente polticos e os econmicos, sociais e culturais interpenetram-se cada vez mais, o estado socializa-se e a sociedade estadualiza-se e, no raro, dir-se-ia dificil discernir zonas de fronteira. as decises polticas no so to livres como antes, porque tm de atender s presses dos grupos ou dos correspondentes lobbies. e as decises econmicosociais adquirem um significado poltico que talvez parecessem, partida, no possuir. 1. sobre o assunto, cfr-, entre tantos, harry eckstein, group theory and the comparative study of pressure group, in comparative politics, obra colectiva, nova lorque, 1963, pgs. 339 e segs.; k. loewenstein, teotia .... cit., pgs. 422 e segs.; jorge estebn, la representacin de interesses y

su institucionalizacin: los diferentes modelos existentes-, in revista de estudios polticos, set.-out. de 1967, pgs. 43 e segs.; rogrio soares, direito pblico e sociedade tcnica, coimbra, 1969, pgs. 86 e segs.: g. leibholz, problemas fundamentales de la democracia moderna, trad., madrid, 1971, pgs. 97 e segs.; g. burdeau, trait..., cit., 2.! ed., vii, paris, 1972, pgs. 559 e segs.; r. zippelius, op. cit., pgs. 111 e segs.; e. forsthoff, el estado de ia sciedad industrial, trad., madrid, 1975, pgs. 199 e scgs.; klaus von beyme, organizaciones sociales. grupos de interesses. associaciones-, in marxismo y democracia politica, vi, trad., madrid, 1975, pgs. 1 e segs.; rainer. eisfeld, il pluralismo tra liberalismo e 179

11 - sem embargo de algumas semelhanas entre este pluralismo social e o corporativismo dos anos 30, 40 e 50 do sculo xx, no deixam de ser ntidas as diferenas. 0 estado corporativo definia-se em dois planos, o econmico-social e o mais estritamente poltico. propunha-se organizar todas as actividades da nao dentro de organismos representativos de socialismo, trad., bolonha, 1976; norberto bobbio, pluralismo, in dizionario di politica (1976), pgs. 717 e segs.; vieira de andrade, grupos de interesse, pluralismo e unidade poltica, coimbra, 1977; parecer n.> 2178 da comisso constitucional, de 5 de janeiro, in pareceres, iv, pgs. 151 e segs.; lorenzo ornaghi, interesse e gruppi corporatii. introduzione allo studi del fenomeno corporativo, in il poltico, 1980, pgs. 221 e segs.; philippe schmitter, democratic theory and neocorporatiste practice, florena, 1983; gerard lei---imbruch, le condizioni logiche e strutturali del neo-corporativismo, in quaderni costituzionali, 1983, pgs. 475 e segs.; mauro camelli, amministrazione e politiche neo-corporative, ibidem, pgs. 523 e segs.; manuel de lucena, neocorporativismo?, in anlise social, 1985, pgs. 819 e segs.; lcia amaral, 0 problema da funo poltica dos grupos de interesse, in 0 direito, 1974-1987, pgs. 47 e segs.; joo baptista machado, a hiptese neocorporativa, in revista de direito e estudos sociais, 1987, pgs. 3 e segs.; poltical stability and neocorporativism, obra colectiva editada por ilda scholter, nova lorque, 1987; marcelo rebelo de sousa, la recherche sur les groupes dintrt au portugal, in a coabitao poltica em portugal, lisboa, 1987, pdgs. 45 e segs.; victor v. magagna, representing efficiency: corporativism and democratic theory, in the review ofpolitics, 1988, pdgs. 420 e segs.; cristina queiroz, sobre os conceitos de pluralsmo e neocorporativismo, in boletim do conselho nacional do plano, n.2 18, 1989, pgs. 232 e segs.; pierre j. pararas, le retour du corporativisme en france - la crise du mandat reprsentatif, in reme internationale de droit compar, 198 1, pgs. 427 e segs.; claus off, partidos polticos y nuevos movimientos sociales, trad. madrid, 1992, pgs, 133 e segs. 180 interesses morais, culturais e econmicos, organismos esses que procurava identificar com instituies sociais naturais. a integrao nestas instituies dissolveria os conflitos e os antagonismos, nomeadamente os conflitos de classes: o corporativismo afirmava a harmonia necessria de interesses e, por isso, proibia, por exemplo, a greve. nestas instituies que o indivduo realizaria a sua personalidade e a sua cidadania e atravs d eles que deveria participar na vida poltica: da a noo de sufrgio orgnico

que, a despeito de s muito limitadamente ter sido consagrado, se pretendia contrapor ao sufrgio individual ou ino do rganico, vin constitucionalismo liberal e democrtico.

do

nada disto se depara no estado social de direito posterior a 1945. este parte de uma viso dinmica do processo social em que se reconhecem os contrastes, os conflitos e os antagonismos de classes e de grupos. no uma harmonia pr-estabelecida (ou estabelecida administrativamente) que se tenta conservar a todo o custo, mas uma sociedade imperfeita que se pretende transformar no respeito de certas regras de processo e de fundo. especialmeirite acentuados so a ideia da autonomia quer das classes trabalhadoras quer do patro-nato, o direito greve, o movimento sindical e a int erligao com os partidos polticos. 35. democracia poltica e democracia social 1 - ao longo do sculo xx multiplicaram-se e vulgarizaram-se, na aco poltica, nos textos constitucionais e em estudos 181

tericos e doutrinais, adjectivaes da democracia. de entre todas, adquiririam maior significado e carga emotiva locues como democracia poltica ou formal e democracia social ou material. conhecem-se as causas deste fenmeno: a correspondncia observada de regimes democrticos pluralistas e certos estdios de desenvolvimento econmico, social e cultural; a correlao estabelecida, de vrios quadrantes, entre governos e classes dominantes; a influncia das ideologias socialistas e social -democratas; os evidentes efeitos polticos das crises sociais; o peso das convulses que ocorreram e continuam ocorrendo por toda a parte. e sabe-se bem que historicamente a democracia representativa - democracia de massas, assente no sufrgio universal - coeva e est em interaco com o estado social - estado que assegura no s direitos, liberdades e garantias mas tambm direitos econmicos, sociais e culturais. no obstante, raciocinando em estritos termos cientficos, no se .justifica identificar a democracia representativa - em si mesma uma forma de governo, portanto, relevando apenas do domnio da poltica com qualquer contedo econmico, social e cultural, nem, muito menos, afirmar qualquer separao ou contraposio. so instncias diversas, ainda que comunicantes, e confundi-ias acaba, muitas vezes, por obliterar os problemas especficos de cada um. 1. cfr., sobre o assunto, kelsen, la dmocratie ..., cit., pgs. 104 e segs.; georges burdeau, trait .... vii, 2.<1 ed., paris, 1973, pgs. 459 e segs.; carl cohen, op. cit., pgs. 79 e segs.; juan ferrando bada, 182 alis, se a democracia representativa (ou democracia poltica) se apresenta relativamente bem caracterizada, j o mesmo no acontece com a democracia social, susceptvel de vrias pr-compreenses e conotaes de acordo com as respectivas fontes filosficas e ideolgicas. todavia, atendendo acepo mais intensa e habitual no ocidente - com diviso da riqueza e dos rendimentos, forte interveno e regulao econmica pelo estado, forte compresso da iniciativa e da propriedade privada, largo sector pblico e social de meios de produo, etc. - no so poucos e pouco importantes os pases com democracia representativa mais ou menos da afastados (basta pensar nos estados unidos e no japo aps 1946). uma das i 1deologias que se tem pretendido mais prxima da asprao de democracia social tem sido a marxista. e, no entanto, tambm seria suficiente considerar os regimes em que se implantou para - admitindo que se concretizaram os seus objectivos concluir pela sua no coexistncia com democracia representativa (recusada a priori

como forma de governo). acrescente-se, para alm de tudo, que no parece exacto qualificar a democracia representativa como simplesmente formal, sem contedo. ela tem um contedo: precisamente o que dado democraciafrente a autocracia, madrid, 1980, pgs. 77 e segs.; alf ross, ny democracy?, trad. cast. por que democracia?, madrid, 1989, pgs. 169 e segs. 183

pela legitimidade, pela participao, pelo pluralismo e pela diviso de poderii - coisas diferentes so as posturas que se adoptem ou que at sejam consagradas em determinadas constituies acerca da correlao da democracia representativa com intenes e instituies de democracia social. poder, porventura, sustentar-se que a democracia poltica no subsiste sem democracia econmica, social e cultural, nem esta sem a democracia poltica; que a igualdade tem de se firmar tanto dentro do estado como dentro da sociedade; que preciso que essa igualdade, como condio de liberdade, seja no s igualdade de oportunidades mas tambm igualdade efectiva e concreta. ser uma viso prescritiva, no uma viso terica das formas de governo. assim como poder esta ou aquela constituio ligar a democracia democracia econmica, social e cultural (expressis verbis referida, como sucede na constituio portuguesa actual no art. 2.2). ser uma deciso de certo poder constituinte, uma soluo bem localizada de direito pblico positivo, no uma exigncia universal comprovada pelo direito comparado. 1. como escrevemos em constituio e democracia, cit., pgs. 79 e segs. 184 36. estado de direito e princpio democrtico 1 - nunca demais insistir em que estado de direito no equivale a estado sujeito ao direito, porque no h estado sem sujeio ao direito no duplo sentido de estado que age segundo processos jurdicos e que realiza uma ideia de direito, seja ela qual for. estado de direitos existe quando esses processos se encontram diferenciados por diversos rgos, de harmonia com um princpio de diviso do poder, e quando o estado aceita a sua inaao a crit subord* rios materiais que o transcendem; s existe quando se d limitao material do poder poltico; e esta equivale a salvaguarda dos direitos fundamentais da pessoa humana. sem entrar na anlise quer da formao e evoluo das instituies quer dos problemas actuais que suscitam, devem figurar-se como postulados ou requisitos do estado de direito (passveis de graduao e

de conformao especficas consoante os sistemas polticos) os seguintes: a) a definio rigorosa e a garantia efectiva, no minimo, dos direitos vida e integridade pessoal, da liberdade fisica e da segurana individual, da liberdade de conscincia e religio, bem como da regra da igualdade jurdica entre as pessoas; b) a pluralidade de rgos govemativos, independentes ou interdependentes quanto sua subsistncia, e com funes distintas, competindo, nomeadamente, ao parlamento o primado da funo legislativa; 185

c) a reserva da funo jurisdicional aos tribunais, independentes e dotados de garantias de independncia dos juizes; d) 0 princpio da constitucionalidade, com fiscalizao, de preferncia jurisdicional, da conformidade das leis com a constituio; e) 0 princpio da legalidade da administrao, com anulao contenciosa dos regulamentos e actos administrativos ilegais; f) a responsabilidade do estado pelos danos causados pelos seus rgos e agentes. 11 - ora, no h coincidncia necessria histrica e conceitualmente entre estado de direito e democracia entendida como soberania do povo. 0 estado de direito hoje postula a democracia representativa e pluralista, e vice-versa; mas prefervel ento falar em estado de direito democrtico. historicamente, a ideia de estado de direito surgiu na alemanha margem de qualquer base democrtica e at de liberalismo poltico; tal como a democracia, enquanto democracia jacobina, ou cesarista ou sovitica, sempre repudiou a limitao de poder quela inerente. alm disso, no so menos extensas e intensas as decorrncias do estado de direito do que as de demo1. v. os autores citados em manual .... iv, cit., pgs. 179 e segs. 186 cracia representativa, e, no raro, se encontram ordenamentos jurdicos com democracia representativa que no tm levado (ou ainda no levaram) at ao fim todos os princpios acabados de enunciar (vg., os da fiscalizao jurisdicional dos actos do poder). 0 conceito de estado de direito democrtico , pois, o conceito - a nvel de regime poltico, e no s de forma de governo i destinado a abranger o mximo possvel de estado de direito e de democracia no conjunto das suas diferentes implicaes substantivas e adjectivas. numa linha extrema de irrestrito domnio da maioria, o princpio democrtico poderia acarretar a violao do contedo essencial de direitos fundamentais; levado aos ltimos corolrios, o princpio da liberdade poderia recusar qualquer deciso poltica sobre a sua modelao. 0 equilbrio obtm-se atravs do esforo de conjugao, constantemente renovado e actualizado, de princpios, valores e interesses, bem como atravs de uma complexa articulao de rgos

polticos e jurisdicionais. 37. as concepes e os valores da democracia 1 - independentemente da anlise dos grandes princpios institucionais, importa ter presentes as diversas vises explicativas 1. como dissemos supra, citando o prembulo e e3 arts. 2.2 e 9.`, alnea b) da constituio. 187

do cerne da democracia moderna luz das respectivas pr-compreenses filosficas e tericas. 1. alm das grandes obras clssicas, como as de rousseau (du contrat social) ou de alexis de tocqueville (de ia dniocratie en amerique), v., dentre autores dos ltimos cinquenta anos, cabral de moncada, valor e sentido da democracia, 1930, in estudos filosficos e histricos, 1, coirabra, 1958, pgs. 1 e segs.; domingos monteiro, bases da organizao poltica dos regimes democrticos - i - a organizao da vontade popular e a criao da vontade legislativa, lisboa, 193 1; kelsen, la dmocratie - sa nature, sa valeur, cit., e general theory of law and state, 1945, trad. portuguesa teoria geral do direito e do estado, braslia, 1990, pgs. 278 e segs.; rudolph laun, la dmocratie essai sociologique, juridique et de politique morale, paris, 1933; joseph schumpeter, capitalisni, scialisni and democracy, 1942, trad. fi-ancesa capitalisme, socialisme et dniocratie, paris, 1972, maxime pgs. 354 e segs.; alf ross, why democracy?, trad. castelhana por que democracia?; henry b. mayo, an introduction to democratic theory, cit.; gustav radbruch, filosofia do direito, 4. ed. portuguesa, 1, coimbra, 1961, pgs. 170 e segs.; georges burdeau, la dniocratie - essai synthtique, trad. portuguesa a democracia, lisboa, 1962; herbert tingsten, the problems of democracy, trad., nova lorque, 1965; c.j. friedrich, la democracia comoforma politica y comoforma de vida, 2.led. castelhana, madrid, 1966; jean lacroix, crise da democracia, crise da civilizao, trad. portuguesa, lisboa, 1968; carole pateman, participation and democratic theory, cit., pgs. 1 e segs.; pontes de miranda, democracia, liberdade, igualdade, 2.9 ed., so paulo, 1979, pgs. 135 e segs.; dorothy pickles, democracy, londres, 1970; glovanni sartori, democrazia e definizioni, trad. fi-ancesa thorie de la dmocratie, paris, 1973 e democrazia, in elementi di teoria poltica, bolonha, 1990, pgs. 25 e segs.; barry holden, the nature of democracy, londres, 1974; carl coben, democracy, cit.; c.b. macpilerson, ne life and times of liberal democracy, 1977, trad. castelhana la democracia liberal y su poca, madrid, 1991; barbosa de melo, democracia e utopia, cit.; juan ferrando bada, democracia frente a autocracia, cit.; norberto bobbio, c. off e lombardini, democrazia, maggioranza e 188 vamos resumir algumas (s algumas) das mais paradigmticas ou significativas que foram propostas nas ltimas dcadas: as de kelsen, rudolph laun, schumpeter, alf ross, ren capitant, karl popper e norberto bobbio. 11 - para kelsen, a ideia de liberdade o ncleo da democracia. a igualdade entra tambm, mas de maneira negativa, formal e secundria: cada um deve ser o mais livre possvel, logo todos devem-no ser igualmente; cada um deve participar na formao da vontade geral, logo todos devem participar de forma igual. e existe uma relao entre a posio metafisica-absolutista do mundo e a autocracia e entre a posio crtico-relativista e a democracia. minoranze, cit.; rene capitant, tudes constitutionnelles, paris, 1982, pgs. 19 e segs.; gomes canotilho, constituio diligente e vinculao do legislador, cit., pgs. 462 e segs.; teorias de ia democracia, obra colectiva editada por m. gonzlez garca e fernando quesada castro, barcelona, 1988; norberto bobbio, liberalismo e democracia, trad. portuguesa, braslia, 1988, e democracia e paz, in balano do sculo, obra colectiva, lisboa, 1990, pgs. 25 e segs,: karl popper, em busca de um mundo melhor, trad., lisboa, 1989, pgs. 141 e segs., e alguns problemas prticos da democracia, in balano do sculo, pgs. 75 e segs.; ramn cotarelo, en torno a ia teoria de la democracia, madrid, 1990; john s. dryzek e jei7frey bererikjan, ---reconstructive democratic theory, in american political science review, maro 1993, pgs. 48 e segs.;

enzo sciaia, interpretacili de la democracia, trad. madrid, 1994. 1. la dmocratie ..., cit., pg. 104. em teoria geral do direito e do estado, kelsen fala, porm, numa sntese das ideias de liberdade e igualdade (pgs. 278 e segs.) 2. la dniocratie .... cit., pg. 111. 189

laun define a democracia como o estado cuja constituio positiva no repousa sobre direitos suprapositivos que possuam determinadas pessoas ou determinados grupos de pessoas competncia da soberania ou a uma parte da competncia da soberania. a democracia um estado livre de direitos dogmticos de domnio . segundo schumpeter, o mtodo democrtico 0 sistema institucional conducente a decises polticas no qual os indivduos adquirem o poder de estatuir sobre essas decises na sequncia de
2

uma luta concorrencial tendo por objecto os votos do povo

para alf ross, o tipo ideal de democracia corresponde forma de governo em que as funes polticas so exercidas pelo povo com um mximo de intensidade, efectividade e latitude de acordo com os mtodos parlamentares3. ren capitant considera a democracia sob o aspecto jurdico, a partir de quatro princpios: a) o princpio da autonomia, segundo o qual qualquer obrigao deve ser aceite por aquele que lhe est adstrito; b) 0 princpio da igualdade, segundo o qual ningum pode obrigar outrem sem se obrigar tambm a si mesmo a uma obrigao idntica ou equivalente; 1. op.cit., pg. 123. 2. op.cit., pg. 355. 3. op.cit., pg. 96190 c) 0 princpio da laicidade, segundo o qual a obrigao no vincula a conscincia de quem lhe est adstrito; d) 0 princpio da autoridade, segundo o qual a obrigao, se vlida, impese quele que lhe est submetido e deve ser sancionada pela coero pblica. por sua vez, karl popper contrape quilo a que chama a teoria clssica da democracia uma teoria realista. ela h-de ser o sistema em que os govemantes podem ser afastados do poder sem violncia, pacificamente, atravs do voto da maioria2. e bobbio sustenta que a democracia a forma de governo em que vigoram regras gerais (as chamadas regras de jogo) que permitem aos cidados (como jogadores) resolver, sem recorrer violncia, os conflitos que nascem inevitavelmente numa sociedade em que se formam grupos cujos valores e interesses so contrastantes3,4.

1. op. cit, pgs. 191 e segs. 2. alguns problemas prticos ..., cit, loc.cit., pgs. 79-80. v. tambm h. marcuse e karl popper, revoluo ou reforma? uma confrontao, lisboa, 1974, pgs. 33, 34 e 42. 3. democracia e paz, cit, loc. cit, pg. 28. 4. entre outras formulaes, poderia ainda mencionar-se a de roert dahl, considerando a democracia como poliarquia (para a distinguir da democracia ideal), como um sistema poltico baseado sobre partidos competitivos em que a maioria est no poder e respeita os direitos das minorias. mas no pudemos consultar o seu a preface to democratic theory, chicago, 195 6. 191

111 - seguindo o pensamento de kelsen poderia quic depreender-se que a democracia no se carregaria de quaisquer valores. 0 relativismo dir-se-ia o seu cunho prprio, o que no seria correcto. com efeito, o relativismo democrtico s pode ser um relativismo poltico, no, de jeito algum, um relativismo filosfico; envolve um pluralismo de ideias, de correntes de opinio, de foras polticas - acompanhado ou garantido pela no assuno de nenhuma pelo estado (quer dizer, pela laicidade ou a no confessionalidade do estado, nessa perspectiva); no equivale a indiferentismo filosfico, convertido em atitude perante a vida ou erigido em doutrina oficial. 0 relativismo vale na esfera poltica, no jogo de ideologias, programas e partidos em disputa pelo poder para o conformar atravs do voto da maioria. no pode impor-se esfera individual, do pensamento, das convices e das crenas das pessoas, sob pena de se negar a si mesmo, absolutizando-se. bem pelo contrrio, como escreve um autor, afirmar o relativismo na ordem relativa precisamente permitir ao absoluto afirmar-se na ordem do absoluto. 0 sistema democrtico o nico que pressupe o convvio das diferenas2; logo, por definio, ele no as nega ou esconde; reconhece-as e salvaguarda-as, sim, na sua existncia e na sua manifestao. 1. jean lacrolx, op. cit., pg. 110. 2. bobbio, democracia e paz, cit., loc. cit., pg. 29. 192 iv - qualquer forma de governo fimda-se em certos valores que, conferindo-lhe sentido, vm, por um lado, alicerar o consentimento dos governados e o projecto dos govemantes e, por outro lado, construir o referente de ideal de todos quantos por ela se batem. assim, por detrs da diversidade de concepes e formulaes tericas, avultam valores polticos sem os quais a democracia aparece desprovida de razo de ser. e eles so (importa sublinhar de novo) a liberdade e a igualdade, tal como constam2 da declarao de direitos da vrgnia, da declarao de 1789 e da maior parte das constituies de estado de direiro democrtico. porque todos os seres humanos so livres e iguais que devem ser titulares de direitos polticos e, assim, interferir conjuntamente, uns com os outros, na definio dos rumos do estado e da sociedade em

que tm de viver. porque todos so dotados de raz o e de conscincia (como proclama, por seu lado, a declarao universal) que eles so igualmente chamados participao cvica, capazes de resolver os seus problemas no pela fora, mas pelo confronto de ideias e - falta de critrio transcendente - pelo seu sufrgio pessoal e livre. 1. cfr. j alexis de tocqueville, de la dmocratie en amrique, ii, paris, 1840 (na ed. de 195 1, pgs. 29 e segs. e 392 e segs.). 2. lidas objectivamente, no de acordo com estas ou aquelas premissas filosficas dos seus autores histricos. 193

a liberdade revela-se, portanto, do mesmo passo, fundamento e limite de democracia. revela-se fundamento, visto que a participao na conduo dos destinos comuns pressupoe a liberdade. e revela-se limite, visto que a democracia (insistimos ainda) no pode pr em causa a liberdade, e a maioria sempre maioria de conjuntura, no maioria definitiva, pronta a esmagar os direitos da minoria. 1. cfr. joo paulo h, evangelium vitae, trad. 0 evangelho da vida, lisboa, 1995,pg.125. 194

capitulo ii a eleio e 0 referendo

 1.2

a eleio 38. a eleio poltica em geral 1 - em todas as pocas e mais ou menos por toda a parte se observa a prtica da eleio (e at da eleio poltica), por diverso que seja o ambiente em que se insira. no est ausente das repblicas aristocrticas e as monarquias comeam por ser electivas ou baseadas na cooptao para somente mais tarde, quando consolidadas, se tomarem hereditrias. por certo, quase todos os estados europeus foram erguidos por dinastias que com eles se identificavam e s no caso de uma dinastia se extinguir se recorria eleio (que, de todo o modo, nunca era considerada a fonte de autoridade do novo rei). em compensao, ainda muito depois de terminado o perodo estamental ou da 197

monarquia limitada pelas ordens subsistiram instituies municipais, de mesteres, de universidades ou de ordens religiosas, em que o modo normal de seleco dos dirigentes era a eleio. nada disto resiste, porm, a qualquer cotejo com o papel nuclear da eleio no constitucionalismo moderno. por outro lado, enquanto que as prticas e as normas eleitorais antes se ofereciam extremamente heterogneas, olhando para os dois ltimos sculos no custa divisar uma larga coincidncia de regras e de tcnicas - mesmo se nem sempre (muito longe disso) traduzem opes pluralistas e um autntico alcance substantivo. 11 - 0 sentido da eleio poltica est em relao estreita com o nmero, as qualidades, o estatuto e as ligaes institucionais das pessoas que nela tenham a faculdade de participar; no apenas o objecto ou a funo a que se dirige que lhe imprime carcter mas tambm o conjunto dos eleitores e a posio jurdica subjectiva de cada um perante o estado; e o seu resultado h-de reflectir a presena ou o predomnio destes ou daqueles eleitores. a diferena entre o perodo anterior e o posterior s constituies transparece sob este aspecto. no estado estamental e no absoluto, se havia lugar a eleio, o poder de eleger era apangio de categorias muito restritas de pessoas e tomado como privilgio seu ou das ordens a que pertenciam. no constitucionalismo, o voto 1. v. os nossos estudos de direito eleitoral, lisboa, 1995. 198 conferido de harmonia com critrios objectivos e pretende-se que seja expresso da comunidade poltica como um todo. ainda aqui, no entanto, cabe recordar a extenso do sufrgio a que aludimos mais de uma vez. a extenso do sufrgio adquire um enorme significado poltico e social pela correspondncia que se verifica entre a composio do colgio eleitoral e os interesses prosseguidos atravs dos corpos electivos e, portanto, atravs da eleio (e este problema no escapou logo a escritores como b. constant e j. bentham). na verdade, se um pequeno nmero de eleitores realiza os interesses de um pequeno nmero de cidados, toma-se lcito presumir que um grande nmero (ou uma grande proporo) de eleitores vir defender interesses comuns maior parte da colectividade. 39. sufrgio e colgio eleitoral

1 - porque cidados activos so os cidados eleitores, tratar da organizao do povo activo o mesmo que tratar da organizao do sufrgio. povo activo equivale ento a corpo ou colgio eleitoral. e porque o sufrgio pode assumir diferente natureza ao povo activo podem corresponder um ou vrios colgios eleitorais e, nestes, pode a sua vontade fazer-se sentir de diversas maneiras. as funes pedidas ao sufrgio (para eleio ou para referendo, para eleio de membros do parlamento ou do executivo, 199

para eleio da u ou 2.i cmara, etc.), a forma de estado (unitrio, centralizado ou descentralizado, ou federal, perfeito ou imperfeito), a maior ou menor homogeneidade social e poltica (fora relativa das classes, dos interesses sectoriais e dos partidos), o acordo ou a divergncia a respeito do sistema eleitoral prefervel - tais so os factores que condicionam a unidade ou pluralidade de colgios eleitorais. 0 princpio do sufrgio no conduz a um s modelo nem a uma s forma de organizao eleitoral. existem sufrgio directo e indirecto, sufrgio individual e organico ou corporativo, voto nico e plural (bem como voto mltiplo). mas a democratizao tem levado ao triunfo, por toda a parte, do sufrgio directo, universal e nico (one man, one vote) a outra grande opo a salientar d-se entre representao maioritria e representao proporcional. dela vamos cuidar de seguida, com maior desenvolvimento. 11 - a estrutura de cada colgio eleitoral poltico espelha, como no podia deixar de ser, o princpio representativo em que se apoia e determina, consequentemente, uma regulamentao especfica do processo de eleio (ou, por analogia, de referendo). 1. 0 sufrgio indirecto fora j ultrapassado na segunda metade do sculo xix e o sufrgio corporativo ficou associado a regimes autoritrios. 200 assim, o sufrgio directo e individual traduz-se num colgio eleitoral homogneo que engloba a massa dos eleitores, geograficamente, porm, repartido em colgos simples (as assembleias ou seces de voto) e colgios j complexos (os crculos eleitorais). as operaes de voto desenrolam-se ao mesmo tempo em todo o pas, mas s nas assembleias eleitorais, correspondentes de regra s menores circunscries administrativas, que os eleitores se encontram fisicamente congregados. ao invs, o sufrgio indirecto, orgnico ou inorgnico, envolve sucessivos colgios eleitorais escalonados no tempo e muitas vezes formados ad hoc para efeito da eleio. cada um destes colgios preparatrio em relao ao de grau imediatamente superior, pois a sua funo consiste em designar os eleitores que o vo constituir; distinguese bem, portanto, de cada um dos colgios eleitorais do sufrgio individual directo, elementos do mesmo colgio eleitoral geral em que se integr am em amplitude crescente.

tambm em representao proporcional dir-se-ia que a eleio de deputados em proporo de votos atribudos s diferentes candidaturas equivaleria ao fraccionamento do eleitorado em tantos colgios quantas as correntes polticas que conseguem obter expresso relevante. 1. j em sufrgio corporativo cada instituio ou ramo de interesses diferenciado formaria a colgios eleitorais relativamente autnomos uns em face dos outros, de harmonia com o que fosse mais consentnco com a sua vida institucional, e unicamente se poderia falar em colgio eleitoral de cpula a posteriori, a partir dos eleitos de cada colgio. 201

imediatamente se h-de reconhecer que a estrutura jurdica do acto de sufrgio fica, por seu turno, afectada pela estrutura do colgio em que decorre: pois se fcil reconduzir a eleio praticada no seio de um colgio eleitoral restrito de tipo orgnico a um acto jurdico unitrio similar ao que praticam os rgos colegiais, imensas so as dvidas acerca da exacta natureza da eleio efectuada por milhes de eleitores dispersos e acerca at da prpria colegialidade tcnico-jurdica do corpo eleitoral que constituem. 111 - a variedade de tipos de colgios eleitorais - terica ou historicamente propostos ou presentes em certo momento em qualquer pas - no pode fazer obnubilar que a sua razo de ser sempre a comunicaao aos governantes das aspiraes ou da vontade do povo como unidade. definir a relao entre colgio eleitoral e povo vem a ser, todavia, tambm questo altamente problemtica. 0 colgio eleitoral rgo do povo? representa o povo? deve considerar-se gestor de negcios do povo? seja qual for a resposta a esta ou a outras interrogaes, se os eleitos representam o povo todo - e no apenas os cidados que os elegem ou os cidados com direitos polticos - parece indiscutvel a necessidade de explicar o acto de sufrgio como tendo a sua base nesse mesmo povo. no significa isto, porm, que a eleio valha como acto do povo, sem poder ser tomada como acto do estado. h quem o sus202 tente, decerto surpreendido pelo contraste entre o colgio eleitoral inorganico e os rgos do estado e entre o processo eleitoral e o processo de agir de qualquer dos rgos govemativos. na realidade, a eleio, podendo ser acto do povo, tem de ser necessariamente - at por isso mesmo - acto do estado. pois o povo, repita-se o que em diversas ocasies se disse, s se concebe dentro do estado e mal se compreenderia que a designao de titulares de rgos do estado ficasse estranha ou exterior ao estado (o que se verifica, muito pelo contrrio, o estado organizar e disciplinar, atravs das suas leis e como actividade que assume como sua, toda a actividade dos colgios eleitorais). 40. os sistemas eleitorais 1 - em sentido amplo, sistema eleitora12 o conjunto de regras, de procedimentos e de prticas, com a sua coerncia e a sua

1. cfr. a constituio de 1976 -formao, estrutura, piincpiosfundamentais, cit., pg. 365. 2. v., entre tantos, thomas hare, a treatse on the election of representatives, londres, 1859; a.c. ribeiro da costa, princpios e questes de filosofia poltica -i - condies cientficas de direito de s~, coimbra, 1878; n. saripolos, la dmocratie et vlction proportion-nelle. tude juridique, histo),ique etpolitique, paris, 1899; r. saleilles, la reprsentation proportionnelle, in revue du droit public, ix, 1899, pgs. 215 e segs. e 385 e segs.; siotto pintor, le riforme del regime elettorale e le dottrine della reppresentanza politica e dellelettorato nel secolo ff, roma, 203

lgica intema, a que est sujeita a eleio em qualquer pas e que, portanto, condiciona (juntamente com elementos de ordem cultural, econmica e poltica) o exerccio do direito de sufrgio. 1912; leo azedo, a questo eleitoral, lisboa, 1915; f. a. hermes, democracy or anarchy? a study of the proportional representation, indiana, 1941; m. duverger, linfluence des systmes lectoraux sur ia vie politique, paris, 1950; carlo lavagna, -ii sistema elettorale nella costituzione italiana, in rivista trimestrale di di),itto pubblico, 1952, pgs. 849 e segs.; comparative politics, obra colectiva editada por harry eckstein e david e. apter, nova iorque, 1963, pgs. 247 e segs.; douglas w. rae, the political consequences of electoral laws, new haven, 1967 e 1971; a.j. milnor, elections and political stability, boston, 1969; enid lakeman, how democracies vote. a study of maiority and proportional electoral systems, londres, 1970; j.m. cotteret e claude emeri, les systmes elctoraux, paris, 1970; domenico fisichella, sviluppo democratico e sistemi elettorali, florena, 1970; nils diederich, elecciones. sistemas electorales, in marxismo y democracia, politica 3, madrid, 1975, pgs. 1 e segs.; dieter noi1len, sistemas electorales del mundo, cit.; william riker, the two-party system and duverger law, in the american political science review, 1982, pgs. 753 e segs.; marcelo rebelo de sousa, os partidos polticos no direito constitucional portugus, braga, 1983, pgs. 121 e segs. e 516 e segs.; ricardo leite pinto, democracia pluralista consensual, in revista da ordem dos advogados, 1984, pgs. 266 e segs.; paulo bonavides, op. cit., pgs. 293 e segs.; andr gonalves pereira, sistema eleitoral e sistema de governo, lisboa, 1986; glovanni sartori, sistemi elettoraw, in elementi ..., pgs. 237 e segs. e ingegnaria costituzionale comparata, 2. ed., bolonha, 1995, pgs. 17 e segs.; sistema elettorali e governo locale, obra colectiva editada por silvio gambino, roma, 1991; andrew reeve e alan ware, electorale systems - a comparative and theoretical introduction, londres e nova iorque, 1992; lus s, eleies e igualdade de oportunidades, lisboa, 1992, pgs. 85 e segs. v. tambm o projecto de cdigo eleitoral publicado no boletim do ministrio da justia, n.2 364 (de que h separata, lisboa, 1987). 204 em sentido restrito, a forma de expresso da vontade eleitoral, o modo como a vontade dos eleitores de escolher este ou aquele candidato, esta ou aquela lista, se traduz num resultado global final, o modo como a vontade (psicolgica) de cada eleitor ou do conjunto dos eleitores interpretada ou transformada na vontade eleitoral (vontade jurdica que se traduz, nomeadamente, na distribuio dos mandatos ou lugares no parlamento). 11 - no primeiro sentido, o sistema eleitoral depende de mltiplas variveis: requisitos de capacidade eleitoral activa e passiva, sufrgio directo e indirecto, recenseamento, processo de votao, apuramento e contencioso, carcter da eleio dentro do sistema de governo. no segundo sentido, abrange, em especial, a estrutura do colgio eleitoral, o regime de candidatura e o critrio da eleio; e, para alm do elemento tcnico-jurdico ou organizatrio, implica necessariamente uma opo em matria de repres entao poltica.

para qualquer tipo de eleio - geral ou local, poltica ou no poltica, do presidente da repblica ou do parlamento - tem de ser definido o respectivo sistema eleitoral, mas esta definio tem-se tomado sobretudo objecto de anlise e discussao a respeito da eleio dos membros das assembleias polticas. pois, embora os deputados representem todo o povo, pode haver diferentes valoraes jurdicas das correntes polticas que se manifestam atravs do sufrgio. 205

0 que a vontade eleitoral? ela identifica-se matematicamente com a vontade da maioria ou, independentemente da distino entre maioria e minoria, o eleitorado pode entender-se cindido em tantos colgios eleitorais ideais ou abstractos quantos os partidos ou tendencias que, de harmonia com a lei eleitoral, conseguem estar presentes no parlamento? iii - antes de mais, um sistema eleitoral (em sentido restrito) assente num determinado colgio eleitoral: devem os deputados ser eleitos por um colgio nico nacional ou por uma pluralidade de colgios, recortados, em regra, numa base territorial (crculos eleitorais)? reporta-se, depois, ao objecto da eleio: por cada colgio deve ser eleito um ou mais deputados? 1 0 eleitor vota em listas propostas por partidos e comisses eleitorais ou apenas em candidatos? como devem ser organizadas as listas: devem ser bloqueadas ou admite-se que o eleitor estabelea preferncias entre os candidatos? enfim, um sistema eleitoral cura do critrio da eleio: a maioria deve obter a totalidade dos mandatos atribudos ao colgio eleitoral ou deve prever-se alguma forma de representao das minorias? ou no dever, antes, procurar-se a representao de cada partido em proporo do nmero de votos que tiver alcanado? 206 41 -tipos de sistemas eleitorais 1 - se o sufrgio for uninominal (um deputado por colgio) o sistema ser sempre de representao maioritria. e considerar-se- eleito o candidato com maior nmero de votos, quer seja suficiente, desde logo, a maioria relativa - o sistema britnico (thefirst-past-the-post system) quer se exija a maioria absoluta e, consequentemente, se tenha de proceder a segunda volta ou segundo turno se ela no se verificar na primeira volta - o sistema da 111 e da v repblicas francesa (ou se no existir o chamado voto alternativo ou preferencial como sucede na austrlia). se, porm, o sufrgio for plurinominal (vrios deputados por colgio), j ter de se escolher entre um destes sistemas fundamentais representao maioritria, de minorias ou proporcional - ou de se encontrar um sistema misto.

11 - a representao maioritria em escrutnio plurinominal conduz a cmaras monocolores ou em que se regista uma enorme desproporo entre maioria e minoria. so rarssimos os sistemas polticos pluralistas que a consagram. 1. nos estados unidos adoptada para a eleio dos eleitores presidenciais, mas a por uma razo: por causa da estrutura federal, para no colgio eleitoral presidencial se manifestar a representao dos estados. nem por isso se evitam desequilbrios. 207

111 - a representao de minorias assume as seguintes modalidades: a) voto limitado ou sistema de lista incompleta, caracterizado por o nmero de candidatos em cada lista ser inferior ao nmero de deputados a eleger, de modo que a lista maioritria nunca pode obter mais do que, por exemplo, 2/3 ou 3/4 dos mandatos e os restantes cabem minoria; b) voto nico no transfervel, em que cada eleitor vota num nico candidato e so eleitos os candidatos que, no conjunto do colgio, obtiverem maior nmero de votos; c) voto cumulativo, em que cada eleitor tem tantos votos quantos os mandatos correspondentes ao colgio e em que pode conferi-los a um mesmo candidato, e, deste modo, a minoria ir concentrar os seus votos nos candidatos que calcula poder eleger. como se v, estes sistemas eleitorais tm de comum a sua natureza emprica e probabilstica. 0 sistema de voto limitado atribui minoria certa representao a priori, sem indagar do seu exacto peso e, quando a maioria for considervel, esta poder at desdobrar-se para lograr tambm a representao concedida minoria. os outros dois sistemas eleitorais requerem, para fancionar, a efectiva realizao do comportamento dos eleitores que pressupoem. 208 no admira, pois, que, salvo o sistema de voto nico vigente no japo, a representao das minorias esteja por toda a parte abandonada. iv - pelo contrrio, a representao proporcional possui (ou julga possuir) uma ndole cientfica e orgnica, com base no princpio, alis muito simples, da correspondncia entre o nmero de sufrgios obtido por cada lista (ou partido) e o nmero de mandatos no parlamento de que dispe. a noo foi-se precisando a partir de meados do sculo passado, com os genebrinos v. considrant e e. maville, o dinamarqus androe, os ingleses t. hare e stuart mill e outros, mas sob explicitaes divergentes em virtude de diversas interpretaes e diversas aplicaes dos mtodos matemticos ao apuramento e repartio dos mandatos. assim, segundo o critrio do quociente eleitoral (corrigido ou no), o mais vulgarizado, divide-se o nmero total de votos expressos pelo nmero de mandatos; e a cada lista pertencero tantos candidatos eleitos quantas as vezes que o quociente apurado couber no nmero de

votos por ela recebido; se restarem mandatos por atribuir, eles sero, entre outras solues, para a lista ou listas com mais fortes restos ou para a que tiver mais forte mdia. no critrio do divisor comum (cuja melhor expresso o sistema da mdia mais alta de hondt), as cifras de votos obtidos por 209

cada lista so sucessivamente divididas por 1, 2, 3, ... (ou por 1, 1,5, 2, etc.) e os quocientes apurados dispostos por ordem decrescente; os mandatos do crculo cabero ento s listas a que pertencerem os quocientes mais elevados das divises assim efectuadas. em alguns pases, tem-se experimentado tambm a chamada representao proporcional integral, quer em crculo nico nacional (israel) quer em crculos plurais com transferncia dos restos para listas nacionais (sistema de baden, usado na alemanha de weimar e na holanda). tambm uma espcie de sistema proporcional o do voto nico transfervel ou de hare (adoptado na tasmnia e na irlanda): cada eleitor, em colgios plurinominais, vota num s candidato, mas deve indicar uma ordem de preferncia entre todos os candidatos; ser eleito o candidato que alcanar o quociente eleitoral e os votos a mais que tiver obtido sero repartidos, na proporo das segundas preferncias, pelos restantes candidatos. finalmente, ainda um sistema proporcional (embora, primeira vista, parea um sistema misto) o sistema adoptado na repblica federal da alemanha. aqui cada eleitor tem dois votos e metade dos deputados eleita por representao maioritria uninominal e outra metade por representao proporcional. mas o princpio da proporcionalidade persiste, porque os mandatos obtidos nos crculos uninominais so imputados ao colgio eleitoral geral (e da falar-se em representao proporcional personalizada). 1. e tambm, recentemente, na nova zelndia. 210 42- representao maioritria e representao proporcional 1 - os debates sobre sistema eleitoral classicamente centram-se no confronto entre representao maioritria com sufrgio uninominal e representao proporcional. durante muito tempo, aquela prevaleceu incontestada, at que, na passagem.do sculo xix para 0 sculo xx, o progresso das ideias democrticas fez crer a largos sectores da doutrina e da opinio (mas no a todos) que a representao proporcional era uma imposio evidente de justia. conhecem-se os argumentos a favor e contra um e outro grande princpio. 11 - a representao maioritria no apenas legitima a eleio de

candidato no qual no votou a maioria dos eleitores (no caso de escrutnio a uma volta) como permite que um partido com menos votos em todo o territrio eleitoral venha a ter a maioria no parlamento, desde que tenha vencido em maior nmero de crculos. e se um partido, por hiptese, obtiver a maioria em todos os crculos, ele conseguir a totalidade dos lugares de deputados. 0 sistema propicia, no entanto, um mais directo contacto entre eleitores e eleitos, uma maior responsabilizao destes e, sobretudo, a simpificao da vida poltica do pas com a inerente vantagem da estabilidade governamental. 211

111 - por seu turno, s a representao proporcional leva constituio de uma assembleia imagem do eleitorado, na qual tomem assento todas as tendncias polticas significativas do pas. todavia, ela prpria um factor de multiplicao e fragmentao partidria, com a consequente dificuldade de formao de governos duradouros ou que no sejam de coligao. ao pa .sso que a representao maioritria, diz-se, no confere aos cidados seno o direito de votar, a representao proporcional concede-lhes tambm o direito de eleger, o de eleger os candidatos do grupo ou partido da sua escolha, assegurando uma igualdade de facto entre todos eles. mas foi sustentado pelos tericos do governo representativo clssico que assim acaba por se dar uma representao de cada cidado (ou partido) contrria ao princpio da soberania nacional. alm disso, a representao proporcional, acrescenta-se, substitui um sufrgio de homens por um sufrgio de ideias, o que parece coadunar-se melhor com a concepo moderna da eleio poltica, no como acto designativo, mas como acto de escolha de um programa ou projecto de sociedade. em contrapartida, nessa escolha dilui-se o elemento de deciso: o eleitor vota no partido que prefere, e no numa maioria da qual haja de sair o governo (como sucede nas democracias imediatas inglesa). 212 iv - em ltimo termo, na representao maioritria a uma s volta, o sentido poltico fundamental a escolha do partido que deve formar governo. na representao maioritria a duas voltas, a primeiraserve para as diferentes foras polticas apresentarem os seus programas e os seus candidatos, mas somente na segunda os eleitores fazem a opo decisiva. na representao proporcional neutralizam-se os contrastes ou as polarizaes e procura-se a distribuio dos mandatos pelas diversas foras polticas. difcil dizer em geral qual destas funes h-de prevalecer. importa situ-las em cada ordenamento em concreto. 43- sistemas eleitorais e sistemas polticos 1 - tema importante o das relaes entre sistema eleitoral e sistema poltico, e a doutrina cura de apurar a medida em que uma lei eleitoral contribui ou no para o reforo ou para a sobre-representao de uns partidos em detrimento de outros. 11 - em 1951 maurice duvergeri formulou trs leis, que ficariam clebres e que assim podem ser resumidas: ui) a representao maioritria a uma volta provoca o dualismo de

1. em les partis politiques. na 6.4 ed., paris, 1967, pg. 237 e segs. 213

partidos rgidos; 2.!) a representao proporcional provoca partidos mltiplos e independentes; 3.2) a representao maioritria a duas voltas leva ao multipartidarismo temperado por alianas eleitorais. outros autores - designadamente, douglas rae e glovann1 sartori - viriam depois, repensar, aprofundar e pormenorizar estes assertos, atenuandoos ou complementando-os; donde, proposies e regras relativamente complexas. em especial, douglas rae mostraria que a maior parte dos sistemas eleitorais favorece os grandes partidos e penaliza os menores, embora sem pr em causa os diferentes efeitos de representao maioritria e de representao proporcional. poroutro lado, chamaria a ateno para a dimenso dos crculos, para o contraste entre os sistemas com crculos pequenos (sistemas uninominais ou com nmero restrito de eleitos) e os demais sistemas: a proporcionalidade aumenta com a magnitude dos crculos eleitorais2. sartori acrescenta duas variveis importantes: a considerao de sistemas eleitorais fortes e dbeis e a considerao de sistemas partidrios estruturados e no estruturados. sem sistemas partidrios estruturados no se passa de bipartidarismo por crculos eleitorais a bipartidarismo de mbito nacional 4 1. qp. cit., pgs. 114 e segs. 2. qp. cit., pg. 125. 3. sistemi ellettorali, cit., loc.cit., pg. 2484. entre ns, andr gonalves pereira (op. cit., pg. 11) adianta vrias hipteses de trabalho, entre as quais as que se prendem com o funcionamento 214 111 - desde que tomadas em termos no deterministas e no mecanicistasl, as leis de duverger, com as correces e os complementos acabados de indicar (e outros, porventura) oferecem o maior interesse. mas os sistemas eleitorais influenciam tanto os sistemas de partidos e os sistemas polticos em geral quanto so por eles influenciados e, em ltima anlise, tm de ser compreendidos luz da cultura cvica dominante em cada pas. a representao maioritria produto de certa cultura poltica (basicamente, a dos pases anglo-saxnicos), surge como instrumento de sistemas bipartidrios com institucionalizao de partidos de governo e de oposio e altemncia garantida a mdio prazo. decerto, pode

adequar-se bem a democracias h muito estabilizadas, sem grandes fracturas ideolgicas ou com despoliticizao generalizada. a representao proporcional, pelo contrrio, traduz sociedades ideologicamente mais fragmentadas, com maior conflitualidade poltica e social, a que se procura responder com um do sistema de governo e com a relao entre deputados e eleitores: a representao proporcional determina instabilidade governativa; a representao maioritria a duas voltas conduz a coligaes preleitorais e a representao proporcional a coligaes ps-eleitorais; a representao maioritria acentua a importncia individual dos deputados e a sua responsabilidade perante os eleitores; a representao proporcional, ao invs, acentua a importncia das mquinas partidrias. 1. basta lembrar pases com sistemas maioritrios e com mais de dois partidos significativos (assim, vrias vezes, o canad) e pases com sistemas proporcionais e tendncia para o bipartidarismo (assim, a alemanha federal e, entre 1987 e 1995, portugal). 215

esprito compromissrio. no por acaso, ao longo deste sculo, tem dominado na maior parte dos pases do continente europeu e tem sido sempre adoptada por novas democracias. a meio, de certa maneira, fica a representao maioritria a duas voltas ou dois turnos, francesa. 44. os sistemas eleitorais em portugal 1 - em portugal, desde a eleio das constituintes, em 182 1, o sistema eleitoral atravessou diversas fases: a) at 1859 e de 1895 a 1896 vigorou a 1representao maioritria com sufrgio plurinominal. b) de 1859 a 1884 foi adoptado o sufrgio uninominal. q de 1884 a 1895 e de 1896 a 1901 vigorou um sistema misto de colgios uninominais e plurinominais, com representao das minorias sob forma de lista completa, na lei de 1884. d) de 1901 a 1910 regressou-se simplesmente ao sufrgio plurinominal, mas com listas incompletas. e) as constituintes de 1911 foram eleitas com um sistema misto: nos crculos de lisboa e porto, representao proporcional de harmonia com o mtodo de hondt; no ultramar, sufrgio uninominal; nos restantes crculos, sufrgio plurinominal com listas incompletas. 216 f) na 1 repblica (inclusive no decreto n.2 3997, de 1918) o sistema foi idntico ao de 1901. g) na vigncia da constituio de 1933, adoptou-se, primeiro, a representao maioritria em crculo nico (s sendo eleitos os candidatos da lista vencedora e que tivessem obtido, pelo menos, 1/10 dos votos atribudos a essa lista); e, depois, desde 1945, a representao maioritria em crculos distritais com sufrgio plurinominal. h) na eleio da assembleia constituinte em 1975 seguiu-se a representao proporcional por crculos de base distrital, com o mtodo de hondt. i) finalmente, a constituio de 1976 consagrou o princpio da representao proporcional com carcter geral (art. 196.l) e como limite material da reviso constitucional (art. 290.q, hoje 288.2)1 2. 11 - no projecto de cdigo eleitoral3 elaborado em 1986-1987 por uma comisso de juristas nomeada pelo x governo

1. 0 mtodo de hondt s constitucionalmente imposto para a eleio dos deputados assembleia da repblica(art. 155.9, n.q 1) e, desde a reviso de 1989, para a eleio das assembleias das regies administrativas quanto aos membros eleitos pelas assembleias municipais (art. 260y). mas as demais leis eleitorais tm-no previsto nas eleies para quaisquer rgos colegiais. 2. na reviso constitucional de 1989, admitiu-se, para eleio dos deputados assembleia da repblica, a existncia de um crculo nacional a par dos crculos locais (art. 152.91 n.2 2). 3. na separata do boletim do ministrio da justia, pgs. 16 e segs. 217

constitucional propuseram-se alguns aperfeioamentos aos sistemas eleitorais para as assembleias polticas, entre os quais: - a possibilidade de coligaes de candidaturas, para efeito de maior flexibilidade do sistema e de maior clareza das escolhas dos eleitores (que podero votar directamente em candidatos da sua preferncia, sem perda da utilidade - pois os seus votos acresceriam aos das demais candidaturas coligadas). - a limitao rigorosa da possibilidade de substituio temporria dos eleitos durante o exerccio do mandato - de modo a reforar a autenticidade do vnculo entre eles e os eleitores. ao mesmo tempo, aventaram-se algumas alternativas de sistemas eleitorais. a) na alternativa a - concemente eleio do parlamento prev-se a criao de um crculo eleitoral correspondente a todo o territrio nacional e de crculos eleitorais parciais. numa primeira sub-hiptese, os crculos eleitorais parciais coincidem com os actuais crculos eleitorais do territrio nacional, salvo quanto aos de lisboa e porto que so divididos, respectivamente, em trs e em dois crculos eleitorais. na segunda sub-hiptese, e para alm desta diviso, agrupam-se alguns crculos eleitorais de dimenses mais reduzidas, para se alcanar uma maior homogeneidade. em qualquer dos casos, a comisso assegurou-se que a alternativa no conduzia a qualquer distoro significativa dos resultados eleitorais. 218 uma das caractersticas essenciais desta alternativa consiste na diviso dos crculos eleitorais parciais em tantas circunscries de candidatura, quantos os mandatos que lhe caibam, as quais correspondem a reas de autarquias locais ou seus ajuntamentos, de modo a abranger um nmero de eleitores o mais aproximado possvel entre si; o mapa das circunscries elaborado pela comisso nacional de eleies; e os mandatos so conferidos aos candidatos segundo a ordem decrescente das percentagens sobre o nmero total de votos validamente expressos por eles obtidos nas respectivas circunscries. este processo permite um contacto mais estreito entre eleitores e eleitos e aumenta, de forma significativa, o poder de escolha dos cidados. em compensao, e para permitir que os partidos polticos mantenham uma certa margem de previso da composio dos respectivos grupos parlamentares, no crculo eleitoral nacional os

mandatos (sessenta e seis) continuam a ser atribudos segundo a ordem de precedncia na lista. simultaneamente, prev-se que exista um s crculo correspondente aos eleitores recenseados fora do territrio nacional. b) na alternativa b prevem-se igualmente um crculo eleitoral nacional, um crculo correspondente aos eleitores residentes em macau e no estrangeiro, e cento e vinte e trs crculos eleitorais locais. a actualizao da diviso eleitoral compete comisso nacional de eleies. 219

por cada crculo eleitoral local, eleito um s deputado mas no se quebra o princpio da proporcionalidade, visto que: 1 - nenhum partido pode apresentar candidaturas nos crculos eleitorais locais se no apresentar, simultaneamente, candidaturas no crculo eleitoral nacional; 2 - os mandatos obtidos pelas diversas candidaturas nos crculos eleitorais locais no podem exceder o nmero de mandatos que caberiam s mesmas candidaturas no conjunto daqueles crculos por aplicao do mtodo de hondt, sendo-lhes subtrados, se tal se verificar, os mandatos correspondentes aos crculos eleitorais locais em que tenham obtido menor percentagem relativamente ao nmero total de votos validamente expressos. trata-se de sistema semelhante ao adoptado na repblica federal da alemanha, com o qual se procura realizar aquilo a que se tem chamado uma representao proporcional personalizada. devido, porm, s apertadas balizas constitucionais do nmero de deputados (art. 15v da lei fundamental) tem de se estatuir aqui uma regra de subtraco em caso de no correspondncia com os resultados eventualmente alcanados pelos partidos no conjunto dos crculos eleitorais locais. 1. a alternativa b j tinha constado do projecto de reviso constitucional da aco social-democrata independente de 1980 (v. separata n.9 6/11 do dirio da assembleia da repblica, pg. 19). 220 c) a alternativa c reporta-se s eleies para as assembleias das regies autnomas e , em parte, a aplicao mutatis mutandis da alternativa a. assim, o territrio de cada uma das regies autnomas constitui um nico crculo eleitoral, que se divide em circunscries de candidatura em nmero igual ao dos deputados a eleger; este fixado em cinquenta. estas propostas no tiveram seguimento at agora, se bem que no contraditrio poltico e em debates acadmicos a questo da refonna do sistema eleitoral da assembleia da repblica aparea frequentemente, inclusive em projectos de reviso constitucional. 45. 0 regime jurdico da eleio poltica 1 - a matria das eleies (das eleies das cortes) teve largo

desenvolvimento nas constituies de 1822, 1826 e 1838, em captulos prprios (arts. 32.2 a 74.2, 63.2 a 70.l> e 71.2 a 79.2, respectivamente). j no nas constituies de 1911 e 1933, que, afora certas normas sobre a eleio do presidente da repblica (arts. 38.2 e segs. e 72.l e segs.), remeteram para lei especial a organizao dos colgios eleitorais e o processo de eleio dos membros do parlamento (art. 8.2, nico e art. 85.2, 1.9). 3. v., por exemplo, que reforma eleitoral?, obra colectiva ed. pela comisso nacional de eleies, lisboa, 1992. 221

a constituio de 1976 no se limita a contemplar de novo aspectos versados nas constituies do sculo xix. vai muito alm, quer no plano dos preceitos, quer na tentativa de explicitao de princpios gerais; e isto quer por consideraes de ordem tcnico-jurdica, quer por consideraes de ordem poltica, ligadas a uma mais clara afirmao das regras de democracia representativa e defesa contra as desvalorizaes do voto que se deram durante o estado novo e por parte de certos sectores poltico-militares, em 1975. 11 - para a constituio, se a soberania reside no povo (art3.2, n.2 1), a forma primeira do seu exerccio e o sufrgio universal, igual, directo, secreto e peridico (art. 10.2, n.! ??, aditado na reviso constitucional de 1982). este princpio, concretizado mais de uma vez (arts. 116.2, n.2 1, 124.9, n.2 1, 233.2, n.2 1, e 241.2), vem a ser um limite material da reviso constitucional, juntamente (embora noutro nvel) com o princpio da representao proporcional (art. 288.9, alnea h. sufrgio universal e igual significa que o sufrgio um direito de todos os cidados maiores de 18 anos, ressalvadas as incapacidades previstas na lei geral (art. 49 .2 , n.9 1), no podendo estas ser seno as decorrentes do estado de direito democrtico. 0 mesmo princpio vale para a capacidade eleitoral passiva (art. 50.2, n.2 1). 0 exerccio do sufrgio pessoal (art. 49.9, n.9 2) - o que exclui qualquer tipo de representao ou procurao, conquanto 222 no, dentro de limites razoveis, o voto por correspondncia, salvo na eleio do presidente da repblica (art. 124.2, ny 2). e o seu exerccio constitui um dever cvico - o que no implica, nem to-pouco impede, o chamado voto obrigatrio ou obrigao sancionada de votar; a esse dever acrescem o de recfeonnsneaamspernetoisetaos nde colaborao com a administrao eleitoral, nas lei (art. 11 6.q, n.ls 2 e 4). por seu turno, a periodicidade liga-se ao princpio da renovao ou da no vitaliciedade dos cargos polticos (art. 121.p) e determina a repetibilidade dos actos electivos ao longo dos tempos. 111 - regras gerais sobre as eleies polticas, em termos institucionais, so as que estipulam: - 0 carcter oficioso, permanente e nico para todas as eleies por

sufrgio directo e universal do recenseamento eleitoral (art. 116.% n.2 2). - a marcao do dia das eleies do presidente da repblica, dos deputados assembleia da repblica, dos deputados portugueses ao parlamento europeu e dos deputados s assembleias legislativas regionais (mas no dos titulares dos rgos do poder local) pelo presidente da repblica de harmonia com a lei eleitoral (art. l36.`, alnea b. - a liberdade de propaganda (art. 116 223
.2

, n.2 3, alnea a.

- a igualdade de oportunidades e de tratamento de diversas candidaturas (art. 116.2, n.2 3, alnea b, com direito a tempos de antena regulares e equitativos na rdio e na televiso (art. 40.% n.2 3). - a imparcialidade das entidades pblicas perante as candidaturas (art. 116.2, n.2 3, alnea c) -a fiscalizao das contas eleitorais (art. 116.2, n.2 3, alnea d. - a representao proporcional nas eleies para rgos colegiais ou, porventura, numa interpretao mais restrita, nas eleies para assembleias (arts. 116.9, n.2 5, 155.2, 233.2, n.2 2, e 241.9). - a necessidade de, no acto de dissoluo de rgos colegiais baseados no sufrgio directo, ser marcada a data das novas eleies, a realizar nos 90 dias seguintes e pela lei vigente ao tempo da dissoluo, sob pena de inexistncia jurdica daquele acto (art. 116.2, ny 6). - a competncia dos tribunais para o julgamento da validade e da regularidade dos actos eleitorais (art. 116.2, n.2 7). iv - formuladas a propsito da eleio dos deputados assembleia da repblica, devem ainda ter-se por extensivas s eleies das demais assembleias polticas e das cmaras municipais as seguintes regras: 224 - no caso de a constituio ou a lei prever crculos eleitorais, o nmero de titulares a eleger por cada crculo proporcional ao nmero de cidados eleitores nele inscritos (art. 152.9, n.2). - os titulares dos rgos colegiais representam toda a colectividade todo o pas, toda a regio autnoma, toda a autarquia - e no os crculos por que so eleitos, quando por eles sejam eleitos (art. 152.9, n.2 3). - ningum pode ser candidato por mais de um crculo eleitoral ou figurar em mais de uma lista (art. 154.2, ny 2). - 0 preenchimento das vagas que ocorrerem, bem como a substituio temporria dos titulares por motivo relevante, so regulados pela lei eleitoral (art. 156.2).

v - alm das eleies do presidente da repblica, dos deputados assembleia da repblica e s assembleias legislativas regionais e -dos titulares dos rgos do poder local - todas elas, excepto as das juntas de freguesia, das juntas regionais e, parcialmente, das assembleias municipais e das assembleias regionais (arts. 247.% 260.2, 251.2 e 259.9), eleies por sufrgio directo e universal - a constituio contempla trs outros tipos de eleies: a) eleies para titulares de certos rgos de estado a partir de outro rgo, a assembleia da repblica - seja por representao proporcional, seja por maioria de dois teros de deputados 225

presentes, desde que superior maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes (art. 166.2, alneas g) e h; b) eleies em certos rgos de titulares de rgos internos - as do presidente e dos demais membros da mesa da assembleia da repblica (art. 178.2, alnea b e as dos presidentes do tribunal constitucional, do supremo tribunal de justia e do supremo tribunal administrativo (arts. 224.2, ny 4, 211% n.2 2, e 214.% n.2 2); c) eleies das comisses de trabalhadores (art. 54.% n.2 2), dos dirigentes sindicais (art. 56.9, n.2 3) e das comisses de moradores (art. 264.% ny 3) e, implicitamente, por fora da adopo do princpio da democraticidade interna, eleies para os rgos dos partidos (art. 51.2, n.2 1), das cooperativas (art. 61.2, n.9 2) e das associaes pblicas (art. 267.2, n? 3). fcil de ver que estas eleies possuem natureza diversa das eleies para os rgos de soberania, das regies autnomas e do poder local. se as eleies mencionadas em a) e b) so tambm polticas, enquanto se reportam a interesses gerais, elas no constituem vnculos de representao poltica: por exemplo, os juizes do tribunal constitucional no representam o parlamento; so, por definio, independentes dele, e o mesmo se diga dos presidentes eleitos pelos titulares de qualquer rgo (quer dizer, a eleio esgota-se na mera designao). quanto s eleies mencionadas em c), elas decorrem em grupos existentes na sociedade civil, ainda que em contacto com o estado, e s vm a ser polticas pelas implicaes que adquirem. 226 vi - 0 processo ou procedimento em qualquer das eleies polticas portuguesas compreende ainda seis fases (cada uma com subfases): 1) marcao de eleies; 2) apresentao de candidaturas 3) campanha eleitoral; 5 4) constituio das assembleias de voto; 5) votao; 6) apuramento, parcial e geral.

vii - 0 direito eleitoral adjectivo repousa na interveno dos tribunais. ao contrrio do que sucede noutros pases, o contencioso respeitante a todos os procedimentos eleitorais est-lhes confiado - em coerncia, alis, com os princpios do estado de direito. trata-se de um contencioso de tipo administrativo, mas atribudo aos tribunais judiciais e ao tribunal constitucional, e no aos tribunais administrativos, dada a natureza especificamente constitucional da administrao eleitoral (e da a necessidade de uma interpretao adequada do art. 214.2, n.2 3 da constituio). de resto ,embora o art. 116.% n. 7 no fale especificamente em tribunais judiciais, a competncia destes aparece consonante com o princpio geral da sua competncia no domnio dos direitos, liberdades e garantias - pois que est em causa (mesmo nas eleies para os rgos das autarquias locais) um direito, liberdade e garantia, o direito de sufrgio. 227

so regras tradicionais do nosso contencioso eleitoral duas: que as irregularidades ocorridas no decurso da votao e do apuramento apenas podem ser apreciadas em recurso, desde que hajam sido objecto de reclamao ou protesto apresentado no acto em que se tenham verificado (assim, por toda a legislao actual, o art. 117.9 da lei ri.! 14/79, de 16 de maio); e que a votao em qualquer assembleia de voto (ou em qualquer crculo eleitoral) s julgada nula, implicando a sua repetio, quando as irregularidades possam influir no resultado geral da eleio (art. 119.2 da mesma lei n.2 14/79). a jurisprudncia do tribunal constitucional forimilou tambm o princpio da aquisio sucessiva. todos os actos dos procedimentos eleitorais so impugnveis e no possvel passar de uma fase a outra sem que aquela esteja definitivamente consolidada. porm, no sendo os actos correspondentes a uma dada fase objecto de reclamao ou recurso no prazo legal ou, tendo-o sido, no sendo declarada a invalidade ou a irregularidade, j no mais podero ser contestados no futuro. face do art. 225.2, n.2 2, alnea c) da constituio, o tribunal constitucional dir-se-ia funcionar apenas como tribunal eleitoral de ltima instncia. mas a lei n.9 28/82, de 15 de novembro, dilatou a sua competncia em matrias eleitorais, fazendo-o intervir tambm sem ser como tribunal de recurso (dilatou-a talvez demasiado, com sobrecarga de trabalho em certos perodos em detrimento, na prtica, da sua competncia por natureza que a de fiscalizao da constitucionalidade e da legalidade de normas jurdicas). 228 viii - a par dos tribunais existe desde 1974 (salvo durante um pequeno lapso de tempo) a comisso nacional de eleies. no contemplada na constituio, ela insere-se de pleno no mbito da administrao eleitoral a que alude o art. 116.2, n.2 4. segundo a lei n.2 71/78, de 27 de dezembro (que continua a regul-la), cabe-lhe, essencialmente, assegurar a igualdade de tratamento tanto das candidaturas como dos cidados em todos os actos de recenseamento e operaes eleitorais. e, quer as sucessivas leis eleitorais, quer as leis sobre referendos locais e nacional tm-lhe conferido novos poderes, como a distribuio do nmero de deputados a eleger por cada crculo eleitoral do

territrio nacional em razo do nmero de eleitores por ele inscritos (art. 13.2 da lei n.2 14/79) ou a verificao das declaraes dos partidos quanto tomada de posio sobre questes submetidas ao eleitorado (art. 32.2 da lei n.9 45/91, de 3 de agosto). nem por isso o nosso sistema se converte num sistema misto. pode falar-se, sim, num sistema complexo, com um duplo controlo dos procedimentos eleitorais - jurisdicional e administrativo. a separao afigura-se clara e, se no completa, apenas porque os tribunais ainda possuem certas competncias materialmente administrativas (as atinentes apresentao das candidaturas) - ao passo que a comisso nacional de eleies deixou de exercer, em 1982, o poder de suspenso do direito de antena dos partidos, por se reconhecer que ele era de natureza jurisdicional. alis, das decises da comisso nacional de eleies h recurso - ainda um contencioso administrativo constitucional - para o tribunal constitucional [art. 9.!, alneaj) da lei ny 28/82, de 15 de novembro]. 229

ix - 0 direito eleitoral poltico constante da constituio e da lei serve de direito subsidirio da regulamentao de quaisquer outras eleies, pblicas ou privadas, que decorram no mbito da ordem jurdica portuguesa. e h alguns princpios constitucionais to essenciais que se lhes aplicam directamente. so tais princpios, pelo menos: o do sufrgio universal e igual relativamente aos membros da categoria ou comunidade a que se reporte a eleio; o do sufrgio secreto (como, de resto, a constituio explcita para as eleies em grupos que regula, as das comisses de trabalhadores, das associaes sindicais e das comisses de moradores); o princpio de sufrgio peridico; o da liberdade e da igualdade de propaganda; o da junsdicionalidade da apreciao (ou da ltima apreciao) dos recursos eleitorais, e, talvez, o da representao proporcional para efeito de eleies de assembleias. retomaremos esta ideia a propsito dos partidos polticos 230 2.2 0 referendo 46. 0 referendo e os institutos afins 1 - por referendo entende-se (numa acepo genrica, susceptvel de ser modelada face de vrios sistemas jurdico-polticos) a votao popular, por sufrgio individual e directo dos cidados, tendente a uma deliberao poltica (ou, mais raramente, administrativa), a uma indicao, aos rgos de governo ou de gesto ou, porventura a outros efeitos constitucional ou legalmente previstol, 2.
1

.trata-se de referendo no mbito do estado e de comunidades de base

territorial: aqui surgiu o fenmeno e desenvolveu-se a sua problemtica. mas o princpio tem recebido aplicao, com adaptaes, noutras reas, sejam entidades administrativas no territoriais (v.g., associaes pblicas), sejam pessoas colectivas de direito privado no indiferentes para o direito pblico associaes sindicais e partidos polticos). 2. cfr. sarah wambaugh, la pratique des p1biscites internationaux, in recueil des cours .... 1927, 111, pgs. 153 e segs.; mirkine-guetvitch, 231

11 - em roma, o plebiscitum era uma das espcies das leges rogatae (leis votadas em assembleias populares): submetido pelos tribunos da plebe a deliberao dos concilia plebis, a partir de lex hortensia de plebiscitis (287 a.c.) passou a vincular quer plebeus le rfrendum et de systme parlementaire, in revue politique et parlementaire, 193 1, pgs. 304 e segs.; carr de malberg, considrations thoriques sur ia question de ia combinaison du rfrendwn et du parlementarisme, in revue du droit publie, 193 1, pgs. 225 e segs.; maurice batelli, les institutions de dmocratie directe en droit suisse et compar moderne, paris, 1931; afonso costa, filho, parlamentarismo, dissoluo, referendum, lisboa, 1936; georges ferrire, dissolution et rfrendum, in revue du droit public, 1946, pgs. 411 e segs.; temistocle ~tines, il referendum negli ordinamenti particolari, milo, 1960; jean-marie garrigou-lagrange, le ddoublement constitutionnel - essai de rationalisation de ia pratique rfrendaire de ia v.1e rpublique, in revue du droitpublic, 1969, pgs. 641 e segs.; berv duval, leblancdecho1say e patrick minou, rfrendum et p1biscite, paris, 1970; ciro lipartiti, plebisciti, in novissimo digesto italiano, xii1, pgs. 133 e segs.; carmelo carbone, referendun, in novissimo digesto italiano, xiv, pgs. 106 e segs.; julian santamara, participacin politica y democracia directa, in estudios de ciencia politica y sociologia - rmenaje al profesor carlos ollero, madrid, 1972, pgs. 743 e segs.; eugenio de marco, contributo allo studio del referendum nel diritto publico italiano, pdua, 1974; jean-marie denquin, rfrendum et p1biscite, paris, 1976; peter saladin, le rfrendum populaire en suisse, in revue internationale de droit compar, 1976, pgs. 331 e segs.; jean-franois prvost, le droit rfrendaire dans 1ordonnancement juridique de ia constitution de 1958, in revue du droit public, 1977, pgs. 5 e segs.; referendums -a comparative study of practice and theory, obra colectiva editada por davii) butler e austin raunney, washington, 1978; angelo mattioni, considerazioni sul referendum nella organizzazione costituzionale, in il politico, 1979, pgs. 232 quer patrcios. por seu lado, na idade mdia, os procuradores do povo, quando chamados a participar em decises para alm dos seus poderes ou instrues, faziamno sob reserva de confinnao, ou seja, ad referendum (e esta expresso subsiste na prtica internacional, na concluso de tratados). mas as duas instituies tm de comum o chamarem os interessados, os cidados ou os titulares do poder, a pronunciar-se sobre assuntos da poltica geral ou local. e, na poca contempornea, elas aparecem a par (ou quase a par) ou identificam-se, embora razes de ordem jurdica ou utilizaes polticas historicamente localizadas expliquem algumas distines ou contraposies. 496 e segs.; pedro cruz villalon, el referendura consultivo como modelo de racionalizacin constitucional, in revista de estudios politicos, n.9 13, janeiro-fevereiro de 1980, pgs. 145 e segs.; michele guillaume-hofnung, lexprience italienne du rfrendum abrogatif, in revue internationale de droit compar, 1983, pgs. 108 e segs.; achille chiaptetti, plebiscito, in enciclopedia del diritto, xxxiii, pgs. 945 e segs.; lvaro marques e thomas b. smith, referendums in the third world, in electoral studies, 1984, pgs. 85 e segs.; rfrendum, obra colectiva sob a direco de francis deipre, bruxelas, 1985; jean-louis quermone, le rfrendum: essai de typologie prospective, in revue du droitpublic, 1985, pgs. 577 e segs.; ernst-wolfang bckenfrde, democrazia e rappresentanza, in quaderni costituzionali, 1985, pgs. 227 e segs.; ricardo leite pinto, referendo local e descentralizao poltica, coimbra, 1988; referendum e democrazia e referendum, obras colectivas, roma-bari, 1992 e 1994; lus barbosa rodrigues, 0 referendo portugus a nvel nacional, lisboa, 1993,

pgs. 19 e segs.; francis hamon, le rfrendum - tude comparative, paris, 1995. 233

111 - entre estas, apontem-se: a) 0 referendo, processo de governo realmente democrtico, e o plebiscito, processo de governo cesarista (como adiante se ver) ou acto pelo qual o povo delega o poder num homem (duguit); b) 0 referendo, deliberao do povo que acresce deliberao de um rgo do estado, formando um acto complexo, e o plebiscito, deliberao do povo s por si, com efeitos imediatos (maurice batelli); c) 0 referendo, acto norinativo ou tendo por objecto um acto normativo, e o plebiscito, acto relativo a determinado facto ou evento, como a anexao de um territrio ou a escolha de uma forrna de governo (santi romano, costantino mortati); d) 0 referendo, processo de governo ou de poder constitudo, em espcial do poder legislativo, e o plebiscito, processo constituinte para que se apela a fim de se decidir uma modificao da constituio (marcello caetano, claude emer1); e) 0 referendo, instituto decorrente de normas constitucionais, e o plebiscito, instituto no regulamentado previamente por normas sobre a constituio do ordenamento (achille chiappetti). satisfatrio no julgamos nenhum destes critrios. e como o acto do povo , em si, sempre o mesmo, to-pouco divisamos 234 grande interesse na dicotomia. por isso e porque este o termo hoje mais divulgado, preferimos falar aqui apenas em referendo. iv - em contrapartida, arredamos uma acepo amplssima de referendo que abrangesse o chamado referendo orgnco (pelo qual um rgo se pronuncia sobre a deliberao de outro rgo da pessoa colectiva, para efeito de alargamento da sua representatividade ou de fiscalizao). ainda que este possa ser sucedneo do referendo, verdadeiro e prprio, dito ento inorgnico (como sucedeu em algumas fases da evoluo do direito municipal portugus, no sculo xx), a sua lgica apresenta-se bem diversa: a lgica da articulao entre rgos do poder, e no j a da participao dos cidados nas decises colectivas. de igual sorte, tambm no de considerar referendo a deliberao ou qualquer outra votao realizada em assembleia em que os cidados se renam (seja como tais, em termos de assembleia ou de assembleia popular ou landsgemeinde, seja, por exemplo, como moradores).

0 instituto do referendo s existe quando os cidados no podem - pelo seu nmero, pela extenso do territrio, pela complexidade dos problemas ou por outros factores - estar fisicamente todos presentes, ao mesmo tempo, numa assembleia para deliberar ou emitir um juizo; s existe quando, no podendo 235

haver assembleias orgnicas de cidados, se tem de recorrer ao sufrgio em mltiplas assembleias de voto simultneas. v - 0 referendo no esgota os mecanismos habitualmente designados de democracia semidirecta inseridos em sistema representativo. cruzandose com ele, encontram-se outros institutos como a iniciativa popular, o veto popular ou a revogao popular de mandato. 0 referendo e uma votao, deliberativa ou consultiva. a iniciativa popular e a formulao de um projecto (de um projecto de lei, o mais das vezes) por um conjunto de cidados perante a assembleia representativa (iniciativa indirecta) ou perante o prprio povo (iniciativa directa) - e neste caso vem a ser por iniciativa popular que se abre o processo referendrio. no veto popular e na revogao de mandato (recall no direito norteamericano) manifesta-se outrossim uma iniciativa que desemboca em referendo, s que iniciativa de sinal negativo ou de controlo: oposio a certa lei aprovada pelo parlamento que leva determinado nmero de cidados a requerer uma votao do povo soberano, no veto popular (contraposto a sano popular, em que, a partida, o decreto destinado a converter-se em lei carece de aprovao pelo povo); oposio, na revogao do mandato, a certo magistrado ou titular de um rgo, a qual leva, por seu turno, a solicitar um voto sobre a sua subsistncia no cargo. 236 47. modalidades de referendo muito largo o elenco das modalidades de referendo. pode propor-se a seguinte classificao: a) referendo de direito interno (ou referendo no estrito domnio de uma ordem jurdica estadual) e referendo de direito internacional ou com relevncia no plano do direito internacional (referendo respeitante a formao e a outras vicissitudes do estado ou do seu territrio, bem como a determinadas comunidades polticas no estaduais); b) referendo de mbito nacional, de mbito regional e de mbito local (ou, grosso modo, referendo correspondente a actos jurdicopblicos do estado, a actos de regies autnomas ou outras regies ou territrios e a actos de autarquias locais); c) referendo constitucional, legislativo, poltico e administrativo (ou referendo relativo a normas constitucionais, a actos legislativos, a

actos polticos ou de governo ou a actos da funo administrativa), e subdividindo-se o primeiro em referendo constituinte (de aprovao da constituio ou atinente a grandes opes constitucionais) e em referendo de reviso constitucional; d) referendo necessrio e referendo facultativo (ou seja: referendo de realizao ope legis, que tem de se efectuar verifi1 - sobre referendo constituinte e referendo de reviso constitucional, manual..., 111, 3. ed., coimbra, 1991, pgs. 93-94 e 157-158, respectivamente. 237
v.

cados certos pressupostos constitucionais ou legais, e referendo dependente de uma livre iniciativa de certos rgos ou sujeitos); e) referendo de iniciativa popular, de iniciativa parlamentar, de iniciativa governamental e de iniciativa presidencial ou monrquica (consoante os casos, referendo que pode ser desencadeado por iniciativa dos cidados em determinado nmero ou por
4%

deciso de um rgo govemativo ou homlogo); f) referendo deliberativo e consultivo (ou seja, referendo que se traduz numa deliberao e referendo que, juridicamente - politicamente pode ser diferente - apenas envolve uma indicaao ou uma recomendao); g) referendo positivo e negativo (consoante o desencadear do processo de referendo se destina a obter a aprovao, a sano, a confirmao ou ratificao de um acto do poder pblico ou, pelo contrrio, a sua revogao ou a cessao dos seus efeitos); li) referendo suspensivo e resolutivo (ou seja, referendo de cujo resultado positivo depende a perfeio ou a eficcia de um acto ou de que depende a cessao dessa eficcia ou da vigencia das normas seu contedo). 48. histria e direito comparado 1 - a prtica de referendos comeou em alguns estados norteamericanos a seguir a proclamao da independencia (entre 1778 238 e 1780), mas foi em frana um pouco depois que surgiram as suas primeiras - e contraditrias - elaboraes poltico-constitucionais especficas. com efeito, na concepo da forma de governo jacobina, se tem de haver um rgo electivo, ele encontra-se sempre dependente da deciso popular. conforme previa a constituio do ano 1 (1793), os projectos aprovados pelo corpo legislativo seriam submetidos a votao dos cidados se, nos 40 dias subsequentes ao seu envio as comunas, na maioria dos departamentos um dcimo das assembleias primrias tal reclamasse. pelo contrrio (como igualmente se sabe), na forma de governo

cesarista, a concentrao do poder num rgo singular (o primeirocnsul, o imperador). todavia, o chefe do estado, ainda quando investido numa dignidade monrquica, vai procurar uma legitimao democrtica e, na ocorrncia de crises, um modo de suplantar a oposio de corpos constitudos: e o apelo directo ao povo por via de plebiscito. a ideologia e a prtica do regime divergem das do governo jacobino, o fundamento numa democracia absoluta revela-se muito prximo. s muito mais tarde se lograria desprender a ideia de referendo destas amarras, autonomiz-lo, objectiv-lo. 11 - as constituies francesas de 1793 e de 1795 (dos anos 1 e 111), primeiramente, e depois as de 1799, 1802 e 1804, seriam 239

todas aprovadas por referendo ou plebiscito. e isso no pouco conf riiria para que, por reaco nos pases influenciados pelo constitucionalismo francs, durante muitas dcadas, ele fosse repudiado. por motivos diferentes (ligados ao bom funcionamento das suas instituies), algo de semelhante ocorreria nos pases pertencentes s famlias constitucionais britnica e norte-americana. a excepo significativa vem a ser a sua, devido s peculiaridades da sua experiencia democrtica em estados (confederados at 1848, federados a seguir) com carcter municipal. 0 esquema consagrado na sua primeira constituio federal (exactamente de 1848) - referendo constitucional obrigatrio, referendo legislativo facultativo a nvel federal e obrigatrio em certos cantoes, conjugao com iniciativa popular permanece, no essencial, at hoje, com constantes e quase mensais aplicaes. entretanto, no sculo xix (tal como j sucedera em finais do sculo anterior) recorre-se a votaes populares, a plebiscitos, no tanto em nome do princpio democrtico quanto em nome do princpio das nacionalidades, para a formalizao de mutaes territoriais: assim a anexao das ilhas jnicas pela grcia, a do eslsvigo do norte pela prssia e alguns momentos da unificao italiana. 111 - na passagem do sculo xix para o sculo xx, o avano das ideias democrticas, a extenso do suftgio e algum desencanto 240 perante o funcionamento das instituies parlamentares criam um terreno favorvel a introduo de elementos inovadores. 0 referendo e a iniciativa popular ganham incremento em muitos dos estados norte-americanos, na austrlia e em alguns pases nrdicos (e por essa via que a noruega se separa da sucia em 1905). no primeiro ps-guerra, o. entusiasmo constitucional e a procura de uma racionalizao do poder vo no mesmo sentido, na ustria, na checoslovquia, nos pases blticos, em espanha (constituio de 193 1) e na irlanda. caso mais paradigmtico o da constituio alem de 1919 (weimar)i. os resultados no se oferecem, todavia, muito satisfatrios no contexto da poca, e no so poucos os exemplos de aclamao ou manipulao plebiscitria. no segundo ps-guerra, o instituto do referendo continua, apesar disso, a difundir-se. contemplam-no constituies como a italiana de 1947 (referendo legislativo resolutivo ou revogatrio, referendo sobre

modificaes das regies e referendo consultivo regional), a alem ocidental de 1949 (para modificaes das lnder), a francesa de 1958 (referendo sobre organizao dos 1. prevendo referendo para a resoluo de conflitos, no interior do reichstag, entre ele e o reichstag e entre as cmaras e o presidente do reich; bem como para efectivao da responsabilidade poltica deste perante o povo a pedido do parlamento (e importando a recusa de mandato a dissoluo do reichstag). 241

i poderespblicos e sobre certos tratados e referendo sobre a eventual separao de trritrios ultramarinos). mais recentemente, ele consta da constituio sueca de 1974, da espanhola de 1978 (com referendo consultivo poltico e referendo obrigatrio para reviso de princpios constitucionaios fundamentais), da equatoriana de 1979, da brasileira de 1988 (com referendo legislativo e, em 1993, plebiscito para escolha entre repblica e monarquia e entre presidencialismo e parlamentarismo) ou da santomense de 19901. nuns casos, mostra-se o referendo um instrumento adequado ou simplesmente possvel para se ultrapassarem dificeis situaes polticas; noutros, no deixa ele prprio de acarretar problemas jurdico-constitucionais (como aconteceu em 1975 na gr-bretanha, por *causa da sua conjugao com o princpio da soberania do parlamento). 1. registem-se ainda os seguintes importantssimos referendos dos ltimos 50 anos: de 1945, em frana, sobre a atribuio de poderes constituintes a assembleia a eleger; de abril e outubro de 1946, sobre a constituio da iv repblica; e de 1958 sobre a constituio da v repblica e sobre a comunidade francesa (tambm realizado nos territrios ultramarinos e donde resultou a independncia da guin-conacri); de 1946 em itlia, e de 1974, na grcia, sobre a opo entie monarquia e repblica; de 1950, na blgica, sobre a crise dinstica; de 1972, na noruega, e de 1975, na gr-bretanha, sobre a integrao na comunidade econmica europeia (ali recusada, aqui aprovada); de 1976 e de 1978, em espanha, sobre a transio do regime autoritrio para o novo regime constitucional democrtico; de 1979, na esccia e em gales, sobre autonomia regional; de 1983 e de 1995, em quebeque, sobre a evpntual secesso do canad; de 1992, na dinamarca, sobre o tratado de maastricht (da unio europeia.). 242 iv - 0 referendo tambm viria a ser acolhido, no sculo xx, fora da democracia representativa: nas leis fundamentais espanholas do general franco (aps 1945), na constituio da repblica democrtica alem de 1974, na constituio de so toin e prncipe de 1975, na constituio argelina de 1976, etc. assim como algumas constituies marxistas-leninistas consignaram o princpio da revogabilidade do mandato pelos eleitores. naturalmente, em qualquer destas situaes, as regras constitucionais e as prticas deveriam ser apreendidas nos respectivos contextos. tal como a eleio, o referendo, em sistemas no pluralistas, no pode traduzir uma opo livre e aberta as diversas correntes de opinio - o que no significa que no possa desempenhar um papel de relevo ao servio de finalidades precisas (afirmao da unidade poltica, legitimao e reforo do poder dos govemantes, superao de antagonismos culturais, religiosos ou

etnicos, efeitos para o exterior). v - por ltimo, tambm no domnio do direito internacional tem prosseguido a prtica do recurso ao plebiscito ou referendo em variadas circunstncias (questes de minorias nacionais, anexaes ou desanexaes territoriais, estatuto de territrios sob tutela, acesso a independncia de comunidades coloniais). 243

a sua antenticidade tem sido, contudo, bastante varivel, em face das circunstncias, dos estdios de desenvolvimento sociocultural e dos sistemas polticos envolventes, mais ou menos pluralistas. 49. 0 referendo em portugal antes de 1974 1 - em portugav, a ideia do referendo de mbito nacional aparece pela primeira vez em 1872 na seco v do projecto de lei de reforma da carta constitucional subscrito por jos luciano de castro, sob a forma de ratificao popular das alteraes constitucionais2. muito mais tarde, durante a discusso do que viria a ser o art. 63.2 da 1constituio de 1911, o deputado goulart de medeiros props a substituio do preceito vindo da comisso que elaborou 1. cfr. ricardo leite pinto, referendo local e descentralizao poltica, cit., pgs. 63 e segs.; lus barbosa rodrigues, op. cit., pgs. 119 e segs. 2. esta ideia, segundo o autor, poderia interessar o pas na manuteno das suas instituies polticas e daria a estas a fora da opinio e o prestgio do sufrgio popular. seria de admitir a delegao ordinria dos interesses comuns, mas para alterar a constituio (em virtude da qual existem os poderes do estado), pacto fundamental (que estipula os direitos da nao e as atribuies do poder) s pelo expresso consenso da nao se deveria julgar perfeita a reforma. a soberania popular inalienvel. deixaria de o ser se por uma delegao especial e sem ratificao, pudesse ser alterada nestes pontos a sua constituio poltica. 244 o projecto da constituio por este: 0 supremo tribunal de justia, como primeira instncia, julgar qualquer reclamao contra a promulgao de leis inconstitucionais. deste tribunal h recurso para a nao, que ser consultada directamente. era uma modalidade algo singular de referendo sobre inconstitucionalidade. nenhuma destas sugestes teria seguimento. 11 - seria a nvel local que o referendo v

iria a obt .er, nessa altura, consagrao no nosso direito. numa perspectiva descentralizadora e municiplalista, o rta. 66.2, n.2 4. da constituio de 1911 instituiu-o, embora nos termos que a lei

determinasse. veu 0 referendo, escre ento marnoco e sousa, permitiria ao povo disciplinar e orientar a administrao local. e, assim, a lei ny 88 de 7 de agosto de 1913 previu a interveno obrigatria dos eleitores da parquia relativamente a certas deliberaes das respectivas juntas e a interveno facultativa dos eleitores do municpio a pedido de 1/10 deles para se tomarem executrias certas deliberaes das respectivas cmaras; e a lei n.9 621, de 23 de junho de 1916, estabeleceu o referendo obrigatrio para a criao de novas freguesias ou concelhos. contudo, essa mesma lei n.2 88 e outras, mais restritivas, admitiram igualmente a simples interveno dos corpos administrativos de escalo inferior para confirmao de actos de outros corpos administrativos. 245

ill - 0 regime sa;do da revoluo de 1926 no convocou uma assembleia constituinte para a feitura da sua constituio. ao invs, foi o govermo (na realidade, oliveira salazar) que elaborou um projecto e que o apresentou, primeiro, a discusso pblica em 1932 e, depois, a plebiscito nacional em 1933. como, entretanto, as liberdades pblicas estavam suspensas ou restringidas, essa situao no poderia deixar de afectar negativamente a democraticidade do processo. no foi em nome do princpio da soberania popular, mas contra aquilo que seria uma sua consequencia a eleio de uma assembleia livre que interviessa na feitura da constituio - que se preferiu seguir o caminho do referendo. de todo o modo, foi o nico at agora realizado em portugal. iv - a constituio de 1933 manteve o referendo local (art. 126.2), conquanto, tambm, ao fim de muito pouco tempo reduzido a referendo orgnico. se o cdigo administrativo de 1936 ainda consagrou o referendo dos chefes de famlia nas freguesias de 2.! e 3.! ordens, aps a sua reviso em 1940 apenas subsistiu o referendo dos conselhos municipais e provinciais (mais tarde, conselhos de distrito). em contrapartida, a reviso constitucional operada atravs da lei n.2 1885, de 23 de maro de 1935, editou uma reviso por 246 referendo, ao conferir ao chefe do estado a faculdade de, quando o bem pblico imperiosamente o exigisse, ouvido o conselho de estado e em decreto assinado por todos os ministros, submeter a plebiscito nacional as alteraes da constituio que se refiram a funo legislativa ou seus rgos- (arts. 134.2, n.2 2; 138.2, n.! 2, no texto vigente em 1974). 0 instituto introduzido nestes termos era harmnico no apenas com a origem plebiscitria da constituio (como salientou a cmara corporativa, em parecer relatado por fezas vital) como, sobretudo, com a postura antiparlamentarista do regime e com o intuito de concentrao de poderes. compadecia-se ainda com um entendimento latssimo da interveno e da iniciativa presidencial. por um lado, pretendia-se evitar que a assembleia, rgo da reviso constitucional, pudesse paralisar todas as tentativas para ser reformada. no havia motivo para que os restantes rgos do estado estivessem sujeitos assembleia no tocante a conservao ou modificao da sua estrutura e para que a assembleia no fosse, por seu turno, altervel por

fora de uma vontade estranha constituinte. por outro lado, o sistema e governo representativo simples mal se conciliaria com essa situao e exigia que ao presidente da repblica fosse dado um expediente para superar os obstculos criados reviso; o parlamento no devia resistir ao chefe do estado, neste aspecto como em qualquer outro. 247

0 intuito de no fazer daassembleua nacional um corpo poltico de posio superior a dos outros corpos polticos (porque nenhum outro feria as suas prerrogativas) ganharia maior fora diante de proposta de alterao constitucional que reduzisse, se rejeitada por ela, ou diante de projecto de alterao que as aumentasse, aprovado por ela. neste segundo caso, a oposio chefe do estado, em vez de revestir a forma recusa de promulgao com o consequente reenvio decreto com as alteraes a cmara, viria revestir a forma de veto translativo, na medida que transferia para o eleitorado a deciso este referendo nunca foi regulamentado, nem aplicado. nem houve necessidade de o pr em prtica. 1. 0 presidente da repblica gozava, pois, de grande liberdade. desde que satisfizesse determinados requisitos materiais e formais podia, em qualquer momento, elaborar uma proposta de reviso e lev-la a referendo, poderia subtrair ao pa1rlamento uma proposta ou um projecto ainda por discutir ou por votar; podia abrir um novo processo de reviso, a seguir a uma deliberao parlamentar que aprovasse ou rejeitasse uma alterao constituio (porque, se podia apresentar propostas de reviso da sua lavra, por maioria de razo podia submeter a referendo projectos ou propostas apresentados por outros). s havia uma restrio: quanto a alteraes da constituio que tivessem sido votadas pela assembleia nacional, independentemente do resultado, no uso de poderes de reviso outorgados pelo prprio chefe do estado (isto para prevenir uma duplicao ou repetio imediata de consultas populares sobre a mesma matria, j que o eleitorado, ao eleger os novos deputados, tivera ensejo de se manifestar acerca dos pontos especiais objecto desses poderes). 248 50. 0 referendo aps 1974 1 - 0 problema do referendo colocar-se-ia logo aps 25 de abril de 1974, no s em relao aos territrios ultramarinos (pois alguns sectores defenderam, sem xito, que deveria haver referendo para as populaes escolherem entre a independncia e qualquer forma de ligao a portugal) mas tambm em relao ao prprio pais. invocando a premncia das decises sobre a economia e os problemas africanos, a necessidade de restabelecer a autoridade do estado e os princpios democrticos, o primeiro-ministro do u governo provisrio, adelino da palma carlo junho s, propos, em de 1974, alteraes lei constitucional provisria (lei n.2 3/74, de 14 de maio) tendentes a rpida eleio do presidente da repblica e aprovao de uma constituio provisria que precederia a entrada em vigor da constituio a elaborar pela assembleia constituinte prevista no programa do movimento das foras armadas. 0 projecto da constituio provisria seria levado pelo governo provisrio ao conselho de estado e, depois, se por esta

aprovado, submetido a referendo 11 - a maior parte dos projectos da constituio submetidos a assembleia constituinte eleita em 1975 admitia referendo e outras frmas de participao popular directa. i. v. o texto in fontes e trabalhos preparatrios da constituio, lisboa, 1978, 11, pgs. 1153 e segs. nenhuma destas propostas pde prevalecer. 249

eram: o referendo a nvel local, de que poderiam ficar dependentes, por fora da lei, as deliberaes dos rgos representativos das autarquias e das regies (art. 149.2, n.2 2, do projecto do partido popular democrtico); o referendo sobre leis j aprovadas, excepto em matria de impostos, por deliberao da assembleia legislativa por maioria de dois teros (art. 93.2 do projecto do centro democrtico social); o direito de 50.000 eleitores apresentarem um projecto de lei perante o parlamento (art. 92.2 do projecto do partido socialista); e a iniciativa legislativa e o parecer das organizaes populares (arts. 103 e 104. do projecto do partido comunista portugus). meses depois, aquando das negociaes com vista a 2y plataforma de acordo constitucional entre os partidos e o movimento das forsas armadas, um dos partidos2 chegou ainda a propor que a constituio fosse submetida a referendo nos 15 dias imediatos ao decreto de aprovao da assembleia constituinte; em caso de rejeio, continuariam em vigor as leis constitucionais vigentes, tendo o parlamento a eleger at 25 de abril de 1976, poderes constituintes 3. 1. quase ao mesmo tempo, dois projectos doutrinrios de constituio publicados em 1975 (o de nossa autoria e o de lucas pires) preconizavam referendo constitucional, legislativo e poltico, em certos termos. 2. 0 partido popular democrtico. 3. v. o respectivo texto in povo livre, n.l 79, de 22 de janeiro de 1976. a sugesto, se se baseava no princpio democrtico (contraposto ao referendo orgnico, a que, de algum modo, a ui plataforma abria caminho, ao 250 111 - a questo do referendo voltaria a ser discutida - muito mais intensa e dramaticamente - a propsito das alteraes a fazer na constituio de 1976, sobretudo em 1980, no termo da l! legislatura e do 1.2 mandato presidencial. a despeito de a constituio se ocupar ex professo da sua reviso, tendo cometido o poder de a decretar assembleia da repblica (arts. 164.2, alnea a), 169.9, n.2 1, e 286y e segs.), houve quem invocasse a possibilidade de apelar ao povo atravs do referendo; foram apresentados um projecto de lei e uma proposta de lei de autorizao legislativa tendentes sua promoo; e a campanha eleitoral para a presidncia da repblica daquele ano teve-o como assunto primacial. determinar a promulgao pelo presidente da repblica ouvido o conselho da revoluo), ter-se- destinado sobretudo a tentar corrigir ou repensar o sentido de alguns dos preceitos j aprovados (o que, em parte, se ter conseguido). mas no foi aceite, por se considerar ser tarde de mais para organizar referendo, por ele poder diminuir a autoridade da assembleia constituinte e por se temer qualquer dos desenlaces possveis da sua realizao: uma rejeio da constituio prolongaria, com gravissimos custos, os inconvenientes do governo provisrio; e uma aprovao (bem mais

provvel) cristalizaria algumas solues constitucionais contingentes e tomaria mais difceis futuras revises. isto mesmo se depreende do debate ento travado na assembeia (o nico, por sinal, que ela dedicou ao tema do referendo). 1. projecto de lei n.! 501-1, e proposta de lei & 365-1, in dirio da assembleia da repblica, 2. srie, u legislatura, 4. sesso legislativa, n.05 69 e 74, respectivamente. 251

0 referendo serviria para enfrentar a questo dos limites materiais da reviso constitucional, pois s o povo, titular da soberania, os poderia ultrapassar; ou para vencer o bloqueamento ideolgico que a constituio traria consigo; ou para eliminar a regra da maioria qualificada de dois teros para a aprovao de alteraes a constituio; ou, ainda, na hiptese de no se formar na assembleia da repblica a maioria qualificada exigida no art. 286.2 para viabilizar a prpria reviso. sendo, embora, diversas as funes esperadas do referendo, era comum a fundamentao: o princpio democrtico - por o povo, por direito natural (segundo alguns), estar acima da constituio e esta mesma apelar para a participao directa e activa dos cidados na vida pblica (arts. 48.2 e 112.2). mas a fraqueza jurdica dos argumentos era notria, a face dos cnones gerais de interpretao e das regras bsicas do constitucionalismo ocidental (em que todo o poder pblico tem de estar previsto e contido em regras jurdicas e em que prevalecem os mecanismos representativos e pluralistas sobre os de democracia directa). no fundo, o que estava em causa era a oposio a constituio; era, no j um processo para a modificar - o que pressupunha a aceitao das suas regras - mas um processo para a substituir; era saber se deveria ou no dar-se e de que forma, ruptura da ordem constitucional de 1976. os resultados da eleio presidencial de dezembro de 1980 resolveram este problema no sentido da inadmissibilidade do referendo e do respeito das regras constitucionais sobre reviso. 252 iv - aberta, no entanto, na sua sede prpria - o parlamento a reviso constitucional, um dos projectos apresentados, o dos deputados da aliana democrtica incluiria duas modalidades de referendo de mbito nacional: um referendo sobre matrias constitucionais e outro sobre questes de relevante interesse nacional2. nem uma nem outra das propostas de alterao logrou vencimento. e percebe-se porque: por, tendo em conta os antecedentes prximos, se recear ainda a associao de referendo e ruptura institucional; 1 . na esteira dos projectos doutrinrios de francisco s carneiro e de barbosa de melo, cardoso da costa e vieira de andrade. 2. estipulava esse projecto no que deveria ser o art. 287.2 da

constituio: 1. 0 presidente da repbica, ouvido o conselho de estado, pode determinar que se realize um referendo sobre as alteraes constituio que no tenham obtido a maioria prevista no n.2 3 do artigo anterior (mais de dois teros dos deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes), desde que hajam sido aprovadas pela maioria absoluta dos deputads em efectividade de funes. 2. 0 referendo previsto no nmero anterior no pode ter por objecto alteraes constituio que modifiquem a repartio de atribuies e competncias entre os rgos de soberania ou as regras relativas ao estatuto e eleio dos seus titulares.--previa tambm o projecto, para o novo art. 142.l, referendo sobre questo de relevante interesse nacional-, se e nos termos em que isso fosse solicitado ao presidente da repblica pelo governo e pela assembleia da repblica com deliberao aprovada por maioria de deputados em efectividade de funes. 253

2.2 - por se considerar mais prudente comear pelo referendo a nvel local, sobre matrias mais concretas e imediatas, antes de se passar ao referendo a nvel nacional - e, efectivamente, a assembleia consagrouo. v - diversamente, na segunda reviso constitucional, em quatro dos projectos2 seria preconizado o referendo vinculativo a nvel nacional e agora, num ambiente poltico mais estabilizado, ele seria, sem dificuldade, enxertado na constituio. ficou, portanto, a haver, em portugal referendo poltico nacional e referendo local, ainda que em termos muito restitivos. vi - por ltimo, na reviso constitucional desencadeada em 1996, o problema do referendo seria retomado sem que se saiba ainda, neste momento, quais os resultados a que se vai chegar. 2. vindo dos projectos de reviso dos deputados dos partidos da aliana democrtica e da frente republicana e socialista. 2. os do centro democrtico social, do partido socialista, do partido socialdemocrata e do partido renovador democrtico. este ltimo partido, alm do referendo poltico stricto sensu, propunha ainda um referendo legislativo: o presidente da repblica poderia, em alternativa ao veto poltico e a iniciativa de fiscalizao preventiva da constitucionalidade, submeter a referendo decretos da assembleia da repblica destinados a ser promulgados como lei ou decretos do governo, no caso de autorizaes legislativas, destinados a ser promulgados como decretos-leis. 254 5 1. 0 regime do referendo poltico nacional 1 - 0 referendo poltico nacional tem a sua sede constitucional bsica no art. 118.2, que se situa nos princpios gerais da organizao do poder poltico (ttulo 1 da parte 111 da lei fundamental). 0 novo preceito substitui - o que se entremostra bem significativo do desenvolvimento constitucional operado desde 1976 - outro, sobre organizaes populares de base territorial (de resto, a mal colocado, porquanto essas organizaes, doravante chamadas organizaes de moradores, apenas participavam e participam no exerccio do poder local). no , contudo, essa a nica disposio da constituio concernente ao instituto. referem-se-lhe tambm os arts. 122.?, n.2 1, alnea i), 137.2,

alnea c), 164.% alnea 1), e 200.9, alnea e); e, por outro lado, ocupamse do seu tratamento legislativo (do 44 regime do referendo), a fazer por lei orgnica os arts. 139.9, n.2 3, 167.2, alnea b), 169.q, n.2 2, e 171.% n.2s 4 e 5. todas estas normas tm, naturalmente, de ser interpretadas e integradas numa perspectiva coerente do sistema jurdico-constitucional como um todo. 0 referendo no e um a priori relativamente constituio; enquadra-se, sim, na constituio, a par de outras formas e figuras de exerccio do poder poltico; est ao servio dos fins democrticos por ela almejados; implica o estado de direito democrtico definido nos arts. 2.2 e 9.9. a lei n.2 45/91, de 3 de agosto, regulamenta os procedimentos referendrios. 255

11 - a esta luz, so os seguintes os traos essenciais do regime do referendo poltico nacional: a) 0 referendo de mbito nacional - nele votam os cidados eleitores recenseados no territrio nacional (art. 118.9, ny 1) e s pode ter por objecto questes de relevante interesse nacional (art. 118.2, n.2 2, ia parte); em caso algum, pode ter ambito regional ou local; b) 0 referendo tem por objecto questes que devam ser decididas pela assembleia da repblica ou pelo governo atravs da aprovao de conveno internacional ou de acto legislativo (art. 118.9, n.2 2, 2. parte); no tem por objecto, directamente, essa aprovao; c) quer isto dizer que o referendo, embora em si um acto essencialmente poltico e, enquanto tal, inserido na funo de direco suprema do estado ou funo poltica strieto sensu, no tem como efeito imediato a concluso de um tratado ou a feitura de um acto legislativo; o efeito imediato e, to s, a 1adstrio do parlamento ou do governo a praticarem (ou a no praticarem) o acto da sua competncia correspondente a questo sobre a qual os eleitores so chamados a pronunciar-se; d) 0 referendo prvio relativamente aprovao da conveno internacional ou da lei causa; e a competncia para a sua iniciativa concreto pressupe a competncia para a prtica acto subsequente; no se traduz em sano ou veto popular; 256 e) 0 referendo no pode incidir sobre certas questes ou matrias enunciadas na constituio e ainda sobre outras que a lei acrescente (art. 118.2, n.9 3), se bem que no tantas nem tais que se frustrem o alcance e a prpria razo de existir do instituto; f) 0 processo assenta num especfico relacionamento dos rgos de iniciativa - a assembleia da repblica ou o governo - e de deciso - o presidente da repblica - com a interferncia ainda de um rgo de fiscalizao jurdica - o tribunal constitucional (art. 118.2, na 1 e 6); requer a concordncia da assembleia, ou do governo, e do presidente da repblica, bem como a no oposio do tribunal constitucional, para que venha a realizar-se; nenhum desses rgos, de per si, o pode promover; g) 0 referendo e vinculativo (art. 118.2, n.9 1); a constituio estipula-o expressamente, ao invs do que ocorte com o referendo local, cuja eficcia eventualmente vinculativa fica dependente da lei (art. 241.2,

n.3); h) nenhuma questo est necessariamente sujeita a referendo; mas, se o orgo competente para a decidir tomar a iniciativa de propor a realizao do referendo e o presidente da repblica aceitar a proposta (no considerada inconstitucional ou ilegal pelo tribunal constitucional), depois os resultados - sejam positivos ou negativos - do referendo impor-se-lhe-o, limitando ou condicionando a sua liberdade de prtica de actos jurdico-constitucionais; i) 0 carcter vinculativo acarreta (pela natureza das coisas, mesmo se falta preceito constitucional especfico) consequncias determinantes quanto a alguns actos do presidente da repblica 257

- ratificao de tratados, promulgao e assinatura de decretos, veto e requerimento de fiscalizao preventiva da constitucionalidade - os quais, em razo daqueles resultados, tero de ser ou no podero ser j praticados; j) a resposta afiruativa ou negativa do eleitorado repercute-se, outrossim, em efeitos para o futuro; no s no podem ser renovadas propostas de referendo recusadas na mesma sesso legislativa, salvo nova eleio da assembleia da repblica, ou at a demisso do governo (art. 118.9, ny 8) mas tambm (igualmente pela natureza das coisas e por imperativo do princpio democrtico) a convenso ou o acto legislativo aprovado em consequncia do referendo tem de gozar de um estatuto reforsado perante eventuais alteraes; 1) contra o incumprimento da obrigao de no aprovar conveno internacional ou acto legislativo a reaco h-de consistir na recusa de ratificao ou de promulgao e assinatura do presidente da repblica e, para alm disso, nos remdios jurdicos adequados de fiscalizao da inconstitucionalidade (neste caso, orgnica) dos arts. 207.% 280.2 e 28u da constituio; m) contudo, contra o incumprimento da obrigao de aprovao, s existem os meios gerais de controlo poltico e, em ltima instancia, a responsabilidade poltica dos titulares dos rgos representativos perante o povo (art. 120.2, n.2 1) a efectivar em eleises subsequentes. 1. para mais desenvolvimento, v. lus barbosa rodrigues, op. cit, pgs. 157 e segs. 258 111 - avultam a complexidade dos problemas jurdicoconstitucionais e a extrema prudncia do legislador de reviso, ditada, por certo, quer pelo cuidado de evitar qualquer subverso plebiscitria, quer pela falta de experincia do instituto em portugal. 0 princpio geral do sistema, a democracia representativa, permanece intocado. por isso, as questoes polticas mais importantes ficam subtradas ao referendo (art. 118.% n. 3) e as questes de 44relevante interesse nacional so questoes de segundo grau.

por isso, mantm-se, sem alterao, as competncias em abstracto dos rgos de soberania e elas apenas so afectadas em concreto, no que toca a prtica de certos actos. por isso, no possvel ao eleitorado subrogar-se a estes rgos, quando eles no aprovem os actos que, por forsa do resultado positivo do referendo, devam aprovar. por isso, se evita a coincidncia entre a convocao e a efectivao do referendo e qualquer processo eleitoral poltico (art. 11 u, n.2 5). do mesmo passo, prevalece em cada processo de referendo a regra da interdependncia dos rgos de soberania (art. 114.9). se no se pretende fazer do referendo a soluo de conflitos institucionais, tambm se procura que ele no seja um gerador de conflitos e, pelo contrrio, um instrumento de solidariedade institucional. com o referendo, o presidente da repblica no se sobrepe ao parlamento nem ao governo: se recusa a proposta de referendo, nem um, nem outro ficam inibidos de aprovar a conveno internacional ou o acto legislativo de que, directa ou indirectamente, se trata (art. my, n.` 8, a contrjlo); se aceita a proposta, aceita integrar-se no processo, em conjugao com esses outros rgos. 259

enfim, por isso mesmo, o referendo encontra-se na dependncia da maioria parlamentar - embora no de modo absoluto, visto que s pode efectuar-se se o presidente da repblica concordar. e, ainda que o presidente polticamente esteja em sintonia com a maioria parlamentar, e de supor que a sua postura independente dentro do sistema o leve a impedir que o referendo se converta em meio de reforo da maioria ou do governo em detrimento do equilbrio geral. 0 referendo servir, provavelmente, para a clarificao de crises no interior da maioria, mormente quando as divises ultrapassam o mero plano ideolgico partidrio, ou para a tentativa do seu reencontro com os reais ou actuais sentimentos da comunidade. para que no parece que possa servir e para arma da minoria contra a maioria; a minoria, a oposio ter de buscar noutras instncias a forma de garantir os seus direitos ou de se afirmar como alternativa. 52. 0 regime do referendo local 1 - 0 art. 241.9, n.9 3 da constituio e, por seu turno, o preceito definidor do referendo local, eufemisticamente denominado consultas directas aos cidados eleitores. a matria entra, tal como a do referendo nacional, na reserva absoluta de competncia legislativa da assembleia da repblica (art. 167.2, alnea b. 260 a regulamentao consta da lei n.2 49/90, de 24 de agosto. 11 - os traos essenciais da figura podem ser assim recortados: a) a realizao de qualquer referendo depende de deliberao de um rgo da respectiva autarquia local, no pode ser imposta por lei, pelos rgos de tutela (governo da repblica ou governos regionais) ou por rgos de autarquias de grau superior; b) tem de haver uma deliberao, no exite um direito potestativo de qualquer titular ou grupo de titulares do rgo da autarquia local de favorecer a realizao do referendo; c) essa deliberao pode resultar tanto de iniciativa interna no seio do

rgo como de iniciativa popular (embora a lei n.9 49/90 no preveja esta, nada impediria que o fizesse quer pela letra do art. 241 -9, n.q 3, quer, sobretudo, por fora de clusula aberta de direitos fundamentais do art. 16.9, n.2 1 da constituio; d) 0 referendo apenas pode incidir sobre matrias includas na competncia exclusiva dos rgos das autarquias - o que abrange a pronncia sobre a criao ou a extinso de municpios ou a alterao da respectiva rea (art. 249.2) e a pronncia sobre a formao de regies administrativas (art. 256.2); 261

e) um rgo deliberativo no pode promover um referendo sobre matrias da competncia de um rgo executivo, ou vice-versa; f) a lei pode subtrair certas matrias a votasao popular (vg., as financeiras); g) no pode haver a soma ou conjugao de referendos locais para a obteno de resultado equivalente a referendo nacional; h) tm direito de voto todos os cidados eleitores recenseados na rea da autarquia, e apenas esses; i) ao tribunal constitucional compete verificar previamente a constitucionalidade e a legalidade das consultas (art. 225.2, n.9 2, alnea j e aos tribunais, eventualmente com recurso ate ele (se a lei o admitir), julgar a regularidade e a validade dos actos do processo (art. 116.2, n.`7); j) apesar do nome, a votao popular tanto pode revestir eficcia consultiva quanto deliberativa; a lei que a fixa e pode estabelec-la diversamente consoante os casos ou atribuir aos rgos autrquicos competentes o poder de a definir no momento da correspondente deliberao. 0 art. 5.2 da lei n.2 49/90 fixa, porm, eficcia deliberativa sempre. 262

captulo 111 partidos politicos

53. noo de partidos pouticos 1 - possvel e necessrio distinguir um conceito amplo e um conceito restrito de partido poltico, em funo de diferentes momentos e sisternas. 1. sobre os partidos em geral, em perspectiva de cincia poltica, v., por exemplo, moisei ostrogorski, la dmocratie et les partis politiques, 1902; roberto michels, zur soziologie der parteiwesens in der modernen dernokratie, 1911 (consultmos a edio francesa les partis politiques, paris, 197 1); maurice duverger, les partis politiques, cit.; ivor jennings, partiy politics, 2 vols., cambridge, 1960 e 1961; guido vestuti, ii partito politico - uma introduzione critica, milo, 1962; e.e. schattsci1neider, party government, trad. castelhana regimen de partidos, madrid, 1964; modern political parties, obra colectiva ed. por sigmund neumann, trad. castelhana partidos polhicos modernos, madrid, 1965; pier luigi zampetti, dello stato liberale allo stato der partiti, milo, 1965; political arties and political development, obra colectiva editada por joeph la palombara e myron we1ner, reimpresso, princeton, 1972; pablo lucas verdu, principios de cincia politica, 111, 2.` ed., madrid, 1974; glovanni sartori, parties 265

em sentido amplo, o partido vem a ser qualquer agrupamento de indivduos destinado a conquistar, exercer ou conservar o poder poltico. em sentido restrito pode definir-se (sem excessivo rigor) como a associao de carcter permanente organizada para a interveno no exerccio do poder poltico, procurando, com o apoio popular, a realizao de um programa de fins gerais. em todas as pocas e em todos os pases se encontram partidos polticos na primeira acepo. a dinmica poltica consiste, em larga medida, numa luta ou competio pelo poder e, nesse processo, os homens dividem-se, sejam quais forem as motivaes (afectivas, ideolgicas, econmicas ou outras) em partidos. apenas situaes polticas primitivas ou situaes de grande estabilidade (por exemplo, monarquias legtimas, na acepo de g. ferrero, e com dinastias legtimas) os desconhecem no entanto, basta surgirem problemas de sucesso no trono ou quaisquer crises graves na vida interna ou externa do estado para se constiturem grupos mais ou menos fortes, coesos e duradouros volta desta ou daquela pessoa, ideia ou interesse (conquanto, no raras vezes degenerando em faco). andparty systems, 1, cambridge, 1976; daniel-louis seilef, partis et familles politiques, paris, 1980; western european party systems continuity and change, obra colectiva ed. por hans daalder e peter mair, londres, 1983; klaus von beyme, political parties in western democracies, trad., hampshire, 1985; manuel garcia pelayo, el estado de partidos, madrid, 1986; jean blondel, toward a sistematic analysis of goverment - party relationships, in international political seience review, 1995, pgs. 127 e segs. 266 a noo restrita corresponde a um espcie deste gnero to fludo e to varivel. a espcie de partidos prpria dos sculos xix e xx - com o progresso da educao e da conscincia cvica, por um lado, e maiores tenses ideolgicas e sociais, por outro lado e da democracia liberal e representativa - em que se institucionaliza a luta pacfica pelo acesso aos cargos govemativos. mas a frmula seria igualmente adoptada por regimes no liberais, com alcance e contexto diversos. 11 - 0 partido em sentido restrito e moderno envolve: a) uma base de filiados ou militantes, composta directa ou indirectamente por cidados (no suficiente para haver partido o mero grupo ou ala parlamentar); b) autonomia perante os rgos do estado, ou seja, livre determinao e

gesto e tambm, em princpio, livre formao e livre inscrio de filiados (se o partido pode assenhorear-se do estado, como sucede em regimes totalitrios, dificil considerar o partido o chamado partido nico de no poucos pases subdesenvolvidos da sia e de frica organizado pelo governo para servir 1.

de instrumento de animao civica e social); c) permanncia por tempo indefinido, sem se circunscrever a circunstncias ou acto determinados (caso das comisses eleitorais ou de grupos de cidados eleitores que s aparecem durante as eleies para promover candidaturas); 267

d) servio do interesse geral luz das concepes perfilhadas pelos seus membros, ou capacidade de definio de objectivos de poltica geral (o partido pode servir interesses sectoriais, profissionais ou regionais, mas tem sempre de os enquadrar numa viso dos interesses gerais; no partido o grupo de presso); e) dependncia do apoio popular, sobretudo eleitoral, e aco de doutrinao e propaganda para o obter - de onde uma relao dialctica constante (o partido conscientiza e canaliza aspiraes, ideias e sentimentos presentes na colectividade e, ao mesmo tempo, contribui para a formao ou para a manifestao de aspiraes, ideias e sentimentos coincidentes com a sua mensagem). 54. origem e evoluo 1 - fenmeno ligado ao estado constitucional contemporneo, o partido poltico em sentido restrito no surgiu logo que ele substituiu o estado absoluto. s despontou quando as instituies representativas se consolidaram e como exigncia do seu funcionamento. no tempo da revoluo francesa, por exemplo, no ter havido seno clubes polticos (girondinos, jacobinos e outros). precursores dos partidos so, todavia, j os tories e os whigs, na inglaterra, dos sculos xv11-xviii e os grupos de federalistas e de republicanos surgidos aquando da formao dos estados unidos. 1. cfr. m.arcelo rebelo de sousa, ospartidos..., cit, pgs. 19 e segs. 268 as primeiras estruturas partidrias completas, da base cpula, recortam-se quase na mesma altura em ambos estes pases, entre 1825 e 1835. nos estados unidos, alm de condies de momento propcias, elas decorrem naturalmente do primacial papel da eleio na vida pblica do pas a todos os nveis. quanto gr-bretanha, so as reformas eleitorais (a primeira das quais data de 1832) que levam, sobretudo, certos sectores whigs a constituir associaoes para a inscrio nos cadernos eleitorais dos cidados com direito de voto. de um modo geral, o advento dos partidos europeus vem conexo com a extenso do direito de sufrgio na segunda metade do sculo xix. os partidos tomam-se necessrios para enquadrar um nmero crescente de eleitores e para estabelecer as relaes entre estes e os deputados, e resultam, o mais das vezes, da integrao de comisses eleitorais com grupos parlamentares (noutros casos tm origem extraparlamentar, fundados por sindicatos, igrejas, associaes secretas, grupos

econmicos, etc.). 11 - 0 sculo xx assiste ao reforo do papel dos partidos e tambm a algumas transformaes. ao passo que os partidos oitocentistas eram partidos de quadros ou notveis, os partidos actuais tendem a ser partidos de massas (entre outras causas, devido ao sufrgio universal, ligao com os sindicatos e publicizao da vida social). ao passo que os partidos oitocentistas reflectem uma estrutura social aparentemente homognea e a adeso a valores comuns, 269

os partidos novecentistas, mesmo se interclassistas, revelam clivagens sociais e, sobretudo, antagonismos ideolgicos. a ideia de partido dir-se-ia implicar a concorrncia na disputa do poder e a sucesso ou altemncia no exerccio deste, consoante os resultados das eleies. os regimes de novo tipo posteriores a 1917 afastam a concepo pluralista: as ditaduras suprimem os partidos. logicamente, por recusarem a legitimidade eleitoral; e os partidos de vocao totalitria, quando alcanam o governo, destroem todos os outros. 0 regime de partido nico aparece com o partido comunista sovitico, obra de lenine, e transplantado para a itlia fascista, para a alemanha nacional-socialista e para muitos outros pases; hoje, porm, depois das vicissitudes dos ltimos anos, est manifestamente em crise tanto na europa como fora da europa. 55. partidos e sistemas polticos 1 - partido e sistema poltico influem-se reciprocamente. nas democracias pluralistas, os partidos exprimem, simultaneamente, o princpio da liberdade poltica, o reconhecimento da diversidade de correntes de opinio pblica e a solidariedade dos indivduos ao exercerem direitos polticos. nos regimes totalitrios, as liberdades pblicas e a ordem poltico -constitucional esgotam-se no partido nico; s se concebe expresso de ideias no 270 interior dele; as decises fundamentais do estado dimanam do aparelho do partido, e no do aparelho forinal do estado; a interpretao da constituio faz-se segundo as suas directrizes. a meio caminho ficam os regimes autoritrios. correspondem a tipos diferentes o partido do pluralismo, que tem de concorrer com outros partidos, e o partido nico ou hegemnico que se identifica com o poder. por outro lado, a estrutura e as funes dos partidos afectam os regimes e as formas de governo directamente: a democracia representativa possui instituies distintas das da forma de governo leninista (como se sabe). 0 cerne da democracia pluralista ou liberal consiste no direito de todos os partidos de acederem ao poder, mediante eleies, e no reconhecimento da liberdade de aco poltica da oposio. a maioria constitui ento governo e a minoria fica na oposio para a fiscalizar. mas a minoria de hoje pode vir a ser a maioria de amanh, e vice-versa. 11 - no surpreende, por isso, que se diga que o sistema de partidos -

ou forma e modalidade da existncia ou coexistncia dos partidos - que melhor ou mais ostensivamente, na nossa poca, permite captar o sistema poltico de um qualquer pas 1. maurice duverger, op. cit, pg. 233. 271

continuam a dominar os esquemas interpretativos a partir do nmero de partidos: sistemas monopartidrios, bipartidrios (perfeitos e imperfeitos) e multipartidrios (atomizados ou no). mas no parece que o critrio numrico baste: necessrio atender ainda fora relativa dos partidos, ao seu grau de aproximao ou distanciamento e ao papel que efectivamente desempenham. 1. a mais brilhante anlise nesta linha talvez a de sartori (parties and party systems, cit., pgs. 119 e segs.), para quem o nmero no importante s por si (s o enquanto afecta a mecnica ou o funcionamento do sistema) e que considera tambm os conceitos de plo, polaridade (estado do sistema) e polarizao (processo). sartori comea por discernir sete sistemas de partidos, segundo um critrio numrico: 1.2) de partido nico; 2.2) de partido hegemnico; 3.9) de partido predominante; 4.) de bipartidarismo; 5.l) de pluralismo (multipartidarismo) limitado; 6.9) de pluralismo (multipartidarismo) extremo; e, 7.2) de atomizao. assim como enuncia diferentes estruturas de poder: 1.2) monoplio; 2.9) hierarquia; 3.2) concentrao unimodal; 4.2) pouca fragmentao e(ou) seginentao despolarizada; 5.l) fragmentao alta com polarizao. contrape, de seguida, sistemas competitivos - sistemas pluralistas polarizados e moderados, sistemas bipartidrios e sistemas de partido dominante - a sistemas no competitivos - de partido nico e de partido hegemnico. e chega ao seguinte esquema: unipartidarismo/sistemas unipolares/monopartidarismo partido hegemnico (partido predominante) bipartidarismo bipolares multipartidarismo polipartidarismo moderado sistemas -

multipartidarismo (sistema atomizado) sistemas multipolares j 272 a diversidade de sistemas de partidos depende, por seu turno, de mltiplos factores: das estruturas sociais de cada pas, das suas tradies e cultura poltica, das normas constitucionais e legais. muito importante , como vimos, a relao entre sistema eleitoral e sistema de partidos relao recproca, e no s num sentido, pois a escolha deste ou daquele sistema eleitoral faz-se em funo do sistema de partidos que preexiste ou que se pretende constituir. 56. 0 tratamento constitucional dos partidos i - 0 direito pblico do sculo xix, naturalmente, ignorava os partidos polticos - quer por causa do seu menor relevo ento, quer por causa de uma postura menos favorvel s associaoes em geral ou da concepo, dominante no liberalismo, de uma ordem poltico-social tanto mais idnea quanto menos sujeita a intervenao ou regulao pelo

estado. pelo contrrio, as leis e, muitas vezes, tambm as constituies do sculo xx, cuidam dos partidos sob mltiplos aspectos, seja no mbito dos direitos fundamentais, seja no da organizao do poder poltico ou num e noutro; e conferem-lhe um estatuto 1. cfr., por todos, domenico fisichella, sviluppo democratico e sistemi elettorali, cit., pgs. 109 e segs.; dieter noblen, sistemas electorales del mundo, cit., pgs. 161 e segs. 273

peculiar, mesmo se no os conformam como pessoas colectivas pblicas ou (muito menos) como rgos do estado. constem ou no da constituio forinal, eles inscrevem-se, necessariamente, 1. sobre o tratamento constitucional dos partidos polticos, cfr., entre tantos, robert pelloux, les partis politiques dans les constitutions daprs-guerre, in revue du droit public, 1934, pgs. 238 e segs.; segundo linares quintana, los partidos polticos instrumentos de gobierno, buenos aires, 1945; pietro virga, il partito nelvordinamento giuridico, milo, 1948; pascal arrighi, le statut des partis politiques, paris, 1948; carlo esposito, i partiti nella costituzione italiana, in la costituzione italiana saggi, pdua, 1954, pgs. 215 e segs.; c. mortati, note introdutive a uno studio sui partiti politici nellordinamento costituzionale italiano, in studi in memoria di v e. orlando, ii, pdua, 1957, pgs. 111 e segs.; gustave peiser, linstitutionnalisation des partis politiques en rpublique fdrale allemande, in revue du droit public, 1959, pgs. 639 e segs.; francisco leoni, a regulamentao do partido poltico nos pases democrticos do ocidente, in revista forense, 1966, pgs. 43 e segs.; francisco ruiz massieu, normacin constitucional de los partidos polticos en america latina, mxico, 1984; giuseppe ugo rescigno, alcune considerazioni sul rapporto partito-statocittadino, in sritti in onore di costantino mortati, 111, milo, 1977, pgs. 957 e segs.; otto bachof, 0 direito eleitoral e o direito dos partidos polticos na repblica federal da alemanha, coimbra, 1982; paolo ridola, partiti politici, in enciclopedia del diritto, xxx11, 1982, pgs. 66 e segs.; cesare pinelli, discipline e controlli sulla vemocrazia interna dei partiti, pdua, 1984; pilar del castillo vera, la financiacin de partidos y candidatos en las democracias occidentales, madrid, 1985; n.2 3 do ano viii, dezembro de 1988, de quaderni costituzionali; derecho de partidos, obra colectiva coordenada por jost juan gonzalez encinar, madrid, 1992; alessandro somma, aspetti della disciplina dei partiti nellordinamento tedesco: dal bgb al parteiengesetz, in poltica del diritto, 1993, pgs. 67 e segs. 274 na constituio material: a ideia de direito da democracia representativa indesligvel daquilo a que se tem chamado um estado de partidos. 11 - no se trata apenas do reconhecimento dos partidos, de uma garantia institucional da existncia dos partidos polticos. trata-se, por imperativos de liberdade, igualdade e transparncia da vida poltica (ou, se se quiser, do mercado poltico) ou por decorrncia de determinados princpios constitucionais, de regras mais ou menos numerosas e minuciosas sobre requisitos de formao e registo, sobre condio dos membros, sobre relaes com outras entidades, sobre financiamento e fiscalizao de receitas e despesas, sobre interveno nos processos eleitorais (desde o recenseamento e a apresentao de candidaturas s campanhas eleitorais e s operaes de apuramento), sobre outros direitos de participao poltica, sobre insero nos rgos constitucionais. se a regulamentao externa (da actividade dos partidos) no levanta dificuldades de maior, j a regulamentao interna tem por limite o respeito pela autonomia de cada partido e, portanto, a prpria garantia da liberdade de associao partidria. no se afigura fcil compatibilizar a duas exigncias: por um lado, a coerncia com o princpio democrtico - de onde, a transposio para a estrutura interna de cada partido, para a formao da sua vontade e para a garantia dos direitos dos militantes, das regras bsicas que pautam a dinmica da comunidade estatal; por outro lado, a coerncia com o princpio liberal, que tende a deixar a cada partido a livre

275

organizao da sua vida interna e a adequao aos fins (desde que no sejam penalmente ilcitos) que se propem. 0 que se afigura in limine de afastar, em regime pluralista, vem a ser a institucionalizao ideolgica-programtica, a integrao do partido no sistema poltico da constituio, a no contradio dos seus fins com os princpios e os fins da constituio. algumas constituies (vg., a de bona) prevem-na, sem grandes resultados prticos, sob pena de se ferir a essncia do regime. pois se a democracia pluralista , por definio, democracia aberta a todos os contedos e a todas as ideias polticas, no h que procurar qualquer credencial para qualquer partido na constituio; cabe somente fazer que os partidos observem as regras constitucionais de concorrncia poltica, o que depender no tanto de meios preventivos ou repressivos quanto da cultura cvica e da conscincia jurdica colectiva. 111 - discutvel a natureza jurdica dos partidos em face dos ordenamentos constitucionais que os institucionalizam. a sua fortssima relevncia no parece justificar, porm, em democracia representativa, convert-los nem em pessoas colectivas 1. sobre democracia interna dos partidos, cfr., por todos, g. leibi---1olz, 0 pensamento democrtico .... cit., pgs. 42 e segs ou g. ridola, le regole costituzionali del pluralismo poltico e la prospettive del diritto dei partiti, in giurisprudenza costituzionale, 1993, n.2 4, pgs. 2963 e segs. 2. para maior desenvolvimento, v. jorge miranda, op. cit., iv, pgs. 277 e segs., e autores citados. 276 de direito pblico, nem, muito menos, em rgos do estado. sero, sim, associaes de direito constitucional, pessoas colectivas de direito privado (porque fundadas no princpio da liberdade de associao e desprovidos de poderes de autoridade) mas com estatuto especfico constante de normas constitucionais. 57- os partidos em portugal antes de 1974 1 - na monarquia constitucional portuguesa houve organizaes chamadas partidos, mas pouco definidas ideologicamente, com reduzido nmero de membros e com deficiente estruturao: eram essencialmente agrupamentos criados de cima para baixo, dependentes do exerccio e das vantagens do poder e com ramificaes identificadas

com os caciques locais. 0 rotativismo subsequente regenerao, apesar de ter propiciado ao pas um perodo de estabilidade e de progresso material em liberdade, no poderia, por isso, assimilar-se ao sistema britnico (at por causa das intervenes do rei, dotado do poder moderador). mas a desagregao dos partidos dinsticos arrastaria consigo a prpria queda da instituiao monarquica. 1. cfr., sobre o assunto, cfr., entre ns, gomes canotilho, ordem constitucional, direitos fundamentais e partidos polticos, in nao e defesa, abril-junho de 1979, pg. 98;, marcelo rebelo de sousa, ospartidos ..., cit., pgs. 80 e segs. e 522 e segs. 2. cfr. jos tengarpini-ia, rotativismo, in dicionrio da histria de portugal, 111, 1968, pgs. 694 e segs.; marcello caetano, manual de cin277

11 - a primeira repblica foi implantada por obra de um partido, o partido republicano, de estrutura diferente da dos anteriores partidos e apoiado, principalmente, na pequena e mdia burguesia urbana. esse partido (dito tambm democrtico) seria hegemnico, salvo em brevssimos intervalos, sem que isso, porm, impedisse (devido no tanto a dissidncias quanto a lutas de faces e a factores externos) a sucesso de crises parlamentares e ministeriais. 111 - a ditadura militar de 1926 surgiu em reaco contra o domnio do partido republicano ou democrtico. depois, com salazar, seriam todos os partidos que ficariam proscritos. 0 especfico da concepo de salazar sobre a organizao polticoconstitucional seria mesmo a ideia de um estado representativo sem partidos2 , assente, por um lado, numa postura orgnico-corporativa sobre a essncia da nao3 e sobre o papel do cidado e, por outro lado, numa crtica radical aos maleficios do sistema de partidos. um estado sem partidos, em contraposio quer ao cia poltica e direito constitucional, ii, cit., pgs. 443 e segs.; marcelo rebelo de sousa, os partidos.--- cit., pgs. 147 e segs. e 157 e segs.; jorge miranda, manual.... cit., pg. 278. 1. cfr., por todos, marcelo rebelo de sousa, op. cit., pgs. 167 e segs. (fala em multipartidarismo de partido dominante). 2. afonso queir, partidos e partido nico no pensamento poltico de salazar, coimbra, 1970, pg. 12. 3. ibidm, pgs. 7-8. 4. cfr., por todos, marcello caetano, direito constitucional, 1, cit., pgs. 450 e segs. 278 estado pluripartidrio ocidental, quer ao estado de partido nico, sovitico ou fascista, eis o que se pretenderia. a constituio de 1933 parecia pressupor o reconhecimento dos partidos polticos, quando estipulava que os funcionrios pblicos estavam ao servio da colectividade e no de qualquer partido ou organizao de interesses particulares (art. 22.2)1. todavia, se nenhuma lei os vedaria expressa e taxativamente, o regime legal da liberdade de associao conduziria ao mesmo resultado, na medida em que, ao arrepio do art. 8.`, n.! 14, da constituio, sujeitava a formao de quaisquer

associaes polticas a autorizao2 - a autorizao administrativa que nunca seria concedida. poderia falar-se num verdadeiro costume constitucional contra legem (ou, pelo menos, praeter legem), estribado na convico jurdica e poltica ligada ideologia e exibido numa constante prtica legal, jurisprudencial e administrativa3. 0 regime teve, porm, necessidade de criar uma associao cvica de apoio, cujo papel mais significativo viria a ser o de apresentar ou patrocinar candidatos s eleies - presidenciais, 1 . cuja fonte ter sido o art. 130.2 da constituio de weimar, de resto habitualmente considerado (a par do art. 124.1, 2.a parte) um dos primeiros preceitos constitucionais que procederam institucionalizao dos partidos polticos. 2. v., designadamente, o decreto-lei ny 39.660, de 20 de maio de 1954. 3. contra: marcelo rebelo de sousa, op. cit., pgs. 223 e segs., maxime pgs. 231-232. 279

parlamentares e locais - que realizou com toda a regularidade (embora sem valor substantivo): foi a unio nacional, depois aco nacional popular, tendo sempre como presidente de comisso central, salvo entre 1968 e 1970, o presidente do conselho de ministros (que tambm por essa via, como se verificou especialmente em 1958, dominava o presidente da repblica). a fraqussima consistncia desta organizao, a sua criao pelo prprio poder poltico e a sua reduzidssima actividade no permitem qualific-la como partido 58. os partidos aps 1974 l - logo aps 25 de abril de 1974, os partidos - fossem partidos clandestinos de antes da revoluo ou partidos recm-constitudos -, emergiram em fora, penetraram ou tentaram penetrar em todos os sectores da vida social e acabaram por alcanar, no termo do perodo revolucionrio e constituinte, toda a iniciativa poltica. 1. cfr. marcello caetano, manual .... cit., 1, 1970, pgs. 389-390, nota; marcelo rebelo de sousa, op. cit., pgs. 180 e segs.; arlindo m. caldeira, a unio nacional: antecedentes, organizao e funes, in anlise social, n.2 94, 1986, pgs. 343 e segs.; manuel braga da cruz, opartido e o estado no salazarismo, lisboa, 1988, maxime pgs. 127 e segs. 280 anunciados em largo nmero, viriam a reduzir-se progressivamente, perante as exigncias de institucionalizao e de competio (ainda que alguns outros tenham surgido, de novo, entretanto). e seriam os que, efectivamente, conseguiram formar-se e implantar-se os que mais se aproximam do conceito restrito de partido h pouco proposto, quer pelo alargamento de base de apoio, quer pela complexidade de estrutura, quer pela latitude de fins que prosseguem. denotam-se, no entanto, ainda fragilidades, manifestadas na dependncia da repartio de cargos pblicos e de financiamentos privados. 11 - 0 sistema at agora tem funcionado a partir de trs partidos que participaram nos governos provisrios - o partido socialista, o partido popular democrtico (hoje social-democrata) e o partido comunista - e ainda do centro democrtico social (hoje partido popular); e tem girado, desde 1976, sobretudo volta dos dois primeiros, os partidos centrais e maiores do espectro poltico. outros partidos, de muito menos vulto (excepto o partido renovador democrtico entre 1985 e 1987), s episodicamente tm conseguido representao parlamentar.

houve at hoje treze governos constitucionais, com diversas incidncias partidrias: 1.1 - governos minoritrios do partido socialista (o primeiro d cimo-terceiro) e do partido social-democrata (o dcimo); 281

2.2 - governos maioritrios do partido social-democrata (o dcimo primeiro e o dcimo segundo); 3.2 - governo de coligao no formal do partido socialista e do centro democrtico social (o segundo); 4.9 - governos de coligao (aliana democrtica) do partido socialdemocrata, do centro democrtico social e do partido popular monrquico (o sexto, o stimo e o oitavo); 5.2 - governo de coligao (bloco central) do partido socialista e do partido social-democrata (o nono); 6.2 - governos sem base partidria, ditos de interveno presidencial (o terceiro, o quarto e o quinto). nas regies autnomas dos aores e da madeira o partido socialdemocrata obteve repetidas maiorias absolutas. nos municpios, as maiorias (absolutas ou relativas) tm-se distribudo pelos quatro principais partidos. 1. sobre o actual sistema partidrio, cfr. santana lopes e duro barroso, sistema de governo e sistema partidrio, lisboa, 1980; marcelo rebelo de sousa, op. cit., pgs. 233 e segs.; joaquim aguiar, a iluso do poder anlise do sistema partidrio portugus, 1976-1982, lisboa, 1983; portugal - 0 sistema poltico e constitucional 1974-1987, obra colectiva, lisboa, 1989, pgs. 71 e segs. 282 59- a institucionalizao dos partidos em portugal 1 - a mais remota forma de institucionalizao constitucional dos partidos no direito portugus foi a operada pela lei n.2 891, de 22 de setembro de 1919, ao constituir um conselho parlamentar que o presidente da repblica devia consultar em caso de dissoamaras e que luo das c^ seria eleito pelo congresso de forma a 44nele estarem representadas todas as correntes de opinio, segundo certa proporo (art. l2, n.2 10 e 1.2 a 4.2). quase no final da vigncia da constituio de 1933, um caminho tmido de reconhecimento de pluralismo foi a admissibilidade pelo decreto-lei n.9 49.229, de 10 de setembro de 1969, de comisses eleitorais ou

comisses de apoio as candidaturas a deputados assembleia nacional e que deveriam dissolver-se logo que concludo o processo eleitoral. 0 programa do movimento das foras armadas apenas aludia a associaes polticas, 44possveis embries de futuros partidos polticos [b.5,b)] e a lei n.2 3/74, de 14 de maio, a grupos e correntes polticas (art. 7.9, n.! 3). no tardariam, contudo, a ser objecto de uma lei especfica, o decreto-lei n.2 595/74, de 7 de novembro (ainda hoje no essencial em vigor, por no contrariar as normas constitucionais), alm de virem a ocupar um papel proeminente na legislao eleitoral para a assembleia constituinte (decretos-leis n.01 62 1 -a e 62 1 -b/74, de 14 de novembro). 283

as primeiras normas de fora constitucional que se lhes reportaram viriam a ser o art. 1.9 da lei n.2 4/75, de 13 de maro, ao prever a suspenso da actividade de partidos cujo programa seja contrrio ao programa do movimento das foras armadas ou cujo comportamento se caracterize pelo incitamento violncia ou pelo seu uso perturbe a disciplina das foras armadas, e o art. 4.2, n.2 2, da lei n.q 6/75, de 26 de maro, ao instituir um conselho de ministros restrito de que faziam parte os ministros sem pasta, representativos de cada um dos partidos da coligao governamental. conhecem-se as tentativas de minimizao e de reduo do leque ideolgico que os partidos sofreram em 1975. se a plataforma de acordo constitucional os parecia assegurar como interlocutores vlidos do mfa, era ela prpria que falava em partidos autenticamente democrticos e empenhados no cumprimento do programa do mfa (a.3) e as clusulas que lhes diziam respeito eram principalmente restritivas (c.2, c.6. d4.1 e d.4.2). para responder a essas tentativas e como reaco contra as concepes salazaristas que o regimento da assembleia constituinte e, especialmente, os projectos de constituio do ps, do ppi) e do c13s1, primeiro, e a constituio de 1976, depois, lhes deram tanto desenvolvimento. 1. v. arts. 12.q, n.9 1, alnea c), 31.2,32.2 e 68.9. 2. entre os numerosos preceitos atinentes aos partidos salientem-se: no projecto do ps, os artigos 4.q e 10.2, fontes dos arts. 1% n.2 3, e 47.% n.2 1 (depois, 10.q, n.2 2, e 51.2, n.2 1, respectivamente) da constituio; no projecto do ppd, o art. l9, n.2 5, e o art. 30.q, n.q 1, tambm fonte do art. 47.2, n.2 1, da constituio; e no projecto do cds, os arts. 17.2a 25.2, formando um captulo prprio. 284 11 - assim, o pluralismo de expresso e organizao poltica democrticas do art. 2.2 da constituio projecta-se, imediatamente, na contribuio reconhecida pelo art. 10.9, n.2 21, aos partidos - e no a quaisquer outras formaes, organizaes ou grupos para a organizao e para a expresso da vontade popular. e este preceito surge em complemento imediato daquele que estabelece que o povo exerce o poder atravs do sufrgio (art. 10.2, n.9 1) - o que sublinha o papel dos partidos na representao poltica. 0 tratamento de partidos vai dar-se de seguida, quer em sede de direitos, liberdades e garantias quer ao nvel da organizao do estado, segundo as duas perspectivas reveladas pela comparao. a liberdade

de associao compreende o direito de constituir e participar em associaes e partidos polticos e de atravs deles concorrer, democraticamente, para a formao da vontade popular e a organizao do poder poltico - diz, por um lado, o art. 51.2, n.2 1. os partidos participam nos rgos baseados no sufrgio universal e directo, de acordo com a sua representatividade eleitoral - prescreve, por outro lado, o art. 117.2, n.2 1. a matria de associaes e partidos polticos inclui-se na reserva absoluta de competncia legislativa da assembleia da repblica (art. 167.2, alnea h. 1. reportamo-nos aos preceitos segundo a localizao e os termos subsequentes s revises constitucionais de 1982 e 1989. 285

60. partidos e direitos, liberdades e garantias na constituio actual 1 - do ngulo dos direitos, liberdades e garantias, o regime dos partidos , antes de mais, o da liberdade de associao, positiva e negativa (art. 46.2, n.`s 1 e 3), individual e institucional (art. 46.p, n.2s 1 e 2). enquanto associaes (associaes especiais de direito constitucional), os partidos constituem-se livremente e sem dependncia de qualquer autorizao (art. 46.9, n.2 1, l. parte), s com o limite derivado da proibio da violncia e de outros fins contrrios a lei penal (art. 46.2, n.9 1, 2. parte). no so consentidos partidos armados, nem de tipo militar, militarizados ou paramilitares, nem partidos que perfilhem a ideologia fascista (art. 46.2, n.2 4). ningum pode ser obrigado a fazer parte de um partido nem coagido por qualquer meio a permanecer nele ( art. 46.2, ri.! 3), ou privado do exerccio de um direito por estar ou deixar de estar inscrito em partido legalmente constitudo (arts. 51.2, ri.! 2, 2. parte, 59.2, n.l> 1, e 269.2, ri.!> 2). os partidos prosseguem livremente os seus fins sem interferncia das autoridades pblicas e no podem ser dissolvidos ou 1. v. lei ny64/78, de 6 de outubro. 286 ter suspensas as suas actividades seno nos casos previstos na lei e mediante deciso judicial (art. 46.2, n.2 2). acrescem certas regras especiais. no podem constituir-se partidos que, pela sua designao ou pelos seus objectivos programticos, tenham ndole ou mbito regional (art. 51.% ri.9 4). os partidos no podem, sem prejuzo da filosofia ou ideologia inspiradora do seu programa, usar denominao que contenha expresses directamente relacionadas com quaisquer religies ou igrejas, bem como emblemas confundveis com smbolos nacionais ou religiosos (arts. 51.2, n.q 3,e295.2). ningum pode estar inscrito, simultaneamente, em mais de um partido poltico ( art. 5 l.1, n.l 2, 1.1 parte). ao tribunal constitucional compete verificar a legalidade da constituio de partidos polticos e suas coligaes, bem como apreciar a legalidade das suas denominaes, das suas siglas e dos seus smbolos, e ordenar a respectiva extino, nos termos da constituio e da lei (art. 225.2, n.9 3, alnea e. 1. v. lei n.q 28/82, de 15 de novembro, alterada pelas leis n.9 143/85, de 29 de novembro, e 85/89, de 7 de setembro.

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finalmente, a lei impe um duplo condicionamento: a inscrio de um partido requer um nmero mnimo de cinco mil cidados eleitores (art. 5.2, n.2 3, do decreto-lei n.- 595/74)1 e um partido extinto quando o nmero dos seus filiados se tornar inferior a quatro mil (art. 2 l9, alnea
a2.

11 - ainda no domnio dos direitos, liberdades e garantias, refiram-se garantias de liberdade de filiao partidria; em contrapartida, garantias de iseno perante opes polticas; e ainda direitos institacionais dos partidos. garantias de liberdade de filiao partidria so: a informtica no pode ser utilizada para o tratamento de dados referentes a convices polticas ou a filiao partidria (art. 35.% n.2 3) e no pode haver despedimentos por motivos polticos ou ideolgicos (art. 51% 2.1 parte). garantias de iseno e, portanto, limites interveno dos partidos so: o estado no pode atribuir-se o direito de programar a educao e a cultura segundo quaisquer directrizes polticas e ideolgicas (art. 43.2, ny 2); as foras armadas so rigorosamente 1. j foi posta em causa esta exigncia de um nmero mnimo de cinco mil cidados, mas o tribunal constitucional decidiu pela no inconstitucionalidade: acrdos n.os 367/91 e 368/91, de 28 de agosto e de 18 de setembro de 1991, in dirio da repblica, 2. srie, ny 218, de 21 de setembro de 1991, e n.2 230, de 17 de outubro de 1991, respectivamente. 2. esta segunda regra no tem tido at agora aplicao prtica, at porque a lei no prev nenhuma forma de verificao. 288 apartidrias (art. 275.95 n.2 4); a lei pode estabelecer restries ao direito de associao dos militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em servio efectivo (art. 27w3); e o inesmo princpio vale para os juizes2 para os magistrados do ministrio pblico, para o provedor de justia, para os dirigentes da funo pblica ou para os diplomatas3. direitos institucionais dos partidos so o direito de antena na rdio e na televiso e, quanto aos partidos representados na assembleia da repblica e que no faam parte do governo, o direito de resposta e de

rplica polticas, de durao e relevo iguais aos das declaraes polticas do governo (art. 40.9)4. 61. partidos e organizaao do poder poltico 1 - do ngulo da organizao do poder poltico, os partidos relevam na constituio em trs sedes - a das eleies, a da aco parlamentar e a de certos poderes qualificados de interveno poltica. no tocante s eleies, avultani as regras sobre apresentao de candidaturas e sobre subsistncia do mandato. decorre do art. 117.2, 1 . v. art. 31.2 da lei n.q 29/82, de 11 de dezembro. 2. v. art. 28.2 da lei n.2 28/82, de 15 de novembro, e art. 11 .5?, n.9 1, da lei n.l> 21/85, de 30 de julho. 3. v. a justificao em manual .... v, cit-, pgs. 305-306. 4. v. a lei n.9 36/86, de 5 de setembro. 289

n.2 1, que os partidos tem o direito de apresentar candidatos a todas as eleies por sufrgio directo, salvo quando a constituio disponha o contrrio como sucede com a eleio do presidente da repblica (art. 127y); esse direito -lhes reservado quanto assembleia da repblica, o que no impede que as listas integrem cidados no inscritos nos respectivos partidos (art. 154.2, n.2 1); nas eleies das assembleias de freguesia, a constituio garante o direito de apresentao tambm a grupos de cidados eleitores (art. 246.% n.2 2); nas demais eleies a lei pode ou no estabelecer o exclusivo dos partidos, 2. por seu turno, perde o mandato o deputado que se inscreva em partido diverso daquele pelo qual foi apresentado a sufrgio (art. 163.2, n.2 1, alnea c) os deputados assembleia da repblica eleitos por cada partido ou coligao de partidos podem constituir-se em grupo parlamentar (art. 183.2, n.` 1), o que veda quer o desdobramento de grupos parlamentares do mesmo partido ou coligao, quer grupos mistos de diversos partidos ou coligaes, quer o agrupamento de 1. no seria legtimo extrair a contrario do art. 246.9, n.> 2, qualquer concluso negativa sobre a possibilidade de outro grupo de cidados, alm dos partidos, apresentarem candidaturas nas demais eleies. 0 debate travado na assembleia constituinte sobre os rgos das autarquias locais em geral apenas demonstra que o legislador constituinte no quis resolver, ele, nesse sentido o problema: v. 1)irio n.11 104 e 105, de 15 e 16 de janeiro de 1976, respectivamente, pg- 33-,,,, 3416 e segs. e 3431-3432. 2. na prtica, a legislaa,, ,i dinria tem estabelecido esse exclusivo. 3. a lei (mas s a lei) poderia estender esta regra s demais eleies para assembleias representativas. 290 deputados independentes, quando os haja. duvidoso saber se o grupo parlamentar, como expresso de um partido, pode compreender um s deputado. nada impede, porm, que em quaisquer outras assembleias electivas haja organizaes anlogas, eventualmente com poderes homlogos. os grupos so, com os deputados, os sujeitos da aco parlamentar 2, e gozam de variados poderes funcionais ( arts. 183.2, 170.2, 178.2, alnea c), 179.9 e 181.2): participar nas comisses em funo do nmero dos seus membros, indicando os seus representantes nelas: repartir entre si as presidncias das comisses e, quanto aos quatro maiores grupos, as vice-presidncias da mesa; requerer a constituio de comisses parlamentares; ser ouvidos na fixao da ordem do dia, interpor recurso para o plenrio da ordem do dia fixada e determinar a ordem do dia de certo nmero de reunies plenrias; solicitar comisso permanente que promova a convocao da assembleia; exercer iniciativa legislativa e de proposta de referendo; provocar, por meio de interpelao ao governo, a abertura de dois debates em cada sesso legislativa sobre assunto de poltica geral ou sectorial; apresentar moes de rejeio do programa do governo, bem como moes

de censura. 1. v. o debate sobre o regimento da assembleia da repblica, in dirio, n.q 7, de 16 de julho de 1978, pgs. 120 e segs. 2. sobre grupos parlamentares, v., por todos, jorge miranda, grupo parlamentar, in polis, iv, pgs. 131 e segs., e autores citados. 291

so, todavia, os partidos representados na assembleia, e no especificamente os grupos parlamentares, que devem ser ouvidos pelo presidente da repblica aquando da nomeao do primeiro-ministro (art. 190.2, n.> 1) ou da dissoluo da prpria assembleia da repblica (art. 136.2, alnea b. e todos os partidos representados em quaisquer assembleias que no faam parte dos respectivos executivos tm o direito de ser informados, regular e directamente, sobre o andamento dos principais assuntos pblicos (art. 117.9, n.9 2). so tambm s os partidos parlamentares - esses e no quaisquer partidos legalmente constitudos (o que levanta algumas hesitaes quanto constitucionalidade da soluo) que tm o direito de receber uma subveno, proporcional ao nmero de votos obtido na mais recente eleio de deputados assembleia da repblica. 11 - por seu turno, a oposio democrtica declarada um verdadeiro direito das minorias (art. 117.2, w 2). e ela compreende no s os j referidos direitos de resposta e rplica poltica e de informao mas tambm a especfica interferncia na fixao da ordem do dia, com vista a ressalvar a posio dos partidos minoritrios ou no representados no governo (art. 179.2, n.2 3, infine)2. 1. hoje, arts. 63.9 e 66.2 da lei n.9 77/88, de 1 de julho. 2. a lei n.q 5/77, de 5 de agosto, sistematizou as principais regras da oposio parlamentar e aditou dois ou trs novos poderes ou direitos. 292 alm disso, so ou podem ser meios de oposio - a empregar, individual ou colectivamente, pelos deputados - a sujeio a apreciao de decretos-leis do governo (art. 172.1, o pedido de comisses de inqurito, as perguntas,as interpelaes e os pedidos de apreciao preventiva da constitucionalidade de leis orgnicas (art. 278.2, n.2 4), e, naturalmente, s a oposio apresenta moes de rejeio do programa do governo e moes de censura. 111 - a par da projeco dos partidos na organizao do poder poltico, perfeitamente plausvel pensar na projeco da organizao do poder poltico na organizao interna dos partidos. uma forma equilibrada de ultrapassar o problema (h momentos

evocado) da conciliao do postulado da autonomia interna com o da democraticidade - tendo em conta at a experincia, nem sempre positiva, de congressos partidrios - poderia consistir em submeter os partidos aos princpios gerais de direito eleitoral prescritos na constituio. nem se compreenderia que fossem prescritas regras acerca das eleies das comisses de trabalhadores e dos dirigentes sindicais (arts. 54.q, &> 2 e 55.2, ri.9 3, atrs citados) e fosse constitucionalmente irrelevante a eleio de dirigentes dos partidos, dotados de to fortes poderes ou direitos de interveno na vida do estado. no se trataria de lhes estender, pura e simplesmente, a legislao eleitoral. tratar-se-ia, sim, de repercutir na lei dos partidos os princpios constitucionais (eventualmente, com adaptaes), de 293

modo a ultrapassarem-se quaisquer dvidas sobre a sua obrigatoriedade e, por conseguinte, sobre a necessidade de os estatutos os consagrarem e concretizarem. 62. parlamento, deputados e partidos 1 - adopte-se a representao proporcional ou a maioritria, reserve-se ou no aos partidos o exclusivo da apresentao de candidaturas, em todos os pases democrticos so os deputados eleitos por partidos que ocupam a totalidade ou a quase totalidade dos luga1. assim, designadamente: a) prescrio de voto exclusivamente individual, e no mais de voto por clula, seco ou organizao; b) proporo entre o nmero de representantes a eleger por cada estrutura de base e o nmero de militantes nela inscritos; c) incapacidades eleitorais activas e passivas somente com fundamentos de carcter geral expressamente constantes de normas estatutrias; d) possibilidade de conhecimento dos cadernos eleitorais, em prazos razoveis, por todos os candidatos; e) garantias de liberdade e igualdade das candidaturas, com neutralidade e imparcialidade do aparelho partidrio; g) representao proporcional nas assembleias de todos os graus; h) eleio directa dos dirigentes em todos os graus; i) aps esgotamento de meios internos, garantia do acesso a tribunal para apreciao da validade dos actos eleitorais. v. o nosso artigo por um direito eleitoral dos partidos, in pblico, de 19 de fevereiro de 1995. 294 res dos parlamentos. e, ainda que em crculos uninominais como em inglaterra o contacto eleitor-deputado seja muito mais forte do que aquele que pode dar-se em crculos plurinominais com sufrgio por lista como sucede em portugal (mas tambm nas demais democracias europeias, com excepo da frana), mesmo ali os deputados aparecem enquadrados por organizaes partidrias - tal como, em contrapartida,

no deixa nunca de ser relevante o factor pessoal na escolha dos candidatos e na sua colocao nas listas nos pases de representao proporcional. que relao deve haver, porm, entre deputados e partidos? qual o grau de autonomia de cada deputado enquanto membro do parlamento? como inserir os deputados eleitos pelos diversos partidos uns em face dos outros, formando todos uma mesma cmara? e como proceder em caso de conflito9 il - uma tese radical tenderia a afirmar que a representao poltica se converteu em representao partidria, que o mandato verdadeiramente conferido aos partidos e no aos deputados e 1. cfr., por exemplo, g, leibholz, dmocratie reprsentative et tat de partie moderne, cit., loc. cit., pgs. 54 e 59 e segs., e entrevista a quaderni costituzionali, 1981, pgs. 482 e 483; k.c. ~are, legislatures, 2. ed., londres, 1968, pgs. 43 e segs.; ricardo chueca rodriguez, la representacin como posibilidade en el estado de partidos, in revista de derecho publico, 1988, pgs. 25 e segs.; antnio porras nadales, representacin y democracia avanzada, madrid, 1994. 295

que os sujeitos da aco parlamentar acabam por ser no os deputados, mas os partidos ou quem aja em nome destes. por conseguinte, deveriam ser os rgos dos partidos a decidir, com maior ou menor democraticidade ou com maior ou menor centralismo democrtico, sobre as orientaes de voto dos deputados, sujeitos estes a uma obrigao de fidelidade a que no poderiam escusar-se seno em casoslimite de conscincia. esta concepo ignora que, embora propostos pelos partidos, os deputados so eleitos por todos os cidados e no apenas pelos militantes ou pelas bases activistas dos partidos, que neles avultam uma dimenso scio-profissional e uma dimenso regional e que juridicamente representam todo o povo. levada s ltimas consequncias, com as comisses polticas ou os secretariados, exteriores ao parlamento, a dizer como os deputados haveriam de votar, essa concepo transformaria a assembleia poltica em cmara corporativa de partidos e retirar-lhe-ia a prpria qualidade de rgo de soberania, por afinal deixar de ter capacidade de livre deciso. somente regimes totalitrios ou p .artidos totalitrios, e no aqueles que se reclamam da democracia representativa e pluralista, a poderiam, alis, adoptar: porque, se a democracia assenta na liberdade poltica e na participao, como admitir que nos rgos dela mais expressivos, os parlamentos, os deputados ficassem privados de uma e outra coisa? 0 entendimento mais correcto, dentro do esprito do sistema, parece dever ser outro. a representao poltica hoje no pode deixar de estar ligada aos partidos, mas no converte os deputados em meros porta-vozes dos seus aparelhos. pode dizer-se que o mandato parlamentar (salvo em situaes marginais) conferido tanto aos deputados como aos partidos; no aceitvel substituir a representao dos eleitores atravs dos eleitos pela representao atravs dos dirigentes partidrios, seja qual for o modo por que estes so escolhidos. e, se em partidos fortemente ideolgicos correspondentes a bem identificadas minorias polticas como os colocados em extremos do espectro poltico, no ser muito grande o desfasamento entre eleitores e militantes, j nos restantes partidos ele ser acentuado; e cabe perguntar se os deputados eleitos pelas listas de um partido esto mais vinculados aos militantes do que aos cidados eleitores, ou se tm mais base de apoio os rgos representativos de 100.000 ou os deputados votados por 1 milho. dando como certo o carcter bivalente da representao poltica, preciso procurar o enlace, o ponto de encontro especfico dos deputados e partidos. ora, esse enlace no pode ser seno o que oferecem os grupos parlamentares como conjuntos dos deputados eleitos pelos

diversos partidos. so os grupos parlamentares que exercem as faculdades de que depende a actuao dos partidos nas assembleias polticas e s eles tm legitimidade democrtica para deliberar sobre o sentido do seu exerccio, no quaisquer outras instncias ou centros de deciso extraparlamentares. e por aqui se afastam quer uma pura concepo individualista vendo o deputado isolado ou desinserido de uma estrutura colectiva quer uma pura concepo partitocrtica em que os homens dos apa296 297

relhos ou as bases se sobrepusessem aos deputados e aos seus eleitores. nem se excluem, assim, os corolrios mais importantes do regime de eleio mediatizada pelos partidos, designadamente quanto disciplina de voto ou perda de mandato do deputado que mudar de partido. pelo contrrio, coloca-os sua verdadeira luz que em sistema democrtico, s pode ser a da liberdade e da responsabilidade polticas. pois, se os grupos parlamentares implicam uma avanada institucionalizao dos partidos, so, ao mesmo tempo um anteparo ou um reduto da autonomia individual e colectiva dos deputados - dos deputados que, por serem eles a deliberar, mais obrigados ficam a votar, salvo objeco de conscincia, confonne a maioria se pronunciar. que, no obstante, possam surgir divergncias entre os grupos parlamentares e outros rgos dos partidos, no se exclui a priori. mas sero concretas e pontuais e no degeneraro em conflitos, desde que se verifiquem autenticidade na vida interna dos partidos e constante dilogo (eventualmente, por meio de comisses mistas ou de reunies alargadas) e desde que os principais dirigentes partidrios sejam tambm deputados - como devero ser, se quiserem prestigiar a instituio parlamentar - e participem nos trabalhos dos grupos parlamentares (mesmo se no escolhidos directamente pelos deputados dos respectivos partidos, como sucede em inglaterra). s um partido em crise conhecer oposio permanente entre o partido oficial e o partido parlamentar. 298 111 - esta maneira de encarar o mandato dos deputados a que talvez melhor se hannoniza com as regras que sobre o assunto, directa ou indirectamente, constam da constituio portuguesa. a representao de todo o povo conferida aos deputados est patente na definio da assembleia como assembleia representativa de todos os cidados portugueses (art. 150.2) e no princpio de que os deputados representam todo o pas e no os crculos por que so eleitos (art. 152.9, n.2 3). da o seu estatuto como titulares de um rgo de soberania (art. 156.2 e segs.), e no como comissrios ou funcionrios dos partidos. por outra banda, sem esquecer a regra da apresentao de candidatos s pelos partidos (citado art. 154.2, n.9 1), como a constituio autoriza a existncia de deputados no inscritos em nenhum partido - quer porque desde logo assim tenham sido propostos como candidatos (art. 154.2, n. 1), quer porque, tendo sado do partido por que foram eleitos, no tenham entrado para outro (art. 163.2, n.2 1, alnea c - ressalta a

distino entre a funo dos partidos e a dos deputados e concede-se mesmo que, em caso de ruptura, o deputado prevalece sobre o partido (se bem que outras razes possam impor a renncia ao mandato). to pouco tm os partidos qualquer meio de substituir os deputados durante a legislatura: tal substituio faz-se nos termos da lei 1. cfr. marcelo rebelo de sousa, os partidos .... cit., pgs. 512 e segs.; ou antnio costa, a natureza jurdica do mandato parlamentar, in revista jurdica, n.2 5, janeiro-maro de 1986, pg. 156. 299

eleitoral e, quando temporria, um direito dos deputados, e no dos partidos (art. 156.2, ny 2). a lei fundamental define os poderes dos partidos, dos deputados e dos grupos parlamentares; e, ao passo que os poderes constitucionais dos partidos - h pouco indicados - so exteriores assembleia, os poderes da interferncia na actividade desta ou so dos deputados individualmente considerados (art. 159.1) ou so dos grupos parlamentares (art. 183.9). sem os deputados e os grupos parlamentares os partidos no podem agir no parlamento. a prtica (acentuada desde 1979) no tem salvaguardado, contudo, plenamente a liberdade de aco dos deputados e dos grupos, num parlamento crescentemente dominado pelos partidos. 63. a condio dos cidados no inscritos em partidos 1 - ainda que se encontre resolvido ou atenuado no sentido que preconizamos o problema da relao entre deputados e partidos, resta outra questo de no menor importncia: a dos direitos polticos dos cidados no inscritos em quaisquer partidos. 1. cfr. manuel braga da cruz e miguel lobo antunes, parlamento, partidos e governo - acerca da institucionalizao poltica, in portugal0 sistema..., pgs. 351 e segs. 300 evidentemente, quaisquer cidados podem constituir partidos, entrar para partidos j exisfentes ou aceitar candidatar-se (mesmo sem serem militantes) em listas partidrias, mas a experincia - em portugal, como na generalidade dos pases - mostra que. o nmero de cidados inscritos em partidos muito pequeno, no vai alm de 5% ou 6% do eleitorado, e so sempre escassas as possibilidades de independentes conseguirem obter lugares elegveis nas listas. ora, tendo em conta a extenso dos direitos e poderes concedidos pela constituio e pela lei aos partidos, daqui no resultam desigualdades efectivas? porque s os filiados participam na tomada de decises dos partidos - mormente, na designao de candidatos a cargos polticos, electivos ou no electivos - no vm a ficar numa condio de superioridade frente aos demais cidados? formulada a pergunta nestes termos, antolha-se que a resposta no pode ser seno uma: desigualdades, ou algumas desigualdades, so

inelutveis, na medida em que no se descortina (e tem-se procurado, por vezes, em vo) nenhum mecanismo que evite ou que desempenhe melhor a tarefa cometida aos partidos de formao e expresso de opes polticas (tanto mais necessariamente simplificadas quanto mais complexas se tomam as sociedades). assim como legtimo entender que, implicando igualdade o tratamento adequado ou proporcional diferena de situaes, se justifica reconhecer aos militantes de partidos um grau maior de interveno constitucional porque eles mostram tambm um grau mais elevado de interesse, iniciativa e participao poltica. tudo estar, de harmonia com os princpios, em garantir plenamente os direitos dos militantes, reagindo s tentativas oligo301

crticas ou at monocrticas presentes ou latentes nos partidos pois no faz sentido um estado de direito democrtico ser to escrupuloso com os direitos dos cidados em geral e ficar indiferente perante as violaes dos direitos fundamentais de cidados dentro dos partidos (embora no possa exceder os limites, atrs aflorados, de no interferncia na autonomia interna dos partidos); e de supor que quanto maior for tal garantia maior ser a abertura da sociedade aos partidos e maior o nmero de cidados que neles entraro ou com eles colaboraro. tudo estar ainda, como resulta bvio (mas no fcil de alcanar), em que os direitos e as interferncias dos partidos no extravasem da esfera poltico -constitucional para outras reas, como a funo pblica, a da economia ou a das escolas. 11 - apesar de todo o relevo que confere aos partidos, a constituio portuguesa deixa abertas formas muito significativas e ricas de arejamento do sistema poltico. mesmo sem considerar a democracia participativa (arts. 2.2, 9.9, alnea c), etc .)2, h mecanismos de participao margem dos partidos ou em que estes tm uma influncia algo reduzida. so a 1. estamos aqui perante um caso especial, e mais grave, do problema da vinculao de todas as entidades, inclusive as privadas, ao respeito dos direitos, liberdades e garantias (art. 18.0. n.q 1, da constituio): efr. jorge miranda, manual .... iv, pgs. 223-224 e 284 e segs. 2. cft. supra. 302 eleio directa do presidente da repblica, com candidaturas propostas por grupos de cidados (art. 127.2, j citado); a possibilidade de candidaturas por grupos de cidados eleitores para a assembleia de freguesia (art. 246.2, n.2 2, igualmente j mencionado), a possibilidade de substituio das assembleias por plenrios de cidados eleitores nas freguesias de populao diminuta (art. 246.2, n.2 3), os re ferendos locais (art. 241.2, n.2 3, aps 1982) e o referendo poltico vinculativo 1nacional (art. 118.% aps 1989). a experincia das eleies presidenciais desde 1980 corrobora-o perfeitamente e, por isso, a manuteno do sufrgio directo no se torna apenas indispensvel para a subsistncia do sistema de governo semipresidencial; , sobretudo, fundamental para a diviso de poder entre os partidos e os cidados; indispensvel para que no se perca uma via, j comprovada, de comunicao entre o aparelho poltico e a comunidade. 111 - numa ptica de jure condendo podem ser encaradas algumas reformas ou melhorias do direito eleitoral, umas mais viveis, outras menos; assim como reformas no sentido de democracia semidirecta.

a primeira dessas reformas ( volta de cuja vantagem se vai fazendo um consenso alargado) consiste na possibilidade de candidaturas independentes nas eleies para os rgos dos municpios e das futuras regies administrativas. se nas eleies parlamentares - em que prevalecem linhas de orientao ideol303

gico-programticas - os partidos so as entidades naturalmente vocacionadas para a propositura de candidatos, j nas eleies locais nas quais avultam questes concretas - os candidatos independentes podem desempenhar uma funo valiosssima; podem-na desempenhar ainda mais na prpria lgica do princpio da descentralizao2. a segunda reporta-se ao sistema eleitoral para a eleio do parlamento (e para as das assembleias legislativas regionais). sem prejuzo do princpio da representao proporcional, bem poderiam ser admitidas formas de escolha individual dos deputados entre os candidatos propostos pelos partidos na linha do projecto de cdigo eleitoral de 1987
3,4.

uma terceira reforma possvel consistiria na introduo de iniciativa popular. a nvel nacional no se justificaria, porventura, encar-la antes de ser feita a experincia das peties colectivas consagradas em 1989 (art. 52.2, n.> 2); j a nvel local poderia, desde j, ser instituda, mesmo sem reviso constitucional. 1. at porque um parlamento, por hiptese, s formado de independentes seria insusceptvel de viabilizar um governo. 2. at por causa da natureza centralizada, ou centralizadora, dos partidos. 3. cfr. supra. 4. menos facilmente praticveis seriam a adopo do sistema de voto nico transfervel, adoptado na irlanda, ou a possibilidade de os eleitores fixarem a ordem dos candidatos nas listas de candidatura. 304 tambm nesta linha de democracia semidirecta, depois de concretizado na prtica o referendo, faltaria saber se no seria adequado alargar o seu alcance para alm do agora estrito quadro do art. 118.2. por ltimo, seria interessante pensar em sistemas de participao na escolha dos candidatos partidrios no s pelos militantes mas tambm pelos simpatizantes e eventuais eleitores dos respectivos partidos. todavia, o esquema norte-americano das eleies primrias exige tradies polticas sedimentadas, apagamento de clivagens ideolgicas e completa segurana cvica, o que ainda no se verifica em portugal. 305

indice
nota prvia ........................................ 5 ttulo 1 formas de governo em geral capitulo 1 conceitos e tipologias fundamentais ..... 9

1. preliminares ..................................... 11 2. as tipologias de formas polticas em geral ............. 12 i 3. as grandes classificaes doutrinais .................. 19 4. distino de conceitos proposta ...................... 33 captulo 11 os problemas cardeais ...................... 39

1.2 legitimidade .................................. 41 5. sentido da legitimidade ............................ 41 6. a legitimidade na histria .......................... 44 307

7. tipos doutrinais de legitimidade 8. tentativa de quadro geral ...... 2.2 participao 9. a participao poltica em geral ................... 10. modos de participao .......................... 11. a representao poltica: formao histrica ........ 12. do governo representativo liberal democracia liberal 13. a representao poltica: anlise do fenmeno ...... 14. representao e mandato ....................... 3.9 pluralismo 15. pluralismo poltico e pluralismo social 16. sistemas pluralistas e monistas ...... 17. pluralismo e oposiso ............. 4.2 diviso do poder .............

18. a diviso do poder em geral ...... 19. a doutrina da separao de poderes . 20. concepes doutrinais subsequentes 47 50 55 55 59 63 70 75 80 83 83 85 88 93 93 97 103 2 1. a separao de poderes na evoluso do constitucionalismo captulo ill 107

formas e sistemas de governo 22. as oito formas de governo modernas . . 23. caracterizao sumria ............. 113 115 116 308 24. grandes contraposies .................. 25. sistemas de governo em geral ............. 26. a perspectiva jurdica dos sistemas de governo 27- a perspectiva poltica .................... 28. os tipos de governos com interferncia militar titulo 11 a democracia representativa captulo 1 princpios e problemas gerais ............

29. democracia e princpio da soberania do povo ....... 30. 0 principio do sufrgio ........................ 3 1. 0 principio da maioria ......................... 32. democracia e princpio republicano .............. 33. democracia representativa e democracia participativa 34. pluralismo social e democracia representativa ...... 35. democracia poltica e democracia social ........... 36. estado de direito e principio democrtico .......... 37. as concepes e os valores da democracia ......... captulo ii a eleio e 0 referendo 1.2 a eleio ................ 38- a eleio poltica em geral .... 309

39. 40. 41. 42. 43. 44. 45.

sufrgio e colgio eleitoral ........................ 199 os sistemas eleitorais ............................. 203 tipos de sistemas eleitorais ........................ 207 representao majoritria e representao proporcional . . sistemas eleitorais e sistemas polticos ............... 213 os sistemas eleitorais em portugal ................... 216 0 regime jurdico da eleio poltica ................. 221 231

211

2.2 0 referendo ...................................

46. 0 referendo e os institutos afins ..................... 231 47. modalidades de referendo ......................... 237 48. relance histrico-comparativo ..................... 238 49. 0 referendo em portugal antes de 1974 ............... 244 50. 0 referendo aps 1974 ............................ 249 5 1. 0 regime do referendo poltico nacional .............. 255 52. 0 regime do referendo local ........................ 260 captulo 111 partidos polticos ........................... 263

53. noo de partidos polticos ........................ 265 54. origem e evoluo ............................... 268 55. partidos e sistemas polticos ....................... 270 56. 0 tratamento constitucional dos partidos .............. 273 57. os partidos em portugal antes de 1974 ............... 277 58. os partidos aps 1974 ............................ 280 59. a institucionalizao dos partidos em portugal ......... 283 310 60. partidos e direitos, liberdades e garantias na constituio actual ......................................... 6 1. partidos e organizao do poder poltico .............. 62. parlamento, deputados e partidos ................... 63. a condio dos cidados no inscritos em partidos 311

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