Ambien Talk Adenauer

DIREITO AMBIENTAL
Aplicado Indstria do Petrleo e Gs Natural

Paginas Brancas
Fundao Konrad Adenauer
Fortaleza, Cear - 2004
DIREITO AMBIENTAL
Aplicado Indstria do Petrleo e Gs Natural
EDITOR RESPONSVEL
Klaus Hermanns
ORGANIZADORES
Edlson Pereira Nobre Jnior
Fabiano Andr de Souza Mendona
Otaclio dos Santos Silveira Neto
Yanko Marcius de Alencar Xavier
COORDENAO EDITORIAL
Miguel Macedo
COPYDESK
Vianney Mesquita
Reg. Prof. MTE 00489JP
DIAGRAMAO
Larri Pereira
CAPA
Wiron Teixeira
Todos os direitos desta edio reservados
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60160-230 - Fortaleza - CE - Brasil
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Copyright 2004 by Fundao Konrad Adenauer
Apoio
Direito ambiental aplicado indstria do petrleo e gs natural/
[organizadores: Edilson Nobre Jnior... et al] - Fortaleza: Fundao
Konrad Adenauer, 2005.
305p. 15x21 cm.
ISBN: 85-7504-078-2
1. Direito ambiental - Brasil, Nordeste 2. Indstria petrolfera -
Legislao - BrasilI. 3. Gs natural - Legislao - Brasil
I. Nobre Jnior, Edilson Pereira. II. Konrad-Adenauer-Stifung.
CDD- 344.81045
D635
As opinies externadas nas contribuies desta publicao so de exclusiva
responsabilidade de seus autores
PREFCIO ............................................................................................... 11
Andreas Krell
DEPOIMENTO DE APRESENTAO.................................................. 13
Fabiano Mendona
1 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO AMBIENTAL
BRASILEIRO E SUAS IMPLICAES NA INDSTRIA DO
PETRLEO E GS NATURAL ............................................................... 21
1.1 Meio Ambiente, Petrleo e Gs Natural ...................................... 21
1.2 Estudos sobre Princpios Jurdicos ............................................. 22
1.2.1 O Direito como Sistema .............................................................. 22
1.2.2 Conceito de Princpio Jurdico .................................................... 24
1.2.3 Funes dos Princpios ............................................................... 25
1.2.4 Princpio como Norma Jurdica ................................................... 25
1.2.5 Princpios Constitucionais .......................................................... 29
1.2.6 Modelo Canotilhano dos Princpios Constitucionais .................... 31
1.2.7 Os Princpios Constitucionais Ambientais dentro do Modelo
Proposto .............................................................................................. 33
1.3 Princpios Constitucionais Ambientais Aplicveis Indstria
do Petrleo e Gs Natural ............................................................... 34
1.3.1 Princpio do Acesso Eqitativo aos Recursos Naturais .................. 35
1.3.2 Princpio da Ubiqidade ............................................................ 36
1.3.3 Princpio da Participao ............................................................. 36
1.3.4 Princpio da Informao Ambiental ............................................. 38
1.3.5 Princpio da Educao Ambiental ............................................... 39
1.3.6 Princpio da Precauo ................................................................ 40
1.3.7 Princpio da Preveno ............................................................... 46
1.3.8 Princpio da Reparao ............................................................... 48
SUMRIO
1.4 O Meio Ambiente e a Indstria do Petrleo e Gs Natural:
Necessidade do Desenvolvimento Sustentvel ................................... 52
1.4.1 Anlise do Desenvolvimento dos Pases s Custas dos
Recursos Naturais ................................................................................ 52
1.4.2 O Desenvolvimento Sustentvel ................................................. 54
1.4.3 O Desenvolvimento Sustentvel e a Livre Iniciativa ..................... 57
1.4.4 O Desenvolvimento Sustentvel e a Funo Social
da Propriedade .................................................................................... 59
1.4.5 Sistema Energtico Sustentvel ................................................... 61
1.5 Consideraes Finais .................................................................... 61
1.6 Referncias Bibliogrficas ............................................................ 62
2 ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL .............................................. 65
2.1 Precauo e Impacto Ambiental .................................................. 65
2.2 Definio ...................................................................................... 66
2.2.1 Triagem dos Projetos ................................................................... 67
2.2.2 Termos de Referncia .................................................................. 68
2.2.3 Estudo de Impacto Ambiental .................................................... 68
2.3 Legislao Pertinente .................................................................... 70
2.4 Obras e Atividades Sujeitas ao EIA............................................. 73
2.5 Momento de Preparao .............................................................. 75
2.6 Iniciativa da Exigncia e Competncia Normativa .................... 76
2.6.1 Iniciativa da Exigncia ................................................................ 76
2.6.2 Competncia Normativa ............................................................. 76
2.7 Elaborao ................................................................................... 77
2.8 Custeio e Responsabilidade ......................................................... 79
2.9 Relatrio de Impacto Ambiental ................................................. 81
2.10 Diferena entre o EIA e o RIMA ............................................... 82
2.11 Publicidade e Mecanismos de Controle .................................... 83
2.12 Concluso................................................................................... 85
2.13 Referncias Bibliogrficas .......................................................... 86
3 LEI DE CRIMES AMBIENTAIS: APLICAES E REFLEXOS
ATINENTES INDSTRIA DO PETRLEO E GS ........................... 87
3.1 Escoro Histrico da Lei n 9.605/98 Luz da
Indstria do Petrleo e Gs ................................................................ 87
3.2 Dos Crimes Ambientais Relacionados Indstria
do Petrleo e Gs ................................................................................ 93
3.2.1 Disposies Gerais ...................................................................... 93
3.2.2. Das Penas Aplicadas s Pessoas Jurdicas .................................... 103
3.3 Lei n 9.605/98: Crimes Ambientais ............................................. 105
3.3.1 Dos Crimes Contra a Fauna ...................................................... 107
3.3.2 Dos Crimes Contra a Flora........................................................ 110
3.3.3 Da Poluio e Outros Crimes Ambientais .................................. 112
3.3.4. Outros Crimes Ambientais ....................................................... 116
3.3.5 Dos Crimes Contra a Administrao Ambiental ......................... 118
3.4 Termo de Ajustamento da Conduta Ambiental: Artigo 79-A ... 120
4 TIPOS DE SANES - EFETIVIDADE DAS SANES
PATRIMONIAIS E ADMINISTRATIVAS AO DANO AMBIENTAL -
CONCOMITNCIA DE PUNIES. APLICAO INDSTRIA
DO PETRLEO E GS IPG .............................................................. 131
4.1 Consideraes Iniciais ............................................................... 131
4.1.1 Tipos de Sano ........................................................................ 133
4.2 Princpios ................................................................................... 134
4.3 Sujeito Passivo ............................................................................ 135
4.4 Classificao das Sanes .......................................................... 136
4.5 Tipos de Sanes Administrativas Ambientais .......................... 136
4.5.1 Advertncia .............................................................................. 137
4.5.2 Multa Simples .......................................................................... 137
4.5.3 Multa Diria ............................................................................ 138
4.5.4 Apreenso e Destruio ou Inutilizao do Produto ................... 138
4.5.5 Reparao dos Danos ................................................................ 139
4.5.6 Suspenso de Venda e Fabricao do Produto ............................ 139
4.5.7 Embargo de Obra ou Atividade ................................................ 140
4.5.8 Demolio de Obra .................................................................. 142
4.5.9 Suspenso Parcial ou Total das Atividades .................................. 143
4.5.10 Restritivas de Direitos ............................................................. 144
4.6 Poder de Polcia da Administrao Ambiental .......................... 145
4.7 Cumulao das Sanes Administrativas ................................. 150
4.8 Legislao Aplicvel: Lei Federal ou Estadual .......................... 151
4.9 Lei n. 9.966/00 ........................................................................ 154
4.10 Referncias Bibliogrficas ........................................................ 155
5 INFRAES PENAIS AMBIENTAIS ESPECFICAS: DA
POLUIO MINERAL, ATMOSFRICA, VISUAL, SONORA
E HDRICA. APLICAO INDSTRIA DO PETRLEO
E GS NATURAL .................................................................................. 157
5.1 Introduo .................................................................................. 157
5.2 Aspectos Jurdicos Gerais e Correspondncia Especfica
com a Indstria do Petrleo e Gs Natural .................................... 159
5.3 Das Infraes Penais Ambientais Especficas
Relacionadas s Atividades Minerrias......................................160
5.3.1 Objeto do Direito Minerrio e Legislao Pertinente .................. 160
5.3.2 Atividades Minerrias e Proteo do Meio Ambiente ................. 161
5.3.3 Tutela Penal Ambiental e Atividades Minerrias ......................... 163
5.4 Infraes Penais Ambientais Especficas
da Poluio Atmosfrica ................................................................... 167
5.5 Infraes Penais Ambientais Especficas da Poluio Visual ... 176
5.6 Infraes Penais Ambientais Especficas da Poluio Sonora .. 178
5.7 Infraes Penais Ambientais Especficas da Poluio Hdrica . 184
5.7.1Consideraes Gerais ................................................................. 184
5.7.2 Aplicabilidade da Lei Brasileira nos Mares .................................. 187
5.7.3 Crime de Poluio Relacionado aos Recursos Hdricos ................ 188
5.7.4 Poluio Hdrica e a Indstria do Petrleo e Gs ......................... 192
5.8 Concluso ................................................................................... 193
5.9 Referncias .................................................................................. 195
6 EXPLORAO DE PETRLEO EM REA URBANA ..................... 197
6.1 Novo Panorama Jurdico do Setor Petrolfero no Brasil ......... 197
6.2 Indstria do Petrleo: Breve Anlise de seus Segmentos
Principais .......................................................................................... 203
6.3 Explorao de Petrleo em rea Urbana ................................... 205
6.3.1 Funo Social da Propriedade Urbana ....................................... 206
6.4 Implicaes Jurdicas Decorrentes da Explorao de Petrleo
em rea Urbana ................................................................................ 210
6.4.1 Disponibilidade da Propriedade Urbana para Fins
de Explorao Petrolfera .................................................................... 211
6.4.2 Direito de Vizinhana ............................................................... 223
6.4.3 Pagamento ao Proprietrio do Solo Urbano ............................... 227
6.5 Concluso ................................................................................... 230
7 PRINCPIO DO POLUIDOR-PAGADOR
E RESPONSABILIDADE DO ESTADO E DAS EMPRESAS
PETROLFERAS: IMPLICAES RECPROCAS ................................ 235
7.1 Consideraes Iniciais ............................................................... 235
7.2 A Responsabilidade Civil pela Prtica de Danos Ambientais .. 238
7.2.1 Caractersticas das Teorias do Risco ............................................ 241
7.2.2 A Teoria do Risco Adotada pelo Novo Cdigo Civil
(Lei n. 10.406, de 10/01/2002) ..................................................... 243
7.2.3 O Dano Ambiental e suas Caractersticas ................................... 244
7.2.4 A Responsabilidade Civil por Danos ao Meio Ambiente:
Fundamentao Doutrinria .............................................................. 246
7.2.5 A Responsabilidade Civil por Danos Ambientais no
Direito Brasileiro ................................................................................ 249
7.3 Princpio do Poluidor Pagador: Importncia
e mbito de Incidncia ................................................................. 250
7.3.1 Disciplinamento Legal .............................................................. 252
7.3.2 Finalidade do Princpio do Poluidor Pagador .......................... 254
7.3.3 O Desenvolvimento Econmico e o Princpio
do Poluidor-Pagador .......................................................................... 255
7.3.4 Poluidor: Dever de Garantia ..................................................... 256
7.4 Responsabilidade Civil do Estado e das Empresas que Atuam
no Setor Petrolfero por Danos Ambientais ..................................... 257
7.4.1 Natureza Jurdica da Responsabilidade Civil das Empresas
Petrolferas ......................................................................................... 257
7.4.2 Forma de Responsabilizao nos Contratos de Concesso........... 262
7.4.2.1 Situaes de Responsabilidade Civil Ambiental da Empresa
Petrolfera ...................................................................................................262
7.4.2.2 Clusulas Contratuais sobre Responsabilidade Civil e Proteo
Ambiental ................................................................................................. 264
7.4.3 Responsabilidade do Estado: Possibilidade e Implicaes ........... 267
7.5 Consideraes Finais .................................................................. 270
8 O MODELO BRASILEIRO DO CONTRATO
DE SEGURO AMBIENTAL NA INDSTRIA
DO PETRLEO E GS NATURAL ...................................................... 273
8.1 Introduo .................................................................................. 273
8.2 Contrato de Seguro .................................................................... 274
8.2.1 Generalidades ........................................................................... 274
8.2.2 Conceito e Objeto .................................................................... 276
8.2.3 Evoluo Histrica e Importncia Econmica ............................ 278
8.2.4 Elementos do Contrato de Seguro............................................. 279
8.2.5 Classificao dos Seguros ........................................................... 283
8.2.6 Caractersticas do Seguro........................................................... 284
8.2.7 Co-seguro e Resseguro .............................................................. 285
8.3 Contrato de Seguro Ambiental .................................................. 287
8.3.1 Generalidades ........................................................................... 287
8.3.2 Risco e Dano Ambiental ........................................................... 288
8.3.3 Objeto do Contrato.................................................................. 289
8.3.4 Benefcios e Dificuldades .......................................................... 290
8.3.5 Classificao ............................................................................. 292
8.3.6 Experincia Internacional ......................................................... 293
8.3.7 Opes Complementares .......................................................... 294
8.4 Seguro Ambiental na Indstria do Petrleo e Gs Natural. ..... 295
8.4.1 Generalidades ........................................................................... 295
8.4.2 Caractersticas do Seguro Ambiental na Indstria do Petrleo .......... 296
8.4.3 O Modelo de Seguro Ambiental na Indstria do Petrleo e Gs ........ 298
8.4.4 Os Riscos Ambientais na Indstria do Petrleo e a Fixao
do Prmio.......................................................................................... 299
8.4.5 Objeto do Seguro e Responsabilidade do Segurador .................. 300
8.4.6 Disciplina Processual do Seguro Ambiental ............................... 302
8.5 Consideraes Finais .................................................................. 303
11
DIREITO AMBIENTAL Aplicado Indstria do Petrleo e Gs Natural
Prefcio
Essa coletnea traz vrias contribuies sobre um tema pouco tra-
balhado na literatura jurdica nacional. A indstria petrolfera brasi-
leira se encontra em expanso e atender a 100% da procura do mer-
cado nacional em 2006. A Lei n. 9.478, de 1997, conhecida como
Lei do Petrleo, regulamentou a indstria do petrleo no Brasil aps
a abertura de mercado implementada pela Emenda Constitucional
n 09 de 1995.
Houve, no entanto, nos ltimos anos, vrios acidentes envolvendo a
Petrobrs, que tiveram efeitos ambientais desastrosos e chocaram a po-
pulao, especialmente vazamentos de leo no mar e em rios regionais.
Nesse cenrio, o instrumento jurdico do estudo de impacto
ambiental (EIA) ganha importncia especial para orientar as decises
dos rgos administrativos no processo de licenciamento ambiental
das atividades petrolferas.
A recente Lei da Natureza reformulou, em 1998, o sistema de sanes
penais por atos que poluem, degradam ou pem em risco as condies
ecolgicas. Muitos dos antigos e novos tipos penais podem incidir
em atos relacionados produo petrolfera, cometidos por pessoas
fsicas ou jurdicas.
Outro tema bastante polmico nesse contexto a correta definio
das bases e dos limites da responsabilidade civil - inclusive dos contratos
de seguro - e da responsabilidade administrativa pelo dano ambiental.
12
Os efeitos degradadores do ambiente tornam-se ainda mais graves
nas atividades de explorao de petrleo em reas urbanas.
So esses temas especficos de que trata a presente obra, cujos autores
mostram sua capacidade de produzir textos que respondem a elevadas
exigncias de densidade material e cientificidade.
Assim, a obra certamente contribuir para uma discusso mais pro-
funda sobre os problemas jurdicos relacionados proteo do meio
ambiente contra abusos e acidentes provocados por parte das empresas
produtoras e distribuidoras de petrleo. Ela leitura obrigatria para os
advogados dessas empresas, bem como para os procuradores de entes
pblicos, promotores e juizes que tm contato profissional com as con-
seqncias dessas atividades to significativas para o desenvolvimento
sustentvel do Brasil.
Andreas Krell
Professor Doutor do Curso de Direito da
Universidade Federal de Alagoas
13
Depoimento de Apresentao, ou ensino
jurdico, pesquisa, meio ambiente, petrleo
e gs natural (quinteto violado)
Do alto dos seus quatro anos, Ana Patrcia, interpelada por
amigos da famlia, passou a discorrer sobre a criao. Aps a
extino dos dinossauros porque no tinham mais plantas
para comer, descreveu a criao de tudo por Deus, e que este,
ao ficar velhinho, criou os homens para aguar as plantas.
Aps ouvir essa exposio e ver a aplicao dos conceitos
infantis explicao da origem do universo, no foi possvel
deixar de pensar na imanncia da preocupao com o meio
ambiente. Ento, disse eu, os homens foram criados para
cuidar das plantas? Sim, respondeu ela. Estava tudo
explicado.
Nos ltimos anos, a produo cientfica na rea do Direito tem
crescido em quantidade e qualidade em relao aos perodos ante-
riores. Um indicador desse crescimento a quantidade de progra-
mas de ps-graduao e, conseqentemente, de mestres e doutores
na rea do Direito existentes no Brasil
1
.
1: Com efeito, de 1996 a 2004, os cursos de ps-graduao aumentaram de quatorze para quarenta e nove
cursos de mestrado (duzentos e cinqenta por cento) e de quatro para quinze cursos de doutorado em
Direito (quase trezentos por cento). A maior concentrao est nas Regies Sul e Sudeste. O Nordeste
tem apenas um doutorado (UFPE) e seis mestrados (UFC, UNIFOR, UFRN, UFPB, UFPE e UFBA). Isso,
conforme os dados da CAPES e do INEP (obtidos via internet em 7 mar. 2004, em www.capes.gov.br e
www.inep.gov.br). E, na graduao, no mesmo perodo, e no Rio Grande do Norte, o nmero de cursos
de graduao em Direito aumentou de trs (UFRN, FURRN e UnP; em Natal e Mossor) para nove (UFRN-
2, UERN-2, UnP-2, FAL, FARN e Mater Christi; em Natal, Mossor e Caic), j com perspectiva de
implantao de mais dois cursos. Ao todo, o Brasil tem cerca de sessenta mil vagas anuais, em perto de
quatrocentos cursos.
14
Em paralelo, cresceu o interesse pelo Direito Educacional e pe-
los temas relacionados ao ensino jurdico, no que representou gran-
de papel a Ordem dos Advogados do Brasil, por sua Comisso de
Ensino Jurdico
2
.
Neste trabalho, tem-se o testemunho do que se pode fazer movido
pela paixo s Cincias Jurdicas, nos cursos de graduao em Direito.
Nesse contexto acadmico, o Rio Grande do Norte, sem desconhecer
os grandes nomes que produz, sempre teve participao quantitativamente
reduzida. O preparo para a produo cientfica, num mundo cada vez
mais carente de especialistas que dominem ao menos uma pequena parte
de sua crescente complexidade, passa, inexoravelmente, pelos cursos de
ps-graduao.
No noutro esprito que dispe a Lei de Diretrizes e Bases da Edu-
cao Nacional LDB (Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996,
artigo 66) que a formao para o magistrio superior dar-se-
prioritariamente em cursos de mestrado e doutorado.
E, num Estado onde no havia curso regular de ps-graduao stricto
sensu (a CAPES apenas recomendou o curso de Mestrado em Direito da
UFRN rea de concentrao Constituio e Garantia de Direitos
em 2003), forma-se um crculo vicioso: se no h curso, no h ps-
graduado, e, se no h ps-graduado, no h curso.
Assim, a excelncia da produo de vrios juristas ficou indefinida-
mente sem a chancela formal de um curso de ps-graduao.
Esse panorama comeou a mudar h poucos anos. Escolho 1996
como marco. Ingressei no Curso de Mestrado da tradicional da Facul-
dade de Direito do Recife. Dali, recebi o ttulo de mestre em 1998:
o dcimo em atividade no Estado. Hoje, passado um lustro, entre
mestres e doutores so mais de sessenta.
Toda essa produo foi impulsionada pela sede de conhecimento dos
acadmicos de Direito, os quais tm a tradio de promover eventos e
manter, a despeito do recebimento ou no de apoio institucional sem-
pre bem-vindo, revistas jurdicas de elevada qualidade, como a pioneira
In verbis, na UFRN, bem assim, vrias atividades de extenso e pesquisa
2: V. FELIX, Loussia P. Musse. Da reinveno do ensino jurdico: consideraes sobre a primeira
dcada. In: OAB Recomenda: um retrato dos cursos jurdicos. Braslia: Conselho Federal da
OAB, 2001. p. 23-59.
15
(organizadas como as Ligas Jurdicas) e simulaes regulares de orga-
nizaes internacionais.
De longa data era a luta para implementar um curso de Mestrado no
Estado. Nesse meio-tempo, em programas interinstitucionais ou em
longas jornadas fora do Estado, vrios juristas receberam seus ttulos.
Ao lado disso, idealizado pelo Prof. Dr. Yanko Marcius de Alencar
Xavier, surgiu um forte ncleo de pesquisa vinculado ao Curso de Gra-
duao em Direito da UFRN. Era a primeira rea de concentrao da
histria do Curso. No mais um bacharel generalista, mas um bacharel
em Direito, com rea de concentrao em Direito do Petrleo e Gs.
Essa rea mostrou-se indispensvel no Estado que detm a maior pro-
duo em terra de petrleo no Pas.
No referido programa, que contou com o imprescindvel apoio
logstico e financeiro da Agncia Nacional do Petrleo ANP, ingres-
saram, mediante processo seletivo, alunos comprometidos com a pes-
quisa acadmica e com o progresso do Direito ptrio. No tenho
receios em afirmar o nvel de qualidade equiparvel aos poucos melho-
res programas de ps-graduao do Pas, revelado na excelncia dos
debates em sala e na capacidade de pesquisa ou cumprimento de tarefas
acadmicas, bem como no excelente nvel dos pioneiros trabalhos
monogrficos produzidos na rea.
Um pouco disso poder ser visto na obra que ora levada a pblico.
Ao tratar do meio ambiente relacionado com a indstria do petrleo e
gs natural, sob o prisma do Direito, oferece o livro oportunidade m-
par de sistematizar o conhecimento na rea.
Malgrado o direcionamento deste trabalho para o Direito Ambiental,
a problemtica central do petrleo despreza a tradicional dicotomia
racionalizante pblico-privado.
O Direito do Petrleo absorve a vetusta noo de que o Direito uno
e que sua melhor imagem no uma reducionista pirmide, mas um
globo onde o problema a ser resolvido o seletor das normas que lhe
sero aplicadas. No h, portanto, um cdigo pblico ou privado,
civil, penal ou processual. H, sim, o cdigo do caso concreto. Aqui,
ser exposto o seu ttulo ambiental.
Cientificamente, ento, dedica-se ao estudo da especfica indagao
jurdica de conhecer as relaes sociais que lhe conferem existncia. As-
16
sim, pode ele passar ao largo de alteraes legislativas, codificantes
ou no, sem ter de mudar a sua estrutura.
O intuito da pesquisa aqui trazida a pblico foi o de apresentar um
conhecimento de potencial generalizante sobre Direito Ambiental e Pe-
trleo.
iminente objeo de que uma obra coletiva perde em seu potencial
didtico em razo da diversidade de orientaes tericas de seus autores,
o que, inclusive, dificulta a abordagem total e sistemtica do proble-
ma, contrape-se a tentativa de elaborar um manual, til no s para
o curso do petrleo, mas tambm para a prpria disciplina Direito
Ambiental. Isso se fez possvel em razo do modo como se deram os
debates e a respectiva elaborao do material.
Ainda, representa no uma mera coletnea de trabalhos apresenta-
dos para a concluso de uma disciplina, mas todo o texto permeado
por uma preocupao didtica e expositiva para levar o leitor a uma
real compreenso dos temas relacionados com a indstria petrolfera.
Antes, portanto, uma coletnea dos debates produzidos em sala de aula.
Desse modo, as pessoas indicadas como autores de cada texto, mais
do que serem aqueles que isoladamente teriam escrito o captulo,
so, na verdade, os responsveis pelo registro das contribuies dos
debates em sala e para o grupo de temtica sob sua responsabilidade.
Os temas e a ordem dos captulos representam o programa da disciplina
Direito Ambiental e Indstria do Petrleo e Gs Natural, ministrada no Cur-
so de Direito da UFRN como parte das atividades do Programa de Recursos
Humanos em Direito do Petrleo e Gs Natural (PRH-ANP/MCT N 36).
Na qualidade de organizador, coube a mim a escolha do tema, sua
distribuio pela turma e o acompanhamento de sua evoluo. No
posso dizer, todavia, que nessas atividades agi de maneira exclusiva,
apenas busquei orientar as atividades e catalisar o potencial desses
jovens juristas.
Em todas as tarefas mencionadas, foi decisiva a participao dos
autores para o resultado. Em alguns temas mais do que outros, mas
sempre presente, o dilogo serviu para definir os assuntos, a forma de
abordagem, o que faltava tratar, a bibliografia a ser utilizada, os pro-
blemas a serem solucionados etc., no apenas entre professor e alu-
nos, mas, tambm, na relao alunos-alunos.
17
Uma vez feita a diviso de temas e determinada a data da apresen-
tao observado o cronograma para a apresentao de projeto, rela-
trio parcial e redao final a cada apresentao, eram realizados os
debates respectivos e somadas as observaes de sala para o corpo do
trabalho. Foi como se todos participassem de todos os temas.
Os vivos debates so momentos que ficaro guardados na minha me-
mria como prova dos muitos presentes que a misso docente jurdica
guarda para aqueles que no se deixam abater pelas idiossincrasias do
ensino jurdico nem se entregam busca de satisfazer um pblico, mas
antes prezam pela qualidade do que fazem e do futuro profissional.
Entregues os trabalhos, foi o momento de efetivar sua correo, veri-
ficar o atendimento das recomendaes e dos requisitos formais e de
contedo. Aps, eles foram reunidos, uniformizados e, por fim, unifi-
cados num texto argumentativo nico, para o que foram necessrias
vrias inseres e complementao de contedo, por vezes em notas de
rodap, efetuadas pela coordenao dos trabalhos.
Devo, alfim, dizer que a tarefa de organizar esta obra foi particular-
mente prazerosa na medida em que no foi apenas a misso de reunir
textos, mas de, efetivamente, participar de sua produo, de sofrer com
as mesmas dvidas, de compartilhar todo um processo de argumentao
nem sempre vitorioso da minha parte e de sentir-se parte do produ-
to que ora o leitor tem em mo.
Todos os passos foram detidamente discutidos e deliberados, cada um
ao seu tempo, com os demais membros da equipe editorial do Progra-
ma, composta pelos professores Yanko Marcius de Alencar Xavier, Otaclio
dos Santos Silveira Neto e Edlson Pereira Nobre Jnior, que muito me
honram com a participao na organizao deste trabalho.
O convite para ministrar a disciplina, que apenas em temas isolados
tinha sido foco de minhas investigaes, de modo algum sistemticas,
foi um presente, o que, por certo, no testemunha contra a importn-
cia de se estudar o regramento do relacionamento do homem com a
natureza que o circunda. Falar que dela extrada a riqueza escon-
de que esta j a acumulao de meios necessrios sobrevivncia.
A natureza j rica, precisamos saber que devemos compartilhar
isso com ela para tambm o sermos e no pretendermos viv-la mais
do que os outros.
18
Por isso, o primeiro captulo trata dos princpios, dos valores que
orientam toda a ordenao da conduta humana, de modo a torn-la
coerente com as normas sociais indispensveis sobrevivncia e per-
petuao do grupo. Alm da teoria dos princpios, foram abordados
aqueles que de maneira mais direta interessam Indstria do Petr-
leo e Gs Natural IPG, mas, de certo modo, tratou-se de verter
para tal setor econmico as interpretaes dos principais sentimen-
tos dos estudos ambientais.
No bastasse a importncia desse tema, como as normas so inerentes
necessidade do homem, a vastido do Brasil e os descasos ambientais
que isso suscita, tornam imperiosa a compreenso da teleologia da pro-
teo ao meio ambiente.
O petrleo e o gs natural so elementos cuja explorao se faz
necessria; contudo, como explorar sem agredir esse mesmo ambien-
te que produz riquezas? E, no proteger o meio ambiente e os nossos
recursos energticos, no estamos apenas entre a cruz e a espada, mas
entre a cruz, a espada e o cadafalso, vez que, alm do debate entre
extrair recursos econmicos e proteger, ainda h o claro interesse das
naes economicamente dominantes em subtrair nossa soberania so-
bre os recursos naturais. Em tudo, deve-se lutar para, considerando
os diversos fatores envolvidos, proteger o meio ambiente no que tem
de direito inalienvel para o ser humano, sem descurar de, como
disse Patativa do Assar, ter um Brasil dos nacion.
O segundo captulo aborda o Estudo de Impacto Ambiental em seus
objetivos e procedimentos, na medida em que instrumento apto a,
pelo menos, reduzir os riscos de danos ao meio ambiente. Sua aplicao
IPG analisada.
Em seguida, os captulos de trs a cinco se ocupam de analisar a siste-
mtica da Lei n 9.605/98. Primeiro, em sua generalidade, de modo a
possibilitar uma viso de conjunto, com a especfica anlise dos crimes
ambientais nela previstos e relacionados com a IPG.
Aps, so aprofundados os tipos de penas e a efetividade destas na
proteo ao meio ambiente. E, por fim, so estudados os diversos tipos
de poluio oriundos da IPG.
A partir do captulo seis, houve a inteno de evoluir na busca de
temas ambientais especficos da indstria petrolfera. Assim, ex-
19
posta a problemtica relacionada possibilidade de explorao do
petrleo e do gs natural em rea urbana, com as implicaes da
decorrentes.
No captulo sete, so analisadas as diversas implicaes do princpio
responsabilizador do poluidor-pagador na IPG. O dano ambiental, em
sua reparabilidade, aqui analisado de modo a se entender como se pode
designar o dever de reparar a leso ao meio ambiente.
Por fim, o captulo oitavo aborda vias de evoluo para o contrato de
seguro ambiental no setor em comento.
certo que esses temas no esgotam a problemtica em estudo. Na
verdade, h diversas pesquisas em andamento que podero ser incorpora-
das futuramente ao texto (sempre aberto), acerca dos procedimentos de
proteo e execuo e da responsabilidade em situaes especficas.
O importante vermos que, num pas to carente de educao e do
Direito, ainda h grandes fronteiras para desbravarmos no ensino jurdi-
co, se quisermos realmente uma sociedade que caminhe para a paz e para
um regramento mais justo de seus relacionamentos.
Fabiano Andr de Souza Mendona
Professor Doutor da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte
Paginas Brancas
21
1 Princpios Constitucionais do Direito Ambiental Brasileiro e suas
Implicaes na Indstria do Petrleo e Gs Natural
1 Princpios Constitucionais do Direito
Ambiental Brasileiro e suas Implicaes na
Indstria do Petrleo e Gs Natural
Jadla Marina Bezerra Dantas
Matusalm Jobson Bezerra Dantas
Murilo Mariz de Faria Neto
1.1 Meio Ambiente, Petrleo e Gs Natural
A atividade petrolfera uma rea de atuao comercial que muito
interessa economia brasileira, diante da relevncia desse recurso
mineral no cenrio internacional. Apesar de toda a importncia
alcanada por essa atividade econmica, ela situa-se no alvo das ativi-
dades que mais degradam o meio ambiente, sendo passvel de muitas
crticas por parte dos ambientalistas.
O Direito Ambiental, que surgiu como uma resposta necessida-
de, cada vez mais patente, de pr um freio devastao do ambiente
em escala planetria, busca solues para a preservao do meio am-
biente para t-lo como patrimnio da sociedade, imprescindvel para
o bem-estar do homem.
Os princpios, que tm uma funo primordial em qualquer
ordenamento jurdico, embasando e norteando todo o sistema
normativo, alcanam uma importncia mpar no Direito Ambiental,
caracterizados por ser um ramo do Direito com normas bastante
22
esparsas e que se utiliza muito dos princpios jurdicos para solucio-
nar os casos concretos, no momento em que esses informam todo o
sistema ambiental.
O presente trabalho analisar alguns dos primordiais princpios do
Direito Ambiental que tm relevantes implicaes na Indstria do Petr-
leo e Gs (IPG); verificando, a priori, a fora que os princpios alcanam
no ordenamento jurdico brasileiro e sua importncia como fonte do
Direito. Posteriormente, examinar os princpios que mais tm ligao e
reflexos na IPG; e, por fim, ser feito um estudo geral da necessidade e da
essencialidade para o Direito Ambiental na modernidade que o desen-
volvimento sustentvel atingiu, principalmente pelo seu escopo de ga-
rantir melhores condies de sobrevivncia para os cidados futuros.
1.2 Estudos sobre Princpios Jurdicos
1.2.1 O Direito como Sistema
No Brasil, vige uma concepo franco-germnica, lastreada no Direito
romano, de que o Direito um conjunto de preceitos representantes do
bem-comum elaborados pelo Estado. dizer, o Direito se exaure nas leis.
Esse um entendimento do Direito que no gerado em nossa
realidade, mas sim uma idolatria de valores e formas adequados a
tradies culturais por vezes distantes das nossas. Para que a anlise
jurdica no resulte num eurocentrismo e sim numa democracia
globalizada, preciso ver que o Direito se manifesta em cada comu-
nidade de acordo com o seu grau de evoluo tcnica.
Assim, os homens so mundialmente iguais na submisso a fatores
externos, capacidade para desejar e demais atributos psicolgicos. Desse
modo, no que uma nao precise e outra no de procedimentos judi-
ciais, proteo contra a corrupo, contra a injustia etc. Na verdade,
porm, cada povo tem seu modo de enfrentar esses problemas: coao
moral, discusses legislativas, sanes legais, dentre tantos. No caso
brasileiro, a nfase recai sobre o Judicirio, at porque precisamente
contra os outros poderes que se recorre a ele. Isso no afasta, todavia,
o compromisso das demais funes estatais para com a instituio
dos direitos humanos e da ordem constitucional.
23
E a partir da viso principiolgica que se desenha a abertura para
o desenvolvimento desse Direito Brasileiro, porque adequado aos
nossos problemas.
O Direito to-somente pelo prisma sistemtico da lei pode levar o
aplicador a imperfeies, injustias, deformaes do objeto analisado. A
lei apenas um dos aspectos de se observar o Direito. Deveras, um
importante prisma, mas apenas um deles.
O Direito deve ser analisado de acordo com sua natureza sistmica.
Pode ele ser definido como o conjunto uno e ordenado de normas jur-
dicas fundamentadas, aliceradas por princpios jurdicos, objetivando-
se garantir a ordem e a paz numa dada sociedade; preceitos de compor-
tamento adequados soluo dos conflitos.
Essas normas jurdicas nascem dos mais diversos centros de positivao
3
- seja pelo Estado, pelas comunidades, pelas empresas, instituies etc.
e juntas ajudam a compor o Direito vigente em uma sociedade.
Apesar dos diversos centros de positivao existentes, eles no so
desconformes ou mesmo desconexos. As normas jurdicas possuem uni-
dade e ordenao, caracteres fundamentais para se ter um sistema jurdi-
co
4
. A ordenao alcanada com o escalonamento das normas numa
hierarquizao, em que as de hierarquia inferior so preteridas em rela-
o s de superior. Esta ordenao de extrema fundamentalidade, pois,
seno, em um caso concreto, diversas normas de um mesmo centro de
positivao ou de diferentes centros, mostrar-se-iam aptas a ser aplica-
das. Neste tipo de hierarquizao, tradicionalmente o Brasil privilegia as
normas editadas pelo Estado em detrimento das demais. Tanto verda-
de que uma lei no Brasil s pode ser revogada por outra (v. art.2 da Lei
de Introduo ao Cdigo Civil). Jamais por um costume, por exemplo.
Essa uma forma racionalizada de se organizar a aplicao e a soluo
dos conflitos em sociedade.
Existem outros tipos de normas que dentre outras funes que
possuem, do sustentao a toda ordem jurdica posta, garantindo-
lhe a completude lgica necessria para assegurar a unidade.
3: Para utilizarmo-nos de um conceito de Amauri Mascaro Nascimento em sua obra Curso de Direito do
Trabalho (Editora Saraiva).
4: CANARIS apud ROSA, Mrcio Fernando Elias. Princpios constitucionais na concepo sistmica do
ordenamento jurdico. Revista de Direito Constitucional e Internacional. Ano 10, n. 39, p.189-208,
abr./jun. 2002. p. 191.
24
Como vimos, o Direito deve ter unicidade para que merea ser um
sistema. Deve haver entre as normas jurdicas algo que lhes d uma
mesma essncia, mesma finalidade lgica. Quem cumpre este papel, como
veremos, so os princpios.
1.2.2 Conceito de Princpio Jurdico
Recorrendo-nos ao dicionrio de Aurlio Buarque de Holanda
5
, ob-
servamos que princpio o momento ou local ou trecho em que algo
tem origem; a causa primria, origem. Utilizada no plural, a palavra
adquire outro significado: proposio diretora de uma cincia.
Assim sendo, princpio o incio de algo, sua base, sustentao. Pro-
posio diretora de uma cincia.
Por conseguinte, princpio jurdico o sustentculo maior da Cincia
Jurdica; complexo de valores que do as diretrizes do Direito.
Nos princpios jurdicos esto enxertados os valores maiores de uma
dada sociedade poltica, as aspiraes de um povo, as lutas e conquistas
histricas de uma civilizao.
Por esta importncia toda, so eles a base da sustentao, os garanti-
dores da unicidade do Direito. No so deste ou daquele ramo jurdico,
mas antes permeiam todo o universo normativo, por igual.
De modo finalizador e suficiente para o objetivo destes estudos, Celso
Antnio Bandeira de Mello
6
possui uma definio de princpio a qual
citao comum entre publicistas ptrios e estrangeiros. Segundo ele,
...princpio , por definio, mandamento nuclear de
um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio funda-
mental que se irradia sobre diferentes normas compon-
do-lhes o esprito e servindo de critrio para a sua exata
compreenso e inteligncia, exatamente por definir a
lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que
lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico. o
conhecimento dos princpios que preside a inteleco
das diferentes partes componentes do todo unitrio que
h por nome sistema jurdico positivo.
5: Novo dicionrio Aurlio da lngua portuguesa. 2ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986. p. 1393.
6: MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.14ed. So Paulo: Malheiros,
2002. p. 69.
25
1.2.3 Funes dos Princpios
Como primeira funo, citaremos o auxlio crucial sistematizao
do Direito exercida pelos princpios, no tocante unicidade gerada por
eles como alicerce do ordenamento jurdico posto.
Outra funo no que diz respeito interpretao. Quando da aplica-
o da norma jurdica, deve esta ser interpretada de acordo com os
princpios jurdicos, pois estes so a fonte axiolgico-jurdica geradora
das demais normas. Os princpios, como muito bem diz Canotilho
7
,
so normogenticos. Assim sendo, o intrprete deve ter como parmetro
primeiro no momento da aplicao das normas os princpios jurdicos.
Fala-se, ainda, numa funo integrativa dos princpios, a qual se d no
caso de lacuna das leis, em que, de acordo com o artigo 4 da Lei de
Introduo ao Cdigo Civil (LICC) , o juiz decidir o caso consoante a
analogia, costumes e princpios gerais do Direito. De algum modo,
porm, o princpio deve ser invocado apenas em caso de dvida. Na
verdade, ele est sempre presente, at para garantir a univocidade
interpretativa de um texto claro e sobre o qual, em determinado mo-
mento histrico, no pairam discordncias.
Ele to presente quanto as opes valorativas que fazemos ou corri-
queiramente observamos em nosso quotidiano.
Ora, pelo preceituado na vestuta LICC, os princpios so preteridos
na aplicao integrativa do Direito em relao analogia e aos costumes.
ele colocado em posio inferior s demais normas. Tudo isto fruto
de uma concepo atrasada, ultrapassada de princpios, a qual ser ques-
tionada no ponto vindouro.
1.2.4 Princpio como Norma Jurdica
No sistema jurdico brasileiro sempre se atribuiu aos princpios
importncia inferior a devida. Tinham eles fora reduzidssima, sen-
do meros valores que davam completude ao sistema, sem fora de
norma jurdica. Enfim, no eram capazes de obrigar, de coagir, de se
impor sobre as normas jurdicas.
Em virtude desta viso antiga dos princpios, o artigo 4 da LICC
reserva espao to nfimo na integrao das leis. Faltando normas
7: CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 4ed. Coimbra: Almedina,
2000. p. 1125.
26
(leis, costumes, analogia) a serem aplicadas que se buscaria nos valores
(princpios) que do unidade e fomentaram a criao das normas.
A velha doutrina dividia o ordenamento em princpios e normas;
estas dotadas de fora cogente, de um dever-ser, com a possibilidade
de o Estado sancionar aqueles que descumprissem o mandamento. J
aqueloutros no possuam tais prerrogativas, sendo modelos valorativos
sem fora jurdica. O descumprimento a esses valores no gerava ne-
nhuma conseqncia jurdica.
J a moderna doutrina mundial entende os princpios como normas jur-
dicas. Ora, se os princpios so a fonte geradora das demais normas, sua
sustentao, como se admitir que essas normas geradas, fundamentadas nes-
tes princpios, tenham fora jurdica e os princpios no? Admitir que nor-
mas desrespeitem aqueles valores que as geraram e as fundamentam,
destruir a base de sustentao do prprio ordenamento jurdico.
Desta feita, os princpios deixam o papel secundrio que possuam
para a doutrina e jurisprudncia brasileiras, sendo nominadas, ento, de
normas jurdicas. O princpio , contudo, apenas um dos tipos de nor-
ma. O ordenamento composto unicamente por normas jurdicas,
sendo estas divididas em princpios e regras.
Partindo desta premissa, aniqila-se a funo dos princpios como
integradores das leis. Quando o operador for aplicar uma lei, deve ele se
pautar a priori pelos princpios que a fundamentam. Estes so o primei-
ro passo na cadeia de atos interpretativos. Parte-se da viso principiolgica
para se aplicar, e bem, a norma jurdica.
Destarte, no h que se falar dos princpios como fonte integradora
do sistema. Os princpios so observados aprioristicamente pelo intr-
prete do Direito, at mesmo antes da lei. E no s no caso de lacuna
como o foi outrora.
Reforando ainda a idia de princpios como norma, mister estudar-
mos a evoluo ideolgica dos princpios trazida baila por Paulo
Bonavides, segundo o qual os princpios tiveram trs diferentes compor-
tamentos e naturezas, dependendo da ideologia jurdica dominante.
Para ele, a primeira dessas ideologias foi a jusnaturalista, para a
qual os princpios eram comandos metafsicos do bem agir. Eram
instrumentos morais de persecuo da justia. Procuravam conceber
os princpios gerais do Direito, segundo assinala Flrez-Valds, em
27
forma de axiomas jurdicos ou normas estabelecidas pela reta razo.
So, assim, normas universais de bem obrar. So os princpios de
justia, constitutivos de um Direito ideal. So, em definitivo, um
conjunto de verdades objetivas derivadas da lei divina e humana
8
.
O que se percebe na ideologia jusnaturalista uma mega-metaficidade
dos princpios, tornando-os praticamente nulos de eficcia prtica.
A segunda ideologia a juspositivista, segundo a qual os princpios
so emanao da lei. Esta que revela os princpios, em que estes so
simplesmente os valores que lhe do sustentao, servindo em caso de
obscuridade da lei para mostrar a verdadeira mens legis, e, no caso de
lacuna, supri-la.
De acordo com Ruy Samuel Espndola, na fase juspositivista, os
princpios entram nos Cdigos como fonte normativa subsidiria da
inteireza dos termos legais. So encarados como vlvulas de segurana
que garantem o reinado absoluto da lei, no dizer de Cordillo Cnas
9
.
Denota-se, destarte, a inferioridade dos princpios frente lei
10
, e seu
no-reconhecimento como norma jurdica, mas sim mero valor que fun-
damenta a lei, depois deixando de ter importncia para se privilegiar a
criatura (lei) em detrimeno do criador (princpio).
Por fim, tem-se a ideologia do ps-positivismo, nascido na segunda
metade do sculo XX, mediante a contribuio de ilustres juristas estran-
geiros, tais como Vzio Crisafulli, Robert Alexy, Eduardo Garcia de
Enterra, Joaquim Jos Gomes Canotilho, Ronald Dworkin, entre outros.
No Brasil, Paulo Bonavides tornou-se o grande arauto desta cor-
rente, a qual prega a hegemonia axiolgico-normativa dos princpios.
No h mais que se falar em princpio com funo integrativa, como
meros valores. reconhecida a normatividade dos princpios, em
que estes emitem comandos aos cidados. Dos princpios nascem
direitos subjetivos
11
. Consagra-se a superioridade dos princpios em
relao s demais normas jurdicas, inclusive a malfadada lei.
8: BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 1994. p. 234.
9: Conceitos de princpios constitucionais: elementos tericos para uma formulao dogmtica
constitucionalmente adequada. So Paulo: RT, 1998. p. 58.
10: Percebe-se que nosso Direito ainda se encontra nesta segunda fase evolutiva, estagnando-se no
tempo, todavia, a tendncia de que em breve possamos caminhar junto aos anseios da humanidade e
o Direito brasileiro se insira no contexto do ps-positivismo.
11: Celso Antnio Bandeira de Mello foi, ao que parece, o primeiro autor nacional a defender a viso de
que dos princpios surgiam direitos subjetivos, isto em meados de 1980, na Conferncia Nacional da
OAB, realizada em Florianpolis/SC. Cf. Ruy Samuel Espndola. Op.cit. p.116.
28
Nas palavras do constitucionalista paraibano,
A passagem dos princpios da especulao metafsica e
abstrata para o campo concreto e positivo do Direito,
com baixssimo teor de densidade normativa; a transi-
o crucial da ordem jusprivatista (sua antiga insero
nos Cdigos) para a rbita juspublicista (seu ingresso
nas Constituies); a suspenso da distino clssica entre
princpios e normas; o deslocamento dos princpios da
esfera da jusfilosofia para o domnio da Cincia Jurdica;
a proclamao de sua normatividade; a perda de seu ca-
rter de normas programticas; o reconhecimento defi-
nitivo de sua positividade e concretude por obra sobre-
tudo das Constituies; a distino entre regras e prin-
cpios, como espcies diversificadas do gnero norma, e,
finalmente, por expresso mxima de todo este desdo-
bramento doutrinrio, o mais significativo de seus efei-
tos: a total hegemonia e preeminncia dos princpios
12
.
Assim sendo, no perodo do ps-positivismo aos princpios no s se
reconhece a sua normatividade, mas tem-se-lhes como supernormas, em
que o desrespeito a eles produz a invalidade da outra norma infratora.
No obstante o acima visto, explicitvamos que existem normas jur-
dicas em forma de princpios e normas em forma de regras, mas ser
fcil sua diferenciao no caso concreto? Consegue-se dizer se uma nor-
ma principiolgica ou regrativa? Este estudo fundamental, pois,
para que se possa atribuir aos princpios seu devido valor, necessrio
que consigamos encontr-lo dentro do sistema jurdico.
J.J. Gomes Canotilho
13
nos fornece alguns critrios para
diferenarmos uma regra dum princpio, sejam eles:
a) grau de abstrao os princpios possuem um grau de abstrao
bastante elevado se comparado s regras;
b) grau de determinabilidade os princpios, geralmente, so va-
gos e indeterminados. J as regras detm uma certa determinabilidade.
12: BONAVIDES. Op. Cit. p. 265.
13: CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 4ed. Coimbra: Almedina,
2000. p. 1124 e 1125.
29
muito mais fcil a aplicao de uma regra, pois se conhece desde
logo o seu objeto.
O mestre lusitano nos aponta ainda mais trs critrios para a men-
cionada diferenciao. Entendemos, todavia, despiciendas, haja vista
a vagueza, a pouca objetividade destes critrios. Cit-los-emos, con-
tudo, para efeito didtico: o carter de maior fundamentalidade dos
princpios; a proximidade que a idia de princpios possui de direito;
e a natureza normogentica dos princpios. muito difcil averiguar
estas caractersticas numa apreciao do caso concreto.
1.2.5 Princpios Constitucionais
Vimos at aqui algumas consideraes acerca dos princpios do Direito de
uma forma geral. A partir daqui trataremos dos princpios mais importantes
do ordenamento jurdico: os constitucionais. na Constituio que encon-
tramos consignados os valores maiores de uma sociedade. Esses valores vm
em forma de normas principiolgicas, expressa ou implicitamente.
Quando da elaborao da Carta Magna, o constituinte buscou no
seio social os valores que compem a sociedade e os positivou, tor-
nando-os princpios constitucionais. A Constituio deve refletir, nas
palavras de Savigny, Volksgeist o esprito do povo.
Crmen Lcia Antunes Rocha assim discorreu acerca dos princpios
constitucionais:
Os princpios constitucionais so os contedos primrios
diretores do sistema jurdico-normativo fundamental de
um Estado. Dotados de originalidade e superioridade ma-
terial sobre todos os contedos que formam o ordenamento
constitucional, os valores firmados pela sociedade so trans-
formados pelo Direito em princpios. Adotados pelo
constituinte, sedimentam-se em normas, tornando-se, en-
to, pilares que informam e conformam o Direito que
rege as relaes jurdicas no Estado. So eles, assim, as
colunas mestras da grande construo do Direito, cujos
fundamentos se afirmam no sistema constitucional (...)
14
.
14: Apud ESPNDOLA, Ruy Samuel. Conceitos de princpios constitucionais: elementos tericos para
uma formulao dogmtica constitucionalmente adequada. So Paulo: RT, 1998. p. 76.
30
Sendo a Constituio a norma fundamental, a base do sistema ju-
rdico hierarquizado, seus princpios so o substrato da base, verda-
deiras pedras angulares do complexo jurdico.
de notar-se, ainda, que os princpios constitucionais representam a
quase totalidade dos princpios do ordenamento, pois congregou os mais
diversos ramos jurdicos, desde a seara penal at a tributria. Os princ-
pios no constitucionais devem derivar diretamente deles, sob pena de
serem tachados de inconstitucionais
15
.
de bom alvitre ressaltar que nem todos os princpios constitucionais
esto expressos no Texto Constitucional, alguns deles decorrem da pr-
pria sistemtica da Constituio, mas que por opo poltica do legisla-
dor constituinte no foi expresso no corpo na norma fundamental, o
que no tira a fora desses princpios implcitos, tendo estes a mesma
normatividade dos princpios expressos. Este ponto pacfico na dou-
trina e na jurisprudncia brasileiras, e nas aliengenas tambm.
Destarte, de todas as normas jurdicas existentes no ordenamento
jurdico brasileiro, as normas de maior hierarquia so as normas-princ-
pio da lex legum.
Qualquer que seja a norma, seja da hierarquia que for, se desrespei-
tar um princpio constitucional, deve ser fulminada do ordenamento
jurdico, pois tenta derrubar os valores que sustentam o Direito vi-
gente na sociedade. Busca desmoronar o alicerce do sistema jurdico.
Um ato atentatrio ao princpio constitucional muito grave, mesmo
se comparado a uma regra constitucional, pois a desconsiderao dele
...traz sirga conseqncias muito mais danosas que a vio-
lao de uma simples regra. Mal comparando, acutilar um
princpio constitucional como destruir os moures de
uma ponte, fato que, por certo, provocar seu desabamen-
to. J, lanhar uma regra, corresponde a comprometer uma
grade desta mesma ponte, que, apesar de danificada, con-
tinuar de p.
16
15: Poder-se-ia falar, mais apropriadamente, que no existe princpio que no seja constitucional. Todos
os princpios infraconstitucionais so na verdade subprincpios, pois derivam direta ou indiretamente
dos constitucionais. Outra indagao seria acerca da juridicidade de um princpio inserto na Consti-
tuio, para cuja resposta ir-se-ia s bases da noo de Direito.
16: CARRAZA, Roque Antnio. Apud Lus Roberto Gomes. Princpios constitucionais de proteo ao
meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. Ano 4, n. 16, p.164-191, out./dez. 2001. P. 166.
31
Seriam ento os princpios intocveis dentro do sistema jurdico
brasileiro? So os princpios absolutos, ou estas podem ser relativizados?
Os princpios s podem ser colocados em questionamento quando
postos em coliso com outro princpio constitucional. Ocorrendo isto,
no pode um deles deixar de ser aplicado, pois a se estaria negando
valores que a sociedade reputou indispensveis. Haver, in casu, a mitigao
de um dos princpios em proveito do outro, que, para o caso concreto, se
mostra mais razovel, mais justo de ser aplicado em sua maior extenso.
Diferentemente seria no caso das regras constitucionais, haja vista
a sua natureza, normas impositivas, proibitivas, que sero ou no
cumpridas. No h como mitigar uma regra em proveito de outra,
pois elas so antinmicas. Ao revs, so os princpios, pois estes tm
um pequeno grau de determinabilidade, so valores com fora jur-
dica que podem muito bem ser manuseados.
Se um princpio de menor hierarquia, porm, ferir um de maior, aplicar-
se- o suso afirmado? Existe hierarquia entre os princpios constitucionais?
1.2.6 Modelo Canotilhano dos Princpios Constitucionais
Canotilho criou um modelo piramidal dos princpios e das regras
constitucionais, sem falar, entrementes, em hierarquizao deles, e sim
num sistema interno de regras e princpios.
Para ele, a Constituio formada por regras e princpios de diferen-
te grau de concretizao (= diferente densidade semntica)
17
.
Sendo assim, no pice da pirmide, esto o que ele determinou de
princpios estruturantes, sendo estes as normas mais abstratas e menos
densas, de menor determinabilidade existentes na Carta Maior. Como
exemplo, nos so fornecidos os seguintes princpios: do Estado de
Direito; o Republicano; o Democrtico. Todos os demais princpios
decorrem destes e servem para concretiz-lo, determin-lo.
Logo abaixo dos princpios estruturantes, temos os princpios cons-
titucionais gerais, cuja funo concretizar aqueles. Para concretizar
17: CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da Constituio. 4ed. Coimbra: Almedina,
2000. p. 1.137. Instigante tambm , dentre as diversas classificaes dos autores, a apresentada por
Lus Roberto Barroso, com princpios fundamentais (decises polticas), gerais (limitaes) e setoriais
(interpretao e aplicao da Constituio: fundamentos de uma dogmtica constitucional transformadora.
So Paulo: Saraiva, 1996. p. 147-50.
32
estes, temos os princpios constitucionais especiais. E, por ltimo,
concretizando estes, temos as regras constitucionais.
Do pice base da pirmide, observa-se o aumento da concretude das
normas. Poder-se-ia falar numa desprincipializao no tocante a cada
patamar que se desce na pirmide canotilhana. uma especificao do
princpio, no contato com a realidade a que aos poucos vai se dirigindo,
j se aproximando da resposta concreta (onde comeam a surgir, ento
sim, princpios pblicos e privados) do que de uma regra principiolgica.
Desta feita, se um princpio de patamar inferior desrespeitar o de
patamar superior ser inconstitucional, pois este criado para con-
cretizar aquele. Os princpios estruturantes incorporam os valores
maiores de uma sociedade. So mais princpios do que os demais.
So o verdadeiro alicerce do sistema. Os outros so subprincpios que
complementam os princpios estruturantes.
P. Estruturantes
P. Constitucionais Gerais
P. Constitucionais Especiais
Regras Estruturantes
P. Estruturantes
P. Mores
P. C. Gerais
P. C. Especiais
Regras
Constitucionais
33
Pedimos, no entanto, vnia para tecer consideraes acerca de tal
estrutura.
Entendemos que, ao lado dos princpios estruturantes, existem prin-
cpios de abstrao idntica, de suma importncia para o sistema e que
de forma alguma concretizam referidos princpios estruturantes.
Independem deles e so ao lado deles a bandeira axiolgica de qualquer
Constituio, o princpio do direito vida e o princpio da dignidade
da pessoa humana, os quais tipificamos de princpios-mor.
Em face disso, podemos complementar o modelo com idias mais
adequadas para o debate aqui travado.
Destarte, como verdadeiros princpios, teramos os estruturantes e os
mores. Os demais existiriam para concretiz-los, obedecidos os patamares.
1.2.7 Os Princpios Constitucionais Ambientais
dentro do Modelo Proposto
Os princpios constitucionais ambientais sero tratados
minudentemente no decorrer deste trabalho. No presente momento,
to-somente enquadraremos alguns deles no modelo hierrquico pro-
posto, para, desde j, sabermos a fora de cada um deles dentro do
sistema jurdico brasileiro, bem como ficarmos cientificados da prevalncia
de um sobre o outro no caso de conflito etc.
Dos princpios constitucionais ambientais, o de maior hierarquia ,
sem dvidas, o de proteo ao meio-ambiente. Situa-se na categoria dos
princpios constitucionais gerais, concretizador do princpio-mor do
direito vida. O princpio referido perceptvel no caput do art. 225 da
Constituio Federal. Vejamos: Todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida (...).
Como concretizadores do princpio proteo ao meio-ambiente,
temos, na categoria de princpios constitucionais especiais, o da pre-
veno, da precauo, do poluidor-pagador, da reparao, da infor-
mao, da educao ambiental, dos quais trataremos especificamente
nos tpicos seguintes deste captulo.
Como regra constitucional norma de alto grau de
determinabilidade e concretude temos, por exemplo, o preceitua-
do no art.225, 1, inciso VI da Constituio Federal, que reza ser
34
necessria para a efetivao do direito ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado a interveno do Poder Pblico no sentido de pro-
mover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente.
Essa regra tem a funo de concretizar o princpio constitucional
especial do direito educao ambiental.
No obstante o afirmado, cabem ainda medidas infraconstitucionais
que cada vez concretizem mais as normas constitucionais, para que as-
sim os cidados vejam o mundo do dever-ser virar realidade.
Vista de forma genrica a hierarquizao dos princpios constitucio-
nais ambientais, devemos, agora, estud-la amide, aplicando-os in-
dstria do petrleo e gs natural.
1.3 Princpios Constitucionais Ambientais Aplicveis
Indstria do Petrleo e Gs Natural
Quando se fala em princpios do Direito Ambiental, deve-se ter a
exata noo do que est sendo exposto. que, conquanto sejam
identificveis princpios do Direito do Ambiente no art. 225 da Consti-
tuio Federal de 1988 (CF/88), certo que absolutamente tudo o que
se relaciona ao meio ambiente est ligado ao direito vida, motivo pelo
qual h uma sobreposio natural, seno topolgica, ao menos teleolgica,
do objeto de tutela do ambiente em relao s demais cincias.
Por ser ramo cientfico autnomo
18
, o Direito Ambiental informado
por princpios que regulam seus objetivos e diretrizes que devem se pro-
jetar para todas as normas ambientais, norteando os operadores e salvan-
do-os de dvidas ou lacunas na interpretao das normas ambientais.
So os interesses, os valores sem os quais a sociedade no tem como
compreender ou coordenar sua atuao global. E, aqui, so os senti-
mentos da sociedade especificamente voltados para as questes
ambientais. Afinal, no se pode esperar que o princpio jurdico se
manifeste da mesma maneira, d a mesma resposta tanto para uma
18: Na verdade, adquire esse status ao ser Direito, esta sim a cincia autnoma que comunica seus valores
quele ramo, indagar especfico e autnomo da Cincia Jurdica, com motivaes prprias, mas sem
gerar cincia. Faz-se, todavia, uso da expresso tradicional.
35
questo familiar como para uma trabalhista e, neste caso, ambiental.
Seguem os princpios mais comentados do Direito Ambiental, bus-
cando, dentro do possvel, fazer uma correlao deles indstria do
petrleo e gs natural.
Os cinco primeiros princpios a seguir comentados no tm corre-
lao direta com referida indstria, entretanto os demais o tm e
foram feitos comentrios s implicaes que tais princpios causam.
1.3.1 Princpio do Acesso Eqitativo aos Recursos Naturais
De acordo com as normas basilares desse princpio, os recursos natu-
rais devem ser explorados de modo a responder s necessidades da gera-
o atual sem comprometer a capacidade das geraes futuras de satisfa-
zer suas prprias necessidades. Decorre tambm da noo de igualdade.
Paulo Affonso Leme Machado, ao falar sobre esse princpio, ensina que
O Direito Ambiental tem como uma de suas principais
tarefas a de estabelecer normas que indiquem como verifi-
car as necessidades de uso dos recursos ambientais. No
basta a vontade de usar esses bens ou a possibilidade
tecnolgica de explor-los. preciso estabelecer a
razoabilidade dessa utilizao, devendo-se, quando a utili-
zao no seja necessria, negar o uso, mesmo que os bens
no sejam atualmente escassos. Haver casos em que para
se conservar a vida humana ou para colocar em prtica a
harmonia com a natureza ser preciso conservar a vida dos
animais e das plantas em reas declaradas inacessveis ao
prprio homem
19
.
E dispe, ainda, a Declarao de Estocolmo/72 em seu princpio 5:
Os recursos no renovveis do globo devem ser explorados de tal modo
que no haja risco de serem exauridos e que as vantagens extradas de sua
utilizao sejam partilhadas a toda a humanidade.
Verificar-se- a legislao de cada pas quanto ao regime de proprieda-
de dos bens ambientais. Conforme for essa legislao, encontraremos ou
no o acesso eqitativo aos recursos naturais.
19: MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2000.
36
1.3.2 Princpio da Ubiqidade
Segundo o dicionrio Aurlio Buarque de Holanda, ubqo signifi-
ca aquilo que est presente em toda parte, onipresente
20
.
Por causa da sua ligao com o direito vida e, por sua caracterstica
difusa, de bem onipresente e de titularidade fluida, o bem ambiental
jamais fica delimitado a uma determinada circunscrio espacial ou tem-
poral. Com isso, quer-se dizer que os bens ambientais naturais colocam-
se numa posio soberana a qualquer limitao espacial ou geogrfica.
Por isso, dado o carter onipresente dos bens ambientais, o princpio da
ubiqidade exige que em matria de meio ambiente exista estreita rela-
o de cooperao entre os povos, fazendo com que se estabelea uma
poltica mundial ou global para sua proteo e preservao. Tais polticas
devem estabelecer regras menos preocupadas com a soberania nacional e
mais vinculadas a uma cooperao internacional.
Nesse sentido, esto os ensinamentos de Celso Antnio Pacheco Fiorillo
e Marcelo Abelha Rodrigues:
(...) veja que tudo isso s ocorre porque no h como se
pensar no meio ambiente de modo restrito e dissociado
dos demais flancos da sociedade, exigindo, desse modo,
uma atuao globalizada e solidria dos povos, at porque,
pensando bem e por uma anlise a contrrio sensu, a polui-
o e a degradao do meio ambiente no encontram
fronteiras e no esbarre em limites territoriais
21
.
Sob esta matriz situam-se os subprincpios da cooperao entre os
povos na poltica do ambiente e o princpio da globalidade do dano
ambiental. Tambm sob esse aspecto que tem ganhado fora o estudo
do Direito Ambiental Internacional.
1.3.3 Princpio da Participao
Embora ainda muito pouco difundido em nosso Pas, a verdade que
tal postulado se apresenta na atualidade como sendo uma das principais
armas, seno a mais eficiente e promissora, na luta por um ambiente
20: FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo dicionrio Aurlio da lngua portuguesa. 2. ed. Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1986. p.514.
21: FIORILLO, Celso Antnio; RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de Direito Ambiental e Legislao
Aplicvel. p. 1.489.
37
ecologicamente equilibrado. um princpio cujas diretrizes atuam es-
perando um resultado a longo prazo, porm com a vantagem inescondvel
de atacarem a base dos problemas ambientais, qual seja, a conscincia
ambiental. Isso faz desse postulado algo extremamente slido e com pers-
pectivas altamente promissoras em relao ao meio ambiente.
A participao tem seus fundamentos na Sociologia Poltica e reflete,
basicamente, a idia de atuao da sociedade civil, que adota comporta-
mentos pretendidos pelo legislador, cumprindo-os espontaneamente e
exigindo a atuao sobre as decises polticas de um Estado (democracia),
de modo a fazer com que o Poder Pblico assuma uma postura tica, social
e comprometida com os valores e funes que deve respeitar e realizar.
Assim, o princpio da participao complementar atuao do
poder pblico e est definitivamente atrelado ao Estado Democrti-
co de Direito, em que o povo atua ativamente na poltica estatal.
O art. 225 CF/88 determina em seu caput que um dever do poder
poltico e da coletividade proteger o ambiente para as presentes e futu-
ras geraes. Isso evidencia que esse dever social precisa ser visto sob dois
ngulos distintos: um negativo e outro positivo. O primeiro na adoo
de comportamentos sociais, personalssimos, de no praticar atos que
possam ser ofensivos ao meio ambiente e seus componentes; o segundo
na adoo de comportamentos sociais que representem um fazer, uma
tomada de atitude, comissiva, mas que no se resuma apenas esfera
individual, ou seja, no preocupada com o si mas com o todos.
Celso Antnio Pacheco Fiorillo e Marcelo Abelha Rodrigues reco-
nhecem a importncia do princpio da participao, nesses termos se
expressando:
O princpio da participao implica no um
aconselhamento, mas num dever da coletividade, justa-
mente porque o que resulta dessa omisso participativa
um prejuzo a ser suportado pela prpria coletividade.
H que se verificar que o fato da administrao do direi-
to ao meio ambiente ficar sob custdia do poder pbli-
co no elide o dever de o povo atuar na conservao e
preservao do direito do qual titular
22
.
22: Op. Cit. p. 143.
38
Muito embora j pudesse ser extrado do art. 225 da CF/88 o princ-
pio da participao ambiental, com ntida inspirao na Constituio
Espanhola, esse princpio acabou recebendo maior ateno e divulgao
no meio acadmico depois da Declarao do Rio de Janeiro, em 1992,
quando ocupou o espao do princpio n10 desta Carta internacional.
Lembrando mais uma vez que o meio ambiente constitui um direi-
to difuso, portanto de titularidade indeterminvel, essa tnica
participativa ganha enorme incremento, no exato sentido de que a
participao torna-se mais legtima, porquanto o titular cuidando
de seu prprio direito. Pelo fato de as chances de acesso terem sido
bastante aumentadas nas ltimas duas dcadas, fato que se espera
para um futuro prximo uma verdadeira exploso da participao da
sociedade nesse fenmeno de conscientizao ecolgica.
E o grande boom, acredita-se, dever ocorrer com um incremento cada
vez maior e mais acelerado de dois elementos implementadores do prin-
cpio da participao, a informao ambiental e a educao ambiental.
1.3.4 Princpio da Informao Ambiental
A informao j foi considerada por alguns como um quarto po-
der. Aquele que detm a informao coloca-se, inevitavelmente, numa
posio de vantagem aos demais. Nesse passo, se a informao
relativa a algo cuja titularidade ultrapassa a esfera pessoal de quem a
obteve, fora de dvidas que el a, a informao, deve ser
disponibilizada e socializada com todos os titulares do bem sobre o
qual recai a informao. Assim, mais do que uma atividade egosta, a
reteno e guarda da informao relativa a um bem difuso constitui
um gravssimo desrespeito tico, moral e social, alm de ilcito de
sonegao de dados dos verdadeiros proprietrios desse bem: a cole-
tividade. Enfim, se o bem sobre o qual recai a informao difuso,
certamente o direito informao e obteno de dados acerca desse
bem tem igualmente natureza difusa.
Percebe-se que o acesso efetivo informao constitui elemento fun-
damental democracia, no s pelo princpio da transparncia (publici-
dade), mas tambm porque, a partir dessa transparncia, permite-se a
possibilidade de participao e evita-se o autoritarismo, servindo, pois,
como mecanismo de controle dos atos pblicos.
39
Fazendo-se uma anlise da informao ambiental aqui tratada como
instrumento de efetivao e realizao do princpio da participao
ambiental, verifica-se que o legislador adotou-a expressamente, nos arti-
gos 6, 3 e 10 da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA - Lei
6.938/81). A adoo expressa desse postulado fez com que em diversas
normas do meio ambiente se fizesse presente o referido instrumento.
Podemos citar como exemplo o Relatrio de Impacto Ambiental (art.
225,1, IV, da CF/88), que tem por finalidade tornar acessveis ao
pblico as informaes contidas no Estudo do Impacto Ambiental (EIA).
1.3.5 Princpio da Educao Ambiental
O art. 225, 1, VI da CF/88, estabelece ser incumbncia do
poder pblico, para efetivar o direito a um meio ambiente ecologica-
mente equilibrado, que promova a educao ambiental em todos os
nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do
meio ambiente.
A educao ambiental pode ser relacionada como um instrumento de
efetivao, menos custoso e mais eficaz, para implementao de outros
princpios ambientais, tal como a preveno. A correta implementao de
amplos processos de educao ambiental a maneira mais eficiente e eco-
nomicamente vivel de evitar que sejam causados danos ao meio ambiente.
O legislador constituinte, reconhecendo a importncia da educao
ambiental na salvaguarda do meio ambiente, ratificou a necessidade
de se implementar uma educao ambiental em todos os nveis de
ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambien-
te. E a lei n 9795/99, que dispe sobre a educao ambiental, deter-
mina que esta deve estar em todos os nveis de ensino e no deve ser
restrita a uma disciplina especfica, pois deve constar do contedo
programtico de todas as disciplinas, e todos os professores devem es-
tar capacitados para tanto na sua formao profissional. Apenas para os
cursos de ps-graduao que a lei autoriza seja criada disciplina espe-
cfica com tal finalidade.
Analisando o princpio da Educao ambiental, o prof Marcelo
Abelha Rodrigues asinala:
Obviamente que a ratio essendi que no se crie uma
disciplina e dessa forma o contedo programtico fique
40
isolado. Se essa a inteno do legislador, no isolar a
educao ambiental, das demais disciplinas, certo que
a inteno pode e deve ser buscada de toda e qualquer
maneira que alcance uma interdisciplinariedade e pon-
tos de contato desse assunto com outras disciplinas
23
.
Dessa maneira, incide o princpio da participao, que s possvel
ser levado adiante pela populao se esta tiver informao ambiental e se
for capaz de refletir sobre essa informao, fazendo um juzo de valor
consciente para tomar uma atitude em prol do meio ambiente. Por essa
razo diz-se que a participao ambiental depende, necessariamente, de
informao e conscincia ambiental, sendo que essa ltima se adquire,
via de regra, pela educao ambiental.
A educao ambiental seria, portanto, um meio para se obter a consci-
ncia ecolgica e um novo paradigma tico do homem em relao ao
meio ambiente. E, sem dvida, o encontro desse novo paradigma cul-
minar com o alcance de um desenvolvimento sustentado, enfim, uma
harmonia na relao homem/natureza.
1.3.6 Princpio da Precauo
Conceito
A preocupao com o meio ambiente no algo novo, porm, nas
ltimas dcadas, vem se avolumando de forma a tornar-se hoje um dos
principais motivos de preocupao da humanidade, em razo da cons-
cincia de que a degradao desenfreada e a utilizao indiscriminada
dos valores ambientais tornaro invivel a vida na Terra.
diante de tais preocupaes que toma vulto o princpio da precau-
o nas atividades que envolvem o meio ambiente, como o caso claro
das atividades relacionadas indstria do petrleo. Tal princpio visa a
fazer com que haja prvia anlise dos impactos que causaro ao meio
ambiente em decorrncia de determinada atividade, obrigando os que
iro desenvolver tais atividades a demonstrar a segurana e a necessida-
de delas, de modo a justific-las, e os rgos responsveis pela preserva-
o do meio ambiente de se preocuparem com tais preceitos.
23: RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituies de Direito ambiental. So Paulo: Max Limonad, 2002. Parte
Geral. p.268.
41
Podemos conceituar precauo como a ao antecipada diante do risco
ou do perigo, sem que seja necessria a certeza de que o dano v aconte-
cer e caracteriza-se pela ao antecipada diante do perigo ou do risco.
Objetivo
O princpio da precauo baseado em novas premissas que incluem
a vulnerabilidade do meio ambiente, as limitaes da cincia em prever
os efeitos dos danos ambientais e a disponibilidade de alternativas sobre
processos e produtos menos poluentes.
24
O princpio da precauo, juntamente com o da preveno, anali-
sado em tpico posterior, so basilares para todo o Direito Ambiental,
pois a grande maioria dos danos ambientais, apesar de toda a tecnologia
empregada, e por mais eficiente que seja a reparao, causa graves
conseqncias e os danos so irreparveis. Como reparar um derrama-
mento de petrleo que causa a extino de determinada espcie ou a
morte de centenas de animais, ou o lanamento de resduos de uma
refinaria, causando poluio atmosfrica em nveis danosos sade?
Em base em tais fatos, faz-se imperativo que a poltica ambiental se
utilize de meios que possam agir de forma antecipada em relao aos
danos provveis desenvolvidos por determinada atividade.
Nesse sentido, assevera o Professor Eckard Rehbinder que A pol-
tica ambiental no se limita eliminao ou reduo da poluio j
existente ou iminente (proteo contra o perigo), mas faz com que a
poluio seja combatida desde o incio (proteo contra o simples
risco) e que o recurso natural seja desfrutado sobre a base de um
rendimento duradouro.
25
No que se refere diferenciao entre perigo e risco, aponta o profes-
sor alemo Gerd Winter que se os perigos so geralmente proibidos,
o mesmo no acontece com os riscos. Os riscos no podem ser exclu-
dos, porque sempre permanece a probabilidade de um dano menor.
Os riscos podem ser minimizados. Se a legislao probe aes perigo-
sas, mas possibilita a mitigao dos riscos, aplica-se o princpio da
24: MORE, Rodrigo Fernandes. A poluio do meio ambiente marinho e o princpio da precauo. Jus
Navegandi, Teresina, v. 6, n. 58, ago. 2002. Disponvel em http://www.1.jus.com.br/doutrina/
texto.asp?id=3194. Acesso em 22 nov. 2002.
25: Apud MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 8a ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 47.
42
precauo, o qual requer a reduo da extenso, da freqncia ou da
incerteza do dano.
26
Sendo assim, o principio da precauo tem sua importncia avolumada
justamente no sentido de que atua antes mesmo que haja a atividade
potencialmente danosa, evitando que ela ocorra ou fazendo com que
sejam tomados os devidos cuidados para seu bom andamento no
sentido da preservao do ambiente.
Eis seu objetivo principal; proteger o meio ambiente de atividades
potencialmente danosas, visando preservao deste para as geraes
presentes e futuras, agindo na raiz da atividade potencialmente poluidora,
antes mesmo que haja dano.
Previso Constitucional
A Constituio Federal Brasileira consagra o princpio da precauo
quando, em seu art. 225, 1 estatui que, para assegurar a efetividade
do direito ao meio ambiente saudvel como bem de todos, incube ao
Poder Pblico: IV exigir na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente, estudo de prvio impacto ambiental, a qual se dar publici-
dade (grifos no constantes no original).
Do exposto, fica evidente a preocupao do constituinte
em consagrar definitivamente o princpio da precauo no
ordenamento jurdico brasileiro, assinalando que basta que a
atividade seja potencialmente causadora de dano para que haja
o Estudo de Impacto Ambiental, demonstrando a viabilidade
de tal atividade e a necessidade desta e prevenindo possveis
danos futuros, caso ela seja realmente necessria.
Convenes e Declaraes Internacionais
O princpio da precauo foi expressamente adotado na Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada
em 1992 no Rio de Janeiro, que em seu Princpio 15, dispe:
De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da pre-
cauo deve ser amplamente observado pelos Estados, de
26: Apud MACHADO, Paulo Afonso Leme. Op. Cit. p. 47.
43
acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa
de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta
certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para
postergar medidas eficazes e economicamente viveis para
prevenir a degradao ambiental.
O Brasil ratificou ainda duas outras convenes internacionais que
inseriram o princpio da precauo de forma indubitvel em nosso
ordenamento. A Conveno de Diversidade Biolgica
27
, em seu Pre-
mbulo, dispe que:
... Observando tambm que, quando exista ameaa de sen-
svel reduo ou perda de diversidade biolgica, a falta de
plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para
postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaa...
Alm desta, a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudan-
a de Clima
28
traz em seu artigo 3:
As partes devem adotar medidas de precauo para prever,
evitar ou minimizar as causas da mudana do clima e
mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem amea-
as de danos srios ou irreversveis a falta de plena certe-
za cientfica no deve ser usada como razo para poster-
gar essas medidas, levando em conta que as polticas e
medidas adotadas para enfrentar a mudana do clima
devem ser eficazes em funo dos custos, de modo a
assegurar benefcios mundiais ao menor custo possvel.
Vale ressaltar quanto ao ora exposto que, em relao Declarao do
Rio/92, o Brasil no est formalmente obrigado a pautar-se por ela, visto
que, segundo as regras de Direito Internacional, no so as declaraes
fontes de direito interno, diferentemente do que ocorre com as conven-
es aps ratificadas e promulgadas, o que se observa com as duas citadas
e que so, hoje, normas cogentes no ordenamento jurdico brasileiro.
27: Ratificada pelo Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo 2, de 03.02.1994, passou a vigorar no
Brasil em 29.05.1994.
28: Ratificada pelo Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo 1, de 03.02.1994, passou a vigorar no
Brasil em 29.05.1994.
44
Sobre a no-imperatividade da Declarao do Rio, de 1992, no
sistema jurdico brasileiro, afirma lvaro Luiz Valery Mirra
29
:
Entretanto, isso no quer dizer que essas declaraes de
princpios no tenham nenhuma relevncia jurdica. No
significa que elas no possam ser consideradas, seno como
uma nova fonte do direito internacional, ao menos como
uma nova tcnica capaz de criar normas jurdicas interna-
cionais. O fato de no serem mandatrias no pode levar
concluso de que as declaraes de princpios no exercem
nenhuma influncia na evoluo, na interpretao e na apli-
cao do direito interno dos pases-membros da organiza-
o internacional que as concebeu.
Conclui-se, portanto que, apesar do carter no imperativo das
declaraes internacionais, servem estas de norte para a aplicao do
Direito interno dos pases que fazem parte do organismo que o estabe-
leceu, como o caso do Brasil em relao ONU. Sendo assim, enten-
demos que a Declarao do Rio/92 um principio geral de Direito
Ambiental e que deve ser observado pelo ordenamento jurdico brasi-
leiro no s como norte a ser seguido, todavia tambm como forma de
fundamentao para decises que envolvam a matria.
Princpio da Precauo na Lei dos Crimes Ambientais
Tambm a lei de crimes ambientais, Lei 9.605/97, consagra o princ-
pio da precauo, ao incriminar a ausncia de precauo. Dispe seu
artigo 54 que:
Causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que
resultem ou possam resultar em danos sade humana, ou
que provoquem a mortandade de animais ou a destruio
significativa da flora: Pena recluso, de um a quatro anos,
e multa.
E seu 3, referindo-se expressamente precauo, estabelece:
incorre nas mesmas penas previstas no pargrafo anterior
quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autorida-
29: Direito Ambiental: O Princpio da Precauo e sua Aplicao Judicial, in Revista de Direito
Ambiental, ano 6, vol. 21, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p 95-6.
45
de competente, medidas de precauo em caso de risco
de dano ambiental grave ou irreversvel. (grifo no pre-
sente no original)
V-se a a importncia que alcanou a precauo em nosso ordenamento,
implicando sua falta em aplicao de pena restritiva de liberdade.
O Estudo de Impacto Ambiental como Instrumento da Precauo
30
Sem dvida alguma, e como demonstrado no citado inciso IV, 1 do
artigo 225, o principal meio de concretizao do princpio da precauo
em nosso sistema jurdico ocorre mediante o Estudo Prvio de Impacto
Ambiental, sendo obrigatrio em relao a determinadas atividades.
Por meio desse Estudo prvio, possibilita-se uma anlise detalhada
da atividade quanto sua necessidade, ao seu carter danoso e prin-
cipalmente serve para auxiliar, quando no determinar, na resoluo
da autoridade competente para liberao da atividade.
A Resoluo 1/86 do CONAMA garante, em seu art. 6
o
, que o
Estudo de Impacto Ambiental desenvolver
...a anlise dos impactos ambientais do projeto e de
suas alternativas, atravs de identificao, previso da
magnitude e interpretao da importncia dos prov-
veis impactos relevantes, discriminando: os impactos
positivos e negativos (benficos e adversos, diretos e
indiretos, imediatos e a mdio e longo prazo; tempo-
rrios e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas
propriedades cumulativas e sinrgicas; a distribuio
dos nus e benefcios sociais.
Segundo Paulo Afonso Leme Machado,
A aplicao do princpio da precauo relaciona-se inten-
samente com a avaliao prvia das atividades humanas. O
Estudo de Impacto Ambiental insere na sua metodologia a
preveno e a precauo da degradao ambiental. Diag-
nosticado o risco, pondera-se sobre os meios de evitar o
30: Para uma anlise melhor e mais detalhada do Estudo de Impacto Ambiental, ver o prximo captulo.
46
prejuzo. A entra o exame da oportunidade do empre-
go dos meios de preveno
31
Em suma, o Estudo Prvio de Impacto Ambiental serve como diag-
nstico do risco para anlise de convenincia e oportunidade por parte
do rgo responsvel da administrao pblica que ir expedir a licena
para o exerccio da atividade.
Para finalizar os comentrios acerca do princpio da precauo, apli-
cado no s s atividades da indstria do petrleo, como em qualquer
atividade que possa vir a produzir danos ao meio ambiente e, conse-
qentemente, humanidade, utilizamo-nos mais uma vez das palavras
de Paulo Afonso Leme Machado que esclarece: O princpio da pre-
cauo no significa a prostrao diante do medo, no elimina a aud-
cia saudvel, mas se materializa na busca da segurana do meio ambi-
ente e da continuidade da vida
32
. Resume dessa forma o significado
da utilizao desse princpio para um desenvolvimento sustentvel.
1.3.7 Princpio da Preveno
Diferena entre Preveno e Precauo
33
Conquanto vrios doutrinadores considerem que precauo e preven-
o no possuem diferenas entre si, v-se que possvel enxergar carac-
tersticas particulares bsicas que diferenciam esses princpios e que ne-
cessitam ser apontadas para melhor esclarecimento quanto ao tema.
certo que os dois princpios caminham lado a lado, com um objeti-
vo comum, qual seja, o de evitar que ocorra o dano, atuando de forma
antecipada, com base na noo de que grande parte dos danos
ambientais irreparvel em sua completude.
Como expresso inicialmente, porm, precauo e preveno atuam
de forma distinta para a consecuo desse fim comum, cabendo-nos
agora delimitar algumas dessas distines.
Primeiramente, deve-se salientar que o princpio da precauo an-
tecede o da preveno, pois, de acordo com o primeiro, tomam-se
31: Direito Ambiental Brasileiro. 8a ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 60.
32: Op. Cit. p. 57.
33: Para melhor anlise da diferena entre precauo e preveno, ver RODRIGUES, Marcelo Abelha.
Instituies de Direito Ambiental. So Paulo: Max Limonad, 2002. p. 149-152.
47
medidas de proteo antes mesmo de se saber se existem riscos, bas-
tando que haja dvidas quanto estes. J a preveno atua quando os
riscos j so conhecidos, de forma e evitar que se transformem em
danos; ou seja, o principio da precauo age antes mesmo que a ati-
vidade seja iniciada, enquanto a preveno atua durante tal ativida-
de, de forma a control-la.
Outra distino que se pode fazer em relao ao Estudo Prvio de
Impacto Ambiental. A exigncia de tal estudo como requisito para a libe-
rao de determinada atividade caracteriza o princpio da precauo, en-
quanto que a fiscalizao para a efetivao de que foi previsto e aprovado
em tal estudo seja posto em prtica insere-se no princpio da preveno.
Podemos concluir, portanto que o princpio da precauo evita o
risco ainda imprevisto, enquanto o da preveno atua por meio de
medidas que corrijam ou evitem o dano previsvel.
Dessa forma, Paulo Afonso Leme Machado considera que a forma
mais eficaz de ser colocado em prtica o princpio da preveno por
intermdio da pesquisa, do estudo para poder conhecer os provveis
danos. Ele esclarece:
Sem informao organizada e sem pesquisa no h pre-
veno. Por isso, divido em cinco itens a aplicao do prin-
cpio da preveno: 1o) identificao e inventrio das es-
pcies animais e vegetais de um territrio, quanto con-
servao da natureza e identificao das fontes
contaminantes das guas e do mar, quanto ao controle de
poluio; 2o) identificao e inventrio dos ecossistemas,
com a elaborao de um mapa ecolgico; 3o) planejamen-
tos ambiental e econmico integrados; 4o) ordenamento
territorial ambiental para a valorizao das reas de acordo
com a sua aptido; e 5o) Estudo de Impacto Ambiental.
34
Previso Constitucional
A nossa Carta Superior dispe diretamente sobre o princpio da
preveno em seu artigo 225, 1, V, ao estabelecer que incumbe ao
poder pblico: V controlar a produo, a comercializao e o
emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco
34: Direito Ambiental Brasileiro. 8a ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 63.
48
para a vida e o meio ambiente. (grifos no constantes no original).
V-se, pois, que h clara preocupao em fiscalizar as atividades potenci-
almente causadoras de danos, em que se inserem as relacionadas inds-
tria do petrleo, assumindo o rgo pblico responsvel por tal fiscalizao
papel primordial para que esse princpio seja posto em prtica.
Princpio da Preveno Aplicado Indstria do Petrleo e Gs Na-
tural Lei 9.478/97
A Lei 9.478/97, conhecida como Lei do Petrleo, surgiu para definir
e regulamentar as atividades da indstria do petrleo no Brasil aps a
abertura de mercado, implementada pela Emenda Constitucional n 09,
de 1995, que possibilitou a atuao de empresas privadas nas atividades
petrolferas que constituem monoplio da Unio, pondo fim exclusi-
vidade da PETROBRS como executora de tais atividades.
Essa lei vem atuando como norteadora de todas as atividades da
indstria petrolfera no Pas e consagra o princpio da preveno apli-
cado s atividades dessa indstria quando, em seu artigo 8, VII,
dispe que caber Agncia Nacional do Petrleo (ANP): fiscalizar
diretamente, ou mediante convnios com rgos dos Estados e do
Distrito Federal as atividades da indstria do petrleo, bem como
aplicar as sanes administrativas e pecunirias previstas em lei, re-
gulamento ou contrato.
Pelas caractersticas aludidas anteriormente, v-se que o objetivo
primordial do legislador ao elaborar tal norma foi a preocupao com
a preveno, estabelecendo a necessidade de fiscalizao, pela ANP,
de todas as atividades relacionadas indstria do petrleo, pois tais
atividades, quase invariavelmente, possuem carter de risco ambiental
pela sua dimenso e alta complexidade.
1.3.8 Princpio da Reparao
35
Finalidade
A mentalidade da sociedade quanto reparao do dano ambiental
vem experimentando profundas modificaes nos ltimos anos. No
se procura hoje apenas punir o causador do dano, mas tambm repar-
35: Para maior aprofundamento, ver captulo 7, sobre o princpio do poluidor-pagador e a responsabi-
lidade do Estado e das empresas petrolferas.
49
lo da forma mais efetiva possvel, de maneira a tentar uma busca ao
estado do meio ambiente anterior ao dano, como anota Ana Paula
Fernandes: essa reparao deve objetivar, na medida do possvel, a
recomposio total dos bens lesados e a restituio do status quo ante.
36
Esse novo rumo vem sendo concretizado mediante uma poltica de
educao ambiental pela qual se valoriza a preveno do dano. Busca-se
evitar que o dano ocorra para que no precise ser reparado, pois se tomou
a conscincia de que em grande parte das vezes esse dano pode ser
irreparvel. Segundo Marcelo Abelha, o desenvolvimento de uma tica
preventiva embutida num sistema de reparao tem sido largamente
implementado e objeto de revisitao de uma nova face da responsabi-
lidade civil em matria ambiental: trata-se de reparar prevenindo.
37
Previso Constitucional e Infraconstitucional
O principio da reparao vem expresso na Carta Magna de 1988 que,
em seu artigo 225, 3 dispe: As condutas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanses penais e
administrativas, independentemente da obrigao de reparar os da-
nos causados (grifos no presentes no original).
Depreende-se do exposto que a Constituio prev a obrigao de
reparar o dano causado, independentemente das sanes administrativas
e penais, ou seja, o causador do dano no ir apenas ser apenado, mas
tambm dever restabelecer a condio anterior do meio ambiente
numa clara preocupao do legislador em preserv-lo.
Complementando tal preceito, a Lei de Poltica Nacional do Meio
Ambiente (Lei 6.938/81) estabelece em seu artigo 14, 1 que: sem
obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor
obrigado, independentemente de existncia de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados
por sua atividade (grifos no presentes no original).
A mesma lei dispe ainda, em seu art. 4, VI, que a Poltica Nacional
do Meio Ambiente visar imposio, ao poluidor e ao predador,
da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados....
36: CRUZ, Ana Paula Fernandes Nogueira da. A compensao ambiental diante de danos irreparveis in
Revista de Direito Ambiental. Ano 6. n. 21, jan-mar. p. 281.
37: Instituies de Direito Ambiental. So Paulo: Max Limonad, 2002. p. 152.
50
Fica evidente mais uma vez a preocupao do legislador com a
reparao efetiva do dano, porm esses dois dispositivos apresen-
tados podem originar problemas, necessitando que o juiz possua
amplo entendimento teleolgico e sistemtico da norma, pois lhe
possibilitam aplicar apenas a pena de indenizao, o que foge dos
objetivos centrais do legislador e de toda a estrutura do atual
Direito Ambiental, em que, como j apontado, visa muito mais
restaurao do meio ambiente do que simples punio do
poluidor. Apesar de ser essa punio extremamente necessria, ela
complementar.
Convenes e Declaraes Internacionais
A preocupao com a efetiva reparao ao dano ambiental est pre-
sente tambm em algumas declaraes e acordos internacionais assi-
nados pelo Brasil, dos quais destacamos A Declarao do Rio de Ja-
neiro/92, que, em seu princpio 13, estatui:
Os Estados devero desenvolver legislao nacional rela-
tiva responsabilidade e indenizao das vtimas da
poluio e outros danos ambientais. Os Estados devero
cooperar, da mesma forma, de maneira rpida e mais de-
cidida, na elaborao de normas internacionais sobre res-
ponsabilidade e indenizao por efeitos adversos advindos
dos danos ambientais causados por atividades realizadas
dentro de sua jurisdio ou sob seu controle, em zonas
situadas fora de sua jurisdio.
Como vimos, o Brasil j possui tal legislao, sendo inclusive obje-
tiva a responsabilidade dos que causarem danos ao meio ambiente,
no s no sentido de indeniz-lo como de reparao, ambas idias
integrantes da noo de responsabilidade
38
.
38: MENDONA, Fabiano. Limites da Responsabilidade do Estado: teoria dos limites da responsabilidade
extracontratual do Estado, na Constituio Federal Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Impetus, 2003.
p. 52 e segs.
51
Princpio da Reparao Aplicado Indstria do Petrleo e do Gs
Natural Contrato de Concesso
39

40
A forma definida pelo legislador para que fosse concedido s em-
presas o direito de atuar na explorao e produo de petrleo foi por
meio dos contratos de concesso firmados entre a ANP e as empresas
interessadas mediante um processo licitatrio.
O art. 4
o
da Lei 9.478/97 estabelece que: Constituem monoplio
da Unio, nos termos do art. 177 da Constituio Federal, as seguintes
atividades: I a pesquisa e lavra das jazidas de petrleo e gs natural e
outros hidrocarbonetos fluidos; II a refinao de petrleo nacional ou
estrangeiro; III a importao e exportao dos produtos e derivados
bsicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; IV o
transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de deriva-
dos de petrleo produzidos no pas, bem como o transporte, por meio
de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural.
41
Quanto forma de desenvolvimento de tais atividades, dispe o
art. 5
o
que as atividades econmicas de que trata o artigo anterior
sero reguladas e fiscalizadas pela Unio e podero ser exercidas,
mediante concesso ou autorizao, por empresas constitudas sob
as leis brasileiras.
As disposies especficas que iro regular a relao da Unio, por
meio da Agncia Nacional do Petrleo, com as empresas esto previstas,
nos casos em que necessria a concesso, por meio dos contratos de
concesso assinados entre ambos.
O contrato de concesso definir o campo de atuao da empresa
alm de seus limites de atuao. No que se refere aplicao do prin-
cpio da reparao, o contrato de concesso para explorao e produo
de petrleo determina a responsabilidade objetiva da empresa conces-
sionria em sua clusula 20.2, ao dispor: o concessionrio assumi-
r responsabilidade integral e objetiva por todos os danos e prejuzos
39: Clusulas extradas do Contrato de Concesso para Explorao, Desenvolvimento e Produo de
Petrleo e Gs Natural n 48610.004003/98, celebrado entre Agncia Nacional do Petrleo ANP e
Petrleo Brasileiro S.A PETROBRS, de 1998.
40: Na verdade, apesar da designao de contrato de concesso, trata-se de modalidade especial que
melhor se designaria por contrato de explorao, vez que no h meramente uso dos recursos naturais,
mas sem apropriao.
41: Para melhor compreenso dos termos tcnicos, vede Lei 9.478/97, artigo 6, que os define.
52
ao meio ambiente e a terceiros que resultarem, direta ou indireta-
mente, das operaes e sua execuo.
O princpio da reparao fica expresso ainda na clusula 20.1, ao estatuir
que o concessionrio ficar obrigado, entre outras coisas, a reparar ou
indenizar os danos decorrentes de suas atividades e a praticar os atos de
recuperao ambiental determinados pelos rgos competentes.
1.4 O Meio Ambiente e a Indstria do Petrleo e Gs
Natural: A Necessidade do Desenvolvimento Sustentvel
1.4.1 Anlise do Desenvolvimento dos Pases
s Custas dos Recursos Naturais
O desenvolvimento dos pases fundado na explorao dos recursos
naturais, o que provoca a degradao das condies ambientais em
ritmo e escala que h um momento recente da histria da humanida-
de era desconhecido, at mesmo pela falta de ateno do homem em
relao ao ambiente. Tais fatos trouxeram srias ameaas paisagem
natural da Terra, sejam elas advindas das usinas nucleares, do lixo atmi-
co, dos dejetos hospitalares, dos resduos qumicos industriais, dentre
outras fontes. Estas ameaas se concretizam na escassez de gua pot-
vel que, hoje se sabe, ser um dos grandes problemas de um futuro
prximo, na devastao das florestas, em fortes alteraes climticas,
na queda da qualidade do ar. Tudo isto vem a cada dia dificultando a
vida do homem, haja vista que este no mais encontra, de um modo
geral, as condies naturais que lhe possibilitem uma vida saudvel.
Acerca da situao do Planeta h pouco referida, assim anota Maurice
Frederick Strong, Secretrio Geral da Rio-92:
Do ponto de vista ambiental o planeta chegou quase
ao ponto de no retorno. Se fosse uma empresa estaria
beira da falncia, pois dilapida seu capital, que so
os recursos naturais, como se eles fossem eternos. O
poder de autopurificao do meio ambiente est che-
gando ao limite.
42
42: In Revista Veja, 29.05.1991, p.09.
53
Como se pode observar, a questo ambiental de vida ou de morte
para o homem e para o Planeta que o abriga. Assim, no podemos
fugir de tal tema quando tratamos da indstria do petrleo e do gs
natural, hoje potencialmente, sem nenhuma dvida, uma das prin-
cipais fontes de poluio industrial, isto tanto pela sua grandiosidade,
quanto pelo prprio exerccio de suas atividades e, ainda, pelos seus
produtos bastante ofensivos ao meio-ambiente.
Outra questo que deve ser ressaltada quando se refere a petr-
leo o fato de termos neste o grande produtor de energia da ma-
triz mundial, sendo que a queima do petrleo extremamente
agressiva ao meio-ambiente, sem expressar que tal fato total-
mente inadequado, haja vista aspectos tcnicos da Engenharia
energtica. Trataremos, porm, dos problemas ambientais espec-
ficos da indstria em comento, mais adiante.
Embora, como j nos referimos, a questo ambiental seja de vida
ou morte para o homem, somente em 1972, na cidade de Estocol-
mo, com a realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente Humano, promovida pela ONU, que foi dado o primei-
ro alerta ao mundo sobre a gravidade do panorama ambiental mun-
dial. Participaram da Conferncia 114 pases, dentre eles o Brasil. Tal
evento realizou-se graas percepo das naes ricas e industrializa-
das sobre a gravidade da degradao ambiental causada pelo seu pro-
cesso de crescimento econmico e progressiva escassez de recursos
naturais. Tal Conferncia, contudo, no resultou em grandes mu-
danas nas polticas ambientais dos pases participantes.
O Brasil liderou em Estocolmo um grupo de Estados que prega-
vam a idia de que o crescimento econmico deveria vir a qualquer
custo. A fundamentao para tal tese advinha do pensamento de que
as naes subdesenvolvidas e em desenvolvimento, por enfrentarem
problemas socioeconmicos de grande gravidade, no deveriam des-
viar recursos para proteger o meio ambiente, ou seja, se temos que
escolher entre o sofrimento dos cidados de nossos pases e o do am-
biente, preferimos que sofra o ambiente. Tal postura fortemente
criticada por Edis Milar, quando comenta:
Essa postura de defesa da poluio ambiental como meio
de afastar a poluio da misria, conforme os fatos vie-
54
ram a demonstrar, no passa de retrica demaggica e
serve apenas como salvo-conduto para as pancadarias na
natureza, uma v que em parte alguma o problema da
misria foi resolvido ou amenizado por meio da destrui-
o do ambiente. Pelo contrrio, o exaurimento do solo, a
eliminao da cobertura vegetal, a inquinao das guas e
do ar que transformam os pobres em miserveis, subtra-
indo-lhes at mesmo aquilo que a natureza oferecia gra-
tuitamente a todos e que se torna privilgio de ricos.
43
Como sabemos, tal modelo de interao sociedade humana x meio am-
biente no poderia perdurar muito, pois culminaria com a inviabilidade
da sobrevivncia da prpria espcie humana, uma vez que a natureza mor-
ta no serve ao homem. Assim, somente se torna possvel a perpetuao da
nossa espcie com a utilizao dos recursos naturais de forma inteligente,
impedindo que o interesse econmico cego prevalea sobre a vantagem da
sobrevivncia humana. Foi exatamente este pensamento que prevaleceu a
partir de 1992, com o advento da Conferncia da Terra, ou Eco-92, onde
a Declarao do Rio e a Agenda 21 adotaram o desenvolvimento sustent-
vel como meta a ser buscada e respeitada por todos os pases.
1.4.2 O Desenvolvimento Sustentvel
Ao acordar para a situao do Planeta, o homem verificou que as
agresses ao meio ambiente produziram um panorama em que a ten-
dncia era o fim da espcie humana, o que acabou produzindo verda-
deiro pnico para a humanidade nos dias atuais. Exatamente por
isso, nos ltimos tempos, o crescimento econmico foi repensado e
chegou-se a formulas alternativas, como o desenvolvimento sustent-
vel, que consiste na conciliao entre desenvolvimento, preservao
do meio ambiente e melhoria da qualidade de vida.
Segundo a Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvi-
mento, o desenvolvimento sustentvel aquele que atende s neces-
sidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes
futuras atenderem as suas prprias necessidades
44
.
43: Direito do ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. 2. ed. So Paulo: Ed. RT, 2001.
p. 34-35.
44: Apud MILAR, Edis. Op. Cit. p. 36.
55
Desta forma, observamos que falso pensar que a humanidade tem
de escolher entre o desenvolvimento e o meio ambiente. O que te-
mos de fazer na realidade integrar a proteo ao meio ambiente ao
processo de desenvolvimento econmico-social e, conseqentemen-
te, na melhoria da qualidade de vida dos seres humanos.
Tal integrao significa, no dizer de Edis Milar:
Considerar os problemas ambientais dentro de um pro-
cesso contnuo de planejamento, atendendo-se adequa-
damente s exigncias de ambos e observando-se as suas
inter-relaes particulares a cada contexto scio-cultu-
ral, poltico, econmico e ecolgico, dentro de uma di-
menso tempo/espao. Em outras palavras, isto implica
dizer que a poltica ambiental no se deve erigir em obs-
tculo ao desenvolvimento, mas sim em um de seus ins-
trumentos, ao propiciar a gesto racional dos recursos
naturais, os quais constituem a sua base material.
45
Como se v, est superada a viso romntica de que a natureza um
intocvel santurio, haja vista que a sociedade precisa se desenvolver econo-
micamente, inclusive com o objetivo de melhorar a qualidade de vida dos
homens, diante da absurda fatia da populao que sofre com a misria.
Destacamos, assim, a afirmao de Cristina Derani:
A aceitao de que qualidade de vida corresponde tanto a
um objetivo do processo econmico como a uma preocu-
pao da poltica ambiental afasta a viso parcial de que as
normas de proteo do meio ambiente seriam servas da
obstruo de processos econmicos e tecnolgicos. A par-
tir deste enfoque, tais normas buscam uma compatibilida-
de desses processos com as novas e sempre crescentes exi-
gncias do meio ambiente.
46
A autora continua o seu raciocnio, garantindo existir previso da
integrao da ordem econmica com a ambiental na Constituio
45: Direito do ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. 2. ed. So Paulo: Ed. RT, 2001. p.
36.
46: DERANI, Cristina. Direito Ambiental Econmico.So Paulo: Ed Max Limonad, 1997, p. 78-79
56
federal brasileira, tendo para ela tal unio a finalidade mxima e o elo
comum para a melhoria da qualidade de vida humana.
Como se v, o desenvolvimento sustentvel desafio no somente dos
Estados, mediante a implementao de polticas ambientais, mas tam-
bm das indstrias, dentre as quais destacamos a indstria do petrleo e
do gs natural, atualmente uma das maiores, quando, observando crit-
rios econmicos, classificada como a grande geradora de energia do
mundo. J possvel observar sinais de que referida indstria est se
adaptando nova linha de pensamento mundial e, aos poucos, vm
sendo aperfeioados os modos de explorao e produo das jazidas de
petrleo, com o intuito de preservar ao mximo o meio ambiente.
O comportamento h pouco referido no fruto to-somente da
presso social ou estatal, mas tambm uma necessidade da indstria,
que se v em situao difcil diante do panorama de possvel escassez
do produto, ameaado de acabar nas prximas dcadas. Isto j faz com
que alguns defendam a extino do uso do petrleo como fonte de
energia, que considerada tecnicamente um desperdcio, em razo
da importncia do produto para a produo de insumos que fazem
parte do cotidiano do homem, sendo a produo artificial de tais
insumos economicamente inviveis.
Uma das maiores provas da mudana do comportamento da indstria
do petrleo o surgimento do contrato de unitizao, que consiste em
acordo firmado por dois proprietrios de poos de petrleo situados no
mesmo campo, sendo verificada a capacidade de produo dos poos sem
que haja degradao do campo e fixado o quantum que cada parte pode
retirar do seu poo, mas, por tratar de matria que apenas indiretamente
contm reflexos ambientais, no nos aprofundaremos no assunto.
Como se v, indispensvel o crescimento sustentvel de toda a
sociedade e no de grupos isolados. E, para construirmos esta socie-
dade sustentvel, faz-se necessrio seguirmos alguns princpios
exigiveis sobrevivncia da espcie humana por intermdio do mo-
delo da sustentabilidade:
respeitar e cuidar da comunidade dos seres vivos;
melhorar a qualidade da vida humana;
conservar a vitalidade e a diversidade do planeta Terra;
minimizar o esgotamento de recursos no renovveis;
57
permanecer nos limites da capacidade de suporte do planeta Terra;
modificar prticas e atitudes pessoais;
permitir que as comunidades cuidem de seu prprio meio ambiente;
produzir uma estrutura nacional para a integrao do desenvolvi-
mento e da conservao ambiental;
constituir uma aliana global.
possvel perceber que a idia central dos princpios antes elencados
a mesma: permitir a implantao do desenvolvimento sustentvel e
tais diretrizes jamais sero suficientes se no forem absorvidas pela
coletividade, de modo a no ser mera teoria, sem utilidade prtica.
1.4.3 O Desenvolvimento Sustentvel e a Livre Iniciativa
O nosso modelo estatal privilegia a livre iniciativa no campo econ-
mico, sendo ela um dos princpios gerais da ordem econmica nacional,
enunciados no artigo 170, caput da Constituio Federal, que assim
reza: A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano
e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existncia digna,
conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpi-
os. Igualmente, o artigo 1, IV.
No artigo 5, XXII, e no 170 est garantida a propriedade privada, o
que, combinado com a liberdade profissional (5, XIII), fornece as bases
de nosso sistema econmico. Eventual contradio terica ou histrica
entre a propriedade privada e sua funo social e entre a livre iniciativa e
a dignidade humana no se transfere para a realidade, pois tarefa do
jurista harmonizar esses preceitos. O paradoxo est no papel, no no
Direito.
Embora a nossa estrutura estatal prestigie a livre iniciativa, esta no
absoluta, uma vez que a mesma Carta d destaque tambm ao de-
senvolvimento sustentvel, precisamente no art. 225, caput.
Tal temperamento seria um paradoxo?
De forma alguma. O que pode e deve acontecer a coexistncia da
livre iniciativa com o desenvolvimento sustentvel, de modo que este
seja um fator limitador daquela. Outra no poderia ser a linha de racio-
cnio, considerando que tanto o desenvolvimento sustentvel quanto a
livre iniciativa possuem na Constituio Nacional como pano de fundo
o mesmo fundamento: a garantia da dignidade do ser humano.
58
Afinal, se para se desenvolver e assegurar funo social aos agrupa-
mentos humanos (CF/88, artigo 182) preciso utilizar os recursos
naturais e, ao mesmo tempo, isso os degrada, preciso operar uma
compatibilizao, pois o homem deve sobreviver no meio ambiente
e, concomitantemente, precisa deste para se manter. No h como
interagir com o meio sem um ndice mnimo de modificao deles.
Assim, preciso determinar um ponto em que haja um equilbrio:
nem se impea a recuperao e continuidade do meio nem se deteriore
a qualidade de vida humana.
Para melhor compreenso do exposto, se faz necessrio observar o que
acentua Cristina Derani :
O homem situa-se no incio e fim de toda atividade eco-
nmica. a razo de toda atividade econmica, seja pelas
vantagens que adquire diretamente do empreendimento
na forma de lucro ou salrio, como pelos benefcios trazi-
dos por uma estrutura social, forjada a partir de uma acu-
mulao social de riqueza, que reverte ao seu aprimora-
mento. Sobre o bem-estar do homem como indivduo e
membro participante de uma sociedade, funda-se uma
tica da atividade econmica. Expresso de um outro modo,
pelo respeito dignidade humana que deve mover-se
toda a ordem econmica. Esta afirmao traz reflexos di-
retos na relao trabalhista, no relacionamento com o con-
sumidor, no tratamento com o meio ambiente.
47
exatamente para fazer este temperamento da livre iniciativa pela
preocupao com o meio ambiente que a lei reguladora da indstria
petrolfera e da poltica energtica nacional (Lei n. 9.478/1997),
vulgarmente conhecida como Lei do Petrleo, traz inmeros disposi-
tivos que consagram como objetivo a construo de uma indstria
petrolfera e energtica sustentvel, dentre os quais merece destaque
o inciso IV do Art 1, quando diz ser objetivo das polticas nacionais
para o aproveitamento racional das fontes de energia proteger o meio
ambiente e promover a conservao de energia.
47: Op. Cit. p. 252.
59
A consagrao do princpio da proteo ao meio ambiente, da promo-
o da conservao da energia, bem como o da promoo do desenvolvi-
mento, o da ampliao do mercado de trabalho e da valorizao dos
recursos energticos e, ainda, o da promoo da livre iniciativa dentre os
que regem a poltica energtica nacional, se configura como uma tenta-
tiva de conciliar o desenvolvimento econmico com o desenvolvimento
humano e ambiental, portanto. Iniciativas como esta expressam a ado-
o de modelo de desenvolvimento sustentvel, pois modificam a forma
de ver e compreender o Direito Ambiental, como assinala Cistina
Derani
48
, uma vez que este no pode ser empecilho ao desenvolvimento,
e sim instrumento garantidor de ser aquele melhor e mais maduro.
1.4.4 O Desenvolvimento Sustentvel e a
Funo Social da Propriedade
A relao entre desenvolvimento e propriedade bastante interes-
sante. A explorao desta para a obteno de riquezas e conseqente-
mente do desenvolvimento merece ateno especial, a julgar pelo art.
5, XXIII, e tantos outros dispositivos da Carta Magna, que consa-
gram o princpio constitucional da funo social da propriedade.
Tambm merece destaque o art. 186, II, ao afirmar que a funo
social da propriedade rural cumprida quando, dentre outros requi-
sitos, utiliza adequadamente os recursos naturais disponveis e pre-
serva o meio ambiente.
Desta forma, temos que o exerccio do direito de propriedade, quan-
do respeita a funo social, inclusive sob o prisma ambiental (funo
socioambiental), promove o desenvolvimento racional ou sustent-
vel, impedindo que seus fins sejam exclusivamente individualistas.
Segue esta linha de raciocnio o Prof Ivan Lira de Carvalho:
Quando assegura a funo social da propriedade (at. 170,
III) a Constituio federal lana balizas apara a fruio
equilibrada do direito material de ter. D fora especfi-
ca s garantias incidentes sobre o direito de propriedade
inseridas no art. 5, incs. XXII a XXVI. Assim, obvio
que desatender ao comando de atuar socialmente, o
48: Direito Ambiental Econmico.So Paulo: Ed Max Limonad, 1997. p. 171.
60
proprietrio que, fazendo mau uso do seu patrimnio,
perpetra atos turbativos da natureza, maculando o pre-
ceito de que todos tm direito ao meio ambiente ecolo-
gicamente equilibrado.
49
Cumpre-nos destacar que, como anota Eros Roberto Grau, a pro-
priedade no constitui um instituto jurdico, porm um conjunto
de institutos jurdicos relacionados a distintos tipos de bens. Precisa-
mente assim o faz referido autor:
A propriedade no constitui uma instituio nica, mas
o conjunto de vrias instituies, relacionadas a diversos
tipos de bens. No podemos manter a iluso de que
unicidade do termo aplicado referncia a situaes
diversas corresponde a real unidade de um compac-
to e ntegro instituto. A propriedade, em verdade,
examinada em seus distintos perfis subjetivo, objeti-
vo, esttico e dinmico compreende um conjunto de
vrios institutos. Temo-la, assim, em inmeras formas,
subjetivas e objetivas, contedos normativos diversos
sendo desenhados para aplicao a cada uma delas, o
que importa no reconhecimento, pelo direito positivo,
da multiplicidade da propriedade.
50
Assim, como o mesmo autor destaca em sua obra, cabe distinguir
a propriedade de valores mobilirios, a propriedade industrial e do
solo, como exemplos, no nosso trabalho. Merece esclarecer que a
grande repercusso do tema em comento refere-se propriedade do
solo, que, por sua vez, pode subdividir-se em rural, urbano,
51
e,
ainda, do subsolo.
Como se v, o princpio da funo social da propriedade tambm
serve como instrumento de tempero ao princpio da livre iniciativa,
promovendo, tambm, o desenvolvimento sustentvel.
49: CARVALHO, Ivan Lira de. A empresa e o meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, jan
-mar. 1999. p. 35.
50: GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo : Malheiros
Editores, 1998. p. 253
51: Para melhor estudo do caso, observar o captulo seis, sobre Explorao de Petrleo em reas Urbanas.
61
1.4.5 Sistema Energtico Sustentvel
sabido o fato de que o petrleo no o combustvel mais ade-
quado sob o prisma do desenvolvimento sustentvel. Ele ainda
responsvel, juntamente com o gs natural e o carvo, por oitenta
por cento da energia produzida no mundo; isto, tanto pela polui-
o ambiental gerada na produo de energia decorrente da queima
destes combustveis fsseis, como sob o ponto de vista de serem
recursos no renovveis.
Segundo alguns, mantendo-se este modelo energtico e os nveis
de crescimento de necessidade de energia, em algumas poucas dca-
das estariam esgotadas as reservas de petrleo do mundo.
Tal fato, sobretudo a ameaa do esgotamento do petrleo, desperta as
grandes empresas petrolferas para a necessidade de transformarem-se em
grandes empresas de energia, investindo em novas fontes energticas e
tratando o petrleo como elemento de produo de insumos industriais
para a produo de plsticos e outros materiais.
Assim, as fontes de energia tambm merecem ateno, quando nos
referimos ao desenvolvimento sustentvel, haja vista que a Terra d si-
nais de no ser mais capaz de continuar fornecendo os combustveis
utilizados como matrizes energticas no mundo atual, o que, em alguns
anos, pode vir a ser um dos grandes males sociais. Isto, em razo da
grande necessidade que o homem moderno tem de consumir energia.
Por tais fatores que se faz necessrio os Estados voltarem suas
atenes para a problemtica energtica, investindo em pesquisa ci-
entfica e em um novo modelo energtico mundial.
1.5 Consideraes Finais
Como visto durante o desenvolvimento deste trabalho, a situao
ambiental por todos vivida preocupante, at ameaadora sobrevi-
vncia da espcie humana, e, assim, necessria foi a mudana de com-
portamento do homem, como indivduo, e dos Estados na interao
com o meio ambiente, sendo fruto desta mudana modelos de desen-
volvimentos alternativos, dentre os quais destacamos o modelo da
sustentabilidade, sendo ele o grande fruto da Conferncia da Terra,
62
realizada no Rio de Janeiro em 1992, vulgarmente conhecida no Brasil
como ECO 92.
Diante de tal cenrio, fundamental indstria do petrleo e do gs
natural e indstria da energia a grande mudana de atitude, deixando
de investir no modelo energtico atual e utilizando, principalmente o
petrleo, como matria-prima para insumos e no como fonte energtica.
Para tanto, tambm estratgica a ao dos Estados para a consagrao
de outro modelo de desenvolvimento das indstrias em foco, isto atra-
vs de polticas de incentivo pesquisa e implementao de alternativas.
No caso brasileiro, o primeiro passo foi dado, porquanto j est
consagrada, dentre os princpios que norteiam a poltica energtica
nacional, a busca de fontes alternativas de energia, contudo faltam
ainda transparncia e fora na ao dos ministrios estatais respons-
veis por tais questes.
1.6 Referncias Bibliogrficas
BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio: fundamentos
de uma dogmtica constitucional transformadora. So Paulo: Saraiva, 1996.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 5. ed. So Paulo: Malheiros,
1994.
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 4. ed.
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CARVALHO, Ivan Lira de. A empresa e o meio ambiente. Revista de Direito
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CRUZ, Ana Paula Fernandes Nogueira da. A compensao ambiental diante
de danos irreparveis. Revista de Direito Ambiental, v. 6, n. 21, p.279-285, jan./
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DERANI, Cristina. Direito Ambiental Econmico. So Paulo: Max Limonad, 1997.
ESPNDOLA, Ruy Samuel. Conceitos de princpios constitucionais: elementos te-
ricos para uma formulao dogmtica constitucionalmente adequada. So Paulo:
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tuguesa. 2. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986.
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Revista de Direito Ambiental, v. 4, n. 16, p.164-191, out./dez., 2001.
63
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Paulo: Malheiros Editores, 1998.
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da responsabilidade extracontratual do Estado, na Constituio Federal Brasileira
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ed. So Paulo: Ed. RT, 2001.
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sua Aplicao Judicial. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v. 6, n. 21, p. 92-
102, 2001.
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cpio da precauo. Jus Navegandi, Teresina, a. 6, n. 58, ago. 2002. Disponvel em
<http://www.1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3194> Acesso em 22 nov. 2002.
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituies de Direito Ambiental. So Paulo: Max
Limonad, 2002.
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sistmica do ordenamento jurdico. Revista de Direito Constitucional e Internacio-
nal, So Paulo, v. 10, n. 39, p.189-208, abr./jun. 2002.
Paginas Brancas
65
2 Estudo de Impacto Ambiental
Hlio Maciel de Paiva Neto
Rodrigo Cromwell Cavalcanti Tinoco
Ronald Castro de Andrade
Renata Veras Rocha
2.1 Precauo e Impacto Ambiental
O Direito adotou, nos ltimos anos, diferentes mecanismos de con-
trole em relao ao dano ambiental, sendo mais conhecidos aqueles
que pretendem reparar os prejuzos j concretizados, como, por exem-
plo, a ao civil pblica. Alm dessas medidas repressivas, no entan-
to, uma tendncia ainda mais recente do Direito Ambiental destaca
os meios eminentemente preventivos, entre os quais se encontra o
Estudo de Impacto Ambiental (EIA), indo ao encontro da tradicio-
nal assero popular de que melhor prevenir do que remediar.
Inserido no planejamento ambiental de muitos pases, o Estudo de Im-
pacto Ambiental consiste num instrumento de fundamental importncia
para a tutela do meio ambiente, pois assegura sociedade uma previso da
extenso do dano que determinada empresa ou atividade ir potencial-
mente causar ao ambiente, possibilitando uma preveno deste dano e
oferecendo opes que possam impedir ou mitigar seus efeitos. Sua realiza-
66
o constitui um procedimento complexo, que abrange desde a anlise da
sua necessidade em determinado caso, at mesmo a provvel
responsabilizao por prejuzos acarretados pela existncia de vcios nesse
estudo. O presente trabalho se prope, nesse contexto, a realizar uma an-
lise geral acerca do instituto, de inegvel importncia humanidade.
O artigo 9 da Lei 6.938/81, que institui a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, define como um de seus instrumentos a Avaliao de Impac-
tos Ambientais (AIA). De 1981 para c, a questo ambiental ganhou
grande relevncia em todos os setores industriais e, em especial, para a
indstria do petrleo e gs natural, em razo do seu alto potencial dano-
so. A Resoluo 001/86 do CONAMA vinculou o licenciamento
ambiental de atividades como a instalao de oleodutos, a extrao de
combustveis fsseis e a construo de complexos e unidades
petroqumicas elaborao de Estudo de Impacto Ambiental e o respec-
tivo Relatrio de Impacto Ambiental. Desta feita, comprova-se a impor-
tncia do estudo destes instrumentos ambientais para a indstria do
petrleo e gs, o que se verifica nos vrios problemas que tanto as empre-
sas atuantes do Brasil aps a quebra do monoplio, quanto a prpria
PETROBRS encontraram quanto ao licenciamento de suas atividades.
2.2 Definio
A Poltica Nacional do Meio Ambiente define a utilizao de instru-
mentos a serem utilizados para seu cumprimento, explicitados por
meio do art. 9
o
, da Lei 6.938/81, e enumerados da seguinte maneira:
I. Estabelecimento de padres de qualidade ambiental;
II. Zoneamento ambiental;
III. Avaliao de impactos ambientais;
IV. Licenciamento e reviso de atividades efetiva ou potencial-
mente poluidoras;
V. Incentivos produo e instalao de equipamentos e a cria-
o ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da
qualidade ambiental;
VI. Criao de reservas e estaes ecolgicas, reas de proteo
ambiental e as de relevante interesse ecolgico, pelo Poder P-
blico Federal, Estadual e Municipal;
VII. Sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente;
67
VIII. Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos
de Defesa Ambiental;
IX. Penalidades disciplinares ou compensatrias ao no cum-
primento das medidas necessrias preservao ou correo
da degradao ambiental.
A Avaliao de Impactos Ambientais (AIA), instrumento de plane-
jamento e gesto, com procedimentos associados a algumas formas
de processo decisrio, como o licenciamento ambiental, composta
por 08 (oito) etapas que devero ser seguidas para aprovao de um
determinado projeto a ser avaliado, a saber:
1) Triagem ou seleo dos projetos a serem submetidos ao pro-
cedimento;
2) Estabelecimento de termos de referncia para a realizao
do estudo;
3) Elaborao de um estudo tcnico denominado Estudo de
Impacto Ambiental;
4) Preparao do documento intitulado Relatrio de Impacto
Ambiental;
5) Mecanismos formais de presena do pblico como audin-
cia pblica;
6) Anlise tcnica e reviso dos estudos apresentados;
7) Deciso formal quanto ao mrito do empreendimento;
8) Acompanhamento dos programas de atenuao e compen-
sao de impacto.
2.2.1 Triagem dos Projetos
A triagem, primeira etapa da AIA, tambm conhecida como
screening, tem por objetivo separar quais projetos necessariamente
iro ser submetidos ao estudo. Dentro desta triagem, temos duas refe-
rncias a serem utilizadas para determinar se o projeto dever ou no se
submeter ao procedimento: a primeira a consulta do rol de obras e
atividades sujeitas ao Estudo de Impacto Ambiental, previsto na Reso-
luo n
o
001, de 1986, do Conselho Nacional do Meio Ambiente,
no se restringindo aos exemplos listados, utilizando-se da similari-
dade e eqidade, obrigando a confeco do estudo no caso do projeto
68
ser previsto na lista. Em caso contrrio, temos que analisar ainda o seu
nvel potencial de degradao ambiental. Um exemplo a tomarmos a
no-incluso das instalaes destinadas extrao do amianto, por sua
transformao e produtos derivados, que certamente so geradoras de
um passivo ambiental muito superior a uma pequena barragem em
um riacho, com fins de irrigao de culturas de subsistncia. Compete
aos rgos estaduais de meio ambiente avaliar os casos omissos e deter-
minar a obrigatoriedade ou no da avaliao.
2.2.2 Termos de Referncia
O estabelecimento dos termos de referncia, ou scooping, visa a eleger
padres ambientais a serem utilizados no estudo do projeto, como n-
veis mximos de poluio, aterramento ou inundao de determinada
rea etc. Estes termos de referncia so retirados de rgos de controle
ambiental nacionais ou internacionais, como o IBAMA ou a EPA
(Environment Protection Agency, a agncia de proteo ambiental dos
Estados Unidos). Estes termos podem variar de acordo com a regio
onde o projeto pretenda ser instalado, a sua influncia no ambiente local
e a presena ou no de outros estabelecimentos semelhantes.
2.2.3 Estudo de Impacto Ambiental
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) tem o objetivo bsico de
evitar que um projeto, justificvel do ponto de vista econmico, se
revele posteriormente catastrfico ao meio ambiente. De acordo com
o pensamento de Nelson Bugalho,
...sua principal finalidade apontar quais os reflexos
negativos, diretos e indiretos, que a obra ou atividade
resultaro sobre o meio ambiente e, ainda, se for o caso,
estabelecer quais as medidas de mitigao que podem
ser realizadas para minimizar os efeitos no ambiente
52
.
A definio de impacto ambiental abrange alteraes das proprieda-
des fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causadas por qual-
quer matria ou energia resultante das atividades humanas que afetem:
52: Estudo Prvio de Impacto Ambiental. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, RT, 1999, v.15, p.18.
69
I a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
II a atividades sociais e econmicas;
III a biota (conjunto dos seres animais e vegetais de uma regio);
IV a condies estticas e sanitrias do meio ambiente; e
V a qualidade dos recursos ambientais.
A incorporao, pelo Direito ptrio, deste instrumento permitiu a
participao da populao nas discusses sobre a implementao
dos projetos, contribuindo para o manejo adequado dos recursos
naturais, o uso correto das matrias-primas e utilizao de tecnologias
adequadas regio, evitando o alto custo do reparo posterior ao
meio ambiente. Sua obrigatoriedade representou um marco na evo-
luo do ambientalismo brasileiro, que at a dcada de 1980 consi-
derava apenas as variveis tcnicas e econmicas nos projetos de
empreendimentos, no importando ao poder pblico o imenso dano
causado aos ecossistemas por tais projetos.
O seu objetivo central nico: evitar que um projeto, justificvel do
ponto de vista econmico ou em relao aos interesses imediatos de
quem o prope, se revele posteriormente danoso ao meio ambiente.
Da nasceu a necessidade de que o EIA seja elaborado no momento
anterior da execuo, ou mesmo dos atos preparatrios do projeto.
Para que o Estudo de Impacto Ambiental cumpra o seu princpio
bsico, ele dever seguir trs condicionantes: a transparncia adminis-
trativa (o rgo pblico responsvel e o proponente do projeto devero
fornecer os dados disponveis, considerando todos os efeitos ambientais,
resguardando-se apenas o sigilo industrial, sob pena de incorrer no
insucesso do mesmo por ocultao de dados vitais ao processo decisrio),
a consulta aos interessados (pois no basta que o EIA seja transparente,
h de ser tambm participativo, pois somente com a efetiva fiscalizao
da atividade administrativa por parte da comunidade poderemos asse-
gurar a fiel aceitao da obra e suas possveis conseqncias para o meio
ambiente) e a motivao da deciso ambiental (portanto, cabe ao admi-
nistrador seguir as opes propostas pelo Estudo de Impacto Ambiental,
arcando com o nus de fundamentar uma deciso que esteja ou no
elencada como a melhor das opes apontada por este)
53
.
53: Princpios que no distoem da Lei do Procedimento Administrativo Federal, Lei 9.784/99.
70
2.3 Legislao Pertinente
Foi com a Lei 6.803, de 1980, mais precisamente em seu art. 10,
pargrafo 3, que primeira vez se estabeleceu a exigncia de estudo
prvio de impacto ambiental (EIA) na legislao brasileira. Esta lei,
que Dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial
nas reas crticas de poluio, restringe a exigncia do EIA aprova-
o de limites e autorizaes de implantao de zonas de uso estrita-
mente industrial destinadas localizao de plos petroqumicos,
cloroqumicos, carboqumicos, bem como de instalaes nucleares...
(Art.10 2). Dentre as principais falhas desta norma, que foi o mar-
co inicial da disciplina legal do meio ambiente no Brasil, apontamos
a ausncia de previso da participao comunitria, seja no processo
decisrio ou fiscalizatrio.
Lei 6.938 de 1981, referente Poltica Nacional do Meio Ambi-
ente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, coube con-
ferir nova vitalidade ao Estudo de Impacto Ambiental, erigindo-o
condio de instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente
(Art.9, III) e acrescendo-lhe, mormente quanto sua amplitude,
sua aplicabilidade no s a zonas de uso estritamente industrial, mas
tambm a projetos no industriais, sejam eles pblicos ou particula-
res, amplitude esta tambm conferida exigncia de licenciamento
prvio para atividades potencialmente poluidoras
54
.
A exemplo da Lei 6.803/80, peca este diploma legal pela no-
insero da sociedade no processo decisrio e fiscalizatrio das aes
institucionais em prol do meio ambiente. Apontam-se tambm,
como defeito desta Lei, as lacunas no estabelecimento do momento
da preparao do EIA, do seu contedo mnimo e critrios bsicos
de exigncia
55
.
Esta ltima lacuna da Lei 9.938/81 foi suprida dois anos mais
tarde pelo Decreto 88.351, de 1983, destinado a regulament-la, o
54: Art.10 - A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento por
rgo estadual competente.
55: Vede, a respeito do assunto, MILAR, Edis. Direito do Ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2000.
71
qual outorgou ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)
a competncia de estabelecer tais critrios bsicos para a exigncia de
estudos de impacto ambiental como o licenciamento para atividades
utilizadoras de recursos ambientais e consideradas efetiva ou poten-
cialmente poluidoras, dispondo, em rol exemplificativo, alguns itens
a serem observados, quais sejam: a) o diagnstico ambiental da rea; b)
a descrio da ao proposta e suas opes e c) a identificao, anlise e
previso dos impactos significativos, positivos e negativos (Art.18, 1).
Este Decreto, de inolvidvel importncia, veio a ser substitudo
somente em 1990, quando da aprovao do Decreto 99.274,
objetivando regulamentar tanto a Lei em questo como a Lei 6.902/
81, que versa sobre a criao de estaes ecolgicas e reas de prote-
o ambiental. A referida impreviso legal no tocante participa-
o da comunidade no processo fiscalizatrio s veio a ser suprida
com a edio da Resoluo 009/87 do CONAMA, que previu a
realizao de audincia pblica a partir de solicitao do Minist-
rio Pblico ou de 50 (cinqenta) ou mais cidados ao rgo do
meio ambiente competente, embora o Decreto 88.351/83 tenha
avanado significativamente ao prever o acesso da opinio pblica
s informaes relativas a agresses ao meio ambiente, bem como s
aes de proteo ambiental (Art.15, I).
Em 1986, o Conselho Nacional do Meio Ambiente editou a Reso-
luo 001, estabelecendo as definies, as responsabilidades, os cri-
trios e as diretrizes gerais para o uso e implementao da Avaliao
de Impacto Ambiental como um dos instrumentos da Poltica Naci-
onal do Meio Ambiente.
Esta resoluo, de considervel qualidade tcnica, contm importan-
te inovao j em seu art. 1, ao trazer o conceito de impacto ambiental,
j mencionado no captulo anterior, definindo-o como qualquer alte-
rao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambien-
te, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das
atividades humanas que afete de modo direto ou reflexo, i) a sade, a
segurana e o bem-estar da populao; ii) as atividades sociais e econ-
micas, iii) a biota, isto , o conjunto dos seres animais e vegetais de
uma regio; iv) as condies estticas e sanitrias do meio ambiente e,
por fim, v) a qualidade dos recursos ambientais.
72
No que tange ao objeto deste estudo, entretanto, destaca-se princi-
palmente o artigo 2, que vincula o licenciamento de atividades
modificadoras do meio ambiente elaborao de estudo de impacto
ambiental (EIA) e respectivo relatrio de impacto ambiental (RIMA).
O EIA e o RIMA devem ser submetidos aprovao do rgo estadual
competente, e do IBAMA, supletivamente. Este artigo traz ainda uma
listagem exemplificativa de tais atividades modificadoras, a qual abor-
daremos mais detidamente no captulo seguinte.
Merecem nota tambm os arts. 5 e 6, que trazem respectivamen-
te as diretrizes gerais e as atividades tcnicas mnimas a serem desen-
volvidas no EIA, alm dos arts. 9, 10 e 11, que tratam do contedo
mnimo do Relatrio de Impacto Ambiental, seu procedimento e
acessibilidade ao pblico, tpicos que sero mais bem desenvolvidos
no captulo oitavo deste artigo, concernente ao RIMA.
Pela Resoluo 006, de 16 de setembro de 1987, foram estabelecidas
normas especficas sobre o licenciamento ambiental para obras de grande
porte referentes gerao de energia eltrica, condicionando a Licen-
a Prvia destas ao prvio estudo de impacto ambiental.
A Resoluo 009/87 do CONAMA, como anteriormente descrito,
supriu a omisso dos diplomas legais anteriores no que concerne
participao da comunidade na aferio do contedo dos estudos de
impacto ambiental, por meio da realizao de audincias pblicas,
quando o rgo competente de meio ambiente julgar necessrio,
quando for solicitado pelo Ministrio Pblico, ou por 50 (cinqen-
ta) ou mais cidados (Art. 2, caput).
O marco mais importante na disciplina legal do meio ambiente no
Brasil deu-se com o advento da Constituio Federal de 1988, quando o
meio ambiente passou a ser considerado como bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida. O ordenamento jurdico brasi-
leiro foi, com efeito, o primeiro no mundo a alar a proteo do meio
ambiente a disposio constitucional, estabelecendo a necessidade de pr-
vio estudo de impacto ambiental para a instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente,
orientao seguida por todos os Estados em suas constituies.
No sentido de atualizar o arcabouo legislativo ptrio nova ordem
constitucional, no que respeita disciplina ambiental no Pas, foi edita-
73
do em junho de 1990 o Decreto n 99.274, ao qual j nos referimos,
com o intuito de substituir o Decreto 88.351/83 na regulamentao da
criao de estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental, bem como
na disciplina da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Finalizando, visto que, desde ento, no se fez nenhuma alterao
digna de nota na disciplina legal do EIA/RIMA, temos o advento da
Resoluo 237/97, editada com o intuito de modificar o regime ju-
rdico instaurado pela Resoluo 001/86, incorporando os avanos
apresentados pelos diplomas legais anteriores, inclusive pela Consti-
tuio Federal de 1988, e oferecendo uma abordagem mais ampla a
respeito do licenciamento ambiental.
Exemplo do que acabamos de escrever pode ser evidenciado em seu
art. 3, que traz j na referncia obrigatoriedade do EIA/RIMA
para cesso da licena ambiental, o imperativo da publicidade, com a
garantia da realizao de audincias pblicas sempre que cabvel. Neste
diploma normativo, destaca Edis Milar
56
a consagrao da tese da
relatividade da presuno de significativo impacto ambiental das ati-
vidades elencadas no art. 2 da referida Resoluo 001/86 do
CONAMA, qual nos coadunamos.
2.4 Obras e Atividades Sujeitas ao EIA
A Resoluo n
o
01/86 do CONAMA estabeleceu, em seu artigo 2
o
,
determinadas atividades que dependem do Estudo de Impacto Ambiental
para serem licenciadas, dentre as quais se encontram algumas relaciona-
das ao petrleo: portos e terminais de petrleo (III); oleodutos e gasodutos
(V); extrao de combustvel fssil (VIII) e petroqumicas (XII). Isso
demonstra o elevado impacto produzido pela indstria petrolfera
em detrimento da sade ambiental.
A inteno da norma, sem dvidas, no foi limitar tal estudo ape-
nas a esses e aos demais casos elencados em seus dezoito incisos, por-
que a prpria redao do dispositivo exprime seu cunho
exemplificativo, ao utilizar a expresso tais como. Essa interpretao
56: MILAR, dis. Direito do Ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
74
est pacificada na doutrina, aceitando-se largamente o fato de que
outras atividades significativamente danosas, no trazidas no artigo,
tambm necessitem do EIA. Ademais, conforme destaca Herman
Benjamin
57
, pela natureza regulamentar da norma, com finalidade
de complementar o sentido da lei (stricto sensu), ela padeceria de vcio
caso ousasse delimitar as situaes, pois esta restrio no foi feita
pela disposio legal, estando fora da alada da resoluo faz-lo.
Embora seja consenso aceitar a possibilidade da feitura do EIA em
casos no previstos na Resoluo, existe polmica quanto dispensa
desse estudo nas situaes nela previstas. A esse respeito, uma parte
da doutrina pensa ser absoluta a presuno de periculosidade (juris et
de jure), considerando-o indispensvel para todos esses casos. Ou-
tra corrente, mais plausvel, revela que a presuno existe, entre-
tanto seria relativa, j que h atividades ali nominadas que podem
ser realizadas em pequenas propores, sem prejudicar relevante-
mente o equilbrio ecolgico, merecendo um estudo mais simpli-
ficado do que o EIA. Nesses casos, o nus probatrio caberia
empresa interessada, para assim se elidir a presuno de obrigato-
riedade. Um exemplo similar para embasar tal linha de raciocnio
o de um aterro sanitrio, num pequeno stio no interior, que,
pela redao do art. 2
o
, X, estaria sujeito aos custos e labor da
realizao de um Estudo de Impacto Ambiental, porm no cau-
saria qualquer malefcio considervel.
Desse modo, vale ressaltar que predomina o princpio da obrigatorie-
dade no que se refere elaborao do EIA, porm a regra geral que
ocorra em todas as atividades que tragam efetivos danos ambientais, es-
tando a Administrao vinculada sua exigncia sempre que houver
importncia no impacto. A definio desta relevncia mostra-se tarefa
inerente Administrao Pblica, inserindo-se no rol de atos marcados
por discricionariedade (que no se confunde com arbitrariedade), de-
vendo, pois, ser pautados pelos princpios imperativos das atividades que
lidam com o interesse pblico.
57: O prprio art. 2o, da Resoluo n.001/86, deixa claro que o rol dos seus dezoito incisos
meramente exemplificativo (tais como), no se consubstanciando em numerus clausus. Nem podia, j que
a Lei n. 6.938/81 no fixou tal limite. Os Princpios do Estudo de Impacto Ambiental como Limites da
Discricionariedade Administrativa. Revista Forense, Rio de Janeiro, Forense, 1992, v.317. p. 41.
75
Quando constatada a inexistncia de tal necessidade, admite-se,
excepcionalmente, sua dispensa, devendo ser justificada pelo Relat-
rio de Ausncia de Impacto Ambiental Significativo (RAIAS).
2.5 Momento de Preparao
Em razo do seu papel preventivo, a regra geral que o Estudo de
Impacto Ambiental seja elaborado antes da deciso administrativa de
concesso da licena, servindo at de fundamentao para esta. Tanto
assim que a Constituio Federal ptria denomina-o de Estudo Pr-
vio de Impacto Ambiental. Desse modo, no plano estadual, o EIA ser
determinado sempre em momento prvio concesso de licena, bem
como antes de sua renovao, se as condies tiverem sido modifica-
das ao ponto de se fazer necessrio outro estudo.
No obstante ter como objetivo precpuo prever e, conseqente-
mente, prevenir os danos, se estiver em andamento uma obra prejudi-
cial implementada sem o devido estudo, existe a possibilidade de sua
feitura durante o decurso da obra, afinal, mais importante a proteo
ao meio-ambiente, que ainda poder ser obtida, embora em reduzidas
propores. Os danos perpetrados ficam passveis de responsabilizao,
mas a paralisao da atividade e a elaborao do EIA se fazem necess-
rias de imediato, sendo essa a postura tomada pelos tribunais ptrios.
Em recente deciso, segundo informao do Jornal Gazeta do Povo, o
juiz Fernando Csar, da 2
a
Vara da Fazenda Pblica de Curitiba/PR, de-
terminou a suspenso da operao da rede de distribuio de gs natural
em Curitiba, porque a COMPAGS construiu e comeou a operar a rede
de gs sem ter realizado um Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental
58
.
Vale salientar que, no mbito federal, o CONAMA recebeu da Lei de
Poltica Ambiental a atribuio de exigi-lo a qualquer momento, desde
que haja fundado convencimento sobre sua necessidade. Essa abertura
da norma criou o chamado Estudo de Impacto Ambiental Suplementar,
que visa a garantir mais ainda a segurana ambiental, no se confundin-
do nem dispensando o EIA de competncia estadual.
58: MARTINS, Fernando. Justia Suspende Distribuio do Gs Natural. Curitiba: Gazeta do Povo. Meio
Ambiente. 18/01/03.
76
2.6 Iniciativa da Exigncia e Competncia Normativa
2.6.1 Iniciativa da Exigncia
Em regra, a coordenao do processo de exigncia do EIA cabe aos
rgos estaduais competentes. Algumas excees se impem, no en-
tanto, de modo que a exigncia do Estudo foi facultada tambm ao
IBAMA nos casos de expressa competncia federal e aos munic-
pios, quando se tratar de exclusivo interesse local
59
.
Dispe o art. 7, inciso II, do Decreto 99.274/90, com redao alte-
rada pelo Decreto 3.942 de 2001, caber ao CONAMA:
Determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos
das alternativas e das possveis conseqncias ambientais de
projetos pblicos ou privados, requisitando aos rgos fede-
rais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas,
as informaes indispensveis para apreciao dos estudos de
impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras
ou atividades de significativa degradao ambiental, especial-
mente nas reas consideradas patrimnio nacional.
Assim, alm dos casos de expressa competncia federal, cabe ainda
ao CONAMA a iniciativa de exigncia do EIA/RIMA em caso de
omisso do rgo pblico competente, ou, consoante dispe o dis-
positivo supramencionado, sempre que julgar necessrio.
Por fim, pelo fato de dizer respeito a interesses sociais e individuais
indisponveis constitucionalmente assegurados, cabe ainda ao Mi-
nistrio Pblico ou a qualquer rgo legitimado, a exigncia, mesmo
que por via judicial, da realizao dos estudos de impacto ambiental.
2.6.2 Competncia normativa
Conforme dispe o Art. 7, inciso II, do Decreto 99.274/90, com-
pete ao CONAMA estabelecer, mediante proposta da Secretaria de
59: Resoluo 001/86 do CONAMA, Art. 5, Pargrafo nico: Ao determinar a execuo do estudo de
impacto ambiental o rgo estadual competente, ou o IBAMA ou, quando couber, o Municpio, fixar as
diretrizes adicionais que, pelas peculiaridades do projeto e caractersticas ambientais da rea, forem
julgadas necessrias, inclusive os prazos para concluso e anlise dos estudos.
Art. 6, Pargrafo nico: Ao determinar a execuo do estudo de impacto Ambiental o rgo estadual
competente; ou o IBAMA ou quando couber, o Municpio fornecer as instrues adicionais que se
fizerem necessrias, pelas peculiaridades do projeto e caractersticas ambientais da Terra.
77
Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, normas e critrios para
o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras,
a ser concedido pelos estados e pelo Distrito Federal. Este dispositi-
vo altera o tratamento anteriormente dispensado a esta questo pela
Lei n 6.938/81, que estabelecia ainda a superviso pela Secretaria
de Meio Ambiente.
Uma vez que a Constituio Federal de 1988 estabelece a compe-
tncia concorrente entre a Unio, os estados e o Distrito Federal para
legislar sobre a proteo do meio ambiente (inciso VI), no resta
dvida quanto constitucionalidade da competncia normativa legada
ao Conselho Nacional do Meio Ambiente inicialmente pela Lei
6.938/81 e posteriormente pelo retrocitado Decreto.
Dever o CONAMA, contudo, reservar-se edio de normas ge-
rais, em consonncia com as disposies da Constituio Federal neste
sentido
60
, no excluindo a competncia suplementar dos Estados
61
.
Neste sentido, Paulo Affonso Leme Machado
62
incisivo ao afir-
mar que estabelecer normas para o licenciamento no se confunde
com licenciar, no caracterizando tal normatizao sobre o
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente danosas ao
meio ambiente, bem como seus instrumentos, dentre os quais o Es-
tudo de Impacto Ambiental, qualquer invaso de competncia. As-
sim, resta aos estados e municpios, com relao ao Estudo de Im-
pacto Ambiental, a competncia para criar normas especficas, que
visem a se adequar a suas particularidades.
2.7 Elaborao
Por ser um estudo cientfico complexo, que analisa as conseqncias
globais de um projeto, o EIA deve ser elaborado por uma equipe
multidisciplinar com profissionais capacitados e devidamente
registrados no Cadastro Tcnico Federal de Atividades do IBAMA.
60: Constituio Federal, Art. 24, 1: No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio
limitar-se- a estabelecer normas gerais.
61: Idem. Art. 24, 2.
62: Direito Ambiental Brasileiro. 9. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001. p. 202.
78
Segundo Ricardo Carneiro, o trabalho do grupo multidisciplinar se
divide em 04 (quatro) etapas: diagnstico ambiental, anlise de im-
pactos ambientais, definio de medidas mitigadoras e elaborao de
programa de acompanhamento e monitoramento, todas desenvolvi-
das de forma sistmica
63
.
Um aspecto interessante a ser destacado consiste na importncia de
um advogado especializado em Direito Ambiental como componen-
te dessa equipe, embora na prtica no se constate o acompanha-
mento por parte desses profissionais.
Debates intensos so verificados em relao independncia da
equipe, que era exigida pelo art. 7
o
da Resoluo n
o
01/86, ou seja,
teriam que ser contratadas, para elaborar o EIA, pessoas que no com-
pusessem o corpo da empresa nem lhe prestassem servios. Paulo
Affonso Machado destaca que, de fato, tal independncia nunca foi
alcanada, por ser o empreendedor quem escolhe, contrata e paga os
profissionais, porm ressalvando a necessidade de obt-la
64
.
Em que pese a essa fundamentao, uma seco mais realista
da doutrina alega a impossibilidade da referida independncia,
preconizando sua abolio. Seus argumentos podem assim ser
resumidos: a norma que exigia a independncia extravasou a
Constituio e a Legislao vigente, que no a previam, no po-
dendo uma resoluo efetivar tamanha restrio; sob o pretexto
de uma independncia, criou-se a indstria do EIA, marginali-
zando-se os tcnicos empregados na empresa, muitas vezes mais
qualificados e/ou informados sobre a situao; garantir-se-ia a
idoneidade do trabalho feito pela prpria empresa pela anlise
do rgo pblico competente. Esta corrente foi ouvida e com o
Decreto n
o
99.274/90 no se mencionou a necessidade dessa
independncia, revogando-se tacitamente o disposto pela Reso-
luo n
o
01/86. Ainda assim, a Resoluo 237/97 veio revogar
expressamente o disposto no art. 7
o
da Res. 01/86
65
.
63: Direito Ambiental: uma Abordagem Econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p.111.
64: Op.Cit. p. 223.
65: Res 237/97. Art. 21. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao, aplicando-se seus
efeitos aos processos de licenciamento em tramitao nos rgos ambientais competentes, revogadas as
disposies em contrrio, em especial os arts. 3o e 7o da Resoluo CONAMA 001, de 23.01.1986.
79
A despeito das normas atuais no falarem mais em equipe
multidisciplinar, aludindo apenas a tcnicos habilitados, a interpreta-
o dada aos dispositivos vigentes a mesma, ou seja, da necessidade
de estarem presentes vrios profissionais de reas diversas do conhe-
cimento afetadas pela obra a ser procedida.
Os descontentamentos em relao tendncia adotada persis-
tem, principalmente pela concorrncia desleal que pode ser perpe-
trada em relao aos profissionais independentes, pois, admitindo-
se a feitura do EIA pelos empregados da prpria empresa interessa-
da, dificilmente seriam contratados outros no vinculados a essa
empresa. H que se considerar, todavia, que nem sempre uma em-
presa dispor do conjunto de profissionais necessrios para a elabo-
rao do EIA, restando a alternativa aos empresrios de contratar
funcionrios independentes.
Vale ressaltar que, apesar de poder ser realizado pelos prprios fun-
cionrios da empresa interessada, o resultado do estudo no deve ser
favorvel aos interesses desta, mas sim ao equilbrio ambiental e aos
interesses da sociedade como um todo. O compromisso antes de
tudo com o equilbrio ecolgico e a qualidade ambiental, em ltima
anlise, com a sociedade
66
.
2.8 Custeio e Responsabilidade
O custeio da realizao do complexo Estudo de Impacto Ambiental
ser feito pela empresa interessada, afinal os lucros com a explorao da
atividade pertencero a ela, que dever, logicamente, arcar tambm
com os riscos e gastos da atividade. Via de regra, so elevadas as cifras
despendidas com a feitura do EIA, afinal, esto envolvidos desde coleta
e aquisio de dados at mesmo estratgias para mitigar os efeitos cau-
sados ao meio ambiente, que viro exposados no RIMA.
Embora seja o proponente responsvel pelas despesas, podendo ser
uma empresa privada, o carter pblico de tal estudo se mostra ineg-
66: CARVALHO, Carlos Gomes de. Introduo ao Direito Ambiental. 3a ed. rev. e amp. So Paulo: Letras e
Letras, 2001, p.174.
80
vel, j que h interferncia do rgo estatal desde seu incio at a com-
pleta finalizao do RIMA. O Poder Pblico dever intervir sempre
que preciso, fixando diretrizes referentes s peculiaridades da rea.
Questo que demandaria um artigo prprio consiste na
responsabilizao em relao ao EIA. Simplificadamente, podemos
garantir que tal responsabilidade recai sobre a empresa, objetivamente,
nos moldes previstos pela Constituio Federal (art.225, 3
o
), ado-
tando-se a teoria do risco integral. Mesmo na hiptese de existir li-
cena junto aos rgos pblicos, no haver excluso da responsabili-
dade nem indenizao ao proponente do projeto, conforme leciona
Fabiano dos Santos
67
, in verbis:
Importante salientar que, a obteno de licena junto aos r-
gos pblicos competentes, ou seja, a autorizao ou permis-
so para o desenvolvimento de certas atividades, ante a presen-
a dos requisitos legais, no exime ningum da responsabilida-
de pelo dano ambiental, fundado na relao de causalidade
entre o comportamento do agente e o dano dele conseqente,
para fins de obrigao indenizatria.
Se o administrador afastar a elaborao do EIA no caso em que
obrigatoriamente deve ser feito, poder ele cometer o crime de
prevaricao. Quanto aos profissionais integrantes da equipe, se-
ro acionados quando houver erros derivados de culpa ou dolo,
como se introduzirem dados ou informaes incorretas para jus-
tificar concluses distorcidas. Neste caso, a responsabilizao
penal tambm recair sobre eles, de acordo com o art. 66 da Lei
9.605/98, j que esto desempenhando funo de marcante in-
teresse pblico.
A viabilidade de uma responsabilizao civil solidria entre empre-
sa e equipe questionada, havendo decises que a rejeitam. Nesses
casos, torna-se comum aceitar-se to-somente a via regressiva pela
empresa exploradora da atividade contra a equipe tcnica, mas no o
acionamento direto do particular.
67: Acidente ecolgico na baa de Guanabara. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, 2001, v.22.p.
167.
81
2.9 Relatrio de Impacto Ambiental
O Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) um dos estgios da
Avaliao de Impacto Ambiental, realizado em sequncia elabora-
o do Estudo de Impacto Ambiental. Sua funo apresentar os
resultados dos estudos tcnicos e cientficos da Avaliao de Impacto
Ambiental, esclarecendo todos os elementos da proposta em estudo,
objetivando sua divulgao e apreciao por parte dos grupos sociais
interessados e pelas instituies envolvidas na tomada de deciso.
Desta forma, o RIMA deve expor as informaes de forma objetiva,
transparente e compreensvel, utilizando, sempre que possvel, grfi-
cos, mapas, quadros e demais tcnicas de comunicao visual, de
modo a facilitar a compreenso por parte das pessoas que o iro con-
sultar. Ele deve ser instrumental para possibilitar a clara compreen-
so das vantagens e desvantagens do projeto, bem como as conse-
qncias de sua implementao. Tais disposies esto contidas na
Resoluo 001/86 do CONAMA, que se ocupa da regulamentao
do RIMA.
A citada Resoluo prev um contedo mnimo obrigatrio em to-
dos os relatrios de impacto ambiental. Devero obrigatoriamente cons-
tar no RIMA o objetivo e justificativas do projeto, sua relao e compa-
tibilidade com as polticas setoriais, planos e programas governamen-
tais. Conter tambm a descrio do projeto e suas opes tecnolgicas
e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construo
e operao, a rea de influncia, as matrias-primas, a mo-de-obra, as
fontes de energia, os processos e tcnicas operacionais, os provveis
efluentes, emisses, resduos de energia, os empregos diretos e indire-
tos a serem oferecidos.
Dever ainda conter o RIMA, no seu contedo mnimo, a sntese
do diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto. Alm dis-
so, a Resoluo prev que o RIMA contenha a descrio dos prov-
veis impactos ambientais da implantao e operao da atividade,
considerando o projeto, suas opes, os horizontes de tempo de inci-
dncia dos impactos e indicando os critrios adotados para sua iden-
tificao, quantificao e interpretao. Ainda no mbito da pauta
mnima, h a caracterizao da qualidade ambiental futura da rea
82
de influncia, comparando as diferentes situaes da adoo do pro-
jeto e suas opes, bem como a hiptese da sua no-realizao.
Finalmente, o contedo mnimo obrigatrio do RIMA dever con-
ter a descrio do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas
em relao aos impactos negativos, mencionando aqueles que no
puderem ser evitados, e o grau de alterao esperado. Por fim, um
programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos e re-
comendaes sobre qual seria a opo favorvel.
Sem dvida um dos problemas sobre o RIMA a matria de segre-
do industrial contida na Avaliao de Impacto Ambiental. Tanto o
Decreto 88.351/83 quanto a citada Resoluo 001/86 do CONAMA
dizem que o RIMA dever respeitar o sigilo industrial. Portanto, o
procedimento a ser adotado a invocao do segredo por parte do
licenciante, que deve ser submetido a verificao pela autoridade da
Administrao, devendo decidir pela retirada ou no da informao
do acesso ao pblico. De acordo ainda com o professor Paulo Affonso
Machado, invocar e demonstrar a ocorrncia do segredo so nus do
requerente do licenciamento, e a determinao ou no do segredo
ser sujeita ao controle do Judicirio (2001: 228).
2.10 Diferena entre o EIA e o RIMA
Cumpre estabelecer neste momento a diferena entre o Estudo de Im-
pacto Ambiental e o seu Relatrio de Impacto Ambiental, porquanto,
mesmo em textos especializados, ainda se encontra muitas vezes uma con-
fuso entre as expresses. Ambos so partes de um todo, compondo, jun-
tamente com outros elementos, uma estrutura maior, a AIA, um dos ins-
trumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Segundo Antnio Herman Benjamin, o EIA um todo complexo,
detalhado e com todos os caracteres incompreensveis para o pblico
leigo que no costuma ler um estudo tcnico-cientfico
68
. J o RIMA
meramente a visualizao das determinaes contidas no EIA, e
busca refletir as concluses do Estudo de Impacto Ambiental.
68: Os Princpios do Estudo de Impacto Ambiental como Limites da Discricionariedade Administrativa,
Revista Forense. Rio de Janeiro, Forense, 1992, v.317, p. 33.
83
A prpria Resoluo 001/86 do CONAMA, quando se ocupou da
regulamentao do EIA e do RIMA, estabeleceu contedos mnimos
distintos para essas duas fases da Avaliao de Impacto Ambiental,
esclarecendo de uma vez por todas qualquer confuso que possa ha-
ver entre estes dois instrumentos ambientais.
2.11 Publicidade e Mecanismos de Controle
O ordenamento brasileiro exige que a publicidade permeie todo o
processo licenciatrio, desde o pedido at a sua outorga, rejeio ou
renovao
69
. Como exemplo tem-se a previso constitucional do art.
225, inciso IV, segundo a qual deve ser garantida a publicidade do
disposto no Estudo de Impacto Ambiental. Tal artigo encontra res-
sonncia, como bem nos observa o Prof. dis Milar, com o Princ-
pio 10 da Declarao do Rio, a preconizar que A melhor maneira de
tratar questes ambientais assegurar a participao, no nvel apro-
priado, de todos os cidados interessados...
70
.
O princpio da publicidade sobre o meio ambiente encontra suas
origens ainda na Carta de Estocolmo, em 1972, na primeira Confe-
rncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel. O Prin-
cpio n 19 da referida carta determinava ser
Indispensvel um trabalho de educao em questo ambiental,
dirigido, seja s geraes jovens, seja aos adultos, o qual d a
devida ateno aos setores menos privilegiados da populao a
fim de favorecer a formao de uma opinio pblica bem in-
formada e uma conduta dos indivduos, das empresas e das
coletividades inspirada no sentido da sua responsabilidade para
com a proteo e melhora do meio ambiente em toda a sua
dimenso humana.
Para tanto, a Resoluo do CONAMA de nmero 237/97 encon-
trou a forma das audincias pblicas para garantir a publicidade de
69: PFEIFFER, Roberto Augusto Castellanos. A Publicidade e o Direito de Acesso a Informaes no
Licenciamento Ambiental. Revista de Direito Ambiental, So Paulo; RT, 1997, v.08, p.28.
70: Direito do Ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 308.
84
tais estudos. A audincia pblica o momento culminante, o instru-
mento por excelncia do processo de publicidade do Estudo de Im-
pacto Ambiental. Sua finalidade legal a de expor aos interessados o
contedo do produto em anlise e o do RIMA, dirimindo dvidas e
recolhendo dos presentes as crticas e sugestes a respeito, segundo
o art. 1 da Resoluo 09/87 do CONAMA, deciso esta que regula
o funcionamento das audincias pblicas. Segundo essa normaliza-
o, caber a realizao da audincia pblica mediante convocao
por meio do rgo de meio ambiente responsvel, de uma entidade
civil solicitante, do Ministrio Pblico ou de pedido assinado por
pelo menos 50 cidados. A audincia pblica dever se realizar em
local acessvel aos interessados, e, mediante a complexidade do estu-
do em questo, convenincia e localizao geogrfica dos interessa-
dos, poder se realizar mais de uma audincia.
Ainda como forma de participao pblica, existe a oportunidade
de oferecer comentrios ao Estudo de Impacto Ambiental. Qualquer
pessoa poder coment-lo, seja um mero cidado, associao ambiental,
sindicatos, partidos polticos, Ministrio Pblico, rgo da Administra-
o ou o prprio proponente. Embora pouco se tenha disposto na Reso-
luo 001/86 do CONAMA, que trata desta questo, o prof. Paulo Affonso
Machado acredita que, juntamente com o edital divulgando a realizao
do EIA, dever se notificar sociedade a abertura da fase de comentrios,
que segundo ele dever durar por um perodo no inferior a 30 dias
71
.
A sociedade dever exercer controle sobre a qualidade dos Estudos de
Impacto Ambiental por via dos mecanismos para tais fins. Estes podem
ser comunitrios, que assumem a forma de audincias pblicas, que po-
dero acontecer a qualquer tempo, sendo convocadas pelas formas ora
descritas, ou ainda de presses sociais alternativas, pelo uso da imprensa
ou maneiras outras de manifestao. Tambm h o controle administra-
tivo, que cabe ao rgo ou agncia ambiental responsvel por fiscalizar o
cumprimento das diretrizes propostas no EIA. Por fim, h a possibilida-
de do controle judicial, exercido mediante as diversas atuaes do Poder
Judicirio na questo ambiental, como a ao civil pblica ou a ao
popular. Ainda de acordo com dis Milar, tanto os vcios materiais
71: Direito Ambiental Brasileiro. 9a Ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2001. p.231.
85
quanto os vcios formais relacionados ao processo do EIA podem ser
atacados por intermdio do controle judicial.
2.12 Concluso
Verificamos que o Estudo de Impacto Ambiental representa um
instrumento indispensvel proporcionalidade entre crescimento eco-
nmico e equilbrio ecolgico, ou seja, concretizao de um desen-
volvimento sustentvel.
A disciplina legal do licenciamento ambiental e seus instrumentos,
por exemplo, o EIA e o RIMA, apresentou grande evoluo no
ordenamento jurdico brasileiro, transformando-os em ferramentas
cruciais da transparncia e grau de participao popular da poltica
ambiental brasileira.
A pulverizao dos esforos licenciatrios em agncias ambientais
federais, estaduais e municipais, que poderia causar certa confuso
em virtude do emaranhado de regras e exigncias distintas, na verda-
de, no o faz, pois estas instncias de vigilncia ambiental encon-
tram-se coligadas por um instrumento comum e que, embora possa
diferir em questes especficas, o mesmo em sua essncia: o Estudo
de Impacto Ambiental.
H que se louvar os esforos do Conselho Nacional do Meio Ambi-
ente, o CONAMA, em realizar este valoroso trabalho regulatrio das
leis ambientais, editando normas gerais sem as quais nossas modernas
leis no passariam de mais um triste exemplo de normas sem efetividade.
Graas a tais regulamentos, pode-se ter a efetivao, por parte dos cita-
dos rgos estaduais e municipais, das exigncias do EIA e do RIMA,
assim como das audincias pblicas, em territrio nacional.
BENJAMIN, Antnio Herman V. Os Princpios do Estudo de Impacto Ambiental
como Limites da Discricionariedade Administrativa. Revista Forense, Rio de Janei-
ro, 1992, n. 317.
86
BUGALHO, Nelson R. Estudo Prvio de Impacto Ambiental. Revista de Direito
Ambiental, So Paulo, 1999, n. 15.
CARNEIRO, Ricardo. Direito Ambiental: Uma Abordagem Econmica. Rio de
Janeiro: Forense, 2001.
CARVALHO, Carlos Gomes de. Introduo ao Direito Ambiental. 3. ed. So Paulo:
Letras e Letras, 2001.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 9. ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2001.
MARTINS, Fernando. Justia Suspende Distribuio do Gs Natural. Gazeta do
Povo. Meio Ambiente. Curitiba/PR. 18/01/03.
MILAR, dis. Direito do Ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
PFEIFFER, Roberto Augusto Castellanos. A Publicidade e o Direito de Acesso a
Informaes no Licenciamento Ambiental. Revista de Direito Ambiental, So Pau-
lo, 1997, n. 8.
SANTOS, Fabiano Pereira dos. Acidente ecolgico na Baa de Guanabara. Revista
de Direito Ambiental, So Paulo, 2001, n. 22.
87
3 Lei de Crimes Ambientais: Aplicaes
e Reflexos atinentes Indstria do Petrleo e Gs
3 Lei de Crimes Ambientais: Aplicaes e
Reflexos atinentes Indstria do Petrleo e Gs
Amanda Barcellos Cavalcante
Hirdan Katarina de Medeiros
Larissa Roque de Freitas
3.1 Escoro Histrico da Lei n 9.605/98 Luz da
Indstria do Petrleo e Gs
Evidente o fato de que o desenvolvimento industrial e tecnolgico
ocorrido ao longo da histria, apesar de benfico, diametralmente,
trouxe srias conseqncias negativas ao meio ambiente. Tais ativida-
des, impulsionadas pelo consumo e pelo crescimento demogrfico,
proporcionam, por um lado, o progresso e, por outro, a perda gradativa
do patrimnio ecolgico da humanidade.
Nessa histria cambiante, encontra-se o desenvolvimento susten-
tvel como um ideal a seguir, conciliando o progresso com o manejo
ecolgico, de forma que a natureza seja resguardada.
Condera-se, com efeito, o fato de h muito tempo os cientistas
virem alertando acerca dos malefcios de uma ocupao desordenada
do solo, esgotamento dos recursos naturais e necessidade de atrelar o
desenvolvimento a uma poltica conservacionista
72
.
72: FREITAS, Vladimir Passos de, FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a natureza: de acordo com
a Lei n 9.605/98. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 20-01.
88
Nesse diapaso, apontamos o evolver da indstria petrolfera, que
possui nsitos os dois condes, ou seja, a riqueza e o dano ao ambien-
te em potencial.
Desde as suas primeiras aparies, como a descoberta do coronel
Drake, nos Estados Unidos da Amrica, o petrleo tem proporciona-
do um acervo de novos produtos, fomentando, sem dvida, setores
potencialmente poluidores, como o automobilstico.
de se notar que, alm da poluio inerente aos seus derivados, o
petrleo conduz as famigeradas atividades de risco, que envolvem
enorme probabilidade de causar danos ao meio ambiente.
Ademais, a crescente existncia de resduos inorgnicos agrava a situa-
o, haja vista a dificuldade que a natureza encontra em degrad-los.
Assim, a indstria petroqumica, que produz algumas matrias inorgnicas,
encontra-se invariavelmente nesse enfoque de potencialidade poluidora.
Ponto em comum dos dois temas aqui tratados, quais sejam, petr-
leo e a preservao dos recursos naturais, a preocupao global que
os envolve. Os impactos ambientais apresentam incidncia global,
atingindo, assim, todos os lugares, no importando a contribuio
do local para a poluio, pois o que predomina a passividade diante
desta. Por sua vez, o petrleo um recurso energtico sem o qual a
humanidade no pode, nesse estgio civilizatrio, renegar sob pena
de uma retrocesso no desenvolvimento desta, bem como no seu pro-
gresso. Destarte, imprescindvel conciliar a preservao do meio
ambiente e da prosperidade trazida pelo petrleo.
Nessa esteira de raciocnio, a Constituio Federal, ao tratar dos
direitos fundamentais no artigo 5, insculpiu o direito vida, tra-
zendo como via reflexa o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, essencial sadia qualidade de vida, tendo em vista o
2 do artigo em tela que prescreve: os direitos e garantias expressos
nessa constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos
princpios por ela adotados. Pelo exposto, percebe-se a postura ado-
tada pelo legislador constituinte que ala o dano ambiental ao nvel
do direito humano elementar, qual seja, a vida.
Outrossim, no se olvide o artigo 225 da Carta Magna, que, por si,
eleva o meio ambiente ecologicamente equilibrado categoria de di-
reito fundamental.
89
Em seguida, j nos captulos finais da Constituio, promoveu-se a
tutela de cunho penal e administrativo, constante no 3 do artigo
225 que ordena: as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, as sanes penais
e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os
danos causados. Dessa forma, ao garantir o direito ao meio ambien-
te ecologicamente equilibrado, apesar do 1 (artigo 5) estabelecer
que as normas definidoras dos direitos fundamentais tm aplicao
imediata, o constituinte possibilitou o surgimento de uma futura
legislao infraconstitucional assecuratria e delineadora da poltica
criminal e administrativa voltada proteo do meio ambiente.
No constava tal disposio nas constituies anteriores. A Lei da
Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei n 6.938, de 31.08.1981,
no entanto, j tinha se referido reparao de danos, na ptica civil,
imposta aos causadores de prejuzos ao ambiente.
Prosseguindo numa anlise do tema com respaldo na Constituio,
ao tratar-se da minerao, dispe no artigo 225, 2, o seguinte: aquele
que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambien-
te degradado de acordo com a soluo tcnica exigida pelo rgo pblico
competente, na forma da lei.
Ademais, pelo disposto na Constituio, percebe-se a determina-
o expressa de recomposio, sendo, ento, dever do rgo pblico
competente a exigncia de recuperao, conforme a soluo tcnica
fornecida ao caso concreto.
Destarte, no caso da minerao, a degradao pode ser evitada antes
do licenciamento da lavra e/ou da pesquisa, mediante o Estudo de
Impacto Ambiental; bem como, durante o funcionamento da lavra e/
ou da pesquisa; e, finalmente, quando essa degradao j tiver ocorri-
do, resta o que ordena a Constituio, ou seja, a recomposio.
73
Pelo exposto, o direito ao meio ambiente ecologicamente equili-
brado, ao ter sido alado categoria dos direitos fundamentais da
pessoa humana, abarcou a necessidade de uma tutela de cunho penal
diante das agresses a ele perpetradas.
73: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2000,
p.639.
90
O pargrafo terceiro do artigo 225 da CF, por se tratar de norma
programtica, ou seja, as que estabelecem um programa constituci-
onal a ser desenvolvido mediante legislao integrativa da vontade
constituinte,
74
necessitando de lei posterior que lhe d eficcia ple-
na
75
, possibilitou a insero no ordenamento jurdico brasileiro da
Lei dos Crimes Ambientais, Lei n 9.605, de 12.02.1998, que veio
para dar plena efetividade a tal norma programtica.
Era preciso unificar em um diploma a proteo penal ao meio ambi-
ente, pois pendia uma legislao esparsa e assistemtica. Em princpio,
tem-se notcia de que nas Ordenaes Filipinas era descrito o crime de
corte de rvore de fruto e de corte, transformao em carvo e
descascamento de soveiros, entre outras rvores, ao longo de determi-
nados rios, bem como de forma indireta, previa-se a proteo de ani-
mais pelo valor econmico e medicinal.
76
Posteriormente, em 1830, com a promulgao do primeiro Cdi-
go Penal, o Cdigo Criminal do Imprio, foram obtidos apenas dois
dispositivos de tutela ao meio ambiente, com a punio ao corte
ilegal de rvores e ao dano referente ao patrimnio cultural.
77
O Cdigo Penal dos Estados Unidos do Brasil, Decreto n 847/
189, previa, em linhas gerais, a punio para o crime de incndio, de
dano e, apesar de vinculado incolumidade pblica, mas com aspec-
to ambientalista, a preservao da gua potvel, entre outros.
78
Por seu turno, o Cdigo Penal de 1940, vigente at hoje, bem como a
Lei de Contravenes Penais, de 1941, no deram a devida impor-
tncia matria, preocupando-se apenas de forma mediata com a
questo. Outros diplomas legais foram editados, como a Lei n 4.771/
65 (Cdigo Florestal), a Lei n 6.938/81 (Lei da Poltica Nacional
do Meio Ambiente), a Lei n 7.347/85 (Ao Civil Pblica), a Lei n
74: TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 25.
75: necessrio aqui lembrar que a legislao no pode se sobrepor Constituio, de modo que a nica mitigao
eficcia imediata da Constituio o nela mesmo previsto Mandado de Injuno, que o submete Jurisdio
Constitucional (malgrado, sob o prisma histrico, ele representar um avano e no um bice eficacial) Streck:
precisamos aprender a valorar a Constituio Sobre o assunto, ver, COUTINHO, Jacintho de Miranda (org.).
Canotilho e a Constituio dirigente. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
76: PRADO, Alessandra Rapassi Mascarenhas. Proteo penal do meio ambiente: fundamentos. So Paulo:
Atlas, 2000, p. 38.
77: MILAR, Edis. Direito do Meio Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. 2. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 443.
78: PRADO, Alessandra Rapassi Mascarenhas. Ob. cit., p. 40.
91
7.805/89 (Lei de Minerao), entre outros, que, apesar de suas devi-
das importncias, padeceram de uma tutela global e orgnica ao meio
ambiente, j que tratavam de determinada matria na medida exata
de atender sua explorao pelo homem.
79
Alm da via legislativa, observou-se uma crescente preocupao do
Judicirio atravs dos casos levados baila nos tribunais, intensifi-
cando-se os casos julgados no tocante ao meio ambiente. Igualmen-
te, o Ministrio Pblico, j atuante na rea da Ao Civil Pblica,
passou a vislumbrar uma ptica penal na tutela do meio ambiente.
Somado a esses, a maior conscientizao da populao possibilitou
um debate constante a respeito de instrumentos eficazes de proteo
ao meio ambiente.
80
Aponta-se, portanto, uma das principais preocupaes sentidas pela
edio da Lei dos Crimes Ambientais, qual seja: a sistematizao da
tutela jurdica penal e administrativa dada ao meio ambiente.
De tal sorte, a reparao civil, j tratada pela Lei da Poltica Nacional
do Meio Ambiente (Lei n 6.380/81), independente das sanes penais
e administrativas. Ento, tem-se como novidade da Lei de Crimes
Ambientais a tutela penal e administrativa ao meio ambiente, bem como
a teoria da desconsiderao da pessoa jurdica, ensejando a punibilidade
daqueles que utilizam entes coletivos com o intuito de burlar a lei.
No Congresso Nacional, a Lei n 9.605/98 foi precedida de
estudos e discusses, conforme Paulo Affonso Leme Machado ini-
cialmente com o projeto de lei, pretendia-se sistematizar as pena-
lidades administrativas e unificar os valores das multas. Aps
amplos debates, optou-se por uma tentativa de consolidar a legis-
lao penal relativa ao meio ambiente.
81
A lei trata dos crimes ambientais, das infraes administrativas
ambientais, traz normas referentes ao processo penal e cooperao
internacional. Sem descuidar que, na verdade, ela trata de diversos
assuntos relacionados natureza (da o professor Andras Krell prefe-
a Lei n 9.605/98. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 26.
81: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 8 ed. So Paulo: Malheiros, 2000,
p.639.
92
rir denomin-la de Lei da Natureza), a nfase que a ela os estudos
tm destinado repousa no seu aspecto penal, donde ser tradicional-
mente intitulada Lei (de combate, por bvio) dos Crimes Ambientais,
denominao que, por sua plasticidade, ser aqui utilizada.
Dentre as inovaes suscitadas pela lei em comento, merecem des-
taque a responsabilizao penal da pessoa jurdica, adotando-se, tam-
bm, a teoria da desconsiderao da personalidade desta; a incidn-
cia de penas alternativas em substituio ao encarceramento como
regra geral; e, finalmente, a valorizao da Administrao Pblica,
por meio de autorizaes, licenas e permisses.
No que tange Indstria de Petrleo e Gs Natural no Brasil, aps
a flexibilizao do monoplio ocorrido em 1995, por meio da Emen-
da Constitucional n 9, e efetivada pela Lei n 9.478, de 06-08-
1997, regulamentou-se explicitamente, no texto desta lei, que as po-
lticas nacionais para o aproveitamento das fontes de energia visaro
proteo do meio ambiente e promoo da conservao de energia
(Captulo I, que trata dos princpios e objetivos da poltica energtica
nacional, artigo 1, inciso IV).
Nessa esteira de raciocnio, aporta-se no arcabouo principiolgico
concernente poltica energtica nacional, aos atos fiscalizatrios e
regulatrios da Agncia Nacional do Petrleo (ANP), o esforo de pre-
servao do meio ambiente e explorao de petrleo e gs natural, conci-
liando os interesses a fim do melhor desenvolvimento sustentvel do
Pas. Agregam-se valores dinamizados nessas ltimas dcadas em que
a conservao do meio ambiente passou a ser vista como fator pre-
ponderante para o crescimento estrutural e para o acervo da humani-
dade, preservando os direitos das futuras geraes.
Pelo exposto acerca do escoro histrico da Lei de Crimes
Ambientais, percebe-se a relevncia adquirida por esse diploma, di-
ante da necessidade de tutela ao meio ambiente, ao patrimnio eco-
lgico, gentico e cultural do Brasil, compreendendo um imperativo
global e orgnico.
Dentro dessa linha lgica, apia-se o desenvolvimento da hodierna
indstria petrolfera, com atividades, planejamentos, polticas, en-
fim, uma srie de aes voltadas para a proteo do meio ambiente e
tambm para a represso pelas vias penais e administrativas.
93
Ao adotar-se um novo modelo de Indstria de Petrleo no Brasil,
voltado para a competio, para o crescimento do mercado, entre ou-
tros objetivos, foi preciso coibir, fiscalizar e regular fortemente tal setor.
Confirma-se tal assero com dados de danos ambientais ao longo do
final da dcada de 90, quando da abertura do mercado. S em 1999-
2000 a Petrleo Brasileiro S.A (PETROBRS) se envolveu em trs
grandes e graves acidentes: o derrame de leo combustvel na Baa de
Guanabara, o derrame de petrleo nos rios Barigi e Iguau e o aci-
dente na P-36 no Campo do Roncador, fora os de menor gravidade,
elencados nas informaes da Agncia Nacional do Petrleo.
82
Destarte, a Lei 9.605/98 passou a representar, tambm para o se-
tor de petrleo e gs, um instrumento de utilizao do poder pbli-
co para uma tutela efetiva ao meio ambiente, no ficando merc da
degradao de tais agentes.
Outrossim, o presente trabalho, por ter como objetivo a abordagem
da Lei de Crimes Ambientais com enfoque na indstria petrolfera,
proporcionar uma viso delineada da Lei n 9.605/98 em seus artigos
relacionados aos possveis casos de crimes praticados pelos agentes do
setor petrleo e gs. Dessa forma, estar-se-ia delimitando o estudo a
fim de proceder a uma anlise bem mais aprofundada dos crimes pas-
sveis de serem praticados pelos atores do setor em epgrafe, bem como
dar-se- um enfoque exclusivamente penal da lei em comento.
3.2 Dos Crimes Ambientais Relacionados Indstria do
Petrleo e Gs
3.2.1 Disposies Gerais
As disposies gerais da Lei n 9.605/98 trazem nsita j em seu artigo
2 a responsabilidade penal daquele que pratica alguma conduta previs-
ta no diploma, bem como dispe acerca da concorrncia na medida da
culpabilidade dos diversos agentes poluidores. Trata tambm da omisso
82: PEIXOTO, Marcela Moraes, et alii. Vazamento de leo Cru. Desastre que atingiu 28 km de leito de rio.
Mortalidade de organismos aquticos, prejuzo vida selvagem e transmisso de qualidades indesejveis
gua, ao ar e ao solo. Conduta prevista no artigo 54 da Lei 9.605/9. Revista de Direito Ambiental.
Ano 2. So Paulo: Revista dos Tribunais, abril-junho, 2002, p. 248.
94
de pessoas que tinham o dever jurdico de agir: diretor, administrador,
membro de conselho e de rgo tcnico, auditor, gerente, preposto ou
mandatrio de pessoa jurdica, todos enumerados pela lei.
Desde j se aponta a responsabilidade penal da pessoa jurdica,
que, segundo parcela significativa da doutrina, inovou no Direito
penal ambiental brasileiro
83
. O artigo 3 traz tona a responsabili-
dade dentro do interesse ou beneficio da entidade. Nessa lgica,
urge a necessidade de se adaptar vontade da pessoa fsica de co-
meter o crime ao da pessoa jurdica.
Nesse enfoque, o artigo em testilha remonta deciso do represen-
tante legal ou contratual, ou de rgo colegiado, no interesse ou be-
nefcio da pessoa jurdica. Destarte, utiliza-se da vantagem auferida
pela pessoa jurdica, bem como naquilo que lhe importa, e, por meio
da ao de seus representantes ou de seu rgo colegiado, apura-se a
ao volitiva da pessoa jurdica, assim responsabilizando-a adminis-
trativa e penalmente
84
.
Tal esforo de construo terica possibilita a punio da pes-
soa jurdica, haja vista o hodierno papel da empresa e igualmen-
te a experincia alentada acerca de que o crime ambiental so-
bretudo corporativo, surgindo, ento, o imperativo de no al-
bergar a impunidade.
Nesse mbito relevante a lio de cio Perin a respeito do cresci-
mento da doutrina sobre a responsabilidade penal da pessoa jurdi-
ca, haja vista o ambiente favorvel ao delito, pois os diversos agentes
acabam se facilitando com a impunidade gerada pelo fato de muitas
vezes a culpa ser pulverizada, in verbis:
...a sociologia nos ensina que os agrupamentos econ-
micos, que chamaremos de empresas (ente coletivo em-
presarial), criam um ambiente, um clima que facilita e
83: Ana Maria Moreira Marcehesan discorda, tendo em vista a Lei n 8.213, de 24.07.1991, que trata de
planos de benefcios de Previdncia Social, dispor acerca de contraveno penal imputvel empresa
que deixa de cumprir normas de segurana e higiene do trabalho (art. 19, 2), pois se pretende preservar
o meio ambiente do trabalho. In. MARCHESAN, Ana Maria Moreira. Alguns aspectos sobre a lei de crimes
ambientais. Revista de Direito Ambiental. Ano 5, n 19, julho-setembro de 2002, p.69-70.
84: Na verdade e na medida em que uma punio administrativa no um prmio, a pena para pessoas
jurdicas no representa novidade em nosso Direito. Alis, a distino entre uma punio civil, penal ou
administrativa , por vezes, extremamente tnue. A novidade o seu incremento nas questes ambientais
com as punies penais em sentido estrito para os responsveis pelo ato de degradao da Natureza.
95
incita os autores fsicos (ou materiais) a cometer delitos
em beneficio da empresa. Da, portanto, que surge na
doutrina a idia de no sancionar somente estes autores
materiais (que podem mudar constantemente de fun-
o dentro da empresa), mas tambm, e, sobretudo, a
prpria empresa.
85
Na verdade, surge a necessidade de uma reviso do sistema penal
diante da responsabilidade da pessoa jurdica, vislumbrando-se a su-
perao da dogmtica individualista, pois ntido que as peculiarida-
des da vida moderna permitem a utilizao do ente coletivo como
manto protetor de violao de bens jurdicos tutelados pelo Direito,
sendo uma tendncia mundial dos pases da tradio romano-germnica,
haja vista j existir tal previso nos pases da Common law.
Constitucionalmente, a disposio acerca da responsabilidade pe-
nal da pessoa jurdica consta no artigo 173, 5, que trata dos cri-
mes contra a ordem econmica e financeira e contra a economia po-
pular; e no artigo 225, 3, correspondente s condutas e atividades
lesivas ao meio ambiente.
A opo do legislador constituinte em incriminar o ente coletivo,
dentro de uma poltica criminal, refora a preponderncia do en-
tendimento da convenincia e oportunidade de utilizar a responsa-
bilidade penal da pessoa jurdica como instrumento eficaz no com-
bate da criminalidade
86
.
No Direito romano, no se admitiu a responsabilidade coletiva, haja
vista o princpio societas delinquere non potest. No entanto, at o fim do
sculo XVIII, predominou o entendimento favorvel responsabilidade
coletiva. Aps a Revoluo Industrial, com o advento do liberalismo e do
individualismo, entendeu-se impossvel a punio da pessoa jurdica.
Hodiernamente, ainda no h um posicionamento pacfico, apesar de
urgir a necessidade da punio do ilcito corporativo, pois alguns
doutrinadores pugnam por uma ptica individualista do delito
87
.
85: PERIN JUNIOR, Ecio. Curso de Direito Falimentar: atualizado de acordo com o Novo Cdigo Civil. So
Paulo: Mtodo Editora, 2002, p.295.
86: ROCHA, Fernando A. N. Galvo da. Responsabilidade penal da pessoa jurdica. Revista de Direito
Ambiental, v. 7, n 27, jul./set., 2002, p. 75.
87: Ibidem, p. 80-1.
96
Importante distino a reparao de natureza civil tratada pela
Lei n 6.938/81 (Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente) que
independe de culpa do autor da ao ou omisso, e a cominao da
sano penal ou administrativa, que requer a demonstrao de culpa
do agente que cometeu o ilcito, pois a pessoa jurdica s pode ser
responsabilizada ante a interveno da pessoa fsica, sendo que a afe-
rio da culpabilidade desta perpassa aspectos de natureza subjetiva.
Pelo exposto, a doutrina apresenta requisitos para a responsabilida-
de, dividindo-os em explcitos e implcitos; os primeiros constam no
artigo 3 da Lei de Crimes Ambientais e os outros, da interpretao
lgico-sistemtica.
Assim, explicitamente, imprescindvel a tipificao da conduta da
pessoa jurdica diante da ao praticada pelo seu representante legal ou
contratual ou seu rgo colegiado no interesse ou beneficio dela. Repre-
sentante legal aquele determinando pela lei. Geralmente, se o contrato
for omisso, entende-se como habilitados para tal todos os scios. J o
contratual o diretor, administrador, gerente, preposto, mandatrio,
constante no contrato social, e se recair em mais de uma pessoa, enten-
de-se rgo colegiado. Deve sempre existir um nexo de causalidade entre
a deliberao institucional e a conduta do executor material da leso.
Igualmente, necessria a existncia de interesse ou de beneficio
do ente coletivo, como as aes voltadas para a vantagem desse, con-
tudo o interesse engloba, ainda, a figura de relevncia para o ente,
isto , age-se conforme o que importa para a pessoa jurdica. As
atividades da pessoa jurdica so direcionadas obteno do objeto
de vinculao deste interesse. Por seu turno, o beneficio d-se com a
obteno desse objeto de interesse.
Para consubstanciar tal lgica de pensamento, Paulo Affonso Leme
Machado apascenta que assim, age criminosamente a entidade em
que seu representante ou seu rgo colegiado deixa de tomar medi-
das de preveno do dano ambiental, por exemplo, usando tecnologia
ultrapassada ou imprpria a qualidade do meio ambiente. (...). O
interesse da entidade no necessita estar expresso no lucro direto,
consignado no balano contbil, mas pode se manifestar no dolo
eventual e no comportamento culposo da omisso.
88
88: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Ob. Cit. p. 646.
97
Um caso que pode ser utilizado para ilustrar a questo em tela, tendo
como fonte a denncia do Ministrio Pblico Federal
89
, o episdio do
vazamento de leo cru da Refinaria Presidente Getlio Vargas (Repar),
unidade de refino da empresa Petrleo Brasileiro S.A. (PETROBRS),
ocorrido em 16.07.2000, situada no Municpio de Araucria (PR), que
causou a poluio dos rios Barigi e Iguau e suas reas ribeirinhas, com
o vazamento de aproximadamente quatro milhes de litros de leo cru.
Dessa forma, verificou-se, por meio da denncia feita pelo Minis-
trio Pblico, a negligncia da PETROBRS, pelo fato da explora-
o de tal atividade envolver enorme risco para o meio ambiente, e
essa no ter adotado as medidas administrativas adequadas, nem ter
utilizado o manejo de tecnologias apropriadas, dentre as disponveis
bem como ter deixado merc de atividade eminentemente poluidora
to-somente a ao humana, passvel de falhas.
Assim, no caso em comento e consoante entendimento do Parquet, o
bombeamento de leo cru acontece desde o terminal da PETROBRS
em So Francisco do Sul (DTSUL) para a Repar. No entanto, no dia do
vazamento, a vlvula do tanque recebedor TQ-4108 permaneceu
bloqueada aps o inicio da operao, criando-se no sistema de tubula-
es uma pressurizao acima do normal e que acabou por provocar o
rompimento de uma junta de expanso (pea de ao inoxidvel, com
estrutura safonada e em formato de fole que lhe permitia cumprir com
sua funo de acomodar vibraes por alterao de temperatura e presso
no oleoduto) instalada na rea de chegada do oleoduto refinaria, deno-
minada scrapper, dali acarretando o vazamento para o meio ambiente.
Essa junta de expanso, acoplada a uma vlvula, precisa de
suportao, que foi retirada, por uma empresa terceirizada da
PETROBRS, para manuteno em 07.06.2000, sendo que o esta-
do das coisas permaneceu assim at o vazamento.
Igualmente, o operador de campo num momento de lapso no
abriu a vlvula de entrada do tanque TQ-4108. E, assim, como havia
sido introduzido um ponto fraco no sistema de funcionamento por
gua, ao ar e ao solo. Conduta prevista no artigo 54 da Lei 9.605/9. Revista de Direito Ambiental,
So Paulo, v. 2, abr./jun., 2002, p. 239-55.
98
falha da manuteno, ocorreu sua ruptura a uma presso inferior de
abertura das vlvulas de alvio do sistema de proteo do duto, que
proporcionaria o esvaziamento automtico do sistema de segurana,
esvaziando o excesso em tanques paralelos.
90
Ento, aconteceu o vazamento que, segundo a exposio do Minis-
trio Pblico (MP), era previsvel, haja vista o fato de a segurana
tcnica da operao em atividade de tamanho risco no poder ficar
merc apenas de funcionrios, j que se dispe de tecnologia adequa-
da para se evitar vazamentos.
Pela denncia do MP, a Repar estava sem sistema de telemetria, que
o responsvel pela comunicao da refinaria e do terminal DTSUL, e
assim, no se visualizou em tempo real os nveis dos tanques recebedo-
res de petrleo, nem da presso e da vazo de chegada na Repar.
91
Igualmente, a refinaria ainda no tinha adotado a norma interna da
PETROBRS NDT-26-b que previa a medio da vazo no duto de
hora em hora, at a estabilizao da operao.
Ademais, na poca, a PETROBRS vinha adotando uma poltica
que se coadunava com a abertura de mercado empreendida no Brasil
desde 1995, com planos de reduo de quadros do funcionalismo,
tanto com programas de demisso voluntria, como o crescente uso
de servios terceirizados; alm do aumento da produo, implicando
logicamente a diminuio de segurana ambiental e de seus funcio-
nrios, apontando-se um risco calculado.
Tal poltica desenfreada pelo ento presidente, representante contratual,
demonstra o interesse e o benefcio da empresa em aumentar sua
receita, que, conforme parecer do rgo do Parquet, quase duplicou
no perodo 1999-2000 (de 5 bilhes para 9 bilhes de dlares),
enquadrando-se a conduta da pessoa jurdica nos requisitos explci-
tos da responsabilidade penal desta.
Assim, alm desse entendimento, a Lei de Crimes Ambientais, no
pargrafo nico do artigo 3, deixa claro que a responsabilidade da
pessoa fsica distinta da pessoa jurdica. Assim a responsabilizao
91: Ibidem.
99
desta no exclui a daquela, sendo, no caso aqui enfocado, tambm
incriminados o presidente da PETROBRS e o superintendente da
Repar, ambos pessoas fsicas.
Caber somente a responsabilizao das pessoas coletivas de Direi-
to privado, elencadas no artigo 44 do Cdigo Civil, de 11-01-2002.
Importante ressaltar, que implicitamente existe a compreenso acerca
da excluso da pessoa jurdica de direito pblico
92
. Esse
posicionamento, apesar de no estar previsto constitucionalmente,
coaduna-se, em sntese, com o fato de o Poder Pblico ser incumbi-
do de defender e preservar o meio ambiente (art. 225, 3).
Outrossim, a responsabilidade penal do Poder Pblico faria que a
sociedade fosse duplamente atingida, primeiramente com o dano e
depois com a socializao da pena, haja vista o custo desta ser coberto
com recursos pblicos. Alm dos tipos penais aplicados pessoa ju-
rdica ser incompatvel com a natureza do ente pblico.
Igualmente, se aprofunda a argumentao com a impossibilidade
de se aplicar a pena restritiva de direitos, haja vista a interveno de
uma pessoa jurdica em outra, o que s admitido se previsvel pela
Constituio. incua a pena de prestao de servios comunida-
de, pois essa inerente s funes do Poder Pblico
93
.
Princpio maior que nortear as aes da pessoa de Direito pblico
o interesse coletivo, diferentemente das pessoas de Direito privado,
no podendo mencionar conduta voltada ao seu interesse ou benefi-
cio prprios. Assim, o interesse dever ser o pblico. Quando isso
no acontece por que o administrador pblico agiu com desvio de
poder. Em tal hiptese s a pessoa natural poder ser responsabiliza-
da penalmente.
94
Imagina-se, ao mesmo tempo, a incoerncia do
Estado ao se sancionar, j que detm o monoplio do poder de punir.
Ao adotar esse raciocnio, h de se ressaltar que a autarquia, com-
preendida como descentralizao da administrao pblica e exer-
92: Posio em contrrio de Paulo Afonso Leme Machado, que advoga tambm pela responsabilizao
penal da pessoa jurdica de Direito pblico, haja vista a lei no ter feito nenhuma excluso, no cabendo
ao aplicador do Direito fazer qualquer interpretao restritiva (Ob. cit, p. 647).
93: SILVA, Fernando Quadros. Responsabilidade penal da pessoa jurdica: a lei 9.605, de 13.02.1998 e
os princpios constitucionais penais. Revista de Direito Ambiental, v. 5, n. 18, abr./jun., 2000, p.
184.
a Lei n 9.605/98. 7. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 68.
100
cendo servios pblicos tpicos que no englobam atividade econ-
mica, tambm no pode ser responsabilizada penalmente; contu-
do, as entidades paraestatais, compreendidas as empresas pblicas,
as sociedades de economia mista, as fundaes institudas pelo Po-
der Pblico, os servios sociais autnomos no se confundem com
o Estado e podem ser criminalmente responsabilizados
95
.
Outro requisito implcito a utilizao da infra-estrutura da pes-
soa jurdica para a prtica do crime. Relevante a comprovao de tal
nexo de causalidade, implicando, pois, o emprego de tais recursos
como imprescindvel, caso contrrio, a responsabilidade atingir to-
somente a pessoa fsica. Igualmente, dever esta agir dentro da ativi-
dade institucional, conciliando as condutas de ambas as pessoas de
forma interativa. E, por fim, quando a pessoa jurdica atua de manei-
ra dissimulada, apresentando mera aparncia de licitude, enquanto
no seu contexto reside a ilicitude, existindo a atividade lesiva ao bem
jurdico, legitima-se a responsabilidade.
96
Dessa forma, a
PETROBRS, como sociedade de economia mista, tem plena legiti-
midade passiva, podendo ser responsabilizada criminalmente.
Retomando o caso da Repar, conforme a denncia do MP, os danos
causados foram em sntese os seguintes: a morte de 60 aves, 2 mamfe-
ros, 9 rpteis, 2 anfbios e 16 peixes. A mortandade atingiu 64% dos
animais atingidos pelo contato fsico com o leo. Quanto flora, foi
preciso a supresso da vegetao original nas reas de preservao
permanente, junto aos pontos de conteno de leo, entre outros
danos ao solo, gua e ao ar. Incorrendo os denunciados, conforme a
denncia do Parquet, nas sanes do art. 54, da Lei n 9.605/98.
97
No que tange ao artigo 4 da Lei dos Crimes Ambientais, ao se
tecer breves comentrios, no se pode olvidar que o disposto em tal
artigo foi um avano no Direito penal ambiental, haja vista a pro-
95: ROCHA, Fernando A. N. Galvo da. Responsabilidade penal da pessoa jurdica. Revista de Direito
Ambiental, v. 7, n. 27, jul./set., 2002, p.120.
96: Ibidem, p. 121-2.
101
mulgao da teoria da desconsiderao da pessoa jurdica sempre
que sua personalidade for obstculo ao ressarcimento de prejuzos
causados qualidade do meio ambiente.
A teoria da desconsiderao da pessoa jurdica um sintoma da
crise que alenta a funo dessa; busca-se a retomada dos valores
ticos que a consubstanciaram, haja vista o fato de inmeros entes
coletivos servirem como cobertores para a prtica de crimes, em
especial, o ambiental.
Assim, significante se torna o dispositivo ao falar de uma
desconsiderao necessria para o ressarcimento dos danos causados
ao ambiente, suspendendo-se a eficcia da personalidade jurdica.
Nesse sentido, Alexandre Couto Silva, ao tratar do assunto em cau-
sa corrobora a idia de que a teoria da desconsiderao visa a
...assegurar que a estrutura da sociedade com respon-
sabilidade limitada pode ser desconsiderada apenas
no caso concreto, atingindo-se a personalidade jur-
dica do scio, tanto pessoa natural quanto pessoa ju-
rdica, responsabilizando-o pela fraude e pelo abuso
de direito, bem como nos casos em que ele se esconde
atrs da personalidade jurdica da sociedade para evi-
tar obrigao existente, tirar vantagem da lei, alcan-
ar ou perpetrar o monopl io, ou proteger
desonestidade ou crime.
98
Ademais, o afastamento temporrio da personalidade para alcanar
a figura do scio, impedindo que as injustias e a impunidade se
perpetuem, a exceo, no insculpindo a teoria como sendo regra.
Sendo uma construo constante da jurisprudncia, tem o condo
de relativizao do direito de personalidade da pessoa jurdica, coi-
bindo abusos e fraudes. A flexibilidade do princpio da autonomia
desse ente necessria, e, diante do caso concreto, pode alcanar
direta e exclusivamente a pessoa do scio at a responsabilidade sub-
sidiria, na intensidade dos atos praticados por esse.
98: SILVA, Alexandre Couto. Desconsiderao da personalidade jurdica: limites para sua aplicao.
Revista dos Tribunais, v. 89, n. 780, out., 2000, p. 48.
102
Destarte, o legislador proporcionou a desconsiderao quando a
personalidade jurdica se tornar um bice para a reparao do
dano ambiental, e coibindo desde j a criao de pessoas jurdicas
despreocupadas com a segurana ambiental. A poltica criminal de
cunho protetivo assegurado ao meio ambiente tem o objetivo de, no
caso concreto, atingir inevitavelmente a pessoa do scio.
A relevncia da exposio, acerca da responsabilidade penal da
pessoa jurdica, bem como da desconsiderao de sua personali-
dade, representa, sobretudo para o setor do petrleo e gs, o con-
do de possibilitar a tutela do meio ambiente quando da prtica
de um crime.
Tal assero se encontra no fato de os agentes econmicos do setor
em comento serem pessoas jurdicas, porquanto o investimento ini-
cial necessrio para a realizao de empreendimentos de grande
montante, bem como na aleatoriedade inerente, principalmente,
explorao, desenvolvimento e produo, fases preliminares da ca-
deia produtiva. Para tanto, a Lei n 9.478/98 (Lei do Petrleo), re-
gula a participao de empresas, separadamente ou em consrcios,
em certames licitatrios, objetivando a outorga de concesso aos ven-
cedores pela Agncia Nacional do Petrleo (art. 38).
Outrossim, nas atividades de refino de petrleo e processamento
de gs natural, no transporte de petrleo, seus derivados e gs
natural e na importao e exportao de petrleo, seus derivados
e gs natural, bem como na explorao e produo que fazem par-
te do monoplio da Unio (art. 177 da CF e art.4 da Lei o Petr-
leo), qualquer empresa ou grupo de empresas (consrcio) pode
desenvolver as respectivas atividades, desde que estejam conforme
as leis brasileiras, com sede e administrao no Pas (art. 5, da
Lei do Petrleo) e obtenha a respectiva autorizao ou concesso
(to-somente na explorao e produo) da Agncia Nacional do
Petrleo (ANP).
Vislumbra-se, desde ento, a entrada de inmeros agentes no
setor em epgrafe, que, como sabido, possui inerente ao mes-
mo, a potencialidade de dano ambiental. Dessa forma, exsurge a
Lei de Crimes Ambientais como um instrumento de proteo ao
meio ambiente.
103
3.2.2 Das Penas Aplicadas s Pessoas Jurdicas
Com vistas a concatenar a responsabilidade penal da pessoa jurdica s
peculiaridades dessa, o legislador trouxe baila a no-incidncia da
pena privativa de liberdade. Dessa forma, as penas aplicadas pessoa
jurdica so trs, quais sejam, a multa, a pena de restrio de direitos
e a pena de prestao de servios comunidade, consoante artigo 21
da Lei 9.605/98, que dispe, no caput, acerca da possibilidade das
penas serem aplicadas isoladas, cumulativa ou alternativamente.
Na pena de multa, aplica-se disposio do Cdigo Penal; se inefi-
caz, aumenta-se em trs vezes, portanto, o artigo 49, caput, do CP,
traz: a pena de multa consiste no pagamento ao fundo penitencirio
da quantia fixada na sentena e calculada em dias-multa. Ser, no
mnimo, de 10 (dez) e, no mximo de 360 (trezentos e sessenta)
dias-multa. Por seu turno, o pargrafo primeiro, ao tratar da senten-
a, expe que o juiz fixar o valor do dia-multa entre um trigsimo
do maior salrio mnimo mensal vigente ao tempo do fato at cinco
vezes o valor desse salrio. Fazendo-se clculos atuais, com o salrio
de 200 reais, a multa mnima corresponder a R$ 60,70 e a mxima
a R$ 2.412,00. Aumentando-se em trs vezes, se obtm o valor de
R$ 7.236,00. Pelo exposto, percebe-se a desproporo entre o mxi-
mo da sano penal de multa e da mesma penalidade administrativa,
que pode chegar at a R$ 50.000.000,00, consoante artigo 75 da
Lei 9.605/98.
J a pena de restrio de direitos englobar trs formas: a suspenso
parcial ou total da atividade e a interdio temporria de estabeleci-
mento, obra ou atividade, bem como a proibio de contratar com o
Poder Pblico e dele obter subsdios, subvenes ou doaes (artigo
22, Lei n 9.605/98).
A suspenso parcial ou total da atividade encontra respaldo no 1
do artigo 22, sendo utilizada quando ocorrer a desobedincia s nor-
mas legais ou regulamentares. A hiptese em que, apesar da empresa
ao agir conforme a autorizao concedida, atenta contra as leis e re-
gulamentos, essa pena necessria quando o sujeito agride intensa-
mente a incolumidade das espcies humanas, vegetais e animais,
ficando ao arbtrio do juiz o tempo de suspenso.
104
A interdio temporria de estabelecimento, obra ou atividade visa
a impedir o funcionamento de ente coletivo sem a devida autoriza-
o, ou em desacordo com a concedida, bem como daquele que viola
disposio regulamentar ou legal, conforme 2 do artigo 22. J no
que tange ao tempo de durao, segue-se o disposto no artigo 10 da
Lei 9.605/98, ou seja, perdurar pelo prazo de cinco anos, no crime
doloso, e de trs anos, no de crime culposo. Substitui, igualmente, a
pena de priso constante no artigo 60 da lei em tela.
Por fim, a proibio de contratar com o Poder Pblico, bem como
dele obter subsdios, subvenes ou doaes, perdurar at o prazo de
10 anos, considerando-se a disposio constante no 3, do artigo 22.
No que se refere pena de prestaes de servios comunidade,
prevista no artigo 23 da Lei de Crimes Ambientais, elencam-se as
seguintes formas: o custeio de programas e de projetos ambientais, a
execuo de obras de recuperao de reas degradadas, a manuteno
de espaos pblicos, contribuies a entidades culturais ou ambientais
pblicas.
Acredita-se que tais penalidades servem, alm de sanes ao
poluidor, tambm como resgate da funo social da empresa, que,
apesar de delituosa, dever reconquistar a credibilidade tambm
diante da comunidade. Assim, Paulo Affonso Leme Machado con-
duz um repertrio: a proporcionalidade entre o crime cometido,
as vantagens auferidas do mesmo e os recursos econmicos e fi-
nanceiros da entidade condenada.
99
No caso anteriormente tratado referente Refinaria Presidente Ge-
tlio Vargas (Repar), a PETROBRS como pessoa jurdica, ao in-
correr no delito previsto no artigo 54, da Lei n 9.605/98, pode vir
a ser apenada com multa, alm das prestaes de servios comuni-
dade, como o custeio de programas e de projetos ambientais e a exe-
cuo de obras de recuperao de reas degradadas. Pelo fato de o
petrleo ser uma atividade de relevante interesse pblico, fica difcil
a aplicao das penas restritivas de direitos, haja vista tambm a Repar
ter se adequado s normas de segurana ambiental aps o vazamento.
Ficar, contudo, convico do juiz o tipo de pena que ser aplicada.
99: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 8 ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
650.
105
3.3 Lei n 9.605/98: Crimes Ambientais
De acordo com a Constituio Federal de 1988, as regras penais s
podem ser criadas por lei (no h crime sem lei anterior que o defi-
na, nem pena sem prvia cominao legal); ou seja, o princpio da
reserva legal impera no Direito penal. No tocante s condutas lesivas
ao meio ambiente, que devam ser sancionadas com a fora de tal
direito, no poderia ser diferente. A lei aqui estudada traz, pois, os
tipos penais que indicam os crimes ambientais, dispondo ainda so-
bre aplicao e execuo da pena
100
.
pacfico, portanto, o fato de que tipo e sano penal devam estar
cominados em lei; entretanto, a questo ambiental, em todas as searas
do Direito, reveste-se de maior complexidade, j que devem ser abor-
dados aspectos tcnicos. A norma penal ambiental, para ter
aplicabilidade, deve ser multidisciplinar, no sentido de conter concei-
tos que s podero ser fornecidos pela Biologia, Qumica, Fsica etc. O
ramo do Direito que predominantemente organiza tais conceitos em
normas jurdicas o Direito Administrativo. Inevitavelmente, a ele vai
se socorrer o intrprete na aplicao da Lei n 9.605/98, que contm
de modo substancioso as chamadas normas penais em branco.
Ensina Paulo Affonso Leme Machado que a Constituio Federal
no estabelece se a definio do crime deve ser determinada exclusi-
vamente pela lei ou se possvel a integrao de outras normas nessa
definio. Assim, nada haveria de inconstitucional nas chamadas
normas penais em branco. O mesmo autor indica ainda que o crime
ambiental previsto na lei federal pode depender, para sua integrao,
de lei estadual. No haveria ofensa ao art. 22, I, da CF, pois a
mesma CF prev a competncia concorrente para legislar sobre a pro-
teo do meio ambiente e controle da poluio para a Unio, os Esta-
dos e o Distrito Federal (art. 24, caput, e inc. VI). Os Estados e o
Distrito Federal podem vir, assim, a legislar sobre meio ambiente de
forma a integrar condutas consideradas pelo legislador federal como
100: sempre importante lembrar que o princpio da legalidade no pode engessar a interpretao (no
Direito, como um todo, j que uno), ao ponto de o produto ir de encontro aos bens jurdicos e valores
tutelados constitucionalmente. No caso, trata-se da exigncia de lei formal (ordinria, em regra) para
tratar do direito fundamental liberdade, cuja mitigao exige autorizao, assim, dos simbolicamente
denominados representantes do povo.
106
tipos penais em branco, j que ele teria a incumbncia de estabele-
cer normas gerais sobre o meio ambiente, no se excluindo a com-
petncia suplementar ambiental dos Estados (art. 24, 2).
101
A posio doutrinria majoritria, entretanto, a de que o tipo pe-
nal deve ser o mais determinado possvel, contendo todos os elementos
necessrios para a incriminao, de forma a diminuir ao mnimo a
subjetividade e discricionariedade do juiz. A existncia de muitas nor-
mas penais em branco, como ocorre na Lei de Crimes Ambientais,
considerada por Luiz Rgis Prado como uma excessiva dependncia
administrativa, devendo-se evitar a todo custo a grande indeterminao
das descries tpicas.
102
O princpio da legalidade deve ser respeitado
em todo e qualquer diploma legal que incrimine condutas.
O meio ambiente de valor inestimvel para a civilizao, justifi-
cando-se sua tutela penal
103
,

entretanto, no se pode abandonar os
princpios fundamentais de Direito Penal, garantidores da liberdade
do cidado, como o da legalidade e o da tipicidade taxativa.
104
Por tudo isso, a Lei n 9.605/98 bastante criticada. Por um lado,
est a sua forte dependncia a outras normas, como regulamentos e
portarias, que so alterados sem as formalidades necessrias para a
elaborao de leis, o que desrespeita, como j foi expresso, o princ-
pio da legalidade, constitucionalmente adotado para o Direito penal
brasileiro. Nesse contexto de fragilidade normativa, ainda h o uso
exacerbado de expresses indeterminadas, como, num cristalino exem-
plo, se v em obrigao de relevante interesse ambiental (art. 68).
Por outro, est o problema de sua aplicabilidade, j que a fiscalizao
101: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
665.
102: PRADO, Luiz Regis. Crimes Contra o Ambiente: Anotaes a Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998:
doutrina, jurisprudncia, legislao. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 32-33.
103: Em posio contrria, e com boa dose de razo, encontra-se Hassemer, para quem o Direito Penal no
instrumento hbil para a proteo do meio ambiente: O direito ambiental visa preveno, enquanto
o direito penal, por seu turno, no s no atua preventivamente, como tambm, quando se lhe exige que
atue dessa forma, nada mais consegue do que resultados sofrveis. (...)Ora, se quisermos que o direito
ambiental seja verdadeiramente eficiente, ento devemos cuidar de lhe emprestar o maior nmero de
condies de interveno vivas e dinmicas. Do direito penal, por sua vez, espera-se que permanea,
rigorosamente, como direito penal do fato, com conceitos claros e slido perfil garantstico. Winfried
Hassemer, A Preservao do Ambiente atravs do Direito Penal. Revista Brasileira de Cincias Criminais
n. 22, 1998, p. 30-31.
104: LEONARDO, Marcelo. Crimes Ambientais e os Princpios da Reserva Legal e da Taxatividade do Tipo
em Direito Penal. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, n. 37, 2002, p. 167.
107
do Poder Pblico deficiente, tornando por vezes injusta a lei, que
muitas vezes pune apenas o mais fraco, em detrimento das grandes
indstrias e empresas que a cada dia agridem mais o meio ambiente.
O captulo V da Lei n 9.605/98 traz a caracterizao dos crimes
contra a fauna e flora, dos de poluio, ilcitos contra o ordenamento
urbano e o patrimnio cultural e aqueles contra a administrao
ambiental. O presente trabalho tem o objetivo de analisar to-somen-
te aquelas infraes penais que digam respeito indstria do petrleo,
de forma a poder contribuir um pouco mais para o aperfeioamento da
doutrina jurdica relacionada ao tema petrolfero, no tocante a to im-
portante valor para a humanidade, como o meio ambiente.
3.3.1 Dos Crimes Contra a Fauna
Dentre os crimes contra a fauna, destaca-se, para o objetivo deste
trabalho, o art. 33 da Lei n 9.605/98: Provocar, pela emisso de
efluentes ou carreamento de materiais, o perecimento de espcimes
da fauna aqutica existentes em rios, lagos, audes, lagoas, baas ou
guas jurisdicionais brasileiras: Pena: deteno, de um a trs anos, ou
multa, ou ambas cumulativamente.
Carlos Ernani Constantino explica que o objeto jurdico protegido
pelo tipo supramencionado o equilbrio ecolgico advindo da ne-
cessria preservao da fauna aqutica (...).
105
As guas jurisdicionais brasileiras esto demarcadas em 200 mi-
lhas, a partir da baixa-mar do litoral continental e insular.
106
Qualquer pessoa pode ser sujeito ativo deste delito. Com relao ao
sujeito passivo, deve-se atentar para quem o titular do bem jurdico
atingido ou ameaado. Nesse nterim, importante o art. 225 da Cons-
tituio Federal, que elege o meio ambiente como bem de uso comum
do povo, que deve ser preservado para as presentes e futuras geraes.
Assim, a coletividade o sujeito passivo de um crime contra o meio
ambiente, j que se trata de bem essencial boa qualidade de vida, e
no se trata de vidas particulares. Ao sofrer o meio ambiente, sofre toda
a coletividade, atingindo direitos difusos. cada vez mais claro o fato
105: CONSTANTINO, Carlos Ernani. Delitos ecolgicos: a lei ambiental comentada - artigo por artigo -
aspectos penais e processuais penais. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 124.
106: Luiz Regis Prado, op. cit., p. 93.
108
de que os atos lesivos ao meio ambiente produzem conseqncias no
s onde ocorreram, mas tambm em lugares distantes, forando o Di-
reito a impor normas que impeam a destruio da raa humana.
Ressalta dis Milar importante distino entre objeto jurdico e
objeto material. O primeiro o bem ou interesse diretamente tutela-
do. O segundo a coisa sobre a qual recai a ao do sujeito ativo.
107
Como elementos objetivos do tipo, tem-se a ao de provocar, pela
emisso de efluentes ou carreamento de materiais, o perecimento de
espcimes da fauna aqutica. Provocar quer dizer causar, dar origem.
O dano ao meio ambiente, que o perecimento da fauna aqutica,
originado por um ato de lanar em circulao efluentes ou materiais.
Efluentes so substncias que circulam, adequando-se facilmente aos
espaos a que so submetidas. No importa a natureza dos efluentes
ou dos materiais, pois, havendo nexo de causalidade entre a substn-
cia ou objetos postos em circulao e a morte de espcimes da fauna
aqutica, configurado est o crime do art. 33.
Neste sentido, a lio de Paulo Affonso Leme Machado:
A emisso de efluentes pode ser fora dos limites autori-
zados ou licenciados ou mesmo dentro desses limites.
O carreamento de materiais ou lixiviao de materiais
pode ser de substncias registradas e receitadas, como
agrotxicos. Para a caracterizao do crime no preciso
que a conduta do agente seja ilcita do ponto de vista do
Direito Administrativo.
108
O elemento subjetivo do tipo o dolo direto ou eventual.
O crime do art. 33, pode-se dizer, comum na indstria petrolfera.
J ocorreram inmeros casos de vazamentos de oleodutos que trans-
portam petrleo e derivados, vindo a causar a morte de animais aqu-
ticos em decorrncia da poluio causada no ambiente. Um episdio
bastante comentado nos media, por causa das grandes propores do
vazamento, foi o da Baa de Guanabara, Rio de Janeiro, ocorrido no
ano de 2000. A poluio causada na gua
108: Machado, op. cit., p. 736.
109
causou severos danos s comunidades de peixes, crust-
ceos e aves. (...) As aves em torno da Baa de Guanabara,
como bigus, atobs, socs, garas e outras, foram par-
ticularmente impactadas pelo derramamento. Isto
porque muitas espcies entram em contato direto ou
indireto com o leo, quando mergulham, sujando a
plumagem e ingerindo a substncia. No primeiro
caso, perdem a temperatura corporal e tornam-se in-
capazes para o vo, e, no segundo, intoxicam-se, pa-
ram de alimentar-se e perdem peso. Ambos os fatores
levam morte.
109
O pargrafo nico do mesmo artigo 33 indica mais hipteses de con-
dutas incriminadas:
Incorre nas mesmas penas: I. quem causa degradao
em viveiros, audes ou estaes de aquicultura de dom-
nio pblico; II. quem explora campos naturais de
invertebrados aquticos e algas, sem licena, permisso
ou autorizao da autoridade competente; III. quem fun-
deia embarcaes ou lana detritos de qualquer nature-
za sobre bancos de moluscos ou corais, devidamente de-
marcados em carta nutica.
A lei, ao mencionar viveiros, audes ou estaes de aqicultura de
domnio pblico, quer referir-se aos bens (viveiros, audes etc.) p-
blicos da Unio, estados e municpios, ou que estejam destinados
execuo de um servio pblico, j que estes se integram ao domnio
pblico.
Degradar o ato de tornar desprezvel, imprestvel, sem proveito.
Explorar campos naturais de invertebrados aquticos produzir, cul-
tivar, tirar partido ou proveito destes, no caso, sem a devida licena
ambiental. Finalmente, fundear o ato de lanar ferro ou ncora, e
109: ALMEIDA, Ana Padilha Luciano de. Desastre Ecolgico. Revista de Direito Ambiental n. 25. So
110
lanar detritos quer dizer despejar, exalar, soltar resduos, restos, des-
pojos de substncia desagregada.
O crime se consuma quando se verifica a morte de espcimes da
fauna aqutica, em decorrncia da emisso de efluentes ou do
carreamento de materiais. crime de resultado, pois exige a efetiva
morte dos espcimes para sua consumao. Falando a lei em espci-
mes, conclui-se que a morte de apenas um animal no suficiente
para caracterizar o tipo. Deve-se ter em vista, no caso, o princpio da
insignificncia ou da bagatela. Ressalte-se que o insignificante no
a vida do animal, mas sim o dano ao meio ambiente como um todo,
haja vista que se punir uma pessoa fsica ou jurdica. De qualquer
forma, a anlise do caso concreto que determinar se houve ou no
o crime em tela. A tentativa possvel.
Ser necessria, pois, a realizao de percia nos animais mortos a
fim de se demonstrar o nexo de causalidade entre seu perecimento e
a emisso de efluentes ou carreamento de materiais.
110
3.3.2 Dos Crimes Contra a Flora
Na seo II, referente aos crimes contra a flora, so trs os disposi-
tivos que interessam ao presente trabalho.
O artigo 41 incrimina o ato, seja doloso ou culposo, de provocar in-
cndio em mata ou floresta: Provocar incndio em mata ou floresta:
Pena: recluso, de dois a quatro anos, e multa. Pargrafo nico: Se o
crime culposo, a pena de deteno de seis meses a um ano, e multa.
Provocar significa dar origem, causar. A palavra incndio indica
fogo que lavra com intensidade e em altas chamas, calamidade. So
protegidas as florestas ou simples matas, como elementos indispen-
sveis ao meio ambiente equilibrado.
Pode ser sujeito ativo deste delito qualquer pessoa. O proprietrio
do local onde a mata ou floresta se encontre tambm pode ser sujeito
ativo, j que o direito de propriedade deve ser exercido em conformi-
dade com sua funo social, e esta abrange a preservao do meio
ambiente, bem da coletividade.
110 Prado, op. cit., p. 94.
111
A extrao de recursos naturais sem autorizao legal ou adminis-
trativa incriminada no art. 44: Extrair de florestas de domnio
pblico ou consideradas de preservao permanente, sem prvia au-
torizao, pedra, areia, cal ou qualquer espcie de minerais: Pena:
deteno, de seis meses a um ano, e multa.
Extrair significa retirar. O crime s ocorre se a extrao sem autori-
zao se der em rea de domnio pblico, ou seja, em terras de pro-
priedade da Unio, estados ou municpios, ou oficialmente destina-
das execuo de um servio pblico, porquanto tambm estas se
integram ao domnio pblico, como foi expresso anteriormente; ou,
ainda, que estejam sob regime de preservao permanente.
O Cdigo Florestal estabelece como sendo florestas de preservao
permanente as florestas e demais formas de vegetao natural situa-
das: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu
nvel mais alto em faixa marginal cuja largura mnima especificada
a cada caso; b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua na-
turais ou artificiais; c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos
chamados olhos dgua, qualquer que seja a sua situao topogrfi-
ca, num raio mnimo de 50 (cinqenta) metros de largura; d) no
topo de morros, montes, montanhas e serras; e) nas encostas ou par-
tes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na
linha de maior declive; f ) nas restingas, como fixadoras de dunas ou
estabilizadoras de mangues; g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas,
a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100
(cem) metros em projees horizontais; h) em altitude superior a
1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao (art.
2 da Lei n 4.771, 15.9.1965 Cdigo Florestal).
Consideram-se, ainda, de preservao permanentes, quando assim de-
claradas por ato do Poder Pblico, as florestas e demais formas de vegeta-
o natural destinadas: a) a atenuar a eroso das terras; b) a fixar as du-
nas; c) a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias; d) a
auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades milita-
res; e) a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou
histrico; f ) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino;
g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas; h) a
assegurar condies de bem-estar pblico (art. 3 do Cdigo Florestal).
112
A produo de petrleo, apesar de ser ato exercido pelo particular a
partir de concesso do Poder Pblico, deve tambm estar submissa a
este tipo penal, porquanto no deve ter sido inteno do legislador
excluir da pena as atividades que decorram de permisso e concesso.
O artigo 53 indica causas de aumento de pena, de um sexto a um
tero: se do fato resulta a diminuio de guas naturais, a eroso do
solo ou a modificao do regime climtico; o crime cometido: a) no
perodo de queda das sementes; b) no perodo de formao de vegeta-
es; c) contra espcies raras ou ameaadas de extino, ainda que a
ameaa ocorra somente no local da infrao; d) em poca de seca ou
inundao; e) durante a noite, em domingo ou feriado.
Segundo Carlos Ernani Constantino, tais causas de aumento de
pena devem ser atribudas a ttulo de preterdolo, entretanto, nada
impede que o agente tenha efetivamente desejado o resultado que
agravou sua conduta, cabendo ao juiz a devida exasperao da pena.
111
3.3.3 Da Poluio e Outros Crimes Ambientais
A poluio um fenmeno que surgiu como conseqncia do
desenvolvimento tecnolgico e industrial. Se por um lado os bene-
fcios trazidos por tal desenvolvimento revolucionaram a vida das
pessoas, trazendo mais empregos, higiene, qualidade de vida, por
outro, o homem no soube concili-lo com a preservao da natu-
reza. dela que se retira praticamente tudo o que faz possvel os
avanos tecnolgicos e as comodidades do cotidiano, porm, es-
quecido o fato de que sem ela no seria possvel a prpria vida hu-
mana, contentando-se o homem em despejar toda a espcie de res-
duos no ambiente, mesmo dispondo de meios tecnolgicos para
evitar tal ao
112
.
Apesar de ser um fenmeno causado em regies com significativo
grau de industrializao, a poluio no sentida apenas nesses luga-
res, pois no respeita fronteiras, a exemplo do aquecimento global.
113
A justificativa muitas vezes usada para esta tolerncia poluio
111: CONSTANTINO, op. cit., p. 180.
112: BUGALHO, Nelson R. Reflexes sobre a objetividade jurdica do Injusto Penal de Poluio. Revista
de Direito Ambiental, So Paulo, n. 26, 2002, p. 168
113: Ibidem.
113
que a atividade industrial oferece empregos, distribuio de renda e
portanto, melhor qualidade de vida, porm, a poluio deve ser, sim,
...um fator limitador da atividade econmica, no impor-
tando que esta deciso implique no sacrifcio de postos de
trabalho, isso porque a integridade do patrimnio ambiental
interesse de natureza supraindividual, justificando-se
inclusive a interveno penal estatal para sua proteo, es-
pecialmente quando se verifica que o controle meramente
administrativo no tem se revelado apto o suficiente para
coibir os abusos hodiernamente to presentes.
114
Nesse contexto, surge o tipo que incrimina o ato de poluir: Art.
54. Causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resul-
tem ou possam resultar em danos sade humana, ou que provo-
quem a mortandade de animais ou a destruio significativa da flora.
Pena: recluso, de um a quatro anos, e multa. 1. Se o crime
culposo: Pena: deteno, de seis meses a um ano, e multa.
Protegem-se com o dispositivo a sade humana, a fauna e a flora,
porm em graus diferentes. Alm do crime de resultado, em que a
poluio causa danos concretos sade humana, tambm
incriminada a conduta que cause poluio em nveis que possam
resultar em danos a sade humana, mesmo sem resultados concre-
tos. Trata-se do chamado crime de perigo
115
.
J com relao fauna (excluda a fauna aqutica, j protegida no
art. 33)
116
e flora, o legislador optou apenas por incriminar a con-
duta que cause danos concretos, sendo crime a conduta poluidora
em nveis que provoquem a mortandade de animais ou a destruio
significativa da flora.
114: Idem, Ibid, p. 169.
115: Foi reconhecido o crime de poluio no fato de a Refinaria de Paulnea (Replan), da PETROBRS, ter
emitido irregularmente gases, provocando intensa fumaa preta e odor desagradvel, mesmo no tendo
ocorrido nenhum dano concreto sade da populao prxima. Segundo a justificativa do Ministrio
Pblico, a PETROBRS, por ter deixado de adotar medidas que coibissem imediatamente a poluio que
suas unidades estavam causando, e mantendo-as irregularmente em operao, assumiu dolo eventual,
sendo que os gases emitidos estavam fora dos padres permitidos pela lei estadual (SP), configurando-
se assim o crime de perigo. Lanamento de Resduos pela Refinaria de Paulnea (REPLAN), da PETROBRS.
Poluio atmosfrica em nveis danosos sade humana. Revista de Direito Ambiental 28/177
116: Machado, op. cit. p. 668.
114
Pode ser sujeito ativo do delito qualquer pessoa, sendo mais co-
mum que seja cometido por mdias e grandes empresas e indstrias,
j que deve haver um nvel significativo de poluio a ser causada
para que haja crime. Na indstria do petrleo, a poluio parece ser
conseqncia inevitvel de um modo geral, apesar das empresas j
possurem meios tecnolgicos para evit-la.
Sujeito passivo o Estado, e a coletividade, j que se trata de bem
coletivo, supra-individual, o meio ambiente.
Como elemento objetivo do tipo, tem-se o ato de causar poluio.
Causar significa originar, provocar. A poluio a que se refere o tipo
pode ser da atmosfera, do solo, sonora, mineral, das guas interiores
e do mar etc.
117
Criticando o tipo penal de poluio, Luiz Rgis Prado assinala que ele
extremamente amplo e vago, com clusulas normativas, de cunho
valorativo, que esto muito aqum das exigncias do princpio da legali-
dade em sua vertente de taxatividade-determinao da lei penal.
118
O conceito de poluio est descrito na Lei n 6.938, de 31 de agosto
de 1981, entendendo-se por poluio, a degradao da qualidade
ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) preju-
diquem a sade, a segurana e o bem estar da populao; b)criem condi-
es adversas s atividades sociais e econmicas; c)afetem as condies
estticas ou sanitrias do meio ambiente; d) lancem matrias ou energia
em desacordo com os padres ambientais estabelecidos (art. 3, III).
O tipo contempla a forma dolosa (caput) e culposa (1).
No art. 54, 2, foram definidas as hipteses em que o crime de polui-
o ser qualificado, quando a pena ser de recluso, de um a cinco anos.
O artigo 54, em seu pargrafo 2, tipifica o crime qualificado de
poluio, ao destacar as hipteses em que a conduta mais grave,
merecendo uma punio mais exacerbada. Assim, se o crime: I. tor-
nar uma rea, urbana ou rural, imprpria para a ocupao humana;
II. causar poluio atmosfrica que provoque a retirada, ainda que
momentnea, dos habitantes das reas afetadas, ou que cause danos
diretos sade da populao; III. causar poluio hdrica que torne
117 Machado, op. cit., p. 667.
118 Prado, op. cit., p. 172.
115
necessria a interrupo do abastecimento pblico de gua de uma
comunidade; IV. dificultar ou impedir o uso pblico das praias; e V.
ocorrer por lanamento de resduos slidos, lquidos ou gasosos, ou
detritos, leos ou substncias oleosas, em desacordo com as exignci-
as estabelecidas em leis ou regulamentos - a pena nestes casos vai de
um a cinco anos de recluso.
No inciso I, tem-se como conduta qualificada o ato de tornar uma rea,
urbana ou rural, imprpria para a ocupao humana. Neste caso, a rea
poluda era, ao tempo da conduta, utilizada por pessoas para moradia ou
outro tipo de atividade, verificando-se a qualificadora quando tais pessoas,
aps ocorrida a poluio, no suportam mais habitar ou trabalhar naquela
rea. No ocorre crime qualificado se a rea no tinha aproveitamento
nem ocupao humanos, pois se torna difcil saber se a rea se tornou
imprpria a partir da poluio ou j o era anteriormente a ela.
A segunda hiptese de crime qualificado de poluio a conduta que
cause danos diretos sade da populao, ou que provoca a retirada,
ainda que momentnea, dos habitantes das reas afetadas. Conforme
leciona Paulo Affonso Leme Machado, neste ltimo caso, no preciso
que haja danos diretos sade da populao, e a retirada pode se dar,
pela resoluo dos prprios moradores ou da Administrao
119
.
elevada a importncia da qualificadora constante no inciso III, em
que se pune mais severamente o crime de poluio que dificulte ou im-
pea o uso pblico das praias, em meio s atividades da indstria petro-
lfera. No raro ocorrerem grandes vazamentos de oleodutos ou de
navios transportadores de petrleo, o que de fato impede o uso normal
das praias. Exemplo famoso ocorrido no Brasil foi o caso da Baa de
Guanabara, em que o rompimento de um oleoduto entre a Refinaria
Duque de Caxias e o Terminal Martimo de Ilha Dgua ocasionou o
vazamento de mais ou menos 1.300.000 litros de leo combustvel,
atingindo os Municpios de Duque de Caxias, Mag, So Gonalo e Rio
de Janeiro, resultando num total de 54 praias poludas
120
.
Finalmente, qualificado o crime de poluio quando esta ocorrer
por lanamento de resduos slidos, lquidos ou gasosos, ou detritos,
leos ou substncias oleosas, em desacordo com as exigncias estabelecidas
120: Almeida, op. cit., p. 238.
116
em leis ou regulamentos. Trata-se de norma penal em branco, que neces-
sita da complementao de outras leis ou regulamentos.
Quem deixa de adotar medidas de precauo em caso de risco de
dano ambiental grave ou irreversvel, caso assim o exija a autoridade
competente, incide na mesma pena para o crime qualificado (art. 54
3). Foi adotado o princpio da preveno no Direito ambiental.
3.3.4. Outros Crimes Ambientais
O artigo 55 da Lei n 9.605/98 tipifica a conduta de executar pes-
quisa, lavra ou extrao de recursos minerais sem a competente autori-
zao, permisso, concesso ou licena, ou em desacordo com a obtida,
cominando pena de deteno, de seis meses a um ano, e multa.
Executar significa levar a efeito, realizar. O Cdigo de Minas (Decreto-
Lei n. 227/67) define como sendo pesquisa mineral a execuo dos
trabalhos necessrios definio da jazida, sua avaliao e a determina-
o da exeqibilidade do seu aproveitamento econmico (art. 14); e
entende-se por lavra o conjunto de operaes coordenadas objetivando
o aproveitamento industrial da jazida, desde a extrao das substncias
minerais teis que contiver, at o beneficiamento das mesmas (art. 36).
Corrobora Paulo Affonso Leme Machado - no a obteno de
substncias minerais que configura o crime, mas a realizao dos tra-
balhos, estando consumado o delito mesmo que o agente no aufira
nenhuma vantagem com os trabalhos realizados.
121
No necessrio que ocorra a poluio para que esteja configurado
o crime. Basta que se iniciem os trabalhos sem a devida autorizao,
concesso ou permisso. Existindo a poluio, instala-se o concurso
formal, pois dois crimes so cometidos (arts. 54 e 55 da Lei n
9.605/98) atravs de uma s ao ou omisso.
122
O dever de recuperao da rea pesquisada ou explorada, imposto
expressamente pela Constituio Federal, foi tutelado penalmente
no pargrafo nico do artigo 55
123
, que imputa a quem falte com
ele as mesmas penas cominadas no caput. A Constituio impe que a
recuperao do ambiente se d de acordo com soluo tcnica exigida
122: Idem
117
pelo rgo competente. J a Lei n 9.605/98 indica que a recuperao
deve ocorrer nos termos da autorizao, permisso, licena, concesso
ou determinao do rgo competente. Fica evidente que no qual-
quer ao de recuperao que atender ao dever constitucionalmente
imposto, mas somente aquele que obedea s normas administrativas.
O artigo 56 pode prescrever como crime contra o meio ambiente e
tambm contra a Administrao Pblica, j que tipifica os atos de
produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, for-
necer, transportar, armazenar, guardar, ter em depsito ou usar pro-
duto ou substncia txica, perigosa ou nociva sade humana ou ao
meio ambiente, em desacordo com as exigncias estabelecidas em
leis ou nos seus regulamentos.
Trata-se de crime de ao mltipla ou variada, e de perigo abstrato,
pois a lei o presume pela simples conduta do agente, no precisando
ser comprovado o perigo.
124
Substncia txica aquela que tem a propriedade de envenenar.
norma penal em branco, pois o intrprete dever recorrer s leis esta-
duais e regulamentos para a verificao ou no do crime. A pena de
recluso, de um a quatro anos, e multa.
So alguns exemplos de condutas delitivas, em meio indstria do
petrleo, includas no dispositivo: o transporte irregular de combus-
tveis; o fornecimento e comercializao de gasolina adulterada; a
exportao ou importao de petrleo em navios precrios.
No artigo 58, a lei trouxe causas de aumento de pena. Esta ser
aumentada: I. de um sexto a um tero, se resulta dano irreversvel
flora ou ao meio ambiente em geral; II. de um tero at a metade, se
resulta leso corporal de natureza grave em outrem; III. at o dobro,
se resultar a morte de outrem.
O pargrafo nico do mesmo dispositivo traz a ressalva de que tais
causas de aumento de pena s sero aplicadas se do fato no resultar
crime mais grave.
Finalmente, o ltimo dispositivo da Seo III da Lei n 9.605/98,
que interessa ao presente estudo, o art. 60, que tipifica a conduta
de construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qual-
124: Constantino, op. cit., p. 193.
118
quer parte do Territrio Nacional, estabelecimentos, obras ou servi-
os potencialmente poluidores, sem licena ou autorizao dos r-
gos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e
regulamentares pertinentes. A pena de deteno, de um a seis me-
ses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
Construir significa edificar; reformar melhorar, mudar; ampliar
aumentar o espao do estabelecimento; instalar e fazer funcionar signifi-
cam a mesma coisa. A conduta incriminada em qualquer parte do
Territrio Nacional, quando se verifica uma dessas aes relativas a esta-
belecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores. Para que ati-
vidades desse tipo possam ocorrer, necessria a respectiva licena ou
autorizao dos rgos ambientais, pois tais atos administrativos so pre-
cedidos de estudos sobre a viabilidade e segurana do projeto.
Mais uma vez est presente a chamada norma penal em branco,
pois necessrio se socorrer de leis ou regulamentos, alm da verifi-
cao da licena ou autorizao pertinentes. O tipo subjetivo o
dolo, no sendo prevista a forma culposa.
Com relao aos crimes previstos nesta seo, as penas sero aumen-
tadas: de 1/6 a 1/3, se resultar dano irreversvel flora ou ao meio
ambiente em geral; de 1/3 at a , se resultar leso corporal de natu-
reza grave em outrem; at o dobro, de resultar em morte de outrem.
A meno a estabelecimento potencialmente poluidor torna in-
certo o tipo, desrespeitando o princpio da taxatividade, que deve im-
perar quando da incriminao de condutas. De qualquer forma, ensina
Luiz Rgis Prado que faz-se necessrio que o estabelecimento, obra ou
servio seja (...) suscetvel de maneira virtualmente provvel de
causar poluio em sentido amplo, podendo ser hdrica, atmosfrica,
sonora etc., vez que o tipo no faz restrio alguma.
125
3.3.5 Dos Crimes Contra a Administrao Ambiental
Entre os crimes contra a Administrao Ambiental, interessa o art.
68, que assim dispe: Deixar, aquele que tiver o dever legal ou
contratual de faz-lo, de cumprir obrigao de relevante interesse
ambiental. Pena: deteno, de um a trs anos, e multa.
125: Prado, op. cit., p. 181.
119
Deixar, no sentido adotado no tipo, significa isentar-se de uma
obrigao, quando se devia, por lei ou contrato, cumpri-la. A crtica
ao dispositivo fica por conta da expresso relevante interesse
ambiental, que revela grande subjetividade, sendo impreterivelmente
inadequada para a caracterizao de um tipo penal.
Em relao indstria do petrleo, alm das leis ambientais e
da prpria Constituio, que impem importantes obrigaes para
a proteo do meio ambiente, o contrato de concesso, em dife-
rentes momentos, parece trazer as referidas obrigaes de rele-
vante interesse ambiental:
O Concessionrio adotar, por sua conta e risco, todas
as medidas necessrias para a conservao dos reservatri-
os e de outros recursos naturais e para a proteo do ar, do
solo e da gua de superfcie ou de subsuperfcie, sujeitan-
do-se legislao e regulamentao brasileiras sobre meio
ambiente e, na sua ausncia ou lacuna, adotando as Me-
lhores Prticas da Indstria do Petrleo a respeito...
As Melhores Prticas da Indstria do Petrleo esto definidas tam-
bm no instrumento do contrato de concesso, e dizem respeito a
tcnicas mundialmente utilizadas, baseadas em tecnologia voltada
para proteo do meio ambiente, as quais surgem diuturnamente. S
em casos de omisso da lei que se recorrer a tal artifcio.
(..) O Concessionrio tambm zelar para que as Ope-
raes no ocasionem quaisquer danos ou perdas que
afetem outras atividades econmicas ou culturais na rea
da Concesso, tais como agricultura, pecuria, inds-
tria florestal, extrativismo, minerao, pesquisas arque-
olgicas, biolgica e oceanogrfica, e turismo, ou que
perturbem o bem estar das comunidades indgenas e
aglomeraes rurais e urbanas...
Aqui foi tutelado tambm o meio ambiente, de modo a englobar as
atividades humanas como agricultura, extrativismo etc. O bem-estar
120
das comunidades que vivem nos locais atingidos pela indstria pe-
trolfera deve ser preservado, e a explorao e produo de petrleo
deve se restringir ao mnimo de mudana possvel na rea concedida.
(...) O Concessionrio informar imediatamente ANP
e s autoridades estaduais e municipais competentes a
ocorrncia de qualquer derramamento ou perda de Pe-
trleo ou Gs Natural bem como as medidas j tomadas
para enfrentar o problema.
126
A ANP, como representante do Poder Pblico na relao de conces-
so, no poderia deixar de impor obrigaes que garantissem uma
atuao das empresas voltadas para a proteo do meio ambiente.
Fica subentendida a obrigao de, ocorrendo qualquer prejuzo ao
meio ambiente, ou mesmo perigo de dano, deve a empresa, antes
de qualquer outra coisa, tomar providencias necessrias para evitar
maiores conseqncias danosas natureza.
A forma culposa prevista, sendo a pena correspondente de trs
meses a um ano, sem prejuzo da multa (pargrafo nico do art. 68).
Deste modo, estes foram os delitos estabelecidos na Lei n 9.605/
98, considerados de maior relevncia no estudo da repercusso do
referido diploma legislativo para a indstria do petrleo, sem querer,
de modo algum, esgotar o tema. Situaes ocorrero com possibili-
dade de enquadramento em outros tipos erigidos pela lei, o que tor-
na a presente pesquisa to-somente uma alavanca para posteriores
estudos sobre as importantes conseqncias da imputao penal de
agentes da indstria do petrleo com relao ao meio ambiente.
3.4 Termo de Ajustamento da Conduta Ambiental:
Artigo 79-A
Evidenciando uma feio nitidamente educacional e no meramente
punitiva no trato com a questo ambiental, a Lei n 9.605/98, em
126: Instrumento do Contrato de Concesso 4 rodada. In: www.anp.gov.br, 2002.
121
seu art. 79-A, valeu-se do termo de ajustamento de conduta como for-
ma de conferir maior eficcia tutela ambiental assegurada pela Magna
Carta de 1988 e pelo ordenamento infraconstitucional brasileiro.
Em linhas gerais, esse artigo autoriza os rgos ambientais integran-
tes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) a celebrarem
termo de compromisso com os infratores (agentes poluidores ou potenci-
almente poluidores, ou melhor, aqueles cuja conduta contrria ao
que preceitua o art. 60 da Lei dos Crimes Ambientais), visando a ade-
quar as condutas destes s exigncias legais de licenciamento ambiental.
Referido instrumento no foi acolhido ineditamente pela Lei dos
Crimes Ambientais, porquanto j fora previsto pela Lei da Ao Civil
Pblica (Lei n 7.347, de 24.07.1985), em seu art. 5, 6, o qual foi
acrescentado pelo art. 113 do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei
n 8.078/90), assim dispondo: os rgos pblicos legitimados pode-
ro tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua con-
duta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de
ttulo executivo extrajudicial. Ademais, a Lei dos Juizados Especiais
(Lei n 9.099, de 26.09.95) contemplou disposio semelhante ao
permitir a realizao de acordos em demandas de pequeno valor
pecunirio ou em crimes de pequena monta.
Por tal razo, muitos sustentam que o art. 79-A apenas regulamenta o
disposto no art. 5, 6, da Lei da Ao Civil Pblica, e, assim, no
existiriam maiores problemas se o contedo daquele estivesse contido
num decreto. O fato que, embora este seja o instrumento mais adequa-
do, preferiu-se afastar o mesmo processo de intensas discusses que pre-
cedeu a promulgao da Lei n 9.605/98, recorrendo-se a uma medida
provisria, a MP n 1.710, de 07. 08. 1988. A partir de ento, muitos
questionamentos foram levantados acerca da validade do discutido dis-
positivo legal, sendo o menor deles a circunstncia de ter sido incorpora-
do Lei n 9.605/98 mediante um instrumento, cujos requisitos so
extremamente subjetivos e de valorao difcil (relevncia e urgncia).
Por conseguinte, surgiram duas correntes com posicionamentos
diametralmente opostos
127
. Uma delas sustenta que o Art. 79-A em
vez de trazer maiores recursos ao sistema protetivo ambiental brasi-
127: Sobre esse tema, vede Edis Milar. Direito do Meio Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia,
glossrio. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 377-80.
122
leiro, nada mais fez do que sufragar uma espcie de direito adquirido
de poluir. Sob o outro ponto de vista, argumenta-se que o preceito
legal representou o triunfo do bom senso do legislador.
Posiciona-se positivamente, uma vez que, conforme afirmam, ao
permitir que os agentes infratores possam adaptar suas atividades s
exigncias legais, o legislador quis compatibilizar o desenvolvimento
econmico e social aos justos anseios por preservao ambiental, vi-
vendo o homem num ambiente ecologicamente equilibrado.
Por um lado, consagrou o princpio da funo social da empresa, a
qual no serve unicamente aos empresrios e sua sede por lucros, mas
tambm a toda a populao, que se beneficia, por meio da gerao de
empregos, do pagamento de impostos e da circulao de riquezas.
Por outro, atendeu ao princpio da educao ambiental, superando
a presente conjuntura em que se verifica que a mera aplicao de
sanes penais, administrativas e civis no foi suficiente para bem
proteger o meio ambiente, sendo o momento de adotar uma nova
postura, no sentido de dar um voto de confiana aos agentes que se
conscientizaram sobre a ilicitude de sua conduta poluidora e agora
desejam adequ-las ao que determina a Lei.
Destarte, princpios que primeira vista poderiam soar contradit-
rios, como o caso da funo social da empresa e da educao ambiental,
foram compatibilizados pelo art. 79-A da Lei da Natureza, demons-
trando que os princpios jurdicos no possuem carter de exclusivida-
de, at porque o Direito deve ser interpretado de forma sistemtica,
procurando-se dar eficcia a todas as suas normas. Outrossim, ressalte-
se que tal compatibilidade se coaduna com o que se entende por desen-
volvimento sustentvel, conceito que pode ser encontrado na Declarao
do Rio de Janeiro, documento aprovado durante a ECO-92.
Reversamente, suplantam-se tais argumentos favorveis ao art.
79-A, afirmando-se que o prazo de vigncia do termo de compro-
misso conferido pelo seu 1, II (hoje, mnimo de noventa dias e
mximo de trs anos, podendo ser prorrogado por igual perodo,
visto que na edio da primeira medida provisria o prazo limite
era de cinco anos, tambm passvel de prorrogao por perodo
idntico) bastante elstico, fato que pode acarretar prejuzos de
grande monta e irreversveis, beneficiando atividades que podem
123
ser extremamente danosas e fatais ao meio ambiente, como o
caso daquela desenvolvida pela indstria do petrleo.
Esse prazo encarado pela outra corrente como sendo um perodo de
transio, outorgado pelo legislador aos infratores, para que estes ajustem
suas condutas aos novos requerimentos ambientais da Lei n 9.605/98.
Advogam, no entanto, outros juristas, desde a edio da Lei n
6.938, de 31.08.1981, a idia de que o licenciamento ambiental
previsto pelo ordenamento jurdico brasileiro, adquirindo obrigato-
riedade a partir do Decreto 88.531, de 01.07.1983, ou seja, quinze
anos no foram suficientes para que os agentes poluidores adquiris-
sem respeito pelo que determina a legislao ambiental, sendo neces-
srio praticamente um milagre para a adoo de um novo comporta-
mento, em razo da edio de uma mera medida provisria.
Dessa forma, o prazo avenado serviria como um incentivo para
que fossem proteladas sanes inevitveis, constituindo uma verda-
deira moratria para os infratores, em virtude da suspenso das penas
que deveriam ser aplicadas aos agentes poluidores durante todo o
perodo de vigncia do termo de compromisso, consoante determina
o 3 do art. 79-A. Seria ainda um instrumento utilizado para se
transacionar com direitos tidos como indisponveis e fundamentais,
como a vida, a sade e o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Na verdade, a conjuntura criada pela Lei dos Crimes Ambientais
impeliu as empresas a adequarem as suas condutas, adquirindo um
comportamento mais consentneo com a necessidade de preservao
ambiental, em razo de s ento ter sido prevista a responsabilidade
penal destas. Alm disso, o posicionamento acima se afigura errneo,
uma vez que, a despeito de alguns doutrinadores tratarem o novo
artigo como uma causa de extino da punibilidade
128
, o contedo
da referida medida provisria limitou-se a matria eminentemente
administrativa, garantindo-se, em face da independncia da respon-
sabilidade penal com relao responsabilidade administrativa, o
direito de acionar o Poder Judicirio para que sejam aplicadas as pe-
nas cominadas na Lei dos Crimes Ambientais, no existindo assim
qualquer restrio imposta persecuo penal desenvolvida pelo Es-
128: Nesse sentido, tem-se o ponto de vista de Vladimir Passos de Freitas e Gilberto Passos de Freitas,
em sua obra Crimes contra a natureza (de acordo com a Lei 9.605/98), p.68, 2000.
124
tado, para fazer valer o seu jus puniendi. Logo, foram preservados os
direitos fundamentais e indisponveis j mencionados.
Ademais, essa espcie de negociao envolvendo bens indispon-
veis, que parece ser inaceitvel frente ao princpio da indisponibilidade
que rege a conduta da Administrao Pblica, bem como em face do
fato de os titulares desses bens pertencerem a uma pluralidade de
pessoas, figura-se, ao contrrio, conforme ao Direito, uma vez que
maiores prejuzos adviriam para a coletividade atingida, provenien-
tes do retardamento de um pronunciamento judicial.
Cabe destacar a preocupao de alguns doutrinadores, que rejei-
tam a possibilidade de responsabilizar penalmente os infratores, pois
no seria conveniente envolver e molestar todo um aparato estatal, a
fim de apurar um crime, cuja pena enseja transao penal, a qual
obtm o mesmo resultado prtico que o termo de ajustamento de
conduta inserido na Lei da Natureza.
No se pode, contudo, confundir instrumentos to diversos como
a transao e o termo de compromisso. A primeira cabvel quando
se lida com direitos patrimoniais disponveis, o que evidentemente
no o caso do direito vida ou do direito sade ou ainda do
direito a viver num ambiente ecologicamente equilibrado. Alm dis-
so, integra o que se conhece por processo civil tradicional. Diversa-
mente, o termo de compromisso pertence ao moderno processo tute-
lar coletivo, possuindo ento natureza que no permite renncia,
excluso ou limitao dos direitos que abarca.
Embora o termo de compromisso no se configure num meio de
promover a transao penal dos crimes ambientais, sua assinatura, como
ressalta Edis Milar, parafraseando Antonio Inag de Assis Oliveira,
consistir numa circunstncia que atenua a pena, visto que pode ser
interpretada como colaborao com os agentes encarregados da vigi-
lncia e do controle ambiental (art. 14, IV, da Lei n 9.605/98)
129
.
imprescindvel ressaltar que a simples protocolizao do requeri-
mento feito pelos infratores para que seja firmado o termo de com-
promisso no produz qualquer efeito, isto , no tem o condo de
impelir a Administrao a celebr-lo. Isso porque esta analisar da
129: Direito do Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio, p.380, 2000.
125
convenincia e oportunidade do pedido (se, por exemplo, com a sua
celebrao adviriam graves prejuzos para o meio ambiente, situao
que se presente torna o firmamento do compromisso nulo, devendo
o funcionrio estatal que o avenar arcar com a responsabilidade de-
corrente desse ato ilcito), segundo preceitua o 7 do art. 79-A.
Outrossim, a protocolizao no implica a imediata suspenso das
sanes administrativas, a qual s tem lugar com o acolhimento do
pedido pela autoridade ambiental. A formalizao do termo de ajus-
tamento de conduta origina efeitos ex tunc, retroagindo poca da
manifestao da pessoa fsica ou jurdica no sentido de firm-lo.
Todas as decises do Poder Pblico, sejam favorveis ou contrrias a
firmar o termo de ajustamento de conduta, devem ser devidamente
motivadas, consoante o que preceituam os arts. 2, VII, e 50, I, da
Lei n 9.784, de 29.01.1999, que regula o processo administrativo
no mbito da Administrao Pblica Federal.
A assinatura do termo de compromisso subordina-se ao preenchi-
mento de certos requisitos, sem os quais o mesmo no adquire vali-
dade. Um deles a exigncia de que o referido termo s cabe nos
empreendimentos em curso at a entrada em vigor da Lei n 9.605/
98, segundo determina a primeira parte do 2, do art. 79-A. Esse
mesmo preceito legal traa o segundo pressuposto, que consiste na
estipulao de um limite temporal para pedir a assinatura do termo,
qual seja, a data de 31 de dezembro de 1998.
Dispe ainda o 6, do art.79-A, que da protocolizao do reque-
rimento at a assinatura do termo de compromisso no pode fluir
prazo superior a noventa dias. Ultrapassado este prazo por culpa do
agente poluidor interessado em firm-lo, no h que se falar em di-
reito assinatura do termo, at porque se trata de um benefcio que
concedido discricionariamente pela Administrao. Por outro lado,
caso se exceda o prazo em decorrncia da desdia da autoridade
ambiental, nada impede os prejudicados de intentar ao de indeni-
zao com fundamento na responsabilidade civil do Estado por omis-
so, sendo tambm cabvel a ao penal por crime de prevaricao.
Sobre o comentado excesso de prazo, ilustrativamente, tem-se o
conhecido desastre ecolgico ocorrido na Baa de Guanabara, cuja
denncia formulada pela procuradora da Repblica, Ana Padilha
126
Luciano de Almeida, informa que a Refinaria Duque de Caxias, ape-
sar de ter protocolizado o requerimento para a celebrao de termo
de compromisso junto ao FEEMA como forma de sanar a ausncia
de licena operacional no dia 24.12.1998, ou seja, dentro do prazo
legal, no o assinou no perodo devido, pois a assinatura efetivou-se
em data posterior ao sinistro, em 18.05.2000.
130
Impe-se a publicao do termo de compromisso no Dirio Oficial,
pois, do contrrio, o ato administrativo encontrar-se- inquinado de
ineficcia. Tal medida exigida como forma de garantir o
monitoramento e a fiscalizao das obrigaes estipuladas no termo
de ajustamento de conduta por parte da sociedade civil organizada,
do Ministrio Pblico e do rgo integrante do SISNAMA.
Na hiptese de inadimplemento de quaisquer das obrigaes defi-
nidas minuciosamente no termo de compromisso, caber a aplicao
de multa, cujo pagamento equivale prestao voluntria da obriga-
o. Seu valor no poder exceder ao montante pecunirio emprega-
do na execuo das obras e servios exigidos.
O inadimplemento parcial por um perodo superior ao prazo limi-
te determinado, em cada caso, pela autoridade ambiental, ou o
inadimplemento total, ensejam a resciso do termo de compromisso.
Relevante lembrar que este possui fora de ttulo executivo
extrajudicial, consubstanciando-se num eficaz meio de coagir os
inadimplentes a quitarem os seus dbitos, os quais ficariam temero-
sos pela possibilidade de imediata execuo judicial das obrigaes
convencionadas, bem como pelo incontinenti restabelecimento das
sanes administrativas impostas ao agente efetiva ou potencialmen-
te poluidor, tudo sem a necessidade da precedncia de um lento
processo de cognio.
Ressalta o 2 do dispositivo estudado que o termo de compro-
misso dever ser firmado entre a Administrao Pblica e o dirigente
mximo do estabelecimento, cautelosamente evitando discusses so-
bre poderes internos, impedindo que ateoria da aparncia, utiliza-
da para citao de Pessoa Jurdica pudesse vir a ser questionada
131
.
130: ALMEIDA, Ana Padilha Luciano de. Desastre Ecolgico. Revista de direito Ambiental, So Paulo, n.
25, 2002, p.244-45.
131: Elida Sguin, Lei dos crimes ambientais, p.124, 1999.
127
Por fim, deve-se salientar que o termo de compromisso deve conter
uma srie de disposies, as quais esto elencadas nos incisos do 1
do art. 79-A, destacando-se, exemplificativamente, o nome e a quali-
ficao das partes interessadas, o prazo de vigncia do compromisso,
a descrio detalhada de seu objeto, o foro competente para solucio-
nar conflitos entre as partes e outros.
Regulamentando a Lei n 9.605/98, adveio o Decreto n 3.179, de
21.09.1999, o qual dispe sobre a especificao das sanes aplic-
veis s condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Sobre esse
documento legal, semelhana do que ocorreu com a insero do
art. 79-A Lei dos Crimes Ambientais, duras crticas foram formu-
ladas, tendo sido expresso o seguinte:
Finalmente, marcando o incio da primavera de 1999,
FHC resolveu editar o decreto que regulamentou a Lei
dos Crimes Ambientais. O gesto, apresentado como tes-
temunho da vontade do governo de proteger o meio-am-
biente, foi, ao contrrio, testemunho de sua omisso, para
no dizer cumplicidade, com a legitimao da devastao
ambiental, principalmente a de responsabilidade de gran-
des grupos econmicos. Com efeito, de forma inslita, o
art. 60 do Decreto n. 3.179/99 cria a hiptese de uma
reduo de at 90 % das multas mediante termos de
compromisso a serem firmados pelos infratores.
132
A interpretao do art. 79-A, conforme antes ressaltado, no com-
porta a idia de que foram suspensos os efeitos penais da Lei dos
Crimes Ambientais, at porque os bens tutelados pelo diploma legal
em comento so indisponveis. Assim, no se pode admitir que inte-
resses de ordem econmica se sobreponham ao prprio direito vida,
do qual manifestao o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. A reduo da multa em noventa por cento no lugar de
punir os agentes poluidores, nega sociedade a existncia de um
ordenamento jurdico dotado de segurana suficiente para garantir a
132: In: http//: www.programadegoverno.hpg.ig.com.br/politica_ambiental.htm
128
aplicao de sanes aos comportamentos dissonantes do que precei-
tua a Lei, alm de punir o empresariado que preza pela preservao
ambiental paralelamente gerao de riquezas.
No que concerne indstria do petrleo, a ANP, autarquia res-
ponsvel pela fiscalizao do setor em foco, no pode figurar como
parte no termo de ajustamento de conduta ambiental caracterizado
nos moldes da Lei n 9.605/98, representando a autoridade esta-
tal. Somente os rgos ambientais integrantes do SISNAMA pos-
suem tal legitimidade. Nada obsta, entretanto, o acolhimento do
termo de compromisso da Lei da Ao Civil Pblica pela agncia
reguladora, uma vez que possuem legitimidade para firm-lo todos
os agentes mencionados no art. 5 do diploma citado, com exceo
das associaes.
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131
4 Tipos de Sanes - Efetividade das Sanes Patrimoniais e Administrativas ao Dano
Ambiental - Concomitncia de Punies. Aplicao Indstria do Petrleo e Gs IPG
4 Tipos de Sanes - Efetividade das Sanes
Patrimoniais e Administrativas
ao Dano Ambiental - Concomitncia
de Punies. Aplicao Indstria
do Petrleo e Gs IPG
Fabiano Csar Petrovich Bezerra
Indhira de Almeida Cabral
Michelle Gonalves Evaristo
4.1 Consideraes Iniciais
Antes de adentrarmos o objeto principal desse estudo, imperativos
so alguns esclarecimentos a respeito de conceitos que cercam o tema.
Dessa forma, iniciemos respondendo o que sano
133
.
Para que seja possvel a existncia de uma sociedade, normas de
conduta, que constituem a ordem social, se fazem necessrias para
garantir a convivncia pacifica e harmoniosa dos membros que a
compem. O objetivo dessa ordem social consiste em obter uma
certa conduta daqueles que lhe so subordinados, conduta essa que
pode se apresentar como uma ao ou omisso no que respeita s
outras pessoas, de forma que deixe de prejudic-las ou que lhes
produza algum benefcio.
134
133: Sobre o tema, v. MENDOA, Fabiano. Limites da responsabilidade do Estado: teoria dos limites da
responsabilidade extracontratual do Estado, na Constituio Federal Brasileira de 1988. Rio de Janeiro:
Impetus, 2003.
134: KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. 6. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 26.
132
Para garantir o cumprimento de determinada conduta, a ordem
social pode impor uma conseqncia ao seu cumprimento ou no.
Vejamos o que nos ensina Hans Kelsen a respeito:
A ordem social pode prescrever uma determinada condu-
ta humana sem ligar observncia ou no observncia
deste imperativo quaisquer conseqncias. Tambm pode,
porm, estatuir uma determinada conduta humana e, si-
multaneamente, ligar a esta conduta a concesso de uma
vantagem, de um prmio, ou ligar conduta oposta uma
desvantagem, uma pena (no sentido mais amplo da pala-
vra). O princpio que conduz a reagir a uma determinada
conduta com um prmio ou uma pena o princpio
retributivo (Vergeltung). O prmio e o castigo podem
compreender-se no conceito de sano. No entanto, usu-
almente, designa-se por sano somente a pena, isto ,
um mal a privao de certos bens como a vida, a sade,
a liberdade, a honra, valores econmicos a aplicar como
conseqncia de uma determinada conduta, mas j no o
prmio ou a recompensa.
135
Utilizaremos, nesse artigo, o conceito de sano no sentido estrito.
Mais adiante em sua obra, o autor afirma que sano, no sentido
estrito, consiste em atos de coero que so estatudos contra uma
ao ou omisso determinada pela ordem jurdica ....
136
Segundo o
professor Vladimir Passos de Freitas, sano, em termos gerais, a
pena imposta pela lei para punir o seu descumprimento ou as infra-
es consumadas contra ela
137
. De acordo com Celso Antnio Fiorillo,
sano pode ser definida essencialmente como uma reao do
ordenamento jurdico contra uma antijuridicidade praticada
138
.
Sobre antijuridicidade, Kelsen nos ensina que: Na medida em que o
ato de coao estatudo pela ordem jurdica surge como uma reao contra
135: Idem, p. 26.
136: Idem, p. 121
137: FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Curitiba: Juru, 2001.
138: FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2002.
133
a conduta de um indivduo pela mesma ordem jurdica especificada, esse
ato coativo tem o carter de uma sano e a conduta humana contra a qual
ele dirigido tem o carter de uma conduta proibida, antijurdica, de um
ato ilcito ou delito quer dizer, o contrrio daquela conduta que deve ser
considerada como prescrita ou conforme ao Direito...
139
Com apoio nessa lio, podemos afirmar que antijuridicidade cons-
titui uma ao contrria ao Direito, sendo este no apenas a norma
positivada, mas tambm os valores protegidos principiologicamente.
Ora, sendo assim, no h diferena embrionria entre as
antijuridicidades e conseqentes sanes, no entanto, podemos
diferenci-las tomando como referncia os seus objetos de tutela.
4.1.1 Tipos de Sano
A partir dessas definies, podemos observar a existncia de trs tipos
de sano: a penal, a civil e a administrativa. O critrio imediatamente
utilizado para a identificao dessas sanes o objeto tutelado por elas.
Assim, ao tratarmos de infraes previstas pelo Cdigo Penal, a sano a
ser aplicada ser de natureza penal e consistir, geralmente, em uma
restrio liberdade individual. Quando nos referimos a sanes civis,
sabemos que o interesse tutelado exigir a reparao patrimonial de um
dano individual, coletivo ou ambos. J no que tange s sanes adminis-
trativas, o seu fim defender, por meio da represso e da preveno, os
interesses coletivos, que esto acima dos individuais.
Direta ou indiretamente, na verdade, todas as sanes tutelam in-
teresses da sociedade. Com exceo da sano civil, que mais facil-
mente diferenciada por constituir sempre uma punio cujo carter
ser de reparao patrimonial, o que realmente diferencia um tipo de
sano do outro o rgo impositor.
Se a nica forma de aplicar uma sano consiste na utilizao do
processo judicial, com todas a garantias e caractersticas a ele ineren-
tes, estamos tratando das sanes civis e penais. Quando, no entan-
to, existe a possibilidade de resoluo da lide pelo processo adminis-
trativo, com todas as garantias constitucionais prprias, tais como
oficialidade, participao popular, gratuidade e ampla defesa, a san-
139: KELSEN, Hans. Ob. Cit., p. 37.
134
o em questo a administrativa. importante lembrar que a deci-
so resultante desse ltimo processo no consistir em coisa julgada,
podendo at vir a ser objeto de controle jurisdicional.
Em resumo, a individualidade das sanes penais e administrativas
encontra-se no fato de que as primeiras so impostas pelos tribunais
penais, enquanto as segundas o so pela Administrao.
4.2 Princpios
Os princpios aplicados s sanes administrativas so os mesmos que
norteiam o processo administrativo. O descumprimento de qualquer
deles implicar o controle pelo Judicirio e conseqente nulidade do
ato. Dentre esses princpios, podemos destacar o da Legalidade e o
da Proporcionalidade.
O Princpio da Legalidade preconiza que ningum ser obrigado a
fazer ou deixar de fazer algo se no em virtude de lei. A respeito da
aplicao desse princpio ao Direito Ambiental, temos duas posies
destoantes na doutrina. A primeira defendida por Edis Milar, Marce-
lo Abelha Rodrigues e Celso Antnio Pacheco Fiorillo, sendo que esses
ltimos, em seu livro, afirmam que as sanes devem estar sempre pre-
vistas em lei, em obedincia ao princpio da legalidade. (...). No h a
menor possibilidade de haver sano administrativa sem lei que a preve-
ja
140
. Nesse mesmo livro citam, ainda, a posio do mestre Nelson Nery
Jnior: o fato da Administrao dever agir somente no sentido positivo
da lei, isto , que lhe por ela permitido, indica a incidncia da clusula
due process no direito administrativo. (...). Os limites do poder de polcia
da Administrao so controlados pela clusula do due process
141
.
A posio antagnica defendida por Paulo Affonso Leme Macha-
do que, citando Di Pietro, afirma prevalecer a atipicidade no Direito
Administrativo, sendo poucas as infraes previstas na lei. Vejamos o
que nos ensina a autora: ao contrrio do direito penal, em que a
tipicidade um dos princpios fundamentais, (...) no direito admi-
140: FIORILLO, Celso Antnio Pacheco e RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de Direito Ambiental e
Legislao Aplicvel. 2 ed. So Paulo: Max Limonad, 1999..
141: Idem.
135
nistrativo prevalece a atipicidade; so muito poucas as infraes des-
critas na lei (...). A maior parte delas fica sujeita discricionariedade
administrativa diante de cada caso concreto
142
.
Ainda de acordo com a professora Di Pietro, para equilibrar o ex-
cesso de liberdade resultante da atipicidade, o administrador deve es-
tar atento ao Princpio da Proporcionalidade. Por este princpio, o in-
frator no poder ser punido com sano excessivamente severa para
seu crime. Nesse sentido, temos o doutrinador Vladimir Passos de
Freitas, ensinando que entre a falta cometida pelo infrator e a sano
imposta pelo Estado, deve haver uma relao de proporcionalidade,
observando-se a gravidade da leso, suas conseqncias, o dolo com
que tenha agido o autor e as demais peculiaridades do caso
143
.
Referendando essa posio, vem a Lei 9.605/98 que, em seu art. 6,
inciso I, determina que o agente aplicador da sano, antes de faz-lo,
dever avaliar a gravidade do fato, tendo em vista os motivos da infra-
o e suas conseqncias para a sade pblica e o meio ambiente.
A sano que aplicada alm do merecido constitui sano ilegal e
estar sujeita a controle por parte do Judicirio.
4.3 Sujeito Passivo
No momento de apontarmos quem poder ser sujeito passivo de
uma sano administrativa, devemos atentar para a diferena entre
poluidor e infrator. A Lei n. 6.938/81 Poltica Nacional do Meio
Ambiente define, em seu art. 3, IV, o poluidor como a pessoa
fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta
ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental.
Podemos afirmar, assim, que a definio de poluidor mais abrangente
do que a de infrator, uma vez que esse , somente, aquele que infringe
uma norma ambiental. Talvez restasse alguma dvida no sentido de
que poluir implicaria na infrao de uma dessas normas. Essa tese, no
entanto, no procede, uma vez que, para os danos ambientais causados
sem afronta a normas ambientais, temos a responsabilidade civil obje-
142: DI PIETRO, Maria Sylvia Z. Direito Administrativo. Atlas, SP, 14 ed. 2002.
143: FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Juru, Curitiba, 2001.
136
tiva. Para punir algum com uma sano administrativa por dano
ambiental, a ao que gerou o dano deve estar prevista legalmente.
Um exemplo claro disso encontra-se no Licenciamento Ambiental.
O fato de um empreendedor adquirir a licena para a execuo de
sua atividade no quer dizer que, ao faz-lo, no ir poluir. O que a
licena impe so limites para essa poluio e medidas preventivas.
Para os danos previstos pela licena, a punio ser garantida pela
responsabilidade civil; porm, em caso de descumprimento do de-
terminado na mesma, a sano ou sanes a serem aplicadas sero
tambm de natureza administrativa e penal.
4.4 Classificao das Sanes
As sanes podem ser classificadas em pecunirias ou no pecunirias
e em auto-executveis ou no.
As pecunirias so aquelas que envolvem pecnia, dinheiro. Nesse
grupo esto todos os tipos de multa. As no pecunirias so aquelas
que envolvem outro meio de punio que no a tradio monetria.
Aqui se encontram englobadas todas as demais sanes.
Antes de explicarmos a classificao em auto-executvel ou no, cabe
esclarecermos que executoriedade difere de exigibilidade. A sano somen-
te ser executvel se exigvel. A auto-executoriedade caracterstica marcante
do ato administrativo. Isso implica dizer que a Administrao no precisa
recorrer ao Judicirio para que este aprove a aplicao de uma sano.
Apesar de a maioria dos atos administrativos serem auto-executveis,
h excees regra. Todas as sanes administrativas o so com exce-
o da multa, da contrapublicidade e de todas aquelas que impli-
quem obrigaes de fazer e entregar.
4.5 Tipos de Sanes Administrativas Ambientais
Atualmente, os dois principais diplomas legais que elencam as sanes
administrativas ambientais so o Decreto-lei n. 3.179/99, em seu art.
2, e a Lei n. 9.605/98 - Lei dos Crimes Ambientais - em seu art. 72.
137
Referido decreto apresenta o mesmo rol de sanes que a Lei n.
9.605/98, com o acrscimo da reparao dos danos causados, no
inciso XI, do mencionado. Alm dessa, vejamos que outras sanes
nos so colocadas: advertncia; multa simples, multa diria; apreen-
so; destruio ou inutilizao do produto; suspenso de venda e
fabricao do produto; embargo de obra ou atividade; demolio de
obra; suspenso parcial ou total de atividades; e restritiva de direitos.
Dediquemo-nos, agora, ao estudo de cada uma dessas sanes.
4.5.1 Advertncia
Esta a mais leve das penas elencadas. Tanto o que muitos che-
gam a confundi-la com mera recomendao. Constitui uma pena de
carter preventivo e seu objetivo maior encontra-se na dissuaso do
infrator de continuar praticando ato danoso ao meio ambiente. Deve
ser aplicada quando a infrao for de pequeno grau ofensivo, em res-
peito ao Princpio da Proporcionalidade.
4.5.2 Multa Simples
Consiste a multa simples na mais aplicada das sanes administrativas
ambientais, apesar de no ser dotada de auto-executoriedade, ou seja,
exige a participao anterior do Poder Judicirio para a sua aplicao.
Conforme o 3, art. 72 da Lei dos Crimes Ambientais, a multa
simples a nica sano que ser aplicada sempre que o agente, por
negligncia ou dolo, infringir alguma das condies impostas por
esse diploma. Vemos aqui a exigncia da anlise da culpa, ou seja, a
responsabilidade utilizada a subjetiva, contrariamente tendncia
atual da responsabilidade ambiental.
O valor da pena de multa variar entre R$ 50,00 (cinqenta reais)
e R$ 50.000.000,00 (cinqenta milhes de reais), de acordo com a
legislao federal, mas os estados e municpios podem fixar valores
diferentes dos da Unio.
Em caso de concomitncia de processos, sendo um da Unio e ou-
tro de um ou mais dos entes federados, a multa paga a este ltimo
implicar o no-pagamento da multa Unio.
O art. 60 do Decreto 3.179/99 voltou a garantir ao infrator a possibi-
lidade de, aps a imposio da pena de multa, assinar um termo de
138
compromisso perante autoridade competente. Por esse documento,
o infrator dever apresentar um plano para recuperao do ambiente
degradado a ser aprovado pelo rgo pblico competente. Este deve-
r apresentar sua deciso motivadamente.
Aceito o plano de recuperao, a multa restar suspensa at que
aquele seja realizado. Se devidamente cumpridas as obrigaes do
infrator, este ter um abatimento de at 90% da multa culminada.
Interrompido o processo reparatrio, o pagamento da multa ser pro-
porcional ao dano no reparado.
4.5.3 Multa Diria
A multa diria prevista no 5 do art. 72 da referida lei dos
Crimes Ambientais, nos seguintes termos:
Art. 72. Omissis.
(...)
5.A multa diria ser aplicada sempre que o cometimento da
infrao se prolongar no tempo.
Dever ser aplicada aps a pena de multa simples, em caso de con-
tinuidade do dano. Apresenta-se como uma arma importante contra
a perpetuao do dano e, ao contrrio da multa simples, no exige a
anlise da culpa ou dolo do agente infrator para sua implementao.
4.5.4 Apreenso e Destruio ou Inutilizao do Produto
Consiste a apreenso em instrumento mediante o qual os bens e
utenslios proibidos podero ser tomados pela Administrao. Essa
sano tem por fim a cesso imediata da infrao.
Ser realizada nos moldes do art. 25 da Lei n. 9.605/98, in verbis:
Art. 25. Verificada a infrao, sero apreendidos seus pro-
dutos e instrumentos, lavrando-se os respectivos autos.
1 Os animais sero libertados em seu habitat ou en-
tregues a jardins zoolgicos, fundaes ou entidades as-
semelhadas, desde que fiquem sob a responsabilidade
de tcnicos habilitados.
2 Tratando-se de produtos perecveis ou madeiras,
sero estes avaliados e doados a instituies cientficas,
139
hospitalares, penais e outras com fins beneficentes.
3 Os produtos e subprodutos da fauna no perec-
veis sero destrudos ou doados a instituies cientfi-
cas, culturais ou educacionais.
4 Os instrumentos utilizados na prtica da infrao
sero vendidos, garantida a sua descaracterizao por meio
da reciclagem.
A destruio ou inutilizao do produto, por sua vez, tem por fim
impedir o consumo de produtos perigosos para o meio ambiente ou
para a sade.
Para parte da doutrina, tanto a apreenso como a destruio e
inutilizao do produto so medidas acessrias, visto que no teria
sentido o infrator sofrer uma punio qualquer por seus atos e conti-
nuar usufruindo dos frutos destes. Para esses doutrinadores, essas
medidas no poderiam, jamais, ser utilizadas como sanes princi-
pais, pois no cumpririam seu fim de punio e reeducao.
4.5.5 Reparao dos Danos
Como mencionado, essa sano est prevista no art. 2 do Decreto-
lei 3.179/99. Constitui uma inovao em relao Lei 9.605/98, uma
vez que obriga o infrator a reparar os estragos cometidos, no se limi-
tando a dificultar a continuao da infrao ou remeter para a Admi-
nistrao os atos reparatrios custeados pela multa paga.
4.5.6 Suspenso de Venda e Fabricao do Produto
A sano de suspenso de venda e fabricao do produto est
prevista no artigo 72, VI, da Lei 9.605, de 12 de dezembro de
1998, e indicada para os casos de estabelecimento j licenciados
que no estejam cumprindo com as exigncias legais vinculadas
outorga do Poder Pblico, ou seja, a questo ligada a fatos ocor-
ridos aps o licenciamento da atividade. Por exemplo, quando a
instalao da fbrica se encontra em conformidade com as regras,
mas o fluxo de operao no obedecido
144
.
144: MORAES, Lus Carlos Silva de. Curso de Direito Ambiental. So Paulo: Atlas, 2002, pg. 141.
140
H grande confuso na concepo das sanes, em especial, no que
toca quelas que apresentam semelhante denominao. Por exemplo,
fala-se da suspenso de venda quando, na verdade, se trata de sus-
penso de atividade, bem como se confunde esta ltima com a inter-
dio. A suspenso de venda se diferencia da suspenso de atividade
pelo objeto suspenso, ou seja, na primeira o produto do estabeleci-
mento que causa leso ou ameaa de leso ao meio ambiente. J na
segunda, a prpria atividade que vem transgredindo as normas
exigidas pela autoridade ambiental competente. A diferenciao en-
tre suspenso de atividade e interdio ser explanada no tpico rela-
tivo a esta primeira modalidade de sano.
A suspenso de venda ou a destruio do produto aplicada quan-
do o produto em foco causa algum perigo, real ou potencial, sade
ou segurana do ser humano e do meio ambiente, tendo que, logo,
sair de circulao. Tal aplicao conta com fora executria, bem como
as sanes de embargo e suspenso de atividade, a fim de que o poder
de polcia ambiental cumpra com o dever de zelo para com os referi-
dos bens jurdicos. Essa previso de medidas auto-executrias contra
o infrator serve s hipteses em que o dano deve cessar de imediato, e
em que a simples aplicao de pena pecuniria no se mostraria efi-
caz a oferecer a adequada tutela ambiental
145
.
4.5.7 Embargo de Obra ou Atividade
O embargo de obra ou atividade a paralisao dos trabalhos por
ordem da autoridade pblica competente, quando o particular no
observa normas tcnicas ou administrativas na execuo da constru-
o ou a executa sem prvia licena.
146
A suspenso de venda e fabricao do produto do embargo de obra
ou atividade se distingue do embargo pelo fator tempo. Enquanto na
primeira sano a correspondente infrao ocorre aps a licena, no
embargo o ato infrator se encontra antes ou durante o processo de
licenciamento, ou seja, nos casos relacionados ilegalidade no desen-
volvimento do projeto, quanto s instalaes das obras e das atividades.
145: SAVIN Glucia. Infraes administrativas ambientais: a lei federal n 9.605/98 e o Decreto n 3.179/
99, em www.ecoambiental.com.br/mleft/glaucia.htm.
146: MUKAI Toshio. Direito e legislao urbanstica no Brasil. So Paulo: Saraiva, 1988, p. 291.
141
Sempre que for lesado o meio ambiente, deve a ao agressora ser para-
lisada, determinando-se a suspenso parcial ou embargo da atividade.
Levando em considerao que a infrao ocorreu em virtude de um
desrespeito ao limite mximo de explorao ou de determinadas reas
especficas, a autoridade fiscalizadora dever individualizar dentro do
empreendimento quais os elementos que no esto de acordo com a
legislao em vigor, liberando as parcelas lcitas da obra ou atividade.
No se deve esquecer, contudo, a formulao de uma advertncia,
concomitante a essa penalidade, para que a atividade possa ser corrigida,
que dever recair sobre a parte individualizada da obra ou atividade irre-
gular. Caso a obra ou atividade seja considerada totalmente ilcita ou
nociva, evidente que tambm completa ser a proibio de seu prosse-
guimento
147
. A exigncia concomitante da advertncia a essa penalidade
leva a inferir que s h suspenso parcial de atividade ou embargo se a
degradao ambiental puder ser revertida e o empreendimento puder
ser licenciado; pois, caso contrrio, a pena a ser aplicada ser a de demo-
lio de obra, suspenso total das atividades ou restrio de direitos.
A pena de embargo abrange a proteo de bens ambientais (como a
gua, o ar, a fauna, a flora e o solo), bem como de reas especificamente
protegidas, que se revelam como de grande importncia para a comuni-
dade e para o meio ambiente. Dividem-se essas reas em quatro ti-
pos
148
: a) as reas e locais de interesse turstico, pois visa a coibir a
modificao no autorizada, a destruio, a desfigurao ou o desvir-
tuamento da feio original, no todo ou em parte, das reas ou locais
protegidos; b) os Parques Nacionais (e.g., o IDEMA no RN), onde o
embargo consiste na interdio de obras ou iniciativas no autorizadas
ou previstas no Plano de Manejo, ou ainda, que no obedeam s pres-
cries regulamentares; c) as reas de Proteo Ambiental (APAs), em
que h o embargo de iniciativas tambm no autorizadas; e, por fim, d)
a zona de proteo de aerdromos, que abrange o zoneamento de rudo,
a zona de proteo de helicpteros; alm da zona de proteo e auxlio
navegao area. Esta ltima compete autoridade aeronutica, confor-
me a Lei 7.565/1986 (Cdigo Brasileiro de Aeronutica).
147: MORAES Luiz Carlos Silva de. Ob. Cit., p. 142.
148: MACHADO, Paulo Afonso Leme. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2002,
p. 251 e 252.
142
4.5.8 Demolio de Obra
A demolio de obra considerada como uma sano bastante rigorosa
e s deve ser efetivada em casos extremos, e somente ao final do procedi-
mento administrativo, quando no couber mais recurso, a fim de se
resguardar o direito ampla defesa e ao contraditrio, consignados no
artigo 70, 4. Caso no sejam respeitados esses princpios, poder-se-
recair em desvio ou abuso de poder da autoridade fiscalizadora.
Assim como a suspenso de obra ou atividade, a demolio distin-
gue-se para obras licenciadas e obras clandestinas
149
. Em se tratando
de obra licenciada, a ordem de demolio ser expedida aps proces-
so regular, com direito de defesa, no qual desconstitua a licena (por
anulao ou cassao) e, no sendo efetuada a demolio pelo pr-
prio interessado, caber a demolio compulsria. Caso se refira
atividade clandestina, a demolio efetivada mediante ordem su-
mria da Administrao.
Seja a obra licenciada ou no, contudo, a demolio de obra provo-
ca polmica, haja vista que permite ao Poder Pblico, manu militari,
promover a demolio sem prvia manifestao judicial. Tal prerro-
gativa decorrente do princpio da auto-executoriedade da Adminis-
trao, pois
...as sanes aplicveis em razo do poder de polcia das
construes so todas aquelas que estiverem previstas em
lei ou regulamento municipal, e o sero diretamente pela
Prefeitura, independentemente de deciso do Poder Ju-
dicirio, em razo do princpio da auto-executoriedade
das sanes administrativas, relativamente s atividades
sujeitas ao controle imediato da Administrao, com ,
no caso, a edificao urbana. Retirar do Executivo tal
possibilidade esvaziar o exerccio do poder de polcia
que lhe inerente e, transferir tal faculdade ao Poder
Judicirio infringir o princpio da independncia e
harmonia dos poderes
150
.
149: Toshio Mukai apud Lus Carlos Silva de Moraes. Curso de Direito Ambiental. So Paulo: Atlas, 2002,
p.142.
150: Hely Lopes Meirelles (apud Paulo Afonso Leme Machado), Direito Administrativo Brasileiro, 25 ed., So
Paulo, Malheiros, 2002, p. 127. Pos scriptum:A edio mais nova de Paulo Machado que utilizamos no
contm o trecho supra-citado.
143
A jurisprudncia corroborou esse entendimento, como se pode
depreender deste Acrdo:
Exigir-se a prvia autorizao do Poder Judicirio equi-
vale a negar-se o prprio poder de polcia administrati-
va, cujo ato tem de ser direto e imediato, sem as delon-
gas e complicaes de um processo judicirio prvio.
151
4.5.9 Suspenso Parcial ou Total das Atividades
A suspenso das atividades corresponde mais forte das medidas
punitivas administrativas e, portanto, deve ser aplicada com cautela,
em casos extremos de forma distinta entre atividades licenciadas e
no licenciadas. A suspenso pode ser parcial (temporria) ou total
(definitiva).
Nas atividades licenciadas, cuja licena expedida por rgo estadual
competente verifica e autoriza a construo, instalao, ampliao e
funcionamento de estabelecimentos, a suspenso decorrente do
descumprimento de alguma das condies exigidas pela licena. No
Estado do Rio Grande do Norte, o rgo estadual competente o
Instituto de Desenvolvimento Econmico e Meio Ambiente do Rio
Grande do Norte - IDEMA.
J nas atividades no licenciadas ou clandestinas, a autoridade
ambiental competente tem o poder-dever de fechar o estabelecimen-
to, suspendendo-o definitivamente. H tambm a hiptese de re-
localizao, em que o Poder Pblico confere ao estabelecimento
poluidor a possibilidade de se transferir para outro local.
Quanto distino entre suspenso de atividade e interdio, referi-
da no tpico sobre suspenso de venda e fabricao do produto, distin-
guem-se pela falta de uma exigncia legal ou regulamentar por parte
do estabelecimento infrator, isto , na primeira, a obra ou atividade
no est obedecendo s disposies relativas ao meio ambiente, equanto
na segunda, est sem a devida autorizao ou em desacordo com a
licena concedida
152
.
151: TJSP, RT 183/823.
152: MUKAI, Toshio,A lei dos crimes e das sanes administrativas ambientais e as recentes sanes penais,
em http://www.jurinforma.com.br/direito_ambiental.
144
4.5.10 Restritivas de Direitos
Na verdade, toda sano uma espcie de pena restritiva de direi-
tos, todavia, convencionou-se assim chamar aquelas sanes aplic-
veis na hiptese de o estabelecimento infrator sofrer uma restrio na
sua relao com a autoridade pblica.
Esta restrio pode se dar de cinco formas: (a) pela suspenso de
registro, para funcionar; (b) pelo cancelamento de registro, licena,
permisso ou autorizao; (c) pela perda ou restrio de incentivos e
benefcios fiscais aplicada pela autoridade que os concedeu; (d) pela
perda ou suspenso da participao em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crdito; e, ainda, (e) pela proibio de
contratar com a Administrao Pblica, pelo perodo de at trs anos.
A propositura dessas medidas caber s Administraes ambientais
da Unio, dos estados-membros e dos municpios. O Conselho Na-
cional do Meio Ambiente - CONAMA s poder aplicar essa medi-
da na rbita federal, cabendo aos rgos ambientais estaduais e mu-
nicipais nos respectivos mbitos de atuao.
A aplicao dessas restries competir autoridade administrativa ou
financeira que concedeu os benefcios, logo, faz-se necessrio, para que a
pena seja posta em prtica, que a Fazenda Pblica ou entidade financeira
seja comunicada. Isto pode ser feito de duas formas: no ato de fiscaliza-
o ou, via inversa, sempre que um favor legal estiver vinculado regula-
ridade da atividade e no for apresentada a certido de regularidade
ambiental do estabelecimento. Essa segunda forma a mais utilizada
pelos rgos tributrios e financeiros no controle dessa situao
153
.
Como se pode deduzir da leitura do artigo 72, incisos VI a IX, da
Lei de Crimes Ambientais, as sanes indicadas sero aplicadas quando
o produto, a obra, a atividade ou o estabelecimento, no estiver obe-
decendo s prescries legais ou regulamentares.
Alm disso, a Lei 9.605/98, em seu artigo 23, indica a possibi-
lidade de prestao de servios comunidade, quais sejam: I -
custeio de programas e de projetos ambientais; II execuo de
obras de recuperao de reas degradadas; III manuteno de
espaos pblicos; e IV contribuio a entidades ambientais ou
153: MORAES Luiz Carlos Silva de. Ob. Cit., p. 148.
145
culturais pblicas
154
. A prestao de servios comunidade configu-
ra uma espcie de pena alternativa, que se coaduna com a idia de
arrependimento e reparao da Poltica Criminal contempornea, haja
vista a falncia do modelo simplesmente repressivo, que no permite
ao infrator tentar corrigir, ou, ao menos, redimir seu erro.
4.6 Poder de Polcia da Administrao Ambiental
Poder de Polcia Ambiental a atividade da Administrao Pbli-
ca que, limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a
prtica de ato ou a absteno de fato em razo de interesse pblico
concernente sade da populao, conservao dos ecossistemas,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades eco-
nmicas ou de outras atividades dependentes de concesso, autoriza-
o / permisso ou licena do Poder Pblico de cujas atividades pos-
sam decorrer poluio ou agresso natureza.
155
Definio de poder de polcia bem acertada e corroborada na dou-
trina a do nosso Cdigo Tributrio Nacional, inserida em seu artigo
78, seno, vejamos:
Art. 78. Considera-se poder de polcia a atividade da Ad-
ministrao Pblica que, limitando ou disciplinando di-
reito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a
absteno de fato em razo de interesse pblico concernente
segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina
da produo e do mercado, ao exerccio de atividades eco-
nmicas dependentes de concesso ou autorizao do Po-
der Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito pro-
priedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Dessas conceituaes, depreende-se que constitui monoplio do
Poder Pblico, como guardio oficial do interesse social, a limitao
154: MUKAI, Toshio,A lei dos crimes e das sanes administrativas ambientais e as recentes sanes penais,
em http://www.jurinforma.com.br/direito_ambiental.
155: Paulo Afonso Leme Machado, Curso de Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo, Malheiros, 2002.
146
ou restrio policial. Desse modo, assevera-se o exerccio privativo do
Poder de Polcia pela Administrao Pblica, sendo indelegveis suas
atribuies aos entes particulares, salvo os atos praticados por dirigen-
tes de paraestatais, sob o risco de no se fundar no interesse pblico.
Podemos anotar, ainda, que esse poder de controle e coero social
se efetiva sob duas modalidades de polcia: a administrativa e a judi-
ciria. A primeira caracteriza-se como preventiva, regida por princ-
pios e normas do Direito Administrativo, enquanto que a segunda
considerada repressiva, pois exerce as funes administrativas como
auxiliar da persecuo criminal. Devemos, contudo, salientar que esta
ltima no integra o Poder Judicirio (que observa as diretrizes do
Direito Processual Penal), como se costuma pensar, configurando ape-
nas o papel de auxiliar, pertencendo ao quadro administrativo
156
.
Por outro lado, o poder de polcia pode ser exercido contra particula-
res e at por entes paraestatais. No h impasse, do ponto de vista
constitucional, para o exerccio do poder de polcia pela Administrao
Direta contra a Administrao Indireta. As multas podero ser
cominadas, pois entidades paraestatais, algumas potencialmente
poluidoras (como a ELETROBRS e a PETROBRS), esto sujeitas
execuo fiscal, alm de poder-se aplicar as penas de suspenso da
licena de financiamento ou apreenso de instrumentos. Difcil, do
ponto de vista prtico, seria implementar uma ordem de embargo
157
.
As infraes administrativas encontram-se dispersas em vrios tex-
tos legais, o que dificulta o seu conhecimento e a sua aplicao. No
Brasil, no h um Cdigo Ambiental, como na Colmbia, por exem-
plo, onde existe o Cdigo Nacional dos Recursos Naturais
Renovveis e Proteo ao Meio Ambiente, Lei Delegada n. 23, de
1973 e Decreto n. 2.811, de 1974. Evidentemente, a disposio
da matria em nico regulamento facilita o conhecimento e a apli-
cao da lei ambiental.
158
Para definirmos, ento, a competncia administrativa
159
em mat-
ria ambiental devemos observar vrios dispositivos legais. Prelimi-
156: lvaro Lazzarini, Sanes administrativas ambientais, www.apamagis.com.br/revis_epm/rev-3/
da_sancoes.htm.
157: Paulo Afonso Leme Machado. Curso De Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo, Malheiros, 2002.
158: http://www.dhnet.org.br/direitos/DireitosGlobais/Paradigmas_textos/agua1.html.
159: Alexandre de MORAES. Direito Constitucional. 7. ed. So Paulo: Atlas, 2000, p. 274.
147
narmente, deve-se obedecer a Constituio Federal de 1988, a Lei
Maior, que toca em vrios artigos a matria meio ambiente. Come-
ando pelo artigo 23, VI e VII, onde insere a competncia comum
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para
proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas
formas e preservar as florestas, a fauna e a flora.
A Carta Magna reserva, ainda, um captulo especial para tratar da
tutela do meio ambiente, que o consagra como bem de uso do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coleti-
vidade o dever de defend-lo para as presentes e futuras geraes. Apre-
senta o captulo VI apenas um artigo, o 225, mas que contm sete
incisos e seis pargrafos importantssimos.
Quanto excluso dos municpios da competncia concorrente,
deve-se resguardar a competncia suplementar da legislao fede-
ral e estadual, quando o assunto for de interesse local, conforme
assegura o artigo 30, II e II da Lex Major. Poder acontecer, por
exemplo, que uma lei de municpio litorneo tenha previso para
sano administrativa por poluio do mar. Ningum discute que
as guas limpas configuram assunto de interesse local, principal-
mente aos que exploram o turismo. Da se poder invocar o art.
30, inciso I, da Carta Federal para que se legisle a respeito; no
entanto, por um s fato no poder o infrator ser punido duas
vezes, por autoridades diversas pelo princpio do bis in idem. A
concluso que, em tais casos, vigora o princpio da especialida-
de, ou seja, o interesse da Unio direto e por isso prevalece sobre
o municipal que se justifica apenas de forma genrica, como as-
sunto de interesse local.
Ainda na rbita da legislao federal, h a Lei n 9.605, de
12.02.1998, conhecida como Lei da Natureza ou de Crimes
Ambientais, dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas
de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. O captulo VI dessa
lei trata da infrao administrativa e como deve ocorrer sua aplicao.
O artigo 70, 1, da referida Lei, estabelece quais so as autorida-
des competentes para lavrar auto de infrao ambiental e instaurar
processo administrativo, sendo os funcionrios de rgos ambientais
integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA,
148
designados para as atividades de fiscalizao, bem como os agentes
das capitanias dos portos, do Ministrio da Marinha
160
.
No artigo 71, constaro os prazos que devem ser observados no proces-
so administrativo. Como se pode perceber, a lei da natureza tratou de
estabelecer prazos bem exguos, todos encerrando em dias, para que o
processo de apurao dos crimes ambientais seja rapidamente soluciona-
do e se evite maior dano ou ocorrncia deste (na hiptese de ameaa)
vida humana e dos demais seres que compem o meio ambiente.
O artigo 72 define quais so as sanes administrativas aplicveis,
levando em conta o art. 6 (que se refere s condies que devem ser
analisadas luz do aplicador da pena). Nota-se que o artigo 73 at o
76 dirigem-se apenas aplicao de pena pecuniria.
Relevante mencionar que o direito de representao cabe a qual-
quer pessoa, ciente da infrao ambiental, que dever se dirigir a
autoridade ambiental para efeito do exerccio do seu poder de pol-
cia. Incorre, ainda, em co-responsabilidade, ou seja, responde da
mesma maneira e na mesma medida que o autor da infrao, aquele
que tinha condies de evitar ou minimizar os efeitos poluentes da
atividade e que no tomou as devidas providncias perante a Autori-
dade Ambiental. A autoridade ambiental que tiver conhecimento de
infrao ambiental obrigada a promover a sua apurao imediata,
mediante processo administrativo prprio, sob pena de co-responsa-
bilidade. No caso de funcionrio integrante do SISNAMA, a omis-
so se enquadra at como improbidade administrativa ou prevarica-
o, cuja pena a prpria perda do cargo.
As pessoas jurdicas sero responsabilizadas administrativa, civil e
penalmente conforme o disposto na Lei de Crimes Ambientais, nos
casos em que a infrao seja cometida por deciso de seu representan-
te legal ou contratual, ou de seu rgo colegiado, no interesse da sua
entidade. As pessoas jurdicas podem ser responsabilizadas por infra-
es ambientais, quando cometidas por seus representantes: legais
(em geral, indicados no estatuto da empresa); contratuais (diretores;
administradores, gerentes ou mandatrios da pessoa jurdica); pelo
rgo colegiado da empresa; ou, ainda, em interesse ou benefcio da
160: Ver tambm Lei n 6.938/91.
149
empresa. Podem ser incriminadas tanto as pessoas jurdicas de Direito
pblico como de Direito privado, bem como a administrao pblica
direta e indireta. As penas que podem ser aplicadas s pessoas jurdicas
se configuram em (art.3 da Lei 9605/98): a) multas; b) penas restri-
tivas de direito; c) prestao de servios comunidade. No mbito
administrativo, as penas podem ser cominadas em (art.72 Lei 9605/
98): a) destruio ou inutilizao do produto; b)suspenso de venda e
fabricao do produto; demolio de obra; e c) suspenso de registro.
interessante tambm destacar que a Lei 9.605/98 primou pela
celeridade no julgamento dos processos administrativos, tornando os
prazos mais exguos para todos os atos processuais, e.g.: vinte dias
para defesa ou impugnao contra o auto de infrao; trinta dias para
o julgamento do auto de infrao; vinte dias para interpor recurso da
deciso condenatria. Isto resulta num prazo mximo de setenta dias,
a partir da citao do ru, para aplicar a sano ou no ao agente
causador do ato poluidor.
A forma de defesa varia conforme o ente poltico. Unio, estados e
municpios possuem regras prprias de procedimento administrati-
vo. O essencial, em todas, que se possibilite ao acusado o exerccio
da ampla defesa, garantia expressa no art. 5, inciso LV, da Carta
Magna. No mbito federal, o procedimento administrativo regrado,
em termos gerais, pelo Decreto n. 70.235, de 1972. Mais especifica-
mente em matria ambiental, vale-se o IBAMA da Portaria Normativa
n. 42/92, DOU Seo I, de 14/10/92, p. 4.702, e da Portaria n. 60,
de 23/8/95
161
. Como j exposto, as infraes ambientais so apura-
das em processo administrativo prprio, assegurando-se o direito de
ampla defesa e o contraditrio, princpios comuns ao processo penal.
J na esfera estadual potiguar, o rgo ambiental competente o
IDEMA (Instituto de Desenvolvimento Econmico e do Meio Am-
biente). As sanes administrativas esto previstas na Lei Comple-
mentar n 140, a qual foi alterada pela L. C. n 148 de 1996, ambas
regulamentadas pelo Decreto 13.699/98. H, contudo, um projeto
de lei na Assemblia Legislativa (Mensagem n. 234) que prope a
unificao de todas as penalidades em um s diploma.
161: http://www.dhnet.org.br/direitos/DireitosGlobais/Paradigmas_textos/agua1.html.
150
4.7 Cumulao das Sanes Administrativas
Aps tratarmos do Poder de Polcia Ambiental da Administrao
Pblica, abordemos, agora, as possibilidades de se cumular as san-
es administrativas sobre um mesmo sujeito infrator.
Conforme nos ensinam os professores Celso Antnio Fiorilo e Mar-
celo Abelha Rodrigues, a cumulatividade pode se dar, basicamente, por
quatro situaes diversas: concurso material; concurso formal; pela ne-
cessidade de se impor tal penalidade aferida pelo rgo da Adminis-
trao, e em decorrncia de preceito legal.
162
A primeira das formas citadas, o concurso material, ocorrer
quando nico sujeito, mediante vrios atos distintos, obtm v-
rios resultados tambm diversos. Vejamos o exemplo: se uma
determinada indstria petrolfera est desenvolvendo sua ativi-
dade em desrespeito s condies estabel ecidas na l icena
ambiental e, tambm, polui determinado rio com o vazamento
de cinqenta mil litros leo, entendemos que tal empresa deve-
r ser sancionada por infrao que cometeu. Isso ocorre porque
cada infrao agride um preceito diferente, restando-nos clara a
possibilidade de se cumular as sanes administrativas presen-
tes nos incisos II, IX e XI, do art. 2 do Decreto n. 3.179/99,
as quais, respectivamente, so a multa simples, a suspenso par-
cial ou total das atividades e a reparao dos danos causados,
conforme explicado anteriormente.
No tocante ao concurso formal, podemos dizer que este decorre
somente de uma ao ou omisso do agente infrator, a qual produz
vrias infraes diferentes e punveis em separado. Encontramos, na dou-
trina, a possibilidade de, na hiptese em questo, tanto serem aplicadas
as sanes somadas, quanto ser aplicada apenas a pena mais grave, se-
gundo o princpio da absoro das penas. Para que esta ltima possa se
verificar na prtica, porm, indispensvel que ela seja prevista em lei,
fato que no ocorre no sistema jurdico brasileiro. Muito pelo contrrio,
a nossa Lei dos Crimes Ambientais, em seu art. 72, 1, afirma que:
162: FIORILLO, Celso Antnio Pacheco e RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ob. Cit.
151
Art. 72. Omissis.
(...)
1. Se o infrator cometer, simultaneamente, duas ou
mais infraes, ser-lhe-o aplicadas, cumulativamente,
as sanes a elas cominadas.
As situaes, terceira e quarta, esto bastante ligadas. Referem-se, como
podemos perceber, ao poder discricionrio inerente Administrao P-
blica, bem como aos princpios previstos no caput do art. 37 da nossa
Carta Magna, destacando-se, para o caso, o da legalidade. Confirmando
essa concepo, vejamos o que nos dizem professores citados no incio
deste tpico: a prpria Administrao, luz do seu poder de
discricionariedade, impreterivelmente atrelado ao principio da legalidade-
finalidade (proteo dos direitos dos consumidores), que vai determinar se
se trata de uma ou mais sanes para uma determinada infrao s normas
ambientais. Desse modo, tanto em decorrncia da norma, quanto por
discricionariedade administrativa, podero ser acumuladas as sanes.
163
4.8 Legislao Aplicvel: Lei Federal ou Estadual
Inicialmente, vejamos o que nos diz o art. 24 da nossa Carta Mag-
na, in verbis:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre:
(...)
VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da nature-
za, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do
meio ambiente e controle da poluio;
(...)
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico.
163: FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. Saraiva, 2002.
152
A respeito do que competncia concorrente, assim se expressa o
professor Pinto Ferreira: ... a competncia concorrente (konkurriende
kompetenz, concurrent power) a capacidade jurdica de exercer certas
atribuies juntamente com outras entidades, em uma certa ativida-
de.
164
Desta forma, no h qualquer dvida sobre a possibilidade da
Unio, dos estados e do Distrito Federal, legislarem sobre as matrias
especificadas na CF. O problema configura-se, ento, como sendo esta-
belecer qual o rgo competente em sancionar a infrao e qual a legis-
lao aplicvel na hiptese de dano ambiental.
Nos artigos 4, 5 e 6 da Resoluo 237/98 do CONAMA, temos
as competncias da Unio, estados e municpios no que diz respeito
concesso das licenas ambientais.
165
Assim, da mesma forma que tais
entes so competentes para conceder licenas, dependendo do local no
qual as atividades se encontram localizadas e desenvolvidas, eles sero
competentes para aplicar as suas legislaes; ou seja, se o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBAMA o rgo responsvel pela liberao da licena a uma inds-
tria de petrleo que deseja explorar e produzir em guas da nossa pla-
taforma continental, visto que em tal hiptese a competncia da Unio,
tambm ser aquele o rgo indicado para aplicar as sanes adminis-
trativas em virtude de futuros danos ao meio ambiente.
166
Da mesma maneira ocorre com os rgos ambientais estaduais e
municipais, isto , quando forem eles os responsveis pela concesso
da licena e fiscalizao da atividade, tambm o sero pela aplicao
da sano administrativa cabvel. Vale salientar, ainda, que, no mbi-
to do Rio Grande do Norte, o nico municpio que possui rgo
ambiental o de Natal, sendo aquele a Secretaria de Meio Ambiente
e Urbanismo SEMURB. Considerando que Natal no sede de
164: FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. Saraiva, 9 ed., SP, 1998, pg. 254.
165: Discute-se, na doutrina, se tal conselho tem competncia ou no para instituir competncias; porm,
por este no ser o foco da presente pesquisa e pelo fato de a citada resoluo continuar surtindo efeitos
no mundo jurdico, adotaremos aqui o entendimento de que as competncias delegadas por aquela so
vlidas.
166: Essa posio pde ser confirmada quando, em visita ao Instituto do Desenvolvimento Econmico e
Meio Ambiente do Rio Grande do Norte IDEMA, tivemos a oportunidade de entrevistar com o seu
presidente, o Sr. Stnio Petrovich, e fomos informados de que, atualmente, o IBAMA o rgo
responsvel, regra geral, em sancionar as infraes havidas em reas de florestas, mar e terras da Unio,
enquanto que ao IDEMA cabe aplicar sanses aos delitos cometidos em terra.
153
atividades da indstria do petrleo e gs, temos que estas so regula-
das pelo IDEMA e IBAMA.
Quanto ao segundo ponto, o questionamento surge, principalmente,
em virtude da disparidade existente entre os valores das multas pre-
vistas na legislao federal, estadual e municipal. Muitas vezes, o agente
infrator, licenciado pelo IBAMA, por exemplo, preferindo ser puni-
do com base nas leis estaduais e municipais, pois os valores destas so
inferiores ao da legislao federal, chegam inclusive a procurar o r-
go ambiental estadual, informando que causou um dano ambiental.
Neste caso, o rgo ambiental estadual poderia sim aplicar a sano,
desde que fosse com base na lei federal.
Assim, entendemos que no necessariamente o rgo estatal que li-
cenciou aquele que tem que sancionar o infrator. Pode muito bem,
em se tratando de Rio Grande do Norte, uma indstria petrolfera que,
licenciada pelo IBAMA, infringiu uma norma ambiental ser punida
pelo IDEMA, com base na lei federal. Corroborando tal posicionamento,
o professor Marcelo Abelha Rodrigues afirma que nada impede que o
Municpio aplique multa com base na Lei Federal, justamente porque
a idia do legislador constituinte, ao estabelecer a competncia concor-
rente, teve por precauo louvvel que, em nenhuma situao a infra-
o ambiental seja ignorada ou omitida por qualquer rgo ambiental,
independentemente da esfera poltica a que pertena.
167
Ento, em face do que foi mostrado, podemos dizer que, a prin-
cpio, cabe ao rgo ambiental que concedeu a licena e que rea-
liza a fiscalizao aplicar a sano administrativa prevista na esfera
legislativa, porm tal sano tambm pode ser imposta por um
rgo ambiental de outra esfera poltica, desde que com base na
legislao do mbito do rgo concedente.
Continuando, abordemos agora duas dvidas surgidas no decorrer
do estudo, referentes ao tema petrleo e gs, mais especificamente.
Em um primeiro momento, houve dvida a respeito de quem seria
o responsvel por punir as infraes ocorridas em um rio que banhas-
se dois ou mais Estados. Isto , se houvesse um derramamento de
leo que atingisse o rio Au, que nasce na Paraba e tem a foz no RN,
167: RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituies de Direito Ambiental Vol. I. Max Limonad, SP, 2002, pg.
192.
154
qual seria o rgo responsvel para sancionar a empresa infratora?
Pela leitura do inciso III, do art. 20, da CF, vemos que tais rios so
considerados bens da Unio e que, por isso, a lei aplicvel ao caso
seria a federal pelo IBAMA; porm, pode acontecer na prtica, que o
rgo ambiental federal delegue sua competncia ao rgo ambiental
estadual. Assim sendo, resta claro que, em princpio, conforme visto
acima, a legislao aplicvel seria a estadual.
Problemtica semelhante a que ocorre no caso dos gasodutos e
oleodutos que atravessam mais de um Estado. Nesta hiptese, a solu-
o dada ser a mesma da do caso do rio. Assim, a competncia origi-
nria pertencer ao IBAMA, que, por sua vez, poder deleg-la ao r-
go ambiental do Estado que tem seu territrio cortado pelo gasoduto
ou oleoduto. Na prtica, podemos visualizar tal situao quando trata-
mos dos gasodutos Nordesto e Gasfor, que, atualmente, esto sob o
gerenciamento do IDEMA, no tocante parte que cruza o RN.
4.9 Lei n. 9.966/00
Como ltimo tpico do presente artigo, teamos alguns breves co-
mentrios acerca da Lei n. 9.966, de 28 de abril de 2000, a qual
trata da preveno, do controle e da fiscalizao da poluio causada
por lanamento de leo e outras substncias nocivas ou perigosas em
guas sob jurisdio nacional.
Conforme podemos inferir do trecho acima transcrito, esta lei apre-
senta maior proximidade com a realidade da indstria do petrleo
do que as citadas anteriormente, haja vista que aquelas sanes admi-
nistrativas gerais so aplicveis em caso de ambiental. Podemos aferir
a veracidade dessa afirmao ao analisarmos o artigo 1 da referida
lei, bem como o inciso XXIV, do art. 2, o qual traz a definio de
rgo regulador da indstria do petrleo.
A referida lei, em seu Captulo V, trata das infraes e sanes ad-
ministrativas. Seu artigo 25, especificamente, elenca as infraes, quem
poder ser punido e o os limites da multa. J o art. 26 esclarece que
a inobservncia ao disposto nos arts. 15, 16, 17 e 19 ser punida na
forma da Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, e seu regulamento.
155
Para finalizar, vale aqui ressaltar que e a mencionada lei revogou o
4, do art. 14, da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, que
tratava anteriormente do tema, bem como a Lei n. 5.357/67.
DECRETO n. 3.179, de 21 de setembro de 1999.
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 1998.
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco, RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de
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Exemplos de crimes ambientais contra as Ordenaes. www.pgg.pt/ga/
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Paginas Brancas
157
5 Infraes Penais Ambientais Especficas: da Poluio Mineral, Atmosfrica, Visual,
Sonora e Hdrica. Aplicao Indstria do Petrleo e Gs Natural
5 Infraes Penais Ambientais Especficas: da
Poluio Mineral, Atmosfrica, Visual, Sonora
e Hdrica. Aplicao Indstria do Petrleo e
Gs Natural
Alexandre Flvio Medeiros Monteiro
Fbio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha Leite
Felipe Maciel Pinheiro Barros
Keisson Christiano Jernimo da Silva
5.1 Introduo
Um estudo acadmico, por mais simplificado e despretensioso que
seja a respeito das infraes penais ambientais em espcie, no pode
deixar de pensar na problemtica de se estar tratando de um comple-
xo de conhecimentos, valores e realidades extremamente dependen-
tes de forte subjetividade nos tratos dos seus institutos prprios, es-
pecialmente quando da formulao dos tipos penais especficos. Neste
sentido, malgrado as dificuldades de se ter que recorrer s normas
penais em branco e aos tipos de ao mltipla, muitas vezes com
riqueza de elementos normativos ou valorativos, nem sempre preci-
sos, como beleza natural, patrimnio ecolgico, sustentabilidade etc.
Levando-se em considerao estas dificuldades buscar-se-, parale-
lamente anlise dos tipos criminais institudos pela legislao penal
e condizentes com a delimitao temtica deste trabalho, realizar um
estudo no apenas atrelado ao aspecto puramente normativo mas
158
tambm as suas componentes e variveis de cunho mais pragmtico e
vinculados a uma abordagem mais realstica dos problemas e dificul-
dades tcnicas encontradas; para tanto, fugindo-se muitas vezes de
uma verificao estritamente jurdica, mas que permita um manuseio
mais funcional dos conhecimentos j sob o controle de outras cincias,
cujos objetos de estudo sejam atingidos de alguma forma a preocupa-
o ambiental como um todo.
Toda e qualquer atividade desenvolvida pelo homem e que utilize
ou considere como parte integrante dos processos desta atividade
qualquer elemento que componha o meio ambiente terrestre estar
apta a agredi-lo ou alter-lo, independentemente do ramo econmi-
co em que esteja inserida. nesta abrangncia temtica e
interdisciplinar que se buscar uma aproximao intencional com a
indstria do petrleo e gs em toda sua cadeia produtiva (atividades
de up-stream e down-stream), que possa produzir reflexos e interesses
no Direito ambiental quando da anlise dos riscos atinentes a tais
atividades industriais e a sua incorrncia nas chamadas infraes pe-
nais especficas, sejam nos dispositivos que punem as agresses
verificadas no seio das atividades da minerao em si ou que envol-
vam poluio atmosfrica, sonora, visual ou hdrica.
De pronto, tendo-se em vista o enfoque especial dado a esta ativida-
de econmica e industrial de tamanha importncia estratgica para o
mundo, percebe-se a necessidade de maior ateno a ser dispensada a
estes componentes ambientais passveis de agresso ambiental e que j
foram alvo e merecedores de uma tutela jurdica de alcance constitu-
cional e apta a garantir a sustentabilidade do homem em contraposio
ao seu desenvolvimento econmico e social sobre este mundo, tendo
correspondentes em quase todos os ordenamentos jurdicos dos povos
e sociedades tidas como civilizadas.
Convm lembrar, ainda, que este magnfico patrimnio o meio
ambiente no uma res nullius, isto , uma coisa de ningum, como
preconizavam alguns doutrinadores em pocas passadas, mas uma res
communis onmium, ou seja, uma coisa pertencente a determinado lo-
cal, a um pas, mas tambm a toda a humanidade, visto que todos os
cidados deste planeta tm o direito, por si e pelas geraes futuras,
continuidade da vida, de forma saudvel e adequada, e, para isto, se faz
159
necessria a preservao do equilbrio entre todos os elementos natu-
rais, artificiais e culturais componentes deste segmento por ns ocu-
pado no Espao.
5.2 Aspectos Jurdicos Gerais e Correspondncia Espec-
fica com a Indstria do Petrleo e Gs Natural
Considerando que o escopo do presente trabalho realizar um
estudo comparado das infraes ambientais decorrentes das ativi-
dades de up-stream (atividades de explorao e produo da inds-
tria de petrleo e gs) e down-stream (atividades de transporte, refi-
no e distribuio da indstria do petrleo), inicialmente, convm
realizar breve anlise sobre as infraes ambientais de forma genri-
ca, para, com o conhecimento geral sobre o assunto, ser possvel
adentrar as especificidades do mesmo.
Tendo em conta o fato de que no exerccio da atividade petrolfera
no se faz uso de agrotxicos, nem de elementos radioativos, tais
formas de poluio e suas possveis infraes no sero objeto de an-
lise deste estudo.
As atividades potencialmente poluidoras que atinjam a atmosfera,
a gua, o solo (minerao), a paisagem e at mesmo aquelas geradoras
de rudos, que sero objetos do corrente texto. Tais atividades podem
ser genericamente denominadas como fontes de poluio, que se
conceituam como toda atividade, local, ou objeto de que emanem ele-
mentos (poluentes) que degradem a qualidade do meio ambiente.
As emisses industriais so fontes de poluio que consistem no
lanamento de partculas slidas, lquidas e gasosas no ar, sendo, por-
tanto, uma forma de poluio atmosfrica.
Os resduos industriais so fontes de poluio do solo e da gua,
podendo ser lquidos, gasosos ou slidos e provm de todo processo
de transformao e utilizao de matrias-primas.
A poluio visual (paisagstica) e sonora (rudos) decorre de alte-
raes antrpicas no meio ambiente para a instalao e operao de
determinadas atividades, como no uso de cavalos de pau, para a
explotao (produo) de petrleo em reas urbanas (como ocorre
160
na cidade de Mossor/RN). Os rudos gerados, dependendo do
grau de decibis, podem ser extremamente nocivos sade huma-
na, da que, nestas mesmas instalaes de produo de petrleo,
em determinados setores, a utilizao de equipamentos de prote-
o sonora (protetores auriculares) obrigatria.
5.3 Das Infraes Penais Ambientais Especficas
Relacionadas s Atividades Minerrias
5.3.1 Objeto do Direito Minerrio e Legislao Pertinente
Antes de analisarmos os aspectos penais ambientais atinentes mi-
nerao, se faz mister delimitar o objeto desta atividade luz do
Direito, uma vez que isso nos far identificar a atividade de explora-
o e produo de petrleo e gs natural como sendo uma atividade
de minerao, como veremos a seguir.
Por atividade minerria, compreende-se a movimentao dos re-
cursos minerais contidos no solo ou subsolo, cuja finalidade precpua
o aproveitamento econmico dos referidos minerais. Num conceito
cientfico, mineral um elemento qumico ou substncia cuja composi-
o pode ser expressa em termos de uma frmula qumica e que ocorre
naturalmente na Terra com estrutura cristalina definida baseada em um
arranjo interno ordenado de tomos ou ons
168
Esto excludos, por-
tanto, os lquidos, gases e elementos de origem orgnica.
Embora, todavia, as cincias exatas tenham tal entendimento, o
direito, por vezes, possui seu tratamento prprio a respeito de deter-
minados objetos, e assim acontece no caso das atividades minerrias.
A Constituio Federal traz um novo conceito, que passa a ser o
norteador da seara jurdica no que diz respeito s atividades de minera-
o, a saber: o conceito de recurso mineral. Juridicamente, recurso mi-
neral considerado como uma concentrao de matrias-primas, seja
em estado slido, lquido ou gasoso, no interior ou sobre a crosta
terreste.
169
Tal expresso encontrada no art. 20, inc. IX, da Carta
168: SILVIA HELENA SERRA. Direitos Minerrios: formao, condicionamento e extino. p.8.
169: SILVIA HELENA SERRA. Direitos Minerrios: formao, condicionamento e extino. p.8. apud THE
OPEN University, Geoff Brown, Recursos Fsicos da Terra - Bloco 1 - Recursos, Economia e Geologia: uma
introduo, p.35.
161
Magna, que dispe que so bens da unio os recursos minerais, inclusive
os do subsolo. No resta dvida que o legislador abrangeu, no conceito
de recurso mineral, substncias como o petrleo e o gs natural. Do
mesmo modo, o art. 22, inc. XII, dispe que compete privativamente
Unio legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia.
Ademais, o Cdigo de Minerao (Decreto-lei n. 227/67), em seu
art. 3
o
, traz a seguinte disposio:
Art 3 Este cdigo Regula:
I Os direitos sobre as massas individualizadas de substn-
cias minerais ou fsseis, encontradas na superfcie ou no
interior da terra, formando os recursos minerais do pas.
Conclumos, portanto, que apesar de o petrleo e o gs natural no
serem considerados, sob o ponto de vista geolgico e cientfico, como
um mineral, o nosso ordenamento jurdico o abraa como sendo um
recurso mineral e, por isso, as atividades que digam respeito a estas
substncias fsseis sero enquadradas como minerarias.
Desta feita, o Direito Minerrio tem como objeto a tutela das ati-
vidades decorrentes da explorao dos recursos minerais encontrados
em nosso sub-solo, sejam eles literalmente minerais ou no, como o
caso dos combustveis fsseis.
5.3.2 Atividades Minerrias e Proteo do Meio Ambiente
Feitas as consideraes iniciais acerca da problemtica dos re-
cursos minerais e das atividades, minerrias, imperioso, para
que alcancemos o fim colimado de nossas pesquisas, traar um
panorama acerca da relevncia das atividades minerrias para a
proteo do meio ambiente.
Pela nossa Carta Magna, em seu art 225, temos que todos tm
direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo de-
ver de toda a coletividade a garantia desse direito para as presentes e
futuras geraes, consubstanciando o que a doutrina mais moderna e
abalizada do Direito Constitucional convencionou chamar de direi-
tos difusos ou de terceira gerao.
As atividades minerrias compreendem toda atividade humana de-
senvolvida, objetivando a extrao de recursos minerais do subsolo,
162
de maneira que tal extrao se torna impraticvel caso no ocorram
modificaes no ambiente natural. Em particular, nas atividades
minerrias, observa-se que os danos causados na fase de extrao do
minrio das jazidas so irreversveis, da falar-se no numa reparao
do dano ambiental, mas sim numa compensao
170
.
Os recursos minerais movimentam grande parte das indstrias de
matrias-primas que conhecemos e adquirem valor comercial na medi-
da em que podem ser avaliados de acordo com sua preciosidade e uti-
lidade para o desenvolvimento de determinados ramos industriais.
Eis aqui o seu mister econmico e social. A problemtica ambiental
se d, na medida em que, para saciar o mpeto ganancioso por mais e
mais recursos minerais, so desrespeitados requisitos fundamentais
para a garantia do preceito constitucional por ns j mencionado do
art 225. Neste nterim, a natureza objeto de grandes alteraes
com a distruio da flora e da fauna nas regies de garimpo e com a
contaminao das correntes de gua. Em geral, sejam rios ou lagos,
determinadas atividades utilizam-se de metais pesados para a sua
extrao, como o ouro, o qual associado pelos garimpeiros ao merc-
rio (Hg
+
), extremamente danoso fauna, flora e ao ser humano.
Tal elemento qumico perigoso, quando em contato direto com
locais sensveis do corpo ou ingesto de alimentos contaminados
(peixes, crustceos, animais que tenham ingerido gua contami-
nada com este metal).
Destarte, cumpre ao Direito Ambiental despender ateno refor-
ada sobre as atividades minerrias, dados o risco e o alto grau de
periculosidade conservao de um meio ambiente ecologicamente
equilibrado que tais atividades proporcionam, uma vez no observa-
das as regras de segurana constitucionalmente previstas.
importante mencionar o aparato de normas constitucionais con-
tidas em vrios momentos de nossa Constituio, tais como o art
174, 3, que traz, verbis:
O Estado favorecer a organizao garimpeira em coopera-
tivas, levando em conta a proteo do meio ambiente e a
promoo econmica dos garimpeiros
170: ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 7 ed. Lmen Jris. Rio de Janeiro: 2004. p 869.
163
Ante o exposto, somos levados a crer que a preocupao do legisla-
dor constituinte se subdivide em dois aspectos, a saber: o aspecto
ambiental, ou seja, a preocupao primeira e fundamental para o
desenvolvimento da atividade; e o aspecto socioeconmico da ativi-
dade do garimpo. A atividade deve ser desenvolvida de maneira que o
respeito ao meio ambiente garanta a auto-sustentabilidade. Este ra-
ciocnio demonstra uma preocupao cada vez mais atual no mundo
moderno a que , do conceito de um desenvolvimento sustentvel.
5.3.3 Tutela Penal Ambiental e Atividades Minerrias
Como escopo principal de nosso estudo, temos agora o importante
papel de analisar, dentro das infraes penais ambientais especficas
trazidas pela Lei 9.605/97, que trata dos crimes ambientais, a rele-
vncia das atividades minerrias que possam ensejar a responsabili-
dade penal.
Iniciemos pelo art 54, que traz in fine:
Art. 54. Causar poluio de qualquer natureza em nveis
tais que resultem ou possam resultar em danos sade hu-
mana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a
destruio significativa da flora:
Pena - recluso, de um a quatro anos, e multa.
A lei de crimes ambientais veio para fortalecer a idia constitucio-
nal de garantir um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sen-
do passvel de responsabilidade penal todo aquele que propuser con-
duta ou atividade lesiva ao meio ambiente, independendo da obriga-
o de reparar o dano (art 225, 3 da CF).
o Direito Penal o responsvel pela restrio de maneira direta das
condutas individuais mediante a descrio de condutas tpicas re-
provveis pela sociedade, que violam bens penalmente tutelados por
serem indispensveis sobrevivncia das sociedades humanas. Em se
tratando de Direito Penal Ambiental, resta dizer que continuam vi-
gentes os princpios basilares da doutrina penalista, a saber, o princ-
pio da legalidade stricto sensu, onde ningum poder ser responsabi-
lizado penalmente se no houver lei anterior ao fato imputado como
criminoso que o identifique como tal, bem como o princpio da ge-
164
neralidade do Cdigo Penal brasileiro em relao Lei 9.605/97.
Em determinadas ocasies, poderemos observar que ocorrer uma
inverso a tal princpio, porquanto a anterioridade do Cdigo Penal
incapaz de disciplinar de maneira percuciente determinadas condu-
tas mais atuais, que de maneira mais eficiente foram elencadas na lei
de crimes ambientais.
As atividades minerrias, como expresso, incidem nas disposies
do artigo supracitado, a partir do momento em que so estas poten-
cialmente lesivas ao meio ambiente, podendo ocasionar danos
irreversveis quando da fase de extrao do minrio.
sabido que toda atividade que envolva o meio ambiente provoca
dano ambiental, pois haver impreterivelmente modificao no status
quo. O papel do Estado, todavia, como gestor do meio ambiente
analisar at que ponto tal modificao pode causar impactos positi-
vos ou negativos. O Estado realiza esta funo por meio do Estudo
de Impacto Ambiental (EIA), onde so apresentados dados estatisti-
camente analisados capazes de medir o grau de lesividade da ativida-
de modificadora do meio. Grande parte dos parmetros utilizados
para a realizao do EIA est disposta em resolues do rgo federal
responsvel direto por tal estudo, a saber, o Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA).
As resolues do CONAMA determinam at que ponto os nveis
de poluio emitidos por determinada atividade sero aceitveis pela
comunidade, o que ser verificado quando do relatrio final do EIA.
Retornando ao caput do art 54, temos ainda a expresso em nveis tais
que resultem ou possam resultar danos sade humana; ou seja, temos
aqui a especificao do dolo, que em Direito Penal o dolo especfico
da atividade lesiva. No qualquer espcie de dano, mas sim aquele
capaz de alterar acontecimentos rotineiros na vida de uma comuni-
dade, resultando claramente em danos sade desta.
O elemento objetivo, ou seja, a conduta caracterizadora do delito,
o ato de poluir, o que na atividade minerria pode ser observado
quando so despejados dejetos ou materiais qumicos utilizados na
extrao do minrio, como j mensurado nos casos do mercrio das
minas de ouro que, ao ser despejado nos rios, pode contaminar os
lenis freticos, comprometendo o abastecimento de gua de deter-
165
minada populao ou comunidade, sem contar com a causa de mor-
tandade em animais da fauna local, o que passaremos a analisar num
segundo momento do caput.
Mediante a conjuno ou, o legislador inseriu outra modalidade
de resultado danoso que pode ser inserido pelo respectivo art 54, que
no caso de o dano provocar a mortandade de animais ou a destrui-
o significativa da flora.
Entendemos aqui que, para a consumao do delito, basta que uma
das condutas alternativamente dispostas no caput acontea, sendo
admissvel a tentativa em tese, se o resultado por motivo alheio ao do
agente no vier a se materializar. Devemos enfatizar a necessidade de
se visualizar um perigo concreto, com uma poluio em nveis tais
que fique clara a ocorrncia das situaes previstas no tipo, a saber, o
prejuzo sade humana ou mortandade de animais ou, ainda, pre-
juzo flora.
A pena para o delito previsto no caput de recluso, de um a quatro
anos e multa; todavia, admitindo no 1 a modalidade culposa, a
pena ser de deteno de seis meses a um ano e multa.
H ainda que ser mencionado o caso da qualificadora prevista no
2, III, que diz: causar poluio hdrica que torne necessria a interrup-
o do abastecimento pblico de gua de uma comunidade, consideran-
do o exemplo acima exposto.
Traz ainda o referido art, no 3, a informao de que incorre nas
mesmas penas previstas no inciso quinto quem deixar de adotar, quan-
do a autoridade competente assim o exigir, parmetros de segurana
e de precauo quando a atividade o requisitar, nos casos de risco
ambiental grave ou irreversvel. No caso, a pena de recluso, de um
a cinco anos. O mencionado Inciso V diz respeito ao lanamento de
resduos slidos, lquidos ou gasosos, ou detritos, leos ou substncias
oleosas, em desacordo com as exigncias estabelecidas em leis ou re-
gulamentos. Sem dvida, tal inciso diz respeito s atividades
minerrias relacionadas a petrleo e gs natural, uma vez que, como
j foi tratado tais substncias so recursos minerais, de acordo com
nosso ordenamento ptrio.
166
Sendo assim, as atividades de explorao de petrleo e gs natural,
quando enquadradas em um conceito de atividade mineraria, poder
ser enquadrada a ttulo de responsabilidade penal, na lei 9.605/97,
incidindo nas penas do art 54, 2 inciso V.
Prosseguindo em nossas discusses, nos deparamos com o Art 55,
o qual (este sim), mais especificamente, tratar dos delitos minerrios
se assim pudermos dizer. Diz o referido artigo:
Art.55 - Executar pesquisa, lavra ou extrao de recur-
sos minerais sem a competente autorizao, permisso,
concesso ou licena, ou em desacordo com a obtida:
Pena deteno, de seis meses a um ano, e multa.
Pargrafo nico. Nas mesmas penas incorre quem deixa de
recuperar a rea pesquisada ou explorada, nos termos da
autorizao, permisso, licena, concesso ou determinao
do rgo competente.
Preza o artigo supra pelo perfeito equilbrio e desenvolvimento das
atividades ecologicamente equilibradas, garantindo a integridade tanto
da superfcie quanto do subsolo terrestres, configurando, assim, sua
objetividade jurdica.
Reparemos que o caput expresso ao utilizar a expresso extrao de
recursos minerais, o que afasta qualquer possibilidade de isentar os
praticantes de atividades minerrias da responsabilidade penal. Nes-
te mister, cabe refletirmos que a responsabilidade penal est aqui
vinculada a uma responsabilidade administrativa, haja vista que o
dano proporcionado, ou melhor, a possibilidade de dano ao meio
ambiente, est intimamente ligada ao descumprimento de um co-
mando administrativo. o caso das atividades realizadas sem a devi-
da autorizao, licena, concesso ou permisso, s quais o artigo faz
meno. O agente, ao desobedecer tais requisitos legais, estar auto-
maticamente incidindo nas penas do supracitado artigo, consoante a
objetividade jurdica por ns elencada. Vige neste momento o prin-
cpio da preveno do dano, pois que no necessria a configurao
do dano ambiental. A mera desobedincia a uma formalidade como
a execuo da pesquisa sem a devida autorizao ser suficiente para a
caracterizao do crime.
167
Levando-se em conta o fato de que o meio ambiente por dispositivo
constitucional patrimnio de todos, encontramos como sujeito pas-
sivo neste crime a coletividade, bem como para a configurao do deli-
to a necessidade do dolo. No h que se falar em culpa no art 55, visto
que h desobedincia a um preceito formal, que a requisio de auto-
rizao do Poder Pblico para exercer a atividade mineraria.
H que se mencionar ainda o que est previsto no pargrafo nico
do art 55, que, em ocorrendo o dano proveniente de atividade desen-
volvida dentro dos parmetros legais, estabelecidos pela licena, au-
torizao, concesso ou permisso, este deve ser reparado de acordo
com a autorizao recebida. o caso das autorizaes e concesses
que em seus termos j trazem consignadas as formas de se reparar
provveis danos causados pela atividade.
Com efeito, salutar relembrar consideraes antes expostas quan-
to s atividades minerrias, que, na fase de extrao, em sua maioria,
provoca danos irreversveis ao meio ambiente. Citamos aqui o exem-
plo do professor Paulo de Bessa Antunes, nos casos em que um morro
totalmente modificado (por exploses), no intuito de se obter aces-
so a uma jazida
171
. Sendo assim, a reparao dos danos ambientais
em se tratando de atividades minerrias deve se dar em forma de
compensao, j que a volta ao status quo ante se torna invivel.
da Poluio Atmosfrica
Primeiramente, antes de se chegar ao conceito de poluio atmos-
frica, conveniente deixar expressos determinados preceitos do Di-
reito Ambiental.
Entende-se por atmosfera a capa de ar composta de 78% de
nitrognio e 21% de oxignio, dentre outros elementos de menor
expressividade, que envolvem o globo, necessria para a respira-
o dos seres vivos e filtrao dos raios solares, dentre outras ca-
ractersticas.
171: ANTUNES, 2004, p 868.
168
A atmosfera recebe, anualmente, milhes de toneladas de gases t-
xicos, como monxido de carbono, dixido de enxofre, xido de ni-
trognio e hidrocarbonetos, alm de partculas que ficam em suspen-
so. As principais fontes geradoras de poluio atmosfrica so os
motores dos automveis, as indstrias (siderurgias, fbricas de ci-
mento e papel, refinarias de petrleo etc.), a incinerao de lixo do-
mstico e as queimadas de florestas para expanso da lavoura.
Nas cidades, os veculos automotores so responsveis por
40%
171
da poluio do ar, emitindo gases como o monxido e o
dixido de carbono, o xido de nitrognio, o dixido de enxofre,
derivados de hidrocarbonetos e chumbo. As refinarias de petr-
leo, indstrias qumicas e siderrgicas, fbricas de papel e cimen-
to emitem enxofre, chumbo e outros metais pesados, alm de v-
rios resduos slidos.
A verificao da qualidade do ar est adstrita a um grupo bsico de
poluentes, sendo estes determinados em razo da sua maior freqn-
cia de ocorrncia e pelos efeitos adversos que causam ao meio ambi-
ente. So eles: dixido de enxofre (SO
2
), partculas em suspenso
(PTS), monxido de carbono (CO), oxidantes fotoqumicos expres-
sos como oznio (O
3
), hidrocarbonetos (HC) e xidos de nitrognio
(NOX). O monxido de carbono (CO) um gs incolor, inodoro,
sendo um pouco mais leve do que o ar. produzido durante a quei-
ma incompleta de molculas orgnicas e sua maior fonte emissora
so os motores a combusto dos automveis quando trabalham em
marcha lenta
172
. O dixido de enxofre (SO
2
) um gs venenoso,
proveniente da queima industrial de combustveis, como o carvo
mineral e o leo diesel, que tem o enxofre como impureza. O dixido
de enxofre decorre da atividade industrial, como o refino do petr-
leo. Os hidrocarbonetos e xidos de nitrognio (NOX) so emitidos,
em grande parte, pelos veculos automotores, refinarias de petrleo e
usinas termeltricas.
O ar, com certo padro de pureza, indispensvel vida humana,
sendo, portanto, sua degradao alm de determinados limites, uma
ameaa aos prprios seres vivos. um bem de uso comum do povo,
172: MARTINS, Ins. Poluio atmosfrica, Causas e Conseqncias, in: www.horta.uac.pt/Projectos/
Msubmerso/200102/atmosfera.htm. Acesso em 20/01/03.
169
insuscetvel de apropriao, logo, sua poluio um dano (no ne-
cessariamente ilcito), que atinge toda uma coletividade.
A pureza da atmosfera depende exatamente da dosagem desigual
dos elementos que a compem, podendo o desequilbrio de tais ele-
mentos decorrer tanto de fatores naturais quanto artificiais. Normal-
mente a prpria atmosfera dispersa o poluente, misturando-o num
grande volume de ar, o que contribui para que a poluio fique em
nveis aceitveis. A velocidade da disperso varia com a topografia
local e as condies meteorolgicas vigentes. Ser a interao das fon-
tes poluidoras com a atmosfera que definir a qualidade do ar, sendo
que as condies meteorolgicas determinaro maior ou menor di-
luio dos poluentes, mesmo que as emisses no variem.
No presente trabalho procuraremos analisar apenas as alteraes
humanas (artificiais), assim como suas conseqncias, que resultam
em determinados tipos de infraes ambientais especficas (atmosfe-
ra, hdrica, sonora, mineral e visual), considerando ainda a ligao de
tais infraes com a indstria do petrleo.
Entende-se por poluio atmosfrica
173
toda presena de uma subs-
tncia estranha ou uma variao importante na proporo de seus
constituintes que seja suscetvel de provocar um efeito prejudicial ou
de criar uma molstia, tendo em conta os conhecimentos cientficos
do momento.
De acordo com a Resoluo CONAMA 03/90, pode-se considerar
como poluente atmosfrico qualquer forma de matria ou energia
com intensidade e quantidade, concentrao, tempo ou caractersti-
cas em desacordo com os nveis estabelecidos, e que tornem ou pos-
sam tornar o ar imprprio, nocivo ou ofensivo sade; inconveniente
ao bem-estar pblico; danoso aos materiais, fauna e flora; prejudi-
cial segurana, ao uso e gozo da propriedade e as atividades normais
da comunidade. No Direito comparado, segundo a Conveno sobre
a Poluio Atmosfrica Transfronteiria a Longa Distncia, de 13-
11-1979, em seu artigo 1, a expresso poluio atmosfrica signi-
fica a introduo na atmosfera, pelo homem, direta ou indiretamen-
173: SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4 edio, atual. Editora Malheiros, So
Paulo: 2002, p.111.
170
te, de substncias ou de energia que tm uma ao nociva, de forma
a pr em perigo a sade do homem, a prejudicar os recursos biolgi-
cos e os ecossistemas, a deteriorar os bens materiais e a expor a risco
ou prejudicar os valores estticos e as outras legtimas utilizaes do
ambiente, sendo a expresso poluentes atmosfricos entendida no
mesmo sentido.
A despeito desta aparente semelhana de conceitos, a distino tor-
na-se mais aparente no Direito brasileiro se verificada sobre a ptica
da relao de causa e efeito entre os objetos estudados, j que a polui-
o atmosfrica o desequilbrio gerado entre as propores de seus
componentes primrios, em funo da entrada de elementos estra-
nhos na mesma, quais sejam, os poluentes atmosfricos.
A poluio atmosfrica realizada, portanto, por meio de
poluentes atmosfricos que agridem a perfeita equao dos ele-
mentos integrantes da atmosfera. Tais agentes poluentes so lan-
ados por meio das chamadas emisses, as quais, segundo Ma-
chado (2002), nada mais so que o lanamento, na atmosfera,
de poluentes que possam ofender a sade, segurana e tranqili-
dade de algum, devendo ser medido na fonte emissora e no no
local de recepo da substncia poluidora
174
. Deve-se conside-
rar, para fins de enquadramento da emisso como um ilcito (art.
38 da Lei de Contravenes Penais), apenas aquelas passveis de
causar um dano ao ser humano. Logo, no qualquer emisso que
caracteriza um ilcito, tal fato se dar quando houver a probabili-
dade de ofensa ao homem em funo de sua abusividade. Se veri-
ficado sobre a ptica do art. 54, caput, da lei 9.605/98, trata-se
de um crime de perigo abstrato, que independe do resultado, sendo
suficiente mera potencialidade de uma leso a determinado bem
jurdico; porm, havendo a efetiva ocorrncia de um dano sa-
de da populao ou que cause a retirada dos habitantes de uma
rea afetada (art. 54, inciso II), ir tratar-se de um crime materi-
al, de dano.
Segundo Antnio Benjamim, o crime de perigo se consubstancia
na mera expectativa de dano. Reprime-se para evitar o dano; basta a
174: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2002,
p.492.
171
mera conduta, independentemente da produo do resultado
175
. Des-
ta forma, mesmo que o ente poluidor realize suas atividades com
todas as licenas ambientais necessrias para seu exerccio regular,
observando os limites de emisso estabelecidos pelos rgos com-
petentes, ainda assim, se houver a possibilidade de dano ao ser
humano, poder incidir na contraveno do art. 38 da L.C.P. e no
art. 54 da lei 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais). No se outor-
ga licena para poluir. O princpio do poluidor pagador tem um
cunho sancionatrio sobre as atividades potencialmente poluidoras,
como as de explorao e produo de petrleo e sendo a licena
outorgada corretamente (de acordo com os novos padres de quali-
dade do ar estabelecidos pela Resoluo CONAMA 03/90), sem
nenhuma irregularidade da Administrao Pblica, no poder
haver a responsabilidade solidria do ente outorgante (em virtude
dos parmetros insuficientes da licena) com o concessionrio de
E&P, haja vista o risco inerente ao exerccio da atividade econmica
de explorao e produo e os lucros, em regra superlativos, decor-
rentes dessa mesma atividade.
As emisses poluidoras da atmosfera so decorrentes, em regra, de
fumaa, vapor ou gs (cujos maiores agentes emissores so as inds-
trias e os veculos automotores), conforme prev o caput do art. 38 da
L.C.P., podendo ter sua origem em fontes fixas, que ocupam uma
rea relativamente limitada, de natureza eminentemente industrial,
facilitando assim sua medio, ou mltiplas (fixas ou mveis), quan-
do se dispersam na comunidade, dificultando a localizao da ori-
gem das emisses.
Entende-se por fumaa
176
a mistura de partculas coloidais slidas
(ou poeira), com gotculas de lquidos e vapores. O termo partcula
representa toda matria em estado de disperso, slida ou lquida, de
determinado tamanho. Vapor o gs condensvel em CNTP (condi-
es normais de temperatura e presso), como o vapor dgua. J o
gs aquela substncia que no se condensa em CNTP, tendo como
175: BENJAMIM, Antnio Hermam V. Direito Penal do Consumidor. Revista de Direito do Consumidor, So
Paulo, n. 1, p. 103, 1992.
176: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2002.
p. 493,494.
172
exemplos os xidos de enxofre e o monxido de carbono (decorrentes
dos veculos). Os poluentes atmosfricos, segundo o seu estado fsi-
co, podem ainda ser subdivididos em
177
:
Poeiras - So pequenas partculas slidas, com dimetro de 0,1 a
mais de 100 mcrons, originada de parcelas maiores, por processos
mecnicos de desintegrao, como lixamento, moagem, etc., ou po-
eiras naturais como o plen, esporos etc.
Fumos - So partculas slidas com dimetro inferiores a um mcron,
formadas pela condensao de vapores de materiais slidos, geral-
mente metais, e conseqente solidificao. Normalmente este meca-
nismo acompanhado de oxidao. Os fumos so inorgnicos. Exem-
plo: Fumos de xidos de chumbo, de zinco, etc.
Neblina - A neblina constituda de partculas lquidas de
pequenssimas dimenses, em suspenso no ar, originadas de um pro-
cesso mecnico de subdiviso, como a nebulizao.
Nevoeiro - So tambm partculas lquidas de pequenssimas di-
menses, em suspenso no ar, resultante da condensao de vapores.
Aerossol - So substncias slidas ou liquidas de tamanho micros-
cpico, em suspenso no meio gasoso, sob forma particulada.
Nvoa Fotoqumica - So produtos de reaes foto qumicas, geral-
mente combinados com um valor de gua. As partculas so geral-
mente menores que 1,5 micrmetros.
J existem at mesmo associaes entre os elementos supracitados,
como o usualmente chamado Smog. O termo Smog resulta da fuso
das palavras smoke (fumo) e fog (nevoeiro) e comeou a ser notado na
poca da alta queima do carvo
178
. Atualmente surgiu outra espcie
de Smog, resultante de reaes qumicas entre o oznio (O
3
) e os
vrios hidrocarbonetos emitidos para a atmosfera.
Considerando o risco inerente sociedade, dada a facilidade de
rpida difuso das emisses poluidoras, podemos afirmar que o
ordenamento brasileiro, infelizmente, ainda no chegou ao nvel de
regulao ideal.
177: In: www.terravista.pt/copacabana/3825/polatmot.htm. Acesso em 20/01/03.
178: In: http://www.fe.up.pt/~nier/renovar/txt-poluicao.htm. Acesso em 20/01/03.
173
Tal fato torna-se mais claro quando se procura a legislao que trate
do assunto, j que, fora do campo penal (com a limitada previso do
art. 38 da L.C.P., do art. 54, caput e inciso II da lei de crimes ambientais
e do art. 252 do C.P.), as previses para a proteo da qualidade do ar
ainda so incipientes. No terreno penal, o artigo 54 da lei 9.605/98
prev a cominao de uma pena de recluso de 1 a 4 anos e multa, se
tipificada no seu caput (crime de perigo abstrato) e de recluso de 1 a 5
anos se no seu inciso II (delito material, de resultado). J a aplicao
do supracitado art. 38 fica limitada a uma pena de multa, desde que
comprovado o elemento volitivo, e quanto ao art. 252 do C.P., que
prev uma pena mais incisiva, de um a quatro anos e multa, este foi
elaborado com um cunho muito personalista, j que a comprovao do
animus de poluir por parte de uma empresa bem mais complicada do
que de uma pessoa para com outra, limitando-se, desta forma, pro-
babilidade de uma responsabilizao mais ampla.
No mbito civil, tem-se como exemplo de legislao o decreto-lei
1.413/75, que disps sobre o controle de poluio do meio provocada
por atividades industriais; a lei 6.803/80, que trata sobre a necess-
ria compatibilizao das emisses de poluentes com a proteo
ambiental, nas reas crticas de poluio, de acordo com o zoneamento
industrial, a lei 6.938/81, que dispe sobre a poltica nacional do
meio ambiente, tratando da defesa do ar de forma genrica e a lei
8.723/93 (c/c a lei 10.203/2001, a qual regulamentou os arts. 9 e
12 da lei 8.723/93), que estabelece limites de emisso e prazos de
adequao para os fabricantes de motores, veculos e de combustveis
(como as refinarias de petrleo).
Apesar desta regulamentao esparsa e ainda incipiente (por ser
muito genrica em certos casos e particular demais em outros), no
que tange fixao de padres de qualidade do ar, j se tem um bom
suporte legal na Portaria 231/76 (substituda pela Resoluo
CONAMA 03/90) do Ministrio do Interior, de forma genrica e da
Resoluo CONAMA 10/89, sobre emisso de gases de escapamen-
to de veculos (que so os maiores poluidores).
Consideram-se como padro de qualidade do ar os limites de me-
didas de concentrao de poluentes atmosfricos, que, se ultrapassa-
dos, podero afetar a sade, segurana e bem estar da populao,
174
bem como causar danos gua, flora, fauna, aos materiais e ao
ambiente em geral
179
. A fixao destes padres de qualidade, con-
vm ressaltar, de competncia comum (art.23, VI, CF), entre a
Unio, estados e municpios, devendo, porm, se j houver norma
federal sobre o assunto, os estados e municpios respeitarem tais
parmetros, podendo agrav-los, mas nunca flexibiliz-los.
Deve-se ter em conta o fato de que o custo da industrializao e do
prprio progresso em si da sociedade no se pode dar em funo da total
degradao do meio ambiente, porm, considerando ainda que a melhor
alternativa para o desenvolvimento sustentvel um meio-termo entre a
preservao e a industrializao, j que no se podem fechar as fbricas e
mandar parar os automveis e avies, a diminuio da poluio tem de
passar por um conjunto muito vasto de medidas, como, por exemplo: a
instalao nas fbricas de catalisadores que retenham os fumos e os
gases, podendo estes ser at reusados como fontes energticas; utiliza-
o de tecnologias alternativas, que reduzam o consumo de energia,
tornando a indstria menos poluidora; aplicao de catalisadores em
todos os automveis novos, de modo a diminuir o mximo de emisso
de fumos e gases e a reduo da quantidade de chumbo e enxofre nos
combustveis; obrigatoriedade de inspees peridicas a todos os tipos
de automveis no que diz respeito aos nveis de poluio atmosfrica e
sonora, como j acontece em alguns pases; e substituio de alguns
produtos qumicos industriais perigosos como, por exemplo, os que
tm levado destruio da camada de oznio.
180
Considerando que no Brasil, quando se trata de poluio atmosf-
rica na indstria do petrleo, no se pode deixar de analisar a situa-
o da PETROBRS, no setor do down-stream especificamente, que
onde se tem as maiores taxas deste tipo de poluio, a referida
empresa, em suas onze refinarias, realiza sistemas de tratamento para
todos os seus efluentes. Foram desenvolvidos chamins, filtros e ou-
tros dispositivos que evitam a emisso de poluentes atmosfricos e
unidades de recuperao que retiram o enxofre dos gases cuja queima
produziria o supracitado dixido de enxofre.
179: SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p.115.
180: MARTINS, Ins. Poluio Atmosfrica, Causas e Conseqncias, in: www.horta.uac.pt/Projectos/
Msubmerso/200102/atmosfera.htm. Acesso em 20/01/03.
175
Com relao a esta mesma empresa, no se pode esquecer que, a
despeito de suas aes no sentido de minimizar a poluio emitida
por suas refinarias, ainda h muito o que fazer, pois, casos como o
da REPLAN (Refinaria de Paulnia) em 2002, que a refinaria com
maior capacidade de refino (cerca de 50.000 m
3
/dia ou 25% da
capacidade de refino nacional) da PETROBRS
181
, quando est
em desacordo com os princpios basilares do Direito Ambiental,
quais sejam o da preveno e da precauo, lanou resduos gaso-
sos e material particulado na atmosfera, causando poluio e danos
potenciais sade humana, de considervel monta (...)
182
.
Considere-se ainda o avano no processamento e comercializao
do GNV (gs natural veicular) cuja combusto mais limpa do que
a dos combustveis atuais, dispensando tratamento dos produtos lan-
ados na atmosfera. A reduo no ndice de enxofre do diesel para
nveis inferiores a 1%, adequando o combustvel s exigncias legais
de controle da poluio atmosfrica, e o fim do uso de chumbo
tetraetila na gasolina, esto entre as medidas adotadas pela empresa
para melhorar a qualidade do ar.
Considerando que realiza uma atividade potencialmente poluidora,
a PETROBRS, que no uma exceo nesse sentido, at mesmo
pelos acidentes que j sofreu, como na baa de Guanabara (que foi
um caso de poluio hdrica), com a Plataforma P-36 e que
deliberadamente causou, como o da REPLAN, onde agiu com dolo
eventual, ao preferir continuar com a queima irregular por flare
(tochas) de emisses potencialmente poluidoras (como aquelas j
analisadas no decorrer do estudo) para no interromper suas ativida-
des de refino, independentemente das conseqncias ao ambiente,
deve possuir uma ateno redobrada sobre a proteo que precisa
conferir ao meio ambiente, no apenas porque qualquer acidente
opere repercusses nos media de forma exagerada, mas tambm por-
que a preveno e a precauo nas atividades realizadas so inerentes
indstria do petrleo.
181: Lanamento De Resduos pela REPLAN, da PETROBRS. Revista de Direito Ambiental, 28/178.
182: Processo 466/1998 Foro Distrital de Paulnia Comarca de Campinas j. 28.05.2002 rela. Juza
de Direito Maria Izabel Caponero Cogan. Lanamento de resduos pela refinaria de Paulnia (REPLAN), da
PETROBRS. Poluio atmosfrica em nveis danosos sade humana. Violao do art. 54 da lei 9.605/
98. Revista de Direito Ambiental, 28/363.
176
da Poluio Visual
Pode-se definir poluio visual como qualquer tipo de agresso
aos olhos da populao. O lixo jogado em terrenos baldios, cartazes
de campanhas polticas afixados em muros e pichao constituem
bons exemplos de poluio visual que podem ser visualizados todos
os dias, em praticamente todas as cidades do Brasil.
vlido ressaltar que a poluio visual no afeta to-somente os
olhos de um indivduo isoladamente. Ela origina malefcios popu-
lao como um todo, nos mais diversos campos, seja prejudicando
diretamente a segurana pblica, ou contribuindo decisivamente para
a reduo das atividades relacionadas ao turismo ou negcios em ge-
ral. O fato, porm, de ela no ser to divulgada e muito menos com-
batida, especialmente no Brasil, decorre das suas conseqncias se-
rem mais de ordem psicolgica do que fsica.
Em pases da Europa, como um todo, e principalmente nos Estados
Unidos, existem muitas leis que regulamentam e probem as pessoas
de polurem visualmente as cidades com cartazes ou outdoors, estabe-
lecendo as mais diversas sanes para aqueles que porventura vierem a
transgredir as normas ambientais relacionadas poluio visual.
Nos ltimos anos, houve significativo aumento de servios postos
disposio do mercado consumidor, os quais, para sua instalao,
necessitam da extenso de redes, que poderiam ser em sua maioria
subterrneas, porm quase sempre a opo feita a area. So exem-
plos destes novos servios a telefonia, as televises a cabo, as infovias
prprias para a Internet ou para ligaes dos sistemas em rede. Alm
disso, tambm dependem de redes a energia eltrica, a gua canali-
zada e o esgoto. Desta forma, o avano tecnolgico, o acelerado
processo de ampliao das telecomunicaes e os servios que esto
sendo postos disposio do mercado consumidor que se encontra
nas grandes cidades do conta de um novo fato no qual o local
privilegiado para implantao das redes areas e subterrneas ne-
cessrias efetivao dos mesmos os municpios.
Estas questes se tornaram mais freqentes aps a privatizao das
empresas estatais e da concesso dos servios pblicos decorrentes da
177
reforma do Estado, combinadas com a abertura para a prestao de
servios pblicos ao mercado consumidor. Isso porque a destinao de
espaos nas cidades para implantao e ampliao das redes, especial-
mente destinadas s telecomunicaes (telefonias fixa e celular ou rede
para televisores a cabo) tem, de um lado, ocasionado problemas a se-
rem enfrentados, como, por exemplo, a poluio visual, e, de outro,
podem constituir importante fonte de recursos a serem revertidos aos
cofres pblicos municipais. As redes de infra-estrutura devem acom-
panhar o processo de planejamento municipal, tanto no crescimento
de determinadas regies da cidade, quanto nas limitaes urbanas de-
correntes das peculiaridades de cada espao.
A implantao dos servios pblicos que necessitam de redes de
infra-estrutura deve, necessariamente, estar compatibilizada com o
processo de planejamento da cidade, cuja competncia municipal,
a fim de se evitar que haja uma banalizao da poluio visual.
Deste contexto - implantao de redes areas e subterrneas para
extenso de servios - resultam questionamentos sobre a competn-
cia municipal para resolver esta questo, da possibilidade/impossibi-
lidade da utilizao do espao areo (cabos suspensos por postes)
para extenso das mesmas, da eventual remunerao do espao p-
blico utilizado, bem como a natureza jurdica da relao entre o
prestador do servio e o municpio, entre outros.
Tal fato no pode ser tratado de forma diferente em relao indstria
do petrleo, especificamente com relao aos dutos responsveis pelo
transporte de gs natural e derivados do petrleo. Especificamente nesse
setor, as autoridades pblicas ainda no esto despertando para os pro-
blemas que a poluio visual pode trazer. A opo pela construo de
gasodutos em reas subterrneas adotada graas menor probabilidade
da ocorrncia de acidentes envolvendo humanos, no sendo levado em
conta, na maioria das vezes, a poluio visual que as construes metli-
cas ocasionariam, ao cortarem os campos despovoados das reas rurais e
as grandes cidades.
Apesar desse tipo de poluio no ter uma grande evidncia na inds-
tria do petrleo e gs natural, talvez em virtude da ausncia de diplomas
normativos que regulamentassem a matria ou estudos doutrinrios, tem-
se que a poluio visual que mais pode ser evidenciada nesse setor eco-
178
nmico aquela decorrente do desmatamento de reas silvestres para
instalao dos chamados cavalos-de-pau, instrumentos utilizados para
a extrao de petrleo em terras (chamada produo on-shore). Alm do
empreendimento que fixado em determinada regio, quando no se
tratar de regio com grande potencial petrolfero, onde se faz necessrio
instalao de dezenas de cavalos-de-pau, a empresa produtora neces-
sita desmatar uma extensa rea, ainda durante a fase de explorao, para
que se torne vivel o estudo ssmico.
Tal desmatamento ocorria com muita freqncia em pocas passa-
das, pois as tecnologias empregadas para o estudo ssmico ainda no
se encontravam no mesmo nvel de desenvolvimento dos dias atuais.
Hodiernamente, o desmatamento que efetuado para o estudo ss-
mico ocorre em escala bastante inferior a de pocas atrs, embora no
se deixe de caracterizar totalmente a poluio visual.
Por outro lado, pode-se considerar tambm a poluio dos mares
pelo derramamento de leo, que alm de provocar a poluio hdrica,
a qual ser estudada adiante, agride os olhos dos seres humanos, atra-
vs da visualizao da morte de um sem-nmero de espcies mari-
nhas, sejam elas da flora ou fauna, como ocorrido recentemente com
o naufrgio do navio petroleiro grego (Prestige), em guas da Frana
e Espanha. Quanto aos prejuzos estticos que podem ser causados
ao meio ambiente em virtude de derramamento de leo, o
enquadramento correto em determinado tipo de poluio, seja mar-
tima ou visual, bastante subjetivo e depende de padres culturais,
dificilmente podendo ser plenamente definida em norma legal de
forma unitria.
da Poluio Sonora
Como se pode observar, existem muitas formas de poluio, cada
qual com seus efeitos danosos ao meio ambiente. Entre elas est a
poluio sonora, que tambm pode trazer gravssimos danos, princi-
palmente ao ambiente humano. Na legislao ambiental, poluio,
de forma genrica, definida no art. 3, inciso III, da Lei n. 6.938/
179
81, como sendo a degradao da qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sade, segu-
rana e bem-estar da populao; criem condies adversas s ativida-
des sociais e econmicas; afetem desfavoravelmente a biota; afetem as
condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; lancem matrias
ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos.
Um dos mais graves problemas urbanos contemporneos o repre-
sentado pela poluio sonora, causada principalmente pelo excesso de
rudos gerados pela circulao de veculos e m localizao de aeropor-
tos, indstrias e comrcio. Importante ressaltar a particularidade da
poluio sonora frente s demais formas de poluio, vez que seus efei-
tos negativos, em geral, so somente evidenciados ao longo do tempo,
depois de repetidas propagaes de rudos. Corresponde ela a um con-
junto de todos os rudos provenientes de uma ou mais fontes sonoras,
manifestadas ao mesmo tempo num ambiente qualquer.
H que se fazer a distino entre som e rudo, que no devem ser
tidos como sinnimos, como observado muitas vezes em revistas ou
jornais. Preliminarmente, deve-se ter em mente que o (...) termo
rudo utilizado para descrever um sinal acstico aperidico, origi-
nado da superposio de vrios movimentos de vibrao com dife-
rentes freqncias, as quais no apresentam relao entre si
182
. O
rudo ocorre quando existe um agente perturbador e desagradvel,
que muitas vezes pode variar de um indivduo para outro, de acordo
com fatores psicolgicos de tolerncia que cada um possui.
Se o sujeito, porm, sendo apenas afetado fisiologicamente pelo
barulho, no se sente incomodado por ele, esse som no deixa de
representar um rudo a partir do momento em que o receptor come-
ou a sofrer os efeitos negativos, mas sim desde o incio da emisso,
segundo ensinamento do professor Paulo Afonso Leme Machado
183
.
A distino entre rudo e som bastante sutil, podendo o primeiro
ser enquadrado como uma espcie de som.
Enfim, pode-se dizer que rudo aquele som que se apresenta entre
o limite mnimo no agradvel e suportvel e o limite mximo desa-
182: Cf. Ida Chaves Pacheco Russo. Noes gerais de acstica e psicoacstica. p. 36.
183: Cf. Paulo Afonso Leme Machado, (...) valores de imisso dos rudos so aqueles constatados na
entrada das instalaes receptoras de som (ob. Cit., p. 421).
180
gradvel insuportvel. Deve-se registrar que nem sempre a emisso
de um rudo configura a poluio sonora, deduzindo-se ser impres-
cindvel a padronizao de admissibilidade das emisses de rudos,
que englobe critrios alusivos modificao do quadro urbano em
funo da instalao de estabelecimento ou continuidade de ativida-
de potencial ou efetivamente ruidosa. Em outras palavras, os padres
utilizados para determinar os critrios identificadores da poluio
sonora devem ser aptos a aferir precisamente a alterao de todo um
campo acstico em funo de uma certa fonte geradora de rudo.
O sistema jurdico brasileiro
184
instituiu, pela NBR 10.152, da
Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT, os ndices-limite
de nveis de presso sonora acima dos quais a poluio necessaria-
mente ser configurada. Os limites de rudo, segundo a referida nor-
ma, so de 65 dB (A) no perodo diurno (7h/20h) e de 60 dB (A) no
perodo noturno (20h/7h).
Apesar da existncia dos ndices pela citada NBR 10.152, da ABNT,
o poder pblico e os agentes particulares, ao efetuarem os estudos de
impactos ambientais, quase no tm dado importncia ao aspecto so-
noro, ou vm tratando esse problema como algo secundrio, no che-
gando a explorar todas as implicaes dos geradores de rudos no am-
biente, detendo-se somente quase poluio hdrica e atmosfrica.
A poluio sonora, como salientado anteriormente, d-se por meio
do rudo, que o som indesejado, sendo considerada uma das formas
mais graves de agresso ao homem e ao meio ambiente. Segundo a
Organizao Mundial de Sade (OMS), o limite tolervel ao ouvido
humano de 65 dB (A). Acima disso o nosso o organismo sofre de
estresse, o qual aumenta o risco de doenas, como a surdez precoce,
insnia, neurose e neurastenia, entre outras seqelas ocasionadas pelo
rudo excessivo. Com rudos acima de 85 dB (A), aumenta o risco de
comprometimento auditivo. Sabe-se tambm que, quanto maior o
tempo de exposio, maior ser risco de a pessoa sofrer danos. Quan-
to a estes, dois fatores so determinantes para a sua amplitude: o
184: Por meio do item II, da Resoluo do CONAMA 1/90, II So prejudiciais sade e ao sossego
pblico, para fins do item anterior os rudos com nveis superiores aos considerados aceitveis pela
norma NBR 10.151 Avaliao do Rudo em reas Habitacionais visando o conforto da comunidade, da
Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT.
181
tempo de exposio e o nvel do barulho a que se expe a pessoa ou
pessoas, sendo de se observar que cada caso tem suas caractersticas e
seu grau de conseqncia, o que exige estudos especficos.
Se a poluio sonora restrita a uma determinada regio ou rea, o
problema pode ser considerado localizado e s vezes de pequena pro-
poro, mas, quando ela atinge grande parte da cidade, como no caso
de trnsito intenso e corredores de trfego, a questo passa a ser mais
ampla e generalizada, pois, alm de ofender os moradores prximos
s vias pblicas barulhentas, chega tambm aos que passam por elas,
tornando-se assim um problema de sade pblica.
Outro aspecto interessante a ser invocado refere-se aos interesses
que so prejudicados quando se pratica a poluio sonora. Tal polui-
o poder afetar no somente os interesses individuais homogneos,
que so aqueles cujo titular perfeitamente identificvel e cujo obje-
to perfeitamente divisvel, mas tambm os interesses difusos (onde
os titulares dos direitos so indeterminveis, sendo esse direito
irrenuncivel e seu objeto indivisvel) e coletivos (interesses comuns
a uma coletividade de pessoas e somente a elas, enquanto exista um
vnculo jurdico entre os componentes do grupo).
A poluio sonora causada por um morador de apartamento ao seu
vizinho do andar inferior pela utilizao de um instrumento musical
afetar evidentemente o interesse individual subjetivo, cuja titularidade
exclusiva daquele que se entende prejudicado (cf. art. 1.277 do Cdi-
go Civil em vigor). Por outro lado, tem-se que o som emanado por certo
estabelecimento (casa noturna, restaurante, bares ou similares) em de-
terminado local afetar no mais um indivduo isoladamente, mas um
grupo limitado de vizinhos que se sentiro prejudicados no seu direito
tranqilidade. Nesse caso, possvel afirmar a existncia de interesses
individuais homogneos, ou seja, aqueles de origem comum, comparti-
lhados por pessoas que se encontram unidas pela mesma situao de
fato. No so coletivos porque seus titulares no se encontram unidos
por uma relao jurdica. Tampouco so difusos porque os interesses so
divisveis e quantificveis em face de seus titulares, os quais integram
um grupo determinado ou determinvel de pessoas.
No se pode descartar, porm, que poder ocorrer a possibilidade
dos moradores do bairro estarem organizados por meio de associao
182
cuja pretenso, dentre outras, seja sua tranqilidade e sua qualidade
de vida. Neste caso, restar caracterizado o interesse coletivo.
Observa-se tambm a possibilidade dos interesses difusos serem
afetados quando ocorre o funcionamento de um aeroporto em zona
urbana ou, ainda, de vrios caminhes de uma empresa publicitria,
os quais propagam certa msica em nveis acima do permitido, por
diversos bairros de uma cidade, no intuito de chamar a ateno dos
consumidores.
Na rea trabalhista, uma das principais causas da incapacidade fun-
cional tem sido a perda da audio pela ocorrncia do excesso de
barulho no ambiente de trabalho, ou seja, pela poluio sonora a que
se expe o trabalhador. No mbito domstico, a poluio sonora ocorre
pela emisso de rudos acima das especificaes produzidas por ele-
trodomsticos. A Norma Regulamentadora n. 15, editada pelo Mi-
nistrio do Trabalho, em seu anexo II, prescreve os limites para tole-
rncia de rudos suportveis pelo trabalhador.
Alm das normas at aqui destacadas, apontam-se algumas resolu-
es do CONAMA sobre a matria, sendo a mais importante a Reso-
luo CONAMA n. 1/90 (estabelece critrios, padres, diretrizes e
normas reguladoras da poluio sonora), seguidas das Resolues n.
os
2/90, 1/93, 2/93, 8/93, 20/94 e 17/95.
No que se refere a alguma espcie de infrao ocasionada por
poluio sonora aplicada indstria do petrleo e gs natural,
observa-se um campo de incidncia bastante discreto nessa rea
de atividade econmica, haja vista que a poluio sonora est
circunscrita basicamente ao mbito municipal, ao passo que a pro-
duo petrolfera se opera em terrenos da Unio distantes muitas
vezes do continente, praticamente fugindo do mbito de atribui-
es da edilidade.
Deve-se perquirir, porm, se realmente poder haver poluio so-
nora em decorrncia da perfurao de poos de petrleo. um tema
ainda no regulamentado especificamente pelas portarias normativas
editadas pela Agncia Nacional de Petrleo, mas que certamente abran-
ge o Estudo de Impacto Ambiental e posterior Relatrio de Impacto
Ambiental que so realizados antes mesmo de se ter a explorao e
produo de um determinado bloco petrolfero.
183
Em tempos passados, particularmente relativamente produo em
terras, essa espcie de poluio reclamava o uso de equipamentos espe-
ciais aos trabalhadores, chamados head phones (protetores auriculares),
em virtude das exploses que se faziam necessrias para se realizar os
estudos de ssmicas em determinadas regies, a fim de aferir a existn-
cia de petrleo ou no, bem como o melhor local para se efetuar a
posterior perfurao.
Nos dias de hoje, com o desenvolvimento das tcnicas de explora-
o e produo de petrleo, tal espcie de poluio pouco aflige aque-
les que trabalham nesse setor, graas ao grande desenvolvimento
tecnolgico da indstria petrolfera nos ltimos tempos.
Apesar de todo o desenvolvimento, importante destacar o fato de
que nem todas as empresas que operam no setor tm o acesso efetivo
s benesses que a tecnologia oferece, sendo imprescindvel a existn-
cia de lei especfica que preveja alguma espcie de sano especfica
para aquele agente que cause poluio sonora. Poder-se-a at aplicar
s atividades econmicas, como um todo, onde certamente aquelas
relacionadas ao petrleo e gs natural tambm se incluiriam, o art.
59 da Lei de Crimes Ambientais (Lei n. 9.605/98). Tal dispositivo,
porm, foi vetado pelo ento presidente Fernando Henrique Cardo-
so, com a justificativa de que a Lei de Contravenes Penais j faz
previso, em seu art. 42 (contraveno da perturbao do trabalho
ou do sossego alheio), de norma semelhante, sendo esta ltima at
mais abrangente do que aquela prevista na Lei de Crimes Ambientais,
o que certamente inviabilizaria a aplicao prtica do revogado art.
59 desse diploma legal.
Prescreve o art. 42 da Lei de Contravenes Penais (LCP):
Art. 42. Perturbar algum, o trabalho ou o sossego alheios:
I com gritaria ou algazarra;
II exercendo profisso incmoda ou ruidosa, em desacordo com
as prescries legais;
III abusando de instrumentos sonoros ou sinais acsticos;
IV provocando ou no procurando impedir barulho produzido
por animal de que tem guarda:
Pena: priso simples, de 15 (quinze) a 3 (trs) meses, ou multa.
184
A objetividade jurdica da citada contraveno a paz pblica. O
sujeito passivo pode ser qualquer pessoa, no exigindo o delito carac-
terstica especfica do agente. O sujeito passivo a coletividade,
inexistindo a contraveno se o fato atinge somente uma pessoa. Como
o prprio tipo contravencional prev, a conduta tpica consiste em
causar perturbao tranqilidade das pessoas mediante gritaria ou
algazarra, exerccio de profisso ruidosa, abuso de instrumentos so-
noros ou sinais acsticos e provocao de barulho por intermdio de
animais. H a consumao com o ato de perturbar o trabalho ou o
sossego alheios (caput). A tentativa impunvel (conforme art. 4 da
LCP). O elemento subjetivo do tipo o dolo, caracterizado pela von-
tade livre e consciente de perturbar o sossego ou o trabalho alheios.
Na hiptese do inciso II, segundo Damsio de Jesus
185,
deve abran-
ger o conhecimento de que a conduta est sendo realizada em desa-
cordo com as prescries legais. No caso do inciso III deve alcanar a
conscincia de que o comportamento abusivo.
da Poluio Hdrica
5.7.1 Consideraes Gerais
O conceito de poluio hdrica foi definido pelo Decreto-lei n.
73.030, em seu art. 13, 1, que a denomina quando ocorre qual-
quer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas da gua,
que possa importar em prejuzo sade, segurana e ao bem-estar
da populao, causando dano fauna e flora, ou comprometendo o
uso para fins sociais e econmicos.
Do conceito acima exposto, verifica-se que a poluio hdrica po-
der ocorrer em diferentes locais, como em reas martimas, lacustres
ou fluviais. Nada impede, porm, que determinada lei especfica pre-
veja a poluio hdrica de forma particularizada, incidindo apenas
em um dos mencionados ambientes.
185: In Lei das Contravenes Penais Anotada. 6 ed. rev. e atual. So Paulo: saraiva, 1998. p. 140.
185
Nem sempre a gua recebeu o mesmo tratamento legislativo com o
passar dos tempos. O primeiro diploma legal especfico, no Brasil
sobre a questo das guas na esfera federal foi o Decreto 24.643, de
10.07.1934, que instituiu o Cdigo de guas, j fazendo meno,
embora de forma tmida, preveno da poluio, considerando il-
cito que algum conspurcasse ou contaminasse as guas que no con-
sumisse em prejuzo de terceiros e determinando que os trabalhos
necessrios ao retorno de tais guas salubridade seria executado s
custas dos infratores, sem prejuzos de eventuais sanes penais e
administrativas, respondendo ainda o infrator pelas perdas e danos
que causasse (art. 109 e 110).
Posteriormente, o decreto-lei 221, de 28.02.1967, o qual instituiu
o Cdigo de Pesca, trouxe em seu art. 37 a primeira proibio de lan-
amento nas guas, de forma a torn-las poludas, de efluentes de redes
de esgoto e dos resduos industriais lquidos e slidos. O pargrafo
primeiro do mesmo artigo trazia ainda o primeiro conceito legal de
poluio da gua, considerando-a como qualquer alterao das pro-
priedades fsicas, qumicas e biolgicas das guas, que possa constituir
prejuzo, direta ou indiretamente, fauna e flora aquticas.
Contemporneo do diploma acima, o Decreto-lei 227, de
28.02.1967, instituiu o Cdigo de Minerao, ao qual nos referimos
em item anterior, que impunha ao titular da concesso de lavra as
obrigaes de evitar a poluio de gua que possa resultar dos trabalhos
de minerao (art. 47, XI) e de proteger e conservar as fontes, bem
como utilizar as guas segundo os preceitos tcnicos, quando da explo-
rao de jazidas e fertilizantes (art. 47, XII), imputando aos infratores
penalidades administrativas que podem resultar na perda da autoriza-
o da pesquisa ou concesso de lavra. Importante ressaltar que, nos
trabalhos de minerao, se for verificado dano ao meio ambiente, est
ainda prevista, pelo art. 18 da Lei n. 7.805/99, a suspenso tempor-
ria ou definitiva dos trabalhos de lavra.
Em relao aos mares, em 17.11.1967, foi promulgada a Lei n.
5.357, que proibia o lanamento de detritos ou leos, por parte de
embarcaes ou terminais de qualquer natureza, nas guas que se
encontram dentro de um raio de seis milhas martimas do litoral
brasileiro. A mesma proibio vigora com relao aos lagos, rios e
186
outras espcies de guas, prevendo-se a aplicao de multas de at
200 (duzentas) vezes o salrio mnimo para os terminais e 2% (dois
por cento) do valor desse mesmo salrio, por tonelada de arquea-
o
186
ou frao, para as embarcaes. A referida lei no mais se en-
contra em vigor, sendo expressamente revogada pela recente Lei n.
9.966, de 28.04.2000, que faz a previso da revogao em seu art.
35. Muitas condenaes por poluio hdrica ocasionada por derra-
mamento de leo, porm, particularmente relacionadas indstria
do petrleo, foram fundamentadas com base na lei revogada, como
se pode observar no exemplo abaixo:
Administrativo. Poluio. Lei n. 5.357/67. As provas
dos autos so suficientes para comprovar que o navio
Bailadila derramou leo na baa de Sepetiba, devendo
ser mantida a multa imposta com base na Lei n. 5.357/
67. (TRF - 2 Regio, apelao cvel n. 91.02.00275-
2-RJ, Rel. Juza Tnia Heine, 1 Turma, j. 8/5/91).
Com o advento da Lei n. 6.938, de 31.08.1981, e a criao da
Poltica Nacional do Meio Ambiente e de instrumentos e rgos para
implant-la, o problema da proteo e preservao do meio ambien-
te aqutico e de instrumentos e rgos para implant-lo foi enfim
atacado de frente no plano nacional. Os recursos hdricos foram lem-
brados em seu art. 2, II, prescrevendo-se a racionalizao do uso do
solo, do subsolo, do ar e das guas, como um dos princpios ao qual
deve atender essa poltica, impondo-se tambm a obrigatoriedade de
assegurar e proteger o meio ambiente.
de se ressaltar tambm a Lei n. 9.433, de 08.01.1997, que
instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, criando o Siste-
ma Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; a Lei n.
9.966/2000, j citada no pargrafo anterior, a qual dispe sobre a
preservao, o controle e a fiscalizao da poluio causada por lana-
mento de leo e outras substncias nocivas ou perigosas em guas
186: Medida da capacidade dos espaos internos de uma embarcao mercante, para efeito de pagamento
de certos impostos.
187
sob jurisdio nacional; e a Lei n. 9.984, de 17.07.2000, que dis-
pe sobre a criao da Agncia Nacional de guas (ANA), entidade
federal de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos
e de coordenao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recur-
sos Hdricos.
Dentre os rgos criados para implementao da referida poltica,
esto o CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente, que pos-
sui a competncia para deliberar sobre as normas e padres compat-
veis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial
qualidade de vida. Entre essas competncias normativas do CONAMA,
est a de disciplinar a utilizao racional dos recursos naturais, especi-
almente os hdricos. O resultado disso foi a edio das chamadas Reso-
lues do CONAMA, instrumentos normativos que permitem a rpi-
da disciplina de certos aspectos de proteo ambiental, sem a necessi-
dade da edio de lei, conferindo, assim, agilidade a tal proteo.
Merecem destaque algumas dessas resolues editadas pelo
CONAMA, por se voltarem proteo das guas. So elas: a) a Reso-
luo CONAMA 04, de 18.09.85, que define como reservas ecol-
gicas as florestas e demais formas de vegetao natural situadas em
faixas ao longo dos rios, lagoas, lagos, represas e nascentes; c) Resolu-
o CONAMA 20, de 16.06.1986, que efetua a classificao das
guas doces, salobras e salinas em territrio nacional, dispondo ainda
sobre critrios e parmetros de emisso e proibindo o lanamento de
poluentes nos mananciais subsuperficiais; c) Resoluo CONAMA
05, de 15.06.1988, que sujeita ao licenciamento, pelos rgos de
proteo ambiental, das obras de sistemas de abastecimento de guas,
esgotos sanitrios, sistemas de drenagem e de limpeza urbana; e d)
Resoluo CONAMA 09, de 31.08.93, que probe o descarte de
leo lubrificantes em guas superficiais e subterrneas, no mar
territorial, nos sistemas de esgoto ou de evacuao de guas residuais.
5.7.2. Aplicabilidade da Lei Brasileira nos Mares
So consideradas guas sob a jurisdio nacional, nos termos do
art. 3 da Lei 9.966/2000, as guas interiores compreendidas entre a
costa e a linha-de-base reta, a partir de onde se mede o mar territorial,
as dos portos, as das baas, as dos rios e de suas desembocaduras, as
188
dos lagos, das lagoas e dos canais, a dos arquiplagos, as guas entre
os baixios a descoberto e a costa; e as guas martimas, todas aquelas
sob a jurisdio nacional que no sejam interiores.
O Estado exerce sua soberania em relao a seu mar territorial, que a
faixa que compreende doze milhas martimas, medidas a partir de uma
linha de base, determinada de acordo com a Conveno das Naes
Unidas sobre Direito do Mar Conveno da Jamaica assinada em
Montego Bay, em 1982, sendo incorporada ao ordenamento jurdico
ptrio com o status de lei ordinria. Segundo o art. 27.1, a, da referida
conveno, no ser exercida a jurisdio penal a bordo do navio estran-
geiro, que passe pelo mar territorial, para reprimir infrao criminal pra-
ticada a bordo deste navio, salvo nos casos de ter a infrao criminal
conseqncia para o Estado costeiro (como se evidencia no caso de po-
luio hdrica), ou perturbar a infrao criminal a paz do pas ou a or-
dem do mar territorial (art. 27.1, b).
A zona contgua corresponde largura de 24 (vinte e quatro) mi-
lhas martimas, medidas a partir da mesma linha de base utilizada
para a demarcao do mar territorial. Dentro da zona contgua, o
Estado poder tomar as medidas de fiscalizao necessrias para pre-
venir e sancionar infraes s suas leis e regulamentos aduaneiros,
fiscais, de imigrao ou sanitrios, que se cometem em seu territrio
ou no mar territorial, o que inclui leis penais e ambientais.
A zona econmica exclusiva a faixa de largura igual a 200 (duzentas)
milhas martimas, medida a partir da linha de base utilizada para deter-
minao do mar territorial. No que diz respeito proteo ambiental,
uma das preocupaes da Conveno da ONU sobre os Direitos do Mar
foi restringir a limitao ao poder soberano do Estado, existindo a possi-
bilidade de o Estado brasileiro agir, dentro da zona econmica exclusiva,
isto , alm de seu mar territorial, para fazer cumprir sua legislao
ambiental, uma vez que acidentes nessas guas tm reflexos em suas ativi-
dades de pesquisa e em seus recursos naturais, com um todo.
5.7.3 Crime de Poluio Relacionado aos Recursos Hdricos
A gua um dos elementos que compe o meio ambiente, o que
permite que seja aplicado a este recurso o disposto no art. 225, caput,
da Constituio Federal (CF) e seu 3. A relao entre a gua e o
189
meio ambiente, contudo, no to perfeita como parece, j que se for-
mos analisar a natureza jurdica de cada um, observaremos que a gua
um bem corpreo, enquanto o meio ambiente um bem incorpreo,
como bem nos ensina a administrativista Lcia Valle Figueiredo
187
.
Assim, constituindo a gua elemento integrante do meio ambiente
natural, cuja tutela est obrigado o poder pblico, h de reafirmar
que o caminho lgico para que os Estados exeram seu poder-dever
no campo das guas aquele do exerccio de sua competncia con-
corrente para legislar sobre conservao da natureza, defesa dos re-
cursos naturais, proteo ao meio ambiente e controle da poluio
(art. 24, IV, CF), ou seja, via legislao suplementar. Tambm ho de
faz-lo pelo exerccio da competncia comum (material) para prote-
ger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas
formas (art. 23, VI).
A dominialidade pblica da gua, afirmada pela Lei n. 9.433/97,
logo em seu primeiro artigo
188
, no transforma o Poder Pblico estadual
e federal em proprietrio da gua, mas torna-o gestor desse bem, no
interesse de todos. No se trata de bem dominical do Poder Pblico,
de vez que a gua no integra o patrimnio privado do ente pblico.
Considera-se que a gua est poluda quando no adequada ao
consumo humano, quando os animais aquticos no podem viver
nela, quando as impurezas nela contidas tornam desagradvel ou
nocivo seu uso recreativo ou quando no pode ser usada em nenhu-
ma aplicao industrial, como salientado anteriormente.
A Lei de Crimes Ambientais (Lei Ordinria Federal n. 9.605, de
12 de fevereiro de 1998), dispondo sobre as diversas sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente, prescreve, particularmente em seu art. 54, um tipo penal
relacionado poluio hdrica, a seguir transcrito:
Art. 54. Causar Poluio de qualquer natureza em nveis tais
que resultem ou possam resultar em danos sade humana,
ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio
significativa da flora:
187: FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 5 ed. So Paulo: Malheiros Editores,
2000.
188: Segundo tal dispositivo legal, tem-se: art.1. A Poltica Nacional dos Recursos Hdricos baseia-se
nos seguintes fundamentos: I a gua um bem de domnio pblico. (Lei n. 9.433/1997).
190
Pena recluso de 1 a 4 anos e multa.
1 Se o crime culposo:
Pena deteno, de 6 meses a 1 ano, e multa.
2 Se o crime:
I (omissis);
II (omissis);
III causar poluio hdrica que torne necessria a interrupo
do abastecimento pblico de gua de uma comunidade;
IV dificultar ou impedir o uso pblico das praias;
V ocorrer por lanamento de resduos slidos, lquidos ou ga-
sosos, ou detritos, leos ou substncias oleosas, em desacordo
com as exigncias estabelecidas em leis ou regulamentos:
Pena recluso, de 1 a 5 anos. (...) (grifo nosso)
Cuida-se de crime comum, podendo ser praticado por qualquer pes-
soa, sendo que o sujeito passivo a coletividade, em razo da natureza
difusa da conduta tipificada. O autor da conduta o poluidor, valendo
o conceito do art. 3, IV, da Lei 6.938/81, considerado esse como a
pessoa fsica ou jurdica, de Direito pblico ou privado, responsvel
direta ou indiretamente por atividade de degradao ambiental. Pela
redao da Lei 9.605/98, tambm sujeito ativo aquele que deixa de
adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de
precauo em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversvel
(3 do art. 54), conduta esta no tipificada na lei anterior.
A conduta-ncleo do tipo causar poluio. Causar significa pro-
vocar, motivar, originar, produzir
189
. Produzir poluio , portanto,
a conduta proibida no preceito em estudo, causar poluio, que o
mesmo que poluir, do latim polluere, que tem o sentido de sujar,
corromper, tornando prejudicial sade.
Quanto ao elemento subjetivo, admitem-se as formas dolosa e
culposa, ocorrendo, respectivamente, quando o agente pretender cau-
sar poluio de qualquer natureza, expondo a perigo a incolumidade
humana, animal ou vegetal (dolo direto), ou ainda quando tenha
assumido tal risco (dolo eventual). O dolo poder ser de dano ou de
perigo, como se ver adiante. A forma culposa do crime em foco
189: Novo Dicionrio Aurlio de Lngua Portuguesa, 2 ed., Nova Fronteira, p. 372.
191
(1) admissvel em qualquer de suas modalidades, imprudncia,
negligncia ou impercia.
Quanto ao momento consumativo, h que se fazer uma diviso em
duas etapas: a primeira parte se deve a um crime de dano (ou de
resultado) e de perigo: causar poluio em nveis tais que resultem
em danos sade humana (crime de dano) e causar poluio em
nveis tais que possam resultar em danos sade humana (crime de
perigo). J a segunda parte descreve to-somente crime de dano, pois
tipifica a conduta poluidora que, em nveis tais, provoquem a mor-
tandade de animais ou a destruio significativa da flora.
Assim, o crime de poluio, na sua forma simples, pode ser de dano e
material e de perigo ou formal, ou tambm chamado de consumao
antecipada nesta ltima hiptese. Contenta-se a lei com o simples
surgimento do perigo, bastando o comportamento perigoso, apto a cau-
sar dano, para o aperfeioamento do delito, independentemente da ocor-
rncia ou no de efetivo dano ao bem protegido pela lei, porque esta
criminaliza o comportamento poluidor que possa resultar em dano sa-
de humana. E, nas demais hipteses previstas no tipo, opera-se a consu-
mao com a ocorrncia dos resultados expressamente delineados na lei
(crime de dano ou resultado e material): danos sade pblica, mortan-
dade de animais ou a destruio significativa da flora. Em sua forma qua-
lificada pelo resultado, igualmente crime de dano e material, sendo
imprescindvel a ocorrncia de um dos resultados previstos no 2 para
operar a consumao. Neste ltimo caso, o legislador exige um resultado.
possvel a tentativa de crime de poluio, pois se trata de crime
plurissubsistente. Somente com relao sua forma simples (caput),
contudo, nos casos do 2 quando o agente houver atuado com dolo
em todos os seus elementos integralizadores. Se o resultado agregado
ao tipo bsico ocorrer a ttulo de culpa, no h que se falar em tenta-
tiva de crime de poluio qualificado pelo resultado, ante a impossi-
bilidade da existncia tentativa de crime preterdoloso, vez que tem
como componente seu a culpa.
O 2 do art. 54 prev pena mais severa quando ocorrer resultado
mais grave do que aquele previsto no tipo fundamental. Tem-se, pois,
que o dispositivo cuida do crime de poluio qualificado pelo resul-
tado. Tais resultados podem ser chamados de eventos qualificadores,
192
que so acrescidos ao tipo bsico, simples, fundamental, e podem
ocorrer por dolo ou culpa.
Questo controvertida que pode surgir saber se existe conflito
normativo entre o disposto no art. 54 da nova lei (crime de poluio)
e o art. 271 do Cdigo Penal, que trata da poluio de gua potvel.
Posio mais correta aquela que observa cada caso concreto, com n-
fase na sua particularidade: se a poluio se referir gua potvel,
logicamente ser aplicado o dispositivo previsto no Cdigo Penal, em
razo do princpio da especialidade, onde a norma mais especfica afas-
ta o campo de incidncia da norma genrica; do contrrio, se a polui-
o for evidenciada em outro tipo de gua, que no a potvel, aplica-se
a norma genrica prevista no art. 54 da Lei de Crimes Ambientais.
5.7.4 Poluio hdrica e a Indstria do Petrleo e Gs
Embora o petrleo seja uma substncia natural, ao ser introduzido
em ambiente aqutico, comporta-se como uma substncia estranha,
causando um grave desequilbrio. Alm de poluir as guas e areias,
impossibilita a utilizao da praia pelos banhistas. Tem o petrleo
efeitos danosos sobre o meio ambiente marinho.
Esses derramamentos ocorrem por meio dos acidentes com os navi-
os petroleiros ou a lavagem de seus motores e reservatrios direta-
mente na gua. Sendo menos denso que a gua, o petrleo flutua
sobre ela. A camada escura de leo na superfcie da gua impede a
penetrao do oxignio do ar e da luz do sol. Sem oxignio, os peixes
no podem viver e sem a luz as plantas no podem realizar fotossntese.
Alm disso, o petrleo adere s brnquias dos peixes, quando estes,
impossibilitados de respirar no interior das guas, vo buscar oxig-
nio na superfcie, impedindo-os de respirar e matando-os por asfixia.
O petrleo tambm adere s penas das aves aquticas, impedindo
que voem. Os mangues tambm so afetados pelo petrleo, matando
os filhotes de vrias espcies.
O mais intrigante que as causas que originam o derramamento de
petrleo so relativamente simples, podendo ser perfeitamente evita-
das. Ademais, ao contrrio do que se pensa, os acidentes envolvendo
navios e os dutos que conduzem petrleo e seus derivados no so os
principais responsveis pelo nmero de leo derramado em guas ma-
193
rtimas. evidente que eles contribuem para a propagao da poluio
hdrica, porm, os principais causadores da poluio dos mares por
petrleo so as atividades de rotina, como a lavagem dos tanques dos
navios em alto mar, onde no se mensura precisamente a quantidade
de leos despejado no oceano nessas operaes freqentes.
5.8 Concluso
Diante dos estudos realizados no mbito deste trabalho, percebe-
se de pronto a importncia de cada vez mais se implementar a es-
trutura jurdico-penal no campo ambiental como forma de se alar-
gar as ferramentas de fiscalizao e represso aos agentes causadores
de danos ao meio ambiente. Neste sentido, a tipificao criminal
das condutas que contribuam para a degradao ambiental,
complementando-se a simples estrutura punitiva administrativa,
sem dvida, constituiu-se como marco fundamental nesta necess-
ria tentativa do homem de se proteger de si mesmo, para que possa
viver de forma mais harmnica e funcional com o seu Planeta e
propiciar uma vida mais saudvel e equilibrada das futuras geraes
que aqui habitaro.
De fato percebeu-se a potencialidade poluidora das atividades
de minerao (independentemente dos tipos de minrios explo-
rados) em todos os seus ramos de atuao, sempre trazendo consi-
go grandes interferncias ao meio ambiente, muitas vezes com
srias e imprevisveis conseqncias ao ecossistema, seja ele ter-
restre, hdrico (lacustre, fluvial ou martimo) ou at mesmo at-
mosfrico. Neste cenrio, constata-se a interferncia da chamada
indstria do petrleo no referido equilbrio ambiental, com a pre-
sena de atividades de risco encontradas em quase todas as etapas
da cadeia produtiva da indstria, desde o down-stream (com a
pesquisa ssmica e a prpria produo) at o up-stream (com seus
complexos sistemas de transportes, refino e distribuio), tendo
como sua principal marca e exemplo de impacto ambiental a po-
luio decorrente dos derrames e vazamentos de petrleo nos mais
variados ambientes.
194
A legislao atualmente existente no mbito nacional e aplicvel
matria das infraes penais ambientais especficas da minerao,
da poluio atmosfrica, sonora, visual e hdrica no ficam a desejar
quando comparadas s melhores disposies dos ordenamentos de
outros pases, estando, entretanto, espera de plena aplicabilidade
e melhorias tcnicas no mbito dos processos de fiscalizao e com-
provao dos referidos delitos.
Percebemos, entretanto, a necessidade de se realizar melhorias na estru-
tura normativa penal e ambiental quando visualizadas no mbito das pe-
culiaridades e necessidades especficas das atividades petrolferas, que ensejam
tratamentos adequados e uma fiscalizao cada vez mais ampla e efetiva,
principalmente em decorrncia do potencial de agresso destas atividades
e do nmero cada vez crescente de empresas atuando neste setor da econo-
mia aps a abertura do mercado nacional, com o fim do monoplio da
PETROBRS sobre a explorao e produo de petrleo no Brasil.
Como salientado, no que se refere s regulaes especficas para a
indstria do petrleo, tem-se percebido uma importante atuao da Agn-
cia Nacional do Petrleo (ANP), juntamente com os principais rgos
ambientais nacionais, principalmente o IBAMA, no sentido de
incrementar tais especificidades, alm das disposies genricas
ambientais em curso. Neste sentido, a Resoluo do CONAMA de
nmero 23, de 07 de dezembro de 1994, ao regulamentar a matria
das atividades de E&P (explorao e produo) da indstria do pe-
trleo deu um significativo passo, estabelecendo procedimentos es-
pecficos elaborados a partir das regras gerais sobre o licenciamento
ambiental. Foram institudas licenas e estudos ambientais prprios
s atividades de explorao e lavra de jazidas de combustveis lqui-
dos, como a perfurao de poos para a identificao das jazidas e
suas extenses, a produo para pesquisa sobre a viabilidade econ-
mica da jazida e produo efetiva para fins comerciais.
No cenrio tecnolgico a cada dia surgem procedimentos e tcni-
cas capazes de melhorar os nveis de segurana destas atividades, con-
tribuindo tais avanos para o aprimoramento da indstria no as-
pecto da preservao ambiental e diminuindo os riscos operacionais
do setor, o que efetivamente reflete numa melhora significativa dos
ndices de acidentes ambientais e danos aos ecossistemas atingidos,
195
tanto no aspecto quantitativo quanto no qualitativo. Evidentemente,
tais investimentos e solues precisam continuar existindo em n-
veis cada vez maiores, visando a consolidar esta tendncia do setor e
buscando atingir um patamar satisfatrio, onde tais investimentos
estejam em sua totalidade empregados na preveno dos acidentes
e no na recuperao do meio atingido ou nas indenizaes e mul-
tas decorrentes.
Sem dvida alguma, possvel a adequao das atividades da in-
dstria do petrleo e gs com as necessidades e exigncias ambientais,
principalmente quando levada em considerao a gigantesca depen-
dncia que a sociedade atual mantm dos hidrocarbonetos, tanto no
aspecto energtico como qumico, estando tudo na capacidade do
homem de se organizar e balancear as duas necessidades, a econmi-
ca e a ecolgica. E, neste sentido, o Direito tem um papel funda-
mental, construindo os mecanismos necessrios ao enfrentamento
destas questes de forma segura, rpida e eficiente, sem compro-
meter os interesses econmicos, mas, principalmente, sem negli-
genciar na sua funo de zelar pela prpria sustentabilidade do
convvio humano organizado sobre este planeta.
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6 Explorao de Petrleo em rea Urbana
Ilia Freire Fernandes Borges
Luciana Queiroz Lopes de Melo Martins
Lydia Maria Cruz de Castro
6.1 Novo Panorama Jurdico do Setor
Petrolfero no Brasil
Em tempos pretritos, foi possvel vislumbrar a figura do Estado-
provedor, o qual atuava ativamente na conjuntura scio-poltico-
econmica mediante o instrumento da participao, objetivando ins-
tituir entidades, de que so exemplos empresas e fundaes, destina-
das a, em seu nome, prestar servio pblico ou desenvolver atividade
econmica. No contexto atual, entretanto, pugna-se pela
implementao do denominado Estado mnimo para a feitura de novo
pacto social, pois, conforme adverte Maria DAssuno Costa
Menezello (2000; p.47), abandonamos a idia de o Estado ter obriga-
es de produzir bens e servios, para conceber como tarefas de Estado
apenas as indelegveis por sua prpria natureza, tais como a sade, a
educao e a segurana pblica.
Em sede petrolfera, a diminuio das atribuies estatais foi moti-
vada, na ptica de Paulo Valois Pires (2000; p.116), por uma ten-
dncia que se verificou, a partir da dcada de 80, em alguns pases oci-
dentais (...) que preconizava o fim do papel intervencionista do Esta-
do nas atividades produtivas.
198
No plano ftico, foi pela edio da Emenda Constitucional n 09,
de nove de novembro de mil novecentos e noventa e cinco respon-
svel pela nova redao conferida ao artigo 177 da Constituio Fe-
deral de 1988 que o Estado principiou o seu afastamento das ativi-
dades de explorao petrolfera, concomitantemente implantao
das bases de regulamentao do mercado.
A Emenda Constitucional em apreo, cujo processo de aprovao
iniciou-se por meio da proposta da alterao do artigo supracitado
da Carta Magna, elaborada, conjuntamente, pelos ministros da Jus-
tia, da Fazenda, do Planejamento e Oramento, da Previdncia So-
cial, e das Minas e Energia, revelou, em sede da Exposio de Moti-
vos n 39, como expe Valois Pires (2000; p.119), a preocupao do
Governo em flexibilizar o monoplio do petrleo, a fim de que a Unio
pudesse contratar com outras empresas, alm da Petrobrs, a realizao
das atividades nela inseridas.
Ainda de acordo com o posicionamento do doutrinador
susomencionado (2000; p.117),
O principal argumento para a edio da Emenda Cons-
titucional n9/95 foi que o pas carecia de recursos para
financiar a explorao petrolfera. O incentivo explo-
rao justifica-se pelo fato de o pas ser grande importa-
dor de petrleo, apesar das descobertas da bacia de Cam-
pos, nos anos 70
Pelas alteraes contidas no mbito da referida Emenda, havia o
Governo tencionado implantar um regime concorrencial entre a Pe-
trleo Brasileiro S.A. e as demais empresas ligadas ao setor petrolfero
que estivessem aptas a habilitar-se em qualquer dos ramos da inds-
tria do petrleo. Assim sendo, a PETROBRS, at ento nica res-
ponsvel pela execuo do monoplio da Unio, estaria, em tese, exo-
nerada da sua tradicional incumbncia de promover o abastecimento
do mercado interno, porquanto, a partir da entrada em vigor da
Emenda n 09/95, toda empresa constituda em consonncia com o
ordenamento jurdico brasileiro encontrar-se- hbil a participar, por
sua conta e risco, das atividades anteriormente monopolizadas pela
199
PETROBRS, desde que participem de certames licitatrios desti-
nados a avaliar a capacidade tcnica e financeira dos futuros agentes
atuantes na seara petrolfera.
Diante dessa perspectiva, Andr Tosi Furtado (2002) realiza uma
anlise conjuntural acerca dos desdobramentos advindos das altera-
es que se processaram no apenas no plano macroeconmico, mas
tambm no vis institucional a partir dos anos 1990 e, para tanto,
pronuncia que:
...as mudanas ocorridas, em primeiro lugar, no plano
macro-econmico, como a abertura externa da econo-
mia brasileira, e no plano institucional, como a quebra
de monoplios e privatizaes, interromperam os an-
tigos elos que existiam entre as empresas estatais
prestadoras de servios pblicos e os fornecedores na-
cionais de equipamentos e servios. As empresas esta-
tais foram desmembradas e privatizadas com o intuito
de aumentar a concorrncia em setores que se caracte-
rizavam por serem monoplios naturais. As novas em-
presas passaram, na busca de atualizao tecnolgica e
modernizao produtiva, a se relacionar diretamente
com fornecedores externos. As aberturas comercial e
tecnolgica, alm de uma taxa de cmbio
sobrevalorizada, favoreceram a importao de tecnologia
incorporada e desincorporada. Houve, em decorrn-
cia, um recuo dos fornecedores e da produo local.
Prossegue o citado doutrinador (2000), manifestando-se a respeito
do fator propulsor da mudana institucional retromencionada, asse-
verando que para isto concorreu, principalmente, a oportunidade de
ampliar o volume de investimentos para atender ao consumidor final e
valorizar os potencias recursos do pas. Em sendo assim, a alterao em
epgrafe representou notrias convenincias para a indstria de for-
necedores, pois a quebra do monoplio propiciou a entrada de novas
operadoras no apenas no segmento up-stream da indstria do pe-
trleo (relativo s etapas de explorao e produo), mas tambm no
200
down-stream (segmentos do transporte, refino e distribuio). Tais
empresas representam, para Andr Tosi Furtado (2002), novos clien-
tes para os fornecedores de equipamentos locais.
A mudana institucional, viabilizada e regularizada no plano
normativo pela Lei n 9.478, de seis de agosto de mil novecentos e
noventa e sete originria da Emenda Constitucional n 05/95,
responsvel por tornar eficaz a quebra do monoplio vislumbrada na
EC n 9/95, bem como pela participao da iniciativa privada no
risco da explorao dos campos de petrleo, consoante leciona
Menezello (2000; p.44) aliada maior abertura comercial da eco-
nomia brasileira, foram responsveis pela concatenao dos ideais
objetivados pelo governo, uma vez que se ps por terra a organizao
verticalizada centrada na empresa-lder, outrora representada pela
PETROBRS.
A retromencionada Lei, segundo Adriano Pires e Leonardo Cam-
pos Filho (2002), revela-se como um novo marco legal responsvel
pela criao das bases para a abertura dos segmentos de explorao e
produo, refino, transporte, importao e exportao de petrleo,
gs natural e seus derivados, objetivando a eliminao gradual dos
subsdios e a progressiva desregulamentao dos preos.
Em verdade, no mbito desta alterao institucional, emerge um
novo ator governamental, cuja necessidade j se tinha revelado pre-
mente desde a poca da referida Emenda, incorporado na figura da
Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Representando o Poder Pbli-
co, foi tal agncia instituda pela denominada Lei do Petrleo para
exercer as atribuies de rgo regulador e fiscalizador das atividades
integrantes do petrleo e gs natural, assim como garantir o adequa-
do funcionamento da indstria em bases competitivas.
A Agncia Nacional do Petrleo, que apresenta sua disciplina jur-
dica inserta ainda no Decreto n 2.455, de catorze de janeiro de mil
novecentos e noventa e oito, ademais da capitulada na Lei do Petr-
leo, apresenta-se, na ptica de Marcos Juruena Villela Souto (apud
VIANNA, 2002), como uma agncia reguladora voltada para a in-
terveno no mercado especfico do petrleo, com o objetivo de re-
gular a relao entre a oferta, com qualidade e preo acessvel, e a
demanda.
201
Na lio de Valois Pires (2000; p.132), a ANP uma autarquia
especial, com personalidade jurdica de direito pblico, subordinada ao
Ministrio das Minas e Energia, dotada de autonomia patrimonial,
administrativa e financeira, nos termos da Lei n 9.478/97. Nesse
nterim, h que se considerar tambm que parte dos recursos finan-
ceiros desta instituio deriva de dotaes oramentrias consignadas
no Oramento Geral da Unio e de receitas decorrentes das participaes
governamentais (government takes).
Nesse diapaso de quebra do monoplio em decorrncia dos dita-
mes legais insertos na Emenda Constitucional n 09/95 e na Lei n
9.478/97, conclui Menezello (2000; p.48) no sentido de:
...lembrar que a Unio continua proprietria exclusiva das
riquezas do subsolo. O que foi permitido com a Emenda
Constitucional n 9/95, mediante o pagamento de vrias
participaes governamentais, representadas pelos b-
nus de assinatura, royalties, participao especial e paga-
mento pela ocupao ou reteno da rea, foi apenas a
explorao e a produo do petrleo e gs natural.
Os especialistas, em verdade, no se furtam de realizar suas anli-
ses crticas acerca das mudanas provenientes da quebra do mono-
plio e seus possveis benefcios. As concluses a que chegam tais
estudiosos so, todavia, por vezes, dspares e, conforme atesta Susana
Dias (2002), ora parecem focalizar interesses empresariais, compondo
um cenrio de sucesso, aumento de produo e faturamento no setor
petrolfero brasileiro; ora ligados ao atendimento das demandas do povo
brasileiro, apresentando dvidas e crticas abertura do mercado, suge-
rindo que as cores do nacionalismo, outrora to vivas, podem estar des-
botando no setor petrolfero.
Na viso de Rodrigues Neto (apud DIAS, 2002),
...quem teve vantagens com a abertura de mercado foi o
setor privado. Um das primeiras medidas tomadas aps
o fim do monoplio foi o alinhamento dos preos brasi-
leiros com o mercado internacional. Essa medida bene-
202
ficiou em grande parte as empresas privadas que foram
estimuladas a entrar no mercado brasileiro.
Na realidade, essa considerao tem que ser analisada com cautela,
pois, embora hodiernamente ela se revele consentnea com a realida-
de brasileira, em um primeiro momento, at mesmo a iniciativa pri-
vada encontrou srias dificuldades em contratar mo-de-obra nacio-
nal para desenvolver as atividades ligadas indstria petrolfera, uma
vez que era escasso o rol de profissionais especializados nessa seara,
fator este que implicou a contratao de aparato humano estrangeiro
e, concomitantemente, forou a iniciativa privada a investir em cur-
sos de aperfeioamento, ensino e capacitao, em nvel tcnico e su-
perior, realizado em parceria com empresas, universidades e
consultorias.
Por assim ser, a quebra do monoplio desta rea em plena expanso
aps a abertura econmica, que foi a grande responsvel pela entrada
de empresas estrangeiras no Brasil, de acordo com Oswaldo Guerra e
Francisco Teixeira (apud BASTOS, 2002) cria, ao mesmo tempo, no-
vas perspectivas de negcio e imensos desafios competitivos pra os fornece-
dores nacionais de bens e servios para a indstria do petrleo e apreenses
em relao s contas externas do pas.
Uma vez realizadas essas breves consideraes de cunho introdutrio,
a fim de que se fizesse possvel uma ntida compreenso do contexto
no qual se encontra imersa a indstria do petrleo brasileira, iniciar-
se-, por ora, uma anlise conjuntural desse mesmo parque quando
situado em rea urbana com vistas explorao de petrleo. Em se-
guida, ser empreendido um estudo no sentido de verificar a possibi-
lidade de a indstria petrolfera constituir uma atividade que justifi-
que a aplicao do princpio da funo social da propriedade urbana,
de modo a relativizar o exerccio daquele direito individual. Nesse
nterim, tratar-se-, por fim, das implicaes jurdicas decorrentes
da explorao em solo citadino, abordando-se o instrumental jurdi-
co apto a viabiliz-la, o direito de vizinhana e o pagamento ao
superficirio.
203
6.2 Indstria do Petrleo: Breve Anlise
de seus Segmentos Principais
Nos tempos hodiernos, a indstria do petrleo mostra-se bastante
complexa e segmentada, estando estruturada em face das oportuni-
dades de se explorar tal recurso mineral com a tecnologia mais apro-
priada para esse fim.
Com efeito, infere-se que as atividades atinentes indstria petrolfera
esto estruturadas em dois segmentos principais, quais sejam, o setor up-
stream e o down-stream. Aquele, segmento sob o qual se alicera o presen-
te artigo, abrange as atividades de pesquisa, explorao e produo de
petrleo. interessante observar que na seara petrolfera a fase referente
pesquisa e explorao aufere incomparvel relevncia, pois a partir dela
ser possvel estimar a situao das reservas bem como averiguar sua via-
bilidade econmica. Por conseguinte, a explorao no deve ser confun-
dida com a produo, uma vez que as atividades daquela dizem respeito
investigao e realizao de estudos preliminares na perquirio de
reas onde possam existir condies bsicas para a formao de jazidas.
Nessa etapa, so empregados conhecimentos geolgicos e geofsicos a
fim de possibilitar tal estudo.
Como bem explica Carlos Ari Sundfeld (2002, p. 388), ...a explo-
rao (ou seu sinnimo pesquisa) de depsitos tem por objetivo a produo
futura do petrleo ou do gs. a etapa preliminar. Em seguida vem a
produo (tambm chamada lavra). a segunda fase. Nesse mesmo
sentido, assevera Maria DAssuno Costa Menezello (2002, p. 381):
A explorao a pesquisa para a avaliao de um campo
de petrleo ou de uma bacia, incluindo todos os estu-
dos necessrios que visam a concluir pela existncia do
petrleo. A fase seguinte a fase da produo, que se
inicia a partir do momento em que os estudos levam
concluso de que se pode encontrar petrleo.
Em virtude das condies geolgicas, as reservas de petrleo po-
dem estar localizadas em mar ou em terra, haja vista que as bacias
sedimentares, formadas com a acumulao dos detritos de rochas
204
resultantes da eroso da crosta terrestre, podem ser constitudas nes-
ses dois ambientes. Como as jazidas de petrleo se formam em bacias
sedimentares, a partir da conjugao entre rochas-geradoras que con-
tenham matria-prima orgnica capaz de originar hidrocarbonetos e
rochas-reservatrio, que armazenam o minrio em seus poros, seu
aparecimento tambm pode se consubstanciar em mbito terrestre
ou martimo.
Essa bifurcao no aspecto fsico-ambiental do surgimento das jazi-
das petrolferas suscita a especializao da indstria em dois ramos refe-
rentes etapa de explorao, quais sejam, o segmento off-shore e o on-
shore. A primeira conjuntura revela-se bastante abrangente na rbita
nacional, uma vez que as maiores reservas brasileiras esto localizadas
em guas profundas, especialmente na Bacia de Campos, no Estado do
Rio de Janeiro. Por essa razo, a PETROBRS, que por muito tempo
deteve o monoplio das atividades referentes produo de petrleo,
desenvolveu tcnicas de vanguarda na prospeco em guas profundas.
No que toca explorao de petrleo em terra (on-shore), a qual
interessa diretamente aos objetivos do presente trabalho haja vista sua
temtica relacionar-se extrao em reas urbanas, que obviamente s
pode ocorrer no solo, cabe destacar que o Estado do Rio Grande do
Norte apresenta um sucesso considervel nesse segmento, ocupando
atualmente a posio de maior produtor nacional em terra.
A regio de Mossor a que mais se destaca como plo da indstria
petrolfera local, sendo conveniente mencionar que as descobertas de
jazidas neste municpio remontam a dezembro de 1979,
...quando, por acaso, se descobriu um poo nas proxi-
midades do Hotel Termas, quase no centro comercial da
cidade. Da em diante, comeou-se a produzir petrleo
e dos campos da unidade RN-CE hoje saem um total
de 104.525 barris de leo dirios. Desse total, a regio
de Mossor contribui com 47.485 barris por dia (47%
da produo da Unidade RN-CE) . Isto tudo faz com
que o Rio Grande do Norte seja o primeiro produtor de
leo em terra e o segundo produtor quando se considera
as produes de terra e mar (SANTOS, 2002).
205
Afere-se, ademais, que nos ltimos anos a matriz energtica do gs
natural tambm vem ganhando relevncia na rea citada, sendo alvo
de vultosos investimentos. Cumpre registrar, por fim, que, por essa
razo, o Rio Grande do Norte comea a se destacar regionalmente na
produo e distribuio de gs natural, exportando para os estados do
Cear, atravs do gasoduto GASFOR, da Paraba e Pernambuco, atravs
do gasoduto NORDESTO, e com perspectivas bem fortes de exportar
para a Bahia pelo gasoduto GASALPO (SANTOS, 2002).
6.3 Explorao de Petrleo em rea Urbana
As presses mercadolgicas, em razo do alto valor do petrleo na
sociedade moderna, suscitam a explorao daquele recurso mineral
em todo e qualquer lugar, desde que seja comprovada sua viabilidade
econmica. Destarte, poder haver a explorao de combustveis fs-
seis at mesmo em reas urbanas de intensa interveno humana.
Este tipo de atividade a que a indstria petrolfera recorre, por vezes,
ocasiona alguns impactos, quer seja no mbito das relaes sociais,
quanto ao gerenciamento dos recursos minerais, quer seja no modo
pelo qual se discute a questo da propriedade e os direitos a ela ine-
rentes, como os direitos de vizinhana que venham a ser afetados
com a atividade on-shore.
No Brasil, todo o regime de explorao e produo de petrleo ,
assim como nas demais etapas produtivas, disciplinado pela Lei do
Petrleo, que normatiza o assunto em seus artigos 21 a 42. Nessa
oportunidade, o legislador infraconstitucional determinou que to-
dos os direitos de explorao e produo de petrleo e gs natural
existente em territrio nacional, incluindo-se a parte terrestre, o mar
territorial, a plataforma continental e a zona econmica exclusiva,
pertencem Unio. Acrescenta, ainda, que este bem, elencado na
Constituio Federal (art. 20, IX), ser administrado pela Agncia
Nacional de Petrleo.
Isto significa afirmar que os contratos de concesso para a explora-
o e produo de petrleo e gs natural sero celebrados pela ANP e
as empresas concessionrias vencedoras do certame licitatrio, haja
206
vista a Emenda n 09/95 haver estabelecido que lei infraconstitucional
iria dispor sobre as condies de contratao com empresas pblicas ou
privadas na realizao das atividades que constituem o monoplio da
Unio (MENENZELLO, 2000, p. 108).
Uma vez firmado tal acordo, a propriedade do leo combustvel e
do gs natural somente passar esfera de domnio da empresa aps
a sua extrao, ou seja, como comumente se afirma, aps a passagem
pela boca do poo. Antes disso, a propriedade desses recursos mi-
nerais pertence Unio.
Nessa perspectiva, cumpre destacar a advertncia realizada por Valois
Pires (2000, p.129), para quem os hidrocarbonetos citados apenas
passam a integrar o patrimnio da empresa concessionria quando da
sua extrao do subsolo e passagem pelo ponto de medio, ou, em
outros termos as reservas, ainda que dentro da rea afeta concesso, so
de propriedade da Unio, que poder atribuir o seu aproveitamento econ-
mico a terceiros (no caso, as concessionrios) com base no sistema dominial
consagrado pela Carta de 1988.
Quando a explorao de petrleo e gs natural ocorrer em rea urba-
na no pertencente Unio, porque do contrrio coincidiriam os pro-
prietrios do solo e do subsolo, ter-se- um novo sujeito na relao
jurdica, qual seja, o proprietrio da rea a ser explorada, que pode ser
qualquer dos entes pblicos, ou, ainda, um particular. Neste ltimo
caso, discutir-se- a viabilidade de se utilizar uma rea urbana para fins
de explorao desses recursos minerais, bem como se o Estado, na figu-
ra da ANP, poderia se imiscuir em um direito individual, que a pro-
priedade. Deste modo, faz-se imprescindvel uma anlise acerca da
funo social da propriedade e se o petrleo, como importante ele-
mento econmico, autorizaria a utilizao desse princpio a fim de
relativizar o direito do superficirio.
6.3.1 Funo Social da Propriedade Urbana
Anos de influncia do capitalismo sobre as instituies jurdicas fize-
ram com que fosse perpassado aos diplomas legais o ideal de proprie-
dade como um direito absoluto. Esta noo foi reforada pelo Cdigo
Civil napolenico, que assim encarava o instituto da propriedade pri-
vada, e que serviu de molde para as demais legislaes civis ocidentais.
207
Muito se tentou, entretanto, para que fosse considerado o fato de
que, a despeito da existncia de uma propriedade privada, esta pos-
susse uma destinao social. A este princpio foi dado o nome de
funo social da propriedade
190
, segundo o qual o proprietrio de
terra deve ser protegido em seus direitos quando cumpre seu dever
legal de produzir riquezas. No o cumprindo, cumprindo mal ou de
maneira imperfeita, poder o Estado, de forma legtima, compelir o
proprietrio a dar destinao econmica a sua propriedade.
A profuso de princpios sociais fez com que os textos constitucionais
passassem a prever formas de limitao ao direito de propriedade. Nas
constituies federais brasileiras, houve progressiva ateno destinao
social da propriedade, na medida em que ao Estado cabe proporcionar
o bem comum, por meio da justia social.
A Carta Magna de 1988 trata da questo em seu art. 5, incisos
XXII e XXIII. Noutro momento, o constituinte brasileiro tambm
se remete funo social da propriedade, quando regulamenta a Or-
dem Econmica, art. 170, inciso III.
Ao Estado, todavia, no assiste a prerrogativa de dispor de um di-
reito individual, de tal sorte que sua interveno depender de uma
ntida inrcia do titular da propriedade em dar-lhe destinao que
beneficie toda a sociedade, alm do que dever se fazer acompanhar
de justa indenizao, sob pena de afronta a outros princpios conti-
dos no Texto Constitucional. Isto em razo de que, modernamente, o
direito de propriedade extrapola a esfera privada, mas cabe, especifi-
camente ao Direito Pblico, pois
...o Direito Constitucional traz seus dogmas basilares,
seu delineamento mnimo, e os Direitos Administra-
tivo e Urbanstico tratam das especificaes, definin-
do os instrumentos de interveno do Estado na pro-
priedade. O Direito Civil cuidar to-somente das
relaes decorrentes do direito de propriedade (SOU-
ZA, 2002, p. 37).
190: V. c. 1 sobre o uso dos princpios.
208
O Cdigo Civil de 1916, por seu turno, no aludia ao aspecto da
funo social da propriedade, reservando-se a citar no art. 524 os po-
deres do proprietrio nos seus aspectos econmico e jurdico. O Cdi-
go Civil vigente, porm, foi elaborado sob um novo paradigma, sendo
o individualismo substitudo pelo principio da socialidade, aderindo
definio de funo social da propriedade e atribuindo tambm aos
contratos uma funo social. Nesse sentido, preconiza em seu art. 1.228,
1 que
...o direito de propriedade deve ser exercido em conso-
nncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de
modo que sejam preservados, de conformidade com o
estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas
naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico
e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das
guas.
A funo social da propriedade, porm, no pode ser vinculada
concepo de propriedade rural agrcola, porquanto o solo urbano
tambm deve atender utilidade que lhe inerente. Destarte, por-
se- em prtica esse princpio mediante a reforma agrria e urbana,
a fim de atender as necessidades militares, a construo de edifcios
pblicos, a garantia do exerccio de certas profisses e, como no,
tambm, a viabilidade de uma atividade econmica que enseje em-
prego e renda.
Assim, para analisar se determinada rea atende sua destinao
social, imprescindvel, pois, proceder qualificao da rea como
urbana ou rural. De acordo com previso constitucional, art. 30,
VIII, compete ao ente municipal, em conformidade com sua realida-
de material, definir a rea urbana, entendida esta como o local onde
encontramos as edificaes e equipamentos urbansticos voltados s habi-
taes, indstrias e servios (COSTA, 2002, p. 23).
A Constituio Federal encartou em seu texto, ainda, um captulo
destinado a tratar da poltica citadina, vinculando a progresso urba-
na do municpio, ao pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade (art. 182). Com isso, o constituinte passou a albergar, de
209
maneira mais ampla, o princpio da destinao social da proprieda-
de, especificamente da urbana, de modo que, embora exercendo um
direito de natureza privada, a questo social faz com que seja ultra-
passada esta perspectiva para se entend-la em uma dimenso coleti-
va, levando-se em conta o interesse de todos que habitam a cidade.
Uma das formas de o permetro urbano, representado pelo conjun-
to das propriedades pblicas e privadas, cumprir sua funo social,
como reza o art. 182, CF, seria obedecer uma poltica de desenvolvi-
mento, por meio da implementao de um Plano Diretor, no qual,
mediante lei especfica para a rea, poder impor ao proprietrio do
solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, a obriga-
o de dar uma funo social sua propriedade.
Em no sendo observadas tais disposies, aplicar-se-o sucessiva-
mente, as penalidades de parcelamento ou edificao compulsria;
incidncia de imposto sobre a propriedade predial e territorial urba-
na progressivo no tempo; ou, ainda, desapropriao com pagamento
mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada
pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parce-
las anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao
e os juros legais.
Depreende-se do dispositivo constitucional em comento que o Po-
der Pblico municipal adquiriu importante papel na organizao do
espao urbano. Ao lado da exigibilidade de um Plano Diretor aos
municpios, em mbito nacional foi criado o chamado Estatuto da
Cidade, Lei n 10.257/2001, que se destinou a estabelecer as diretri-
zes nacionais e a regulamentar o uso da propriedade urbana em prol do
bem-estar social e do equilbrio ambiental (COSTA, 2002, p.15).
Em seu artigo 39, a sobredita lei enumera as hipteses em que a
propriedade urbana atender a sua funo social, quais sejam, aten-
der s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressa pelo
plano diretor; assegurar o atendimento das necessidades dos cida-
dos quanto qualidade de vida; observar a justia social; e o desen-
volvimento das atividades econmicas.
Assim, a propriedade urbana obedecer a sua funo social quando
fizer valer s diretrizes do Plano Diretor. Em uma viso macro, a
cidade cumprir a sua funo social quando assegurar populao
210
que nela habita o direito moradia, sade, transporte, lazer, educao,
segurana, de modo a proporcionar-lhe o direito a qualidade de vida e
no a uma mera sobrevivncia (SOUZA, 2002, p. 42).
Quando se aborda a explorao e produo de petrleo em rea
urbana, inevitavelmente ir ser abordada a funo da propriedade
pelo prisma de a utilizao econmica dos imveis. Afirma-se isto
em face da atividade petrolfera possuir o condo de atrair um volu-
me muito grande de investimentos, tanto da iniciativa privada quan-
to do Poder Pblico, pelo fato de ser o petrleo um dos mais im-
portantes vetores do mercado mundial. Destarte, em funo dos
inmeros benefcios que esta atividade industrial pode suscitar, fun-
cionando muitas vezes como fomento para o desenvolvimento de
determinadas regies, pode-se aduzir que a produo de petrleo
constitui um aspecto que se coaduna ao princpio da funo social
da propriedade.
Dessa maneira, sendo constatado que em determinada rea urba-
na h margem para existir uma explorao economicamente factvel
e havendo viabilidade e compatibilidade com o Plano Diretor e o
Estatuto da Cidade, indagar-se- acerca da regulamentao jurdi-
ca que seria utilizada a fim de proceder na explorao econmica da
rea em foco.
6.4 Implicaes Jurdicas Decorrentes da Explorao de
Petrleo em rea Urbana
Em sede propedutica, mister se faz elucidar a disciplina jurdica
conferida, pelo legislador nacional, propriedade do subsolo brasi-
leiro, haja vista ser em seu contexto que se realizam as atividades
relativas explorao do petrleo em rea urbana.
A Constituio Federal de 1988, no art. 176, reiterou a opo pelo
sistema dominial, de acordo com o qual as jazidas e demais recursos
minerais apresentam propriedade diversa da do solo para efeito de
explorao ou aproveitamento econmico.
Consoante atesta Valois Pires (2000; p.114), a novidade deste
artigo ficou por conta da declarao que tais recursos pertencem
211
Unio, estando, entretanto, garantido ao concessionrio a proprieda-
de do produto da lavra.
Tecidas essas consideraes iniciais, adentrar-se-, especificamente,
a anlise da temtica norteadora do presente trabalho, qual seja, aquela
relativa aos instrumentos que permitem a disponibilidade da propri-
edade urbana para fins de explorao petrolfera; ao direito de vizi-
nhana; bem como ao pagamento ao proprietrio do solo urbano.
6.4.1 Disponibilidade da Propriedade Urbana
para Fins de Explorao Petrolfera
O estudo da explorao do petrleo em rea urbana suscita, neces-
sariamente, uma abordagem sobre os procedimentos jurdicos que
podem ser utilizados para disponibilizar a propriedade privada para
tal mister.
Tal assero mostra-se intrinsecamente coerente, haja vista que, em-
bora o petrleo constitua um recurso mineral localizado no subsolo,
cuja propriedade pertence Unio, sua explorao em terra, mais
especificamente em mbitos urbanos, suscita implicaes no que
concerne disciplina jurdica da propriedade do solo.
Ora, a explorao on-shore deste mineral demanda a instalao de
maquinaria apropriada, a presena de tcnicos no local para fiscalizar
a produo, dentre outros eventos que que produzem limitaes ao
direito de propriedade do superficirio urbano. Assim, importa fun-
damentalmente a anlise dos mecanismos jurdicos que possibilitam
a explorao petrolfera, no se esquecendo das garantias que devem
ser asseguradas aos detentores do solo como conseqncia lgica da
prpria existncia do direito de propriedade.
Excluindo-se a incidncia dos postulados do Direito Civil, encon-
trar-sena rbita do Direito Administrativo, que oferece fundamen-
tado referencial terico para o estudo especfico das problemticas emer-
gentes da seara petrolfera, os institutos da desapropriao e da servi-
do, configurando estes os mais adequados meios para se coadunar a
restrio da propriedade particular em prol do interesse coletivo. Isto
porque a Administrao Pblica, a partir de sua funo ordenadora,
dever fornecer mecanismos para a soluo dos conflitos entre os inte-
resses das empresas concessionrias e os dos proprietrios do solo.
212
A ANP, como legtima representante da Unio e de seus interesses,
possui competncia determinada em lei (art. 8, VIII da Lei n 9478)
para instruir processos de declarao de utilidade das desapropriaes
que se fizerem necessrias quando da explorao petrolfera.
Desta forma, ao Poder Pblico cabe, em face da primazia do inte-
resse pblico sobre o privado, realizar atos que sacrifiquem direitos
individuais em face do coletivo, como ocorre quando da desapro-
priao de reas urbanas para a explorao de petrleo e gs natu-
ral. Para Sundfeld, este sacrifcio traduz a privao, pelo Estado, do
direito pertencente ao particular (...) dependente do devido processo le-
gal (1997, p.105), de modo que no a Administrao que sacri-
fica tais direitos, mas, sim, a deciso judicial em razo de pedido
formulado pelo ente estatal, pelo fato de este se deparar com limita-
es em relao a poder ordenar, no podendo imiscuir-se arbitra-
riamente na esfera privada.
Ademais, sem que houvesse a necessidade do devido processo le-
gal, ressalvados os casos de acordos administrativos, a expropriao
de direito, ou os seus sacrifcios, perderiam seu carter de
excepcionalidade, na medida em que o normal, o ordinrio, a
realizao dos interesses pblicos conviver com a preservao dos direitos
particulares (SUNDFELD, 1997, p. 109).
Excetuando-se essa normalidade, a Administrao poder agir res-
tringindo a vontade do particular administrado e limitando direito am-
plamente garantido por princpios constitucionais in natura consagra-
dos, a desapropriao regula faculdades do Estado-poder que cumpre
Administrao exercitar na hierarquia da organizao poltico-jurdica
(FRANCO SOBRINHO, 1996, p. 30).
Destarte, diante do imprescindvel instituto da desapropriao,
faz-se necessria a sua definio que, segundo o magistrio de Celso
Antnio Bandeira de Mello, pode ser concebida como o procedi-
mento atravs do qual o Poder Pblico, fundado em necessidade pbli-
ca, utilidade pblica ou interesse social, compulsoriamente despoja al-
gum de um certo bem (2001, p. 711). Estes trs elementos so
considerados requisitos autorizativos da desapropriao. Tal inter-
ferncia do Poder Pblico na mudana compulsria de propriedade
ocorre em razo de ajuste aos interesses sociais, sendo prevista em
213
vrios dispositivos constitucionais, quais sejam, arts. 5, XXIV, 22,
II, 182, 3 e 4, e III, e 184.
Em virtude da aquisio da propriedade pelo Estado, este indeniza
o particular mediante pagamento em dinheiro, em quantia justa paga
previamente, salvo no caso de determinados imveis que, por esta-
rem em descordo com as suas funes sociais, so indenizados por
meio de ttulos da dvida pblica.
A partir da diferena no procedimento indenizatrio, resta de-
monstrado que, no ordenamento jurdico brasileiro, so acolhidos
dois tipos de desapropriao: uma remontando ao art. 5 da CF,
XXIV, de acordo com a qual o expropriado faz jus indenizao
prvia justa e em dinheiro; e, outra, cujo pagamento no se proces-
sa previamente. Esta ltima subdivide-se em duas espcies, quais
sejam, a desapropriao realizada para fins de reforma agrria,
constante dos arts. 184 a 186 da CF, quando verificadas circuns-
tncias que indiquem ser a propriedade latifndio improdutivo; e a
desapropriao efetuada em face da poltica urbana, sendo aquela
aludida no art. 182 tambm da Carta Magna, a qual indenizada,
como expresso, com ttulos da dvida pblica resgatveis anual e
sucessivamente. o que a doutrina denomina de desapropriao-
sano, que aquela destinada a punir o no cumprimento de organi-
zao ou nus urbanstico imposto ao proprietrio de terrenos urbanos
(CAPEZ, 2001, p. 143).
A desapropriao ser sempre o recurso jurdico utilizado pelo Po-
der Pblico quando se verifique a necessidade de que a determinado
bem seja dada uma finalidade consoante ao interesse coletivo, mes-
mo em face do prejuzo do direito individual de propriedade. O
princpio da supremacia do interesse pblico figura, pois, como sus-
tentculo a tal ablao do direito de propriedade, consistindo a desa-
propriao em meio adequado para a imposio de qualquer sacrifcio,
ainda que no gere a aquisio de bens ou direitos pelo Estado e tenha ele
o nome que tiver: tombamento, servido, restrio, ocupao,
etc.(SUNDFELD, 1997, p. 100).
Desta forma, quando o sacrifcio de direito, imposto pela Adminis-
trao, importar aquisio de propriedade, especificamente, ter-se-
desapropriao, que consiste em forma originria de aquisio da pro-
214
priedade, em razo de, por exemplo, extinguir para o expropriante
todos os nus reais que recarem sobre o bem, adquirindo-o limpo e
livre de qualquer gravame.
Quanto legitimidade para promover a desapropriao, figura-
riam como entes competentes a Unio, estados, municpios, Dis-
trito Federal e territrios, alm dos estabelecimentos de carter p-
blico que exeram funes delegadas e os concessionrios de servio
pblico, quando autorizados por lei ou contrato e, algumas
autarquias. Nessa conjuntura, subsume-se a ANP, que em razo de
previso legal, possui legitimidade para desapropriar reas destina-
da explorao de petrleo, albergada, ainda, na disposio do art.
3 do Decreto-lei n 3.365, que trata de desapropriaes, o qual
segue in verbis: Os concessionrios de servios pblicos e os estabeleci-
mentos de carter pblico ou que exeram funes delegadas de poder
pblico podero promover desapropriaes mediante autorizao expressa,
constante de lei ou contrato.
Os beneficirios dos bens expropriados, por seu turno, podero ser
tanto pessoas jurdicas de Direito Pblico, quanto pessoas jurdicas
de Direito Privado, delegadas ou concessionrias de servio pblico.
A essa afirmao, cabe ser feita a ressalva de que, embora as conces-
sionrias exploradoras de petrleo no figurem como prestadoras de
servio pblico, e, sim, empresas exploradores de atividade econmi-
ca, analogamente, poder-se- aplicar o mesmo entendimento, salien-
tado-se que nestes casos a indenizao paga ao proprietrio constitui-
r obrigao da concessionria, em razo de ela colher, diretamente,
os frutos da atividade, devendo, pois, arcar com seus nus.
Imprescindvel, ainda, tratar do procedimento pertinente desa-
propriao, haja vista que, na indstria do petrleo, por vezes tam-
bm se verifica a necessidade de imposies de sacrifcios de direitos
sem que se torne imperiosa a aquisio da propriedade, ou seja, ocor-
rem as chamadas servides administrativas, cujo procedimento segue
as disposies contidas no decreto-lei de desapropriaes.
Em sntese, o procedimento de expropriao obedece a duas fases
que se processam distintamente, quais sejam, a fase declaratria, mo-
mento em que declarada a utilidade pblica do bem; e, a fase
executria, em que so tomadas as providncias prticas para que
215
ocorra a desapropriao, podendo ser processada judicial ou
extrajudicialmente, quando concretizado acordo administrativo, pre-
dominante nos casos de desapropriao e servido institudas para
fins de explorao petrolfera.
A declarao de utilidade pblica que consubstancia a primeira
fase poder ser emitida por meio de lei ou decreto, desde que sejam
identificados o expropriado, a sua destinao, bem como o disposi-
tivo legal em que se baseia, sendo considerada lei de efeitos concre-
tos, por individualizar uma situao jurdica especfica e com pre-
cisos contornos.
Quanto aos efeitos deste ato declaratrio, Hely Lopes Meirelles
afirma que os efeitos da declarao expropriatria no se confundem
com os da desapropriao em si mesma. A declarao de necessidade ou
utilidade pblica ou interesse social apenas ato-condio que precede a
efetiva transferncia do bem para o domnio do expropriante (2001, p.
574). A sua importncia reside na demonstrao da vontade do Po-
der Pblico, sendo uma exigncia indispensvel para a constituio
da referida expropriao, de modo que, como ato jurdico que o ,
sujeita-se caducidade, a qual ocorre dentro de um interregno de
cinco anos, nas desapropriaes por necessidade ou utilidade pbli-
ca, e dois anos, nas hipteses de interesse social.
Acrescenta, entretanto, Celso Antnio Bandeira de Mello (2001,
p. 726), que, de acordo com o art. 10, segunda parte do Decreto-lei
n 3.365, a caducidade no implica definitiva extino do poder de
desapropriar o bem por ela liberado. Com efeito, a declarao de utilida-
de pblica poder ser renovada desde que decorrido um ano aps a cadu-
cidade da ltima declarao.
Inserta no procedimento expropriatrio, h a possibilidade de ser
deferida judicialmente, em caso de demonstrao de urgncia, a
imisso provisria de posse, desde que precedida de depsito corres-
pondente ao valor indenizatrio. Nestes casos, h efetiva transfern-
cia da posse do bem, mesmo que a carter precrio, por no ser ainda
acompanhada da propriedade. A referida medida ser concedida com
base no disposto no art 15 do Decreto-lei n 3.365, que dispe: Se
o expropriante alegar urgncia e depositar quantia arbitrada de con-
formidade com o art. 685 do Cdigo de Processo Civil, o juiz man-
216
dar imiti-lo provisoriamente na posse dos bens. Ressalte-se que tal
decreto se refere ao Cdigo de Processo Civil de 1939, hoje matria
se encontra regulada em seus arts. 625,664 e 879 do CPC de 1973.
No se pode olvidar, no corrente estudo, da anlise da indenizao
e suas vicissitudes. Quando das desapropriaes realizadas pela ANP,
em razo da explorao de petrleo, o pagamento ser efetivado pela
Unio, se aquela for realizada antes do procedimento licitatrio das
reas a serem exploradas em regime de concesso, quer sejam os pro-
prietrios particulares ou entes pblicos.
Se, todavia, o momento expropriatrio for posterior celebrao
do contrato, e tal medida jurdica se faa necessria para a efetiva
explorao, o pagamento da indenizao decorrente da ablao da
propriedade constituir nus da empresa concessionria vencedora
do certame licitatrio. O valor a ser pago, a ttulo de indenizao, em
qualquer caso, dever corresponder ao valor real e efetivo do bem, de
modo que a importncia deixe o expropriado absolutamente indene,
sem prejuzo algum em seu patrimnio. Indenizao justa a que se
consubstancia em importncia que habilita o proprietrio a adquirir ou-
tro bem perfeitamente equivalente e o exime de qualquer detrimento
(MELLO, 2001, p.728-729). Isto correponde a afirmar que ao valor
da indenizao devem ser agregadas todas as despesas acarretadas com
a desapropriao, de modo a no restar prejuzo ao expropriado, o
qual j sofrer limitao ao seu direito constitucional propriedade.
Algo que, a despeito do j narrado, suscita muita discusso a
definio do momento em que se concretiza a desapropriao. A dou-
trina, de maneira unssona, tem perscrutado no sentido de que o
pagamento da indenizao devida ao expropriado consubstancia, em
verdade, a ocasio consumativa da desapropriao, postos em ressalva
os casos em que a indenizao paga em ttulos da dvida pblica.
Em regra, porm, tal qual ocorre nas desapropriaes destinadas
consecuo das atividades petrolferas, a indenizao ser prvia, jus-
ta e paga em dinheiro.
A especificao deste momento consumativo faz-se sobejamente im-
portante, em razo de que, no caso das desapropriaes para a explo-
rao de petrleo e gs natural, tal ocasio ser adequada para que o
proprietrio do solo suscite, quando do arbitramento do valor legal
217
da indenizao, o montante que lhe seja devido em razo de preju-
zos que j tenha ele sofrido.
Isso porque enquanto no cumprido o mandamento constitucional, a
relao jurdica permanece e a obrigao in tempore determina correes
incidentes, pois ao sujeito ativo/Administrao cabe no oferecer valor-
preo inferior realidade econmica tecnicamente provada. (FRANCO
SOBRINHO, 1996, p.52). Assim, alm das indenizaes
intercorrentes ao procedimento expropriatrio, caber, em face da mo-
rosidade do Poder Pblico em pagar a indenizao, ou por parte da
empresa concessionria, a incidncia de correo monetria sobre o
valor estipulado para que no ocorra depreciao econmica do bem.
A ANP, dentre as suas atribuies legais, est autorizada a instruir pro-
cesso com vistas declarao de utilidade pblica para fins de desapro-
priao e instituio de servido administrativa, das reas necessrias a
explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs natural, cons-
truo de refinarias, de dutos e terminais. Tal procedimento adminis-
trativo prvio faz-se imprescindvel na medida em que ser este o res-
ponsvel por efetuar o levantamento da documentao da proprieda-
de; de laudo tcnico avaliatrio; demonstrao de condies especficas
da motivao; a justificao do interesse pblico; a homologao pela
autoridade responsvel; e, por fim, o baixamento do ato declaratrio.
Este processo administrativo, que, nas operaes de petrleo e gs,
instrudo pela ANP, abre espao para a possibilidade de um acordo
entre o expropriante e o expropriado, sem que haja a necessidade de
Ao de Desapropriao.
Resta imperiosa e necessria, ainda, a afirmao de que a Admi-
nistrao Pblica, embora tenha processado de maneira regular a
desapropriao, poder ser impingida a realizar a retrocesso do
bem expropriado, em razo de ter falhado quando da destinao
social que deveria ter dado ao bem.
Dessa forma, pode ser conceituado tal instituto como o direito que
tem o expropriado de exigir de volta o seu imvel caso o mesmo no tenha
o destino para que se desapropriou (DI PIETRO, 2001, p. 172). As-
sim, a retrocesso poderia ser descrita como faculdade posta dispo-
sio do administrado, que foi expropriado, quando a Administra-
o, ao arrepio de intenes pblicas formalizadas atravs de atos
218
consumados ou por consumar-se, desviar-se por descaminhos no previstos
na relao expropriatria (FRANCO SOBRINHO, 1996, 175), fi-
gurando como pressuposto da retrocesso, pois, o desvio de finalida-
de do ato administrativo que corresponde desapropriao.
Quanto natureza jurdica desse direito de reaver o bem pelo expro-
priado, surge uma grande celeuma acadmica, na medida em que,
para alguns, trata-se de um direito de natureza real de reivindicar o
bem; para outros autores, todavia, tal direito corresponderia, apenas, a
um direito pessoal de ver indenizados os danos decorrentes da desa-
propriao que teve sua destinao desvirtuada. A jurisprudncia via
na retrocesso um direito pessoal de reaver o bem, baseada no art. 1,156 do
Cdigo Civil de 1916 e no art. 35 do Decreto-lei n. 3.365/41 (DINIZ,
2002, p. 358). Pelo entendimento do art. 519 do Cdigo Civil vigen-
te, todavia, o expropriado ter preferncia para aquisio do bem, em
face da preempo legal, ofertando o preo atual da coisa.
A par dessas consideraes acerca da desapropriao, pode ser afir-
mado que, na prtica da indstria petrolfera, tal procedimento
utilizado em casos extremos, uma vez que a empresa exploradora,
em regra, no possui interesse em se tornar proprietria do solo,
haja vista a pouca expressividade econmica dessas reas e as obri-
gaes que essa condio implicaria, de modo que, embora haja
essa previso legal, nas mais das vezes, so constitudas as servides
administrativas.
Tal assero no equivale afirmar que o estudo realizado, embora
perfunctrio, se mostre sem utilidade prtica, isto porque, no magis-
trio de alguns administrativistas, a servido no seno uma espcie
de desapropriao: a desapropriao parcial do direito de propriedade,
isto , de parte do poder de usar o bem, com a conseqente sujeio do
proprietrio ao dever de suportar seu uso parcial pelo Estado
(SUNDFELD, 1997, p. 113). Este entendimento corroborado pelo
que reza o art. 40 do Decreto-lei que trata das desapropriaes, cujo
texto segue: O expropriante poder constituir servides, mediante inde-
nizao na forma desta Lei.
Assim, quando for verificada a necessidade de utilizao de parcela
de solo, urbano ou rural, para explorao de petrleo, sem que se
verifique a necessidade de aquisio da propriedade, a Administra-
219
o, por meio da figura jurdica da ANP, representante dos interesses
e bens da Unio, incluindo-se nestes os bens minerais contidos no
subsolo, proceder na instituio da servido administrativa, de acordo
com previso legal constante do art. 8, VIII da Lei n 9478/97.
Destarte, o dever de suportar tal atividade econmica ser acompa-
nhado de justa indenizao, a qual se processar nos moldes
procedimentais pertinentes desapropriao.
Conceitualmente, a servido administrativa, na lio de Hely Lopes
Meirelles (2001, p. 586), consiste num nus real de uso imposto pela
Administrao propriedade particular para assegurar a realizao e conser-
vao de obras e servios pblicos ou de utilidade pblica, mediante inde-
nizao dos prejuzos efetivamente suportados pelo proprietrio.
Trata-se, portanto, de um gravame que o ente pblico vincula a um
particular no intuito de ser atingido um objetivo que beneficia a cole-
tividade. A titularidade da propriedade no perde sua natureza priva-
da, porm a esse direito agrega-se um dever de suportar a realizao de
alguma atividade ou obra pela Administrao, nas servides h um pati,
isto , uma obrigao de suportar (MELLO, 2001, p. 702).
A servido deve ser instituda mediante sentena judicial ou acordo
administrativo, sendo exigida a prolatao de um ato que formal-
mente a declare. Essa necessidade de ser provada a servido mediante
ato formal decorre do entendimento de que a servido no pode ser
presumida, posicionamento que perspassou ao Novo Cdigo Civil, o
qual ainda prev, em seu art. 1.378, a necessidade de a servido ser
declarada expressamente, devendo posteriormente ser registrada no
Cartrio de Registro de Imveis.
A indenizao referente implementao deste nus aufere como
parmetro o grau de prejuzo que a atividade do ente pblico
possa vir a acarretar propriedade particular, no se levando em
considerao o valor total do bem, uma vez que esse pressuposto
integra a sistemtica atinente ao procedimento de desapropria-
o. A despeito do que ocorre com este instituto, na servido ad-
ministrativa, a indenizao no colima tornar indene o propriet-
rio, mas sim minimizar os efeitos dos danos e prejuzos sofridos
tanto pela limitao do uso da propriedade do imvel serviente
quanto aos danos, efetivamente, ocorridos a este.
220
H que se afirmar que as servides administrativas so reputadas
como perptuas em razo de que subsistiro enquanto prevalecerem
a necessidade do Poder Pblico e a utilidade do prdio serviente.
Cessada esta ou aquela, extingue-se a servido (DI PIETRO, 2001,
p.145), de modo que se a coisa, o imvel, perder a sua utilidade
pblica, a servido perde sua razo de ser e desaparece.
O disciplinamento das servides administrativas atinentes explo-
rao de recursos minerais remonta ao Cdigo de Minas (Decreto-lei
n 227, de 28 de fevereiro de 1967) e Lei n 2004/53, instituidora
da PETROBRS, os quais determinavam que a relao que se firma-
va entre o proprietrio do solo e a empresa exploradora assumia natu-
reza jurdica de servido administrativa. Este entendimento legislativo
perpassou a disciplina especfica da explorao do petrleo, que se
deu por meio da edio da Lei n 9478/97. Neste diploma legal,
explicitamente, o legislador infraconstitucional, a despeito da
relativizao do monoplio, demonstrou que, em razo do interesse
pblico nsito a esta atividade, seriam aplicadas as sistemticas perti-
nentes desapropriao e servides administrativas, quando houves-
se necessidade de ser utilizada a propriedade particular.
Torna-se imperioso mencionar que, embora poca da edio do
Cdigo de Minas a atividade econmica em apreo fosse explorada sob
o regime de monoplio pela empresa PETROBRS, com a Emenda
Constitucional n 09/95, foi demonstrado, por meio do art. 8, VIII
da Lei do Petrleo, que os interesses poltico-sociais mantiveram-se os
mesmos, ou seja, por meio de institutos do Direito Administrativo,
buscou-se dar continuidade proteo do petrleo como recurso mi-
neral de interesse pblico e de grande importncia estratgica.
Dessa forma, embora a PETROBRS no mais figure como repre-
sentante estatal nesse setor econmico, papel que possua outrora, o
Poder Pblico Federal ainda se mostra presente de forma ntida, atu-
ando por intermdio da ANP, cuja competncia e legitimidade para
tanto constam da Lei do Petrleo. Hodiernamente, portanto, a
PETROBRS possui o mesmo status das demais empresas concessio-
nrias, no lhe sendo devido qualquer tratamento diferenciado, atu-
ando a ANP na fiscalizao de suas atividades, assim como faz no
tocante ao exerccio das demais empresas concessionrias, em virtude
221
da constituio de um mercado competitivo. Este dever de fiscalizar
concretiza-se, tambm, por meio da disposio contida no art. 8 da
Lei do Petrleo.
Este entendimento pode ser corroborado a partir da interpretao
da Portaria n 143/98, da Agncia Nacional do Petrleo, publicada
no Dirio Oficial da Unio em 28/09/98, a qual preconiza uma obri-
gao para o concessionrio no sentido de depositar mensalmente a
quantia referente s servides.
Ora, se ao concessionrio subsiste uma obrigao legal de depositar
valores referentes ao pagamento pela servido ao superficirio, isto equi-
vale a afirmar que o Estado est se imiscuindo em uma relao que em
um primeiro momento poderia ser caracterizada como de direito priva-
do. No se vislumbra, entretanto, qualquer possibilidade de ser configu-
rada tal servido como instituto relativo ao Direito Civil, haja vista que o
Poder Pblico, consubstanciado na figura da ANP, poder a qualquer
tempo fiscalizar o pagamento, bem como proceder na anlise de seus
clculos. Caso fosse uma servido civil, adstrita autonomia da vontade,
seria vedada Administrao a realizao de tais procedimentos.
Ratificam-se estas informaes com base no prprio texto da referi-
da Portaria, segundo a qual, em seu art. 4, 1 e 2, dispe:
Art. 4. Omissis
(...)
1.O valor da participao devida a cada proprietrio,
apurado a cada ms, nos termos deste artigo, deduzidos
os tributos previstos na legislao em vigor, ser pago
pelo concessionrio diretamente ao proprietrio at o
ltimo dia til do segundo ms subseqente, cabendo
ao concessionrio encaminhar ANP um demonstrati-
vo da apurao do valor efetivamente pago, acompa-
nhado de documento comprobatrio de pagamento, at
o dcimo dia til aps a data de pagamento.
2 A seu critrio, sempre que julgar necessrio, a ANP
poder requerer ao concessionrio documentos que com-
provem a veracidade das informaes prestadas no de-
monstrativo da apurao (Grifou-se).
222
Da leitura destes dispositivos, depreende-se que, em verdade, o
carter publicista permeia as relaes efetivadas, em face da necessi-
dade de demonstrao de pagamentos, bem como da possibilidade
de a ANP requerer, com base no poder discricionrio que lhe nsito,
a comprovao documental das informaes prestadas. Ademais, no
chegando as partes a um acordo em relao ao quantum devido, cabe-
r a essa agncia determinar os direitos e obrigaes de cada um (art.
9, 2 da Portaria n 143 da ANP).
Nesse nterim, ainda quando da especificao dos procedimentos
licitatrios, a Lei n 9.478/97 afirma que dever constar na minuta
bsica do contrato de concesso, que acompanha o edital de licita-
o, dentre outras disposies, meno expressa obrigao do con-
cessionrio em pagar as indenizaes devidas em razo de desapro-
priaes ou servides que se fizerem necessrias para a execuo do
pacto (art. 37, V).
Ademais desta argumentao, pode ser trazido a lume o fato de
que, quando da cesso dos contratos de concesso, efetuados pelas
empresas concessionrias, a servido transfere-se automaticamente,
no podendo o cessionrio recus-la em nenhuma hiptese. Desta
maneira, caso se tratasse de servido civil, poderiam as partes pactuar
quanto aos onera que incidiriam sobre o bem, o que no procede
quando se trata de servido administrativa.
Torna-se impossvel, por conseguinte, a concluso de tais servides
se constiturem nos moldes civis, as quais podem ser definidas como
direitos reais de gozo sobre imveis que, em virtude de lei ou vontade das
partes, se impe sobre o prdio serviente em benefcio do dominante (Diniz,
2002, p.844). Em face desta definio, afirma-se que, para se estabe-
lecer uma servido civil, torna-se impretervel a presena de certos
requisitos, a saber: a obrigao de tolerar certo ato ou se abster de
outros; a relao entre dois imveis, na qual um deles se beneficie do
outro; e que a servido seja estabelecida entre pessoas diversas, em
razo de no haver servido sobre coisa prpria.
No caso das servides petrolferas, administrativas por sua nature-
za, no h ocorrncia de uma relao entre prdios, porquanto se
estabelece entre o superficirio em contrapartida ao dever de supor-
tar as instalaes inerentes atividade de explorao de petrleo. Alm
223
disso, como exposto anteriormente, a Administrao Pblica se imis-
cui na relao, o que mitiga o poder de contratar inerente aos insti-
tutos do Direito Civil, vez que, segundo o magistrio de Maria
Helena Diniz (2002), as servides civis decorrem de lei ou contra-
to, enquanto que as servides administrativas decorrem de lei ou de
acordo administrativo, diferindo ambas no que tange forma de
sua constituio.
Diante do exposto, tornam-se infrutferas as tentativas de se tentar
enquadrar tais servides como sendo aquelas de que se ocupa a legislao
civil. Contrario sensu, deve-se perceber, pelos argumentos ventilados,
que em razo da natureza da atividade petrolfera, embora exercida
por empresas privadas, o Estado se far sempre presente, inclusive,
fiscalizando relaes jurdicas, que em outras circunstncias, poderi-
am ser de cunho privado, mas que neste caso especfico no o so em
virtude de disposio legal.
6.4.2 Direito de Vizinhana
Dentro da nova configurao jurdica que a Carta Magna vigente
conferiu propriedade, convm atentar para uma temtica que
hodiernamente ganha um destaque considervel, qual seja, o direi-
to de vizinhana. Conquanto a propriedade constitua o direito real
mais amplo, no se concebe que seu exerccio seja efetivado de ma-
neira ilimitada, haja vista sofrer restries tanto de natureza pbli-
ca quanto privada. No primeiro aspecto, interessa Administrao
fixar normas para que a fruio do direito em apreo se opere em
consonncia ao interesse coletivo.
No que concerne seara privada, o direito de vizinhana decorre da
convivncia entre prdios prximos, no sendo necessrio o elemento
da contigidade. Ora, nitidamente, se percebe que o uso de uma
propriedade implica inmeras interferncias nos prdios prximos,
ainda que no se encontrem fisicamente adstritos a esta, de tal sorte
que a regulamentao da matria deve pugnar pela conciliao dos
interesses envolvidos, prezando por uma coexistncia equilibrada.
Com respeito definio de sua natureza jurdica, a doutrina sus-
tenta que os direitos de vizinhana correspondem a uma seara onde
se imiscuem elementos de Direito real e obrigacional, sendo conve-
224
niente avultar que os encargos a ela relativos afloram da qualidade de
vizinho e no de proprietrio.
Em regra, os direitos de vizinhana so designados como servi-
des legais, fato que enseja certa divergncia doutrinria. Com
efeito, aduz Caio Mrio da Silva Pereira (1998, p. 143), ao anali-
sar a temtica, que:
...as regras atinentes definio das relaes de vizinhan-
a e destinadas composio dos conflitos entre
confrontantes ora se apresentam como direitos de vizi-
nhana ora se apelidam servides legais. No se con-
tradizem estas expresses, nem se podem ter enuncian-
do noes diversas. apenas uma questo de ngulo de
visada, pois que os mesmos dispositivos, quando enca-
rados pelo lado do proprietrio que sofre a restrio, as-
semelham-se idia contida nas servides prediais (...)
e quando observados da parte do vizinho que os afirma
sob a proteo da ordem jurdica, desenham-se como
formulao de autnticos direitos.
Slvio de Salvo Venosa (2002, p. 332) argumenta, por seu turno,
que a expresso servido legal foi haurida na tradio jurdica fran-
cesa, todavia, no Direito ptrio seu uso no se mostra mais apro-
priado, haja vista que o legislador optou por chamar essas conjun-
turas de direitos de vizinhana, embora ontologicamente no haja
diferenas considerveis entre elas.
foroso destacar que os direitos de vizinhana no podem ser con-
fundidos com as servides prediais, haja vista esse direito real pressu-
por o estabelecimento da utilizao de um prdio dominante em fa-
vor de outro, que ser denominado serviente, sendo constituda, por-
tanto, uma sujeio entre prdios. As limitaes ao direito de vizinhan-
a so recprocas, podem ser mais amplas e abrangentes, e surgem to-
somente da proximidade entre prdios (VENOSA, 2002, p. 332).
Outrossim, as restries decorrentes da vizinhana, postulado sem-
pre presente em face do carter relativo da propriedade, no ensejam
a necessidade de reconhecimento volitivo e no exigem a inscrio no
225
Registro Imobilirio, conjuntura que as diferencia essencialmente das
servides que demandam esses aspectos, alm de constiturem uma
exceo na sistemtica referente ao domnio.
A disciplina jurdica relativa aos direitos de vizinhana foi abarcada
pelo Cdigo de Civil de 1916, em seus arts 554 e 555. O novo
diploma normativo cvel tratou da matria em seus arts. 1.277 a
1.281, mantendo o mesmo esprito casustico da regulamentao
anterior, alm de acrescentar alguns dispositivos que lhe conferem
um carter mais atual. A exegese de tais preceitos leva concluso de
que o legislador optou por abordar genericamente as conjunturas de
uso nocivo da propriedade, deixando a cargo do magistrado a incum-
bncia de analisar em cada caso concreto as peculiaridades atinentes
a tal utilizao.
Haja vista que a razo fundamental da existncia dos direitos de
vizinhana respalda-se pela necessidade de se garantir uma convivn-
cia harmnica entre as diferentes propriedades, o julgador, luz da
situao especfica que lhe for apresentada, deve atentar para as con-
seqncias que a m utilizao de determinada propriedade acarreta
aos seus vizinhos.
Avulte-se, pois, a necessidade de se levar em considerao os
mais diversos aspectos referentes ao imvel, haja vista que um con-
texto diferenciado exige um tratamento tambm distinto. Por con-
seguinte, no se pode equiparar a noo formulada para o uso
nocivo de uma propriedade urbana com a aquela inerente a um
imvel rural, pois nesta ltima rea a vida transcorre de maneira
mais tranqila.
Para o estudo em epgrafe, importa essencialmente a anlise das
implicaes da explorao de petrleo em determinada propriedade
urbana. Tal aspecto assume relevncia inegvel quando da constatao
de que a atividade da indstria petrolfera em regra suscita grandes
impactos, precipuamente para o equilbrio ambiental.
Nos termos do preceito inscrito no art. 1.277 do Diploma Cvel,
o proprietrio ou o possuidor de um prdio tem o direito de fazer cessar as
interferncias prejudiciais segurana, ao sossego e sade dos que o
habitam, provocadas pela utilizao de propriedade vizinhana. Da
exegese deste dispositivo, apreende-se que o propsito do legislador
226
foi delineado justamente no sentido de conferir proteo aos vizi-
nhos e coibir a efetivao de condutas que venham a perturbar sua
integridade moral e fsica.
No tocante s atividades correlatas indstria do petrleo, todavia,
esse escopo encontra-se mitigado em face do disposto no art. 1.278
do Cdigo Civil, o qual preconiza que o direito a que se refere o artigo
anterior no prevalece quando as interferncias forem justificadas por
interesse pblico, caso em que o proprietrio ou o possuidor, causador de-
las, pagar ao vizinho indenizao cabal. Consoante j se aduziu ao
longo do corrente ensaio, a produo de petrleo integra uma inds-
tria permeada por fundamentos de interesse coletivo, no obstante
consistir numa atividade econmica.
Por conseguinte, a empresa concessionria encontra-se autorizada a
invocar esse permissivo legal para dirimir eventual conflito de vizi-
nhana, haja vista que os investimentos e o impulso ao desenvolvi-
mento suscitados pela indstria petrolfera ensejam o sacrifcio de
um direito individual. Em face desta premissa, compreende-se que,
se a produo de petrleo estiver prejudicando a segurana de pou-
cos vizinhos, constituindo um nus insignificante quando compara-
do aos benefcios agregados atividade, h de se defender a aplicao
do art. 1.278 espcie.
No obstante, porm, o interesse pblico que se reconhece ativi-
dade petrolfera, o entendimento supra no pode ser sustentado em
carter peremptrio. Por conseguinte, para a soluo de possveis con-
trovrsias que venham a surgir entre empresas concessionrias e vizi-
nhos residentes em rea urbana, torna-se impretervel o emprego do
princpio da razoabilidade.
O magistrado, luz da conjuntura ftica colimada no caso concre-
to, deve sopesar interesses e decidir qual medida trar maiores bene-
fcios comunidade como um todo. Assim, se a explorao de petr-
leo estiver causando prejuzo a um nmero considervel de morado-
res, suscitando igualmente danos ambientais inaceitveis, impe-se
sua paralisao. Num contexto deste jaez, nem mesmo a alegao de
pr-ocupao da rea por parte da empresa seria suficiente para ensejar
sua continuidade, haja vista que esta teoria no pode ser acatada de
forma integral e absoluta, pois que a anterioridade da ocupao no
227
tem o condo de paralisar toda propriedade nova, sujeitando o que chega
posteriormente a se conformar com tudo, hiptese em que se teria uma
servido e no restrio aos jura vicinitatis. (DINIZ, 2002, p. 231).
6.4.3 Pagamento ao Proprietrio do Solo Urbano
A Constituio Federal vigente, no que concerne regulao jur-
dica do subsolo, filiou-se ao sistema dominial, conforme exposto alhu-
res. Consoante assevera Valois Pires (2000; p.39), o sistema dominial
tem por premissa a necessidade de fomentar a explorao mineraria atra-
vs de sua concesso a terceiros. Em seu contexto vislumbra-se o papel
de fundamental importncia desempenhado pelo Estado, qual seja,
regular o aproveitamento racional dos recursos minerais.
A conjuntura em comento foi disciplinada em sede constitucional,
precisamente no art. 176. O legislador constituinte, embora tenha
assegurado a propriedade das riquezas minerais contidas no subsolo
Unio, no se esqueceu da situao do proprietrio do solo, preco-
nizando no art. 176, 2 do Texto Magno que:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos
minerais e os potenciais de energia hidrulica constitu-
em propriedade distinta da do solo, para efeito de ex-
plorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, ga-
rantida ao concessionrio a propriedade do produto da
lavra.
(...)
2 assegurada participao ao proprietrio do solo
nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser
a lei.
Com fulcro na previso constitucional, a Lei do Petrleo
apregoa em seu art. 52:
Art. 52. Constar tambm do contrato de concesso de
bloco localizado em terra clusula que determine o pa-
gamento aos proprietrios da terra de participao equi-
valente, em moeda corrente, a um percentual varivel
entre cinco dcimos por cento e um por cento da pro-
duo de petrleo ou gs natural, a critrio da ANP.
228
Pargrafo nico. A participao a que se refere este
artigo ser distribuda na proporo da produo re-
alizada nas propriedades regularmente demarcadas na
superfcie do bloco.
Por conseguinte, o direito de participao do proprietrio do solo
no produto da lavra encontra-se plenamente respaldado pelo
ordenamento jurdico ptrio, constituindo uma prerrogativa distinta
daquela que se coaduna a partir do estabelecimento da servido admi-
nistrativa, haja vista esta ser devida em virtude dos onera causados
pela explorao de petrleo propriedade urbana situada sobre o solo.
O pagamento ao proprietrio do solo tambm no se identifica
com as participaes governamentais, ou seja, com os encargos que as
empresas concessionrias de petrleo e gs natural esto obrigadas a
suportar em face de efetivarem a explorao e produo desses bens
pblicos de propriedade da Unio.
As participaes governamentais, representadas em nosso
ordenamento jurdico pelo bnus de assinatura, royalties, participa-
o especial e pagamento pela ocupao ou reteno da rea, permi-
tam ao governo manter um certo grau de controle sobre as conces-
sionrias, visando manuteno de um mercado equilibrado, em
que os lucros da iniciativa privada sejam fixados de forma razovel.
Em verdade, a participao governamental relativa ao pagamento
pela ocupao ou reteno da rea, que se apresenta de acordo com
Menezello (2000; p.145), como uma compensao financeira ex-
traordinria que corresponde ao pagamento devido pelos concessionri-
os aos proprietrios do solo em virtude da ocupao ou reteno da rea,
no se confunde com o pagamento ao proprietrio do solo, aprego-
ado no art. 52 da Lei 9.478/97, porque, consoante preconiza o
referido artigo, este ltimo benefcio constar tambm do contrato
de concesso de bloco realizado em terra.
Tratam-se, pois, de benefcios de natureza distintas, com previso
legal na Lei do Petrleo, uma vez que o pagamento pela ocupao ou
reteno da rea, ademais de no se vincular ao montante da produ-
o, se processar de acordo com o art. 51 do diploma legal em
epgrafe, na forma da regulamentao por decreto do Presidente da Re-
229
pblica. O pagamento ao proprietrio do solo, por seu turno, con-
forme previso legal inserta no art. 52, far-se- em moeda corrente, a
uma percentual varivel entre cinco dcimos e um por cento da produo
de petrleo ou gs natural, a critrio da ANP.
Cumpre salientar, ainda, que o pagamento ao proprietrio do solo
no apresenta carter indenizatrio, escapando, destarte, da discipli-
na legal norteadora da responsabilidade civil no ordenamento jurdi-
co ptrio.
O vocbulo indenizar, segundo Slvio Rodrigues (2000; p.185),
significa ressarcir o prejuzo, ou seja, tornar indene a vtima, cobrindo
todo o dano por ela experimentado. Conforme salienta Caio Mrio da
Silva Pereira (1999; p.39), est sujeito a indenizar aquele que causa
prejuzo em termos matematicamente reduzidos, da mesma forma aque-
loutro que cause danos de levadas propores, pois, o que orientar a
justia, no tocante ao dever ressarcitrio, a leso ao direito ou interesse
da vtima, e no sua extenso pecuniria.
A despeito da considervel impreciso doutrinria no que concerne
caracterizao dos pressupostos necessrios configurao da responsa-
bilidade civil, estes dizem respeito ao do agente, ocorrncia de
um dano e presena do nexo de causalidade entre a conduta e o dano
perpetrado.
Apresentando-se como a verdade fundante ensejadora do dever de
ressarcir no Direito brasileiro, o dano pode apresentar-se sob duas
perspectivas diversas, todavia passveis de conjugao, quais sejam, o
dano patrimonial e o moral.
O dano patrimonial, de acordo com a lio de Maria Helena Diniz
(2001; p.61), vem a ser a leso concreta, que afeta um interesse relativo
ao patrimnio da vtima, consistente na perda ou deteriorao, total ou
parcial, dos bens materiais que lhe pertencem, sendo susceptvel de avali-
ao pecuniria e de indenizao pelo responsvel.
Por sua vez, o dano moral, definido por Sergio Cavalieri (2000;
p.74) como leso de bem integrante da personalidade, tal como a
honra, a liberdade, a sade, a integridade psicolgica, causando dor,
sofrimento, tristeza, vexame e humilhao vtima, revela, em
sua essncia, a ofensa a um direito da personalidade, sem prejuzo
material.
230
Por assim ser, h que se considerar, no que tange ao benefcio em
anlise, que de indenizao efetiva no se trata, uma vez que o pa-
gamento ao superficirio no se encontra atrelado ocorrncia de
qualquer dano de natureza moral ou patrimonial ao senhorio da
poro superficial urbana. Ao revs, para compensar financeiramente
os danos imediatos e os lucros cessantes que o proprietrio do solo
possa vir a suportar com a instalao de maquinaria referente eta-
pa de explorao de petrleo, exemplificados por uma possvel per-
da de plantaes ou destruio de alguma edificao na rea, a
empresa concessionria deve pagar uma indenizao ao propriet-
rio, esta sim respaldada pelos preceitos inerentes responsabilida-
de civil, o que configura uma conjuntura essencialmente distinta
daquela prevista no art. 176, 2 da Carta Magna e no art. 52 da
Lei n 9.478/97.
Portanto, o pagamento ao superficirio configura, em verdade, um
benefcio a mais institudo pelo legislador no escopo de se resguardar
os interesses dos titulares de direito de propriedade do solo, pois,
embora os recursos do subsolo no lhe pertenam, parece razovel
que que eles recebam uma participao sobre a riqueza produzida em
baixo de suas terras.
6.5 Concluso
Com o fim do monoplio executivo da Unio sobre as atividades
correlatas indstria petrolfera, operacionalizado pela Emenda Cons-
titucional n 09/95, a temtica referente ao direito do petrleo ga-
nha vulto na conjuntura jurdica nacional, em face da necessidade de
ser construdo um referencial terico especfico capaz de lidar com as
peculiaridades suscitadas por este setor.
Com efeito, o operador do Direito deparar-se- com muitos pro-
blemas envolvendo a atividade de produo de petrleo. Dentre es-
tes, destaca-se a de explorao petrolfera em rea urbana, matria
que se destaca principalmente quando da constatao que o Estado
do Rio Grande do Norte ocupa o status de maior produtor nacional
no segmento on-shore.
231
Num primeiro momento, o tema ventilado enseja uma perquirio
no sentido de saber se a explorao de petrleo constitui uma ativi-
dade idnea a suscitar a aplicao do princpio da funo social da
propriedade a fim de relativizar o direito dos proprietrios do solo
urbano. Tal investigao revela-se extremamente justificvel porque,
embora a Carta Magna vigente tenha adotado o regime dominial da
propriedade das riquezas do subsolo, assegurando Unio o domnio
sobre estas, a propriedade do solo integra o patrimnio jurdico par-
ticular, de tal sorte que se faz imperioso ter conhecimento se o Esta-
do estar autorizado a se imiscuir nessa seara.
Com fulcro na nova concepo que se coadunou para o direito de
propriedade, que atualmente no pode mais ser encarado como uma
prerrogativa absoluta, constatou-se que a explorao de petrleo jus-
tifica a relativizao dos direitos individuais, tendo-se em vista
precipuamente o interesse pblico que norteia o setor, traduzido pela
alta gama de investimentos e pelo fomento ao desenvolvimento in-
dustrial nsitos a esta atividade. Ademais, imperioso ressaltar a ne-
cessidade de a propriedade urbana exercer sua funo social de forma
satisfatria, principalmente aps a vigncia do Estatuto da Cidade.
Uma vez constatada a possibilidade de explorao de petrleo em
rea urbana, tornou-se necessrio aclarar qual o instrumental jur-
dico que poderia ser empregado para viabilizar esse propsito. Os
institutos da desapropriao e da servido administrativa mostra-
ram-se apropriados para a concretizao desta finalidade em decor-
rncia de expressa previso legal nesse sentido, bem como do reco-
nhecimento da existncia de uma relao de direito pblico em
que so imputados onera propriedade particular. A presena atu-
ante da Agncia Nacional do Petrleo na regulao da matria tam-
bm corrobora a compreenso defendida ao longo do trabalho, de
tal sorte que restou afastada a possibilidade de ser entendido como
servido civil o vnculo que aproxima o proprietrio do solo urbano
da empresa concessionria.
Com relao aos direitos de vizinhana, aferiu-se que o interesse
coletivo existente nas atividades petrolferas constitui um elemento
ensejador da utilizao do permissivo legal inscrito no art. 1.278 do
Cdigo Civil, muito embora no se tenha olvidado a necessidade de
232
se observar os ditames que emergem do princpio da razoabilidade.
Por fim, quando da anlise do pagamento ao proprietrio do solo
urbano pelo produto da lavra, verificou-se que este benefcio no se
confunde com as servides administrativas, tampouco com as parti-
cipaes governamentais, perfazendo um direito estatudo pelo le-
gislador constituinte, que entendeu ser coerente estipular uma re-
munerao pelo fato de o petrleo, riqueza incomparvel na moder-
na sociedade industrial, estar sendo extrado abaixo da propriedade
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235
7 Princpio do Poluidor-Pagador e Responsabilidade do Estado
e das Empresas Petrolferas: Implicaes Recprocas
7 Princpio do Poluidor-Pagador e
Responsabilidade do Estado e das Empresas
Petrolferas: Implicaes Recprocas
Alrio Maciel Lima de Brito
Anderson Souza da Silva
Gilvnklim Marques de Lima
7.1 Consideraes Iniciais
A imputao do dano a quem lhe deu causa se apresenta, para a
conscincia do homem civilizado, como um imperativo de justia. Por
isso, j se perde no tempo a localizao especfica do momento histri-
co em que a regra apontada inicialmente veio a se tornar realidade. De
fato, desafia qualquer senso de justia a permisso de que o causador de
um malefcio a outrem no seja reprimido por sua conduta, fazendo
com que a vtima sofra as conseqncias da atuao danosa de um
terceiro. Sem dvida, foi com base nos rudimentos de raciocnios como
este que surgiu e se desenvolveu a responsabilidade civil.
No decorrer do tempo, a doutrina da responsabilidade civil vem
alando vos cada vez mais altos, acoplando em seu interior situaes
bastante diversas, assumindo com isto o papel de um dos baluartes
da atuao da eqidade no universo jurdico.
Dentre as reas de atuao da responsabilidade civil, comeou a
ganhar notoriedade a reparao do dano ambiental. Isto comeou
236
a se efetivar a partir do momento em que se constatou que o meio
ambiente um bem no apenas precioso para a humanidade, mas
tambm indispensvel, estando a sobrevivncia humana intrinse-
camente dependente da manuteno do meio ambiente em con-
dies estveis de conservao.
191
Percebe-se que a emisso de gases, poluio de rios, desmatamento
de florestas e condutas similares, mesmo que no prejudiquem de
imediato a um terceiro, no podem ser encarados como insignifican-
tes, abrindo-se espao para a represso de tais condutas.
Em nosso sculo XX, veio a se constatar que o dano ambiental mui-
to mais prejudicial para a sociedade do que o prejuzo ocasionado a um
terceiro individualizado, uma vez que no se trata mais de defender os
interesses de apenas um membro da coletividade ou de um grupo restri-
to de pessoas, mas de proteger a existncia da prpria espcie humana.
Ao se poluir um rio, devastar uma floresta ou adotar qualquer con-
duta prejudicial ao meio ambiente, no est o ocasionador do dano
prejudicando, na maioria das vezes, a elementos individualizveis,
mas encontra-se a prejudicar pessoas que provavelmente o causador
do dano nem conhea ou at mesmo nem tenham nascido, mas que
sentiro na pele os reflexos do dano ambiental provocado. Por isso, a
responsabilidade civil incorporou esta nova parcela de danos que pos-
suem repercusso para toda a coletividade.
Ao se constatar que o dano ambiental precisava ser encarado
com acentuado cuidado, uma srie de parmetros destinada
imputao da reparao comeou a ser imaginada, uma vez que
nem sempre fcil a identificao do provocador do dano
ambiental, que passaremos a denominar, a partir de agora, sim-
plesmente poluidor. No mbito das frmulas de identificao do
poluidor imaginadas no contexto da responsabilidade civil, come-
ou a ganhar corpo o princpio do poluidor-pagador, que atribui
191: Em observao digna de nota, Paulo Afonso Leme Machado assinala que: A atividade poluente acaba
sendo uma apropriao pelo poluidor dos direitos de outrem, pois na realidade a emisso poluente
representa um confisco do direito de algum em respirar ar puro, beber gua saudvel e viver com
tranqilidade. Por isso, imperioso que se analisem oportunamente as modalidades de reparao do
dano ecolgico, pois muitas vezes no basta indenizar, mas fazer cessar a causa do mal, pois um
carrinho de dinheiro no substitui o sono recuperador, a sade dos brnquios ou a boa formao do
feto. In: MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 10 ed. rev. atual. ampliada
So Paulo: Malheiros, 2002, P. 314.
237
a responsabilidade pela reparao do dano ambiental ocasionado
a quem lhe deu causa. Como se pode verificar, o princpio em
referncia no nada mais do que a aplicao daquele imperativo
de justia que ocasionou a responsabilidade civil a que fizemos
referncia no preldio de nossas consideraes aplicado questo
ambiental.
192
Com a aceitao do princpio do poluidor-pagador, como agente dou-
trinrio capaz de identificar o responsvel pela reparao do dano
ambiental, a responsabilidade civil concluiu uma fase de adaptao dos
seus instrumentos doutrinrios ao tratamento desta modalidade de dano.
J aqui se faz necessrio, todavia, um importante esclarecimento
acerca do princpio do poluidor-pagador. Longe do que se pode ima-
ginar primeira vista, ele no constitui um elemento legitimador da
poluio daquele que possui capacidade financeira para suportar o
nus da reparao. Este princpio, ao contrrio, deve ser visto asso-
ciado idia de preveno do dano, ou seja, ele busca, antes de tudo,
obrigar o poluidor a adotar atitudes preventivas quanto ao dano
ambiental, mas se, mesmo diante das medidas adotadas, o dano vier
a ocorrer, ao poluidor ser deferida a responsabilidade por ele. Assim,
o princpio em referncia precisa ser visto como um instrumento de
promoo da responsabilidade do poluidor e no como um salvo-
conduto para aqueles que apenas pretendem auferir lucros com as
suas atividades, sem externar a menor preocupao com o legado
ambiental que deixaro posteridade.
Como o objeto do nosso trabalho, porm, a anlise da aplicao
do princpio do poluidor-pagador aos danos ambientais provocados
pela indstria petrolfera, faz-se necessrio que dediquemos algumas
linhas ao tema a esta altura de nosso trabalho.
A indstria petrolfera bastante conhecida pela potencialidade
danosa em termos ambientais que encerra. O desenvolvimento de
praticamente todas as atividades a ela ligadas pode ocasionar ao meio
192: Ensina o professor Antnio Herman que: (...) a valorizao recente da responsabilidade civil no
universo da proteo do meio ambiente no se d pela transposio automtica e integral de sua
formulao passada, mas pela constituio, sobre bases convencionais, de um modelo jurdico profun-
damente repensado, com caractersticas bastante peculiares e cujo traado mais preciso s recentemente
passou a ser desenhado. In: BENJAMIN, Antnio Herman V. Responsabilidade civil pelo dano ambiental.
Revista de Direito Ambiental n 9, jan-mar, 1998.
238
ambiente danos de elevadas propores, capazes de alterar o equil-
brio ecolgico da rea afetada. Por isso, a aplicao do princpio do
poluidor-pagador, em se tratando de indstria petrolfera, alm de
eficaz, indispensvel.
O Estado brasileiro, por sua vez, como detentor do monoplio da
grande maioria das atividades petrolferas, segundo se constata da
anlise do Texto Constitucional, pode tambm ser passvel de arcar
com uma parcela da responsabilidade pelos danos ambientais provo-
cados pelo desempenho das atividades da indstria petrolfera. No
que concerne a este encargo estatal, maior controvrsia talvez exista
em relao amplitude e natureza desta responsabilidade do que a
respeito de sua existncia.
Assim, no presente texto, trataremos, em linhas gerais, da respon-
sabilidade civil decorrente de danos ambientais, forma de
responsabilizao da indstria petrolfera e do Estado brasileiro di-
ante desta modalidade de danos, bem como analisaremos o princpio
do poluidor-pagador e sua aplicao nos casos de danos ambientais
ocasionados pela indstria petrolfera.
7.2 A Responsabilidade Civil pela Prtica
de Danos Ambientais
A responsabilidade civil, em sua formulao clssica, fundamentava-
se em alguns pilares bastante rgidos. Segundo eles, para que algum
pudesse vir a ser responsabilizado por uma conduta, fazia-se necessria
a definio lmpida de alguns elementos: sujeito provocador do dano;
inteno de praticar a conduta ou atuao imperita, negligente ou
imprudente; dano concreto e definido e estabelecimento do nexo cau-
sal, ligando a conduta ao resultado danoso. Na eventualidade de
remanescer qualquer dvida acerca de um destes elementos, no seria
possvel a imputao da responsabilidade ao agente.
A primeira dificuldade que o modelo clssico de responsabilidade
civil esboado acima enfrentou dizia respeito definio do elemen-
to subjetivo da conduta. De fato, em algumas circunstncias, torna-
se muito difcil identificar se o agente agiu com dolo ou com culpa,
239
mesmo em se verificando que o ato do agente foi o causador do dano.
Assim, a responsabilidade civil subjetiva, ou seja, aquela estrutura de
responsabilizao na qual no se dispensa o elemento culpa em sen-
tido amplo como desencadeador da conduta originadora do ato
ocasionador do dano, comeou a ser questionada. Isto se deu em
virtude de em algumas situaes no ser fcil a constatao de culpa
do agente causador do dano.
Os casos de acidente de trabalho deram origem aos primeiros
questionamentos aplicao da responsabilidade civil subjetiva. Com
o desenvolvimento industrial e a proliferao de fbricas que comea-
ram a invadir a Europa a partir da segunda metade do sculo XVIII,
multiplicaram-se tambm os casos de acidentes ocorridos durante a
operao das mquinas que lotavam as fbricas europias. No mo-
mento de se chamar o patro responsabilidade, todavia, na maioria
das vezes, no se lograva xito, como resultado da dificuldade de
comprovao de sua culpa. Com isto, uma volumosa massa de de-
samparados e invlidos para o trabalho comeou a se aglomerar nas
ruas das cidades europias, sem que qualquer auxlio fosse a eles con-
cedido pelos seus antigos patres.
Os tribunais foram os primeiros a se insurgir contra a situao des-
crita. Inicialmente, a soluo para o problema foi buscada por meio
de adaptaes dentro do prprio conceito de culpa. Isto se deu me-
diante tcnica de inverso do nus da prova. Por este artifcio, impu-
nha-se ao agente causador do dano o nus de provar que no tinha
culpa pelo dano provocado. Caso no lograsse xito nesta investida
probatria, seria responsabilizado pelo dano.
A inverso do nus da prova, no entanto, no foi suficiente para
suplantar as dificuldades enfrentadas pela responsabilidade civil sub-
jetiva em determinadas situaes. Por causa disto, comearam a ser
criadas as presunes de responsabilidade juris tantum e jure et
de jure. Com isto, determinados casos foram encarados como
caracterizadores de responsabilidade presumida do provocador do
dano, embora se admitindo prova em contrrio, e, em outros, esta
responsabilidade era presumida de pleno direito, sem que a apre-
sentao de provas em contrrio fosse admitida.
Mesmo com as adaptaes por que a teoria da culpa vinha passan-
240
do no decorrer do tempo, porm, ainda no se podia falar de uma
responsabilidade civil objetiva, na qual o elemento culpa seria dispen-
svel. A evoluo direcionada admisso deste tipo de responsabilida-
de, porm, continuou a ter seguimento, chegando ao momento em
que se passou a transformar a responsabilidade civil aquiliana, baseada
na culpa, em responsabilidade contratual, na qual, em face da existn-
cia de um contrato, o nus da reparao pelo dano provocado decorre
do simples fato de existir a relao contratual. Com isto, passou-se a
admitir a existncia de situaes nas quais haveria um contrato presu-
mido entre as partes, ainda que no escrito e no expresso e este contra-
to se constituiria no fundamento do dever de indenizar.
O artificialismo desta ltima construo chega a ser gritante. Foge ao
bom senso admitir a existncia de um contrato sem qualquer manifes-
tao recproca de vontade das partes, no estando presente o elemen-
to volitivo necessrio formao do pacto contratual. Mais inteligente
teria sido a adoo imediata da responsabilidade civil objetiva para
alguns casos, conforme veio a se verificar posteriormente.
193
Aguiar Dias, em sua obra sobre responsabilidade civil, atribui aos
franceses o papel de divulgadores da teoria objetiva da responsabilida-
de. So dele os seguintes ensinamentos: Aceitando-se embora a pri-
mazia reclamada por MARTON para a doutrina germnica, o certo
que foram os franceses os divulgadores da teoria objetiva, devendo-se
ao seu trabalho de sistematizao o impulso tomado pela teoria.
194
Estas consideraes que acabamos de fazer a respeito da evoluo
da teoria da responsabilidade civil, mostrando, embora de forma sin-
ttica, o caminho seguido at a adoo da teoria objetiva fez-se neces-
srio porque a estrutura da responsabilidade civil clssica, baseada na
culpa, desde j adiantamos, ineficaz para o tratamento do dano
ambiental. Este possui uma srie de peculiaridades que demandam
adaptaes profundas na estrutura terica da responsabilidade civil,
a fim de que esta possa comport-lo, conforme teremos oportunida-
de de demonstrar no decorrer deste escrito.
195
193: Para uma anlise completa do caminho seguido pela evoluo da responsabilidade civil at se chegar
admisso da adoo da responsabilidade civil objetiva, Cf: DIAS, Jos de Aguiar. Da Responsabilidade
civil. 6 ed. V. I Rio de Janeiro: Forense, 1979, P. 50-89.
194: Jos de Aguiar Dias. Op. Cit. P. 57.
195: Cf . BENJAMIN, Antnio Herman V. Op. Cit., P. 8-18.
241
7.2.1 Caractersticas das Teorias do Risco
A aplicao da responsabilidade civil objetiva fundamenta-se no
risco de provocao do dano no qual o agente se encontra imerso. Ao
longo do tempo, todavia, vrias teorias do risco foram sendo desen-
volvidas, cada uma delas com peculiaridades especficas, determinantes
no momento de definio da responsabilidade do agente.
Entre as vrias teorias do risco, decidimos tecer algumas considera-
es a respeito das teorias do risco-proveito, da teoria do risco criado
e do risco integral, haja vista as caractersticas especficas do tema que
estamos tratando aqui.
A teoria do risco-proveito fundamenta-se na idia de que todo aquele
que, no exerccio de uma atividade da qual venha ou simplesmente
pretenda fruir algum benefcio, sujeita-se reparao dos danos que
vier a provocar. Segundo uma ala mais estremada desta corrente, o
benefcio auferido pode at mesmo ser moral.
Esta teoria apresenta-se como criticvel no momento em que deixa
de responsabilizar o agente que pratica um ato do qual no se pode
deduzir que venha ele a auferir qualquer benefcio em decorrncia
dele. Neste caso, ento, segundo a teoria em referncia, o dano resta-
ria sem a devida indenizao.
Outra teoria do risco a do risco criado. Segundo esta, o agente
responsvel pelo dano provocado pelo simples fato de desenvolver,
ainda que dentro da mais absoluta normalidade, uma atividade que
implique risco para os interesses de algum, seja este dano individu-
al ou coletivamente considerado.
A teoria do risco criado no possui o defeito identificado na teoria
do risco-proveito, uma vez que no externa ela qualquer preocupao
com o fato de o agente provocador do dano ter perspectiva ou no de
auferir benefcios com o desempenho de sua atividade. A responsabi-
lidade do provocador do dano, segundo a teoria do risco criado, esta-
ria no simples fato de o agente ter provocado um dano em decorrn-
cia de um risco que criou com o desempenho de sua atividade.
Entre as duas teorias abordadas h pouco, porm, existe um ponto
em comum. Ambas admitem a presena de certas excludentes de res-
ponsabilidade que, uma vez presentes, eximem o agente da responsa-
bilidade pela reparao do dano provocado. Estas eximentes se apre-
242
sentam na forma de caso fortuito e fora maior, bem como de concor-
rncia de culpa da vtima para a ocorrncia do dano. Com isto, o agen-
te pode provar que o dano ocorreu como produto de um caso fortuito
ou que a vtima concorreu para a sua ocorrncia e, desta forma, mitigar
a sua responsabilidade.
Para impedir que o agente viesse a al egar a presena de
excludentes da responsabilidade em algumas situaes, de forma
a deixar o dano indene, foi criada a teoria do risco integral. Se-
gundo esta, o agente provocador do dano responde pela reparao
dele, ainda que se faa presente qualquer uma das excludentes
admitidas pelas outras teorias.
A teoria do risco integral encarada por alguns segmentos doutrin-
rios como inqua, uma vez que apena a atividade do agente pelo sim-
ples fato de desenvolv-la, sem tomar em considerao o fato de que,
algumas vezes, mesmo se adotando todas as cautelas possveis, o dano
inevitvel. Como exemplo, podemos citar o caso de uma empresa de
transporte de petrleo que tomou todas as precaues possveis e
imaginveis para proteger a sua rede de oleodutos, no entanto, um
trecho da canalizao veio as ser rompido em virtude de uma forte
descarga eltrica que no pde ser contida pelo mais avanado pra-
raios. Neste caso, segundo os crticos da teoria do risco integral, seria
descabida a responsabilizao da empresa proprietria do oleoduto,
pelo que esta no teve como evitar a supervenincia do dano.
A aplicao da teoria do risco integral nos casos de danos ambientais
fortemente defendida. Argumenta-se que a necessidade de proteger o
meio ambiente no pode ser mitigada pela possibilidade de o agente
de uma atividade que veio a desencadear um dano ambiental vir a se
eximir da responsabilidade de reparao pelo simples fato de conseguir
provar a presena de alguma excludente. No caso, a incolumidade
ambiental muito mais importante para a sociedade do que a sade
financeira do ocasionador do dano. Alm do mais, deve-se ter em men-
te que o dano s veio a ocorrer porque uma atividade se encontra sendo
desenvolvida ou um determinado ato foi praticado. Caso no tivesse
havido um comportamento que ps em risco o meio ambiente, o dano
no teria ocorrido. Assim, nada mais justo do que aquele que deu causa
ao risco responder pelo dano. Portanto, cremos que razo assiste que-
243
les que defendem a aplicao da teoria do risco integral em casos de
danos ambientais.
7.2.2 A Teoria do Risco Adotada pelo Novo Cdigo Civil
(Lei n. 10.406, de 10/01/2002)
O novo Cdigo Civil, promulgado por meio da Lei n. 10.406, de 10
de janeiro de 2002, consagrou, de forma expressa, a teoria da responsa-
bilidade civil objetiva como aplicvel dentro do Direito brasileiro. As-
sim, diferentemente do Cdigo Civil de 1916, que no concedeu muito
espao para esta forma de responsabilizao - embora alguns doutrinadores
se esforcem para identificar marcos de sua presena naquele texto legal -
a nova legislao civil codificada consagrou espao expresso e
inquestionvel responsabilizao civil independente de culpa.
A polmica, no entanto, comea a existir no momento de definir a teoria
do risco adotada pelo Cdigo. O Texto Legal encontra-se assim redigido:
Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo.
Pargrafo nico. Haver obrigao de reparar o dano,
independentemente de culpa, nos casos especificados
em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvi-
da pelo autor do dano implicar, por natureza, risco para
os direitos de outrem.(grifamos).
O novo Cdigo Civil continuou a consagrar como regra a respon-
sabilidade civil subjetiva, ou seja, aquela na qual indispensvel a
prova de culpa do agente, mas delimitou como campo de atuao
da responsabilidade civil objetiva aqueles definidos em lei, bem
como quando o desempenho de uma atividade pelo autor implicar
risco para os direitos de outrem.
196
196: Alguns doutrinadores j se encontram apresentando discordncias em relao amplitude que foi
dada pelo novo Cdigo Civil teoria do risco criado. Slvio de Salvo Venosa, por exemplo, ao comentar
o assunto, externa a seguinte preocupao: Sob a denominao risco criado, o agente deve indenizar
quando, em razo de sua atividade ou profisso, cria um perigo. Esse, alis, deve ser o denominador
para o juiz definir a atividade de risco no caso concreto segundo o art. 927, pargrafo nico, qual seja,
a criao de um perigo para terceiros em geral.In: VENOSA Slvio de Salvo. Direito Civil: Responsabili-
dade civil 2 ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 16.
244
Como se pode constatar, o Cdigo no exige que a atividade
desenvolvida encampe qualquer perspectiva de proveito para o
autor, nem se pode admitir, com base numa anlise conjunta do
Texto Legal, a inaplicabilidade das excludentes de responsabili-
dade s quais j fizemos referncia. Assim, parece-nos ntido que
o Cdigo adotou em sua redao a teoria do risco criado, uma
vez que o simples desempenho de uma atividade passvel de pro-
vocar um dano j sufi ci ente para que se i mponha a
responsabilizao do agente pelo dano provocado, admitindo-
se, lgico, a oposio das eximentes de caso fortuito, fora maior
e concorrncia da vtima.
O fato de o novo Cdigo Civil ter adotado a teoria do risco criado,
no entanto, no impede que se aplique a teoria do risco integral em
casos de danos ambientais, uma vez que a defesa do meio ambiente
possui tratamento legislativo prprio na Lei n. 6.938/81, bem como
no texto da Carta Magna, mais precisamente no 3, do artigo 225.
Portanto, a possibilidade de aplicao da teoria do risco integral, que
encontra apoio na referida Lei n. 6.938/81, continua tendo aplica-
o em nosso ordenamento jurdico, no havendo sido derrogada
pelo novo Cdigo Civil.
7.2.3 O Dano Ambiental e suas Caractersticas
O dano ambiental possui algumas peculiaridades que o diferenciam
bastante das demais espcies de danos. Por causa disto, a doutrina da
responsabilidade civil precisou identificar suas individualidades, a fim
de adaptar a sua estrutura terica a tal modalidade de dano.
Adalberto Pasqualotto
197
identifica dano ecolgico como toda de-
gradao ambiental que atinja: 1. o homem, na sua sade, segurana
e bem-estar ou nas suas atividades sociais e econmicas; 2. as formas
de vida animal e vegetal (biota); 3. o meio ambiente em si mesmo
considerado, tanto do ponto de vista fsico quanto esttico
198
. As-
197: Responsabilidade civil por dano ambiental: consideraes de ordem material e processual. In:
BENJAMIN, Antnio Herman (coord). Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1993. p.444-470.
198: O conceito esposado pelo autor em referncia baseia-se no texto da Lei de Poltica Nacional do Meio
Ambiente ( Lei n 6.938/81).
245
sim, o dano ambiental foi delimitado como aquele que atinge uma
srie de bens que so indispensveis sobrevivncia do homem, iden-
tificados na conceituao h pouco exposta.
O dano ambiental, como visto, no se limita a atingir bens
individuais, facilmente identificveis, como costuma aconte-
cer com as demais espcies de danos. O dano ao meio ambi-
ent e i nci de s obr e bens que, mui t as vezes , i nt egr am o
patrimnio coletivo, haja vista a sua significncia para a so-
brevivncia do gnero humano. Logo, quando se fala da pr-
tica de um dano ambiental, deve-se ter em mente a noo de
que os atingidos, de acordo com as propores do dano, po-
dem ainda nem ter sido concebidos, uma vez que, ao se de-
gradar o meio ambiente, pode-se inviabilizar a passagem de
outras geraes por este Planeta.
199
Entre as caractersticas individualizantes do dano ambiental, uma
delas merece considerao mais cuidadosa. Estamos nos referindo
impossibilidade de delimitao da extenso do dano em alguns ca-
sos, por ocasio da prtica da conduta danosa.
Muitas vezes, um intervalo acentuado de tempo separa a ocorrn-
cia do dano ambiental das suas definitivas e amplas conseqncias.
Quando se derrama um produto txico num rio, por exemplo, de
imediato pode se constatar apenas a morte de alguns peixes e plantas
existentes na sua margem. Com o tempo, porm, pode-se detectar
doenas causadas em pessoas que consumiram as guas deste rio ou
alimentos contaminados com as guas intoxicadas. Isso demonstra
que nem sempre as propores do dano ambiental so visveis por
ocasio de sua ocorrncia, de forma que a responsabilidade civil ne-
cessita se adaptar doutrinariamente para tratar do dano ambiental,
uma vez que a indenizao, geralmente, deve ser fixada em valores
muito alm das propores dos danos constatveis naquele momen-
199: Com a sua aguada percepo, Slvio Venosa acentua que : Os danos (ambientais) so de ordem
coletiva e apenas reflexamente se traduzem em dano individual. Da mesma forma, os danos de difcil
reparao. O simples pagamento de uma soma em dinheiro mostra-se insuficiente nesse campo. Cuida-
se a de uma subverso verdade tradicional segundo a qual toda obrigao no cumprida se traduz, em
ltima anlise, em um substitutivo em dinheiro. VENOSA, Slvio de Salvo. Op. Cit. P. 142.
246
to, visando assim a abarcar a degradao ambiental e demais conse-
qncias que ficaram reservadas para o futuro.
Outro ponto que merece destaque ao se analisar o dano ambiental
diz respeito aos seus sujeitos passivos. Quando se fala de um dano ao
meio ambiente, dificilmente consegue-se individualizar, com juzo
de plena certeza, o universo dos prejudicados diretos e indiretos.
Portanto, ao se tomar em considerao o dano ambiental, neces-
srio que se observem as peculiaridades que ele encerra, a fim de que
a aplicao da responsabilizao civil a ele se adeqe.
7.2.4 A Responsabilidade Civil por Danos ao Meio Ambiente:
Fundamentao Doutrinria
A responsabilidade civil clssica, em razo da incidncia de
conceitos fechados em torno dos seus elementos caracterizadores,
apresentava uma srie de dificuldades que impossibilitava que o
dano ambiental fosse por ela tratado. Por isso, quando as preocu-
paes com as questes ambientais comearam a aflorar na socie-
dade, coube ao Direito Pblico a tarefa de assumir a tutela
ambiental.
200
Como conseqncia do fato de o Direito Pblico
primar, quase que exclusivamente, pela preveno do dano social,
o tratamento que se dispensava questo ambiental visava, inici-
almente, estruturao de meios capazes de prevenir a ocorrncia
de prejuzos ao meio ambiente. Assim, valendo-se do poder de
polcia que deferido ao Estado e regulamentado pelos princpios
e normas do Direito Pblico, o aparelho estatal comeou a pro-
mover atividades fiscalizatrias direcionadas apenas a garantir a
preveno da incolumidade ambiental.
Quando o exerccio das atividades preventivas conduzidas pelo Es-
tado, porm, se apresentavam como insuficientes para evitar a ocor-
rncia do dano ambiental, este comumente ficava indene ou era as-
sumido pelo Estado e, conseqentemente, disseminado por toda a
coletividade. Com isto, o agente provocador do dano restava isento
da responsabilidade de ressarcimento pelo resultado nocivo a que ele
havia dado causa.
200: Cf. BENJAMIN, Antnio Herman V. Op. Cit. P. 8.
247
A responsabilidade civil, porm, presa aos seus conceitos clssicos,
continuava inadequada para assumir o encargo de imputao do dano
provocado ao poluidor.
O crescente volume de danos que o meio ambiente comeou a
sofrer, no entanto, deixou claro para os doutrinadores e julgadores
que o exerccio preventivo conduzido pelo Direito Pblico no
mais estava se apresentando como suficiente para oferecer respos-
tas problemtica que se estava criando. Logo, comeou a se tor-
nar urgente a adaptao nos conceitos da responsabilidade civil, a
fim de que ela adquirisse condies para assumir o disciplinamento
terico de imputao ao poluidor da responsabilidade pelo dano
ambiental causado.
O primeiro passo a ser dado na direo da adaptao a que
estamos nos referindo aqui foi a identificao das frentes tericas
da responsabilidade clssica que precisavam ser repensadas. De-
pois de uma detida anlise, verificaram-se os seguintes problemas
que reclamavam equacionamento dentro da teoria da responsabi-
lidade civil:
a difcil identificao dos sujeitos que integraro os
plos da lide em se tratando de danos ao meio ambien-
te, haja vista que os provocadores dos danos ambientais
so, muitas vezes, diversificados e no mantm entre si
um relacionamento direto. As vtimas, por sua vez, tam-
bm se apresentam, normalmente, como bastante di-
ludas dentro do ambiente social e, dependendo das pro-
pores do dano, podem at nem existir naquele mo-
mento, s vindo a ser identificadas posteriormente;
a responsabilidade civil clssica, por ser fundamenta-
da na culpa do provocador do dano, no era capaz de
responder, com segurana, aos reclamos do dano
ambiental, uma vez que, geralmente, muito difcil
estruturar elementos probatrios que atestem, com juzo
de certeza, a culpa do poluidor.
Em se tratando de dano ambiental, o estabelecimento do nexo causal
enseja dificuldades profundas. A responsabilidade civil clssica exige
248
lmpida ligao entre o dano ocasionado e a conduta do provocador.
No caso de danos ao meio ambiente, isto nem sempre possvel,
pelo fato de que no se consegue apontar, na maioria dos casos, a
dimenso do dano provocado no momento de definir a reparao.
Adalberto Pasqualoto
201
, comentando o nexo de causalidade, as-
sinala que:
Esta a verdadeira questo de fundo envolvida no deba-
te sobre a teoria da culpa e do risco. A responsabilidade
com base na culpa exige uma relao de causa e efeito
entre uma determinada ao e um resultado. A teoria
do risco desconsidera esse nexo causal. A ao, da qual a
teoria da culpa faz depender a responsabilidade pelo
resultado, substituda pela assuno do risco em
provoc-lo. Fica, pois, difcil falar em causalidade. Seria
melhor dizer condicionalidade.
Identificados os principais problemas que a responsabilidade civil
clssica precisava superar, a fim de que adquirisse condies de trazer
para o seu interior a reparao do dano ambiental, passou-se a se
repensar conceitos. Para isto, como primeira providncia doutrin-
ria, comeou-se a admitir a expanso da quantidade de responsveis
passveis de responder pelo dano, criando-se assim a possibilidade de
estabelecimento da solidariedade.
A identificao do universo de eventuais vtimas comeou a ser
flexibilizada, uma vez que estas poderiam nem ser completamente
identificadas por ocasio da ocorrncia do dano. esta providncia
terica, associou-se o permissivo para o afastamento integral da exi-
gncia de culpa.
O conceito de dano precisou ser redefinido, de maneira a encarar
como tal no apenas o dano existente poca da reparao, mas tam-
bm a potencialidade danosa que poderia se projetar para o futuro
prximo ou remoto. Associado a isto, mudanas significativas foram
introduzidas na noo de nexo de causalidade, dispensando-se que a
201: Op. Cit, p.434.
249
ligao por ele imposta se estabelecesse com sujeitos, atos e conseq-
ncias plenamente identificveis quando de sua construo.
O tratamento dispensado s eximentes de responsabilidade tam-
bm comeou a ser revisto. Isto se deu em virtude da compreenso
que se construiu a respeito da grande importncia que o meio ambi-
ente possui para a humanidade. Assim, por meio da adoo da teoria
do risco integral, o dano passou a ser imputado ao agente que lhe
deu causa, pelo simples fato de ter ele gerado, com sua conduta, um
risco para o meio ambiente, pelo fato de que, se a sua atividade no
tivesse existido, o dano, provavelmente, tambm no teria tido lugar.
Por isso, em caso de danos ambientais, no aconselhvel se admitir
a utilizao de excludentes de responsabilidade
202
.
Outras vezes, procura-se argumentar que existncia prvia de fato-
res poluidores legtima para excluir ou minorar a responsabilidade
de um poluidor. Deve-se ter em mente, contudo, que cada agente
responsvel pelo dano a que deu causa. Portanto, no caso de um rio
estar sendo poludo por vrias indstrias, uma no pode se eximir da
responsabilidade pelo dano que se encontra sendo causando, em de-
corrncia de existirem outros poluidores dando causa ao mesmo dano
e aquela prtica danosa dos outros agentes antecede a sua. No exem-
plo sob comento, as indstrias devero ser responsabilizadas indivi-
dualmente por uma parcela do dano ou solidariamente por sua
integralidade.
Como visto, a estrutura doutrinria da responsabilidade civil preci-
sou ser submetida a uma srie de adaptaes, a fim de acoplar o dano
ambiental.
Portanto, uma vez definida a responsabilidade de um agente causa-
dor de um dano ambiental, cabe a ele promover a devida reparao.
7.2.5 A Responsabilidade Civil por Danos
Ambientais no Direito Brasileiro
J faz algum tempo que o legislador brasileiro compreendeu que a
responsabilidade civil baseada na culpa no suficiente para tutelar
202: Para maiores comentrios a respeito do tema KRELL, Andreas Joachim. Concretizao do dano
ambiental: algumas objees teoria do risco integral. Anurio dos cursos de ps-graduao em
Direito da UFPE, Recife, n. 08, p.13-45, 1997.
250
o meio ambiente. Por isso, a lei que definiu a Poltica Nacional do
Meio Ambiente (Lei n 6.938/81) introduziu em nosso ordenamento
a responsabilidade civil objetiva, fundada na teoria do risco integral
ao lidar com a questo ambiental.
A Constituio Federal de 1988 no se apartou deste entendimen-
to, ao dispor, em seu artigo 225, que as condutas e atividades consi-
deradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsi-
cas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independente-
mente da obrigao de reparar os danos causados (destacamos). Com
isto, o Texto Maior continuou a referendar a postura que o legislador
infraconstitucional j havia adotado.
203
Portanto, a responsabilidade civil por danos ambientais no
ordenamento jurdico nacional encontra-se em consonncia com a
melhor orientao doutrinria a que se chegou em torno do tema e
qual j fizemos referncia em linhas anteriores.
Feitas estas breves consideraes acerca da responsabilidade civil
em decorrncia de danos ambientais, cabe-nos agora direcionar a nossa
anlise para o princpio do poluidor-pagador.
7.3 Princpio do Poluidor Pagador: Importncia
e mbito de Incidncia
A degradao ambiental assumiu nos ltimos anos grandes propor-
es, pondo em risco a vida da humanidade caso no sejam efetivadas
medidas coercitivas contra os poluidores, visando a conciliar o desenvol-
vimento econmico e a preservao do meio ambiente. Preocupados com
essa problemtica, os doutrinadores do Direito Ambiental, buscando
subsdios na Teoria Econmica, formularam o princpio do poluidor
203: Ao analisar o dispositivo constitucional citado (art. 225 3), Slvio Venosa assinala que: Basta,
portanto, que o autor demonstre o dano e o nexo causal descrito pela conduta e atividade do agente.
Desse modo, no discutimos se a atividade do poluidor lcita ou no, se o ato legal ou ilegal: no
campo ambiental, o que interessa reparar o dano. Verificamos, portanto, que, em matria de dano
ambiental, foi adotada a teoria da responsabilidade objetiva sob a modalidade do risco integral. Desse
modo, at mesmo a ocorrncia de caso fortuito e fora maior so irrelevantes. A responsabilidade
lastreada to-s no fato de existir atividade da qual adveio o prejuzo. In: VENOSA, Slvio de Salvo. Op.
Cit. P. 143.
251
pagador
204
, com o intuito de responsabilizar os efetivos causadores de
danos ambientais.
A interpretao desse princpio deve ser realizada de maneira que
busque revelar seu verdadeiro sentido e alcance, j que, se interpreta-
do literalmente, apresenta um mbito de incidncia bastante reduzi-
do, passando a simples idia de que aquele que paga pode poluir
205
,
no se amoldando, dessa maneira, aos anseios de uma efetiva prote-
o ambiental.
Esta uma das crticas mais severas realizadas ao princpio do poluidor
pagador, pois, se assim interpretado, abre margens para uma permis-
so indesejada, a qual concederia aos agentes de imensa capacidade
econmica de arcar com o nus da reparao do dano ambiental uma
autorizao para degradar o meio ambiente.
Na realidade, o princpio do poluidor - pagador impe ao poluidor
o dever de arcar no somente com o nus da reparao pelo dano
causado, mas tambm com as medidas repressivas e preventivas
206
.
Assim, estabelece que o responsvel pela degradao e poluio dos
recursos naturais deve suportar as conseqncias dele decorrentes.
O princpio em anlise vem, entre outros aspectos, responder o se-
guinte questionamento que h muito vem atormentando os aplicadores
do Direito: quem dever suportar os custos com a descontaminao e
a reparao dos danos ambientais? Caber ao Estado e, por conseguin-
te, sociedade ou devero ser imputados diretamente aos poluidores?
Logo, o princpio do poluidor - pagador tem por escopo atribuir ao
degradador do meio ambiente os custos sociais com a deteriorao
gerada por sua atividade, por meio da internalizao dos custos
ambientais na cadeia produtiva. A internalizao dos custos ambientais
quer dizer que os custos de prevenir e reparar a poluio causada ao meio
204: De acordo com BENJAMIN, Antnio Herman V. O princpio do poluidor pagador e a reparao do
dano ambiental, in: _______ (coord). Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1993, p. 226-36: no plano poltico, o princpio do poluidor pagador foi
formalmente incorporado pela Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OCDE) no
ano de 1972 atravs da recomendao C(72), 128, de 26.05.1972, e complementada pela recomendao
C (74.223), de 14.11.1974.
205: Ao analisar e estudar o princpio do poluidor - pagador procurando revelar os sentidos provenientes
dessa expresso, Ramos apud Zsgn (1991, p.309), chega a distintas concluses sobre o mesmo,
afirmando que: el que paga puede contaminar, o el que contamina pagar mediante multas, o el que
contamina la paga, o el que contamina restaura ou indeniza, o paga para evitar la contaminacin.
206: Cf. Antnio Herman. Op. Cit.,.226-236.
252
ambiente sero diretamente pagos pelas partes responsveis pela polui-
o e no suportados, ou melhor, financiados pela sociedade em geral.
7.3.1 Disciplinamento Legal
Em razo da sua importncia para a proteo do meio ambiente, o
princpio do poluidor - pagador foi incorporado a inmeros docu-
mentos internos e de mbito internacional. Para tanto, citaremos
alguns deles.
Conforme mencionado anteriormente, o princpio do poluidor -
pagador foi introduzido no plano poltico pela OCDE em 1972, e o
definiu da seguinte maneira:
O princpio a ser usado para alocar custos das medidas de
preveno e controle da poluio, para encorajar (estimu-
lar) o uso racional dos recursos ambientais escassos e para
evitar distores do comrcio internacional e investimen-
tos o denominado princpio do poluidor pagador.
Este princpio significa que o poluidor deve suportar os
custos de implemento das medidas acima mencionadas,
decididas pelas autoridades pblicas para assegurar que o
ambiente possa ficar num nvel aceitvel. Em outros ter-
mos, o custo dessas medidas deveriam refletir-se no preo
dos bens e servios, cuja produo e consumo so causa-
dores de poluio. Tais medidas no deveriam ser de sub-
sdios, porque criariam distores significativas ao comr-
cio e investimentos internacionais
207
.
No caso brasileiro, a sua previso legal deu-se com a instituio da
lei 6.938 de 1981, que em seu artigo 4, VII, o disciplinou da se-
guinte maneira: A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar
imposio ao poluidor e ao predador, da obrigao de reparar e/ou
indenizar os danos causados e, ao usurio, da contribuio pela utili-
zao de recursos ambientais com fins econmicos (destacamos).
207: Cf RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituies de Direito Ambiental. V.1 (Parte Geral). So Paulo: Max
Limonad, 2002, p. 137 e ss.
253
A Constituio
208
brasileira de 1988 tambm trata do princpio
do poluidor - pagador, mas de maneira insatisfatria, porque se
limita apenas a impor ao poluidor o dever de reparar, esquecendo-
se do lado preventivo e repressivo que permeia o referido princ-
pio
209
, e que se encontra incorporado nas discusses doutrinrias
mais recentes, pois o objetivo precpuo do Direito Ambiental atuou
de forma a evitar o dano, isto , evitando a sua ocorrncia, em face
da impossibilidade de em muitos casos haver a reconstituio da
situao do local afetado pelo desastre ecolgico.
No mbito internacional o princpio em foco foi abarcado na De-
clarao do Rio (ECO/92), em seu enunciado nmero 16 que assim,
pronunciou-se sobre o tema: Tendo em vista que o poluidor deve,
em princpio, arcar com o custo decorrente da poluio, as autorida-
des nacionais devem procurar promover a internalizao dos custos
ambientais e o uso de instrumentos econmicos, levando na devida
conta o interesse pblico, sem distorcer o comrcio e os investimen-
tos internacionais.
No tratado de instituio da Comunidade Europia, este princpio
foi previsto em seu art. 174/2
210
, e est sendo utilizado como base
para a construo de um regime comunitrio de responsabilidade
ambiental no mbito da Comunidade Europia
211
, visando a
implementar, dessa maneira, um regime de responsabilizao mais
208 Dispe o art. 225 2 da nossa lei maior: Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a
recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico
competente, na forma da lei e seu 3: As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas e jurdicas, a sanes penais e administrativas, independente-
mente da obrigao de reparar os danos causados.
209 Para corroborar esse pensamento, iremos transcrever uma passagem da obra: COSTA NETO, Nicolao
Dino de Castro e. Proteo Jurdica do Meio Ambiente (I Florestas). Belo Horizonte: Del Rey, 2003,
p.78. Nesse ponto acentua-se a diferena entre o princpio do poluidor pagador e a idia da mera
responsabilizao civil, uma vez que esta eminentemente retrospectiva, buscando a reparao por
danos ambientais causados, ao passo que o princpio em tela privilegia o sentido da preveno,
ameaando com a internalizao dos custos econmicos da poluio e motivando, dessarte (sic), uma
mudana de atitude do produtor em relao s suas externalidades ambientais.
210 A poltica da Comunidade no domnio do ambiente (...) basear-se- nos princpios da precauo e
da aco preventiva, da correo, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do
poluidor pagador (destacamos).
211: Para maiores detalhes, conferir o Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental: Comisso Euro-
pia. Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental. Luxemburgo: Servios das Publicaes Oficiais
das Comunidades Europias, 2000, 58 p. In: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/
el_full_pt.pdf.
254
eficaz nos casos de danos ambientais que tragam prejuzos para mais
de um pas integrante, ou seja, atravesse as fronteiras nacionais.
7.3.2. Finalidade do Princpio do Poluidor - Pagador
O desempenho de atividades econmicas geralmente traz algumas
conseqncias negativas para o meio ambiente e a sociedade em ge-
ral, dentre elas podemos enumerar: a emisso de gases txicos na
atmosfera, a poluio das guas decorrentes do lanamento de dejetos
txicos sem o devido tratamento nos rios, dentre outras condutas
realizadas que se traduzem na deteriorao do meio ambiente.
No mbito do Direito Ambiental, como anteriormente enuncia-
do, externalidades ou custos sociais da produo, constituem exata-
mente esse conjunto de efeitos negativos provenientes do processo
produtivo e que at a instituio do princpio do poluidor - pagador
eram totalmente suportados pela sociedade
212
.
Dessa forma, prev o princpio em estudo a internalizao desses
custos gerados, incidindo diretamente no agente econmico que lhe
deu causa (poluidor), objetivando que o preo final dos produtos
reflita exatamente os custos reais da produo.
Para tanto, vejamos um exemplo. No incio da produo de petr-
leo ao trmino da capacidade produtiva de um determinado campo
de produo
213
, este era abandonado sem qualquer cuidado que o
devolvesse situao anterior. Dessa forma, os lucros auferidos pelas
empresas do ramo petrolfero eram bem maiores, j que no havia a
preocupao com o emprego de mtodos mais modernos para evitar
a degradao ambiental ou ao menos atenu-la. A partir do momen-
to da aplicao do princpio do poluidor - pagador, no entanto, a
uma de suas facetas, isto , a responsabilizao pelos danos ocasiona-
dos, e no mais pelo Estado, h um verdadeiro desestmulo perpe-
tuao das atividades poluidoras, pois elas sero suportadas pelo pr-
prio agente causador do dano. Vizualiza-se, desta maneira, o aspecto
preventivo inerente ao princpio do poluidor - pagador.
212: Cf., Benjamin, ob. cit., p. 229-230.
213: Em termos tcnicos, o campo de produo a rea produtora de petrleo ou gs natural, a partir de
um reservatrio contnuo ou de mais de um reservatrio, a profundidades variveis, abrangendo
instalaes e equipamentos destinados produo.
255
De acordo com os ensinamentos de Antnio Herman
214
, o princ-
pio do poluidor - pagador apia-se nas seguintes teorias: na teoria
da compensao (paga quem provoca uma ao governamental, na
medida do custo desta) e na teoria do valor (paga quem se beneficia
com a poluio, na medida de seus benefcios).
Embora a relevncia do princpio em foco seja de fundamen-
tal importncia para a preservao dos recursos naturais do nosso
Planeta, bem como na otimizao na utilizao destes, ele no
tem escapado a crticas as quais podem resultar da sua aplica-
o no plano prtico. Uma dessas medidas seria o repasse por
parte dos produtores dos custos agregados produo com os
gastos decorrentes das medidas relacionadas com a proteo
do mei o ambi ente. Esta prti ca desfi gura o pri nc pi o do
poluidor - pagador, pois estaria o produtor eximindo-se da sua
responsabilidade.
A ocorrncia do fato ora relatado (repasse aos preos dos produtos
lanados no mercado) acarretaria a repartio dos custos sociais da
produo, apenando, assim, a sociedade por um dano ao qual no
deu causa.
7.3.3. O Desenvolvimento Econmico
e o Princpio do Poluidor - Pagador
O princpio do poluidor - pagador no pode ser um empecilho
para o desenvolvimento econmico e tecnolgico. Este fato tem como
pressuposto a funo social desempenhada pelas atividades econmi-
cas no seio da sociedade.
H uma necessidade de sopesar os interesses de proteo do
meio ambiente com respeito consecuo das atividades econ-
micas. No caso do petrleo, que o nosso foco de anlise, perce-
bemos as inmeras benesses trazidas por esse hidrocarboneto
para a sociedade em geral, bem como os inmeros empregos e
impostos gerados pela indstria petrolfera, sem enumerar as
suas propriedades que alavancaram o desenvolvimento da socie-
dade como um todo.
214: Op. Cit, p. 230.
256
Dessa forma, no desempenho de suas atividades, a indstria petro-
lfera deve objetivar a realizao de um desenvolvimento sustentvel,
isto , buscando a utilizao racional e equilibrada dos recursos
ambientais, direcionados manuteno do meio ambiente para as
futuras geraes
215
, a fim de conseguir adequar-se aos objetivos enu-
merados no mbito do princpio do poluidor pagador.
Visando utilizao racional do petrleo, a lei federal 9.478 de
1997, previu em seu art. 44, VI, uma maneira de racionalizar a
explorao do petrleo, a obrigao do concessionrio de: Adotar
as melhores prticas da indstria internacional do petrleo e obe-
decer s normas e procedimentos tcnicos e cientficos pertinen-
tes, inclusive quanto s tcnicas apropriadas de recuperao,
objetivando a racionalizao da produo e o controle de declnio
das reservas (destacamos).
7.3.4 Poluidor: Dever de Garantia
Por mais perfeitas que sejam as normas de proteo ambiental, bem
como a sua aplicao, o dano ao meio ambiente, ainda assim, poder
ocorrer.
Diante deste fato, h necessidade dos provveis poluidores toma-
rem uma srie de medidas, alm daquelas necessrias para a preven-
o dos desastres ecolgicos, devendo possuir um aparato tecnolgico
considervel para contornar as provveis mazelas decorrentes dos da-
nos ambientais
216
que venham a ocorrer.
Logo, a partir do princpio do poluidor - pagador, cria-se a obri-
gao de o poluidor assumir os riscos de suas atividades econmicas
e os custos dela decorrentes, figurando, dessa maneira, como ga-
rante sua atividade.
215: Sobre o tema assim dispe o art. 225 da Constituio brasileira de 1988: Todos tm direito ao meio
ambiente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
poder pblico e coletividade o dever de defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras geraes.
216: Para um melhor estudo sobre o acidente ecolgico ocorrido na Bahia de Guanabara conferir: SANTOS,
Fabiano Pereira dos. Acidente ecolgico na Baa da Guanabara. Revista de Direito Ambiental, n. 22,
abr./jun. 2001.
257
7.4 Responsabilidade Civil do Estado e das Empresas que
Atuam no Setor Petrolfero por Danos Ambientais
7.4.1 Natureza Jurdica da Responsabilidade
Civil das Empresas Petrolferas
Tecidas consideraes acerca da responsabilidade civil no contex-
to ambiental e do princpio do poluidor-pagador, que orientam as
teorias doutrinrias sobre a responsabilidade civil ambiental e a
melhor forma de tutela do meio ambiente, cabe agora discutir estes
tpicos no campo pertinente s atividades desenvolvidas pela in-
dstria petrolfera.
Embora exista vasta legislao sobre danos ambientais nas ativida-
des de transporte e armazenamento, o foco ser dado s atividades de
explorao e produo (E&P) de petrleo, em razo das discusses
acaloradas sobre a responsabilidade civil no mbito dos contratos de
concesso praticados nesta etapa da cadeia produtiva, o que, por ou-
tro lado, no significar que a legislao aludida no deixar de figu-
rar na elaborao das idias aqui expostas.
Resultado do processo de abertura do mercado de petrleo e gs
no Brasil com a introduo da Emenda Constitucional n. 09, de
09.11.95 Constituio Federal (CF), a Lei 9.478 de 6.08.1997
(Lei do Petrleo) permite hoje que outras empresas de petrleo
alm da PETROBRS possam explorar e produzir petrleo em
territrio nacional aps sarem vencedoras na licitao estabelecida
pela Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Vencedoras no proces-
so licitatrio, as empresas passam a firmar um contrato de con-
cesso com a ANP, o qual fixar os direitos e obrigaes da conces-
sionria na gesto do petrleo e gs no Pas.
Desde a edio da Lei do Petrleo, vrias tm sido as discus-
ses em torno das suas disposies, principalmente a respeito da
natureza jurdica da responsabilidade civil nas atividades desen-
volvidas pelas empresas petrolferas. Isto decorre principalmente
de dois motivos: das tradies jurdicas relacionadas responsa-
bilidade civil no Pas e da espcie de atividade desenvolvida. A
Lei do Petrleo trata o tema somente em uma passagem, que o
artigo 44, inciso V, no qual est prescrito:
258
Art. 44 O contrato estabelecer que o concessionrio
estar obrigado a: (...) V responsabilizar-se civilmente
pelos atos dos seus prepostos e indenizar todos e quais-
quer danos de correntes das atividades de explorao,
desenvolvimento e produo contratadas, devendo res-
sarcir ANP ou Unio os nus que venham suportar
em conseqncia de eventuais demandas motivadas por
ato de responsabilidade do concessionrio;
A redao do mencionado dispositivo abriu margem para debates
doutrinrios sobre a responsabilidade civil nas atividades do petr-
leo. Afinal, qual tipo de responsabilidade adotou a Lei do Petrleo?
Neste impasse, formaram-se duas correntes para resolver a questo.
A primeira corrente defende o argumento de que a responsabilida-
de civil adotada pela Lei do Petrleo de natureza subjetiva. Esta
corrente est ilustrada nas opinies esposadas por Alexandre de Moraes
e Toshio Mukai. Alexandre de Moraes
217
embasa seus argumentos
numa anlise constitucional do instituto da concesso. Entende o
referido doutrinador que em geral a Constituio brasileira fixou o
modelo de concesso para prestao de servios pblicos, definindo,
nesta esteira, a responsabilidade objetiva das pessoas de Direito pri-
vado prestadoras de servios pblicos, como consagrada no art. 37,
6 da Carta Magna. Como a concesso de explorao e produo de
petrleo e gs no caberia no conceito de servio pblico, sendo pelo
regime constitucional atividade econmica sob regime de monop-
lio flexibilizado, a concesso petrolfera no encontraria abrigo nas
disposies do art. 37, 6 da CF. Deste modo, resultaria a disposi-
o constante do inciso V, art. 44 como inconstitucional por no se
adequar ao Texto Constitucional. Sendo inconstitucional e na falta
de outra regra sobre a questo, o certo seria adotar a regra geral, ou
seja, a responsabilidade civil subjetiva.
217: Defendendo a responsabilidade subjetiva das empresas petrolferas, afirma Alexandre de Moraes que
... nos parece que o artigo 37, 6, da Constituio Federal no se aplica em relao a responsabilidade
da concessionria perante terceiros e perante o Poder Pblico, devendo ser aplicada a teoria da
responsabilizao subjetiva, por ausncia da necessria previso constitucional que consagre a respon-
sabilidade objetiva tambm nessa hiptese. In: MORAES, Alexandre de. Regime jurdico da concesso
para explorao de petrleo e gs natural. www.jus.com.br.
259
Toshio Mukai
218
, outro defensor desta tese, vale-se de outros argu-
mentos para sustentar seu ponto de vista. Afirma que o contrato de
concesso petrolfera no pode ser abrangido pela figura do contrato
administrativo, caracterizando-se, pelo contrrio, como verdadeiro con-
trato privado. Como contrato de Direito privado, no estaria alberga-
do pelo art. 37, 6 da Constituio, seguindo a regra geral da res-
ponsabilidade civil, a de carter subjetivo. Acrescenta que a responsa-
bilidade civil deve constar em lei e se a Lei do Petrleo no dispensa
maior tratamento ao tema, deve-se entender como adotada a respon-
sabilidade civil subjetiva.
Tratando agora rapidamente da segunda corrente, ela entende que
a forma de responsabilizao no segmento de explorao e produo
de petrleo objetiva. De fato, Maria DAssuno
219
posiciona-se no
sentido de que a Lei do Petrleo adotou a responsabilidade civil ob-
jetiva, em virtude da magnitude e da preponderncia do interesse
pblico que cerca a atividade.
Uma vez que foram delineadas as discusses acerca da natureza da
responsabilidade civil, faz-se necessrio delimitar esta responsabili-
dade no que tange ao trato com o meio ambiente. O importante,
218 Caracterizando o contrato de concesso petrolfera como contrato de direito privado, fala Toshio
Mukai que ... anlogo ao verdadeiro, mas, por bvio se constituir o contrato referido em contrato de
direito privado, jamais poderia ser, realmente, um contrato de concesso com todas as caractersticas
daquele que conhecemos (o do servio pblico). Quanto responsabilidade civil, argumenta que A
obrigatoriedade de lei especfica contemplativa da responsabilidade objetiva, em nosso meio, ponto
pacfico (..) Destarte, ao analisarmos a Lei 9.478/97 verificamos que no seu art. 44 ela dispe que o
contrato (de concesso) estabelecer que o concessionrio estar obrigado, dentre outras medidas, a:
V responsabilizar-se civilmente pelos atos de seus prepostos e indenizar todos e quaisquer danos
decorrentes das atividades de explorao, desenvolvimento e produo contratadas, devendo ressarcir
ANP ou Unio os nus que venham a suportar em conseqncia de eventuais demandas motivadas por
atos de responsabilidade do concessionrio. Observe-se que o dispositivo contempla, na primeira
parte, a responsabilidade contratual, e, na segunda parte, a responsabilidade extracontratual. Em
nenhum lugar est utilizada a expresso responsabilidade sem culpa, razo porque, no caso, se h de
entender que a responsabilidade ali prevista, tanto a contratual como a extracontratual, a de ordem
geral subjetiva, seguindo a regra geral. In: MUKAI, Toshio. Contrato de concesso formulado pela
Agncia Nacional do Petrleo Comentrios e Sugestes. Revista Trimestral de Direito Pblico,
Malheiros, n. 25, 1998 pg 85 e 89.
219: Fundada numa viso de interesse pblico, a referida doutrinadora leciona que a concluso pela
adoo da teoria da responsabilidade objetiva do concessionrio de explorao e produo de petrleo
encontra resguardo no princpio da preponderncia do interesse pblico sobre o privado, visto que objetiva-
se agasalhar as teorias mais modernas e coerentes com o Estado de Direito que concorrem para a
manuteno dos bens pblicos; entre eles, as reservas minerais e os bens ambientais. In: MENEZELLO,
Maria DAssuno Costa. Comentrios lei do petrleo: lei federal n 9.478, de 6-8-1997. So Paulo
Atlas, 2000, pg.136.
260
antes de apontar seus aspectos, salientar que o tema da respon-
sabilidade civil e suas implicaes jurdicas no podem ser mais
tratados de uma maneira unitria, como se houvesse nico mode-
lo de responsabilidade para uma determinada atividade. Por mais
paradoxal que possa parecer para o jurista tradicional (ainda que
habituado idia de sistema), a sustentabilidade do discurso ju-
rdico hoje oscila entre o equilbrio de uma viso geral do sistema
combinada com a existncia de subsistemas complexos, que se
responsabilizam pelo aspecto fragmentrio do sistema geral. Em
outras palavras, a operacionalidade do discurso jurdico decorre
cada vez mais da construo de premissas gerais que permitam a
existncia da complexidade regional das partes do sistema e dos
seus problemas e formas de tratamentos especficos. Em termos
de responsabilidade civil, as responsabilidades subjetiva e objeti-
va apenas funcionam como premissas gerais que possibilitam que
cada ramo do Direito trate o tema de forma regional (a responsa-
bilidade no mbito tributrio de uma forma, nas questes tra-
balhistas j se tem outro tratamento, e assim por diante, de acor-
do com as questes e problemas especficos). No Direito Ambiental
no poderia ser diferente.
Tratando-se, ento, da responsabilidade ambiental nas ativida-
des petrolferas, deve-se seguir o tratamento e tutela dados por
este Direito aos danos e ilcitos contra o meio ambiente. Primei-
ramente, recorrendo-se Lei de Poltica Nacional do Meio Ambi-
ente (Lei n. 6.938/81), apercebe-se que a tutela da responsabili-
dade civil ambiental estruturada sobre dois pilares: o princpio
do poluidor-pagador e a responsabilidade objetiva. Prescreve o
art. 4, inciso VII sobre o princpio do poluidor-pagador nos ter-
mos de impor ao poluidor e ao predador de obrigao de recupe-
rar e/ou indenizar os danos causados, bem como a responsabili-
dade objetiva no art. 14, 1, estabelecendo a responsabilidade
do poluidor em indenizar e/ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e aos terceiros afetados por uma atividade existe inde-
pendentemente de culpa.
No plano internacional, o Brasil signatrio de convenes sobre
responsabilidade civil por derramamento de leo, bem como de pre-
261
paro, resposta e cooperao no caso de derramamento de leo
220
(siste-
ma reforado pela Lei 9.966, de 28.04.2000). Consagrando a respon-
sabilidade objetiva, temos a Conveno Internacional sobre Responsa-
bilidade Civil em danos causados por poluio por leo, de 1969
221
,
que prescreve em seu art. 3 que o dono do navio poluidor ser respon-
sabilizado por quaisquer danos, salvo nos casos de dano decorrente de
ato de hostilidade, ato ou omisso de terceiro e ato de negligncia ou
prejudicial de um governo.
Em sede do Poder Judicirio, em ao civil pblica movida por vaza-
mento de leo da Refinaria da Araucria
222
, defendeu o procurador a
tese da responsabilidade objetiva, fundamentando-a no art.225, 3 da
CF e no art. 14, 1 da Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Por fim, com a entrada em vigor do novo Cdigo Civil, no restar
dvida de que a regra geral da responsabilidade civil na indstria
petrolfera ser a objetiva, em razo do art. 929, pargrafo nico do
novo Cdigo (teoria do risco criado), em virtude das atividades pe-
trolferas possurem riscos inerentes ao seu desenvolvimento.
220: Conveno internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluio por leo,
1969 (aprovada pelo Decreto Legislativo n 74 de 1976 e regulada pelo Decreto n 85.540 de
04.06.1979) e Conveno Internacional sobre Preparo, Resposta, e Cooperao em Caso de Poluio por
leo, 1990 (aprovada pelo Decreto Legislativo n. 43 de 1998 e promulgada pelo Decreto n. 2.870, de
10.12.1998)
221: Segundo o texto da aludida conveno ARTIGO III 1. Salvo o disposto nos pargrafos 2 e 3 deste
artigo, o proprietrio do navio no momento do incidente, ou se o incidente consiste de sucesso de
fatos, no momento do primeiro fato, ser responsvel por qualquer dano por poluio causado por leo
que tenha sido derramado descarregado de seu navio como resultado do incidente. 2. O proprietrio no
ser o responsvel por dano de poluio se provar que o dano: a) resultou de um ato de guerra, de
hostilidade, de uma guerra civil, de uma insurreio ou de um fenmeno natural de carter excepcional
inevitvel e irresistvel, ou b) resultou totalmente de um ato ou omisso praticado por um terceiro com
inteno de produzir danos, ou c) resultou integralmente de negligncia ou de ato prejudicial de um
governo ou de outra autoridade responsvel pela manuteno de faris de outros auxlios navegao,
no exerccio dessa funo. 3. Se o proprietrio provar que o dano por poluio resultou em sua
totalidade ou em parte, seja de um ato ou omisso feito com inteno de causar danos, pela pessoa que
sofreu esses danos ou de negligncia de pessoa, o proprietrio pode ser desobrigado em todo ou em
parte de sua responsabilidade para com a citada pessoa. 4. Nenhum pedido de indenizao por danos
por poluio poder ser formalizado contra o proprietrio de outro modo que no seja baseado presente
Conveno. Nenhum. pedido de indenizao, que no seja fundamentado na presente conveno poder
ser feito contra prepostos ou agentes, do proprietrio. 5. Nenhuma disposio da presente conveno
dever prejudicar direito de regresso do proprietrio contra terceiros.
222: SOUZA, Hlio Dutra de et alii. Vazamento de Derivado de petrleo. Desequilbrio ecolgico da regio,
com atingimento dos recursos ambientais, cujos efeitos esto influenciando diretamente na qualidade
de vida de seus habitantes. Responsabilidade objetiva. Obrigao de apresentar diagnstico ambiental
e recompor a rea atingida. Revista de Direito Ambiental, ano 6, junho-setembro. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2001.
262
Sumariando, as concluses iniciais so de que a responsabilidade
civil ambiental na atividade petrolfera objetiva, estruturada com
base no princpio do poluidor-pagador, sendo discutvel se foi
albergada a teoria do risco integral, risco criado ou do risco proveito.
Estas questes sero detalhadas nos tpicos seguintes.
7.4.2 Forma de Responsabilizao
nos Contratos de Concesso
Uma vez que foram delineados os caracteres gerais da responsabilida-
de civil ambiental nas atividades petrolferas, discutiremos neste tpico
a forma de responsabilidade civil adotada nos contratos de concesso
petrolfera e suas implicaes. Antes de se detalhar as clusulas do con-
trato de concesso referentes responsabilidade e proteo ambiental,
falar-se- um pouco das situaes que podem dar azo responsabilida-
de civil ambiental.
7.4.2.1 Situaes de Responsabilidade Civil
Ambiental da Empresa Petrolfera
No desenvolvimento das atividades de prospeco e lavra de petr-
leo e gs, o embate entre o direito ao desenvolvimento e a proteo ao
meio ambiente sempre uma tnica. Invariavelmente, a indstria
petrolfera modifica o meio ambiente onde calca seus ps, significan-
do com isso uma inevitvel agresso aos bens ambientais. inevitvel
a ocorrncia de alguma agresso, mas a atividade desta indstria
fundamental para o mundo moderno
223
. Por esta razo, a tutela
ambiental deve se direcionar para a intensidade do dano ambiental,
bem como para o grau de potencialidade de dano resultante da con-
duta da empresa de petrleo, atentando-se, em primeiro plano, pri-
mar pela preveno.
Nesta linha de raciocnio, podemos definir trs formas de danos
ambientais: imediatos, graduais e paisagsticos.
223: Deve-se fazer a observao de que, embora haja forte tendncia voltada substituio do uso de
combustveis fsseis por fontes alternativas de energia, as alternativas para a substituio do petrleo
na indstria qumica so ainda insatisfatrias, o que perpetua, pelo menos por um bom espao de
tempo, nossa dependncia deste bem mineral.
263
O primeiro tipo de dano, o ambiental imediato, resulta de ativida-
de (ou mesmo da omisso) do poluidor que cause agresso direta ao
meio ambiente, concorrentemente realizao da conduta. o aci-
dente ecolgico, derivado de agresso intensa ao meio ambiente e s
relaes que ele alberga. Na indstria do petrleo, por muitas vezes,
observa-se esta espcie de dano, especialmente nos derramamentos
de leo (exemplo no Brasil o vazamento de leo da refinaria de
Araucria, como j aludimos), direcionando-se a legislao decisiva-
mente sobre esta espcie de poluio.
Outra espcie so os graduais. Estes, a princpio, no ensejam a
responsabilidade civil ambiental, j que se deve equilibrar, como j
expresso, o direito ao desenvolvimento com a proteo ambiental (
o caso, por exemplo, de pequenos derramamentos de leo na estru-
tura de um duto e que atinjam o solo). Como sempre, contudo, se
deve buscar a intensidade do dano para se apurar a existncia da
responsabilidade ambiental, se a empresa descura do seu papel de
manuteno e proteo ambiental, deixando que os danos graduais
ensejem um verdadeiro desastre ecolgico, tal conduta ensejar a res-
ponsabilidade civil com todos os seus nus.
Concluindo a exposio, pode-se falar ainda do dano paisagstico.
A Constituio Federal alude proteo do patrimnio paisagstico
224
em trs momentos: quando se refere aos conjuntos urbanos e stios
de valor paisagstico como constituintes do patrimnio histrico cul-
tural (art.216, V); ao mencionar a competncia comum da Unio,
estados e municpios para proteger as paisagens naturais notveis (art.
23, III); e ao referir-se competncia concorrente para legislar sobre
a proteo do patrimnio paisagstico (art. 24, VII).
Analisando-se as disposies constitucionais, pode-se dizer que a
Constituio Federal abrange uma concepo subjetiva e objetiva da
paisagem. Subjetiva, pois defere proteo a conjuntos paisagsticos
224: Dissertando sobre o tema da paisagem, Paulo Afonso Leme Machado, Op. Cit., pg. 119, cita os
conceitos de Jacqueline Morand-Deviller, que conceitua a paisagem como a relao que se estabelece
entre um lugar e um momento concreto, entre um observador e o espao que ele abrange com o olhar;
cita ainda a opinio de Carlos Carrasco Muoz de Vera, que diz que a paisagem uma realidade
complexa. tanto um espao em relao com as atividades humanas como uma descrio subjetiva de um
meio vivido. Em funo de sua viso mais objetiva e vis social, preferimos neste trabalho a segunda
concepo.
264
que despertam certo lao afetivo pela sua beleza (belezas naturais).
Objetiva, pois tanto protege a paisagem resultante da ao humana
sobre o meio ambiente quanto a paisagem que caracteriza as relaes
existentes num ecossistema. Sendo assim, o dano paisagstico poder
ser um plus ao dano imediato ou ao gradual (poluio de leo que,
alm de destruir vrias espcies do ecossistema de mangue, acaba com
os elementos naturais que caracterizam a sua paisagem) ou forma au-
tnoma de dano (explorao terrestre de petrleo em desconformidade
com o plano diretor do municpio e que ofusque a beleza de vrios
monumentos da cidade).
7.4.2.2 Clusulas Contratuais sobre Responsabilidade
Civil e Proteo Ambiental
Ao longo da leitura do contrato de concesso, encontram-se trs
clusulas que dizem respeito ao tema da responsabilidade civil, que
so as clusulas dcima terceira, vigsima e trigsima.
A clusula dcima terceira dispe sobre a exclusividade do conces-
sionrio na explorao da rea concedida
225
, bem como acerca da
forma de responsabilidade. Com base no art. 44, inciso V, da Lei do
Petrleo, estabeleceu-se a responsabilidade objetiva na conduo das
operaes realizadas. Dispe o item 13.1 da clusula que durante a
vigncia deste contrato, e desde que observados os termos e condi-
es do mesmo, o Concessionrio ter, com exceo prevista no par-
grafo 2.5, o direito exclusivo de realizar as Operaes na rea da
Concesso (sic), obrigando-se para isso (...) a assumir e responder
integral e objetivamente pelas perdas e danos causados, direta ou
indiretamente, pelas Operaes e a sua execuo, independentemen-
te da existncia de culpa, tanto a terceiros quanto ANP e Unio,
de acordo com os pargrafos 2.2, 2.2.1 e demais disposies aplic-
225: Prescreve a clusula 13.1 do contrato em tela: Durante a vigncia deste Contrato, e desde que
observados os termos e condies do mesmo, o Concessionrio ter, com a exceo prevista no pargrafo
2.5, o direito exclusivo de realizar Operaes na rea de Concesso, obrigando-se para isso, por sua conta
e risco, a aportar todos os investimentos e a arcar com todos os gastos necessrios, a fornecer todos os
equipamentos, mquinas, pessoal, servios e tecnologia apropriados, e a assumir e responder integral e
objetivamente pelas perdas e danos causados, direta ou indiretamente, pelas Operaes e sua execuo,
independentemente da existncia de culpa, tanto a terceiros quanto ANP a Unio, de acordo com os
pargrafos 2.2, 2.2.1 e demais disposies aplicveis deste Contrato.
265
veis deste contrato. Pode-se perceber que a clusula bastante enf-
tica na adoo da responsabilidade objetiva.
A clusula vigsima
226
explica a responsabilidade do concession-
rio no campo ambiental. Em primeiro lugar, adota no item 20.1 o
princpio do poluidor-pagador, ao dispor que o Concessionrio
adotar, por sua conta e risco, todas as medidas necessrias para a
conservao dos reservatrios e de outros recursos naturais e para a
proteo do ar, do solo e da gua de superfcie ou de subsuperfcie
(....) ficar o Concessionrio obrigado (...) a preservar o meio ambi-
ente e proteger o equilbrio do ecossistema na rea de concesso, a
evitar a ocorrncia de danos e prejuzos fauna, flora e aos recur-
sos naturais, a atentar para a segurana de pessoas e animais, a res-
peitar o patrimnio histrico-cultural, e a reparar os atos de recu-
perao ambiental determinados pelos rgos competentes. A ado-
o do princpio do poluidor-pagador neste item da clusula bas-
tante ampla, j que est obrigado a preservar, fazer a manuteno e
reparar o meio ambiente.
Quanto responsabilidade civil ambiental, o item 20.2 bem
claro na adoo da responsabilidade objetiva (o que no poderia ser
de outra forma) ao determinar que (...) o Concessionrio assumir
responsabilidade integral e objetiva por todos os danos e prejuzos
ao meio ambiente e a terceiros.... A forte aplicao do princpio do
poluidor-pagador ( o poluidor que deve arcar com os nus decor-
rentes das atividades ambientais), prev o mesmo item no que tan-
ge indenizao Unio e ANP, por qualquer demanda judicial,
arbitral e atividade administrativa decorrente de danos e prejuzos
ambientais quando estes entes figurarem no plo passivo. Prev-se,
226: Determina a clusula 20.1: O Concessionrio adotar, por sua conta e risco, todas as medidas
necessrias para a conservao dos reservatrios e de outros recursos minerais e para a proteo do ar,
do solo e da gua de superfcie ou de subsuperfcie, sujeitando-se legislao e normatizao
brasileiras sobre o meio ambiente e, na sua ausncia ou lacuna, adotando as boas prticas internacio-
nais a respeito. Dentro desse princpio, e sem com isto limitar a sua aplicao, ficar o Concessionrio
obrigado, como regra geral, e tanto no que diz respeito execuo das Operaes quanto devoluo
e abandono das reas de remoo e reverso de bens, a preservar o meio-ambiente e proteger o equilbrio
do ecossistema na rea de Concesso, a evitar a ocorrncia de danos e prejuzos fauna, flora e aos
recursos naturais, a atentar para a segurana de pessoas e animais, a respeitar o patrimnio histrico-
cultural, e a reparar ou indenizar os danos correntes de suas atividades e a praticar os atos de
recuperao ambiental determinados pelos rgos competentes.
266
portanto, ao de regresso contra a empresa concessionria de pe-
trleo, podendo a Unio ou a ANP denunciar a lide
227
.
A amplitude da clusula abre discusso para se saber se cabe tal
indenizao (prevista, diga-se logo, no art. 44, inciso V, da Lei 9.478/
97) no caso de demanda por falha de fiscalizao com danos em
potencial e por desrespeito norma de condutas ambientais sem
ocorrncia de dano.
Vislumbrando-se a questo, verifica-se que a ao regressiva, se-
gundo a clusula 20.2 do contrato de concesso
228
, tem como pres-
suposto a verificao do dano efetivo, o que no poderia ser de outro
modo, j que o inciso V, do art. 44 da Lei do Petrleo fala em ao
regressiva por danos resultantes da atividade do concessionrio. Para
a ao regressiva de perdas e danos, portanto, no basta a ocorrncia
do ilcito, devendo tambm concorrer para o evento o dano efetivo.
Tal hermenutica tambm decorrncia de uma interpretao ra-
zovel do princpio do poluidor-pagador, j que o poluidor deve ze-
lar pela proteo do meio ambiente no mbito da sua atividade, ar-
cando com o nus da responsabilidade na medida da sua repercusso
ambiental. Assim, se a Unio ou a ANP for demandada numa ao
que trate meramente de ilcito ambiental (desrespeito a uma norma
administrativa de conduta ambiental, por exemplo) em que no se
caracterize o dano, no cabe a esses entes promover a ao regressiva,
ainda que da demanda resulte uma imposio judicial de multa para
o cumprimento da sentena.
Com o lanamento destas consideraes, conclui-se que no cabe
ao regressiva no caso de demanda por falha de fiscalizao com
danos em potencial, em face da necessidade do dano efetivo, bem
227: Declara o art. 70 do Cdigo de Processo Civil: Art. 70 A denunciao da lide obrigatria: (...) III
quele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ao regressiva, o prejuzo do
que perder a demanda.
228: Dispe a clusula contratual: Responsabilidade por Danos e Prejuzos 20.2 Sem prejuzo e em
aplicao do disposto no pargrafo 20.1, o Concessionrio assumir responsabilidade integral e
objetiva por todos os danos e prejuzos ao meio ambiente e a terceiros que resultarem, direta ou
indiretamente, das Operaes e sua execuo, bem como do seu abandono e da remoo e reverso de
bens nos termos dos pargrafos 18.5 a 18.7.1, obrigando-se a repar-los e a indenizar a Unio e a ANP,
nos termos dos pargrafos 2.2 e 2.2.1, por toda e qualquer ao, recurso, demanda ou impugnao
judiciais, juzo arbitral, auditoria, inspeo, investigao ou controvrsia de qualquer espcie, bem
como por quaisquer indenizaes, compensaes, punies, multas ou penalidades de qualquer nature-
za, relacionados ou decorrentes de tais danos e prejuzos.
267
como no caso do simples desrespeito a normas ambientais pela falta
do elemento dano.
Por fim, a clusula trigsima
229
prev a exonerao do cumprimen-
to das obrigaes contratuais pelo concessionrio na ocorrncia de
caso fortuito e fora maior. Pode-se levantar a questo se tal exonera-
o seria vlida no caso de responsabilidade ambiental, ou seja, se
teria sido adotada a teoria do risco criado, do risco proveito ou risco
integral. Ao nosso ver, no faz sentido na indstria do petrleo enxer-
gar a adoo da teoria do risco proveito, j que tanto a Lei do Petrleo
quanto o contrato de concesso sublinham que as atividades sero
desenvolvidas por conta e risco do concessionrio. Por outro lado, a
clusula trigsima do contrato em comento ensejaria o entendimen-
to de que na indstria petrolfera adotou-se a teoria do risco criado, o
que, em verdade, no se coaduna com os objetivos de proteo
ambiental. Dada a magnitude dos danos resultantes das atividades
envolvendo a gesto do petrleo e gs ou da sua mera potencialidade,
entendemos que prevalece a teoria do risco integral, posicionamento
que conjuga a proteo constitucional deferida ao meio ambiente e o
imperativo da aplicao do princpio do poluidor-pagador. Adota-se,
ento, aqui o entendimento doutrinrio majoritrio sobre a teoria do
dano ambiental, no se esquecendo de que h na doutrina brasileira
vozes dissonantes no sentido da adoo da teoria do risco criado
230
.
7.4.3 Responsabilidade do Estado: Possibilidade e Implicaes
Nos tpicos anteriores visualizamos a responsabilidade das empresas
petrolferas nas atividades de explorao e produo. Agora perquirire-
mos da possibilidade de responsabilidade civil ambiental do Estado
nestas atividades e suas repercusses jurdicas no campo ambiental.
229: A clusula 30.1 assevera: As partes somente deixaro de responder pelo cumprimento das obriga-
es assumidas neste Contrato na hiptese de caso fortuito ou fora maior, na forma do artigo 1058 do
Cdigo Civil Brasileiro. A exonerao do devedor aqui prevista se dar exclusivamente com relao
parcela atingida da obrigao, no podendo ser invocada para sua liberao integrao.
230: Posicionando-se no sentido de que o Direito brasileiro adotou a teoria do risco integral, tem-se
Antonio Herman V. Benjamin (Responsabilidade civil pelo dano ambiental), Jorge Alex Nunes Athias
(Responsabilidade civil e meio ambiente breve panorama do direito brasileiro) e Sergio Cavalieri Filho
(Programa de Responsabilidade Civil, So Paulo: Malheiros, 1997). Contra, esposando a tese do risco
criado, tem-se Toshio Mukai (A administrao pblica em face da responsabilidade ambiental, Revista
Trimestral de Direito Pblico, Malheiros, n. 30, 2000) e Paulo Afonso (Op. Cit.).
268
Sintetizando a evoluo da responsabilidade do Estado, percorreu-
se, primeiramente, um caminho de total irresponsabilidade do ente
estatal, consubstanciada na expresso inglesa The king can do no
wrong; posteriormente, com a teoria dos atos de imprio e da ges-
to, foi-se aos poucos mitigando o entendimento de irresponsabili-
dade do Estado. Desta forma, adotou-se a tese da responsabilidade
civil subjetiva, que depois foi dada publicidade (teoria do faulte du
service); por fim chega-se adoo da responsabilidade civil objetiva
do Estado, havendo discusses no Direito brasileiro se se adotou a
teoria do risco administrativo ou do risco integral
231
.
Perfunctoriamente, pode-se dizer que o Estado pode plenamente
responsabilizar-se pelo cometimento de danos e ilcitos contra o meio
ambiente. a concluso mais tangvel e razovel diante dos impera-
tivos constitucionais, mormente pelo disposto no caput do art. 225
da CF, ao prescrever que o Poder Pblico tem o dever de defender e
preservar o meio ambiente. Alm disso, segundo o arts. 20, IX e
177, da CF, o Estado detentor do monoplio sobre o petrleo, o
que ainda refora mais a obrigao estatal de administar este
patrimnio de forma a no causar danos ao meio ambiente. Neste
sentido, a doutrina no diverge, procurando, alis, delimitar a res-
ponsabilidade estatal em matria ambiental.
H duas pticas relacionadas responsabilidade do Estado nas ati-
vidades de explorao e produo de petrleo: uma em razo do
licenciamento ambiental das atividades e outra pela sua fiscalizao.
Quanto primeira forma (o licenciamento), a doutrina
ambiental
232
brasileira frisa que muitas vezes o Estado no pode
deixar de ser responsabilizado simplesmente por ter aparentemen-
te cumprido as disposies legais para o licenciamento. A falta de
prudncia da Administrao no cuidado da proteo ambiental,
consubstanciada na expedio de licenas que desatendam os prin-
cpios de proteo e preservao ao ambiente, bem como a expedi-
231: Para um breve resumo da responsabilidade civil do Estado, VEDE MELLO, Celso Antnio Bandeira de.
Curso de Direito Administrativo. 13 ed. So Paulo: Malheiros, 2001.
232: o que frisa Paulo Afonso Leme Machado: A Administrao Pblica Federal, Estadual ou Municipal
no pode ignorar e afastar os bens e valores ambientais protegidos pela Constituio federal, nem por
sua ao (licenciamento ambiental), nem por sua omisso (fiscalizao, monitoramento ou auditoria)
(Op. Cit., pg. 329-330).
269
o de licenas irregulares, importaro na responsabilidade civil do
Estado na tutela do meio ambiente. Vale salientar que a provocao
de danos ambientais em razo de uma licena irregular no exonera o
concessionrio de arcar com o nus, haja vista a aplicao do princ-
pio do poluidor-pagador.
J quanto fiscalizao, o caso se torna mais delicado quando se
pensa na ANP. Ela responsvel pela fiscalizao das atividades de
E&P da indstria petrolfera. No propriamente a ANP uma agncia
de defesa ambiental, mas ela no se furta a esta responsabilidade. O
art. 1, inciso IV, da Lei do Petrleo estabelece como princpio da
poltica energtica a proteo do meio ambiente. J o art. 8, incisos
III e IX, atribui ANP as competncias de fiscalizar as atividades da
indstria, bem como se esmerar no cumprimento de boas prticas de
preservao do meio ambiente. No contrato de concesso, a clusula
dcima quarta
233
fala do papel da ANP de fiscalizar as atividades den-
tro da rea de concesso. Por fim, o item 20.2 da clusula vigsima, j
referida, determina a indenizao do concessionrio Unio e ANP
por demandas judiciais e arbitrais por danos ambientais, o que permi-
te, contrario sensu, ver que a ANP pode ser demandada pela responsa-
bilidade civil ambiental. A ANP, portanto, parte passiva legtima
para figurar em demandas de responsabilidade civil ambiental.
Sendo possvel que a ANP figure como parte passiva em demanda
de responsabilidade civil ambiental, cabe por ltimo analisar qual
seu mbito de abrangncia e se esta responsabilidade solidria ou
subsidiria. Adotamos a posio de que ela ter responsabilidade ci-
vil ambiental no caso de falha de fiscalizao e, ocorrendo danos
concorrentemente a esta omisso por esse ente, este ser responsvel
subsidiariamente, j que, embora a falha na fiscalizao possa ter con-
tribudo para a verificao do dano, o princpio do poluidor-pagador
h de ser observado sempre em primeira mo e a ANP no uma
agncia de defesa ambiental. A concluso, portanto, que a respon-
sabilidade da ANP no mbito ambiental subsidiria.
233: Afirma a clusula: A ANP, diretamente ou mediante convnios com rgos dos Estados ou do Distrito
Federal, exercer o acompanhamento e fiscalizao permanente das Operaes com o objetivo de
assegurar-se de que o Concessionrio est cumprindo integral e rigorosamente as obrigaes por ele
assumidas nos termos deste Contrato e da legislao aplicvel.
270
O quadro de importncia atual que o meio ambiente possui para
subsistncia da humanidade no admite transigncias em termos de
sua preservao. Por isto, a responsabilidade civil torna-se cada vez
mais agressiva na utilizao de meios que se demonstrem eficientes
em termos de proteo ambiental.
Neste contexto, a responsabilidade objetiva assume um papel de
acentuada relevncia, diante da facilidade da imputao do dano ao
seu respectivo causador. Associada a isto, a consagrao do princpio
do poluidor-pagador veio a aditar meios facilitadores da responsabi-
lizao daqueles que efetivamente devem arcar com os custos da de-
gradao ambiental.
A indstria petrolfera no foge a este contexto. Ao contrrio, ao se
analisar a natureza de suas atividades, pode-se dizer que a sua res-
ponsabilidade para com o meio ambiente at mesmo agravada em
relao a outros agentes, em face da potencialidade danosa que este
setor industrial encerra.
Ademais, a participao de novas empresas na prospeco e lavra
do petrleo, alm da PETROBRS, aumenta a preocupao no to-
cante possibilidade de danos ao meio ambiente.
Assim, a responsabilidade da indstria petrolfera, sob a modalidade
objetiva, baseada na teoria do risco integral, situa-se como a mais
adequada ao imperativo de tutela ambiental, associada ao desempe-
nho das indispensveis atividades por ela desenvolvidas.
Alm do mais, sendo o Estado o detentor constitucional do mono-
plio da maioria das atividades que integram a indstria petrolfera,
no se pode furtar assuno de responsabilidade subsidiria pelos
danos perpetrados contra o meio ambiente.
Portanto, cabe aos juristas buscarem estender ao mximo possvel o
arcabouo da tutela ambiental ao lidar com a indstria petrolfera,
uma vez que, embora sendo ela importante, no pode o meio ambi-
ente ficar merc de seus interesses.
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273
8 O Modelo Brasileiro do Contrato de Seguro Ambiental
na Indstria do Petrleo e Gs Natural
8 O Modelo Brasileiro do Contrato de Seguro
Ambiental na Indstria do Petrleo e Gs
Natural
Ccio Oliveira Manuel
Flvio Henrique Rodrigues Carneiro
Olavo Bentes David
8.1 Introduo
O estudo do seguro como contrato de Direito privado bastante
freqente no desenvolvimento do conhecimento jurdico. Dentre as
inmeras modalidades previstas de seguro nos ordenamentos, toda-
via existe um que ainda no foi objeto de estudos cientficos em pro-
fundidade, qual seja, o seguro ambiental.
No obstante apresentar-se como um procedimento cada dia mais
comum nos pases europeus e nos EUA, o seguro ambiental no pos-
sui ainda uma legislao consolidada, tampouco adquiriu maturida-
de em seu campo de aplicabilidade, sendo proeminente o desenvol-
vimento de pesquisas mais intensas, com vistas a dar-lhe maior
cientificidade, com arcabouo doutrinrio mais acurado, garantin-
do-lhe, assim, maior aplicabilidade no mercado.
Restringindo ainda mais o campo de pesquisa, situando-se na in-
dstria do petrleo e gs, vislumbra-se uma escassez maior ainda do
uso deste tipo de seguro, mesmo considerando o potencial poluidor
que a indstria apresenta, merecendo um estudo mais profundo para
fomentar a utilizao deste instrumento jurdico neste segmento de
mercado. Esta a proposta do presente trabalho.
274
O Brasil um pas com uma considervel produo de petrleo,
necessitando, por conseguinte, de meios cada vez mais eficazes na
preveno e reparao de danos ambientais neste segmento, sendo
possvel a utilizao do seguro ambiental como forma de mitigao
destes eventos negativos para o meio ambiente nacional.
Para a consecuo do objetivo, necessria uma caracterizao geral
do contrato de seguro e do prprio seguro ambiental para ento tra-
ar um perfil do modelo de contrato de seguro a ser utilizado no
ordenamento jurdico nacional, considerando as necessidades nacio-
nais e as peculiaridades tanto da indstria do petrleo quanto dos
biomas que englobam o Territrio Nacional.
8.2 Contrato de Seguro
8.2.1 Generalidades
O contrato de seguro possui grande utilidade nos dias atuais, sen-
do que seu surgimento ocorreu no Direito medieval, com o advento
do desenvolvimento da navegao, sendo o seguro martimo o pri-
meiro do ramo a ser conhecido, no sculo XVI.
No Direito brasileiro, o Cdigo Civil de 1916 disciplinava a mat-
ria em seus artigos 1.432 a 1.476, e a sua definio nascia do artigo
1.432 do referido estatuto material:
Art. 1.432. Considera-se contrato de seguro aquele pelo
qual uma das partes se obriga para com a outra, medi-
ante a paga de um prmio, a indeniz-la do prejuzo
resultante de riscos futuros, previstos no contrato.
No Novo Cdigo Civil Brasileiro, atualmente em vigor, o contrato
de seguro tratado em seus artigos 757 a 802, e a sua definio a
do artigo 757:
Art. 757. Pelo contrato de seguro, o segurador se obri-
ga, mediante o pagamento do prmio, a garantir inte-
resse legtimo do segurado, relativo a pessoa ou a coisa,
contra riscos predeterminados.
275
Pela redao dada pelo Novo Cdigo Civil, percebe-se que o paga-
mento do prmio, condio essencial existncia do contrato de se-
guro, consta como elemento primordial neste tipo de negcio, po-
rm, a indenizao est voltada, no Novo Cdigo, para o interesse
legtimo do segurado. Em seus comentrios a respeito de tal altera-
o, o professor Voltaire Marensi
234
destaca que
...as situaes que ensejavam muitas vezes, em tese, aes
consignatrias de pagamento, previstas no art. 972, do
vetusto Cdigo Civil, c/c os arts. 890 e ss. Do CPC,
como, verbi gratia, quando o segurado era casado e dei-
xava como beneficiria uma amante ou companhei-
ra, definitivamente, repito, exausto, tentou o novel
legislador quando substituiu a expresso prejuzos re-
sultantes de riscos futuros por garantia de interesse le-
gtimo tenta plasmar, dessarte, no contrato de seguro,
uma relao lcita. Em outras palavras, relao de um
interesse legtimo, lcito e, sobretudo, estribado em prin-
cpios ticos inerentes a toda norma jurdica em que h
a eterna busca de uma harmonizao social.
O contrato de seguro um pacto que tem como partes o segurador
e o segurado, cabendo ao segurado o pagamento do prmio, que a
contraprestao ao segurador, em virtude do sinistro que este assu-
me, e a este compete pagar a indenizao prevista de seus prejuzos,
na hiptese de ocorrer o risco previsto contratualmente.
A importncia socioeconmica dos contratos de seguro nos dias
atuais resulta da imensa quantidade de contrataes de vrias moda-
lidades, pois estes garantem aos seus consumidores tranqilidade e
segurana, uma vez que, ocorrido o sinistro coberto pelo contrato de
seguro, o prejuzo do segurado ser suportado pelo segurador, pois,
com o recebimento dos prmios de seus segurados, este forma um
fundo que propicia o pagamento das indenizaes.
234: Marensi, Voltaire. O Seguro no Direito Brasileiro, p. 21-2.
276
Ocorre que, na cobertura do risco, o contrato de seguro alicera-se
em alguns fundamentos, que so a mutualidade, clculo das proba-
bilidades e homogeneidade para se definir o valor de seu preo, de
seu prmio e a delimitao dos riscos que estaro cobertos. Portanto,
o contrato de seguro possui clusulas limitativas dos riscos, para
viabilizar suas contrataes e indenizaes.
8.2.2 Conceito e Objeto
O conceito de contrato de seguro encontra-se no Cdigo Civil, em
seu artigo 757. Venosa
235
, analisando o pargrafo nico deste artigo,
comenta que
...o novo dispositivo destaca que as empresas segurado-
ras somente podero atuar no ramo mediante autoriza-
o administrativa, reforando o disposto no art. 74 do
decreto-lei n. 73 de 1966. Desse modo h necessidade
de qualificao especial para figurar como segurador em
um contrato de seguro no sistema ptrio. Ressalta, tam-
bm, que o seguro visa garantir interesse legtimo do
segurado, o que abrange tambm o seguro em favor de
terceiros.
Apesar de estar disciplinado no Cdigo Civil, alguns autores en-
tendem ser mercantil o contrato de seguro, e no contrato de Direito
Civil, em virtude de que, na qualidade de segurador, somente podem
figurar empresas constitudas na forma de sociedade annima (art.
27 1 da Lei 4.595/64); mas somente o seguro martimo que se
encontra regulamentado pelo Cdigo Comercial, conforme o pensa-
mento de Orlando Gomes
236
,
...o contrato de seguro, tal como se pratica na atualidade,
pertence ao campo do Direito Comercial, pois somente em-
presas organizadas sob a forma de sociedade annima po-
235: Venosa, Silvio de Salvo. Direito Civil. Contratos em Espcie, p. 373
236: Gomes, Orlando. Contratos, p. 410
277
dem celebr-lo na qualidade de segurador. Essa imposio
legal decorre da prpria funo econmico-social do contra-
to. Para cobrir os inmeros riscos que podem ser objeto de
seguro, mister se faz uma organizao econmica que, uti-
lizando tcnica especial, possa atender ao pagamento das
indenizaes provveis com o produto da arrecadao das
contribuies pagas por grande nmero de seguradores. A
natural exigncia de que o segurador seja uma sociedade por
aes desloca o contrato do Direito Civil para o Direito Co-
mercial, tornando-o um contrato mercantil.
A doutrina no tem um posicionamento pacfico a respeito do
objeto do contrato de seguro. Hodiernamente, observa-se que
este contrato visa a proteger a coisa, o risco ou um interesse
segurvel. Para Venosa
237
o Cdigo Civil, ao definir o contrato de
seguro, no art. 757, menciona que o seu objetivo garantir interesse
legtimo do segurado relativo a pessoa ou a coisa, contra riscos prede-
terminados. Ao se referir a interesse legtimo, adota esse legislador
moderna da doutrina.
As partes do contrato de seguro so o segurado e o segurador. O
primeiro aquele que possui interesse em preservar a coisa, ou a
pessoa, e para isso contrata com o segundo, aquele que ir suportar o
risco, que o acontecimento futuro e incerto, que poder prejudicar
o segurado em termos patrimoniais, o que ser evitado pelo contrato
de seguro mediante o pagamento do prmio, ou seja, a importncia
pecuniria que assegurar o recebimento da indenizao, que a
importncia paga pelo segurador ao segurado, para que seja compen-
sado do prejuzo econmico advindo do sinistro devidamente assu-
mido como risco pela aplice do seguro.
O contrato de seguro origina direitos e obrigaes para as partes.
Ao segurado compete o pagamento do prmio, que a contraprestao
ao segurador, em virtude do risco que este assume, e ao segurador
compete pagar a indenizao prevista, ao segurado, de seus preju-
zos, na hiptese de ocorrer o risco previsto contratualmente.
237: Venosa, op. cit, p. 373.
278
8.2.3 Evoluo Histrica e Importncia Econmica
O contrato de seguro surgiu na Idade Medieval, sendo totalmente
desconhecido do Direito Romano. O seu surgimento deu-se em funo
da importncia e desenvolvimento da navegao.
Nesta poca o contrato de seguro no tinha credibilidade, em fun-
o da falta de segurana que tal modalidade de contrato oferecia. O
carter idntico ao do jogo e da aposta ensejava a freqente falncia
das seguradoras e, conseqentemente, o segurado no recebia ne-
nhuma indenizao na ocorrncia do sinistro.
Desta forma o primeiro ramo a surgir foi o seguro martimo, co-
nhecido no sculo XVI. Com relao ao seguro terrestre, houve o seu
desenvolvimento a partir do sculo XVII, na Inglaterra. A difuso de
um modo geral, entretanto, iniciou-se no final do sculo XVIII e
incio do sculo XIX, difundindo-se amplamente, afinal, no sculo
XX, atingindo excepcional desenvolvimento at a atualidade.
No Brasil, a primeira modalidade a ser regulamentada foi o seguro
martimo, por meio do Cdigo Comercial de 1.850.
Com relao aos seguros terrestres, a sua regulamentao inicial deu-se
pelo Decreto n 4.270, de 16 de dezembro de 1.901, modificado pos-
teriormente pelo art. 3, inciso VIII, da Lei no. 1.616, de 30 de dezem-
bro de 1.906. O Decreto no. 5.072, de 12 de dezembro de 1.903,
entretanto, foi de suma importncia, pois submeteu as companhias de
seguros autorizao administrativa para funcionamento no Pas.
No Cdigo Civil Brasileiro de 1.916, a matria de seguro de coisas
e de vida foi disciplinada em cinco diferentes sees, a saber: I - Das
disposies gerais sobre o seguro; II - Das obrigaes do segurado; III
- Das obrigaes do segurador; IV - Do seguro mtuo; e V - Do
seguro de vida.
De modo geral, os contratos so do tipo tradicional em que as
partes discutem livremente suas clusulas, aceitando-as ou recusan-
do. Existe, porm, outra modalidade contratual, em que uma das
partes contratantes no pode manifestar livremente sua vontade. Esta
modalidade de contrato definida como contrato de adeso, ou seja,
somente compete a uma das partes estabelecer as normas do contrato
em questo, o que ocorre nos contratos de seguro, em que as clusu-
las e condies j esto preestabelecidas.
279
Sua importncia econmica reside em que a principal obrigao do
segurador o pagamento da indenizao, que deve ser cumprida se o
evento danoso vier a ocorrer.
As relaes entre segurador e segurado esto aliceradas em dois
importantes princpios: o segurador em troca do recebimento do pr-
mio assume o risco e a ele expe-se enquanto durar o contrato. Na
no-ocorrncia do sinistro, estar o segurador cumprindo a sua parte
na obrigao assumida. O interesse do segurador que o evento da-
noso no ocorra, entretanto, independente da ocorrncia do sinistro,
as duas obrigaes, do segurador e do segurado, esto a cumprir en-
quanto o contrato se achar em curso. Portanto, o contrato de seguro
origina para o segurador, como a principal obrigao, a de cobrir o
risco, e para o segurado o pagamento do prmio estipulado.
A cobertura do risco pelo segurador decorre da prpria funo do
seguro, consistindo na proteo do interesse do segurado em que no
se verifique o acontecimento futuro previsto no contrato, mas, em se
verificando, que o segurado no venha sofrer prejuzos. Na ocorrn-
cia do evento danoso, o segurador obriga-se a pagar o valor segurado,
pois neste momento surge para o segurado um direito a um crdito,
imediatamente exigvel.
Deste modo, a relao econmica est representada na ameaa por
um ou vrios riscos, que une o segurador ao segurado , ou seja, a
importncia econmica existente entre o sujeito e o objeto e que
poder vir a ser afetada pela verificao do risco.
Decorre, portanto, que o interesse econmico indispensvel para
a existncia do contrato de seguro, pois, se assim no fosse, o seguro
degeneraria em aposta, jogo de azar, e conseqentemente desapare-
ceria a sua principal caracterstica que reparatria.
8.2.4 Elementos do Contrato de Seguro
O contrato de seguro possui elementos que o determinam, sendo
de suma importncia sua definio, para que o instituto possa ser
compreendido e analisado. Seus elementos so: o segurador, o se-
gurado, o risco, o prmio, a aplice, o sinistro e a liquidao.
O segurador uma das partes contratantes que se obriga, mediante
o recebimento do prmio, a assumir o risco, obrigando-se a indeni-
zar o segurado, na hiptese de ocorrncia de sinistro. O segurador
280
necessariamente pessoa jurdica, e somente poder ser sociedade an-
nima, mtua e cooperativa, mediante prvia autorizao do Minist-
rio da Fazenda, conforme o Decreto-lei n. 73/66, que regulamenta
as operaes de seguros privados e sua fiscalizao, em razo da segu-
rana social necessria contratao de seguros. Estas entidades de-
vem dedicar-se exclusivamente ao ramo securitrio. Tais empresas esto
sujeitas ao regime de liquidao extrajudicial previsto no Decreto-lei
73/66, no se sujeitando falncia ou concordata.
O segurado o outro contratante, aquele que, mediante o paga-
mento do prmio, transfere o risco para o segurador, que o indeniza-
r na hiptese de sinistro. O segurado poder ser pessoa natural ou
jurdica em nome de quem expedida a aplice. No seguro de vida,
existe o contrato a favor de terceiro, o beneficirio, que envolvido
pelo negcio jurdico, mas no parte. O contrato de seguro trans-
mite-se aos herdeiros e legatrios do segurado, salvo se for
personalssimo.
O risco o acontecimento futuro e incerto quanto a sua realiza-
o, ou quanto ao momento em que ocorrer, previsto no contra-
to de seguro, e suscetvel de causar um dano pessoa do segura-
do, ao seu patrimnio ou a outrem que tenha que repar-lo. Quan-
do o fato futuro incerto, que se receia ocorrer, d-se a denomi-
nao de sinistro.
Os riscos devem ser expressamente mencionados na aplice. O art.
760 do NCC, mais abrangente do que o dispositivo similar no Cdi-
go revogado, declara a obrigatoriedade da especificao dos riscos
assumidos no contrato. Em virtude da interpretao restrita dos con-
tratos de seguro, essencial que os riscos sejam minuciosamente des-
critos e expressamente aceitos pelo segurador. O art. 762 deixa evi-
dente a inteno do legislador de excluir das possibilidades de nuli-
dade do contrato de seguro a mera ocorrncia de atos culposos dos
interessados. Pelo art. 768, est claro que o segurado s perder o
direito garantia se agravar intencionalmente o risco do contrato.
Pela definio de Venosa
238
, prmio o pagamento de valor feito
pelo segurado, devido independentemente da contraprestao do se-
238: Idem.
281
gurador. Com o montante dos prmios arrecadados junto aos segu-
rados, o segurador forma um fundo que possibilita a sua atuao no
mercado de seguros. Este fundo caracteriza a mutualidade, fator es-
sencial do setor securitrio.
O prmio calculado em funo do risco, e ser maior ou menor
conforme sua gravidade e probabilidade. Estes fatores so calculados
pela tcnica desenvolvida pela Matemtica Atuarial, de forma especial,
levando-se em considerao as particularidades de cada tipo de seguro.
A respeito do pagamento do prmio, Venosa
239
assevera que
...o prmio sempre devido por inteiro, ainda que o risco
no se tenha implementado (art. 764, do NCC). O con-
trato, normalmente, elaborado com o segurado, a quem
compete pagar o prmio (art. 763). Pode ser pago antes
da vigncia do seguro, ou solvido a prazo, durante o per-
odo de vigncia. No entanto, o seguro s viger a partir
do pagamento do prmio, embora o termo inicial apon-
tado na aplice possa ser anterior. Trata-se de norma ex-
pressa (art. 12 do Decreto-lei 73/1966), que visa garan-
tir ao segurador o recebimento do prmio.
A aplice, principal documento de prova, o instrumento escrito
do contrato de seguro. Geralmente, a aplice traz as condies gerais
e especficas voltadas modalidade de seguro em questo. O art.
758, do Cdigo Civil, ao citar a aplice como documento probatrio,
refere-se, tambm, ao bilhete de seguro. Este atende tendncia de
socializao do seguro, como ocorre no seguro obrigatrio de vecu-
los. limitado aos seguros de massa, porque obedece a um padro
que nivela todos os segurados. Por tal razo, depende de autorizao
governamental.
Para Rizzardo
240
constitui a aplice o instrumento probatrio do con-
trato de seguro, devendo conter a enumerao dos riscos transferidos ao
segurador, os dados sobre o prazo de vigncia e as obrigaes assumidas
239: Ibidem.
240; Rizzardo, Arnaldo. Contratos, p. 541.
282
pelas partes. Diz o art. 760 que as aplices podem ser nominativas,
ordem e ao portador. O pargrafo nico deste artigo, porm, ressalva
que no seguro de pessoas a aplice, ou bilhete de seguro, no pode
ser ao portador, isso porque a pessoa segurada deve ser identificada.
As aplices podem ser, ainda, simples, quando fixam com preciso o
objeto do seguro, ou flutuantes, quando se estipulam condies ge-
rais, admitindo a possibilidade de efetuar substituies com relao
ao objeto do seguro e s pessoas seguradas.
Sinistro a ocorrncia do dano previsto no contrato, acarretando a
obrigao da seguradora de fazer a indenizao prometida. a verifi-
cao do acontecimento incerto que constitui o risco, prprio do
contrato, assumido pelo segurador. Ocorrendo o sinistro, cabe se-
guradora investigar as suas causas para poder enquadr-lo dentro do
contrato. Nos seguros de danos, faz-se, em regra, percia no objeto
danificado, sendo dessa apresentado um laudo.
Nos seguros de vida, alm do atestado de bito, dando a causa
mortis, pode a seguradora investigar sobre se houve a concor-
rncia do segurado para o acontecimento do evento, ou se este
no est coberto pelo seguro, como no caso de morte voluntria
(duelo, suicdio premeditado).
Havendo o sinistro, deve o segurado ou beneficirio dar cin-
cia do evento seguradora. E uma vez apurados os prejuzos,
deve a seguradora fazer a liquidao do sinistro, pagando a inde-
nizao a quem de direito.
8.2.5 Classificao dos Seguros
Segundo a classificao dos contratos, o contrato de seguro pode ser
classificado em bilateral, sinalagmtico, oneroso, aleatrio, consensual,
de execuo sucessiva ou continuada, de adeso, de boa-f.
O contrato de seguro um contrato bilateral, pois ambas as partes
contraem obrigaes decorrentes do referido contrato. O fato de, em
muitos casos, no haver sinistro no muda a natureza jurdica bilate-
ral do contrato, pois houve a obrigao do segurador em cobri-lo,
caso ocorresse, sendo tal posio pacfica na doutrina. um contrato
sinalagmtico em virtude de haver dependncia recproca das obri-
gaes, ou seja, para que uma das partes possa exigir seus direitos
283
decorrentes do contrato, mister tenha cumprido suas obrigaes
decorrentes da mesma relao jurdica contratual.
Em virtude do fato de que o segurado procura obter uma proteo
patrimonial, e o segurador visa a obter vantagem patrimonial, um
contrato oneroso, pois existe o intuito especulativo, produzindo nus
e vantagens para ambos os contraentes.
Trata-se de contrato aleatrio, em razo de que, entre as prestaes
devidas, no h equivalncia, no h como saber, na contratao do
seguro, o que vai receber no final, pois o acontecimento previsto con-
tratualmente e passvel de indenizao (risco), podendo ocorrer ou no.
A aleatoriedade uma das mais evidentes caractersticas dos contratos
de seguro, pois, segundo Maria Helena Diniz
241
, o ganho ou a perda
dos contraentes depender de fatos futuros e incertos, previstos no contrato,
que constituem o risco. A natureza aleatria do contrato de seguro advm
de sua prpria funo econmico-social.
O contrato de seguro um contrato consensual, pois surge mediante
acordo de vontades, apesar da obrigatoriedade da forma escrita pre-
vista no Cdigo Civil. Segundo posicionamento de Orlando Gomes
242
,
basta o consenso manifestado pela forma prpria. Para Maria Helena
Diniz
243
, o contrato de seguro um contrato formal, sendo a forma escri-
ta exigncia para a substncia do contrato. No entanto, Silvio
Rodrigues
244
defende que o contrato de seguro um contrato solene, em
virtude da necessidade da forma escrita prevista no Cdigo Civil.
Configura contrato de execuo sucessiva ou continuada, por tra-
tar-se de negcio que se destina a uma certa durao, por menor que
seja o tempo, a fim de proteger o bem ou a pessoa. Tal durao ser
at o trmino da vigncia do contrato, ficando o segurador obrigado
a garantir os interesses do segurado previstos contratualmente du-
rante toda a vigncia.
O contrato de seguro um contrato de adeso, em virtude de que,
o contratante, ou seja, o segurado, na contratao, deve aderir a todas
as clusulas preestabelecidas pelo segurador, no lhe sendo facultado
241: Diniz, Maria Helena. Tratado terico e prtico dos contratos, p. 321.
242: Gomes, Orlando. Contratos, p. 411
243: Diniz, Maria Helena. Tratado Terico e Prtico dos Contratos, p. 321
244: Rodrigues, Silvio. Direito Civil. Contratos, p. 373-4.
284
discutir quaisquer uma delas. Tal situao ocorre em virtude de que
h uma necessidade de se uniformizar as clusulas e condies para
todos os segurados, haja vista certos elementos que sero analisados,
como a mutualidade, o clculo das probabilidades e a homogeneidade,
a fim de que se possa definir o valor de seu preo, de seu prmio e a
delimitao dos riscos que sero cobertos na hiptese de sinistro.
Alm de todas estas caractersticas, o contrato de seguro , primordi-
almente, um contrato de boa-f. A boa-f exigida tanto ao segurado
quanto ao segurador, prevendo a lei sanes para quem contratar de
m-f, conforme se verifica nos artigos 765, 766 e 768 do novo Cdigo
Civil; e nos artigos 1.443, 1.444 e 1.446 do Cdigo Civil revogado. A
boa-f a alma do contrato de seguro, pois o segurado, ao contratar,
deve fazer declaraes verdadeiras, a fim de que a espcie de seguro
contratado e os riscos cobertos possam ser devidamente honrados pelo
segurador, pois, dependendo do risco a ser coberto, que se definir o
valor do preo, e, com o recebimento dos preos dos segurados, que
o segurador forma um fundo que propicia o pagamento das indeniza-
es. Ao segurador tambm exigida a boa-f. Quando, ao expedir a
aplice, tiver conhecimento de que o risco passou, estar agindo de
m-f. Alm desta hiptese, uma questo muito relevante, que merece
ateno a da devida entrega ao segurado das condies do seguro,
para que tenha conhecimento das clusulas, especialmente as limitati-
vas. Alm da efetiva entrega ao segurado, as clusulas limitativas no
podem ser obscuras, mal redigidas, ambguas, pois neste caso no esta-
ria o segurador contratando de boa-f.
8.2.6 Caractersticas do Seguro
Conforme aludido anteriormente, na cobertura do risco, o contra-
to de seguro se alicera em alguns fundamentos, que so a
mutualidade, o clculo das probabilidades e a homogeneidade para
se definir o valor de seu preo, de seu prmio e a delimitao dos
riscos que estaro cobertos.
Tendo o contrato de seguro a obrigao primordial de transferir o
risco do segurado para o segurador, para que este possa assumir os
riscos previstos contratualmente, deve haver a mutualidade, ou seja,
embora em um contrato de seguro existam duas partes, o segurado e
285
o segurador, a sua base econmica advm da reunio de vrias pessoas,
os segurados, que pelo pagamento dos prmios de seus contratos
seguradora, esta forma e administra um fundo derivado de tais
pagamentos, que serviro para indenizar os segurados que forem
vtimas de sinistros.
Mediante o clculo das probabilidades, o segurador fixa a impor-
tncia do prmio a ser pago pelo segurado. Tal clculo elaborado
por intermdio de estatsticas sobre a ocorrncia dos sinistros em um
determinado risco. Portanto, ao fixar o segurador o valor do prmio
com base nos estudos estatsticos, tal importncia dever pagar as
provveis indenizaes aos seus segurados e ainda obter uma margem
de lucro seguradora.
Tal clculo de probabilidades tem por base os riscos homogneos, e
a importncia da homogeneidade decorre de que, com os clculos
baseados neste fundamento, cada segurado pagar o prmio na exata
proporo do risco segurado. Por isso existem vrios planos de seguro
para uma mesma modalidade, diferenciando-se nos riscos que esta-
ro segurados, por exemplo, um seguro de automveis pode ser con-
tratado para segurar os riscos de roubo, incndio, coliso ou de res-
ponsabilidade, calculando-se o prmio a ser pago de acordo com os
riscos que sero indenizados na hiptese de sinistro.
Portanto, o contrato de seguro possui um grande interesse social e
humano, pois possibilita a diviso, por todos os segurados, dos pre-
juzos impostos pelo acaso a um indivduo que for vtima de sinistro
devidamente coberto no contrato.
8.2.7 Co-seguro e Resseguro
Introduzindo o seu texto sobre co-seguro, o professor Voltaire
Marensi
245
escreveu que questo interessante quer sob o ponto de vista
jurdico, quer sob o enfoque prtico do tema, saber como se dar a
liquidao de um contrato de seguro que tenha a participao de mais de
uma companhia de seguro.
O co-seguro uma modalidade de seguro mltiplo que ocorre quan-
do a cobertura repartida simultaneamente entre vrios seguradores.
245: Marensi, Voltaire. O Seguro no Direito Brasileiro, p. 105.
286
Embora o contrato seja o mesmo, cada um dos seguradores poder
emitir sua aplice. Cada um assume uma porcentagem na proteo
do risco integral. O co-seguro geralmente ocorre quando se trata de
seguros de grande monta que tornem inconveniente a
responsabilizao por nica empresa seguradora. O NCC, em seu
art. 761, dispe que
Art. 761. Quando o risco for assumido em co-seguro, a
aplice indicar o segurador que administrar o contrato e
representar os demais, para todos os seus efeitos.
Comentando o instituto, Venosa
246
destaca que
...na prtica, embora os diversos co-seguradores possam
ser indicados pelo segurado, geralmente um segura-
dor escolhido pelo interessado que promove o co-seguro.
Esse segurador assume a administrao do contrato e deve
ser considerado o representante dos demais, pois nele
que o segurado depositou sua segurana e boa-f. A nova
lei civil exige que o administrador seja indicado na apli-
ce. No sistema de 1916, no havendo disposio da lei
nesse sentido, a solidariedade entre eles somente pode
ocorrer da letra expressa do contrato, pois essa responsa-
bilidade no se presume. A ao de cobrana deve ser
movida contra todos com pedido de pagamento de cada
quota-parte.
O resseguro tem o mesmo escopo do co-seguro, isto , distribuir
entre mais de um segurador a responsabilidade pela contraprestao,
transferindo toda ou parte da responsabilidade do segurador para o
ressegurador. Para o segurado, porm, a responsabilidade continua
sendo exclusiva do segurador. O ressegurador pode, tambm, trans-
ferir riscos de forma a diminuir a possibilidade de inadimplemento.
O instituto do resseguro o mesmo do seguro, diferenciando-se ape-
246: Venosa, Silvio de Salvo. Direito Civil. Contratos em Espcie, p. 395.
287
nas por tratar-se de seguros feitos entre os prprios seguradores. o
seguro do seguro.
8.3 Contrato de Seguro Ambiental
8.3.1 Generalidades
Os recorrentes acidentes ambientais protagonizados pela
PETROBRAS no ano de 2000 trouxeram baila a discusso sobre a
efetividade das sanes disponveis no ordenamento jurdico brasi-
leiro como meio de prevenir a ocorrncia de danos e diminuir o risco
de leso ao meio ambiente.
As solues tradicionais, reparatrias ou indenizatrias, decorren-
tes da responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente
no satisfazem. Entre os bices sua efetividade, destacam-se o risco
da no-solvabilidade do agente causador, a possibilidade de
questionamento judicial das sanes aplicadas, que, no raro, pro-
longam a discusso sobre a reparao do dano a tal ponto que esta
passa a ser inatingvel, bem como, no caso de empresas estatais, o
risco da sano constituir, em ltima instncia, mero repasse de um
a outro rgos estatais.
H ainda que se considerar a regra bsica em matria ambiental: quan-
do o dano produzido, resulta muito difcil, quando no impossvel,
a reparao. Da por que o Direito ambiental procura direcionar seu
foco para procedimentos preventivos, considerando as limitaes im-
postas via sancionadora.
Neste panorama, a instituio do seguro ambiental surge como
alternativa, em tese, das mais eficazes, aos meros mecanismos
sancionadores, na medida em que permite o atendimento das obri-
gaes reparatrias e indenizatrias por parte do agente poluidor, ao
mesmo tempo em que preserva a solvabilidade da empresa, com a
conseqente continuidade do cumprimento de sua funo social.
Por outro lado, no se pode esquecer de que a atividade seguradora
tem por caracterstica acompanhar as evolues do tecido social em
que est inserida. Historicamente, a evoluo da indstria relaciona-
se intimamente com o desenvolvimento da sociedade. proporo
288
que riscos decorrentes de novas atividades surgem, os contratos de
seguro rapidamente a eles se amoldam, passando a ressarcir as pesso-
as de danos oriundos destes riscos. o que sucedeu quando da in-
veno do automvel, no incio do sculo XX, quando se percebeu
que a inovao trazia consigo, como contrapartida agilidade e ao
conforto no transporte, riscos de acidentes potencialmente mais gra-
ves e corriqueiros que os relativos a outros meios de transporte. A
conseqncia que, rapidamente, passou a indstria de seguros a
estabelecer contratos em que assumia os riscos quanto aos danos de-
correntes da conduta destes veculos. Caso semelhante ocorreu com
as relaes trabalhistas, que passaram a ser cobertas por contratos
de seguro, quando a sociedade passou a exigir dos empregadores a
obrigao de compensar seus empregados acidentados na execuo
de suas tarefas laborais
247
. o que, de certa forma, ocorre atual-
mente em relao aos riscos de dano ambiental. De fato, a questo
ambiental tomou propores tais nos dias atuais, sendo improvvel
que, em prazo relativamente curto, no venha a indstria de segu-
ros a investir de maneira relevante na cobertura de danos advindos
de acidentes que afetam o meio ambiente.
A experincia com o instituto do seguro de risco ambiental no Bra-
sil pequena. Destacam-se os problemticos setores qumico e far-
macutico, detentores de um longo histrico de responsabilidade
civil decorrentes de seus produtos e processos de fabricao
248
.
8.3.2 Risco e Dano Ambiental
A compreenso do conceito de risco de suma importncia para o
xito de um contrato de seguro ambiental. Risco a incerteza em
relao perda ou a possibilidade de que um agente consciente in-
corra em perda
249
. algo que independe do conhecimento do agen-
te, por pertencer realidade exterior, sendo sua existncia inerente
prpria natureza.
Os riscos que interessam aos seguros so os denominados riscos
puros aqueles em que o segurado no tem interesse em concorrer
247: Hurtado, Natalie Haanwinckel. Seguro de Riscos Ambientais, p. 3.
248: Mac Dowel, Slvia Ferreira e CORRA, Slvia Fazzolari. Meio Ambiente e o Mercado Financeiro, p. 1.
249: Idem, p. 5-6.
289
para sua ocorrncia, pois que esta lhe trar prejuzo, ou seja, aqueles
cuja ocorrncia s pode trazer ao agente perda ou, na melhor das
hipteses, ausncia de variao patrimonial.
luz do exposto, pode-se conceituar risco ambiental como a incer-
teza quanto ocorrncia de fatores que possam provocar conseqn-
cias ao meio ambiente, constituindo ameaa de alteraes fsicas ou
qumicas danosas aos organismos vivos.
J o termo dano guarda estreita semelhana com perda, referindo-
se, portanto, a um acontecimento, ocorrido e determinado, despido
da caracterstica de aleatoriedade. O dano um fato consumado, no
existindo a possibilidade de sua no-ocorrncia.
Nos primrdios da atividade seguradora, cobriam-se os danos. Era o
que acontecia, por exemplo, quando os comerciantes se cotizavam,
contribuindo cada um com uma parcela do prejuzo sofrido por um
colega em virtude de um dano. Pode-se dizer que prevalecia, poca,
o seguro de dano. No o que ocorre hodiernamente. Com efeito, no
seguro moderno, a contribuio antecipada ao efetivo dano, ou
seja, cobre-se o risco do dano, e no o dano propriamente dito. Logo,
o termo correto para o escopo do presente trabalho seguro de risco
ambiental, e no seguro de dano ambiental
250
.
8.3.3 Objeto do Contrato
Danos ambientais podem ocorrer de duas maneiras: gradual ou subita-
mente. No primeiro caso, tem-se um processo nocivo que persiste por um
tempo razoavelmente longo e cujos efeitos so, em maior ou menor escala,
previsveis. o que tecnicamente se conhece pela designao de poluio
gradual. No segundo caso, o da poluio sbita, o dano repentino,
praticamente instantneo quando comparado com a durao da poluio
gradual e absolutamente imprevisvel
251
. o caso em que ocorre um
acidente, como uma exploso, um vazamento ou um incndio que provo-
quem danos materiais, pessoais e/ou contaminao ambiental.
O objeto do seguro ambiental no abrange toda e qualquer forma
de dano ambiental. A previsibilidade inerente poluio gradual
250: Ibidem, p. 7-8.
251: Duro, Roberto. Desastres Ecolgicos. Seguro ambiental, p. 5.
290
torna seu conceito incompatvel com o objeto de um seguro
ambiental. Seguros ambientais no cobrem, por exemplo, emisses
contnuas e deliberadas de materiais nocivos. No que pese ao poten-
cial impacto ambiental dos danos graduais, as discusses sobre as
responsabilidades do dano, especialmente no que se refere caracte-
rizao do ambiente na situao anterior ao empreendimento, so de
maneira complicada que terminam por inviabilizar a cobertura
252
,
ou seja, na maioria dos casos, seria invivel discernir no caso de sinis-
tros os danos preexistentes dos advindos de atividades cobertas por
um seguro de risco ambiental.
Neste particular, conveniente inserir a discusso referente alea-
toriedade do contrato de seguro. Malgrado algumas discusses rela-
tivas inexistncia desta caracterstica nos contratos de seguros, no
que tange seguradora pois com o desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, a alea, ou seja, a incerteza sobre a ocorrncia ou no do
dano, aventando at a possibilidade de um contrato comutativo en-
tre o segurador e o segurado, sustenta-se aqui a tese defendida em
Ricardo Bechara Santos
253
: no logro encontrar no seguro uma caracte-
rstica meramente comutativa que predomine sobre a sua natureza de
contrato aleatrio. bvia a facilidade que as seguradores adquiriram
ao longo dos anos na avaliao dos riscos nos seus contratos, todavia,
tal fato no capaz de desnaturalizar uma caractersticas to marcante
do contrato de seguro como a sua aleatoriedade, principalmente na
seara ambiental, em que os riscos de danos por poluio sbita so
extremamente difceis de avaliar na sua ocorrncia.
8.3.4 Benefcios e Dificuldades
possvel elencar como possveis benefcios dos contratos de segu-
ro ambiental:
incentivo a um comportamento mais responsvel por parte dos
agentes potencialmente causadores de danos ambientais, em virtude
da aplicao de prmios diferenciados de acordo com o grau de
confiabilidade do segurado;
252 Mac Dowel, Slvia Ferreira e CORRA, Slvia Fazzolari. Op. cit., p. 1.
253: Santos, Ricardo Bechara. Condenaes das Seguradoras alm do Risco Assumido, p. 1.
291
compartilhamento da atribuio fiscalizatria do Estado com
as seguradoras, interessadas que so em comprovar o cumprimen-
to das melhores prticas preventivas por parte dos segurados. Ce-
lebrado o contrato de seguro ambiental, passa a seguradora a dis-
por do direito-dever de fiscalizar o objeto o contrato, garantindo
que as operaes sejam executadas em conformidade com os re-
quisitos legais e normativos, bem como de acordo com a melhor
tcnica da indstria. Da o porqu do seguro ambiental represen-
tar importante ferramenta de controle e preveno de acidentes
ambientais. A seguradora tem todo o interesse (e o direito) de
monitorar constantemente os processos do segurado no intuito
de verificar se a operao transcorre de acordo com as condies
preestabelecidas. Em ltima instncia, celebrado o contrato de
seguro ambiental, a seguradora estabelece um vnculo com a qua-
lidade da gesto de riscos do agente potencialmente poluidor. Na
poca da renovao dos contratos, as seguradoras podem diferen-
ciar os clientes considerados bons riscos dos maus riscos. Es-
tes, cuja probabilidade de incorrer em perdas elevada em rela-
o queles, certamente tero suas renovaes canceladas, ou, na
melhor das hipteses, pagaro prmios superiores para a mesma
cobertura
254
. O que se espera, enfim, que as companhias segura-
doras se tornem verdadeiras auditoras dos segurados em matria
de administrao ambiental.
reduo do recurso ao provimento jurisdicional, no caso de ocor-
rncia de sinistros, pois o instituto do seguro relegaria a segundo
plano a questo da culpa do agente poluidor, o que se coaduna intei-
ramente com o princpio da responsabilidade objetiva aplicada aos
danos ambientais
255
;
Quanto aos obstculos concretizao dos referidos contratos, tm-se:
complicaes quanto s incertezas cientficas inerentes
definio de um risco ambiental , haj a vista a ausncia de
informaes estatisticamente confiveis para a modelagem atuarial
de problemas ambientais. Com o escopo de suprir a carncia de
254: Hurtado, Natalie Haanwinckel. Op. cit. p. 9.
255: Duro, Roberto. Ob. cit., p. 4.
292
informaes, utilizam-se modelos cientficos em substituio aos
modelos atuariais para definir a perda mxima possvel
256
;
dificuldade de dimensionamento do dano ambiental, quer seja
quanto estimativa da probabilidade e freqncia de sua ocorrncia,
quer seja quanto avaliao do custo de reparao (magnitude do
sinistro)
257
;
delimitao da fronteira entre poluio gradual e a poluio
sbita. Recorde-se que a responsabilidade da seguradora limita-se
cobertura dos danos causados pela ltima;
necessidade de uma legislao clara e especfica sobre os riscos, que
reserve a rgos governamentais autnomos e independentes a compe-
tncia para verificao da acurcia na determinao dos riscos; e
demanda por corretores especializados que atuem semelhana
de consultores ambientais. As peculiaridades dos seguros de risco
ambiental pressupem o treinamento de profissionais com perfil de
conhecimentos especficos bastante acima da mdia do mercado
258
.
A par das vantagens e bices ao estabelecimento dos contratos de
seguro de risco ambiental, h que se ter em mente a noo de que a
efetiva implementao de um contrato deste tipo depende funda-
mentalmente de um equacionamento econmico que torne o neg-
cio comercialmente atrativo para ambas as partes (segurador e segu-
rado). Busca-se, em suma, o justo equilbrio entre o prmio pago
pelo segurado e a cobertura oferecida pela seguradora.
8.3.5 Classificao
259
A classificao dos contratos de seguro ambiental semelhante
dos contratos tradicionais. Assim, classificam-se tais contratos como:
bilaterais, uma vez que criam obrigaes para ambas as partes envol-
vidas. A obrigao da seguradora de assumir o risco do dano ambiental,
cabendo segurada o pagamento do prmio correspondente;
256: Hurtado, Natalie Haanwinckel. Ob. cit. p. 11.
257: Valls, Mariana e Bril, Rossana. Prevencin y Compensacin Frente al Dao Ambiental: el seguro
ambiental, p. 2.
258: Hurtado, Natalie Haanwinckel. Ob. cit. p. 16.
259: Duro, Roberto. Ob. cit., p. 3-4.
293
onerosos, haja vista a produo de vantagens para ambas s par-
tes, j que no condiria com a natureza do instituto a pactuao de
semelhantes instrumentos por mera liberalidade;
aleatrios, pois o fato de a seguradora arcar com as despesas de-
correntes de eventuais sinistros depende de acontecimentos futuros e
incertos. Registre-se que a aleatoriedade a caracterstica bsica dos
contratos de seguro em geral;
contratos de seguro, de uma maneira geral, so contratos de ade-
so, j que, em regra, o segurado adere s clusulas preestabelecidas
pelo segurador. No caso dos contratos de seguro ambiental, pela mag-
nitude dos valores envolvidos e pela importncia das relaes jurdi-
cas decorrentes, o documento firmado seria, a princpio, exaustiva-
mente discutido e alterado pelas partes interessadas, restando pou-
cos pontos estabelecidos a priori pela seguradora. As aplices padro-
nizadas devero ser preteridas em favor de aplices particularizadas
de acordo com o perfil do cliente.
8.3.6 Experincia Internacional
O seguro ambiental instituto dos mais recentes no Direito
aliengena. Na maioria dos pases, no h uma previso legislativa
especfica sobre o assunto, conquanto nada impea, legalmente, a
celebrao de contratos deste tipo, pois que incontestvel a existn-
cia de um interesse segurvel.
A legislao que regula os contratos de seguro argentinos (Lei 17.418),
por exemplo, em seu artigo 2, dispe que el contrato de seguro puede
tener por objeto toda clase de riesgos siempre que exita un inters assegurable
262
. Ressalte-se que tramita no Parlamento argentino a Ley General del
Ambiente, que estabelece, em seu artigo 22, a obrigatoriedade da
contratao de um seguro com cobertura para o financiamento dos da-
nos ambientais que possam produzir as pessoas fsicas ou jurdicas que
realizem atividades que envolvam risco para o meio ambiente
261
.
Nos Estados Unidos a responsabilidade por dano ambiental coberta
por dois tipos de seguro (Pollution Liability). O Limited Coverage
260: Valls, Mariana e Bril, Rossana. Ob. cit., p. 2.
261: In: http://www.aidisar.org/dinosa03.htm
294
Form limita-se a danos materiais e corporais, enquanto o Coverage
Form inclui, na cobertura, os custos de limpeza de regies afetadas
262
.
Na Frana, a ASSURPOL, conveno de co-seguro, cobre, alm de
danos corporais, materiais e imateriais, as despesas com a defesa civil
e penal, bem como a despoluio das reas atingidas
263
.
Na Gr-Bretanha, assim como na Holanda, o seguro ambiental se res-
tringe aos prejuzos ambientais derivados de eventos sbitos e acidentais
264
.
8.3.7 Opes Complementares
Um artifcio necessrio busca da comercialidade dos contratos de
seguro de risco ambiental o estabelecimento de um teto indenizatrio
mximo na ocorrncia de um dos sinistros contratualmente previs-
tos. Desta forma, o quantum indenizatrio seria medido pelo valor
do dano efetivamente sofrido at o limite do teto preestabelecido
265
.
Se por um lado a adoo do referido limite viabiliza economica-
mente o contrato, por outro imprime ao segurado um risco que,
dependendo do montante, poder lev-lo insolvabilidade. Para con-
tornar esta possibilidade, a alternativa a criao de um fundo pelo
prprio agente potencialmente poluidor, ou seja, o estabelecimento
de um auto-seguro com o fim de cobrir eventuais diferenas entre o
teto mximo indenizatrio e o valor do dano indenizvel. O auto-
seguro apresenta a vantagem de que o aporte efetuado pelo auto-
segurado tem grande possibilidade de retornar ao patrimnio do agen-
te potencialmente poluidor, na hiptese da no-ocorrncia, em certo
perodo de tempo, do evento danoso ao meio ambiente.
Outra alternativa seria a criao de fundos de compensao, como
instituio de carter pblico, privado ou misto, com o objetivo fun-
damental de cobrir as indenizaes excedentes ao montante mximo
coberto pelo seguro de risco ambiental.
262: Duro, Roberto. Ob. cit., p. 2.
263: Idem, p. 2.
264: Ibidem, p. 2.
265: Valls, Mariana e Bril, Rossana. Ob. cit., p. 7.
295
8.4 Seguro Ambiental na Indstria
do Petrleo e Gs Natural.
8.4.1 Generalidades
O nvel de conscincia ambiental adquirido em todos os segmen-
tos sociais nas ltimas duas dcadas fez com que as legislaes na
temtica ambiental adotassem posturas rgidas para prevenir e prote-
ger o meio ambiente. Acompanhando essa dinmica, a legislao
ambiental brasileira garante uma tutela ambiental bastante acentua-
da, apresentando uma gama de leis federais, alm da prpria previso
constitucional. Acrescentem-se as legislaes estaduais e municipais,
assim como as normas editadas pelo CONAMA Conselho Nacio-
nal do Meio Ambiente. Neste prtico, a indstria do petrleo situa-
se como um setor da economia com um potencial de degradao
ambiental bastante acentuado, necessitando cada dia mais de instru-
mentos que possibilitem o pleno exerccio de suas atividades, sendo
ento relevante o estudo da utilizao do seguro ambiental na inds-
tria do petrleo para tentar mitigar estas situaes complexas.
O seguro ambiental uma espcie de seguro de responsabilidade
civil, amplamente utilizado na Europa e nos EUA, principalmente,
para garantir a sade financeira das empresas que tm elevado poten-
cial poluidor. Conforme destaca Veras
266
,
...os seguros de responsabilidade civil constituem uma
modalidade de contrato de seguro que visa a oferecer
cobertura para as despesas resultantes de prejuzos cau-
sados a terceiros. O beneficirio no seria o terceiro, mas
sim o prprio segurado, tendo em vista priv-lo de gas-
tos que seriam despendidos caso tivesse que desembol-
sar a indenizao devida ao terceiro. Desse modo, o dano
causado a este afeta o segurado, que contrata o seguro
para evitar desfalque patrimonial.
Sobre essa perspectiva, os seguros ambientais internacionais foram
criados e, provavelmente, devero ser importados na estrutura
266: Veras, Renata e outros. Contrato de Seguro na Indstria do Petrleo (no prelo).
296
contratual nacional, conforme ocorreu com os outros modelos de
seguros internacionais da indstria do petrleo. Por isso mesmo, en-
tendemos que se faz necessria a construo de um modelo prprio
de contrato de seguro ambiental, visando a atender as peculiaridades
no somente da legislao ambiental nacional como tambm para
valorizar e priorizar a identidade nacional, principalmente no tocan-
te ao Direito do petrleo que est comeando a alar status de ramo
autnomo do Direito tradicional.
8.4.2. Caractersticas do Seguro Ambiental
na Indstria do Petrleo
Como todo contrato de Direito privado, o contrato de seguro
ambiental obedece a todas as caractersticas tradicionais dos contra-
tos, j elencadas neste trabalho. Como o seguro ambiental um tipo
especfico do gnero seguro, importa as exigncias legais deste insti-
tuto para ser viabilizado no ordenamento jurdico nacional. Sendo
assim, elementos como o risco, o prmio e a liquidao, caracteres
decisivos na seara securitria merecem destaque particular neste es-
tudo, pois so eles que apresentam os maiores entraves para a conse-
cuo desta modalidade contratual na indstria do petrleo.
No dizer de Eduardo Farinha Pereira
267
,
...uma das limitaes classicamente apontadas ao con-
trato de seguro se prende com a insuficincia de conhe-
cimentos. Est insuficincia, nos seguros de responsabi-
lidade civil, manifesta-se a dois nveis: no so ainda
totalmente conhecidos os elementos qumicos
potenciadores da poluio (dificuldade sentida a priori)
e no so facilmente estimveis (situao que apenas se
constata na regularizao do sinistro e, portanto, senti-
da a posteriori).
Constata-se que na indstria do petrleo as limitaes e dificulda-
des so mais evidentes, considerando a dimenso das atividades pe-
trolferas e os diversificados biomas afetados ou afetveis pela inds-
267: Pereira, Eduardo Farinha. O Seguro e Meio Ambiente. p 3.
297
tria, sendo complexa a definio dos riscos para a conseqente fixao
do prmio e tambm sua posterior liquidao.
Para tentar contornar tamanhas dificuldades, Eduardo Farinha Pe-
reira
268
, citando um modelo matemtico criado por Baruch Berliner
(1982), apresenta uma possibilidade de tornar mais objetivos os ris-
cos ambientais, possibilitando a melhor anlise da viabilidade de ins-
taurao de um seguro ambiental. Os principais critrios analisados
neste modelo so os seguintes:
a probabilidade de ocorrncia de um sinistro assume natural im-
portncia, pois, quanto mais difcil estim-la, mais difcil tambm
se torna determinar o prmio associado ao risco;
o dilema da seleo adversa, no sentido de se averiguar se uma
seguradora pode identificar a partir de uma m situao de base,
tendo em ateno o comportamento da empresa (capacidade de a
seguradora controlar os procedimentos da empresa de forma a detec-
tar este tipo de comportamento);
a probabilidade de ser apresentada uma reclamao contra a em-
presa poluidora, se ocorrer um sinistro, deve ser tambm adequada-
mente quantificada: quanto mais difcil for determinar as possibili-
dades de tal ao ocorrer, mais impreciso ser o prmio a considerar;
a magnitude do dano, pois, quanto mais imprecisas forem a
especificao e a quantificao do dano potencial, mais difcil se tor-
na a subscrio do contrato que cobre o risco; e
a base estatstica disponvel para anlise especfica do risco: a
magnitude de reclamaes anteriores e o impacto de regras de
responsabilidade imposta pelos tribunais em futuras reclamaes
influenciam fortemente o clculo do primeiro contrato.
Evidentemente este modelo no est completo, entretanto, possi-
bilita uma compreenso ampla da complexidade que envolve a deter-
minao dos riscos envolvidos na fixao do prmio de um seguro
ambiental, o que, nas mais das vezes, desincentiva sua prtica.
268: Idem
298
8.4.3 O modelo de Seguro Ambiental
na Indstria do Petrleo e Gs
notrio o carter global que a indstria do petrleo e gs possui
e como seus usos e costumes integram o sistema normativo dos pa-
ses produtores destes bens minerais. Por isso mesmo, a grande maio-
ria das prticas utilizadas no Estrangeiro no que se refere s ativida-
des da indstria so adotadas no Brasil, principalmente ante ao fato
de ser um mercado recente para os investimentos internacionais, con-
siderando a mudana do regime de monoplio com a Emenda Cons-
titucional n 09/95. Um dos segmentos que detm a maior represen-
tao desta afirmao o setor securitrio lato sensu da indstria do
petrleo. No que se refere aos seguros de responsabilidade civil, des-
tacou Renata Veras
269
em seu trabalho que
...o tipo fundamental de contrato de seguro de respon-
sabilidade civil na indstria do petrleo , para opera-
es onshore, o London CGL, englobando todas as hi-
pteses referentes aos danos que as atividades terrestres
possam causar a terceiros. J para as operaes offshore,
tem-se o F-34 (Third Party Liability Insurance), refe-
rente a responsabilidades civil relacionada aos servios
contratados numa unidade martima, ou seja, engloban-
do responsabilidades contratuais e legais que devero
ser assumidas pela empresa; e o SP-23 (Protection and
Idemnity), referente s responsabilidades civis direta-
mente relacionadas aos danos acarretados pela utiliza-
o de equipamentos (navios-sondas, por exemplo).
No obstante ao fato de a PETROBRS - atualmente a empresa
com maior atividade na indstria do petrleo no Brasil, - j haver
adotado um seguro de responsabilidade civil para danos ambientais
dentro dos moldes internacionais, fazem-se necessrias a criao e a
discusso de um modelo prprio para o seguro ambiental no Brasil
para a indstria do petrleo e gs natural, de maneira que atenda no
269: Veras, Renata e Outros. Contrato de Seguro na Indstria do Petrleo.
299
apenas peculiaridades legislativas do Pas, mas, principalmente, a di-
versidade ambiental que este apresenta.
A infra-estrutura do seguro ambiental na indstria do petrleo deve
ser mantida, sendo necessrio apenas que sejam rediscutidos elemen-
tos relativos a caracterizao dos riscos, fixao do prmio e objeto do
contrato, como tambm a disciplina processual aplicada questo
ambiental. Aps a anlise destes pontos, ser possvel concluir por um
modelo brasileiro de seguro na indstria do petrleo e gs natural.
8.4.4 Os Riscos Ambientais na Indstria do
Petrleo e a Fixao do Prmio
Conforme j discutido, o elemento risco apresenta uma srie de con-
trovrsias para sua delimitao, o que demanda uma anlise mais
detalhada sobre a questo na temtica ambiental brasileira. De acordo
com o que foi visto no tocante ao tpico anterior sobre seguro ambiental,
ficou evidente que todo risco ambiental caracterizado pela incerteza
quanto ocorrncia de fatores que possam provocar conseqncias ao
meio ambiente; neste sentido, sempre que for possvel mensurar, ou
pelo menos delimitar os possveis riscos ambientais que determinada
atividade possa causar ao meio ambiente.
No caso da realidade brasileira, possvel manter um padro rgi-
do de controle dos riscos ambientais, os quais podem ser utilizados
como paradigma pelas empresas seguradoras dentro das atividades
desenvolvidas pela empresa concessionria junto aos rgos de fis-
calizao ambiental.
Todas as empresas que atuam no espao geogrfico brasileiro so sub-
metidas s exigncias do art. 225 da Carta Constitucional que, em seu
inciso IV, exige para a instalao de obra ou atividade potencialmente
poluidora o estudo prvio de impacto ambiental EIA/RIMA.
O EIA/RIMA consiste em estudo amplo sobre o desenvolvimento
da atividade a ser desenvolvida em determinado local e seus possveis
impactos ao meio ambiente local e global, o que significa, na lingua-
gem securitria, a anlise dos riscos necessrios para a consecuo do
contrato de seguro. No dizer de Paulo Affonso Leme Machado
270
, O
270: Machado, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, p. 143.
300
estudo de impacto ambiental (EIA) compreende o levantamento da lite-
ratura cientfica e legal pertinente, trabalhos de campo, anlises de
laboratrio e a prpria elaborao do relatrio. Destarte, estariam
superadas os bices que remontam aos riscos ambientais, pois, ao
utilizar-se do EIA/RIMA como paradigma na fixao dos riscos, a
seguradora teria elementos suficientes para desenvolver normalmente
suas atividades.
O prmio, por sua vez, conforme visto anteriormente, possui n-
tima relao com o risco, haja vista tratar-se de elemento essencial
do contrato. O quantum fixado no prmio do seguro ambiental
padece das mesmas dificuldades do risco, de maneira que, uma vez
caracterizados os riscos ambientais, o prmio torna-se possvel e
determinvel. Alguns pontos, contudo, devem ser esclarecidos no
tocante a sua fixao, principalmente porque o prmio no se vin-
cula to-somente aos riscos que sero cobertos, sendo estes condi-
o de possibilidade para cobertura.
Dentro de um contrato de seguro, objetiva-se, tambm, o mxi-
mo de equilbrio entre o prmio pago e a cobertura oferecida. Para
tanto, situaes como a margem lucrativa da seguradora e o impac-
to sobre as suas finanas no momento da ocorrncia do sinistro so
exemplos de elementos condicionantes para fixao do prmio, os
quais sero objetivamente traados na atividade petrolfera, desde
que sejam observadas as particularidades da indstria e do local a
serem instaladas as atividades seguradas.
8.4.5 Objeto do Seguro e Responsabilidade do Segurador
Ao tratar-se do tema seguros de responsabilidade civil, a doutrina
internacional entende, no que pertinente ao seguro ambiental, que
o objeto do contrato a cobertura dos prejuzos sofridos pelo segu-
rado em detrimento dos danos causados a terceiros, como demons-
tra Renata Veras.
271
Os seguros de responsabilidade civil constituem uma modalidade
de contrato de seguro que visa a oferecer cobertura para as despesas
resultantes de prejuzos causados a terceiros. O beneficirio no seria
271: Veras, Renata e Outros. Contrato de Seguro na Indstria do Petrleo (no prelo).
301
o terceiro, mas sim o prprio segurado, haja vista priv-lo de gastos
que seriam despendidos caso tivesse que desembolsar a indenizao
devida ao terceiro. Desse modo, o dano causado a este afeta o segura-
do, que contrata o seguro para evitar desfalque patrimonial.
No ordenamento jurdico nacional, entretanto, principalmente na
Constituio Federal, na Lei n 6.938/81, a chamada Lei de Poltica
Ambiental, e na Lei n 7.345/85, a Lei de Ao Civil Pblica,
encartou-se o esprito no apenas punitivo e sancionador para aquele
agressor ao meio ambiente, mas, tambm e principalmente, o carter
educativo, instrutivo e socializante da norma jurdica, pois uma agres-
so ao meio ambiente um dano de carter difuso, englobando,
inexoravelmente, o prprio agressor e este necessita adquirir a consci-
ncia e a educao ambientais necessrias preservao do Planeta.
Com este esprito educativo da nossa legislao ambiental, no
possvel admitir a construo de uma estrutura securitria ambiental
calcada em um mercantilismo exacerbado, como se os danos causa-
dos ao meio ambiente fossem apenas mais um prejuzo na contabili-
dade empresarial. Em oposio a tal orientao, possvel construir
um modelo nacional de seguro ambiental no qual apenas as sanes
de carter estritamente pecunirio possam ser objeto do contrato,
persistindo a obrigao de reparar os danos.
O ordenamento jurdico ptrio est totalmente condizente com a
proposta formulada, visto que o art. 3 da Lei de Ao Civil Pblica
assevera que:
Art. 3 A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro
ou o cumprimento da obrigao de fazer ou no fazer.
Pela anlise do disposto supracitado, verifica-se que o legislador
determina duas formas de sano pelos danos perpetrados ao meio
ambiente, sem consider-los como bis in idem. Somente caber a
obrigao de indenizar quando os danos forem irreversveis, pois
nos outros casos, so cabveis indenizao pecuniria at o momen-
to da propositura da demanda e a obrigao de fazer para evitar a
continuidade dos danos.
Neste sentido, o objeto do seguro ambiental na indstria do
petrleo dever cingir-se to-somente s questes pecunirias
envolvidas nos danos ambientais causados pelo segurado, podendo,
302
caso haja interesse da empresa concessionria, englobar as
indenizaes pelos danos individuais homogneos, sendo vedada,
expressamente, a cobertura da reparao dos danos, primeiro porque
estaria contrariando o escopo das normas ambientais e o princpio da
Educao ambiental. Segundo, porque a recuperao um processo
incerto e duvidoso, no sendo possvel objetivamente determinar os
seus riscos, o que contraria, de certa maneira, a caracterstica bsica
do seguro, que a cobertura de risco e no de dano. Acrescente-se
nesta discusso um elemento bastante controvertido na questo do
seguro ambiental, que o valor exato da cobertura garantida na aplice.
Esta questo na indstria do petrleo de extrema relevncia, visto
que comumente as empresas so obrigadas a pagar valores altssimos
oriundos exatamente dos danos ao meio ambiente. Neste particular,
vale destacar a possibilidade e necessidade de fixao do teto mximo,
valendo como parmetro objetivo os valores de multas e condenaes
fixadas na Lei n 9.605/98, conhecida como Lei de Crimes
Ambientais. No obstante o fato desta referida Lei no ser de natureza
civil, as sanes de cunho administrativo fixadas no Decreto
Presidencial que regulamentou tais sanes tm como referncia
aquelas insculpidas na Lei n 9.605/98. H que se destacar, ainda, a
orientao das decises judiciais tambm seguirem por tal esteira,
possibilitando uma razovel margem de certeza na fixao do teto,
sem prejuzos ao segurado.
8.4.6 Disciplina Processual do Seguro Ambiental
Uma vez definidos os elementos que compem o contrato de
seguro ambiental na indstria do petrleo, torna-se relevante apre-
sentar a estrutura normativa processual que este novo instrumen-
to jurdico deve enfrentar.
Aceita a idia de que o objeto do contrato de seguro cinge-se ape-
nas responsabilidade indenizatria, faz-se mister destacar o cabi-
mento da denunciao da lide nos processos de ao civil pblica,
como tambm em procedimento administrativo de modo que o se-
gurado poder exigir a cobertura do seguro para garantir o
adimplemento dos valores que pagar nestes procedimentos.
A denunciao da lide sempre cabvel ao segurado, que pode exerc-
303
la por fora do inciso III do art. 70 do Cdigo de Processo Civil, sendo
aplicvel tambm na Ao Civil Pblica. necessrio, porm, destacar
que as sentenas prolatadas nas aes coletivas no so adstritas ao pe-
dido formulado na pea vestibular, de sorte que, nem sempre, o valor
pedido como indenizao ser aquele ratificado em juzo, podendo at
nem haver condenao pecuniria, caso entenda o magistrado ser caso
apenas de recuperao da rea degradada. Exatamente por isso, os li-
mites da coisa julgada somente estendero seus braos seguradora
nos casos em que haja condenao pecuniria nos moldes do objeto do
contrato de seguro, caso contrrio, dever a empresa ser excluda da
demanda por ilegitimidade passiva ad causam.
Ao longo deste captulo, foi possvel ter noo das caractersticas de
um contrato de seguro lato sensu e compreender as limitaes e de-
safios que o seguro ambiental enfrenta para se firmar como instru-
mento jurdico relevante neste segmento da sociedade. Verifica-se
com muita nitidez a relevncia do seguro ambiental nas atividades
econmicas potencialmente poluidoras, tanto para os contraentes do
seguro, quanto para a sociedade em geral, que ter uma garantia mai-
or de proteo, defesa e preservao dos seus recursos naturais.
O benefcio para as partes contraentes evidente, primeiro para a
empresa seguradora, que desenvolve uma atividade econmica alta-
mente lucrativa como a securitria e saber sempre adequar suas obri-
gaes contratuais, em destaque a cobertura do seguro, compatvel
com o prmio pago pelo segurado, vislumbrando seu lucro na ativi-
dade. Quanto ao segurador, a solvabilidade de sua empresa, nos ca-
sos de graves danos ambientais, a maior expresso de vantagem na
contrao deste tipo contratual. Para a sociedade, o benefcio tam-
bm elevado, primeiro pelo fato de inexistir mais a sua contribuio
direta para o pagamento de indenizaes ambientais, pois, nas mais
das vezes, uma empresa estatal como a PETROBRS compelida a
pagar uma indenizao ao Poder Pblico pelos danos ambientais,
revertendo o dinheiro pblico no pagamento dos danos causados a si
304
mesmo, um verdadeiro contra-senso. Neste tipo de contrato, a res-
ponsabilidade pelo pagamento exclusiva das partes contratantes.
Outro fator benfico para a sociedade em geral refere-se maior pro-
teo ao meio ambiente que o seguro ambiental proporciona. Mes-
mo que no exista nenhum motivo nobre nesta ao protetiva, ela
ocorrer, no mnimo, pela via indireta, haja vista a necessidade de
mitigao dos riscos por parte do segurador, com vistas diminuio
do valor do prmio a ser pago.
A aplicabilidade do seguro ambiental na indstria do petrleo uma
verdade latente e necessria, considerando as elevadas indenizaes que
as empresas so compelidas a pagar, como tambm o alado potencial
danoso ao meio ambiente que a atividade apresenta.
Como a indstria do petrleo global por natureza, os modelos
utilizados na prtica da indstria so comumente importados dos pases
pioneiros na produo deste bem mineral. Sabe-se, contudo, que a
importao de instrumentos jurdicos para ordenamentos jurdicos
distintos deve ser feita com bastante parcimnia, procurando adequar
muitos princpios pertinentes nos pases de origem e que no se
coadunam com a estrutura jurdica do pas importador da norma.
Na esteira deste pensamento, verifica-se com muita razo que os insti-
tutos de seguros ambientais no apresentam paradigmas muito consoli-
dados na doutrina internacional, sendo possvel, necessrio e pertinente
a formulao de modelo prprio para os contratos de seguro ambiental
na indstria do petrleo aplicados no Brasil luz da doutrina ptria.
Em conformidade com os estudos desenvolvidos ao longo desta pes-
quisa, podemos asseverar que o modelo de contrato de seguro ambiental
na indstria do petrleo no Brasil deve cingir-se to-somente s inde-
nizaes pelos danos j causados, decorrentes dos riscos previstos no
contrato, no respondendo a seguradora pela obrigao de reparar os
danos causados, devendo tal responsabilidade recair unicamente sobre
o segurado.
Os elementos risco e prmio no contrato podero ser mensurados
mediante os trabalhos de EIA/RIMA realizados pela empresa con-
cessionria, visto que uma exigncia legal para o seu licenciamento
ambiental e tem parmetros tcnicos e jurdicos suficientes para es-
timativa dos riscos e fixao do prmio.
A cobertura desta modalidade securitria poder ser limitada con-
forme os parmetros fixados pela Lei n 9.605/98, pois h uma cor-
305
relao entre os valores impostos nesta Lei e as decises administrati-
vas e judiciais relativas matria.
Esta estrutura est pronta para funcionar, sendo at mesmo reco-
mendvel a positivao deste modelo de contrato ou mesmo uma
legislao especfica sobre seguros ambientais, dadas a relevncia de
tal matria e sua franca ascenso nos prximos anos.
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