Politicas Publicas CGU Completa PDF

CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU
rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno

PROFESSOR MARCELO GONALVES
www.pontodosconcursos.com.br 1

com muita alegria e satisfao que recebo o convite do Ponto dos Concursos
para elaborar um curso on-line de polticas pblicas para os candidatos carreira de
analista de finanas e controle da CGU. O convite realmente uma honra, pois
representa uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competncia j conheo
por meio de seus livros e, alm disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no
apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das
carreiras de Estado mais importantes do Pas.
Minha formao possibilitou-me um contato constante com temas prticos e
tericos no campo de polticas pblicas e minha carreira tem possibilitado uma vivncia
ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de
polticas sociais. com o conhecimento acumulado nos ltimos anos que pretendo
propiciar a melhor preparao possvel para vocs na disciplina.
bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em cincia
poltica pela Universidade de Braslia UnB, onde trabalhei em diversos projetos de
pesquisa at ingressar na carreira de especialistas em polticas pblicas e gesto
governamental, cuja formao responsabilidade da Escola Nacional de Administrao
Pblica.
Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre polticas sociais
de infraestrutura, mas as mudanas introduzidas pelo ltimo edital deram uma
reviravolta nos planos, mas tambm reduziu o contedo, o que reduz o surto inicial.
Agora se trata de algo mais conceitual, genrico o que tende a exigir do candidato uma
vivncia mais profunda com rea. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso,
as aulas buscaro abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um
panorama do estado da arte dos estudos de polticas pblicas no pas.
Tentei formatar um curso rpido estamos em cima da hora mas que atenda
tanto aos candidatos que tenham formao na rea ou que j fizeram cursos presenciais
da disciplina quanto aos que no tiveram contato nenhum com a matria. Assim, para os
iniciados, essa uma oportunidade de reforar seus conhecimentos e fix-los para
prova. Para os que nunca viram polticas pblicas na vida, esse o momento! Em
alguns trechos, pode acontecer de eu ser repetitivo, mas isso permite que os alunos
menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas
reitero: serei sucinto no que for possvel.
O programa do curso baseado no ltimo edital (de janeiro). Todavia, no
trabalho com modelos pr-fabricados, pois entendo que cada turma uma turma com
caractersticas e necessidades prprias. Logo, o feedback dos candidatos fundamental
para o trabalho, sendo que, raramente, uma crtica no construtiva. Da mesma forma, a
participao dos alunos no frum absolutamente relevante.
O curso tratar os trs itens previstos no edital, em quatro aulas. A idia cobrir
todo contedo no espao de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou
bastante, no poderemos resolver questes de concursos anteriores, mas tentarei
elaborar algumas questes que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em
todo caso, utilizaremos o frum ao mximo para poder dissecar todos os temas. Se os
alunos tiverem questes de outros concursos ou de outros materiais didticos, relativos
matria, podero trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolv-las e coment-las.
Lembrem-se, sugestes sero sempre bem-vindas. E ao trabalho...

Um abrao a todos e sucesso,
Marcelo Gonalves

Marcelo Gonalves, cientista poltico e gestor governamental (EPPGG). J atuou em
escritrio de consultoria em Braslia e ministrou aulas em cursos da Universidade de
Braslia e em cursinhos preparatrios para a carreira de Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Atualmente colaborador na Escola
Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e est lotado no Ministrio do Trabalho e
Emprego

POLTICAS PBLICAS cronograma de aulas:
1. Processo de Formulao e Desenvolvimento de Polticas: construo de agendas,
formulao de polticas, implementao de polticas.

2.As Polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Descentralizao e
democracia. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e
eqidade social. Instrumentos e recursos da economia pblica (poltica fiscal,
regulatria, cambial e monetria).

3. Planejamento e Avaliao nas Polticas Pblicas - Conceitos bsicos de
planejamento. Aspectos administrativos, tcnicos, econmicos e financeiros.
4. Formulao de programas e projetos: diagnstico, rvore de problemas, rvore de
objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliao de programas
e projetos. Tipos de Avaliao. Anlise custo-benefcio e anlise custo-efetividade.

PROCESSODEFORMULAOE
DESENVOLVIMENTODEPOLTICASPBLICAS

INTRODUO: A IMPORTNCIA DO TEMA

Muita gente pode est se perguntando por que polticas pblicas esto assumindo
tanto espao dentro de concursos pblicos. Esse fenmeno resultado da
1
visibilidade
que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar.
Essa observao no um chute no escuro, principalmente quando vemos vrios
concursos de cargos administrativos inserindo a matria em seus programas ou
aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas ( o caso, por exemplo, dos
concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU).
O aumento da visibilidade do campo de polticas pblicas acontece pela seguintes
razes:

a. Adoo de polticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalizao no lugar de
universalizao), especialmente nos pases em desenvolvimento. O que exige
mais eficincia e efetividade nas polticas implementadas, logo a demanda por
conhecimento especializado aumenta;
b. O declnio das polticas keynesianas e sua substituio por polticas restritivas de
gastos. As intervenes do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser
precisas;

1
Celina Souza. Polticas Pblicas no Brasil.
c. No h, em pases de democratizao recente, coalizes polticas capazes de
equacionar, minimamente, a questo de como desenhar as polticas pblicas
capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e promover a incluso
social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimento
especializado.

Os primeiros estudos relevantes sobre polticas pblicas, analisando exatamente
sobre a produo dos governos, surgem nos EUA no sc. XX. Estes estudos tm como
foco a ao dos governos e assume como pressuposto a idia de que, em democracias
estveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e
analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo
multidisciplinar (administrao, cincia poltica, economia, sociologia etc.) que busca
explicar a natureza e o processo das polticas pblicas. nesse campo que entraremos
agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: poltica (politics) e
poltica pblica (policy).

O QUE POLTICA?

Uma das definies mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P.
Schmitter, que dizia que a poltica (politics) a resoluo pacfica de conflitos.
Contudo, seguindo a opinio de uma das melhores professoras de polticas pblicas que
conheci (Maria das Graas Rua), este conceito demasiado amplo, restringe pouco.
Seria possvel delimitar um pouco mais e afirmar que a poltica consiste no conjunto de
procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se
destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos.
Ou seja, todas as sociedades contemporneas tm valores materiais
compartilhados, os quais so resultado dos impostos que seus cidados pagam e das
riquezas que o pas possui. Esses valores so utilizados para a proviso de bens pblicos
que nem sempre so destinados a todos os cidados como cada um tem na cabea
sua imagem prpria de mundo ideal e no d para atender a todo mundo, surgem os
conflitos sobre as alocaes dos recursos e dos bens pblicos. o objetivo da poltica
resolver esses conflitos alocativos de forma pacfica.

O QUE POLTICA PBLICA?

Existem vrias definies de poltica pblica. Todas elas levam sempre idia
de que poltica pblica um conjunto de aes governamentais (ainda que sejam
executadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens pblicos
atendendo, satisfatoriamente ou no, s demandas da sociedade e/ou do sistema poltico.
Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se
algumas definies para mais interessantes:
1. Lynn (1980): um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir um
efeitos especficos.
2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou no.
3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por
delegao, e que influenciam a vida dos cidados.
4. Lasswel (1936); decises e anlises sobre poltica pblicas implicam responder
s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz.
5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa
uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou
coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas.

Uma de minhas definies favoritas oferecida por Maria das Graas Rua
2
:
As polticas pblicas (policies), so outputs (produtos), resultantes da atividade
poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao
imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e
deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e
requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises
tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de
alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando
uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Alm disso, por
mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas e no privadas ou
apenas coletivas. A sua dimenso pblica dada no pelo tamanho do agregado social
sobre o qual incidem, mas pelo seu carter imperativo. Isto significa que uma das suas

2
Prometo no ficar usando citaes o tempo inteiro, mas que essa muito boa.
Resume muito bem a idia do processo estudado.
caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade
soberana do poder pblico (com adaptaes).
Nesse sentido, as polticas pblicas seriam o resultado direto do processamento
pelo sistema poltico dos incentivos (inputs) originrios do meio ambiente social e de
dentro do prprio sistema poltico (withinputs). Esses incentivos nada mais so que as
demandas dos atores da sociedade civil e do prprio sistema poltico (pois, o governo,
os deputados, os burocratas, atores internos, tambm tm interesses envolvidos nas
polticas pblicas) e os apoios que algumas idias/solues recebem ao longo de seu
processamento pelo sistema poltico.

Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricao
das polticas pblicas.
ADVERTNCIA: O importante aqui, todavia, no memorizar os nomes
apresentados. Pegue a idia, entenda o processo e a sua essncia. De todas as provas
que vi at hoje, isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses
autores.

PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS

Para fins didticos, o processo de polticas pblicas costuma ser apresentado
como uma linha evolutiva que parte da formao da agenda at o processo de avaliao,
passando pela formulao e pela implementao. Outra forma bastante utilizada a
apresentao do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo:

Processamento
pelo sistema
poltico

Todavia, preciso ter em mente que essa racionalidade no condiz com a
realidade do processo de polticas pblicas. Na vida real, esses estgios tendem a se
confundir, sendo comum encontrar situaes, por exemplo, em que a formulao
continua na etapa da implementao. Alm disso, a concepo da agenda como uma
etapa esttica completamente desvinculada da realidade. Logo, a idia da metfora
apenas oferecer um referencial lgico para entender o processo como um todo.
Uma breve conceituao das etapas do processo de desenvolvimento de
polticas pblicas:
1. Formao da agenda: o primeiro momento de uma poltica pblica,
quando um tema entra para a discusso em uma arena pblica. Sem
despertar a ateno ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais
poder existir como poltica. Os temas da agenda normalmente so
inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma
soluo;
2. Formulao: nesse momento so apresentadas ao sistema poltico as
possveis solues para o tema em pauta. As alternativas costumam estar
prontas, o sistema poltico apenas vai escolher uma ou combinar algumas
das alternativas apresentadas;
3. Implementao: decido que ser feito, hora de tirar a soluo do papel.
Momento em que a poltica pblica deixar de ser um documento para ser
materializada;
4. Avaliao: embora seja feita normalmente aps certo perodo de
implementao, existem vrios tipos de avaliao, sendo que tem avaliao
que pode ser feita antes mesmo da implementao. A avaliao serve para
apontar os efeitos da poltica, seus pontos fracos e fortes, sua eficincia,
sua efetividade etc.

As trs primeiras etapas sero estudadas nesta aula e a ltima na quarta aula.

FORMAO DA AGENDA

A principal abordagem que trata da formao de agenda de autoria de J ohn
Kingdon. O modelo de fluxos mltiplos (multiples streams model) foi elaborado para
tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros no,
e, alm disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior ateno dos
formuladores e entram na agenda decisria e outros no.

Quando um tema no encontra espao em nenhuma dessas agendas, diz-se que
to somente um estado de coisas. Um estado de coisas algo que incomoda,
prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item
da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores
de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma
uma prioridade na agenda governamental, ento passar a ser um problema poltico.
Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que permanecem
estados de coisas por perodos indeterminados, sem chegar a serem includos na
agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que
Agenda governamental o conjunto de questes que, por despertarem, em algum
momento, a ateno ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo.
Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda
governamental faz com que esses atores escolham alguns temas para serem
abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasies. Surge, assim, uma
segunda agenda, a agenda decisria, que o subconjunto de questes da agenda
governamental que esto prontas para uma deciso ativa dos formuladores. Ou seja,
esto prestes a virar polticas pblicas.
impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. (...) Nesses casos,
configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como no-deciso
3
.
Mas porque alguns assuntos deixam de ser estado de coisa e tornam-se
problemas de uma agenda governamental? Isso o que Kingdon busca responder.
O modelo de fluxos mltiplos parte do pressuposto que o governo uma
anarquia organizada permeada por trs fluxos decisrios que funcionam de forma
relativamente independente:
1. Fluxo de problemas (problem stream);
2. Fluxo de solues e alternativas ou fluxo da poltica governamental (policy
stream);
3. Fluxo da poltica (politics stream).

Fluxo de problemas: muitos estados de coisas no conseguem ser tratados
como problemas efetivamente, pois no recebem a devida ateno dos formuladores.
Quando o interesse e a ateno dos formuladores so despertados passa assumir um
lugar na agenda governamental. Para que isso acontea, existem trs mecanismo que
trabalham para transformar um estado de coisas em um problema poltico da agenda
governamental:
1. Indicadores: os indicadores de uma situao social, por exemplo, podem fazer
com que debates outrora ignorados ocupem espaos na agendas de grupos
sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda
governamental. o caso do movimento negro no Brasil.
2. Crises, eventos e smbolos: momentos de crise ou eventos que chamam a
ateno do pblico so propcios para atuao de atores preocupados com certas
questes. Movimentos em prol de saneamento bsico podem utilizar momentos
de surtos epidmicos para promover suas idias;
3. Feedback de aes governamentais: a anlise de das polticas anteriores pode
levar a alterao nas aes futuras.

3
Maria das Graas Rua. Ainda segundo a professora: A no deciso no se refere ausncia de deciso
sobre uma questo que foi includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado do
emperramento do processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam
fortes interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaam
interesses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de um estado de
coisas em um problema poltico - e, portanto, sua incluso na agenda governamental.
Contudo, foroso reconhecer que este fluxo est intimamente conectado com o
fluxo da atividade poltica.
O fluxo de solues, por sua vez, onde so desenvolvidas as diversas
alternativas de polticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemas
correlatos pois, idias e problemas no caminham de par a par. As idias surgem em
comunidades de poltica pblica (policy communities) as quais so formadas por
especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com
preocupaes compartilhadas voltadas para uma rea de poltica (policy area).
Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuaso e a busca do
consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades
at convencer seus pares de que ela a melhor soluo para atender a preocupao que
compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que
fazem parte para conseguir adeptos no pblico em geral, pois sabem que esse suporte
pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o perodo de
formulao na arena decisria.
Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa so fundamentalmente:
1. Viabilidade tcnica;
2. Custos tolerveis;
3. Representao de valores compartilhados.

Por fim, o fluxo poltico segue lgica prpria, a lgica da atividade poltica
stritu senso. A formao de consenso e a persuaso so substitudas pela formao de
coalizes, pela barganha e pelas negociaes. Nesta dimenso do processo de formao
da agenda, trs elementos exercem influncia fundamental para uma idia ser
impulsionada para a agenda pela atividade poltica:
1. O clima nacional (national mood). Muitas pessoas compartilham uma situao
ao mesmo tempo;
2. Foras polticas organizadas especialmente grupos de presso. Podem medir o
nvel de conflito para os formuladores;
3. Mudanas dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gesto, legislatura etc.

Segundo Kingdon, quando os trs fluxos convergem ocorrem mudanas na
agenda decisria (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre
a convergncia de todos os fluxos h oportunidade de mudana na agenda, pois (i) h
um problema reconhecido, (ii) uma soluo est disponvel e (iii) as condies polticas
tornam o momento propcio para a mudana. Esse tipo de oportunidade Kingdon
classificou como janela da poltica (policy windows).
Todavia, o mesmo autor reconhece que no preciso que os trs fluxos sempre
convirjam juntos para que fenmenos politicamente relevantes aconteam.
plenamente possvel que uma questo ascenda agenda governamental quando os
fluxos de problema e da poltica (politics) convergem. A convergncia dos trs fluxos
fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisria, pois nesta
agenda decide-se sobre qual alternativa ser implementada de imediato.
Outro fator fundamental para sucesso de uma idia na agenda (governamental ou
decisria) a atuao de um empreendedor de polticas pblicas, que nada mais que
especialista disposto a investir em uma idia. Ele faz a sua promoo, muitas vezes,
desde a sua concepo como um problema.
Modelo de fluxos Mltiplos:

Formulao de Polticas Pblicas

A formulao das alternativas um dos momentos mais importantes do processo
decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores,
manifestam-se os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto
com os recursos de poder que possuem em busca da maximizao de suas preferncias.
Fluxo de problema
Indicadores
crises
Eventos focalizadores
Feedback de aes
Fluxo de solues
Viabilidade tcnica
Aceitao pela comunidade
Custos tolerveis

Fluxo poltico
Humor nacional
Foras organizadas
Mudanas de governo

Oportunidade de Mudana
Convergncia dos fluxos
pelos empreendedores
Formao da agenda
Acesso de uma questo
agenda decisria
A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximizao de
seus interesses, ou preferncias, que dependem de um clculo de custo X benefcio de
cada ator em relao s alternativas em jogo. As preferncias formam-se em torno de
issues, que so os itens ou aspectos das decises que afeta os interesses de vrios atores,
gera expectativas e catalisa o conflito. Nesse sentido, as preferncias so formadas em
torno dos pontos controversos de cada poltica, e o processo de formulao tem como
objetivo resolver esses conflitos para que a poltica tome uma forma definida.
Neste processo a dinmica de interao entre os atores pode assumir a forma de
luta, jogo ou debate
4
. Luta quando envolve questes que se configuram como jogos de
soma-zero, isto , um ator s vence (+1) se o outro perde (-1), no h ponto de
equilbrio. Esse tipo de situao tpico de polticas redistributivas e tende a sofre
vrios entraves ao longo do processo. J ogo o tipo de situao mais comum na poltica.
O objetivo no destruir o oponente, mas simplesmente venc-lo, mantendo-o no jogo.
As regras so claras, conhecidas e aceitas e comum a prtica de barganhas e
negociaes e alianas. O debate tpico das comunidades de polticas pblicas, a idia
no vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuaso. Enfim,
durante o processo de formulao, de acordo com a situao e os bens pblicos
envolvidos, comum ver os atores utilizarem vrias tcnicas para defender suas
preferncias (persuaso, presso pblica, exerccio da autoridade, obstruo etc.)

TIPOLOGIA DAS POLTICAS PBLICAS

Desde a etapa da construo da agenda possvel vislumbrar algumas
caractersticas sobre a natureza da poltica que nascer no processo de formulao.
Contudo, no processo de formulao que so definidos com preciso esses caracteres,
de acordo com os quais possvel classificar as polticas em determinadas tipologias. A
tipologia mais conhecida a de Lowi (novamente, no preciso decorar o nome do

4
Anatol Rapoport.
autor, mas as classificaes sim!), segundo o qual as polticas podem ser classificadas
em quatro grupos
5
:
1. Polticas distributivas: decises tomadas pelo governo que desconsideram a
questo dos recursos limitados. Alm disso, polticas distributivas so
caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que
polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam
custos pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. marcante a
presena do consenso e da indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas
beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente
pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de
servios e benefcios.

2. Polticas regulatrias: regulamentaes que envolvem a burocracia, os polticos
e grupos de interesses. Essas polticas trabalham com ordens e proibies,
decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so
determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas.
Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os
grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm
podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de
consenso e de coalizo tendem a se modificar conforme a configurao
especfica das polticas.

3. Polticas redistributivas: atinge maior nmero de pessoas e impe perdas
concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros
para outros (tributos, polticas sociais universais, previdncia etc.). Assim, a
caracterstica principal deste tipo de poltica o conflito e a polarizao que ela
capaz de gerar. Isso absolutamente natural, uma vez que seu objetivo o
desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros
valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.

5
Esta tipologia e as idias que compe esta seo, e parte das seguintes, so baseadas principalmente nos
texto de Celina Souza. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias n.16 Porto
Alegre jul./dez. 2006. Disponvel no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Polticas Pblicas: Um
Debate Conceitual e Reflexes Referentes Prtica da Anlise de Polticas Pblicas no Brasil.
Planejamento e Polticas Pblicas. No 21 - J un de 2000
4. Polticas constitutivas: lidam com procedimentos. So polticas estruturadoras
ou polticas modificadoras de regras. Transformam as instituies em que os
atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos
e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo
negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.

MODELOS DE FORMULAO

Para melhor explicar a interao dos atores e o prprio processo de formulao
de polticas pblicas, existem vrias abordagens propostas principalmente por autores
da academia americana. Abaixo so apresentadas apenas as principais leituras sobre o
processo de formulao.
ADVERTENCIA: os nomes dos modelos tm pouca importncia. Foque nas
idias, nas idias que eles transmitem. O objetivo no apenas entender a formulao,
lembre-se disso!

1. Incrementalismo
Uma das leituras mais tradicionais em polticas pblicas, o incrementalismo
assume que h pouco espao na administrao para a realizao de mudanas
substanciais e que a experincia passada tende a guiar as opes do presente. Dessa
forma, a esmagadora maioria das decises no teria o objetivo de mudar radicalmente
nenhum modus operandi ou situao vigente, ao contrrio, as decises e aes sempre
tendem para mudanas marginais, ou incrementais na situao existente.
Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a dependncia da
trajetria (path dependence). Esse conceito, formulado por Douglass North (nobel de
economia), descreve o fato de que uma deciso tende a criar uma srie de interesses e
processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudana, tornando-a
to custosa que, em algumas situaes, passa a ser quase impossvel. Dessa maneira,
uma vez que uma poltica colocada numa direo, difcil mudar sua trajetria, pois
uma rede de instituies e interesses criada ao seu redor (pense na dificuldade que o
sucessor de Lula ter para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo que
sejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes no estou dizendo que o caso!).
Tendo isso em mente, ao invs de especificar objetivos (uma situao ideal) e de
avaliar que decises podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem
alternativas mediante comparao de algumas alternativas disponveis e da estimativa
de qual dessas alternativas produziro os melhores resultados no contexto dado. A
situao ideal pouco factvel, logo feito o que d para fazer. Busca-se uma deciso
que seja adequada s limitaes existentes e acomode os interesses em jogo.
Esse tipo de abordagem muito utilizado em contexto de alto potencial de
conflito ou de limitao de recursos ou de conhecimento. Nessas situaes, qualquer
deciso mais ousada pode ter conseqncias gravssimas. Contudo, preciso reconhecer
que leituras incrementalistas tm pouca capacidade explicativa em situaes de ajuste
fiscal quando so operadas mudanas radicais em polticas e procedimentos
consideradas ineficientes e um forte vis conservador um pas que precisa adotar
mudanas substanciais em sua condio social no pode prescindir de abordagens mais
ousadas.

2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo)
Para essa abordagem, o governo uma entidade monoltica, um ator unitrio.
No so considerados os diversos atores existente dentro da administrao pblica, diz-
se apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monoltica
trata seus problemas de forma estratgica, estabelecendo quais so seus objetivos, quais
as alternativas disponveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais as
conseqncias de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor
conseqncia e age.
Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de
tal forma que seja possvel tomar decises de grande impacto, no apenas incrementais.
E que essas decises so potencialmente capazes de maximizar as preferncias do ator
governo.
Para chegar a essa concluso, o modelo tem que assumir que o governo tem
informaes completas sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas
apresentadas inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E tambm que o
problema da assimetria informacional entre os atores no existe.
Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situaes, como as
de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por
menosprezar os efeitos dos jogos polticos internos ao governo no resultado de suas
polticas.

3. Modelo Mixed-Scanning
Diante das crticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca
capacidade de lidar com necessidade de mudanas radicais) e ao modelo racional (no
considera adequadamente relao de foras entre os atores e desconsiderar a
possibilidade de informao imperfeita), Etzione, um cientista poltico italiano, prope
uma combinao dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decises na
rea pblica: incrementais (ordinrias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes,
estratgicas).
Para Etzione, os tomadores de decises tendem a engajar-se em uma ampla
reviso do campo de deciso, sem se descuidar da anlise detalhada de cada alternativa.
Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a
decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises
estruturantes e envolvem anlise mais detalhada de alternativas especficas. Ou seja,
pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possvel e as decises mais
detalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.

4. Modelo da lata de lixo (garbage can)
Existem vrios modelos que compartilham esse tipo de estrutura analtica
chamada de lata de lixo. o caso do Multiple Stream analisado anteriormente. Esses
instrumentos analticos tm em comum o fato de considerar as organizaes, inclusive o
Estado, formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca
consistncia.
Nesse contexto, os atores no constroem alternativas de acordo com suas
preferncias individuais, elas so resultado de uma atividade coletiva (das comunidades
de polticas pblicas ou das arenas pblicas). Os atores apenas escolhem uma entre as
solues disponibilizadas pelas organizaes, as quais esto, a todo tempo, criando
novas solues de polticas pblicas que no tm, a priori, uma relao com nenhum
problema e esto em uma lata de lixo. Assim, as solues procuram por problemas,
no necessariamente surgem para resolver um problema especfico. Em algum
momento, algum ator (ou vrios) vai apresentar uma (ou vrias) das alternativas da lata
de lixo como soluo para algum problema, ento ocorrer a formulao da poltica.
Por fim, preciso observar que o trabalho de construo de conhecimento
coletivo e a compreenso dos problemas e das solues limitada. Logo, as
organizaes operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro,
leitura que se aproxima da abordagem incremental.

5. Coalizes de defesa
Esse modelo assume que o sistema poltico determina os recursos e limitaes
com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu
comportamento. Dentro do sistema poltico, existem os subsistemas de polticas (policy
subsystem: reas especficas de polticas pblicas) nos quais os atores operam de acordo
com seus interesses em polticas pblicas.
Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, incapaz de
mover o subsistema poltico em seu favor, logo, deve busca aliados para formar
maiorias. Os atores que compartilham crenas e valores formam, ento, coalizes de
defesa em prol das polticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema
poltico seria regido, portanto, pela interao dessas coalizes dentro de seus respectivos
subsistemas polticos.
Essa abordagem expe a importncia das redes sociais como elo de interaes
entre os atores.

6. Equilbrio pontuado
O modelo de equilbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendncia
da administrao pblicas de combinar longos perodos de estabilidade com momentos
de mudanas profundas.
Primeiramente, as polticas pblicas so caracterizadas por estabilidade,
principalmente, porque a capacidade humana de processar informao limitada. Isso
tende a levar a hesitao e decises mais incrementais em funo da averso ao risco ou,
apenas, pela dificuldade de absorver as informaes necessrias para atitudes mais
radicais.
Todavia, em perodos de instabilidade (social, poltica ou econmica), a
insatisfao com o status quo tende a ser to elevada que a oportunidade para levar a
diante plano de grandes mudanas aparece. s vezes, a transformao profunda vista
como a nica maneira de superar o perodo de instabilidade.
Em todo caso, a maneira como as mudanas ocorrem e a sua direo resultado,
em boa medida, da policy image, ou seja, da percepo que o grande pblico, ou dos
atores mais relevantes, tm da poltica necessria. Da o papel fundamental da mdia no
modelo.

7. Modelos influenciados pelo Gerencialismo
Os anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos pases em
desenvolvimento. No bojo das polticas de ajuste, ganhou espao os princpios do
gerencialismo, ou da administrao pblica gerencial (da qual o Plano Diretor da
Reforma de Estado, de Bresser-Pereira o principal documento brasileiro). Um
resultado natural do avano dessas idias no setor pblico e no imaginrio de parcela
significativa da populao o impacto que o gerencialismo exerceu sobre as polticas
pblicas dos pases que o adotaram.
As mximas dos modelos influenciados pelo gerencialismo so a busca da
eficincia e o aumento da racionalidade nos gastos e nas aes do governo. Isso se deve
nfase na necessidade de produzir mais, para atender as demandas da sociedade, com
cada vez menos, devido ao ajuste fiscal e s polticas econmicas de matriz ortodoxa.
Outro ponto importante para esses modelos a busca pela credibilidade. Nesse
sentido, as regras que regem as polticas devem ser pr-definidas de forma clara e
precisa, de maneira que reste o menor espao possvel para a discricionariedade dos
agentes pblicos. Fator que contribuiria para reduzir o nvel de incerteza com que os
atores, pblicos ou privados, devem lidar.
Alm dessas caractersticas, h outras bastantes marcantes derivadas do
gerencilaismo. Entre elas destacam-se, a delegao de competncia a instituies com
independncia poltica (ex. oscips, ONGs, OSs etc.), a desregulamentao, os
processos de privatizao e as reformas no sistema social. Todas essas atitudes tm
como base o incentivo da participao de agentes privados na promoo de bens
pblicos, o aumento da eficincia do Estado e a reduo da sua presena em rea em
que, supostamente, atores privados possam ser mais eficientes.
Por fim, o equivalente poltico da eficincia nesses modelos o fato de as
polticas pblicas assumirem um carter cada vez mais participativo. O fenmeno da
publicizao um reflexo imediato disso.
Alm dos pontos apresentados acima, possvel apontar outras mximas do
gerencialismo aplicadas rea de polticas pblicas. Segundo essas leituras, a poltica
pblica:
abrangente, no se limite a leis e regras;
Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;
Envolve vrios atores (formais e informais) e nveis de deciso, embora seja
materializada nos governos
uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados;
Embora com efeitos no curto prazo, de longo prazo;
Envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica
tambm implementao e avaliao.

INSTITUIES E POLTICAS PBLICAS

IMPLEMENTAO: A MATERIALIZAO DA POLTICA
(to be continued)

Exerccios para Fixao:
1. (EPPGG Esaf questo 75) A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir da dcada
de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado.
Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas
caractersticas comuns:
Uma srie de caractersticas so apontadas a seguir:
1- O papel do Estado como agente econmico substitudo pelo papel de regulador,
ocorrendo um processo de privatizao em escala varivel.
2- A dicotomia estatal/privado, predominante at ento, abre espao para formas
intermedirias com a emergncia de parcerias e de organizaes pblicas no-estatais.
3- O setor pblico incorpora em sua avaliao critrios tradicionalmente considerados
como inerentes iniciativa privada, tais como eficcia, eficincia, metas, produtividade
e controle de custos.
4- A gesto das polticas pblicas e o controle da ao estatal passam a ser feitos por
organismos com crescente participao social. Os mecanismos de consulta pblica
(audincias, exigncia de aprovao prvia de medidas por parte de conselhos, etc) se
multiplicam.
Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que:
a) esto todas corretas.
b) apenas a n 1 est correta.
c) apenas a n 2 est correta.
d) apenas a n 3 est correta.
e) esto todas incorretas.
A partir da leitura do tpico Modelos influenciados pelo Gerencialismo
acima, possvel constatar que a questo faz meno, em todas as suas afirmativas, a
fenmenos que surgiram na Administrao Pblica a partir da dcada de 1990. Na
assertiva 1, regulao e privatizao; na assertiva 2, ao fato de o Estado buscar a
coordenao de suas atividades com atores privados, de forma que pblico e privado
passam a ser ter mais integrao na realizao das polticas. .Quanto assertiva 4, um
dos fundamentos do gerencialismo justamente a aproximao da administrao
pblica com os conceitos da administrao de empresas. Ou seja, plenamente correta.
E por fim, o item 4, apenas ilustra o fenmeno da publicizao das polticas pblicas,
ao qual me referi acima.
Sendo assim, a alternativa correta s pode ser a A
2. Existem muitas classificaes para as polticas pblicas a partir de suas
caractersticas, as quais se tornam evidentes durante o processo de formulao. Com
relao ao tipo de polticas, julgue as assertivas abaixo e depois marque a alternativa
verdadeira.
1. A universalizao do ensino fundamental no Brasil pode ser considerada uma meta de
polticas distributivas, pois caracterizada por alto grau de consenso, busca um grande
nmero de beneficiados e no sujeita a implementao da poltica a limitaes
oramentria, por se tratar de uma prioridade;
2. As regras definidas pela Constituio de 1988 estabeleceram diversas mudanas nos
tipos de relaes entre os atores polticos, de forma que redistribuiu o poder entre as
classes governantes. Nesse sentido, essas novas regras podem ser consideradas polticas
redistributivas;
3. Polticas regulatrias so apenas aquelas que instituem organismo destinados ao
controle de algumas atividades econmicas, como a Anatel e Anac.
4. A instituio de uma tabela regressiva de imposto pode ser considerada uma forma de
polticas redistributiva.
5. Uma das tendncias atuais do governo com relao a polticas com alto grau de
conflito a participao dos atores mais prximos do tema no processo de formulao.
Esse tipo de atitude, como fruns, seminrios e audincias, pode ser til tanto em
polticas regulatrias como em polticas redistributivas.
b) apenas a 1 e a 5 esto corretas.
c) apenas a n 2 e a 3 esto incorreta.
Alternativa correta 3:
Porque: 2. Os diplomas legais que definem distribuio de poder, posio dos atores
etc. so polticas constitutivas. A noo de redistribuio sempre envolve diretamente
bens materiais. 3. A idia expressa na alternativa limita a noo de poltica regulatria
que, conforme visto acima bem mais ampla. Sempre que o governo regulamenta a
atividade de qualquer setor est definindo uma poltica

www.pontodosconcursos.com.br

1
com muita alegria e satisfao que recebo o convite do Ponto dos Concursos
para elaborar um curso on-line de polticas pblicas para os candidatos carreira de
analista de finanas e controle da CGU. O convite realmente uma honra, pois
representa uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competncia j conheo
por meio de seus livros e, alm disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no
apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das
carreiras de Estado mais importantes do Pas.
Minha formao possibilitou-me um contato constante com temas prticos e
tericos no campo de polticas pblicas e minha carreira tem possibilitado uma vivncia
ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de
polticas sociais. com o conhecimento acumulado nos ltimos anos que pretendo
propiciar a melhor preparao possvel para vocs na disciplina.
bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em cincia
poltica pela Universidade de Braslia UnB, onde trabalhei em diversos projetos de
pesquisa at ingressar na carreira de especialistas em polticas pblicas e gesto
governamental, cuja formao responsabilidade da Escola Nacional de Administrao
Pblica.
Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre polticas sociais
de infraestrutura, mas as mudanas introduzidas pelo ltimo edital deram uma
reviravolta nos planos, mas tambm reduziu o contedo, o que reduz o surto inicial.
Agora se trata de algo mais conceitual, genrico o que tende a exigir do candidato uma
vivncia mais profunda com rea. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso,
as aulas buscaro abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um
panorama geral do estado da arte dos estudos de polticas pblicas no pas.
Tentei formatar um curso rpido estamos em cima da hora mas que atenda
tanto aos candidatos que tenham formao na rea ou que j fizeram cursos presenciais
da disciplina quanto aos que no tiveram contato nenhum com a matria. Assim, para os
iniciados, essa uma oportunidade de reforar seus conhecimentos e fix-los para
prova. Para os que nunca viram polticas pblicas na vida, esse o momento! Em
alguns trechos, pode acontecer de eu se repetitivo, mas isso permite que os alunos
menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas
reitero: serei sucinto no que for possvel.

2
O programa do curso baseado no ltimo edital (de janeiro). Todavia, no
trabalho com modelos pr-fabricados, pois entendo que cada turma uma turma com
caractersticas e necessidades prprias. Logo, o feedback dos candidatos fundamental
para o trabalho, sendo que, raramente, uma crtica no construtiva. Da mesma forma, a
participao dos alunos no frum absolutamente relevante.
O curso tratar os trs itens previsto no edital em quatro aulas. A idia cobrir
todo contedo no do espao de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou
bastante, no poderemos resolver questes de concursos anteriores, mas tentarei
elaborar algumas questes que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em
todo caso, utilizaremos o frum ao mximo para poder dissecar todos os temas. Se os
alunos tiverem questes de outros concursos ou de outros materiais didticos, relativos
matria, podero trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolv-las e coment-las.
Lembrem-se, sugestes sero sempre bem vindas. E ao trabalho...

Um abrao a todos e sucesso,
Marcelo Gonalves

Marcelo Gonalves, cientista poltico e gestor governamental (EPPGG). J atuou em
escritrio de consultoria em Braslia e ministrou aulas em cursos da Universidade de
Braslia e em cursinhos preparatrios para a carreira de Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Atualmente colaborador na Escola
Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e est lotado no Ministrio do Trabalho e
Emprego

POLTICAS PBLICAS cronograma de aulas:
1. Processo de Formulao e Desenvolvimento de Polticas: construo de agendas,
formulao de polticas, implementao de polticas.

2.As Polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Descentralizao e
democracia. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e
eqidade social. Instrumentos e recursos da economia pblica (poltica fiscal,
regulatria, cambial e monetria).


3
3. Planejamento e Avaliao nas Polticas Pblicas - Conceitos bsicos de
planejamento. Aspectos administrativos, tcnicos, econmicos e financeiros.
4. Formulao de programas e projetos: diagnstico, rvore de problemas, rvore de
objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliao de programas
e projetos. Tipos de Avaliao. Anlise custo-benefcio e anlise custo-efetividade.


4
PROCESSODEFORMULAOE
DESENVOLVIMENTODEPOLTICASPBLICAS

INTRODUO: A IMPORTNCIA DO TEMA

Muita gente pode est se perguntando porque polticas pblicas esto assumindo
tanto espao dentro de concursos pblicos. Esse fenmeno resultado da
1
visibilidade
que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar.
Essa observao no um chute no escuro, principalmente quando vemos vrios
concursos de cargos administrativos inserindo a matria em seus programas ou
aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas ( o caso, por exemplo, dos
concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU).
O aumento da visibilidade do campo de polticas pblicas acontece pela seguintes
razes:

a. Adoo de polticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalizao no lugar de
universalizao), especialmente nos pases em desenvolvimento. O que exige
mais eficincia e efetividade nas polticas implementadas, logo a demanda por
conhecimento especializado aumenta;
b. O declnio das polticas keynesianas e sua substituio por polticas restritivas de
gastos. As intervenes do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser
precisas;

1
Celina Souza. Polticas Pblicas no Brasil.

5
c. No h, em pases de democratizao recente, coalizes polticas capazes de
equacionar, minimamente, a questo de como desenhar as polticas pblicas
capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e promover a incluso
social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimento
especializado.

Os primeiros estudos relevantes sobre polticas pblicas, analisando exatamente
sobre a produo dos governos, surgem nos EUA no sc. XX. Estes estudos tm como
foco a ao dos governos e assume como pressuposto a idia de que, em democracias
estveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e
analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo
multidisciplinar (administrao, cincia poltica, economia, sociologia etc.) que busca
explicar a natureza e o processo das polticas pblicas. nesse campo que entraremos
agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: poltica (politics) e
poltica pblica (policy).

O QUE POLTICA?

Uma das definies mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P.
Schmitter, que dizia que a poltica (politics) a resoluo pacfica de conflitos.
Contudo, seguindo a opinio de uma das melhores professoras de polticas pblicas que
conheci (Maria das Graas Rua), este conceito demasiado amplo, restringe pouco.
Seria possvel delimitar um pouco mais e afirmar que a poltica consiste no conjunto de
procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se
destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos.
Ou seja, todas as sociedades contemporneas tm valores materiais
compartilhados, os quais so resultado dos impostos que seus cidados pagam e das
riquezas que o pas possui. Esses valores so utilizados para a proviso de bens pblicos
que nem sempre so destinados a todos os cidados como cada um tem na cabea
sua imagem prpria de mundo ideal e no d para atender a todo mundo, surgem os
conflitos sobre as alocaes dos recursos e dos bens pblicos. o objetivo da poltica
resolver esses conflitos alocativos de forma pacfica.


6
O QUE POLTICA PBLICA?

Existem vrias definies de poltica pblica. Todas elas levam sempre idia
de que poltica pblica um conjunto de aes governamentais (ainda que sejam
executadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens pblicos
atendendo, satisfatoriamente ou no, s demandas da sociedade e/ou do sistema poltico.
Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se
algumas definies para mais interessantes:
1. Lynn (1980): um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir um
efeitos especficos.
2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou no.
3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por
delegao, e que influenciam a vida dos cidados.
4. Lasswel (1936); decises e anlises sobre poltica pblicas implicam responder
s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz.
5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa
uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou
coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas.

Uma de minhas definies favoritas oferecida por Maria das Graas Rua
2
:
As polticas pblicas (policies), so outputs (produtos), resultantes da atividade
poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao
imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e
deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e
requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises
tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de
alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando
uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Alm disso, por
mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas e no privadas ou
apenas coletivas. A sua dimenso pblica dada no pelo tamanho do agregado social
sobre o qual incidem, mas pelo seu carter imperativo. Isto significa que uma das suas

2
Prometo no ficar usando citaes o tempo inteiro, mas que essa muito boa.
Resume muito bem a idia do processo estudado.

7
caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade
soberana do poder pblico (com adaptaes).
Nesse sentido, as polticas pblicas seriam o resultado direto do processamento
pelo sistema poltico dos incentivos (inputs) originrios do meio ambiente social e de
dentro do prprio sistema poltico (withinputs). Esses incentivos nada mais so que as
demandas dos atores da sociedade civil e do prprio sistema poltico (pois, o governo,
os deputados, os burocratas, atores internos, tambm tm interesses envolvidos nas
polticas pblicas) e os apoios que algumas idias/solues recebem ao longo de seu
processamento pelo sistema poltico.

Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricao
ADVERTNCIA: O importante aqui, todavia, no memorizar os nomes
apresentados. Pegue a idia, entenda o processo e a sua essncia. De todas as provas
que vi at hoje, isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses
autores.

PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS

Para fins didticos, o processo de polticas pblicas costuma ser apresentado
como uma linha evolutiva que parte da formao da agenda at o processo de avaliao,
passando pela formulao e pela implementao. Outra forma bastante utilizada a
apresentao do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo:

Processamento
pelo sistema
poltico

8

Todavia, preciso ter em mente que essa racionalidade no condiz com a
realidade do processo de polticas pblicas. Na vida real, esses estgios tendem a se
confundir, sendo comum encontrar situaes, por exemplo, em que a formulao
continua na etapa da implementao. Alm disso, a concepo da agenda como uma
etapa esttica completamente desvinculada da realidade. Logo, a idia da metfora
apenas oferecer um referencial lgico para entender o processo como um todo.
Uma breve conceituao das etapas do processo de desenvolvimento de
polticas pblicas:
1. Formao da agenda: o primeiro momento de uma poltica pblica,
quando um tema entra para a discusso em uma arena pblica. Sem
despertar a ateno ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais
poder existir como poltica. Os temas da agenda normalmente so
inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma
soluo;
2. Formulao: nesse momento so apresentadas ao sistema poltico as
possveis solues para o tema em pauta. As alternativas costumam estar
prontas, o sistema poltico apenas vai escolher uma ou combinar algumas
das alternativas apresentadas;
3. Implementao: decido que ser feito, hora de tirar a soluo do papel.
Momento em que a poltica pblica deixar de ser um documento para ser
materializada;

9
4. Avaliao: embora seja feita normalmente aps certo perodo de
implementao, existem vrios tipos de avaliao, sendo que tem avaliao
que pode ser feita antes mesmo da implementao. A avaliao serve para
apontar os efeitos da poltica, seus pontos fracos e fortes, sua eficincia,
sua efetividade etc.

As trs primeiras etapas sero estudadas nesta aula e a ltima na quarta aula.

FORMAO DA AGENDA

A principal abordagem que trata da formao de agenda de autoria de J ohn
Kingdon. O modelo de fluxos mltiplos (multiples streams model) foi elaborado para
tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros no,
e, alm disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior ateno dos
formuladores e entram na agenda decisria e outros no.

Quando um tema no encontra espao em nenhuma dessas agendas, diz-se que
to somente um estado de coisas. Um estado de coisas algo que incomoda,
prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item
da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores
de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma
uma prioridade na agenda governamental, ento passar a ser um problema poltico.
Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que permanecem
Agenda governamental o conjunto de questes que, por despertarem, em algum
momento, a ateno ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo.
Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda
governamental faz com que esses atores escolham alguns temas para serem
abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasies. Surge, assim, uma
segunda agenda, a agenda decisria, que o subconjunto de questes da agenda
governamental que esto prontas para uma deciso ativa dos formuladores. Ou seja,
esto prestes a virar polticas pblicas.

10
estados de coisas por perodos indeterminados, sem chegar a serem includos na
agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que
impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. (...) Nesses casos,
configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como no-deciso
3
.
Mas porque alguns assuntos deixam de ser estado de coisa e tornam-se
problemas de uma agenda governamental? Isso o que Kingdon busca responder.
O modelo de fluxos mltiplos parte do pressuposto que o governo uma
anarquia organizada permeada por trs fluxos decisrios que funcionam de forma
relativamente independente:
1. Fluxo de problemas (problem stream);
2. Fluxo de solues e alternativas ou fluxo da poltica governamental (policy
stream);
3. Fluxo da poltica (politics stream).

Fluxo de problemas: muitos estados de coisas no conseguem ser tratados
como problemas efetivamente, pois no recebem a devida ateno dos formuladores.
Quando o interesse e a ateno dos formuladores so despertados passa assumir um
lugar na agenda governamental. Para que isso acontea, existem trs mecanismo que
trabalham para transformar um estado de coisas em um problema poltico da agenda
governamental:
1. Indicadores: os indicadores de uma situao social, por exemplo, podem fazer
com que debates outrora ignorados ocupem espaos na agendas de grupos
sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda
governamental. o caso do movimento negro no Brasil.
2. Crises, eventos e smbolos: momentos de crise ou eventos que chamam a
ateno do pblico so propcios para atuao de atores preocupados com certas
questes. Movimentos em prol de saneamento bsico podem utilizar momentos
de surtos epidmicos para promover suas idias;

3
Maria das Graas Rua. Ainda segundo a professora: A no deciso no se refere ausncia de deciso
sobre uma questo que foi includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado do
emperramento do processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam
fortes interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaam
interesses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de um estado de
coisas em um problema poltico - e, portanto, sua incluso na agenda governamental.

11
3. Feedback de aes governamentais: a anlise de das polticas anteriores pode
levar a alterao nas aes futuras.

Contudo, foroso reconhecer que este fluxo est intimamente conectado com o
fluxo da atividade poltica.
O fluxo de solues, por sua vez, onde so desenvolvidas as diversas
alternativas de polticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemas
correlatos pois, idias e problemas no caminham de par a par. As idias surgem em
comunidades de poltica pblica (policy communities) as quais so formadas por
especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com
preocupaes compartilhadas voltadas para uma rea de poltica (policy area).
Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuaso e a busca do
consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades
at convencer seus pares de que ela a melhor soluo para atender a preocupao que
compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que
fazem parte para conseguir adeptos no pblico em geral, pois sabem que esse suporte
pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o perodo de
formulao na arena decisria.
Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa so fundamentalmente:
1. Viabilidade tcnica;
2. Custos tolerveis;
3. Representao de valores compartilhados.

Por fim, o fluxo poltico segue lgica prpria, a lgica da atividade poltica
stritu senso. A formao de consenso e a persuaso so substitudas pela formao de
coalizes, pela barganha e pelas negociaes. Nesta dimenso do processo de formao
da agenda, trs elementos exercem influncia fundamental para uma idia ser
impulsionada para a agenda pela atividade poltica:
1. O clima nacional (national mood). Muitas pessoas compartilham uma situao
ao mesmo tempo;
2. Foras polticas organizadas especialmente grupos de presso. Podem medir o
nvel de conflito para os formuladores;
3. Mudanas dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gesto, legislatura etc.

12

Segundo Kingdon, quando os trs fluxos convergem ocorrem mudanas na
agenda decisria (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre
a convergncia de todos os fluxos h oportunidade de mudana na agenda, pois (i) h
um problema reconhecido, (ii) uma soluo est disponvel e (iii) as condies polticas
tornam o momento propcio para a mudana. Esse tipo de oportunidade Kingdon
classificou como janela da poltica (policy windows).
Todavia, o mesmo autor reconhece que no preciso que os trs fluxos sempre
convirjam juntos para que fenmenos politicamente relevantes aconteam.
plenamente possvel que uma questo ascenda agenda governamental quando os
fluxos de problema e da poltica (politics) convergem. A convergncia dos trs fluxos
fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisria, pois nesta
agenda decide-se sobre qual alternativa ser implementada de imediato.
Outro fator fundamental para sucesso de uma idia na agenda (governamental ou
decisria) a atuao de um empreendedor de polticas pblicas, que nada mais que
especialista disposto a investir em uma idia. Ele faz a sua promoo, muitas vezes,
desde a sua concepo como um problema.
Modelo de fluxos Mltiplos:

Formulao de Polticas Pblicas

Fluxo de problema
Indicadores
crises
Eventos focalizadores
Feedback de aes
Fluxo de solues
Viabilidade tcnica
Aceitao pela comunidade
Custos tolerveis

Fluxo poltico
Humor nacional
Foras organizadas
Mudanas de governo

Oportunidade de Mudana
Convergncia dos fluxos
pelos empreendedores
Formao da agenda
Acesso de uma questo
agenda decisria

13
A formulao das alternativas um dos momentos mais importantes do processo
decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores,
manifestam-se os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto
com os recursos de poder que possuem em busca da maximizao de suas preferncias.
A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximizao de
seus interesses, ou preferncias, que dependem de um clculo de custo X benefcio de
cada ator em relao s alternativas em jogo. As preferncias formam-se em torno de
issues, que so os itens ou aspectos das decises que afeta os interesses de vrios atores,
gera expectativas e catalisa o conflito. Nesse sentido, as preferncias so formadas em
torno dos pontos controversos de cada poltica, e o processo de formulao tem como
objetivo resolver esses conflitos para que a poltica tome uma forma definida.
Neste processo a dinmica de interao entre os atores pode assumir a forma de
luta, jogo ou debate
4
. Luta quando envolve questes que se configuram como jogos de
soma-zero, isto , um ator s vence (+1) se o outro perde (-1), no h ponto de
equilbrio. Esse tipo de situao tpico de polticas redistributivas e tende a sofre
vrios entraves ao longo do processo. J ogo o tipo de situao mais comum na poltica.
O objetivo no destruir o oponente, mas simplesmente venc-lo, mantendo-o no jogo.
As regras so claras, conhecidas e aceitas e comum a prtica de barganhas e
negociaes e alianas. O debate tpico das comunidades de polticas pblicas, a idia
no vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuaso. Enfim,
durante o processo de formulao, de acordo com a situao e os bens pblicos
envolvidos, comum ver os atores utilizarem vrias tcnicas para defender suas
preferncias (persuaso, presso pblica, exerccio da autoridade, obstruo etc.)

TIPOLOGIA DAS POLTICAS PBLICAS

Desde a etapa da construo da agenda possvel vislumbrar algumas
caractersticas sobre a natureza da poltica que nascer no processo de formulao.
Contudo, no processo de formulao que so definidos com preciso esses caracteres,

4
Anatol Rapoport.

14
de acordo com os quais possvel classificar as polticas em determinadas tipologias. A
tipologia mais conhecida a de Lowi (novamente, no preciso decorar o nome do
autor, mas as classificaes sim!), segundo o qual as polticas podem ser classificadas
em quatro grupos
5
:
1. Polticas distributivas: decises tomadas pelo governo que desconsideram a
questo dos recursos limitados. Alm disso, polticas distributivas so
caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que
polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam
custos pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. marcante a
presena do consenso e da indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas
beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente
pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de
servios e benefcios.

2. Polticas regulatrias: regulamentaes que envolvem a burocracia, os polticos
e grupos de interesses. Essas polticas trabalham com ordens e proibies,
decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so
determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas.
Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os
grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm
podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de
consenso e de coalizo tendem a se modificar conforme a configurao
especfica das polticas.

3. Polticas redistributivas: atinge maior nmero de pessoas e impe perdas
concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros
para outros (tributos, polticas sociais universais, previdncia etc.). Assim, a
caracterstica principal deste tipo de poltica o conflito e a polarizao que ela
capaz de gerar. Isso absolutamente natural, uma vez que seu objetivo o

5
Esta tipologia e as idias que compe esta seo, e parte das seguintes, so baseadas principalmente nos
texto de Celina Souza. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias n.16 Porto
Alegre jul./dez. 2006. Disponvel no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Polticas Pblicas: Um
Debate Conceitual e Reflexes Referentes Prtica da Anlise de Polticas Pblicas no Brasil.
Planejamento e Polticas Pblicas. No 21 - J un de 2000

15
desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros
valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.

4. Polticas constitutivas: lidam com procedimentos. So polticas estruturadoras
ou polticas modificadoras de regras. Transformam as instituies em que os
atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos
e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo
negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.

MODELOS DE FORMULAO

Para melhor explicar a interao dos atores e o prprio processo de formulao
de polticas pblicas, existem vrias abordagens propostas principalmente por autores
da academia americana. Abaixo so apresentadas apenas as principais leituras sobre o
processo de formulao.
ADVERTENCIA: os nomes dos modelos tm pouca importncia. Foque nas
idias, nas idias que eles transmitem. O objetivo no apenas entender a formulao,
lembre-se disso!

1. Incrementalismo
Uma das leituras mais tradicionais em polticas pblicas, o incrementalismo
assume que h pouco espao na administrao para a realizao de mudanas
substanciais e que a experincia passada tende a guiar as opes do presente. Dessa
forma, a esmagadora maioria das decises no teria o objetivo de mudar radicalmente
nenhum modus operandi ou situao vigente, ao contrrio, as decises e aes sempre
tendem para mudanas marginais, ou incrementais na situao existente.
Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a dependncia da
trajetria (path dependence). Esse conceito, formulado por Douglass North (nobel de
economia), descreve o fato de que uma deciso tende a criar uma srie de interesses e
processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudana, tornando-a

16
to custosa que, em algumas situaes, passa a ser quase impossvel. Dessa maneira,
uma vez que uma poltica colocada numa direo, difcil mudar sua trajetria, pois
uma rede de instituies e interesses criada ao seu redor (pense na dificuldade que o
sucessor de Lula ter para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo que
sejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes no estou dizendo que o caso!).
Tendo isso em mente, ao invs de especificar objetivos (uma situao ideal) e de
avaliar que decises podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem
alternativas mediante comparao de algumas alternativas disponveis e da estimativa
de qual dessas alternativas produziro os melhores resultados no contexto dado. A
situao ideal pouco factvel, logo feito o que d para fazer. Busca-se uma deciso
que seja adequada s limitaes existentes e acomode os interesses em jogo.
Esse tipo de abordagem muito utilizado em contexto de alto potencial de
conflito ou de limitao de recursos ou de conhecimento. Nessas situaes, qualquer
deciso mais ousada pode ter conseqncias gravssimas. Contudo, preciso reconhecer
que leituras incrementalistas tm pouca capacidade explicativa em situaes de ajuste
fiscal quando so operadas mudanas radicais em polticas e procedimentos
consideradas ineficientes e um forte vis conservador um pas que precisa adotar
mudanas substanciais em sua condio social no pode prescindir de abordagens mais
ousadas.

2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo)
Para essa abordagem, o governo uma entidade monoltica, um ator unitrio.
No so considerados os diversos atores existente dentro da administrao pblica, diz-
se apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monoltica
trata seus problemas de forma estratgica, estabelecendo quais so seus objetivos, quais
as alternativas disponveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais as
conseqncias de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor
conseqncia e age.
Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de
tal forma que seja possvel tomar decises de grande impacto, no apenas incrementais.

17
E que essas decises so potencialmente capazes de maximizar as preferncias do ator
governo.
Para chegar a essa concluso, o modelo tem que assumir que o governo tem
informaes completas sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas
apresentadas inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E tambm que o
problema da assimetria informacional entre os atores no existe.
Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situaes, como as
de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por
menosprezar os efeitos dos jogos polticos internos ao governo no resultado de suas
polticas.

3. Modelo Mixed-Scanning
Diante das crticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca
capacidade de lidar com necessidade de mudanas radicais) e ao modelo racional (no
considera adequadamente relao de foras entre os atores e desconsiderar a
possibilidade de informao imperfeita), Etzione, um cientista poltico italiano, prope
uma combinao dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decises na
rea pblica: incrementais (ordinrias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes,
estratgicas).
Para Etzione, os tomadores de decises tendem a engajar-se em uma ampla
reviso do campo de deciso, sem se descuidar da anlise detalhada de cada alternativa.
Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a
decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises
estruturantes e envolvem anlise mais detalhada de alternativas especficas. Ou seja,
pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possvel e as decises mais
detalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.

4. Modelo da lata de lixo (garbage can)

18
Existem vrios modelos que compartilham esse tipo de estrutura analtica
chamada de lata de lixo. o caso do Multiple Stream analisado anteriormente. Esses
instrumentos analticos tm em comum o fato de considerar as organizaes, inclusive o
Estado, formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca
consistncia.
Nesse contexto, os atores no constroem alternativas de acordo com suas
preferncias individuais, elas so resultado de uma atividade coletiva (das comunidades
de polticas pblicas ou das arenas pblicas). Os atores apenas escolhem uma entre as
solues disponibilizadas pelas organizaes, as quais esto, a todo tempo, criando
novas solues de polticas pblicas que no tm, a priori, uma relao com nenhum
problema e esto em uma lata de lixo. Assim, as solues procuram por problemas,
no necessariamente surgem para resolver um problema especfico. Em algum
momento, algum ator (ou vrios) vai apresentar uma (ou vrias) das alternativas da lata
de lixo como soluo para algum problema, ento ocorrer a formulao da poltica.
Por fim, preciso observar que o trabalho de construo de conhecimento
coletivo e a compreenso dos problemas e das solues limitada. Logo, as
organizaes operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro,
leitura que se aproxima da abordagem incremental.

5. Coalizes de defesa
Esse modelo assume que o sistema poltico determina os recursos e limitaes
com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu
comportamento. Dentro do sistema poltico, existem os subsistemas de polticas (policy
subsystem: reas especficas de polticas pblicas) nos quais os atores operam de acordo
com seus interesses em polticas pblicas.
Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, incapaz de
mover o subsistema poltico em seu favor, logo, deve busca aliados para formar
maiorias. Os atores que compartilham crenas e valores formam, ento, coalizes de
defesa em prol das polticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema

19
poltico seria regido, portanto, pela interao dessas coalizes dentro de seus respectivos
subsistemas polticos.
Essa abordagem expe a importncia das redes sociais como elo de interaes
entre os atores.

6. Equilbrio pontuado
O modelo de equilbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendncia
da administrao pblicas de combinar longos perodos de estabilidade com momentos
de mudanas profundas.
Primeiramente, as polticas pblicas so caracterizadas por estabilidade,
principalmente, porque a capacidade humana de processar informao limitada. Isso
tende a levar a hesitao e decises mais incrementais em funo da averso ao risco ou,
apenas, pela dificuldade de absorver as informaes necessrias para atitudes mais
radicais.
Todavia, em perodos de instabilidade (social, poltica ou econmica), a
insatisfao com o status quo tende a ser to elevada que a oportunidade para levar a
diante plano de grandes mudanas aparece. s vezes, a transformao profunda vista
como a nica maneira de superar o perodo de instabilidade.
Em todo caso, a maneira como as mudanas ocorrem e a sua direo resultado,
em boa medida, da policy image, ou seja, da percepo que o grande pblico, ou dos
atores mais relevantes, tm da poltica necessria. Da o papel fundamental da mdia no
modelo.

7. Modelos influenciados pelo Gerencialismo
Os anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos pases em
desenvolvimento. No bojo das polticas de ajuste, ganhou espao os princpios do
gerencialismo, ou da administrao pblica gerencial (da qual o Plano Diretor da
Reforma de Estado, de Bresser-Pereira o principal documento brasileiro). Um

20
resultado natural do avano dessas idias no setor pblico e no imaginrio de parcela
significativa da populao o impacto que o gerencialismo exerceu sobre as polticas
pblicas dos pases que o adotaram.
As mximas dos modelos influenciados pelo gerencialismo so a busca da
eficincia e o aumento da racionalidade nos gastos e nas aes do governo. Isso se deve
nfase na necessidade de produzir mais, para atender as demandas da sociedade, com
cada vez menos, devido ao ajuste fiscal e s polticas econmicas de matriz ortodoxa.
Outro ponto importante para esses modelos a busca pela credibilidade. Nesse
sentido, as regras que regem as polticas devem ser pr-definidas de forma clara e
precisa, de maneira que reste o menor espao possvel para a discricionariedade dos
agentes pblicos. Fator que contribuiria para reduzir o nvel de incerteza com que os
atores, pblicos ou privados, devem lidar.
Alm dessas caractersticas, h outras bastantes marcantes derivadas do
gerencilaismo. Entre elas destacam-se, a delegao de competncia a instituies com
independncia poltica (ex. oscips, ONGs, OSs etc.), a desregulamentao, os
processos de privatizao e as reformas no sistema social. Todas essas atitudes tm
como base o incentivo da participao de agentes privados na promoo de bens
pblicos, o aumento da eficincia do Estado e a reduo da sua presena em rea em
que, supostamente, atores privados possam ser mais eficientes.
Por fim, o equivalente poltico da eficincia nesses modelos o fato de as
polticas pblicas assumirem um carter cada vez mais participativo. O fenmeno da
publicizao um reflexo imediato disso.
Alm dos pontos apresentados acima, possvel apontar outras mximas do
gerencialismo aplicadas rea de polticas pblicas. Segundo essas leituras, a poltica
pblica:
abrangente, no se limite a leis e regras;
Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;
Envolve vrios atores (formais e informais) e nveis de deciso, embora seja
materializada nos governos

21
uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados;
Embora com efeitos no curto prazo, de longo prazo;
Envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica
tambm implementao e avaliao.

INSTITUIES E POLTICAS PBLICAS
Em muitos estudos sobre a produo de bens e servios pblicos, logo, de
polticas pblicas, o papel das instituies bastante salientado. o caso dos estudos
institucionalista. No entraremos em detalhes sobre as abordagens desse matiz, pois no
me parece necessrio. Vamos direto s idias principais.
Primeiramente preciso saber que interesses individuais compartilhados no
geram ao coletiva (olson). Os indivduos tendem a se comportar de forma a
adquirirem o melhor benefcio com o mnimo de esforo ou custo. Da o fenmeno do
carona (free rider) ser to presente no campo da ao coletiva (exemplo: um indivduo
pode concordar com uma greve e no participar dela, pois no ter seu salrio suspenso
e, ao mesmo tempo, qualquer benefcio auferido pelo movimento ser tambm para ele,
uma vez que a greve reivindica pontos para toda a categoria).
Alm disso, a ao coletiva no produz necessariamente bens coletivos (Arrow),
aes de indivduos perfeitamente racionais, em arenas bem institucionalizadas e
organizadas podem gerar as polticas mais obtusas.
Esses so apenas dois achados da cincia poltica que, entre outros, chamaram a
ateno para o papel das instituies no processo de desenvolvimento de polticas
pblicas. Para resolver esses problemas da ao coletiva, Olson conjecturou que bens
coletivos e ao coletiva podem ser gerados por desenhos institucionais que gerem
incentivos seletivos. Isso porque as instituies modelam preferncias dos indivduos
que esto inseridos nelas ou lidando com elas. Assim, o conjuntos das instituies
poderia, at um certo ponto, moldar o comportamento dos atores para uma certa
direo ou colocar limites para que no agissem de uma forma indesejada. Dessa forma,

22
estaria fazendo a seleo de comportamento dos atores (ou pelo menos evitando
comportamento indesejado).
Nesse contexto, possvel afirmar que as instituies influenciam as polticas
pblicas porque, dentre outras coisas: tornam o curso de algumas polticas mais fcil
que o de outras, definem as posies dos atores e as alternativas que so viveis.

Duas teoria chamam bastante interessantes ligadas ao institucionalismo:
Escolha racional (rational choice): comportamento guiado por preferncias que
dependem da percepo dos indivduos que influenciada pelo meio.
Escolha pblica (public choice): nfase na racionalidade limitada. Assimetria
informacional, incerteza, informaes incompleta, auto-interesse dos atores. Decises
do mercado melhores que decises polticas.

IMPLEMENTAO: A MATERIALIZAO DA POLTICA
O que ?
Implementao o conjunto de aes realizadas por grupos ou indivduos de
natureza pblica ou privada, as quais so direcionadas para a consecuo de objetivos
estabelecidos mediante decises anteriores quanto a polticas. Ou seja, aes que fazem
uma poltica sair do papel e funcionar efetivamente.
Para a maioria dos cientistas polticos, a implementao a evoluo do
processo de formulao. Isso d a ela um carter de continuao deste processo. Tal
fato, deve-se constatao de que muitas decises que, em tese, deveriam ser tomadas
durante o processo de formulao so realizadas, na prtica, durante a implementao.
Isso ocorre por diversas razes, as principais delas so:
Os tomadores de deciso, formuladores, no tm como saber de todas as
condies que estaro presentes no momento da implementao;
A poltica pode no ser definida com suficiente clareza para os
implementadores;
Os implementadores podem encontrar obstculos, interesses, realidades que
os formuladores no considerados;

23
Os implementadores tm seus interesses prprios e podem tentar influenciar
a poltica na direo que acreditam mais adequada.

Como deve se dar o processo de planejamento e implementao?

Existem duas abordagens clssicas acerca do processo de planejamento e
implementao de polticas pblicas, ambas com forte carter normativo.
A primeira delas a TOP DOWN APPROACH (abordagem de cima para
baixo). Os defensores dessa abordagem acreditam que o processo pode ser controlado
de cima para baixo, ou seja, as decises so tomadas por autoridades que tm um certo
controle do processo e decidem o que e como sero implementadas as polticas. Com
isso, elas poderiam efetivamente coordenar o processo de planejamento e
implementao de polticas pblicas de forma integrada.
Uma abordagem concorrente e, at certo ponto, antagnica a BOTTOM UP
APPROACH (abordagem de baixo para cima), a qual enfatiza a importncia de se levar
em considerao aqueles que esto mais prximos s aes resultantes das polticas, ou
seja, vem o processo de baixo para cima. Dessa forma, a populao afetada pela
poltica e os agentes do Estado em contato com ela (chamados street-level bureaucrats,
ou burocratas da rua, que trabalham diretamente com o cidado) poderiam e deveriam
influenciar de forma mais intensa o processo de polticas pblicas. De acordo com
autores que apiam essa viso, ela seria justificada, primeiramente, por questes de
efetividade e eficincia, j que esses atores sabem exatamente o que acontece e o que
seria melhor para alcanar-se os resultados da poltica; segundo, porque seria mais
democrtico a participao das partes interessadas no processo nas decises que lhes
afetam.
O final das contas, na realidade, a maioria dos sistemas de polticas pblicas
adota uma leitura intermediria entre as duas abordagens. H uma relativa convergncia
que tende para a aceitao da importncia de ambos os fluxos (top down e bottom up)
para se entender polticas pblicas e seu processo de planejamento e implementao. A
viso dos atores que esto no topo da hierarquia do Estado importante para que haja
coordenao entre as polticas e seja possvel implementar um plano nacional de
desenvolvimento social e econmico. Todavia, no adianta elaborar planos mirabolantes

24
se os anseios e realidades dos beneficirios finais das polticas no forem escutados e
levados em considerao.

O que seria necessrio para uma implementao perfeita?

Segundo M das Graas Rua, existem 10 pr-condies uma para implementao
perfeita:
1. As circunstncias externas agncia implementadora no devem impor
restries que a desvirtuem;
2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3. Os recursos devem estar disponveis no tempo devido;
4. A poltica a ser implementada deve ser baseada em uma teoria adequada
entre causa (do problema) e efeito (da soluo proposta);
5. Esta relao de causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores
intervenientes, devem ser mnimo;
6. Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras
agncias para ter sucesso; se houver outras agncias envolvidas, a relao de
dependncia deve ser mnima em nmero e importncia;
7. Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a
serem atingidos e esta condio deve permanecer durante todo o processo de
implementao;
8. Deve ser possvel especificar as tarefas a serem realizadas por cada
participante e seu momento;
9. necessrio haver perfeita coordenao e comunicao entre os
envolvidos;
10. Os atores em comando devem ser obedecidos.

Como esse negcio de 10 isso ou 10 aquilo tende a gerar algumas suspeitas,
digamos apenas, a guisa de concluso desse tpico que, para analisar a implementao
de uma poltica, alguns fatores so essenciais:
1. A natureza da poltica (no deve haver ambigidades, ou seja, preciso
saber, de fato, que tipo de poltica est sendo realizada);

25
2. O tipo de arena em que est inserida (quais as instituies e atores
envolvidos);
3. A estrutura de implementao (elos da cadeia);
4. A preveno de interferncias externas ( necessrio? possvel? Quais
os riscos envolvidos?...);
5. O controle sobre os atores envolvidos;
6. A implementao nem sempre se distingue do processo de
formulao (implementao = formulao em processo). Um dos motivos que leva
a falhas nos resultados de polticas pblicas a dissociao que se faz entre elaborao
e implementao no processo de planejamento (J os A. Puppim de Oliveira)

Outros pontos importantes concernentes a implementao

Como o principal instrumento de polticas pblicas nacionais no Brasil o PPA
e seus desdobramentos. E como adotamos um sistema de planejamento baseado na
instrumentalidade do oramento-programa, toda vez em que formulada uma nova
poltica (que tende a assumir a forma de programa) necessrio observar como um
novo programa se relaciona com os programas j existentes. Do contrrio, possvel
que haja desperdcios, retrabalho, polticas com valores e/ou objetivos antagnicos em
funcionamento etc. logo, a compatibilizao de poltica novas com antigas essencial.
Outro fator ao qual o analista da implementao deve est atento a
possibilidade de adoo simblica de polticas, fenmeno que acontece com certa
freqncia. aquela situao em que um nvel de poder toma uma deciso que na
realidade no quer ver implementada. Ento a deciso tomada, mas nenhuma ao
realizada no sentido de fazer a poltica funcionar. Por exemplo, um governo pode adotar
uma poltica que vrios atores sociais o pressionam para realizar, mas no destina a ela
o montante de recursos necessrios sua implementao. Ora, as chances de sucesso
desta poltica so mnimas, pois, recursos materiais e de tempo so essenciais para o
sucesso de uma poltica.
Alm disso, mudanas na estrutura poltica (no sistema poltico, polity) ou
mesmo da prpria poltica pblica so fatores crticos para o sucesso de uma poltica
pblica. Por um lado, uma poltica que implementada em ambiente poltico totalmente
diferente daquele em que foi implementa, pode ser tratada com amarga indiferena

26
pelos atores sociais relevantes para seu desenvolvimento. Por outro, se uma poltica
muda de forma o tempo inteiro, pode acabar to desfigurada que pode perder o elo com
sua razo de ser, seus objetivos.
Por fim, o acompanhamento e controle das polticas requer que se tenha em
mente sempre que muitas polticas:
1. Podem representar compromissos entre valores e objetivos conflitantes
ambigidade resultantes do jogo poltico (logrolling) presente no processo de
formulao ou da prpria falta de informaes em relao ao problema enfrentado;
2. Envolvem compromissos com interesses poderosos dentro da estrutura de
implementao exemplo: polticas de reforma da Administrao sempre tero de lidar
com o apoio ou a averso dos fortes sindicatos de servidores;
3. Envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem ser afetado
pela implementao;
4. So formuladas sem que tenha sido dada a devida ateno aos potenciais veto
players ou seja, aqueles atores que podem colocar obstculos ao desenvolvimento da
poltica de forma a impedir seu desenvolvimento.

Exerccios para Fixao:

27
1. (EPPGG Esaf questo 75) A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir da dcada
de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado.
caractersticas comuns:
Uma srie de caractersticas so apontadas a seguir:
1- O papel do Estado como agente econmico substitudo pelo papel de regulador,
ocorrendo um processo de privatizao em escala varivel.
2- A dicotomia estatal/privado, predominante at ento, abre espao para formas
intermedirias com a emergncia de parcerias e de organizaes pblicas no-estatais.
3- O setor pblico incorpora em sua avaliao critrios tradicionalmente considerados
como inerentes iniciativa privada, tais como eficcia, eficincia, metas, produtividade
e controle de custos.
4- A gesto das polticas pblicas e o controle da ao estatal passam a ser feitos por
organismos com crescente participao social. Os mecanismos de consulta pblica
(audincias, exigncia de aprovao prvia de medidas por parte de conselhos, etc) se
multiplicam.
A partir da leitura do tpico Modelos influenciados pelo Gerencialismo
acima, possvel constatar que a questo faz meno, em todas as suas afirmativas, a
fenmenos que surgiram na Administrao Pblica a partir da dcada de 1990. Na
assertiva 1, regulao e privatizao; na assertiva 2, ao fato de o Estado buscar a
coordenao de suas atividades com atores privados, de forma que pblico e privado

28
passam a ser ter mais integrao na realizao das polticas. .Quanto assertiva 4, um
dos fundamentos do gerencialismo justamente a aproximao da administrao
pblica com os conceitos da administrao de empresas. Ou seja, plenamente correta.
E por fim, o item 4, apenas ilustra o fenmeno da publicizao das polticas pblicas,
ao qual me referi acima.
Sendo assim, a alternativa correta s pode ser a A
2. Existem muitas classificaes para as polticas pblicas a partir de suas
caractersticas, as quais se tornam evidentes durante o processo de formulao. Com
relao ao tipo de polticas, julgue as assertivas abaixo e depois marque a alternativa
verdadeira.
1. A universalizao do ensino fundamental no Brasil pode ser considerada uma meta de
polticas distributivas, pois caracterizada por alto grau de consenso, busca um grande
nmero de beneficiados e no sujeita a implementao da poltica a limitaes
oramentria, por se tratar de uma prioridade;
2. As regras definidas pela Constituio de 1988 estabeleceram diversas mudanas nos
tipos de relaes entre os atores polticos, de forma que redistribuiu o poder entre as
classes governantes. Nesse sentido, essas novas regras podem ser consideradas polticas
redistributivas;
3. Polticas regulatrias so apenas aquelas que instituem organismo destinados ao
controle de algumas atividades econmicas, como a Anatel e Anac.
4. A instituio de uma tabela regressiva de imposto pode ser considerada uma forma de
polticas redistributiva.
5. Uma das tendncias atuais do governo com relao a polticas com alto grau de
conflito a participao dos atores mais prximos do tema no processo de formulao.
Esse tipo de atitude, como fruns, seminrios e audincias, pode ser til tanto em
polticas regulatrias como em polticas redistributivas.

29
b) apenas a 1 e a 5 esto corretas.
c) apenas a n 2 e a 3 esto incorreta.
Alternativa correta 3:
Porque: 2. Os diplomas legais que definem distribuio de poder, posio dos atores
etc. so polticas constitutivas. A noo de redistribuio sempre envolve diretamente
bens materiais. 3. A idia expressa na alternativa limita a noo de poltica regulatria
que, conforme visto acima bem mais ampla. Sempre que o governo regulamenta a
atividade de qualquer setor est definindo uma poltica


1
Polticas Pblicas no Brasil
Contemporneo
Marcelo Gonalves 2008

PANORAMA GERAL
As duas ltimas dcadas foram de grandes debates acerca do tipo de
sistema de polticas pblicas que deveria vigorar no Brasil. Esse debate foi (e,
em certa medida, ainda ) impulsionado por um sentimento de que Estado
brasileiro tem sido incapaz de atender s demandas da populao e resolver
os problemas de bens e servios pblicos de forma satisfatria e eficiente.
Essa imagem negativa do Estado e da administrao pblica no diz respeito
apenas aos polticos e aos burocratas. um reflexo da percepo de que
grande parte das polticas pblicas no funciona. A busca por transformaes
nessas polticas previsivelmente passa por revises acerca do tipo de Estado
que se deseja. Logo, o debate concerne ao modelo de polticas pblicas a ser
adotado no pas tambm uma discusso sobre o tipo de Estado que o pas
deve ter e qual o seu relacionamento com a sociedade na elaborao,
implementao e controle de polticas pblicas.
Esta aula vai abordar o desenvolvimento das polticas pblicas nos
ltimos anos, apresentando os conceitos envolvidos no tpico dois do edital. A
parte de economia pblica ser apresentada em separado, no final de texto.

PRECEDENTES: POLTICAS ANTES DE 1980
At a dcada de 1980
1
, as polticas pblicas no Brasil eram
caracterizadas primeiramente e principalmente por forte centralizao. As
decises e recursos oramentrios ficavam sempre concentrados nas mos do
Executivo Federal, que atribua aos estado e aos municpios o mero papel de

1
As idias apresentadas nesta parte da aula so um resumo do trabalho de Marta
Ferreira Santos Farah. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas no
nvel local de governo. Revista de Administrao Pblica. V. 35. N5. Rio de J aneiro.
J an/fev 2001 (tambm publicada em outros veculos). Outros autores so utilizados
para o preenchimentos da lacunas eventuais.

2
executores de polticas formulados pelo poder central. Provavelmente, essa
caracterstica um resultado do prprio processo de construo do estado
nacional brasileiro e de suas constantes experincias autoritrias.
Todavia, nesse contexto, os governos estaduais e locais no estavam
completamente desprovidos de recursos de poder. Estes entes governamentais
tinham a seu favor a proximidade com os usurios, logo, poderiam ter uma
percepo mais apurada das necessidades e demandas dos beneficirios
finais de uma poltica. Poderiam, inclusive, aferir com mais propriedade se uma
poltica estava funcionando ou no, ou, mesmo, se estava atingindo seu
pblico alvo. Sendo assim, fica claro que o governo central, tal qual em outras
pocas, precisava do suporte dos governos sub-nacionais para implementar
suas polticas. Surgem, ento, relaes de troca de favores entre as esferas de
governo, em que governos locais tornam-se agenciadores de recursos federais
para suas localidades. Nesse ponto, encontramos uma segunda caracterstica
relevante nas polticas pblicas no Brasil: o clientelismo, sistema de troca de
favores responsvel por articular as esferas de governo e que se tornou ainda
mais forte na Nova Repblica.
A terceira caracterstica do sistema de polticas pblicas no Brasil era
justamente o fato de no ser um sistema. Ou seja, as polticas pblicas eram
fortemente marcadas pela fragmentao institucional. As estruturas
institucionais de polticas pblicas no Brasil foram sendo elaboradas aos
poucos e de forma descoordenada. Como resultado, surgiram, ao longo dos
anos, rgos ou agncias especializadas em certas reas de polticas (sade,
habitao, educao etc.) sem que sua criao estivesse racionalmente
atrelada a um projeto de construo estatal. O Estado cresceu
descoordenadamente em todos os seus nveis, criando agncias para setores
em que j existiam agncias, sobrepondo rgos e contribuindo para o no-
desenvolvimento de um sistema institucional de polticas pblicas racional e
articulado.
Como resultado da fragmentao institucional, as polticas pblicas no
Brasil adquiriram sua quarta caracterstica: o carter setorial. O processo de
construo institucional fragmentado selecionou algumas reas de polticas s
quais o Estado dedicava mais ateno. A especializao dos rgos contribuiu

3
para que esses setores de polticas ganhassem ateno especial, o que era
condizente com a complexidade que os caracteriza complexidade
menosprezada por muitas dcadas. Contudo, esse desenvolvimento setorizado
contribuiu para que as polticas se apresentassem de forma autnoma e
desarticulada, sem mecanismos que permitissem a consecuo de objetivos
comuns ou o aproveitamento de efeitos
positivos da coordenao entre polticas.
Ocorriam, muitas vezes, retrabalhos,
desperdcios e ineficincia, principalmente em
polticas relacionadas a realidades
interligadas em que a coordenao entre
programas um fator fundamental para o
aprimoramento da qualidade de vida do
pblico alvo
2
.
Provavelmente em funo da fraca
experincia democrtica nacional, a
excluso da sociedade civil do processo de
formulao, implementao e monitoramento
de polticas pblicas aparece como a quinta
caracterstica marcante do perodo. A
articulao entre governo e sociedade se
dava por meio de mecanismos polticos
deletrios: o clientelismo, do qual j falamos,
o corporativismo e o insulamento burocrtico.
Assim, a alocao dos recursos e servios
pblicos atendia, em algumas situaes, lgica da relao entre polticos e
suas clientelas e, em outras, lgica da cidadania regulada, segundo a qual
somente quem se enquadra em algum grupo laboral reconhecido pelo Estado
tem acesso cidadania o smbolo da cidadania torna-se a carteira de
trabalho. E nos rgos em que ocorreu o insulamento burocrtico, foram
estabelecidas relaes especiais entre alta burocracia e setores da burguesia

2
Exemplo disso so as polticas destinadas educao infantil. Atualmente notrio o papel fundamental
da coordenao de poltica educacional com poltica de sade e segurana nutricional. Pois muitas
crianas no conseguem ter um bom desempenho na escola porque no sofrem de desnutrio ou
simplesmente porque no conseguem enxergar o quadro negro.
Cidadania regulada: conceito
formulado por Wanderley G. dos Santos
que aponta para o fato de a cidadania
no Brasil no ter se desenvolvido pela luta
dos movimentos sociais, mas pelo Estado.
Segundo Santos, a cidadania regulada
tem suas razes no em um cdigo de
valores polticos, mas em um sistema de
estratificao ocupacional. Ademais, tal
sistema definido por norma legal, ou
seja, pelo Estado. S tem acesso
cidadania quem atende aos pr-
requisitos estabelecidos pelo Estado.
Insulamento burocrtico: artifcio
utilizado por alguns governos brasileiro
(Vargas utilizou um pouco, e J K bastante)
para reduzir as presses polticas de
grupos sociais sobre parcela da
burocracia. Era a forma de elites
modernizantes tecnoburocrticas e
empresariais promoverem o
desenvolvimento de forma isolada.
Consiste em estruturar o processo
decisrio em rgida hierarquia e
concentrar as decises mais importantes
em seu topo, nas elites. FHC, quando
socilogo, apontou que, na realidade,
essas elites no ficam livres de presses,

4
nacional e internacional, de maneira que, ao invs de ficar isenta das presses
polticas da sociedade, essas burocracias simplesmente no atendiam a todas
as presses polticas, mas sim apenas s presses de alguns setores sociais
com maior fora poltica e com acesso a elas.
Dessa maneira, a incorporao de atores
sociais ao processo de desenvolvimento de
polticas ocorria de forma excludente e seletiva,
beneficiando alguns grupos em funo de suas
relaes polticas especiais. Isso resultou em
modelo antidemocrtico de prestao de
servios e bens pblicos, marcado pela
impermeabilidade do processo decisrio, pela
excluso de amplos setores da sociedade ao
acesso a servios e bens pblicos, pela falta de
accountability dos atores pblicos e pela
reduo da responsividade do sistema poltico.
Essas caractersticas antidemocrticas
eram reforadas ainda pela rigidez burocrtica
de muitas agncias que, focalizando
excessivamente em ritos, procedimentos e hierarquia, distanciavam-se de seus
usurios, no apresentando nenhuma preocupao com a qualidade dos
servios prestados.
Por fim, a sexta caracterstica das polticas pblicas no perodo em
anlise a vigncia, no pas, de um modelo de proviso estatal que se
constitui na tentativa de implantar um Estado de bem-estar social, semelhante
ao modelo existente em alguns pases desenvolvidos do ps-guerra. Neste
modelo, dada a insuficincia das respostas oferecidas pelo mercado e a
fragilidade da sociedade civil perante os enormes desafios na rea social, cabe
ao Estado a proviso de bens e servios pblicos. Nesse contexto, algumas
iniciativas da sociedade civil e do mercado chegariam ao extremo de
apontarem para a proteo social como responsabilidade exclusiva do Estado.
Todavia, esse modelo nunca foi um consenso e sua reviso j fora
proposta, em meados dos anos 50, por agncias multilaterais de
Accountability: termo de
difcil traduo, significa,
basicamente, a capacidade
do sistema poltico de prestar
contas de suas promessas e
atos aos cidados. Denota
principalmente a falta de
controle dos cidados
(principais) sobre os agentes
pblicos (agentes).
Responsividade: conceito
formulado por R. Dahl que
significa a capacidade do
sistema poltico de responder
s demandas de seus
cidados. Sistemas com

5
financiamento, como o Banco Mundial, uma vez que pases em
desenvolvimento no poderiam arcar o alto custo financeiro de sua
manuteno. A escassez de recursos poderia levar o sistema ao colapso. A
sugesto era o envolvimento da sociedade civil na busca por solues para os
problemas sociais (sem dizer que tipo de solues seriam essas!). De qualquer
forma, o welfare state serviu de base para o paradigma de proviso estatal que
vigorou at a dcada de 1980, servindo de fundamento inclusive para o
sistema de direitos sociais previsto na Constituio de 1988.

POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: A DCADA DE 1980
Em meados da dcada de 1980, havia uma agenda bem estruturada
relacionada reforma das polticas pblicas, que nada mais era do que a
reforma da prpria ao do Estado. Nesse momento, o tema da reforma do
Estado era central, o Brasil passava pelo processo de reabertura democrtica e
caminhava para a elaborao de uma nova Constituio a qual iria
apresentar normatizaes sobre polticas pblicas como nenhuma outra.
Assim, diante da experincia acumulada pela democracia incipiente de 1945-
1963 e pelo perodo autoritrio, e diante do momento de redemocratizao, os
eixos centrais dessa agenda de reforma passaram a ser a democratizao
dos processos decisrios e a eqidade dos resultados das polticas
pblicas. Sendo que, entre os dois pontos, a democratizao assumiu maior
relevo, por ser considerado como pressuposto para a realizao da eqidade.
De um modo geral, as propostas apontavam sempre para dois pontos
comuns: a descentralizao e o aumento da participao no processo de
formulao e implementao das polticas. Esperava-se que estes dois fatores
fossem capazes de superar as deficincias das polticas do momento anterior.
Com descentralizao e participao seria possvel implementar um sistema de
polticas publicas calcado em um modelo de Estado de bem-estar institucional-
redistributivista, marcado por uma concepo universalista de direitos sociais.
Tratava-se de uma clara averso ao modelo corporativista e excludente das
dcadas anteriores. Era o momento de trazer os segmentos excludos da rede
de proteo social do Estado para dentro da cobertura dessa rede.

6
Percebe-se, de imediato, que o clima de redemocratizao foi um fator
crucial no processo de discusso sobre polticas pblicas na dcada de 1980.
Como resultado disso, foi extremamente relevante a influncia da
efervescncia social, a qual, entre outras coisas, marcou a arena pblica com a
emergncia de novos atores e novas demandas sociais. Um reflexo dessa
extenso da arena pblica a grande quantidade de temas que conseguiram
sua constitucionalizao em 1988. A euforia do momento parece, inclusive, ter
impedido que muitos dos atores sociais percebessem o peso que as novas
demandas representavam para um Estado em crtica crise fiscal e em contexto
internacional desfavorvel (dcada perdida). Diante disso, o tema da
escassez de recursos traria nova tnica ao debate na dcada seguinte.

POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: A DCADA DE 90
Diante da crise fiscal, a capacidade do Estado para responder s
demandas da populao torna-se extremamente limitada. Essa constatao faz
a agenda de debate das polticas pblicas no Brasil sofrer uma redefinio, de
maneira que, alm da necessidade de democratizao dos processos de
polticas pblicas e da preocupao com a equidade dos resultados, passa a
figurar na agenda questes relativas eficincia, eficcia, efetividade da
ao estatal e qualidade do gasto pblico.
Nesse momento, o debate de polticas pblicas est, como nunca,
atrelado discusso da reforma do Estado como um todo. E ganha bastante
espao, no Executivo Federal principalmente, o iderio neoliberal, segundo o
qual a crise social e econmica vivida pelos pases em desenvolvimento
resultado da crise do prprio Estado intervencionista ou desenvolvimentista, o
qual , por natureza, ineficiente, pesado, ineficaz e provedor de servios de
baixa qualidade.
A proposta neoliberal vai de encontro ao projeto de Estado de bem-estar
universalista e tem como principais pontos para a rea de polticas pblicas
(notadamente, polticas sociais):
A privatizao, por meio da transferncia da produo de servios
pblicos para o setor privado lucrativo;

7
A descentralizao das polticas sociais para as esferas locais de
governo, como forma de aumentar a eficincia e a eficcia do gasto
pblico;
A focalizao, orientada para a concentrao da ao estatal em
determinados servios (considerados essenciais e no passveis de
oferta pelo mercado) e em segmentos especficos da populao, ou
seja, os mais vulnerveis e expostos a situaes de pobreza extrema.
Mudanas na gesto dos
programas estatais, de forma a
dot-los de eficincia e
eficcia atribudas gesto
privada.

(parntesis: outros pontos que
no atingem diretamente a questo
de polticas sociais, mas afetam o
desenvolvimento da gesto dos
programas a terceirizao, uma
forma de flexibilizar as contrataes
do Estado, evitando o engessamento
do concurso pblico. Em tese, a mo-
de-obra terceirizada geraria menos
gastos e menos desgaste para o
Estado. Mas, logo se percebeu a
necessidade de especializao da
mo-de-obra pblica para diversas reas e os concursos e as reformulaes de
carreiras voltaram)

O Brasil, ento, tem nas mos um anacronismo: de um lado uma
constituio que assimilou boa parte dos princpios universalistas dos
movimentos sociais da dcada de 1980 e, de outro, a prtica do governo
federal, claramente calcada em princpios neoliberais.
Iderio Neoliberal
Premissas:
O Estado essencialmente
ineficiente, ineficaz e
provedor de servios de baixa
qualidade
Crise econmica e crise do
Estado so o resultado da
ao do prprio Estado e de
sua interveno excessiva
Crise fiscal =incapacidade do
Estado de atender demandas
crescentes problema do
modelo do Estado de bem-
estar
Consenso de Washington:
solues para a crise do
Estado.
Desmantelamento do Estado
de bem-estar social.

8
Nesse contexto, alguns movimentos sociais, percebendo os desafios
decorrentes da crise do Estado, que muniam a vertente neoliberal, fazem a
reviso da agenda democrtica, assimilando no iderio democrata universalista
idias de eficincia, eficcia e efetividade da ao estatal. Dessa forma,
assimilou ingredientes neoliberais, mas deu-lhes novas conotaes:
Privatizao: no se trata, neste caso, de privatizao como alternativa
prioritria ou exclusiva (potencialmente segmentadora e excludente), mas de
novas formas de articulao com a sociedade civil e com o setor privado,
visando garantia da proviso de servios pblico. Pode ser tambm a
construo de novas modalidades de solidariedade social, ocorrendo a
substituio do modelo de proviso estatal por um modelo em que o Estado
deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e
fiscalizador de servios que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo
mercado.
Descentralizao: no significa apenas transferir atribuies, de forma a
garantir eficincia, mas vista, sobretudo, como redistribuio de poder,
favorecendo a democratizao das relaes entre Estado e sociedade e a
democratizao do acesso aos servios.
Focalizao: incorporada pelo reconhecimento da necessidade de se
estabelecerem prioridades de ao em contexto de limites de recursos e por se
entender que preciso atender de forma dirigida a alguns segmentos da
populao que vivem situaes de carncia social extrema. No entanto, as
polticas seletivas devem ser entendidas como complementares a polticas
universais de carter redistributivo e a polticas de desenvolvimento orientadas
para a superao de desigualdades estruturais.
Algumas idias originrias da proposta da CEPAL para a Amrica
Latina, formulada no incio da dcada de 90, exerceram forte influncia na
reviso da agenda de reforma das polticas pblica no Brasil, sendo que alguns
desses elementos esto presentes nas propostas democratizantes desde o
final da dcada de 80. As idias centrais so as seguintes:
Coordenao de metas entre poltica econmica e poltica social;
Definio de metas prprias para a poltica social, que no leve em
considerao apenas as restries derivadas da crise fiscal, mas

9
orientem-se para a integrao da populao aos benefcios do
desenvolvimento;
Articulao de programas sociais universais a programas seletivos,
combinando focalizao e universalidade de polticas pblicas.
Diferentemente da proposta neoliberal, a poltica social no concebida
como exclusivamente focalizada. Embora se reconhea a seletividade
enquanto critrio de atendimento a setores vulnerveis, no se abre
mo da universalidade em reas como sade, educao e nutrio;
Integrao da poltica social ao projeto de desenvolvimento. No se
concebe a poltica social como alvio de situaes de pobreza extrema,
sobretudo como atenuante dos efeitos perversos do ajuste. Entende-se,
ao contrrio, que a poltica social tem importantes impactos sobre o
desenvolvimento, enquanto investimento em capital humano, o que
inclui investimentos em sade, nutrio, remunerao, alm da
educao, que, num momento de reestruturao produtiva, cumpre um
importante papel na requalificao da mo-de-obra;
Articulao entre programas sociais, de forma a consolidar um sistema
de proteo social;
Racionalizao do gasto social, de modo a se obter maior eficincia e
maior efetividade. Tal racionalizao envolve a articulao entre o setor
pblico e o setor privado para a prestao de servios sociais, havendo
a transformao do modelo de proviso estatal para uma proviso em
que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o
coordenador e fiscalizador de servios estabelecidos a partir da
interao entre agentes pblicos e privados.

Com relao ao aparelho estatal como um todo, gesto pblica em si,
os elementos da agenda eram:
Democratizao interna da mquina pblica, com alteraes no
processo de tomada de deciso centralizado;
Estmulos inovao, substituindo-se os processos de estrito
cumprimento da norma e considerados pouco dinmicos;
Aproximao entre as agncias prestadoras de servios e os cidados-
usurios, envolvendo capacidade de responder a necessidades no
massificadas, transparncia e possibilidade de controle, alm de
mecanismos de participao na gesto dos prprios servios;
Estabelecimento de uma poltica de valorizao de recursos humanos,
que viabilize a dignificao da funo pblica, a qual deve incluir

10
necessariamente programas de formao e requalificao do pessoal do
Estado;
Descentralizao da mquina pblica, para democratiz-la e para
melhorar as respostas da administrao a necessidades regionalizadas.

Como resultado dos debates em torno desses pontos, uma agenda de
polticas pblicas estava razoavelmente consolidada e tinha como principais
pontos a descentralizao, a participao, a necessidade de
estabelecimento de prioridades de ao, a busca de novas formas de
articulao com a sociedade civil e com o mercado (envolvendo a
participao de novos atores provenientes de ONGs, da comunidade
organizada, do setor pblico no-estatal e do setor privado na proviso de
servios pblicos) e a introduo de novas formas de gesto nas agncias
estatais, conferindo-lhes maior agilidade, eficincia, e efetividade, superando a
rigidez derivada do modelo de administrao burocrtica, focada em
procedimentos rgidos e na hierarquizao excessiva dos processos decisrios.
Polticas pblicas no Brasil: anos 90
Contexto: crise fiscal +escassez de recursos +iderio neoliberal
Eixos do debate: eficincia, eficcia e efetividade da ao estatal e
qualidade dos servios pblicos.
Propostas principais:
Privatizao produo de servios pblicos pela iniciativa privada;
Descentralizao das polticas sociais aumentar eficincia e eficcia
do gasto pblico;
Focalizao concentrao da ao estatal em servios essenciais e
sem oferta pelo mercado e em segmentos especficos da populao
(vulnerabilidade social e em situao de pobreza);
Mudanas na gesto dos programas modelo de gesto privada.

Nova agenda consolidada para as polticas pblicas:
Descentralizao;
Participao;
Estabelecimento de prioridades de ao;

11
Novas formas de articulao com a sociedade civil e mercado (terceiro
setor, privatizaes e conselhos);
Novas formas de gesto nas organizaes estatais, diminuindo a
rigidez burocrtica e a hierarquizao excessiva do processo decisrio;
Metas coordenadas entre poltica econmica e poltica social.

Tendo sido delineado um panorama geral das polticas pblicas no Brasil
nas ltimas dcadas, vamos direcionar nossa ateno para alguns pontos
especficos das polticas no Estado brasileiro, conforme especificado pelo
edital. Advirto, contudo, que apesar da apresentao sistemtica exigir a
separao dos tpicos, os assuntos so interligados e esto relacionados a
uma mesma realidade.

DESCENTRALIZAO, GESTAO LOCAL E DEMOCRACIA

Conforme visto no tpico anterior, as reivindicaes por descentralizao
das polticas pblicas aparecem como uma demanda poltica poderosa durante
o processo de reabertura operado nos anos 80. A descentralizao, apesar de
ser uma queixa antiga dos governos sub-nacionais e locais surge, em maior
grau, como uma resposta a reivindicaes da sociedade civil, dos movimentos
sociais. Note-se, tambm, que a descentralizao pautava as recomendaes
de melhoria de gesto de importantes agncias financiadoras internacionais
para os pases em desenvolvimento
A principal justificativa para essa demanda est baseada na idia de que
os governos locais teriam uma proximidade maior em relao s demandas da
populao, possibilitando-lhes uma gesto mais adequada das necessidades
reais dos usurios dos servidos pblicos.
O processo de descentralizao d o seu maior salto com a Constituio
de 1988, quando formalizada a transferncia de atribuies e competncias
do governo federal e estadual para o municipal. O municpio reconhecido
como um ente federativo (uma inovao brasileira sem similar no mundo
inteiro at hoje), e torna-se significativo o aumento de sua participao na
repartio de recursos fiscais previsto na Carta Magna.

12
O debate, contudo, no foi encerrado na Constituinte. Pois, nesse
momento, a forma das polticas descentralizadas no foi definida cabalmente,
de maneira que sobreviveram pontos a serem resolvidos, concernentes ao
nvel de descentralizao que seria operado na prtica e a quais modelos de
relaes seriam estabelecidos pelos entes federativos para a coordenao de
polticas regionais debate que, at hoje, no foi resolvido satisfatoriamente.
A razo de o debate continuar simples: descentralizao envolve
vantagens e desvantagens. Entre o conjunto de vantagens possvel apontar
que a descentralizao favorece a promoo de aes integradas de diversas
polticas voltadas para a melhoria do bem-estar de um mesmo pblico-alvo. Ou
seja, com a poltica no nvel local, e possvel selecionar um bairro, por exemplo,
e elaborar um conjunto de polticas que atenda a suas necessidades de forma
conjunta, superando a fragmentao e setorialidade caractersticas das
polticas federais.
A descentralizao tambm viabiliza o estabelecimento de vnculos de
parceria com outras esferas e nveis de governo e com governos de
outros municpios, possibilitando, por exemplo, a formao de polticas
articuladas em micro-regies. Um exemplo disso a Cmara do ABC paulista,
conselho de iniciativa de prefeituras da regio da Grande So Paulo que
procura formular e implementar, de forma colegiada, um plano de
desenvolvimento sustentvel regional, e que envolve, entre os seus
participantes, alm de sete municpios da regio, representantes do governo do
Estado e da sociedade civil. Ademais, a articulao entre diversos governos
municipais e entre diferentes esferas de governo aponta para o
estabelecimento de um novo tipo de vnculo intergovernamental, diferente
do que vinha caracterizando as polticas sociais no pas em que reinava o
clientelismo e no qual os municpios possuam a atribuio de meros
executores, sem participao no desenho das polticas federais. Neste novo
vnculo o das parcerias, operacionalizadas principalmente por meio de
convnios h uma co-responsabilizao pela poltica e por seus resultados,
ainda que a cada um dos participantes possam caber papis diferenciados ao
longo do processo de implementao das polticas.

13
A gesto descentralizada de polticas pblicas tambm possibilita novas
formas de articulao entre estado, sociedade civil e mercado que viabiliza
a incluso de novos atores na formulao e implementao das polticas no
nvel local, o que torna a gesto local mais inclusiva, dinmica e marcada por
uma srie de projetos inovadores, os quais se desenvolveram nos ltimos anos
em diversos municpios ou regies metropolitanas. o caso dos conselhos
populares voltados para administrao de alguns servios pblicos e at
mesmo dos instrumentos de oramento participativo, utilizados em diversas
administraes municipais do Partido dos Trabalhadores.
Todas essas inovaes decorrentes da descentralizao tm um alto
potencial de redirecionar as polticas pblicas para o ideal de equidade social,
promovendo polticas que fortaleam a democracia por meio da melhoria do
bem-estar da sociedade.
Todavia, nem tudo so flores para o ideal de um sistema descentralizado
de proteo social. Existem diversos problemas e dificuldade que no podem
ser ignorados. Uma questo que logo aparece quando se fala em gesto local
de polticas a capacidade da administrao municipal para gerir polticas
de acordo com padres satisfatrios de eficincia, eficcia e qualidade. Dada a
grande diversidade de realidades existentes no pas, o processo de
descentralizao no ocorre de forma homognea, mas acompanha a
capacidade de cada municpio, amplamente diferenciada de caso para caso.
Outro ponto fundamental que precisa ser resolvido diz respeito
variao do grau de descentralizao entre as polticas. No existe um
consenso a respeito do grau de descentralizao que cada poltica deve
assumir. E esse consenso muitas vezes dificultado pelos interesses que
esto envolvidos e pela gama de confiana, ou capital social, que existe na
relao entres os nveis de governo.
necessrio tambm considerar que o sucesso de uma poltica
descentralizada depende da dinmica poltica e social de cada localidade, ou
seja, das relaes estabelecidas entre sociedade civil e governo local e
tambm da existncia ou no de um projeto razovel de gesto do municpio.
Essa avaliao necessria porque a descentralizao pode ampliar
consideravelmente a ocorrncia de prticas clientelistas, uma vez que o

14
governo local ganha maior relevncia poltica e tem aumentado o seu poder de
barganha. Se no existem movimentos sociais bem estruturados, organizaes
civis atuantes, e a sociedade civil no encontra canais de participao
contnuos e slidos, as chances de sucesso de uma gesto local concretizar as
vantagens da descentralizao so mnimas. H, na realidade, uma grande
chance de a administrao ser capturada por interesses particulares.
Por fim, a descentralizao no pode ser considerada um processo
fechado e nico, uma vez que deve estar combinada a um sistema nacional de
polticas pblicas. Dessa maneira, para viabilizar um projeto nacional de
desenvolvimento, importante manter polticas de coordenao nos nveis
estadual e federal. Assim, torna-se factvel a minimizao das desigualdades
sociais e regionais.

DESCENTRALIZAO
VANTAGENS DIFICULDADES/PROBLEMAS
Promoo de aes integradas mesmo
pblico-alvo
No ocorre de forma homognea em todo o
pas capacitao municipal diferenciada
Superao da setorizao e fragmentao
institucional
Pode ampliar prticas clientelistas: governo
local ganha maior relevncia poltica e
aumenta seu poder de barganha
Estabelecimento de vnculos de parceria com
outros nveis de governo e com governos de
outros municpios
Influncia da dinmica poltica e social de
cada localidade relaes entre sociedade
civil e governo local e projeto de gesto do
municpio
Novas formas de articulao entre estado,
sociedade civil e mercado
Variao dos graus de descentralizao
entre as polticas sociais
Incluso de novos atores na formulao e na
implementao das polticas no nvel local
Importante manter polticas de coordenao
nos nveis estadual e federal para minimizar
desigualdades.
Gesto local com participao popular
Polticas voltadas para equidade social

PARTICIPAO, ATORES SOCIAIS E CONTROLE SOCIAL

A demanda por participao tambm compunha o eixo principal das
reivindicaes da dcada de 1980. A idia era tornar o processo de polticas
pblicas mais democrtico e responsivo s demandas da populao,
destinatria dos produtos das polticas pblicas.
Nesse sentido, alm da prpria abertura do sistema poltico (a
redemocratizao), outros mecanismos deveriam ser adotados para que o

15
povo brasileiro tivesse sua cidadania ampliada e pudesse participar da
formulao, da implementao e do controle das polticas. O processo de
desenvolvimento de polticas deveria ento assimilar alguns pressupostos da
democracia participativa e no apenas da democracia representativa
(democracia formal, em que o eleitor escolhe seus representantes para as
arenas deliberativas).
A participao batalhada pelos movimentos sociais e pelos novos atores
que surgiam na arena poltica envolve trs dimenses bsicas: a instituio de
prticas participativas na formulao, na implementao e no controle de
polticas pblicas; a criao de mecanismos de accountability no sistema
poltico brasileiro; e a definio de uma dimenso de co-responsabilidade
pblica pelas polticas realizadas.
Para tanto, era necessrio criar canais de participao para o cidado
tomar parte nas polticas. Esses canais so basicamente de dois tipos: formais
(conselhos co-gestores, setoriais, oramento participativo e parcerias ligadas
ao terceiro setor) e informais (movimentos sociais, fruns no-
institucionalizados e associaes diversas).
Um caso emblemtico de canal formal de participao o dos conselhos
setoriais
3
, idealizados a partir da necessidade de criao e institucionalizao
de espaos de participao e que ilustra bem as trs dimenses da
participao, pois o desenho desses conselhos sinaliza
4
exatamente para
possibilidades de avano na gesto de polticas pblicas, no sentido de
fomentar prticas mais participativas, articulando mecanismos de
accounitability e gerando responsabilidade pblica.

3
Os conselhos so canais de participao poltica, de controle pblico sobre a ao
governamental, de deliberao legalmente institucionalizada e de publicizao das aes do
governo. Dessa forma, constituem espaos de argumentao sobre (e de redefinio de)
valores, normas e procedimentos, de formao de consensos, de transformao de
preferncias e de construo de identidades sociais. Tm poder de agenda e podem interferir,
de forma significativa, nas aes e metas dos governos e em seus sistemas administrativos. Os
conselhos, como espaos de formao das vontades e da opinio, so tambm mecanismos
de ao, que inserem na agenda governamental as demandas e os temas de interesse pblico,
para que sejam absorvidos, articulados politicamente e implementados sob a forma de polticas
pblicas. Portanto, mais do que um canal comunicacional para ressonncia das demandas
sociais, os conselhos possuem dimenso jurdica e tm poder de tornar efetivos as questes,
os valores e os dilemas vivenciados no espao da sociedade civil. Carla Bronzo Ladeira
Carneiro.
4
Carla Bronzo Ladeira Carneiro. Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua
institucionalizao. Revista de Administrao Pblica. Rio de J aneiro 36(2):277-92, Mar. /Abr.
2002.

16
De fato, o surgimento dos conselhos sinaliza uma ruptura com o
arcabouo jurdico e institucional vigente at a Constituio de 1988. Suas
inovaes expressam pelo menos duas dimenses: uma tcnico-normativa e
outra relativa ampliao da democracia. Se anteriormente o modelo concebia
conselhos comunitrios e populares de pequeno alcance, o modelo atual
institui novas atribuies e altera completamente o perfil da participao: no
mais conselhos atuantes no mbito do microterritrio, mas conselhos setoriais
paritrios em diversas esferas de poder e com poderes deliberativos, alocativos
e regulatrios, co-responsveis pela poltica elaborada.
As vantagens desse tipo de participao para o desenvolvimento de um
processo de polticas pblicas mais democrtico so bastante significativas.
Primeiramente, os conselhos possibilitam uma compreenso mais global da
poltica, o que viabiliza a definio de diretrizes mais acertadas no sentido da
equidade e efetividade da poltica. Em segundo lugar, como os conselhos
tendem a ser desenhados segundo estruturas paritrias de representao,
tendem tambm a representar interesses coletivos na definio da agenda
pblica e na deliberao dos assuntos, afastando os riscos clientelistas da
descentralizao e outros vcios de relao entre Estado e sociedade. E ainda,
em terceiro lugar, a dimenso de co-responsabilidade pela poltica entre os
atores envolvidos incentiva maior cooperao e coordenao (gesto conjunta)
entre Estado e sociedade civil na formulao, na implementao e no controle
Como mecanismo de controle social, os conselhos apresentam um
exemplo bastante interessante da inovao concernente a accountability do
processo de polticas pblicas. Isso ocorre porque representam um instrumento
de acompanhamento constante da ao estatal. As polticas pblicas passam a
ser desenhadas com e na presena de seus destinatrios, tornando-se
bastante complicado desviar sua finalidade, uma vez que os conselhos tendem
a adotar reunies peridicas de acompanhamento da poltica a que se
dedicam.
De qualquer forma, o controle pblico torna-se bem mais efetivo quando
a sociedade exerce influncia direta sobre o Estado. E certo que uma das
maneiras de isso ser concretizado por meio da incluso de novos atores nas

17
instncias de deciso ou da criao de instncias institucionalizadas de
mediao Estado-sociedade, criando mecanismos mais efetivos de prestao
de contas ou de controle (accountability). Trata-se, portanto, de abandonar os
modelos convencionais de participao e adotar um modelo de participao
cidad diferenciada em relao aos instrumentos tradicionais de representao
do Estado.
Os conselhos, obviamente, no so os nicos recursos que podem ser
usados diretamente pela sociedade para sancionar ou forar a administrao
pblica a reagir conforme os interesses dos beneficiados das polticas. Mas,
em todo caso, as prticas de controle e gesto participativos institucionalizados
mostram que o carter dos recursos disponveis aos cidados de importncia
fundamental para a accountability observada. O problema, contudo, que
esses recursos so, em grande parte, fornecidos pelo Estado. Assim, toda vez
que se pretende institucionalizar o controle pblico por meio da criao de
rgos especiais, depende-se diretamente da eficincia do controle exercido
pelo prprio Estado (informaes, documentos, bancos de dados etc). Dessa
forma, a eficcia de novas institucionalidades de controle e participao
depende das oportunidades de participao e deliberao abertas pelo Estado,
da transparncia e do compromisso deste com princpios democrticos e
participativos e com a criao de mecanismos institucionais adequados para o
exerccio da accountability.
Em todo caso, os conselhos locais, estaduais e nacionais constituem
experincias de inovao institucional que apontam para a ampliao dos
espaos de deliberao pblica, uma vez que so estruturas jurdico-
constitucionais permanentes, com representao paritria entre Estado e
sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a poltica. Mais do que
expresso e mecanismo de mobilizao social, os conselhos apontam para
uma nova forma de atuao de instrumentos de accountability em sentido
amplo, pela capacidade de colocar tpicos na agenda pblica, de controlar seu
desenvolvimento e de monitorar processos de implementao de polticas e
direitos, por intermdio de uma composio de representantes do governo e da
sociedade civil.

18
ACCOUNTABILITY: FACES DO CONTROLE SOCIAL

A noo de accountability poltica pressupe a existncia do poder e a
necessidade de que este seja controlado. A razo de ser, portanto, da
accountability o controle do poder pblico, ou melhor, dos agentes
investidos deste poder.
A accountability tem trs variaes: accountability horizontal, vertical e
societal.

Accountability horizontal: aponta para relaes de controle mtuo entre
agncias ou poderes situados na mesma posio hierrquica da organizao
estatal. Nesse sentido que so criadas agncias estatais (como a CGU) que
tm o direito, o poder legal e a capacitao para realizar aes que vo
desde a superviso de rotina a sanes legais ou at a anulao de aes
ou emisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser
qualificadas como delituosas. Dessa forma, a accountability horizontal seria
basicamente um produto de uma rede de agncias, internas ao Estado.
Todavia, em uma viso mais ampla, o controle exercido entre os trs poderes,
por exemplo, poderia ser classificado como horizontal, uma vez que no se
sobrepe, mas tem suas responsabilidades respectivas dentro de um sistema
de check and balances.

Accountability vertical: seria uma relao de controle estabelecida entre
atores polticos em posies hierrquicas distintas, ou seja, um (o agente)
estaria subordinado a outro (o principal). Essa a lgica da accountability
eleitoral, segundo a qual o parlamentar (agente) deve prestar contas de seus
atos aos seus constituintes (eleitores =principais). E na relao entre polticos e
burocratas, estes devem prestar contas aqueles.
preciso observar, contudo, que accountability horizontal e vertical, embora
necessrias para a governana democrtica, podem ser consideradas
insuficientes para garantir a legitimidade necessria para o exerccio da
democracia. O conceito de soberania popular implcito na concepo da
democracia exige uma base de legitimidade que vai alm da existncia de
mecanismos de checks and balances entre os rgos do governo e tambm
dos tradicionais mecanismos de controle por meio das eleies.

Accountability societal: pode ser definida como um mecanismo de controle
no-eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e no-institucionais
(aes legais, participao em instncias de monitoramento, denncias na
mdia etc.) e que se baseia na ao de mltiplas associaes de cidados,
movimentos ou mdia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer
novas questes para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a
serem implementadas pelos rgos pblicos. A noo de accountability
societal incorpora novos atores, tais como associaes, ONGs, movimentos
sociais e mdia.

Diante do exposto, possvel afirmar que os conselhos exercem uma
funo pblica extremamente relevante como canais de participao pblica e
controle sobre a ao governamental, bem como de deliberao legalmente

19
institucionalizada e de publicizao das aes do governo. Todavia, uma
experincia em construo, assim como todas as outras formas de participao
direta da sociedade no processo de polticas pblicas. De sorte que apresenta
vrios problemas e enfrenta diversas dificuldades.
O problema mais importante diz respeito representatividade dos
conselhos. Isso se deve a dois fatores principais. O primeiro deles refere-se ao
fato de os representantes (conselheiros) no-governamentais serem
geralmente escolhidos de forma autnoma (sem interferncia do poder local), o
que pode dificultar seu reconhecimento nessa esfera de poder. O segundo fator
est relacionado prpria participao dos conselhos, que muitas vezes
deficiente, marcada por uma freqncia muito baixa dos representantes,
conferindo pouca legitimidade aos conselhos. Por fim, preciso observar que o
funcionamento dos conselhos, em alguns casos, tambm prejudicado por
situaes de assimetria informacional entre os representantes. Os tcnicos
tendem a conhecer mais de suas reas de especialidades, e essas diferenas
nas competncias e conhecimentos sobre a rea pode comprometer a relao
de poder dentro do conselho. Ao mesmo tempo, a pouca preparao de alguns
conselheiros leva a uma baixa qualidade de sua participao (esse aspecto
aponta para problemas srios de qualificao dos participantes de certos
conselhos e fruns).

***
No abordaremos o tema dos canais informais, pois iramos adentrar na
literatura de cincia poltica que dedicada, por exemplo, a movimentos
sociais. Isso iria nos afastar do ncleo da discusso: polticas pblicas.

GESTAO LOCAL, CIDANIA E EQUIDADE SOCIAL: algumas consideraes
complementares

No Brasil, quando se fala em gesto local, bastante comum haver
referncias aos vcios do nosso sistema sociopoltico, os quais apontam para a
impossibilidade de uma democracia descentralizada e para incapacidade de

20
existir no pas um sistema de gesto local que seja realmente capaz de
promover o acesso cidadania e a equidade social.
Termos como patrimonialismo, personalismo, clientelismos esto
sempre presente como caractersticas que parecem inatas poltica local no
Brasil
5
. Assim, de fundamental importncia definir claramente alguns
conceitos. O conceito de personalismo diz respeito aos laos pessoais que
estruturam relaes sociais particularistas/personalistas de carter hierrquico
um poltico coloca-se numa relao de proximidade a um eleitor, por
exemplo, mas prevalece entre eles uma relao de subordinao em que este
subordinado quele. J patrimonialismo, em seu uso mais comum, refere-se
a situaes em que os polticos lidam com os recursos pblicos como se
fossem deles: em vez de distribu-los de acordo com critrios universalistas e
impessoais, privilegiam cabos eleitorais, familiares, amigos e sua clientela
poltica. Em outras palavras, empreendem uma forma privada de patronagem
poltica, tpica de relaes sociais das quais o coronelismo um bom exemplo.
Por fim, clientelismo, como visto anteriormente, refere-se a uma relao de
troca de favores em que os indivduos envolvidos se beneficiam mutuamente,
mas de modo desigual. Dessa forma, enquanto patrimonialismo diz respeito
apropriao privada de recursos pblicos, clientelismo denota uma relao de
dependncia entre patres e seus clientes, a qual no dispensa a atuao de
uma srie de mediadores ou agentes. (os dois sistemas de relaes sociais
so perfeitamente compatveis).
com base nessa realidade de relaes deletrias que se pode afirmar
a existncia, em diversas localidades brasileiras, de uma cidadania mediada.
Isso significa que, em um contexto poltico que no se pauta por regras
efetivamente universalistas, os direitos de cidadania no esto disponveis
diretamente para ampla parcela da populao pobre, ao contrrio, o acesso
cidadania constantemente negociado por agentes que se colocam entre o
cidado e o servio ou bem pblico.
Os vrios conselhos populares e o mecanismo do oramento
participativo aparecem, nesse contexto, como potenciais alternativas para
superar a excluso por meio da democracia participativa, uma vez que a

5
OTTMANN, Goetz. Cidadania mediada: processos de democratizao da poltica
municipal no Brasil. Novos estudos - CEBRAP, Mar. 2006, no.74, p.155-175.

21
democracia representativa formal (aquela baseada unicamente no voto e na
representao do poder legislativo) no tem sido capaz de superar os vcios
tradicionais da poltica local.
No entanto, vencer esses vcios no to simples. A realidade da
poltica local pode se mostrar to complexa quanto as relaes da poltica
nacional. Estudos mostram que as relaes sociais na localidade so baseadas
em ligaes muito complexas e fluidas. A patronagem poltica (uso de verbas
pelos polticos para concesso de benefcios s suas bases eleitorais) faz-se
presente na maioria dos sistemas polticos mesmo modernos, mas em lugares
onde os direitos de cidadania no so universais essa prtica se revela ainda
mais essencial, na medida em que conforma uma importante rede de
assistncia social. A patronagem apresenta-se como uma verdadeira base de
polticas de bem-estar social, todavia, uma poltica seletiva deletria e
excludente (quem no tiver um bom patrinho/patro no tem acesso aos
direitos da cidadania social).
preciso observar tambm, que nesse sistema de patronagem e
clientelismo, a noo de mediao que impregna o conceito de cidadania
mediada a de uma mediao poltica como atividade competitiva. Os eleitores
so exigentes e perspicazes ao fazer suas escolhas entre padrinhos
(mediadores ou representantes) que prometem os melhores retornos possveis.
seguindo essa lgica que as populaes em situao de extrema carncia de
servios pblicos freqentemente votam em polticos que cooptam as
comunidades pobres para suas redes de patronagem por meios de doao de
creches ou subsdio privado de equipamentos mdicos, educacionais, culturais
etc.
por isso que, no Brasil, o clientelismo e a patronagem constituem a
base de sustentao de muitas carreiras polticas. Os legislativos municipais
normalmente aprovam dotaes oramentrias que subsidiam as atividades
assistenciais privadas de seus membros, consolidando assim suas bases de
apoio eleitoral (fenmeno chamado de pork barrel na cincia poltica americana
procure o significado disso em dicionrio para ver como os cidados so
tratados). Os polticos eleitos para os executivos municipais, por sua vez, no
agem de forma muito diferente. Tendem a estabelecer alvos estratgicos para

22
a implantao dos servios pblicos e esses alvos so facilmente convertidos
favores pessoais, que objetivam a ampliao de seu eleitorado. Uma vez que
dependem do Poder Legislativo para viabilizar suas estratgias, procuram
firmar alianas
6
com os polticos dos legislativos municipal, estadual e federal a
fim de assegurar recursos para suas municipalidades e maximizar sua
governabilidade.
Diante do exposto, possvel perceber que transformar esse modelo
poltico particularista num sistema mais universalista evidentemente no
tarefa fcil, por isso no se deve exagerar o potencial de experincias como os
conselhos deliberativos, os oramentos participativos etc.
Cidadania: alguns conceitos importantes
Cidadania civil: primeiro nvel de cidadania, o mais elementar, consiste nos
direitos necessrios ao exerccio da liberdade individual (direito de ir e vir,
liberdade de expresso, direito de propriedade ...).
Cidadania poltica: conhecida como direitos de segunda gerao,
representada pelos direitos que asseguram o exerccio da capacidade de
influenciar no destino poltico da sociedade da qual o cidado faz parte, ou
seja, participar direta ou indiretamente (por meio de representantes) das
decises polticas.
Cidadania social: direitos (de terceira gerao) que asseguram aos cidados
um mnimo de bem-estar social, permitindo que haja um padro mnimo de
qualidade de vida compartilhado por todos os membros da sociedade.
importante no confundir cidadania social com poltica social, a qual consiste
nas decises e aes relativas alocao imperativa de recursos pblicos
com o objetivo especfico de: (i) reduzir ou eliminar desigualdades sociais
permanentes e auto-reproduzidas e (ii) prestar assistncia e fortalecer as
parcelas mais vulnerveis da sociedade.

***

INSTRUMENTOS E RECURSOS DA ECONOMIA PBLICA

O Estado conta com diversos mecanismos de interveno na economia,
os quais podem ser condensados em cinco tipos de polticas:

1. Poltica fiscal

6
Os inmeros postos pblicos preenchidos por nomeao so moeda corrente nesse processo
de barganha poltica por meio do qual as alianas so forjadas.

23
2. Poltica monetria
3. Poltica regulatria,
4. Poltica cambial.
5. Proviso direta de bens e servios empresas pblicas
7

A interveno pode ter mltiplos objetivos relacionados ao nvel de bem-
estar e desenvolvimento de um pas. Mas, de um modo geral, possvel
afirmar que o objetivo primordial da poltica econmica manter elevados
nveis de emprego e elevadas taxas de crescimento econmico com
estabilidade de preos (especialmente combate inflao).

POLTICA FISCAL

Poltica fiscal a atuao do governo referente arrecadao de
impostos e realizao de gastos pblicos. Essas duas dimenses da
economia pblica (arrecadao e gasto do governo) tm efeitos importantes
sobre a demanda agregada, logo, sobre o produto da economia (segundo a
primeira identidade macroeconmica bsica: produto agregado = demanda
agregada = renda agregada). Isso porque, quando o governo aumenta
(diminui)
8
os impostos, reduz (aumenta) a quantidade de dinheiro nas mos
dos indivduos, que compram menos (mais) reduzindo (aumentando) o ritmo de
crescimento da economia. Tambm, se o governo aumenta (diminui) seus
gastos, a demanda agregada aumenta (diminui) e a economia tende a ser
aquecida (desaquecida)
9
.
Dentro de uma economia de mercado como a brasileira, o governo
exerce funo alocativa, distributiva e estabilizadora, e a poltica fiscal um de
seus principais instrumentos para isso. Na funo estabilizadora, a
arrecadao e os gastos do governo interferem no nvel de atividade da
economia por meio de seus efeitos sobre a demanda agregada, conforme dito

7
Alguns autores preferem colocar essa quinta forma dentro da poltica fiscal, pois a proviso
direta de servios envolve normalmente gastos governamentais.
8
Entre parntesis a lgica reversa da sentena.
9
Isso ocorre em razo de uma segunda identidade macroeconmica fundamental:
Y=C +G +I +(X M), onde Y produto, C consumo, G gasto do governo, I
investimento, X exportaes e M so importaes. Percebe-se que o produto da
econmica diretamente proporcional ao gasto do governo.

24
anteriormente. Assim, o governo espera poder manter mximo emprego e
crescimento com estabilidade de preo.
Na funo alocativa, o governo entra como agente complementar aos
agentes econmicos tpicos do mercado. O governo identifica falhas de
mercado (externalidades, monoplios, bens pblicos...) e desenvolve polticas
para corrigi-las ou regul-las. Por exemplo, um agente econmico que causa
externalidade negativa poluindo rios, pode ser sobretaxado em sua atividade,
de modo a compensar o prejuzo social que causa.
A funo distributiva (ou redistributiva) realizada por meio dos
impostos: o governo arrecada mais de um grupo (reduz sua renda) e transfere
esses recursos diretamente, ou por meio de bens e servios, para outros
grupos.
Os gastos do governo podem ser divididos em despesas correntes
(custeio), investimentos
10
e transferncias para entes sub-nacionais. A
arrecadao, por sua vez, d-se por meio de impostos diretos (que incidem
diretamente sobre quem paga) e indiretos (est embutido no custo de bens e
servios). Se as despesas do governo tendem a depender do seu nvel de
arrecadao, esta, de seu lado, depende principalmente do nvel de
renda/produto da economia, pois, conforme aumenta a renda dos indivduos e
a riqueza da sociedade, aumenta a arrecadao de impostos diretos, e
conforme aumenta o produto, a circulao de mercadorias aumenta, logo,
aumentam os impostos indiretos.
Pelo lado da arrecadao, preciso observar que a estrutura de um
sistema tributrio tem impactos significativos sobre a dinmica econmica de
uma sociedade e sobre seu nvel de bem-estar e justia social. Diversos fatores
devem ser considerados para delinear um sistema de tributos:
1. Os tributos devem ser suficientes para financiar os gastos pblicos;
2. Quem deve pagar? Nesse sentido, o sistema ser regressivo
11
,
progressivo ou neutro.

10
No Brasil, as despesas de capital do governo, isto , seus investimentos no so
contabilizados como gastos da administrao pblica, mas sim como Conta Produto,
que quantifica investimentos do setor privado e do governo numa nica conta.
11
Paga relativamente mais quem recebe menos. Progressivo, quem tem mais paga
mais. Neutro: todos pagam, relativamente, a mesma coisa.

25
3. O sistema tributrio deve contribuir para a eficincia econmica e
estimular o desenvolvimento. Ou seja, no pode distorcer
excessivamente os preos dos produtos, turvar as preferncias dos
atores econmicos e nem minar a competitividade econmica.
4. O sistema tributrio deve ser flexvel a ponto de permitir polticas de
incentivos seletivos. Ou seja, prticas sociais reprovadas podem ser
sobretaxadas para serem desestimuladas (lcool e fumo, por
exemplo) e a produo de bens muito teis pode ser incentivada
leia-se subsidiada por meio da poltica fiscal. Nesse sentido, o
subsidio pode ser visto como um imposto negativo, ou inverso. Ao
invs de aumentar o preo de um bem, reduz-lo, estimulando sua
produo e seu consumo.
No Brasil, o sistema tributrio comps uma ferramenta fundamental da
poltica fiscal de incentivo ao desenvolvimento de diversos setores da
economia. Alm de ter composto poltica de desenvolvimento regional.
A estrutura de um sistema tributrio tambm relevante no apenas
para polticas de desenvolvimento, mas tambm para polticas de
enfrentamento de crises. Em contexto de crises, impostos especficos (cujo
valor fixo em termos monetrios, no imposta o contexto, custa R$ xx,00)
tendem a aprofundar a crise, pois, a economia vai mal, as pessoas tm menos
recursos e tm que pagar a mesmas quantidade de dinheiro que pagavam em
tempos de prosperidade. Quando o sistema baseado em impostos ad
valorem (cujo valor arrecadado depende da base sobre a qual incide uma
alquota), em momentos de crises a arrecadao cai, mais ou menos, junto
com a atividade econmica, de forma que, se as pessoas tm menos, pagam
menos. Nesse caso, diz-se que o imposto contracclico.
O sistema tributrio brasileiro tem como principais caractersticas:
1. Grande quantidade de impostos (os principais so o IR, o IPI e o
ICMS);
2. Cobranas em cascata;
3. Baixa qualidade da arrecadao;
4. Dependncia dos entes federais em relao s transferncias
federais;

26
5. Significativo peso dos impostos indiretos;

Pelo lado dos gastos pblicos, para avaliar o estmulo do governo
atividade econmica em termos de complementao da demanda privada,
interessa medir o tamanho do dficit pblico (=investimentos governamentais
poupana do governo em conta corrente
12
). Quando o dficit menor que zero,
o governo gera supervit e est fazendo uma poltica fiscal contracionista,
ou seja, est restringindo a demanda. Se o dficit for maior que zero, o governo
est contribuindo para o aumento da demanda e praticando uma poltica fiscal
expansionista.
A ocorrncia de dficit significa, contudo, que o governo gasta mais que
arrecada. Logo, precisar de financiamento alternativo que pode ser a venda
de ttulos ao setor privado (transferncia de poupana do setor privado para o
setor pblico) ou a venda de ttulos para o BACEN, que resulta em emisso de
moeda, expanso monetria. Em ambos os casos, h endividamento do
Tesouro Nacional (rgo responsvel pela execuo oramentria da Unio). E
o segundo caso tem o agravante de ser de alto potencial inflacionrio. Quando
um Estado recorre a constantes dficits, para no entrar em colapso, deve
fazer a rolagem de sua dvida.

Necessidade de Financiamento do Setor Pblico no-Financeiro
Para a contabilidade nacional, governo apenas a administrao direta e os
rgos que realizam funes tpicas de governo. Para superar essa limitao
conceitual foi elaborado o conceito de Necessidade de Financiamento do
Setor Pblico no-Financeiro, encampando tambm as empresas pblicas.
Esse conceito contempla todas as entidades pblicas no-financeiras e
considera todo tipo de gasto realizado por elas. Seu objetivo medir a
presso do setor pblico sobre os recursos financeiros da economia, ou seja,
sobre a poupana.

IMPACTOS DA POLTICA FISCAL
Uma poltica fiscal expansionista pode gerar expanso mais que
proporcional da demanda e do produto, caso haja capacidade ociosa na
economia. H dois caminhos para isso:

12
=carga tributria lquida consumo do governo

27
1. Aumento do gasto: seu efeito semelhante ao de aumento de
investimento. Ao pressionar a produo, gera um incremento inicial na
renda, que tem uma parcela destinada ao consumo que impulsiona a
produo e a renda novamente e assim por diante, seguindo um efeito
multiplicador;
2. Reduo de impostos: aumenta a renda dos agentes que podem
consumir mais, pressionando o produto para cima.

Outro efeito importante de polticas fiscais expansionista o
deslocamento da poupana de outras reas e agentes econmicos para o
financiamento do setor pblico. O governo exige mais e mais recursos, que
deixam de ser empregados em outras atividades. Quem precisar de
financiamento para investir ter que concorrer com o governo. Assim, a taxa de
juros global tende a ser elevada como uma conseqncia da poltica
expansionista.
Existem ainda outros problemas para implementar poltica
expansionistas, os principais so:
1. Restrio para o financiamento do gasto: o governo no pode prolongar
condies de dficits, pois corre o risco de insolvncia;
2. Defasagens temporais: entre a ocorrncia da flutuao que faz o
governo agir e o momento em que, de fato, o governo intervm h uma
defasagem temporal de conseqncias importantes. Por exemplo, caso
o governo adote uma poltica anti-crise quando a crise j estiver
acabando, os agentes podem ter uma percepo equivocada da
realidade e a ao governamental pode atrapalhar a recuperao da
econmica ao invs de ajudar. Isso acontece porque a economia muito
mais dinmica que as decises organizacionais. Para driblar essa
realidade so adotadas polticas fiscais compensatria, polticas
automticas que respondem a indcios de crises. o caso do imposto
progressivo, aumenta conforme a renda aumenta e diminui quando a
renda diminui e do seguro-desemprego, aumenta a renda dos indivduos
quando h situao de falta de renda.


28
Polticas keynesianas
De acordo com Keynes, para eliminar o desemprego e estimular o
crescimento da renda, o governo deveria incidir em dficits pblicos,
aumentando gastos ou diminuindo impostos, como formas de aumentar a
demanda agregada que, para ele, era o determinante do produto. O new deal
do governo Roosevelt aproxima-se dessa viso.

POLITICA MONETRIA

Poltica monetria a atuao do Banco Central-BACEN para definir as
condies de liquidez da economia: quantidade ofertada de moeda, nvel de
taxa de juros entre outros.

Moeda o ativo utilizado para realizar asa transaes porque o que possui
maior liquidez.
Liquidez a capacidade de um ativo converter-se rapidamente em poder de
compra, isto , transformar-se em mercadorias.

Os indivduos demandam moeda por trs motivos: transao, precauo
e especulao. Nesse contexto, um tanto lgico que indivduos com renda
alta demandem mais moeda. Todavia, reter moeda tem um custo e ele
medido pela taxa de juros, pois a moeda parada poderia estar rendendo e a
taxa de juros representa o custo de oportunidade envolvido nessa realidade.
Assim, podemos afirmar que a demanda por moeda depende tanto da renda
como da taxa de juros. Sendo diretamente proporcional a primeira e
inversamente proporcional a ltima.
Em princpio, pode-se dizer que o governo controla a quantidade de
moeda ofertada na economia. No nosso sistema financeiro, o Banco Central
o responsvel pelo controle da oferta e da qualidade da moeda nacional. O
BACEN possui o monoplio da emisso de moedas, alm de regular e
fiscalizar o sistema financeiro (nesse sentido, sendo o banco dos bancos),
administrar as reservas internacionais do pas e conduzir a poltica cambial. O
BACEN tambm administra a conta corrente do Tesouro Nacional.


29
AGREGADOS MONETRIOS
Nem todas as transaes monetrias so realizadas por meio de papel-
moeda, existem outros meios de trocas e outras instituies, alm do BACEN,
que operam esses ativos. funo do BACEN fiscalizar essas operaes
porque tm forte influncia sobre a condio monetria da economia como um
todo.
Meios de pagamento restritos
M1 =papel-moeda em poder do pblico +depsitos vista.
Meios de pagamentos ampliados
M2 = M1 + Depsitos especiais remunerados + depsitos de poupana +
ttulos emitidos por instituies depositrias
M3 =M2 +quotas de fundos de renda fixa +operaes compromissadas
registradas no selic
Poupana Financeira
M4 =M3 +ttulos pblicos de alta liquidez

Em resumo, possvel afirmar que, no controle monetrio, as
atribuies do BACEN so:
1. Emitir do papel moeda;
2. Ser o guardio das reservas dos bancos;
3. Realizar de emprstimos de liquidez aos bancos;
4. Realizar as operaes de mercado aberto;
5. Controlar seletivamente o crdito.
Para cumprir essas atribuies o BACEN conta com os chamados
instrumentos de controle monetrio, que so as reservas compulsrias, a
concesso de emprstimos de assistncia a liquidez combinada com a taxa de
redesconto e as operaes de open market.

INSTRUMENTOS DE CONTROLE MONETRIO

Reservas compulsrias: a parcela de todos os depsitos que os
bancos so obrigados legalmente a depositar em suas contas junto ao Banco
Central para poderem fazer frente a suas obrigaes. Existem tambm as
reservas voluntrias, que so recursos que os bancos mantm junto ao BACEN
por opo, ou seja, no existe obrigao legal. Obviamente, tambm tem o
efeito de reduzir a oferta de moeda.


30
(como a atividade bancria afeta a oferta de moeda: grosso modo,
quando depositamos dinheiro no banco, passamos a ter um direito contra o
banco que nos promete algum retorno por isso. Para lucrar ele empresta o
nosso dinheiro, criando meio circulante, que outras pessoas iro utilizar
pagando direitos para o banco, dessa forma o nosso dinheiro volta para as
ruas, onde algum vai pega-lo e depositar no banco de novo e o ciclo
recomea. A esse fenmeno d-se o nome de multiplicador bancrio, que
uma forma de criar meio circulante)

A taxa de recolhimento imposta aos bancos pelo Banco Central afeta a
oferta monetria ao determinar a parcela de depsitos que os bancos no
podero emprestar, afetando tambm o valor do multiplicador bancrio. Quanto
maior a exigncia de reservas, menor ser o multiplicador bancrio e, portanto,
menor a oferta monetria. Assim, a oferta de moeda e inversamente
proporcional a taxa de reservas compulsrias.
Taxa de redesconto: refere taxa de juros cobrada pelo BACEN na
concesso de emprstimos de assistncia a liquidez s instituies
financeira privadas. Esses emprstimos so realizados pelo Bacen aos bancos
comerciais para que esses possam cobrir a insuficincia de caixa diante de
demanda de recursos pelos depositantes.
Se a taxa cobrada pelo Bacen for muito baixa, os bancos tm incentivos
para emprestar ao mximo, correndo o risco de ficarem com reservas
bancrias insuficientes para atender ao prprio caixa, pois entrando nessa
situao podem recorrer ao Bacen sem grandes custos. Por outro lado, se o
BACEN tem uma taxa de redesconto muito alta, os bancos ficam
desestimulados a se apoiarem nela, preferindo manter boas reservas prprias,
reduzindo a oferta de moeda.
Alm dessa lgica bsica, o Bacen estipula prazos e limites para
operaes de redesconto e define ttulos passveis de serem redescontados.
Quanto menores os prazos, os limites de operaes e a amplitude de ttulos
com acesso ao redesconto, menor tende a ser a expanso dos meios de
pagamento e, conseqentemente, a oferta de moeda.

31
No Brasil, no entanto, a prtica releva que as operaes de redescontos
tm sido utilizadas mais como uma forma de socorro aos bancos comerciais
em crise do que como um instrumento de poltica monetria, de controle de
oferta de meio circulante.
Operaes de mercado aberto (open market): nessas operaes, o
Bacen regula o grau de liquidez do sistema econmico por meio da compra e
venda de ttulos no mercado. o instrumento mais gil da poltica monetria,
permitindo razovel controle sobre a oferta de moeda na economia por meios
de vrias operaes ao longo de um mesmo dia.
Quando o BACEN quer reduzir a oferta de moeda na economia ele
vende ttulos do governo (os principais ttulos so Notas do Tesouro Nacional,
Letras do Tesouro Nacional e Ttulos do Banco Central). Pois, grosso modo,
coloca papis de baixa liquidez no sistema econmico e tira dinheiro do
sistema bancrio, utilizado para pagar os ttulos. Quando quer aumentar a
oferta de moeda, basta comprar seus ttulos de volta, tirando os papis e
lanando moeda no sistema bancrio, o qual se encarrega de fazer dinheiro
por meio do multiplicador bancrio.

TAXA DE JUROS

Uma das variveis macroeconmicas mais importantes, a taxa de juros
tem ntima relao com a poltica monetria praticada pelo governo. Ela
representa o que se ganha pela aplicao de recursos durante determinado
perodo de tempo, ou, alternativamente, aquilo que se paga pela obteno de
recursos de terceiros (emprstimo) durante determinado perodo de tempo.
Mas o que determina a taxa de juros? Nesse ponto, o professor tem que
apela para humildade e reconhecer a necessidade de simplificar muito sem que
isso seja artifcio didtico, falta de conhecimento mesmo! Bom, a taxa de
juros pode ser entendida como o preo da moeda dada uma oferta de moeda
e uma demanda. Assim como os preos dos produtos podem ser dados pelas
suas respectivas curvas de oferta e demanda, o preo da moeda, a taxa de
juros, pode ser aferida pelas curvas de oferta e demanda de moeda.

32
Considerando, por exemplo, que o BACEN estabelea que a oferta de
moeda M (fixa), assim sempre que a demanda por moeda dos indivduos
superar a oferta de moeda, a taxa de juros sobe, automaticamente,
desestimulando a posse de moeda. Assim, os indivduos se sentem
estimulados a lanar suas moedas no sistema financeiro em busca dos
dividendos que as altas taxas de juros representam. O inverso ocorre quando
houver excesso de oferta de moeda, a taxa de juro cai e os indivduos guardam
seu dinheiro para si.
Nesse sistema, a poltica monetria pode afetar o nvel de demanda
agregada da economia e afetar o produto/crescimento. Como o investimento e
o consumo variam inversamente com a taxa de juros, sempre que o governo
quiser conter a atividade econmica (normalmente por medo de presso
inflacionria), ele pode contrair a oferta de moeda e com isso afetar a taxa de
juros e a demanda.
Quando o governo contrai a oferta de moeda, faltar moeda no nvel
prevalecente de taxa de juros e de renda, isto , haver excesso de demanda
de moeda que forar a elevao da taxa de juros. Com isso, a demanda
agregada se reduzir, diminuindo o produto. Uma expanso monetria teria um
efeito contrario, diminuindo a taxa de juros, estimulando a demanda e o
produto. Note-se que o impacto da poltica monetria sobre o produto
depender de quanto ser a alterao da taxa de juros para equilibrar o
mercado monetrio e de quanto as despesas de investimento e consumo foram
afetadas pela taxa de juros. Percebe-se, portanto, que a poltica monetria
afeta indiretamente o produto.
preciso considerar ainda que a poltica monetria pode ser de dois
tipos, conforme sua conduo:
Poltica monetria ativa: o BACEN controla a quantidade de agregados
monetrios, ou seja, a oferta de moeda. Nesse caso, a taxa de juros deve
variar para garantir o equilbrio entre oferta e demanda de moeda. A oferta de
moeda exgena (ao sistema de relaes econmicas).
Poltica monetria passiva: quando o Bacen prefere determinar a taxa
de juros e deixar a quantidade de moeda flutuar, a prioridade garantir o nvel
da taxa de juros. A oferta endgena. Os defensores desse tipo de poltica

33
argumentam que o sistema financeiro teria capacidade de adequar a oferta de
moeda demanda existente a determinada taxa de juros. Restaria ao Bacen
apenas as operaes de mercado aberto e a taxa de redesconto como
instrumentos de poltica monetria.
Principais taxas de juros do Brasil:
Selic: sistema especial de liquidao e custdia
TR: taxa referencial de juros
TBF: taxa bsica de financiamento
TJ LP: taxa de juros de longo prazo

Referncias bibliogrficas
SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Polticas Pblicas.
Coletnea, vol. II. Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP, 2006.
ARRETCHE, Marta. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de
coordenao e autonomia.
CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira. Conselhos de polticas pblicas: desafios
para sua institucionalizao.
FARAH, Marta Ferreira Santos. Parcerias, novos arranjos institucionais e
polticas pblicas no nvel local de governo.
GIACOMONI, J ames e PAGNUSSAT, J os Luiz (orgs). Planejamento e
oramento governamental. Coletanea, vol. I. escola Nacional de Administraao
pblica ENAP, 2006
ALMEIDA, Paulo Roberto. A experincia brasileira em planejamento
econmico: uma sntese histrica.
1
CONCEITOS BSICOS DE PLANEJAMENTO
ASPECTOS ADMINISTRATIVOS, TCNICOS, ECONMICOS E
FINANCEIROS
1

INTRODUO E REVISO HISTRIA

A preocupao com o planejamento da ao governamental
relativamente recente no Brasil. At o governo Dutra, no havia se falado em
uma elaborao complexa e abrangente de planos para o desenvolvimento do
pas. Todavia, em 1947, aparece o primeiro marcos do planejamento pblico no
brasileiro, o Plano Salte.
O Plano Salte apareceu na administrao pblica brasileira como uma
espcie de ensaio de planejamento econmico para o Brasil, na realidade,
nosso primeiro ensaio. Seu foco principal era a tentativa de apresentar um
plano que fosse capaz de conduzir o pas para a superao das suas mais
graves deficincias econmicas e sociais vigentes a poca. O plano foi
elaborado a partir da agregao de sugestes de vrios ministrios. Com base
nesse conjunto de idia, o Executivo estabeleceu quatro reas prioritrias de
ao: sade, alimentao, transportes e energia. Da a sua denominao.
Esse plano tambm traz um aspecto interessante, que acompanhar
diversos outros planos econmicos brasileiros no futuro. O custeio do Salte era
proveniente de do oramento da receita federal, mas havia uma significativa
participao do financiamento externo, operacionalizado por meio de
emprstimos no exterior.
O segundo marco do planejamento externo brasileiro a criao da
Comisso Mista Brasil - Estados Unidos no incio do governo Vargas (1951).
Comeando a viver o clima da Guerra-Fria, os Estados Unidos estavam
preocupados em fortalecer sua presena nos pases do hemisfrio americano.
Nesse contexto, foi criado o plano norte-americano de ajuda tcnica para
defesa, educao, sade, agricultura e planejamento econmico aos pases

1
As informaes contidas nesta aula foram extradas basicamente de documentos oficiais, principalmente
do MPOG, e das apostilas que compem o material do curso PPA: Elaborao e Gesto Ciclo Bsico,
oferecido pela ENAP. Outras informaes foram selecionadas de artigos acadmicos da rea de
planejamento.

2
subdesenvolvidos. A comisso no teve os resultados que os brasileiros
esperavam (principalmente, no que diz respeito ao crescimento de
investimentos estadunidenses no Brasil), no entanto, foi importantssima em
dois aspectos: (i) possibilitou a identificao dos problemas econmicos
nacionais com mais precisam que o plano anterior e (ii) contribuiu para o
fortalecimento da incipiente cultura de planejamento na administrao pblica
brasileira. Dentre os resultados prticos dessa comisso esto os
apontamentos que serviram de fundamento para a criao do BNDE (Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico, futuro BNDES), em 1952, e do
Conselho de Desenvolvimento para Coordenao Econmico-Financeira, em
1956.
As concluses da Comisso Mista Brasil Estados Unidos indicavam
que o Brasil precisava de um rgo tcnico que fosse capaz de executar o
reaparelhamento econmico que a comisso entendia como necessrio para
superar os problemas econmicos nacionais identificados em 1952.
Considerando que nossa economia apresentava graves gargalos em seus
setores bsicos, o BNDE foi pensado justamente como um instrumento de
fomento de desenvolvimento desses setores. Desde seu incio, o banco
apareceu como rgo de financiamento de projetos pblicos e privados.
O segundo plano brasileiro e esse realmente um plano foi o Plano
de Metas, de 1956, elaborado pelo governo de J uscelino Kubistchek. Seus
fundamentos tinham como base o relatrio final da Comisso Mista Brasil
Estado Unidos, e ganhou forma como o primeiro documento tcnico de grande
envergadura elaborado pelo BNDE, o qual, para cumprir essa misso, formou
um grupo de estudos com a Cepal. O Plano de Metas representou tambm a
primeira tentativa submeter o desenvolvimento do Pas superviso
sistemtica do poder pblico. Dessa vez, o Estado brasileiro assumia,
explicitamente, a responsabilidade de promotor do desenvolvimento, numa
lgica complemente intervencionista. Era a consolidao do Estado
desenvolvimentista brasileiro. Modelo que vigorou at a dcada perdida. As
prioridades do Plano de Metas eram os setores de transportes, a indstria
intermediria (siderrgica, de cimento e de celulose e papel), indstrias
produtoras de equipamentos (automobilstica, naval e bens de capital) e a
3
construo da nova capital. Dentre suas principais realizaes figura a criao
de Braslia.
O perodo de instabilidade poltica que se seguiu ao governo J K no
permitiu nenhum avano ou inovao na rea de planejamento. Somente trs
anos aps o golpe de 1964, novos conceitos so inseridos na
operacionalizao do planejamento estatal brasileiro. Contudo, teramos de
esperar mais cincos anos para um novo documento de planejamento
propriamente dito. Em 1967, foi editado o Decreto-Lei n 200, este documento
teve o mrito de organizar uma das faces mais importantes do planejamento
pblico: o oramento.
Por meio do aprimoramento da estrutura e do funcionamento das
operaes contbil-oramentrias, o decreto instituiu a delegao de
autoridade, possibilitou a coordenao da execuo e viabilizou maior controle
dos agentes pblicos. Alm disso, o decreto contribuiu para aumentar a
agilidade da mquina pblica ao promover a descentralizao administrativa
(no confundir com a descentralizao em termos de gesto de polticas
pblicas) e a expanso da administrao indireta (sociedades de economia
mista, empresas pblicas, fundaes e autarquias), favorecendo o
desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada (normalmente insulada)
coexistente com o ncleo tradicional (clientelista e, em certa medida,
patrimonialista) da administrao direta.
Aps mais de uma dcada sem planejamento, o Executivo Federal,
agora uma ditadura escancarada, lanou o I Plano Nacional de
Desenvolvimento I PND, em 1972, o qual deveria nortear o desenvolvimento
brasileiro at 1974. Esse plano o primeiro no ciclo dos Planos Nacionais de
Desenvolvimento, perodo que entrou para nossa histria como a poca do
milagre econmico brasileiro, momento em que o mundo estava em pleno
crescimento e os agentes econmicos dos pases desenvolvidos diversificavam
seus investimentos. O Brasil experimenta ento altas taxas de crescimento
econmico, beneficiado por significativo fluxo de capitais externos
especialmente crdito de baixo custo e vivencia um forte movimento de
substituio das importaes a partir do favorecimento de empresas de capital
nacional. Nesse perodo so executados faranicos projetos de integrao
4
nacional (como a transamaznica) e colocado em marcha um importante
processo de expanso das fronteiras de desenvolvimento, caracterizado por
incentivos para a interiorizao do capitalismo nacional.
O segundo Plano Nacional de Desenvolvimento PND (1975-1979),
sob o governo Geisel, insistiu, mesmo em tempo de crise, no perfil
intervencionista e desenvolvimentista do plano anterior. O foco principal do II
PND era o investimento em indstrias de base e a busca da autonomia em
insumos bsicos. A nfase na autonomia era reflexo da crise de insumos,
principalmente petrleo, que aparecia como srio gargalo para um pas que
crescia rpido, mas perdia o flego do crescimento. A preocupao com o
problema energtico era evidente, diante do volume de recursos destinado
para pesquisa de petrleo, para o programa nuclear, para o programa do lcool
e para a construo de hidreltricas (entre elas Itaipu).
Em 1979, em funo do segundo choque do petrleo, houve um declnio
no desempenho econmico. Logo em seguida veio a dcada perdida, um
perodo de inflao descontrolada, em que o planejamento governamental foi
completamente esvaziado. Foram elaborados dois documentos bem
intencionados (o III PND e o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova
Repblica), mas que se tornaram apenas papel.
Em 1988, a Constituinte apresentou novos paradigmas para o
planejamento estatal: (i) instituiu o Plano Plurianual como principal instrumento
de planejamento de mdio prazo do governo brasileiro; e (2) estabeleceu que
esse documento deve estabelecer de forma regionalizada, as diretrizes, os
objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
durao continuada.
Seguindo a determinao constitucional, mas ainda em contexto de
grande instabilidade de preos, o primeiro PPA (1991-1995) serviu apenas para
cumprir a forma da Carta Magna. Era impossvel que tivesse as efetivas
caractersticas de um plano.
O primeiro PPA realmente importante foi elaborado apenas em 1995
para o perodo 1996-1999. Nesse momento h relativa estabilidade econmica,
o suficiente para viabilizar a retomada da prtica de planejamento
5
governamental no Brasil. Nesse PPA 1996-1999 tambm foram introduzidos
novos conceitos, entre eles:
1. Os eixos nacionais de integrao e desenvolvimento como
referncia espacial e geogrfica do planejamento estatal;
2. Os projetos estruturantes, voltados para a promoo de
transformaes no ambiente econmico e social em termos macro;
3. A agregao ao Plano do gerenciamento de empreendimentos
estratgicos.
4. E no contexto da execuo do PPA 1996-1999, foi elaborado e
promulgado o Decreto n 2.829/98.

O Decreto n 2.829/98
Como os dois primeiros PPA eram excessivamente genricos e apresentavam
estrutura diversa das suas respectivas LOAs, qualquer despesa estabelecida
no oramento acabava encontrando respaldo no plano, tornando impraticvel
estabelecer prioridades e fazer opes com base nos objetivos, diretrizes e
metas estabelecidos no plano plurianual;
O decreto n 2.829/98 estabeleceu normas para a elaborao e execuo do
PPA 2000-2003 e das LOAs a partir do exerccio de 2000. Dentre as
inovaes estabelecidas destacam-se:
1. Organizao das aes de governo em programas, que tenham por
objetivo a soluo de um problema ou o atendimento de uma demanda
da sociedade;
2. Reconhecimento do programa como unidade de gesto;
3. Busca de transparncia e integrao da programao constante do
PPA, da LDO e da LOA.
4. Aperfeioamento da classificao funcional-programtica.

O Plano Plurianual 2000-2003 continuou acrescentando inovaes ao
planejamento e gesto da Administrao Pblica Federal. A principal
inovao foi a introduo da gesto por resultados, como uma tentativa de
aproximar a burocracia tradicional brasileira aos ditames da administrao
gerencial. Alm disso, este PPA inovou ao: (a) estabelecer que o conceito de
programa como unidade de gesto, (b) promover a integrao entre plano,
oramento e gesto, (c) fortalecer o contedo estratgico por meio do estudo
dos eixos, (d) promover o gerenciamento e avaliao de desempenho em
todos os programas do governo federal processo ainda em construo,
principalmente no que diz respeito avaliao.
6
O primeiro PPA do governo Lula, elaborado em 2003 para vigorar no
perodo 2004-2007. Continuo o processo de construo do gerenciamento e
avaliao e inovou ao trazer dimenses mais participativas para a elaborao
do Plano. O governo federal no s ampliou a participao social, como vez
dessa participao um relevante instrumento para a definio das diretrizes e
prioridades do PPA. Por fim, o governo Lula focalizou a estrutura do governo
com intuito de aperfeioar o Modelo de Gesto do PPA, fortalecendo o vnculo
entre a estrutura hierrquica formal dos rgos setoriais e a estrutura de gesto
dos Programas e Aes integrantes do PPA, adequando a burocracia ao
Plano.

PLANEJAMENTO NO BRASIL: CONCEITOS BSICOS

No Brasil contemporneo, o planejamento da ao estatal e,
conseqentemente, das polticas pblicas desenvolvido por meio de trs
instrumentos legais bsicos: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes
Oramentrias - LDO e a Lei Oramentria Anual LOA. notrio o fato de
estes documentos serem os estruturadores do oramento pblico tambm. Ora
isso resultado do processo de aproximao cada vez maior entre
planejamento, oramento e gesto que comeou com a constituinte de 1988.
O principal rgo de planejamento do Governo Federal o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto MPOG, cujo stio merece uma pequena
visita.

PLANEJAMENTO: PRINCIPAIS INSTRUMENTOS LEGAIS

PLANO PLURIANUAL PPA

O PPA a lei de maior alcance para o estabelecimento das prioridades
e do direcionamento das aes do governo em um perodo de quatro anos. De
forma regionalizada, dispe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da
Administrao Pblica Federal, representando o instrumento que torna explcita
a viso do governo quanto ao desenvolvimento do pas.
7
Esse documento legal foi pensado para ser o instrumento que, dentre
outras coisas, viabilizaria a integrao do planejamento, do oramento e
gesto. Todavia, essa integrao foi gradual e problemtica. O plano 1991-
1995 foi caracterizado pela improvisao e problemas na sua execuo. Tinha
programas com nomes pomposos, porm sem contedo e apresentava
estrutura diversa das leis oramentrias anuais dificultando a identificao
entre plano e exerccios. Alm disso, no havia qualquer sistema de
acompanhamento da execuo do plano. No segundo PPA, permanecem
muitas das caractersticas do plano anterior: parece muito com planejamento
normativo de mdio prazo, apresenta mais desejos que aes com contedo
definido. No estrutura sistemas de monitoramento e avaliao e no
apresenta mecanismos de coordenao ou atualizao. O PPA permanece
uma mera formalidade.
Estes dois primeiros Planos Plurianuais eram genricos e foram
apresentados em uma estrutura diversa daquela constante das leis
oramentrias anuais vigentes poca. Dessa forma, qualquer despesa
estabelecida no oramento acabava encontrando respaldo no plano, tornando
impraticvel estabelecer prioridades e fazer opes com base nos objetivos,
diretrizes e metas estabelecidos no plano plurianual.
Esses problemas mais evidentes do PPA foram resolvidos parcialmente
em 1998, pelo Decreto n 2.829/98. As demais dificuldades foram superadas,
pelo menos em parte, com os trs planos que se seguiram, os quais inseriram
conceitos do gerencialismo na administrao do planejamento do oramento,
estabeleceram novos parmetros de acompanhamento, coordenao e
avaliao e, por fim, aumentaram a dimenso participativa da elaborao do
PPA, ampliando a participao de atores sociais em seu desenvolvimento.

O CICLO DA GESTO

O PPA tem seu processo de desenvolvimento e execuo estruturado
em um ciclo, conhecido como ciclo de gesto. Os momentos ou etapas bsicas
desse ciclo so: o planejamento da programao, o monitoramento da
execuo oramentria, a avaliao e a reviso do PPA. Essas etapas
8
viabilizam um desenvolvimento lgico do projeto de governo para mdio prazo,
permitindo a integrao de programas e projetos ao longo de quatro exerccios,
contribuindo para o alcance dos objetivos de governo e para a melhoria
contnua da gesto. A figura abaixo ilustra essa lgica do PPA em etapas de
gesto:

Segundo a imagem acima, um problema ou demanda da sociedade
expresso no PPA como um programa, que o resolver. Esse programa tem
uma srie de aes que so o meio pelo qual o programa ser executado. O
monitoramento apontado no esquema denota o acompanhamento constante da
execuo fsico-financeira das aes e, conseqentemente, dos programas do
PPA. Isso permite uma evoluo mais adequada aos objetivos que se espera
alcanar ao final do plano. A avaliao dos resultados da implementao
parcial do Plano e seus programas feita ao final de cada exerccio (ano). A
reviso dos programas conclui o ciclo de gesto, nesta fase que existe o
aprendizado institucional, momento em podem ser feitas recomendaes de
aperfeioamento, provenientes de todo o processo de desenvolvimento do
9
PPA, especialmente da avaliao da gesto e da fase da concepo dos
programas.

PRINCIPAIS OBJETIVOS DO PPA

Alm de dizer que o PPA tem a funo de estruturar os objetivos de
mdio prazo do governo, estabelecer prioridades de forma regionalizada etc.
possvel ser mais preciso e apresentar alguns objetivos mais especficos deste
documento:
Antes de tudo, o PPA serve para organizar em programas todas as
aes desenvolvidas pela administrao pblica;
Alinhar os programas com a Orientao Estratgica do Chefe do Poder
Executivo e com as previses de recursos por rea;
Desenvolver e aprimorar o planejamento, oramento e gesto por
programas em todos os rgos da administrao pblica;
Tornar pblicas as informaes referentes execuo dos programas
de governo (maior controle e melhor qualidade na aplicao dos
recursos nos resultados obtidos);
Possibilitar uma participao mais efetiva da sociedade no processo
alocativo;
Estimular a participao de outras esferas de governo e da iniciativa
privada como fontes alternativas ao financiamento dos programas;
Dotar os administradores de sistema gerencial estruturado e atualizado;
Desenvolver a administrao pblica (definir responsabilidades, difundir
a conscientizao de custos, a melhoria contnua da qualidade e,
sobretudo, o comprometimento com resultados;
Criar condies para a avaliao e mensurao dos indicadores e dos
seus efeitos;

ESTRUTURA DO PPA

A estrutura organizao do documento do PPA constitui-se basicamente
de dois grandes mdulos:
10
A. A Base Estratgica: traz uma anlise de conjuntura que busca interpretar a
situao econmica e social ampla do pas. Apresenta as diretrizes, objetivos e
prioridades estabelecidas pelo Chefe do Poder Executivo (Orientaes
Estratgicas do Presidente da Repblica). Apresenta um resumo da previso
dos recursos oramentrios e uma prvia de sua distribuio entre os setores e
programas respectivos e, por fim, traz as diretrizes, objetivos e prioridades dos
rgos setoriais;
B. Os Programas: compreende a definio dos problemas que os programas
buscam solucionar e apresenta o conjunto de aes que devero ser
empreendidas para atingir os objetivos estabelecidos.

LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO

O segundo documento de planejamento na realidade tem uma utilidade
mais significativa para o oramento. A LDO tem como principal finalidade fixar
as diretrizes para a elaborao da LOA. um documento que serve como elo
de ligao entre PPA e LOA, garantindo que esta seja um reflexo daquele.

CF, art. 165, 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital
para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei
oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e
estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento.

LEI ORAMENTRIA ANUAL LOA

A lei oramentria anual especifica o PPA para torn-lo operacional,
factvel. A LOA formada pelos Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de
Investimentos das Empresas Estatais e deve seguir diversos parmetros, entre
eles os princpios oramentrios expostos na Lei n 4.320/64. Os principais
princpios so:
Princpio da Unidade: cada Esfera de governo deve possuir apenas um
oramento, fundamentado em uma poltica oramentria nica e
estruturado de maneira uniforme.
11
Princpio de Universalidade: deve incorporar todas as receitas e
despesas.
Princpio da Anualidade: estabelece a validade da estimativa de
receitas e fixao de despesa, circunscrevendo o oramento ao perodo
de um exerccio que corresponde ao ano fiscal.
Alm desses princpios, os mais importantes, existem outros de grande
importncia para a estruturao do planejamento e do oramento a cada ano,
so eles:
Princpio da Discriminao ou Especializao: as receitas e despesa
devem ser apresentadas no oramento de maneira discriminada (de
modo que seja possvel saber detalhadamente a origem e aplicao dos
recursos);
Princpio da Exclusividade: a lei oramentria dever conter matria
financeira;
Princpio do Equilbrio: O equilbrio nas contas e nos gastos pblicos
fundamental, especialmente em tempos de crise fiscal e crise do prprio
estado;
Princpio da Simplificao: O planejamento e o oramento devem
basear-se em elementos de fcil compreenso.
Princpio da Descentralizao: prefervel que a execuo ocorra
prximo de seus beneficirios.
Princpio da Responsabilizao: os Gerentes devem assumir, de
forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um
Programa.

Essa lista no esgota o conjunto de princpios que orientam a elaborao e
execuo da LOA. Todavia, elucida suas principais caractersticas. A grande
quantidade de princpios serve inclusive para aferir a relevncia que esta lei
tem para a operacionalizao do planejamento, do oramento e da gesto, isto
, para o funcionamento e desenvolvimento do pas.
A seguir analisaremos a unidade bsica do planejamento no Brasil
contemporneo: o programa.

12
PROGRAMA

Desde 2000, o conceito de programa impera como unidade bsica da
gesto de polticas pblicas no Brasil. A idia antiga, mas apenas nesse PPA,
o conceito assumiu o posto de conceito base da gesto. Dessa forma, toda
poltica pblica, para ser executada pelo governo brasileiro, deve ser
necessariamente inserida dentro de um programa ou estruturada como
tal.
Mas o que vem a ser um programa afinal? Programa um conjunto
articulado de aes (projetos, atividades, operaes especiais e aes no
oramentrias), estruturas e pessoas voltadas para o alcance de um objetivo
comum. Essa conceituao permanece muito vaga, vamos tentar uma
aproximao maior: programa um conjunto de aes, operaes, que tem um
objetivo comum, o qual deve ser expresso como um resultado que pode ser
uma soluo de um problema ou o atendimento de demanda da sociedade.
Esse resultado expresso pela evoluo de indicadores no perodo de
execuo do programa, possibilitando-se, assim, a avaliao objetiva e precisa
da atuao do governo.
Para a elaborao de Programas do PPA, problemas so demandas
no-satisfeitas ou carncias identificadas que, quando reconhecidas e
declaradas pelo governo, passam a integrar sua agenda de compromissos.
Definido um problema, suas causas so objeto de aes para san-las,
combat-las ou reduzi-las. Nesse sentido, as aes que compem um
Programa resultam em produtos (bens ou servios) e so quantificadas no
tempo por metas a serem alcanadas.
Entretanto, importante no confundir causa (origens do problema)
com efeitos (produtos fortuitos de uma causa). Um programa que ataca
efeitos em lugar de causas no alcana a efetividade esperada e
certamente no representa uma soluo real para o problema. Uma
representao grfica adequada do programa a seguinte:

13

Outra observao importante que um programa deve ter seu pblico
alvo e abrangncia territorial bem definidos. O que nem sempre uma tarefa
fcil. Veja, por exemplo, as polmicas em torno da definio dos pblicos alvo
de polticas afirmativas no Brasil.
Uma das razes da nfase que vem sendo dada a um conceito com
essas caractersticas decorre da expectativa de dar maior visibilidade aos
resultados e benefcios gerados pelas polticas pblicas para a sociedade.
Alm de trazer maior visibilidade para o conjunto das aes impetradas
pelo Estado, os programas que integram o PPA servem como elemento de
integrao entre o planejamento, o oramento e a gesto. Uma vez que, ao
mesmo tempo que servem como base para a organizao das polticas no
PPA, conferem maior racionalidade contbil e maior organizao e
transparncia no momento de gerir as polticas pblicas.

REQUISITOS DE UM PROGRAMA

Para formular um programa do PPA preciso atentar para uma srie de
requisitos mnimos:
O primeiro, e mais importante, ter como objetivo dar soluo a um
problema da sociedade, mediante um conjunto integrado e suficiente de
14
aes oramentrias e no oramentrias, que expresse em sua teoria
causal uma relao consistente entre causa e efeito, entre o problema a
resolver e o objetivo do programa e entre as metas das aes e a
evoluo esperada dos indicadores do programa;
O objetivo deve ser mensurvel: ou seja, deve ser explicitado de
maneira que seja possvel a mensurao dos resultados sobre um
pblico-alvo criteriosamente definido;
Possuir escala adequada a um gerenciamento eficaz (nem amplo, nem
especfico demais, nem muito tmido, nem muito ousado ser
equilibrado);
O programa deve ter consistncia com as diretrizes emanadas das
Orientaes Estratgicas de Governo e da Orientao Estratgica do
Ministrio;
Deve ainda estabelecer compatibilidade entre os dispndios previstos e
a disponibilidade de recursos no horizonte em questo, conforme
definido no cenrio macroeconmico. Ou seja, no se deve perde de
vistas as limitaes oramentrias que fazem parte da realidade
brasileira.

ATRIBUTOS DE UM PROGRAMA DO PPA

Os atributos do programa so um conjunto de informaes que
apresentam o que o programa e suas caractersticas fundamentais. Essas
informaes so:
1. rgo responsvel: rgo responsvel pelo gerenciamento do programa,
se as aes forem desenvolvidas por mais de um rgo, ser um programa
multissetorial;
2. Unidade responsvel: unidade administrativa interna ao rgo responsvel
pelo gerenciamento do programa (h muitas situaes em que as aes
envolvem mais de uma unidade);
3. Denominao: expressa os propsitos do programa em uma palavra ou
frase-sntese, de fcil compreenso pela sociedade. Exemplo: "Primeiro
Emprego".
15
4. Problema: descrio do problema que o programa tem por objetivo
enfrentar. Deve ser formulado como condio negativa, evitando-se enunciar a
ausncia de alguma soluo especfica.
5. Objetivo do programa: expressa o resultado que se deseja alcanar. Deve
ser conciso, claro, categrico e determinante.(Exemplo: Programa: Acesso
Alimentao - Objetivo: Garantir populao em situao de insegurana
alimentar o acesso alimentao digna, regular e adequada nutrio e
manuteno da sade humana)
6. Pblico-alvo: qual o(s) segmento(s) da sociedade ao(s) qual(is) o programa
se destina e que se beneficiam direta e legitimamente dele.
7. Justificativa: deve abordar o diagnstico e as causas da situao-problema
para a qual o programa foi proposto, alertar quanto s conseqncias da no
ao e informar a existncia de condicionantes favorveis ou desfavorveis ao
programa. Alm de estimar a despesa prevista e a origem dos recursos.
8. Objetivo setorial associado: especifica o principal objetivo setorial para o
qual o programa contribui.
9. Desafio associado: especifica o principal desafio da Orientao Estratgica
do Plano Plurianual para o qual o programa contribui.
4.10. Tipo de programa: o programa deve ser classificado como:
A. Programas Finalsticos: dos quais resultam bens ou servios ofertados
diretamente sociedade;
B. Programas de Servios ao Estado: dos quais resultam bens ou servios
ofertados diretamente ao Estado, por instituies criadas para este fim
especfico;
C. Programas de Gesto de Polticas Pblicas: aqueles destinados ao
planejamento e formulao de polticas setoriais, coordenao, avaliao
e ao controle dos demais programas sob a responsabilidade de determinado
rgo; haver um programa de Gesto de Polticas Pblicas em cada rgo; ou
D. Programas de Apoio Administrativo: aqueles que contemplam as despesas
de natureza tipicamente administrativa, as quais, embora contribuam para a
consecuo dos objetivos dos outros programas, neles no foram passveis de
apropriao.
O Programa de Apoio Administrativo ser composto basicamente pelas aes
16
"Contribuio Previdncia Privada", "Remunerao de Pessoal Ativo da
Unio e Encargos Sociais", "Remunerao dos Militares das Foras Armadas"
e "Administrao da Unidade.
11. Horizonte temporal: estabelece o perodo de vigncia do programa,
podendo ser contnuo ou temporrio.
12. Estratgia de implementao do Programa:
Indica como sero conduzidas as aes, quais os instrumentos disponveis ou
a serem constitudos, e a forma de execuo (direta, descentralizada para
Estados, Distrito Federal e Municpios e transferncias) para atingir os
resultados pretendidos pelo programa. Deve-se considerar, tambm, na
descrio da estratgia de implementao, aspectos como: critrios de
elegibilidade para acesso aos bens e servios ofertados pelo programa;
responsabilidades no gerenciamento e na execuo das aes (rgos e
Unidades Administrativas); a forma de implementao das aes, explicitando
os agentes e parceiros (federal, estadual, municipal e privado) envolvidos e a
contribuio de cada um para o sucesso do programa; e os mecanismos
(sistemas) utilizados no monitoramento da execuo das aes do programa.
13. Valor anual do programa: somatrio do valor anual das aes integrantes
do programa.
14. Indicador: instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve
ser passvel de aferio e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensvel
contribuio das principais aes e apurvel em tempo oportuno. O indicador
permite, conforme o caso, mensurar a eficcia, eficincia ou efetividade
alcanada com a execuo do programa. Assim como o programa, o indicador
possui seus atributos:
A. Denominao: forma pela qual o indicador ser apresentado sociedade;
B. Unidade de medida: padro escolhido para mensurao da relao adotada
como indicador. Por exemplo, "taxa de mortalidade infantil" a unidade de
medida seria "1/1000" (1 bito para cada 1000 nascimentos);
C. ndice de referncia: expressa a situao mais recente do problema e sua
respectiva data de apurao. O dado base;
17
D. ndices esperados ao longo do PPA: situao que se deseja atingir com a
execuo do programa, expresso pelo indicador, ao longo de cada ano do
perodo de vigncia do PPA;
E. ndice ao final do programa (somente para programas temporrios):
resultado, expresso pelo indicador, que se deseja atingir ao final do programa.
til para o monitoramento;
F. Fonte: entidade responsvel pelas informaes necessrias para a apurao
do indicador e divulgao peridica dos ndices;
G. Periodicidade: freqncia com a qual o indicador apurado e
disponibilizado.
H. Base geogrfica;
I. Frmula de clculo: demonstra, de forma sucinta e por meio de expresses
matemticas, o algoritmo que permite calcular o valor do indicador.
15. Ao: operao da qual resulta um produto (bem ou servio) ofertado
sociedade ou que contribui para atender ao objetivo de um programa.
Voltaremos a falar de ao um pouco mais abaixo.

ORAMENTO-PROGRAMA X ORAMENTO TRADICIONAL

O conceito de programa como unidade de planejamento e gesto do
Executivo viabilizou a implementao do oramento-programa Brasil modelo
de gerenciamento da mquina pblica que integra planejamento, oramento e
gesto.
Os elementos essenciais do oramento-programa so fundamentais
para sua efetiva implantao, esses elementos so:
1. Definio dos objetivos e propsitos perseguidos para os quais sero
utilizados os recursos oramentrios. Dessa forma, definir claramente,
para onde o governo est guiando as polticas pblicas;
2. Elaborao dos programas como instrumentos de integrao dos
esforos governamentais para concretizar os objetivos. No mais haver
projetos ou aes isolados, a idia que toda ao esteja
necessariamente vinculada a um tipo de programa, voltado para a
soluo de um problema especfico da sociedade;
18
3. Levantamento dos custos dos programas (definir com clareza quanto
vai deve custar cada um dos programas, no necessria preciso,
mas a aprximao deve ser a melhor possvel);
4. Estabelecimento de indicadores com a finalidade de medir as
realizaes (produto final) e os custos da execuo dos programas.
Note-se que os indicadores devem estar presente no momento da
elaborao do programa, no apenas nas aes.

O quadro abaixo apresenta as principais diferenas entre o oramento
tradicional e o oramento que tem no programa sua unidade fundamental de
operacionalizao:

AO: DETALHANDO O PROGRAMA
19

Apesar de ser a unidade bsica de estruturao do planejamento, o
programa ainda pode ser fracionado de acordo com as operaes que o
materializam, s essas fraes damos o nome de ao. A ao uma
operao da qual resulta um produto (bem ou servio) ofertado sociedade
ou que contribui para atender ao objetivo de um programa.
Incluem-se tambm no conceito de ao as transferncias obrigatrias
ou voluntrias a outros entes da Federao e a pessoas fsicas e jurdicas, na
forma de subsdios, subvenes, auxlios, contribuies, doaes, etc. bem
como financiamentos.
Assim como o programa, a ao possui seus atributos, informaes que
nos permite conhecer as caractersticas essenciais da ao. Toda vez que uma
ao criada, essas informaes tm de ser oferecidas. Esses atributos, no
entanto, so mais amplos e detalhados que os atributos do programa,
envolvendo uma dimenso qualitativa e outra dimenso quantitativa.

ATRIBUTOS QUALITATIVOS DA AO
2

1. rgo/Unidade Oramentria: rgo (maior nvel da classificao
institucional) e Unidade Oramentria (menor nvel da classificao
institucional);
2. Funo: representa o maior nvel de agregao das diversas reas de
despesa que competem ao setor pblico.
3. Subfuno: representa uma partio da funo, visando agregar
determinado subconjunto de despesas do setor pblico.
4. Ttulo: forma pela qual a ao ser identificada pela sociedade e ser
apresentada no PPA, LDOs e LOAs. Expressa, em linguagem clara, o objeto
da ao.
5. Finalidade: expressa o objetivo a ser alcanado pela ao, ou seja, por que
esta ao desenvolvida. Deve sempre iniciar com verbo no infinitivo.

2
Esse detalhamento de atributos dificilmente ser cobrado em uma prova de polticas pblicas. No
entanto, acredito que uma leitura despreocupada dessas informaes contribui para um conhecimento
mais apurado do processo de planejamento e pode ser til na prova de administrao financeira.
20
6. Descrio: expressa, de forma sucinta, o que efetivamente feito no mbito
da ao, seu escopo e delimitaes. Explica o que a ao.
7. Produto: bem ou servio que resulta da ao, destinado ao pblico-alvo ou
o investimento para a produo deste bem ou servio. Para cada ao deve
haver um nico produto. H situaes em que o produto apresentado como
quantidade de beneficirios da ao.
8. Unidade de medida: padro selecionado para mensurar a produo do bem
ou servio.
9. Especificao do produto: expressa as caractersticas do produto acabado
visando sua melhor identificao.
10. Tipo de ao:
10.1. Oramentria: ao que demanda recursos oramentrios, podem ser
de trs tipos:
10.1.1. Projeto: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das
quais resulta um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da
ao do Governo.
10.1.2. Atividade: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo
contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio
manuteno da ao de Governo.
10.1.2. Operao Especial: so despesas que no contribuem para a
manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes do Governo Federal,
cujo produto e contraprestao sob a forma de bens ou servios, quando
existentes, ocorrem fora do mbito oramentrio da Unio
3
.
10.2. No-oramentria: ao que no envolve recursos oramentrios da
Unio
4
. Essas aes no-oramentrias subdividem-se em 5 tipos:

3
Enquadram-se neste tipo todas as despesas relativas: a transferncias (obrigatrias, voluntrias ou
outras), em favor de outros entes da Federao, de pessoas fsicas e jurdicas, na forma de subsdios,
subvenes, auxlios, contribuies, doaes, indenizaes, ressarcimentos, proventos de inativos,
pagamento de sentenas judiciais etc.; e a operaes de financiamentos e emprstimos, e suas
amortizaes e encargos; aquisio de ttulos ou integralizao de cotas de fundos de participao,
participaes acionrias, compensaes financeiras, contribuio a organismos nacionais e
internacionais, etc. As operaes especiais integram os programas Finalsticos ou de Servios ao Estado
somente quando efetivamente contribuem para a consecuo de seus objetivos. Nos demais casos,
integram os programas Operaes Especiais, que constam somente do oramento.
4
Os programas no agregam somente recursos de natureza fiscal da Unio, mas podem incorporar
tambm instrumentos normativos e recursos disponveis do setor privado, das agncias oficiais de crdito,
21
10.2.1. Financiamentos: aes que compreendem as contrataes de
financiamentos nas operaes de crdito para a produo, custeio,
investimento ou comercializao.
10.2.2. Parcerias: consideram-se como aes do tipo parceria, as aes no-
oramentrias com recursos prprios aplicados por parceiros (estados,
municpios, setor privado ou terceiro setor).
10.2.3. Plano de Dispndio das Estatais: aes onde as estatais utilizam
recursos em despesas correntes ou em inverses financeiras em parcerias
com o setor privado, que concorrem para o alcance de objetivos de programas
do PPA.
10.2.4. Renncia Fiscal: aes decorrentes de estmulo das atividades
econmicas ou sociais, que o Governo executa mediante reduo de alquotas
ou iseno de impostos e taxas.
10.2.4. Outras iniciativas e diretrizes: aes que compreendem formulao
de polticas, instrumentos normativos, estudos, ou demais iniciativas, desde
que realizados com recursos no-oramentrios.
Observao: No h possibilidade de uma ao oramentria conter recursos
no-oramentrios.
11. Tipo de Oramento
Indica se a ao pertence ao Oramento Fiscal, da Seguridade Social ou de
Investimento das Estatais.
12. Forma de implementao
Indica a forma de implementao da ao, descrevendo todas as etapas do
processo at a entrega do produto, inclusive as desenvolvidas por parceiros.
Deve tambm ser classificada segundo os conceitos abaixo:
12.l.1. Direta: ao executada diretamente ou sob contratao pela unidade
responsvel, sem que ocorra transferncia de recursos para outros entes da
federao (Estados, Distrito Federal e Municpios). Por exemplo, a ao
"Fiscalizao dos Servios de Transporte Ferrovirio", executada diretamente
pelo Governo Federal.

do terceiro setor, dos incentivos fiscais, dos fundos constitucionais de financiamento regional, dos fundos
administrados pelo Governo Federal e dos dispndios correntes das empresas estatais, bem como de
parcerias e contrapartidas de Estados e Municpios.
22
12.l.2. Descentralizada: atividades ou projetos, na rea de competncia da
Unio, executados por outro ente da federao (Estado, Municpio ou Distrito
Federal), com recursos repassados pela Unio.
12.l.3. Transferncia, que se subdivide em:
12.l.3.1. Obrigatria: operao especial que transfere recursos, por
determinao constitucional ou legal aos Estados, Distrito Federal e
Municpios. Por exemplo:
"Transferncia da Cota-parte do Salrio-educao".
12.l.3.2. Voluntria: operao especial em que ocorre a entrega de recursos
correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao,
auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao
constitucional ou legal ou se destine ao Sistema nico de Sade. Estas
transferncias destinam-se a execuo de aes em reas de competncia dos
Estados, Distrito Federal e Municpios. Por exemplo, "Apoio Implantao de
Conselhos Estaduais e Municipais de Segurana Alimentar e Nutricional";
"Apoio a Abrigos para Mulheres em Situao de Risco.
12.l.3.3. Outras: operao especial que transfere recursos a entidades privadas
sem fins lucrativos, organizaes no-governamentais e outras instituies.
12.l.4. Linha de crdito: Ao realizada mediante emprstimo de recursos aos
beneficirios da ao. Enquadram-se tambm nesta classificao os casos de
emprstimos concedidos por estabelecimento oficial de crdito a Estados e
Distrito Federal, Municpios e ao Setor Privado.
23

13. Tipo de Incluso da Ao:
Quem teve a iniciativa de criao da ao: Poder Executivo, emenda
parlamentar, projeto de lei de crdito especial.
14. Base legal
Especifica os instrumentos normativos que do respaldo ao.
15. Unidade responsvel
a entidade, seja unidade administrativa, empresa estatal ou parceiro (Estado,
Distrito Federal, Municpio ou Setor Privado) responsvel pela execuo da
ao.
16. Localizao do gasto - subttulos
As aes so desdobradas em localizadores de gasto (subttulos) utilizados,
exclusivamente, para especificar a localizao fsica das aes, no podendo
haver, por conseguinte, alterao da finalidade e do produto. A localizao do
gasto corresponde ao detalhamento do projeto, atividade, operao especial ou
ao no-oramentria. O critrio para regionalizao de metas e do dispndio
correspondente o da localizao dos beneficiados pela ao. A adequada
localizao do gasto permite maior controle governamental e social sobre a
24
implantao das polticas pblicas adotadas, alm de evidenciar a focalizao,
os custos e os impactos da ao governamental
5
.
17. Custo total estimado do projeto
Atributo especfico dos projetos e aes no-oramentrias de carter
temporrio. Refere-se ao custo estimado do projeto, a preos correntes, desde
o seu incio at a sua concluso.
18. Durao do projeto
Tambm especfico dos projetos e aes no-oramentrias de carter
temporrio, refere-se data de incio e data prevista de trmino do projeto.

ATRIBUTOS QUANTITATIVOS DA AO

Existem ainda algumas informaes relativas natureza quantitativa da
ao, importante para vislumbrar os desdobramentos futuros ou impactos que
ela gerar e a que custos. Os atributos quantitativos so:
1. Meta fsica: quantidade de produto a ser ofertado, de forma regionalizada,
por ao, num determinado perodo. A meta fsica instituda para cada ano,
mesmo que o programe dure muito mais que isso ou seja permanente. O
critrio utilizado para fazer a regionalizao de metas o da localizao dos
beneficiados pela ao.
2. Cumulatividade da meta fsica: nem todas as aes possuem esse
atributo. A cumulatividade ou no da meta est ligada caracterstica
essenciais da ao, ao produto gerado e unidade de medida estabelecida
pelos seus indicadores. Sempre que houver necessidade de se somarem os
dados fsicos ms a ms e/ou de um ano para o outro, haver cumulatividade
da meta fsica.
Essas informaes visam a avaliar a evoluo da execuo dos projetos
de investimento e a identificar o grau de viabilidade de implantao de novos
projetos, uma vez que existem projetos inconclusos, que devem sempre ter

5
Os localizadores podero ser de abrangncia nacional, no exterior, por grandes regies (N, NE, CO, SE,
S), por estado ou municpio. Ser considerada como Nacional a meta cujo benefcio atinge
indistintamente todo o Pas. As metas estabelecidas apenas por regies somente sero admitidas quando
no houver a possibilidade de estadualizao. Este mesmo procedimento deve ser adotado para as
metas que venham a ser classificadas como "Nacional", ou seja, isto s dever ser feito quando no for
possvel regionalizar ou estadualizar as metas fsicas.

25
prioridade na alocao dos recursos. J que existem recursos comprometidos
com projetos em andamento, no devem ser criados novos projetos de
investimento com programao financeira insuficiente para sua concluso no
prazo de durao definido.
3. Dados financeiros: so as estimativas de custos da ao, desdobradas por
fontes de recursos e distribudas para cada uma das aes e para cada um dos
anos do perodo de vigncia do PPA.
Assim como as metas fsicas, os dados financeiros so regionalizados.
O critrio para a regionalizao corresponde ao custo de atendimento das
metas fsicas definidas para cada regio. Dessa maneira, custo e metas so
intrinsecamente associados. Os recursos so desdobrados em: (a) recursos
dos Oramentos da Unio: recursos oriundos dos Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social, e de Investimento das Estatais; e (b) recursos No-
Oramentrios: recursos que financiam aes do Plano Plurianual,, mas no
so expressos nos Oramentos da Unio.

***

INDICADORES

Um tipo de instrumento que tem ganhado bastante ateno nos debates
sobre planejamento, monitoramento e avaliao de polticas pblicas o
indicador. As discusses normalmente giram em torno da necessidade de
aprimorar os indicadores para aumentar a transparncia da ao estatal e da
elaborao de indicadores capazes de serem colhidos com os menores custos
possveis. Seguindo esses eixos da discusso, h uma srie de outros pontos
de discusso. O que no se questiona, contudo, a importncia da existncia
26
de indicadores bem elaborados e confiveis para a gesto das polticas
pblicas

INDICADORES: O QUE ?

Indicadores so instrumentos que permitem identificar e medir aspectos
relacionados a um determinado conceito, fenmeno, problema ou resultado de
uma interveno na realidade. So medidas, ou seja, uma atribuio de
nmeros a objetos, acontecimentos e situaes de acordo com certas regras
(Rua, 2005). O PPA Brasil Para Todos define indicador como Instrumento
capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passvel de aferio e
coerente com o objetivo estabelecido, ser sensvel contribuio das principais
aes e apurvel em tempo oportuno. O indicador permite, conforme o caso,
mensurar a eficcia, eficincia ou efetividade alcanada com a execuo do
programa.

INDICADORES: FINALIDADE

A partir da conceituao apresentada acima possvel inferir que a
finalidade do indicador traduzir de forma mensurvel determinado aspecto de
uma realidade dada (uma situao social) ou construda (pela ao de
governo), de maneira a tornar operacional a sua observao e avaliao.
Basicamente, tornar a observao de uma situao menos subjetiva e mais
objetiva atravs de nmeros que a tornem mais palpvel.
De forma mais precisa, os indicadores podem ter duas funes:
1. Funo Descritiva: consiste em aportar informao sobre uma determinada
situao social ou ao pblica como, por exemplo, quantidade de famlias
em situao de pobreza. Caracteriza bem o primeiro momento do
diagnstico, em que se pretende apenas conhecer a situao;
2. Funo valorativa (ou avaliativa): que implica em agregar informao de
juzo de valor a partir da situao anterior, para verificar a importncia
relativa de determinado problema ou se o desempenho do programa
27
adequado, o que no caso anterior poderia significar o nmero de famlias
em situao de pobreza em relao ao nmero total de famlias.

INDICADORES: TIPOS DE INDICADORES

As classificaes de indicadores so muito variadas. Do ponto de vista
da produo de bens e servios pblicos ou privados e os resultados
produzidos, destacam-se duas tipologias de mensurao de aspectos
fundamentais da gesto:
Indicadores classificados pela sua atuao na gerao de produtos;
Indicadores voltados para as dimenses de desempenho da poltica;

1. Pela atuao na gerao de produtos (medio gerencial):
Refere-se aos instrumentos de mensurao das principais variveis associada
ao cumprimento de metas e objetivos, relacionando os insumos usados e os
custos incorridos em sua utilizao em processos destinados a ofertar bens ou
servios (produtos) destinados obteno de resultados junto a um
determinado pblico-alvo.

2. Pelas dimenses de desempenho: estabelece parmetros relativos ao
mrito da interveno. A qualidade dos processos e dos resultados obtidos
foco das leitura feita por um conjunto de indicadores de desempenho.

***

INSTRUMENTOS E RECURSOS DE ECONOMIA PBLICA:
POLTICA REGULATRIA
28

Quando falamos em poltica regulatria
6
, a primeira coisa que devemos
fazer conceituar regulao. Todavia, esse um conceito que pode ser
tomado em diferentes sentidos. Portanto, preciso que o conceito leve em
considerao a regulao como uma atividade tpica de instituies
governamentais em ambiente de economia de mercado.
Tendo isso em mente, regulao pode ser entendida como um "controle
mantido durante certo tempo e focalizado, exercido por uma instituio pblica
sobre atividades que so valorizadas pela comunidade". De forma mais
precisa, pode ser definida como uma das formas de ao do Estado, de poltica
pblica, que se d por meio do controle do comportamento de firmas e de
indivduos. Para Abranches "praticamente toda ao do Estado envolve
regulao, embora existam campos de interveno estatal inteiramente
dedicados funo regulatria".
A regulao normalmente exercida por meio das atividades
regulatrias de entidades da burocracia especializada do Executivo. Todavia,
h autores que reconhecem nas empresas estatais (e na sua produo de
servios e bens a populao) um tipo de ao regulatria do Estado na
economia. Se nos aprofundarmos na literatura, ainda encontraremos outros
tipos. Entretanto, por uma razo prtica (o concurso) nosso foco permanecer
na idia mais conservadora, e mais aceita. Sendo assim utilizaremos a
seguinte definio de regulao:
Uma interveno do Estado na economia e na atividade social com
a finalidade de corrigir falhas de mercado e aumentar o bem-estar social.
Sem que tal interveno implique a produo direta de bens e servios
por instituies estatais.
Para entender por que existem polticas dessa natureza preciso
observar que, numa economia de mercado, a situao ideal aquela em que o

6
Texto baseado em apostilas dos cursos da Enap e nos artigos de Antonio Gelis Filho. Comparative
analysis of the normative design of former and current regulatory institutions. Rev. Adm. Pblica , Rio de
J aneiro, v. 40, n. 4, 2006; Ricardo Moreira Ramalhete e Alain Herscovici. Path-dependence, expectativas
e regulao econmica: elementos de anlise a partir de uma perspectiva ps-keynesiana. Rev. econ.
contemp., Dez 2006, vol.10, no.3; Fernanda Meirelles e Rafael Oliva Delegao e controle poltico das
agncias reguladoras no Brasil. Rev. Adm. Pblica, Ago 2006, vol.40, no.4, p.545-56 e Marcus Andr
Mello. A poltica da ao regulatria: responsabilizao, credibilidade e delegao. Rev. bras. Ci. Soc.,
J un 2001, vol.16, no.46, p.56-685 .Todos disponvel no site www.scielo.org. No se trata, portanto, de
idias do professor.
29
mercado se apresenta como uma estrutura de alocao dos recursos
econmicos que funciona por meio de trocas livres entre compradores e
vendedores. A princpio, mesmo numa economia de mercado, a participao
do Estado como agente econmico no gera distores graves no
funcionamento dessa estrutura capitalista a ponto de faz-la deixar de ser uma
economia de mercado.
Todavia, no mundo real do capitalismo, o mercado no sempre
perfeitamente capaz de resolver todas as situaes alocativas e produzir
resultados positivos para a sociedade. Existem as falhas do mercado. Nem
sempre o mercado tem fora suficiente para se manter e gerar os bens e
servios necessrios populao, muitas vezes consumidores e produtores
no agem de maneira competitiva e os agentes econmicos vivem em
constante instabilidade. Assim, quando o mercado foge demasiadamente de
seu modelo ideal (de competio perfeita) a regulao se apresenta como uma
poltica pblica necessria. O Estado intervm para corrigir ou minimizar as
"falhas ou ineficincias" de mercado.

FALHAS DE MERCADO

As principais falhas de mercado que impelem a ao regulatria do
estado so:

1. Existncia de bens pblicos: em todas as sociedades existem bens no-
rivais e no-excludentes, ou seja: ningum pode ser excludo de seu consumo,
o consumo do bem por um indivduo no reduz a disponibilidade para outro e
no h como evitar que eventuais no-pagantes beneficiem-se dele. Um
exemplo a segurana nacional. A ineficincia gerada pelos bens pblicos a
impossibilidade de se cobrar adequadamente por eles, j que no h como
evitar os caronas (free-riders). O Estado pode intervir diretamente, assumindo
a produo de tais bens (interveno no-regulatria) ou utilizando
mecanismos tributrios para evitar o problema da no-excludncia.
2. Altos custos transacionais: muitas vezes os produtores de uma
determinada indstria esto demasiadamente dispersos geograficamente ou
30
so excessivamente pequenos se considerados individualmente. Isso pode
gerar ineficincias de mercado por conta de custos de transao muito altos.
Nesse caso, a regulao aparece como um instrumento de economia pblica
que tem a funo de coordenao do mercado com o objetivo de reduzir os
curtos das transaes. H tambm situaes em que a coordenao da
atividade econmica necessria para evitar colapsos no setor produtivo. Um
exemplo a regulao da produo de caf na poca em era o principal item
de exportao da pauta brasileira. O governo assume o controle dos nveis de
produo para evitar excessos, assumindo o papel que seria deixado ao
mercado se os custos de transao relacionados a tal atividade no fossem to
elevados.
3. Comportamento no-competitivo: prticas anti-competitivas so bastante
comuns no mundo capitalista. As formas de mercado no-competitivo que
podem surgir so monoplio, oligoplio, mercado monopsnio ou
oligopsnio. Todas essas falhas de mercado geram problemas graves para a
sociedade em relao distribuio dos ganhos nas relaes comerciais,
portanto, devem ser corrigidas em prol do bem-estar, principalmente dos
consumidores. Esse o caso das polticas de antitruste e defesa da
concorrncia e da regulao dos monoplios naturais.
4. Assimetria de informao: um dos pressupostos para a ocorrncia de um
mercado perfeito a perfeita transmisso de informao sobre preo e
qualidade dos produtos e servios oferecidos. Quando um dos dois agentes
econmicos (comprador ou vendedor) tem acesso a mais informaes que o
outro, abra-se a possibilidade de ganhos distorcidos, derivados de ineficincias
de mercado que a assimetria de informaes. Um exemplo disso o
mercado de remdios, no qual existe uma grande diferena entre as
informaes que as indstrias farmacuticas possuem e aquelas que os
consumidores conseguem acessar e compreender, por isso, o governo instituiu
a ANVISA, com a responsabilidade de supervisionar a comercializao desses
produtos e proteger a populao de eventuais abusos dos laboratrios.
5. Externalidades: so conseqncias indiretas (positivos ou negativos) de
uma atividade econmica (de consumo ou de produo) sobre a vida ou
atividade de outros produtores ou consumidores, sendo que essas
31
conseqncias no podem ser adequadamente negociadas em um mercado
os prejudicados por uma externalidade no podem impor custos aos atores
cujas transaes o afetam negativamente. Um exemplo a poluio de rios por
fbricas. O produtor utiliza um recurso da coletividade (o rio) para seu
benefcio, mas o destri, pois poluir o rio, no curto prazo, mais eficiente
financeiramente que instalar equipamentos antipoluentes. Caso no haja uma
fiscalizao por parte do Estado, essa atividade permanecer. O problema por
trs desse fenmeno a falta de mercados para essas externalidades. Ao
multar a atividade poluente, o Estado estabelece um preo para a limpeza do
rio, inibindo a atividade poluente da empresa. Vale lembrar que externalidades
tambm podem ser positivas, caso em que o Estado deve agir incentivando-as.

FORMA DE INTERVENO REGULATRIA

Existem diversas formas de fazer polticas regulatrias, mas, de um
modo geral, a poltica regulatria sempre assumir uma das seguintes formas
de interveno na economia: (a) estmulos em relao a preos, afetando o
valor dos servios e bens ofertados na economia ou (b) o controle direto do
comportamento dos agentes econmicos, proibindo ou desestimulando certas
condutas ou promovendo outras.
As instituies pblicas responsveis pela implementao das polticas
regulatrias podem pertencer administrao pblica direta ou indireta. E,
como j falamos, a finalidade de sua interveno na atividade econmica ou
social a correo das falhas do mercado, sem que tal interveno represente
a produo direta pelo Estado dos bens envolvidos.
Nesse contexto, aponta Gelis filho, o que preciso ter em mente que a
regulao pode ser empreendida por uma variedade de rgos e a natureza
das instituies pode afetar no somente o estilo da regulao e as estratgias
empregadas, mas tambm o sucesso das intenes regulatrias. Quando
falamos em instituies regulatrias preciso reconhecer a necessidade de
seus desenhos normativos viabilizarem efetiva independncia em relao ao
poder central e verdadeira transparncia de sua gesto. A primeira
caracterstica relevante em virtude da possibilidade de que rgos
32
independentes ajam de forma a priorizar a excelncia tcnica das decises em
vez da convenincia poltica. Por outro lado, a transparncia de uma entidade
pblica dotada de certo grau de autonomia essencial para que se possa aferir
a lisura de seu processo decisrio, assegurando sociedade que os interesses
defendidos sejam os seus, e no os de algum grupo especfico apenas.

***

QUESTES SELECIONADAS
POLTICAS PBLICAS

Para facilitar a localizao das provas caso haja interesse de resolver alguma
delas em sua totalidade as questes so apresentadas fazendo referncia ao
concurso de onde foram extradas e mantm sua numerao original.

Em alguns casos, as questes foram ligeiramente adaptadas, mas, na grande
maioria dos casos, conservam sua forma original.

33
Peo que tentem resolver essas questes e apresentem suas dvidas no
frum, uma vez que dificilmente teremos tempo de resolver todas as questes
item a item at o dia prova. Eu pretendo comentar as questes que julgo mais
complexas, no entanto, outras so bem mais simples, dispensando
comentrios aprofundados.

As respostas so as dos gabaritos oficiais logo, no me responsabilizo por
elas.

Boa sorte!!!

TCNICO EM POLTICAS PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL
SERGIPE CESPE 2001

41. Ambiente, saneamento bsico e vigilncia sanitria so alguns dos
assuntos pblicos que envolvem cidados e Estado. Contemporaneamente,
crescente a participao dos cidados, com novas formas de articulao de
interesses em organizaes no-governamentais (ONGs) e em redes de
consumidores ou usurios. Isso exige que se repensem as relaes de um
indivduo com outro, de indivduos com grupos e da sociedade com o Estado.
Em relao a esse assunto, assinale a opo incorreta.
A. As burocracias insuladas, as redes de especialistas em polticas e o acesso
restrito s informaes para a tomada de deciso so alguns dos fatores que
empurraram a sociedade a formar ONGs para tratarem de questes
especficas, como, por exemplo, meio ambiente e vigilncia sanitria.
B. Os burocratas e os polticos tm interesses que raramente so privilegiados
nessas arenas de polticas pblicas, exatamente porque os grupos e as ONGs
tm uma atuao bastante organizada, conformando as polticas pblicas
nesses campos.
C. A noo de que os caronas se beneficiam das polticas pblicas que
promovem o bem comum, como a preservao da natureza para geraes
futuras, sem pagarem por isso, racional para o indivduo, mas completamente
irracional do ponto de vista da coletividade.
D. especificamente nos campos em que existem relaes indivduosEstado
que as polticas pblicas podem ser mais bem monitoradas em sua
implementao por meio da criao de mecanismos pblicos, no-estatais, de
controle democrtico e de participao cidad.

Resposta: B
O 42
ESPECIALISTA EM POLTICAS PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL
FEDERAL ESAF 2005

74- A criao de mecanismos de participao social nas decises relativas
formulao e gesto de polticas pblicas est presente no texto original e nas
emendas Constituio de 1988. As frases a seguir refletem essa orientao.
Indique a que est incorreta, conforme as opes abaixo.
34
a) A poltica agrcola ser planejada e executada na forma da lei, com a
participao efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e
trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercializao, de
armazenamento e de transportes.
b) A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de
iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade. Compete ao Poder Pblico,
com base em certos objetivos, entre os quais obter o carter democrtico e
descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com
participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do
Governo nos rgos colegiados.
c) As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas
com recursos do oramento da seguridade social, alm de outras fontes, e
organizadas com base em certas diretrizes, entre as quais a participao da
populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os nveis.
d) O Estado promover programas de assistncia integral sade da criana e
do adolescente, sendo obrigatria a participao de representantes do
ministrio pblico, dos rgos locais de assistncia e de entidades no
governamentais.
e) Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem instituir Fundos de
Combate Pobreza, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades
que contem com a participao da sociedade civil.

Resposta: D

75. A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir da dcada de 90,
desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado.
caractersticas comuns. Uma srie de caractersticas apontada a seguir:
1- O papel do Estado como agente econmico substitudo pelo papel de
regulador, ocorrendo um processo de privatizao em escala varivel.
2- A dicotomia estatal/privado, predominante at ento, abre espao para
formas intermedirias com a emergncia de parcerias e de organizaes
pblicas no-estatais.
3- O setor pblico incorpora em sua avaliao critrios tradicionalmente
considerados como inerentes iniciativa privada, tais como eficcia, eficincia,
metas, produtividade e controle de custos.
4- A gesto das polticas pblicas e o controle da ao estatal passam a ser
feitos por organismos com crescente participao social. Os mecanismos de
consulta pblica (audincias, exigncia de aprovao prvia de medidas por
parte de conselhos, etc) se multiplicam.

Resposta: A

35
76- Um dos instrumentos de planejamento de longo prazo relativo formulao
de polticas pblicas previsto na Constituio o Plano Plurianual (PPA). As
seguintes afirmaes referem-se a ele. Indique qual delas a nica incorreta.
a) O Plano Plurianual subordina o projeto de lei do oramento anual, uma vez
que este ltimo deve ser compatvel com o Plano Plurianual e com a lei de
diretrizes oramentrias.
b) De acordo com a Constituio, o Plano Plurianual institudo por lei que
deve estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica
federal para as despesas de capital e para as relativas aos programas de
durao continuada de forma regionalizada.
c) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na
Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
d) Os Poderes Legislativo, Executivo e J udicirio devem manter, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade, entre outras, de avaliar
o cumprimento das metas previstas no plano plurianual.
e) Compete exclusivamente ao Poder Legislativo, com a assistncia do
Tribunal de Contas da Unio, manter um sistema de controle interno com a
finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual.

Resposta: E

FEDERAL ESAF 2002

59- A tomada de deciso em polticas pblicas pode ser considerada
analiticamente diferente da implementao. Porm, a realidade emprica
mostra que deciso e implementao so entremeadas, sendo a
implementao a deciso em processo. Assim, como regra, as decises
polticas no so tomadas integralmente durante a formulao de qualquer
poltica. Muitas decises ocorrem durante a implementao por vrios motivos,
exceto:
a) por falta de informao e de conhecimento tcnico especfico dos tomadores
de deciso,
que acreditam que os implementadores estaro melhor capacitados a tomar
certas decises.
b) porque houve conflitos que no puderam ser resolvidos durante a
formulao, fazendo com que a deciso se restringisse ao consenso mnimo
possvel na ocasio.
c) porque no momento especfico em que a poltica foi formulada seria
politicamente inconveniente suscitar questes de alto potencial de conflito, que
poderiam fragilizar at mesmo as decises principais.
d) porque j se conhecem todos os impactos efetivos das medidas tomadas e a
racionalidade
da classe poltica mostra ser pouco recomendvel assumir o nus de vrias
decises de uma s vez.
e) porque os interesses envolvidos em uma dada poltica eram poderosos o
suficiente para inviabiliz-la e para ameaar os tomadores de deciso, caso
impusessem demasiadas renncias a um s tempo.

36
Resposta: D

60- O estudo das polticas pblicas mostra que possvel haver diferentes
arenas decisrias, caracterizando distintas modalidades de policies. Entre os
itens abaixo, assinale a nica assertiva correta.
a) As polticas redistributivas acirram os conflitos, caracterizando-se como
jogos de soma-zero, nos quais o benefcio de um grupo ou coletividade s
pode ocorrer a partir do prejuzo dos interesses do grupo oposto.
b) O mais intenso nvel de conflito de interesses ocorre nas arenas
distributivas, j que, cada vez mais os governos sofrem com a escassez de
recursos.
c) As polticas redistributivas sempre contam com elevado grau de legitimidade
social, j que expressam a disposio da classe poltica para superar as
desigualdades sociais.
d) As polticas regulatrias tm por finalidade assegurar a proteo dos
cidados contra o poder dos monoplios privados.
e) As polticas distributivas so aquelas que mais contribuem para o avano da
democracia, j que permitem, aos representantes polticos, alianas,
composies e barganhas com elevado grau de legitimidade e transparncia.

Resposta: A

FEDERAL ESAF 2000

39- Pode-se corretamente compreender o insulamento burocrtico como:
a) Uma relao entre a burocracia e a sociedade civil, baseada na troca de
dados e informaes, a fim de aumentar a eficcia das aes o exerccio da
accountability.
b) Uma interao dentro da burocracia, baseada na hierarquia e na diviso de
funes, com o objetivo de superar a fragmentao das polticas pblicas e da
ao do poder pblico.
c) Um tipo especial de burocracia, pouco acessvel s influncias da sociedade
civil, criada para atuar eficientemente, sem o risco de ser contaminada por
grupos burocrticos antigos, porosos e menos eficientes.
d) Uma relao entre vrias burocracias, inclusive entre as burocracias civis e
militares, pblicas e privadas, centrada na busca de excelncia e na eficincia
mxima.
e) Uma relao entre duas ou mais agncias que tm objetivos comuns, tais
como reduo de custos, otimizao ou adoo de programas
governamentais.
Resposta: B

SERGIPE CESPE 2007

Acerca de planejamento estratgico, julgue os seguintes itens.
37
94 O planejamento estratgico pode ser entendido como o processo de
deciso relativo a mudanas de objetivos das organizaes, recursos que se
devem usar para atingir esses objetivos e polticas que devem reger a
obteno e destinao desses recursos. Entre os instrumentos de
planejamento e oramento previstos na Constituio Federal, o que reflete com
mais abrangncia e sistematizao essas caractersticas o oramento anual.
95 Os princpios gerais da atividade econmica, integrantes da ordem
econmica e financeira, previstos na Constituio Federal, so os referenciais
bsicos para o planejamento estratgico nacional. Entre eles, destacam-se o
tratamento igualitrio s empresas constitudas sob as leis brasileiras,
independentemente do ramo de atividade e porte, e tratamento favorecido s
empresas estatais em suas relaes com o setor privado.
--------------
A anlise da microeconomia do setor pblico fundamental para a
compreenso de questes relevantes associadas interveno do governo nas
economias de mercado. Acerca desse assunto, julgue os itens a seguir.
98 Em razo das escolhas feitas pelos participantes do processo poltico, a
adoo de determinadas polticas pblicas pode conduzir a resultados
ineficientes e a aumento das desigualdades, o que constitui um dos custos da
interveno do governo.
101 A adoo de polticas governamentais que so indesejadas pela maioria
dos congressistas consistente com a existncia de negociao coordenada
de votos (logrolling).
102 A existncia do Programa Nacional de Educao e Controle da Poluio
Sonora (SILNCIO), coordenado pelo IBAMA, justifica-se pelo fato de, na
ausncia de regulamentao a esse respeito, os nveis de poluio sonora
serem superiores queles que seriam considerados socialmente eficientes.

94 95 98 101 102
E E C C C

BAHIA FUNDAO CARLOS CHAGAS - 2004

53 o Programa Bolsa Escola consiste em destinar temporariamente em
dinheiro, um salrio mnimo mensal s famlias em situao de carncia
material e precariedade social. Um dos requisitos que todos os filhos da
famlia entre 7 e 14 anos estejam matriculados em escolas pblicas. Programa
Bolsa Escola uma ao governamental de tipo
A. regulatria
B. auto-regulatria
C. libertria
D. distributiva
E. redistributiva

Resposta E

38
64 O neoliberalismo na conduo das polticas pblicas levou o Estado
Brasileiro a
A. Construir uma sociedade justa e igualitria, a partir de slidos
investimentos em segurana e polticas sociais.
B. Delegar s empresas pblicas cada vez mais competncias
constitucionais anteriormente no previstas.
C. Desenvolver condies de reaquecimento econmico, o que possibilitar
em breve sua condio de lder da ALCA.
D. Terceirizar, descentralizar, privatizar, diminuindo a presena do Estado e
criando condies para o laissez faire.
E. Criar uma sociedade de capitalismo dinmico, capaz de se impor
economicamente em auxlio a todos os setores da economia.

Resposta: D.

68. A cincia poltica tem admitido que a noo de cidadania se restringe a,
unicamente, significar a capacidade e o direito de votar e ser votado
PORQUE
S importa a significao dada ao termo cidadania no contexto da competncia
formal da Lei Magna Nacional, a Constituio.
Essa questo apresenta uma sentena com duas asseres. Para respond-la
assinale, na folha de resposta,
A. se as duas asseres forem verdadeiras e a segunda for uma justificativa
correta da primeira.
B. Se as duas forem verdadeiras, mas a segunda no for uma justificativa
correta da primeira.
C. Ssse a primeira assero for uma proposio verdadeira e a segunda uma
proposio falsa.
D. Se a primeira assero for uma proposio falsa e segunda uma proposio
verdadeira.
E. Se tanto a primeira como a segunda asseres forem proposies falsas.

Resposta: E.

69. H ainda a pobreza. Dos 526.079 domiclios de Fortaleza, 22,1% so
considerados pobres. Uma mdia alta para uma grande cidade brasileira. Mais
importante ainda PE perceber que esta ainda maior nas trs reas mais
carentes. L a proporo de pobres chega a 25,1% (63.686) dos domiclios.
Diante deste quadro, natural que a desigualdade se mostre entre todas a
reas da cidade. A partir do texto, correto afirmar que

A. A pobreza uma questo exclusivamente urbana.
B. A pobreza uma questo de Estado, sobretudo considerando-se o
compromisso social da constituio brasileira de 1988.
c. A pobreza afeta somente pases marginais ao capitalismo dos pases
desenvolvidos.
D. A erradicao da pobreza no deve constar como princpio de ao entre as
polticas sociais.
E. A pobreza pode ser eliminada exclusivamente com a adoo de polticas de
controle demogrfico.
39

Resposta: B.

71. A crise do Estado contemporneo tem suscitado novos paradigmas de
gesto pblica nos anos 90. a esse respeito, INCORRETO afirmar que
A. A nfase em resultados, orientao para o cidado e competio
administrativa so princpios da reinveno do Estado.
B. A denominada revoluo gerencial tem como proposta central a renovao
do corpo gerencial da administrao pblica.
C. O empreendedorismo pblico coloca-se como uma alternativa
administrao burocrtica.
D. O conceito de governana est associado capacidade do Estado em
formular e implementar polticas pblicas efetivas.
E. A consolidao do denominado terceiro setor refora a possibilidade de
parcerias entre Estado e sociedade para a produo de bens pblicos.

Resposta: B

74. O programa de governo do presidente norte-americano Franklin Roosevelt
ficou conhecido como
A. Neoliberalismo.
B. new wave.
C. New deal.
D. Liberalismo.
E. Estado de servio.

Resposta: C

90. A participao popular na formulao de polticas de assistncia social e no
controle de suas aes concretizada por meio de
A. Parlamentares.
B. Centrais sindicais.
C. Entrevistas de campo realizadas por agentes governamentais.
D. Organizaes representativas.
E. Pesquisa de opinio pblica.

Resposta: D

ADMINISTRADOR: PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORGANIZAO
CONESUL 2006 - COM ADAPTAES

22. O planejamento estratgico.
a) est voltado para o curto prazo e envolve cada departamento da
organizao.
b) est voltado para o futuro e envolve cada operao da organizao.
c) est voltado para o mdio prazo e envolve cada operao da organizao.
d) est voltado para o longo prazo e envolve a organizao em sua como
totalidade.
e) est voltado para o exerccio anual e envolve todos os departamentos.

40
Resposta: D

29. Planos tticos so
a) desdobramentos do plano estratgico estabelecido pela organizao.
b) desdobramentos do plano ttico estabelecido pela organizao.
c) o conjunto do plano ttico e estratgico da organizao.
d) planos que visam motivar os executivos da organizao.
e) planos que visam modificar a organizao e seus produtos e servios.

Resposta: A

ANALISTA ADMINISTRATIVO REA: GESTO INSTITUCIONAL
CESGRANRIO- 2006

42. O Plano Plurianual (PPA) previsto na Constituio Federal de 1988 e
constitui importante instrumento no mbito do sistema oramentrio brasileiro.
Sobre caractersticas, finalidade e estrutura do PPA, analise as afirmativas
abaixo.
I - O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
da Administrao Pblica federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
II - Cabe ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de projeto de lei
dispondo sobre o PPA.
III - Todo investimento governamental cuja execuo ultrapasse um exerccio
financeiro s poder ser iniciado com prvia incluso no PPA ou em lei que
autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
IV - O projeto de lei do PPA, para vigncia at o final do primeiro exerccio
financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento da sesso legislativa.
V - As normas constitucionais exigem que o oramento fiscal e o oramento de
investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto sejam compatveis com o PPA.

Est(o) correta(s) a(s) afirmativa(s):
(A) I e III, apenas.
(B) I, II e III, apenas.
(C) II, III e IV, apenas.
(D) I, II, III e V, apenas.
(E) I, II, III, IV e V.

Resposta: E

43. Analisando as caractersticas da Lei Oramentria Anual (LOA), NO
possvel afirmar que:
(A) instrumento de planejamento oramentrio de longo prazo.
(B) compreende 3 sub-oramentos: oramento fiscal, de investimentos e da
seguridade social.
41
(C) tem seus prazos de encaminhamento fixados, no mbito da Unio, pelo Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), at a entrada em vigor
de lei complementar prevista na Constituio.
(D) ter seu projeto acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito,
sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses,
subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.
(E) no que concerne aos sub-oramentos fiscal e de investimentos, estes tero
a funo de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio
populacional.

Resposta: A

44. Pode-se afirmar que, contemporaneamente, a tcnica de Oramento-
Programa consagrou-se como a forma moderna de organizar o Oramento
Pblico. Dentre as alternativas abaixo, assinale a que NO apresenta uma
caracterstica do Oramento-Programa.
(A) Elenca os objetivos e propsitos perseguidos pela instituio e para cuja
consecuo so utilizados os recursos oramentrios.
(B) Fornece destaque aos programas de governo, entendidos como os
instrumentos de integrao dos esforos governamentais, no sentido de
concretizao dos objetivos.
(C) Enfatiza medidas de desempenho, com a finalidade de medir as
realizaes (produto final), os esforos despendidos na execuo dos
programas e a responsabilidade pela execuo.
(D) Detalha as informaes sobre a execuo da gesto fiscal do governo,
fornecendo os dados do que foi realizado, inclusive no que tange s despesas
de pessoal e com a dvida consolidada e mobiliria.
(E) Mensura custos dos programas, identificando meios e/ou insumos
necessrios obteno dos resultados.

Resposta: D

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESPRITO SANTO ESAF 2001

53- Um dos conceitos mais importantes para a moderna gesto do setor
pblico o de "acountability". Admitindo a inexistncia de uma traduo exata
do termo para o portugus, assinale entre as opes abaixo aquela que melhor
expressa o significado desse conceito.
a) Refere-se a novos processos contbeis, menos burocrticos e mais
adequados moderna gesto da coisa pblica.
b) Indica a tomada de responsabilidade por parte dos funcionrios pblicos em
suas relaes com os cidados.
c) Indica o alcance da eficincia na gesto da coisa pblica.
d) Refere-se a novos padres de desempenho na gesto dos recursos
financeiros, mais adequados s dificuldades enfrentadas pelos estados
nacionais.
e) Relaciona-se satisfao do funcionrio pblico no desempenho de suas
tarefas cotidianas.

Resposta: B
42

ENAP ESAF- 2006

07- Assinale a opo correta. Por meio do oramento participativo,
a) o governo estabelece mecanismos de auto-gesto pblica.
b) compatibizam-se as relaes entre Unio, Estados, DF e Municpios.
c) cria-se um processo contnuo de ajuste crtico, baseado no princpio da auto-
regulao.
d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais.
e) o cidado atende s suas demandas por servios de qualidade.

Resposta: G

AFC ESAF - 2004

31- Numere a segunda coluna de acordo com a primeira. Em seguida, assinale
a opo que contm a seqncia correta.
(1) Conjunto de decises e aes relativas alocao de recursos pblicos
visando a mitigar ou eliminar desigualdades permanentes e auto-reproduzidas,
bem como assistir e fortalecer os segmentos mais vulnerveis da sociedade.
(2) Direitos necessrios ao exerccio da liberdade individual, como por
exemplo, o de ir e vir, de contratar, de empreender e de possuir propriedades.
(3) Relao jurdico-poltica que define direitos e deveres de cada indivduo,
frente aos outros indivduos
e frente ao Estado.
(4) Direitos que possibilitam a participao igualitria dos membros de uma
sociedade nos seus padres bsicos de vida.
(5) Conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de
poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens
pblicos.
(6) Direitos que asseguram o exerccio da capacidade de influir nas decises
polticas, seja diretamente por meio de atividade governamental ou associativa,
seja indiretamente, por meio do voto.
( ) Cidadania poltica
( ) Poltica social
( ) Cidadania social
( ) Cidadania civil

a) 6, 5, 4, 3
b) 6, 1, 4, 2
c) 3, 5, 2, 4
d) 5, 1, 4, 2
e) 5, 1, 2, 4

Resposta: b

33- No debate sobre as polticas sociais, alguns analistas sustentam que o
Estado brasileiro tem gasto bastante com aes cujo impacto na reduo de
pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas.
43
Em conseqncia, freqentemente se prope a focalizao das polticas
sociais, em detrimento de polticas universais. Nos termos desse debate,
indique a opo incorreta.
a) A focalizao ou a seletividade das aes entendida como a concentrao
dos esforos e dos recursos na populao mais carente, de forma a aliviar os
altos custos sociais das polticas de ajuste fiscal.
b) Originada no Consenso de Washington, a focalizao enquanto seletividade
das aes vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do
gasto social, e no Brasil tem pautado o desenho e a implementao de vrios
programas sociais.
c) A focalizao ou seletividade das aes tambm pode ser entendida como
uma estratgia para a universalizao do atendimento, tendo como objetivo
final beneficiar a todos, porm, primeiramente e mais a quem tem menos.
d) A focalizao diferencia-se da universalizao por estar associada com
medidas de promoo social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se
os benefcios das polticas sociais ao cumprimento de exigncias como
freqncia escolar, vacinao infantil e outras.
e) A universalizao parte do princpio de que preciso aumentar o gasto
social, estatal e no estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos
benefcios correspondentes aos direitos sociais quanto execuo de
programas especficos de combate pobreza, emergenciais e permanentes.

Resposta: d.

37- Sobre as polticas sociais brasileiras, aps o final da dcada de 90, indique
a opo incorreta.
a) Tanto na rea de sade, como de educao, grande parte das aes da
Unio executada de forma descentralizada pelos Estados e, principalmente,
pelos municpios.
b) Mesmo sendo da competncia dos Estados e municpios, as reas de
habitao e saneamento recebem recursos da Unio, sendo que a ao do
governo federal em saneamento prioriza as localidades rurais.
c) Os recursos destinados sade tm-se elevado em decorrncia da
determinao constitucional de que a Unio aplique em sade percentuais
mnimos de suas receitas tributrias.
d) Os benefcios assistenciais so concedidos, independentemente de
contribuies, aos segmentos mais carentes da populao segundo o critrio
de renda.
e) Alm dos programas federais, a sociedade brasileira tem podido contar com
programas descentralizados de garantia de renda mnima, estaduais e
municipais, cuja superposio tem contribudo para maior eficcia e eficincia
na reduo da desigualdade social.

Resposta: e

MPU- ESAF-2004

44
01- No que diz respeito Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) no se pode
afirmar que
a) dispe sobre as alteraes na legislao tributria.
b) orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA), bem como sua
execuo.
c) compreende as metas e prioridades da administrao, incluindo as despesas
de capital para o
exerccio financeiro subseqente.
d) estabelece diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para
programas de durao
continuada, sendo componente bsico de planejamento
estratgico governamental.
e) estabelece a poltica de aplicao das agncias
oficiais de fomento.

Resposta: d

TCU ESAF 2006

62- A propsito do ciclo oramentrio, correto afirmar que
a) a sesso legislativa s pode ser formalmente encerrada aps a aprovao
do projeto de lei oramentria
b) matrias oramentrias so votadas sucessivamente, no mbito de cada
uma das Casas do Congresso Nacional
c) no primeiro ano de cada mandato presidencial, a lei de diretrizes
oramentrias para o segundo ano aprovada antes do plano plurianual para o
respectivo mandato
d) se o veto presidencial lei oramentria for total, ser adotada a ltima lei
oramentria aplicada
e)os projetos de crditos adicionais no tramitam pela Comisso Mista, sendo
votados diretamente no plenrio do Congresso Nacional

Resposta: c
82- So os principais atores no processo de formulao e implementao de
polticas pblicas:
a) Burocracia Privada, Imprensa, Partidos de Oposio
b) Eleitorado, Atores Privados, Parlamentares
c) Burocracia Pblica, Grupos de Interesse, Parlamentares
d) Sindicatos, Associaes Privadas, Eleitorado
e) Imprensa, Burocracia Privada, Partidos de Oposio

Resposta: c
80- Um dos grandes temas do debate neste final de milnio tem sido a crise
do Estado contemporneo, evidenciada principalmente durante a dcada
45
de 1990. Essa crise apresenta vrias facetas e dimenses, incluindo todas
as listadas abaixo, exceto:
a) crise fiscal, compreendendo a incapacidade de gerir os negcios pblicos de
modo a obter o equilbrio entre receita e despesa
b) crise de governabilidade, compreendendo o conjunto das condies
sistmicas de exerccio do poder
c) crise de representao poltica: perda de significado efetivo da estrutura
jurdico-poltica que organiza a participao da sociedade no exerccio do poder
d) crise de governana, compreendendo as maneiras pelas quais o poder
exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais, tendo em vista o
bem-estar da sociedade
e) crise de autoridade, compreendendo a perda de funo das instituies que
exercem o monoplio legtimo da coero

Resposta: E

ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO TCU 2005/6 - ESAF

03- O oramento-programa entendido como o plano de trabalho do governo
no qual so especificadas as proposies concretas que se pretende realizar
durante o ano financeiro. Assinale a nica opo incorreta em relao a
oramento-programa.
a) A integrao planejamento-oramento caracterstica do oramento-
programa.
b) Oramento-programa informa, em relao a cada atividade ou projeto,
quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar.
c) O oramento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e metas,
compatibilizando-os com os planos de mdio e longo prazos.
d) O oramento-programa o processo de elaborao do oramento em que
enfatizado o objeto de gasto.
e) Processo de elaborao do oramento-programa tcnico e baseia-se em
diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e clculo real das
necessidades.

Resposta: E

04- No Brasil, o Plano Plurianual (PPA) componente bsico do planejamento
estratgico governamental. Na definio do objetivo e da natureza especficos
da planificao estratgica, o governo deve por em realce quatro elementos
principais. Identifique a opo que no pertinente.
a) A importncia da reflexo, essencialmente qualitativa, no futuro a longo
prazo.
b) A concentrao da anlise dos fatores essenciais das atividades-fins da
administrao pblica.
c) O predomnio do processo sobre os planos que dele derivam.
d) A natureza estratgica das decises a tomar, decises que comprometem
de modo quase irreversvel o futuro da Nao.
e) O melhoramento do desempenho gerencial da administrao pblica.
46

Resposta: E

ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO TCU 1999 - ESAF

73) Leia os enunciados que se seguem:

Conjunto de agentes que se caracterizam pela tica da obedincia, cujas
atividades, por definio, devem se reger pelos critrios da expertise,
confiabilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade,
e que competem em arenas administrativas, excluindo o envolvimento poltico
e partidrio.

Complexo poltico-organizacional soberano, constitudo por povo, territrio,
governo e quadro administrativo, aparato de segurana encarregado do
monoplio do uso da violncia, e ordenamento jurdico impositivo que possui
natureza extroversa.

Conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de
poder e que se destinam a prover a resoluo pacfica dos conflitos sobre bens
pblicos.

Indique a seqncia conceitual que expressa mais precisamente os enunciados
acima.

a) Burocracia/ Estado/ Poltica
b) Burocracia/ Poltica/ Estado
c) Burocracia/ Governo/ Poltica
d) Poltica/ Governo/ Administrao Pblica
e) Administrao Pblica/ Estado/Governo

Resposta: A

TCNICO DE PLANEJAMENTO E PESQUISA IPEA ESAF 2004

34- Conforme apontam as pesquisas de opinio, parte do desprestgio da
atividade poltica junto populao, tem sido atribuda a certas caractersticas
da vida poltica recente do Brasil, que se refletem na formao da agenda de
polticas pblicas.
1- O pas enfrenta uma constante crise de governabilidade porque, sob o
presidencialismo brasileiro, o
Executivo no consegue obter a aprovao de suas proposies na mesma
medida que os governos parlamentaristas.
2- Apenas uma pequena parcela dos projetos apresentados pelo governo
aprovada.
3- Desde a promulgao da Constituio de 1988, os presidentes da Repblica
obtiveram a aprovao para cerca de dois teros ou mais de suas propostas.
4- A infidelidade partidria faz com que as iniciativas individuais dos
parlamentares acabem dominando a agenda, sem que as lideranas possam
articular suas bancadas em torno dos compromissos programticos.
47
Em relao aos enunciados acima, indique a opo correta.
a) Esto todos corretos.
b) Esto todos incorretos.
c) Apenas 1 est correto.
d) Apenas 2 est correto.
e) Apenas 3 est correto.

Resposta: C

36- O estudo das polticas pblicas mostra que possvel haver diferentes
arenas decisrias, caracterizando distintas modalidades de polticas. Entre os
enunciados abaixo, versando sobre este tema, assinale a nica assertiva
correta.
a) O mais intenso nvel de conflito de interesses ocorre nas arenas
distributivas, porque a base de arrecadao dos governos vem-se estreitando
consistentemente e os decisores enfrentam restries fiscais cada vez mais
graves.
b) As polticas redistributivas acirram os conflitos, caracterizando-se como
jogos de soma-zero, nos quais o benefcio de um grupo ou coletividade implica
necessariamente o prejuzo dos interesses do grupo oposto, pelo menos no
curto prazo.
c) As polticas distributivas so aquelas que mais contribuem para o avano da
democracia, pois permitem aos representantes polticos alianas, composies
e barganhas com elevado grau de legitimidade e transparncia.
d) A finalidade das polticas regulatrias estabelecer o ordenamento da
atividade econmica, de maneira a assegurar a proteo dos cidados contra o
poder dos monoplios privados.
e) As polticas redistributivas sempre contam com elevado grau de legitimidade
social, j que expressam
a disposio da classe poltica para superar as desigualdades sociais.

Resposta: B

37- Nas polticas pblicas, com freqncia, vrias decises deixam de ser
tomadas em parte ou integralmente durante a formulao. Muitas delas
ocorrem durante a implementao, por diversos motivos, exceto:
a) Por falta de informao e de conhecimento tcnico especfico dos tomadores
de deciso, que acreditam que os implementadores tm mais conhecimento
especializado para fundamentar certas decises.
b) Porque h conflitos que no so resolvidos durante a formulao, fazendo
com que a deciso se restrinja ao consenso mnimo possvel na ocasio.
c) Porque os decisores consideram estratgico reservar alguns tpicos da
deciso para novas rodadas de negociao, de modo a se fortalecerem diante
de certos interesses no futuro.
d) Porque alguns dos possveis impactos das medidas a serem tomadas so
desconhecidos e a racionalidade da classe poltica mostra ser pouco
recomendvel assumir o nus de vrias decises dessa natureza.
e) Porque os interesses envolvidos em uma dada poltica so poderosos o
suficiente para inviabiliz-la e para ameaar os tomadores de deciso, caso as
decises imponham mltiplas perdas a um s tempo.
48

Resposta: C

39- A Constituio de 1988 inaugurou o movimento de descentralizao da
gesto de polticas pblicas da rea social ao criar o SUS-Sistema nico de
Sade. Sobre a descentralizao de polticas pblicas no Brasil, no correto
afirmar que:
a) So exemplos do mesmo processo de descentralizao: o Fundo de
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, o
Programa Nacional de Alimentao do Escolar, o Programa de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino, o Programa Nacional do Livro Didtico, a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
b) Exige um grau elevado de amadurecimento poltico pois requer, dos entes
federados (Unio, estados
e municpios), muita habilidade e disposio para coordenar e pactuar suas
respectivas atribuies e responsabilidades, assim como suas estratgias para
o atendimento s necessidades da populao.
c) Parte do diagnstico de que o municpio o ente privilegiado para tratar
diretamente as questes sociais, como sade e educao, uma vez que , dos
trs, o mais prximo da realidade da populao, tanto em termos scio-
culturais quanto da profundidade e das particularidades tpicas de cada
caso/regio.
d) A despeito de transferir aos estados e municpios recursos e
responsabilidades, a Unio tem preservado importantes recursos de poder. Por
exemplo, no caso do SUS, a Unio estabelece tanto os critrios para a
transferncia dos recursos definindo prioridades e nelas enquadrando os
municpios
quanto os pr-requisitos para habilitao dos municpios.
e) A experincia brasileira indica que a construo de mecanismos de
cooperao e de descentralizao de responsabilidades depende muito das
iniciativas do governo federal e de sua capacidade para prover incentivos
adequados aos governos subnacionais aos quais se dirigem.

Resposta: A

42- So freqentes, atualmente, as anlises das instituies polticas
brasileiras que apontam para um fenmeno denominado judicializao da
poltica. Essa judicializao conseqncia ou se manifesta:
1) Do fato de que os ministros do Supremo Tribunal Federal sejam nomeados
pelo Presidente da Repblica, o que introduz um elemento poltico na atuao
do J udicirio.
2) Do fato de que a Constituio de 1988 ampliou o rol das pessoas e ou
entidades que podem entrar com Aes Diretas de Inconstitucionalidade,
incluindo partidos polticos e entidades sindicais de carter nacional.
3) Na extenso das decises jurisprudenciais do J udicirio a questes polticas.
4) Na tendncia dos atores polticos de adotar critrios e consideraes
judiciais em suas atividades.
5) Na necessidade do estabelecimento do Controle Externo do J udicirio.
Em relao aos enunciados acima, indique a opo correta.
a) So todos corretos.
49
b) Todos incorretos.
c) Esto corretos os trs primeiros.
d) Esto corretos os quatro primeiros e incorreto o quinto.
e) Esto corretos o 3 e o 4 e incorretos os demais.

Resposta: E

44- O Plano Plurianual - PPA elaborado pelo Poder Executivo em 2003 ter
vigncia no perodo 2004-2007.
Entre as afirmaes a seguir, identifique aquelas que so falsas (F) e as que
so verdadeiras (V). Em seguida, escolha a opo que contm a seqncia
correta.
( ) A Constituio estabelece que o governo federal tem de apresentar o PPA
ao Congresso Nacional at o final de agosto do primeiro ano da administrao.
O Congresso Nacional deve apreci-lo at o final do mesmo ano.
( ) O PPA orienta a elaborao do Oramento da Unio para os quatro anos
seguintes, incluindo o primeiro ano do governo subseqente.
( ) O PPA 2004-2007 foi objeto de consulta pblica envolvendo organizaes
sociais em todos os estados.
( ) A estratgia prevista no PPA 2004-2007 decomposta em trs
megaobjetivos: 1) Incluso Social e Reduo das Desigualdades Sociais; 2)
Crescimento com Gerao de Emprego e Renda, Ambientalmente Sustentvel
e Redutor das Desigualdades Regionais e 3) Promoo e Expanso da
Cidadania e Fortalecimento da Democracia.
a) V, F, V, F
c) F, V, F, V
c) F, F, F, F
d) V, V, V, V
e) F, V, V, F

Resposta: D

46- Considerando a formao da agenda, a formulao e a implementao de
polticas pblicas, assinale a opo incorreta.
a) No processo de formao de agenda em polticas pblicas, para que um
estado de coisas se torne um problema poltico, item prioritrio na agenda
governamental, necessrio que apresente pelo menos uma das seguintes
caractersticas: mobilize ao poltica seja ao coletiva de grandes ou de
pequenos grupos, seja ao de atores individuais estrategicamente situados;
constitua uma situao de crise, calamidade ou catstrofe, de maneira que,
para os governantes, o nus de no lidar com o problema seja maior que o de
enfrent-lo; constitua uma situao de oportunidade, ou seja, algum ator
relevante perceba vantagens a serem obtidas com o seu tratamento.
b) Os modelos de implementao de polticas pblicas conhecidos como
interativo e bottom-up tm entre suas caractersticas: os objetivos
perseguidos so consensuais e perfeitamente compreendidos por todos os
envolvidos; cada agncia implementadora independe das outras para realizar
suas tarefas; as tarefas de cada participante so previamente especificadas em
detalhe e na seqncia correta; os atores que exercem posies de comando
so capazes de obter efetiva obedincia dos seus comandados.
50
c) A implementao de uma poltica pblica no ocorre de maneira consistente
nem automtica, to logo esteja formulada: abrange a tomada de novas
decises, o abandono de algumas e a reformulao de outras; inclui elementos
polticos de grande complexidade, envolvendo atores diversos, com variados
graus de autonomia e capacidade de mobilizao de diferenciados recursos de
poder; e pode incluir a reviso do prprio problema poltico original e da
convenincia de sua insero na agenda governamental.
d) Um trao recorrente nas polticas pblicas no Brasil a sua desarticulao
horizontal: devido a problemas de comunicao intragovernamental ou em
conseqncia do conflito interburocrtico, as polticas so fragmentadas
segundo as reas de controle de cada agncia, perseguem-se objetivos muitas
vezes contraditrios e estabelecem-se superposies que levam ao
desperdcio de recursos.
e) No Brasil, as polticas pblicas freqentemente so afetadas por uma
perspectiva linear e vertical que, ao mesmo tempo, expressa e resulta da baixa
capacidade de coordenao, da forte tendncia centralizao das decises e
da reduzida autonomia e fragilidade institucional dos nveis e agncias
responsveis pela implementao.

Resposta: B

49- Anualmente o Executivo submete ao Congresso Nacional um projeto de lei
oramentria. Os seguintes enunciados dizem respeito ao seu contedo e
tramitao.
1) O projeto composto pelas diretrizes oramentrias e pelo oramento fiscal,
pelo oramento de investimento das estatais e pelo oramento da seguridade
social.
2) O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes,
anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e
creditcia.
3) Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de
lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes sero
obrigatoriamente congelados e aplicados na amortizao da dvida pblica
federal.
4) Os oramentos fiscais, de investimento das empresas em que a Unio,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto
da seguridade social, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas
funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio
populacional.
5) A concesso de aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e
funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou
contratao de pessoal pelos rgos e entidades da administrao direta ou
indireta, s podero ser feitas se houver prvia dotao oramentria suficiente
para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela
decorrentes.
A respeito desses enunciados, indique a opo correta.
c) Esto corretos os de n 1, 3 e 5.
51
d) Esto corretos os de n 1, 2 e 3.
e) Esto corretos os de n 2, 4 e 5.

Resposta: E

50- De acordo com a Constituio, compete ao Poder Executivo elaborar o
Plano Plurianual (PPA). Os seguintes enunciados se referem a esse Plano:
1) Compete exclusivamente ao Poder Legislativo, com a assistncia do
Tribunal de Contas da Unio, manter um sistema de controle interno com a
finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual.
2) As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatveis com o
plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
3) A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
durao continuada.
4) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na
Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
5) Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias,
ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas
Casas do Congresso Nacional em votaes separadas.
A respeito desses enunciados, assinale a opo correta.
c) Esto corretos os de n 1, 2 e 3.
d) Esto corretos os de n 2, 3 e 4.
e) Esto corretos os de n 3, 4 e 5.

Resposta: D

51- O processo de desenvolvimento social no Brasil, especialmente no perodo
entre as dcadas de 30 e 90, torna-se mais compreensvel luz do conceito de
cidadania regulada, cujos principais elementos
esto enunciados abaixo, exceto:
a) Trata-se de um conceito de cidadania fundado em um sistema de
estratificao ocupacional, estabelecido por norma legal, definindo-se como
cidados os que exerciam ocupaes reconhecidas e definidas em lei.
b) A extenso da cidadania se fazia estritamente, primeiro, via regulamentao
de novas profisses/ ocupaes; e, em seguida, pela ampliao do escopo dos
direitos associados a estas.
c) O limite inferior desse sistema o campesinato era representado por uma
massa de ocupaes difusas do meio rural, impermeveis regulao,
portanto, um conjunto de pr-cidados, sem o requisito fundamental de
pertencimento cvico.
d) Marcos relevantes do rompimento da cidadania regulada no Brasil so as
polticas de previdncia rural e a universalizao do acesso sade, que
desvincularam o exerccio dos direitos do exerccio de atividades ocupacionais.
52
e) O limite superior do sistema os proprietrios em geral tambm no tinha
definio no sistema de estratificao ocupacional, sendo sua cidadania
referida ao cdigo de valores polticos e a direitos historicamente adquiridos
pela burguesia.

Resposta: E

53- O Brasil uma Repblica Federativa. No entanto, houve momentos em que
o Estado assumiu caractersticas unitrias, como ocorreu no Estado Novo e
sob o Regime Militar. Esses movimentos se refletiram na conduo das
polticas sociais. Levando isso em conta, considere os seguintes enunciados:
1) A reforma fiscal realizada pelo Regime Militar concentrou a arrecadao dos
principais tributos nas mos do Governo Federal ao mesmo tempo em que
esse assumia a formulao e a conduo de programas sociais e de
planejamento urbano e saneamento.
2) Na dcada de 80, a redemocratizao foi acompanhada de uma
recuperao do poder de barganha dos governos estaduais e municipais que
engendrou um processo de negociao com o governo federal em torno da
transferncia de recursos e da conduo das polticas sociais.
3) A Constituio promulgada em 1988 restabeleceu os princpios federativos e
democrticos, transferindo receitas da Unio para os Estados e Municpios,
mas sem redefinir claramente as responsabilidades pelas polticas sociais.
4) Ao longo da dcada de 90 ocorreu um processo de descentralizao da
execuo das polticas sociais e uma tendncia adoo de mecanismos de
participao e controle social.
Em relao aos enunciados da questo, indique a opo correta.
b) Nenhum est correto.
c) Apenas o n 1 est correto.
d) Apenas esto corretos o n 1 e o n 2.
e) Apenas o n 3 est incorreto.

Resposta: A

54- Embora a Constituio de 1988 no tenha promovido uma distribuio
sistemtica das responsabilidades pelas polticas sociais entre a Unio e os
entes federativos, contm dispositivos a esse respeito. Os enunciados a seguir
tratam da competncia dos entes federativos em relao a algumas dessas
polticas.
Identifique aqueles que so falsos (F) e os que so verdadeiros (V). Em
seguida, escolha a opo que contm a seqncia correta.
( ) Compete Unio instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos
hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso.
( ) Compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,
inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos.
( ) competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios cuidar da sade
e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de
deficincia.
53
( ) Compete aos Municpios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local.
a) V, F, V, F
b) F, V, F, V
c) V, V, V, V
d) F, F, F, F
e) F, V, V, F

Resposta: C.

56- Sobre as polticas sociais brasileiras, incorreto afirmar:
a) A despeito de o debate pblico contemporneo enfatizar a necessidade de
focalizar os gastos sociais nos segmentos mais pobres da populao,
possvel identificar historicamente uma longa tradio de focalizao como
elemento central do modelo de polticas sociais lanado por Vargas e
identificado como corporativismo-societal.
b) No mbito do modelo corporativista instaurado na dcada de 30, os
instrumentos de poltica social eram utilizados como moeda de troca para
assegurar o apoio poltico de categorias especficas da fora de trabalho,
beneficiando, assim, prioritariamente os grupos scio-econmicos com elevada
capacidade de mobilizao poltica.
c) A exigncia de um contrato formal de trabalho funcionava, at muito
recentemente, como um dos principais obstculos ao acesso universal dos
cidados brasileiros a importantes programas sociais, como a aposentadoria, o
seguro desemprego e o sistema de penses.
d) Entre os diferentes itens do oramento social brasileiro, o gasto pblico com
educao um dos que apresentam maior regressividade. Os dados mostram
que 90% do gasto com educao terciria ou superior beneficiam pessoas
situadas entre os 40% mais ricos da populao.
e) O sistema de aposentadoria que atende os trabalhadores da iniciativa
privada (INSS) atende mais de 18 milhes de pessoas e gera um dficit anual
inferior a 2% do PIB, enquanto os sistemas que beneficiam os aposentados do
setor pblico atendem, em conjunto, menos de um milho de pessoas mas
geram um dficit aproximado de 3,5% do PIB.

Resposta: A

ASSESSOR ESPECIALIZADO IPEA FCC 2005

A poltica fiscal um importante instrumento do Governo Federal no combate
aos efeitos do baixo crescimento econmico. No entanto, para que o Governo
Federal possa cumprir este papel necessrio que haja uma margem razovel
de flexibilidade alocativa dos recursos oramentrios. Os dois tipos de
restries legais que afetam a flexibilidade do Oramento Geral da unio so:
A. o comprometimento com o pagamento de aposentadorias de servidores
pblicos federais e os gastos com os poderes J udicirio e Legislativo.
B. O comprometimento com transferncia para estados e municpios e
despesas obrigatrias.
C. o elevado grau de vinculao de receitas e o elevado nvel de despesas
obrigatrias.
54
D. o elevado nvel de despesa com a dvida pblica e a despesa com a
Previdncia Geral.
E. a despesa com juros da dvida pblica e as despesas com aposentadorias
de servidores pblicos.

Resposta: C

FNDE: ESPECIALISTA 2007 - FGV

46. A respeito da formulao de polticas pblicas, assinale a alternativa
correta.
(A) A formulao de polticas pblicas tem incio com a execuo oramentria
dos recursos destinados no Oramento Geral da Unio.
(B) O reconhecimento de um problema e sua conduo agenda
governamental caracteriza o incio do processo de elaborao de polticas
pblicas.
(C) O rastreamento pelos atores que procedero deciso inicia o processo de
polticas pblicas.
(D) O governo inicia sua deciso de poltica pblica ao fazer seu programa de
governo.
(E) O plano plurianual, no Brasil, o documento formal de polticas pblicas do
governo.

46 B

47. O governo de uma cidade no manteve sua principal estrada transitvel.
Elementos da comunidade a bloquearam, desviando o trnsito para uma outra
via secundria. correto considerar que se est diante de:
(A) uma antecipao de gesto da sociedade.
(B) um ponto zero no espao de poltica.
(C) uma poltica de boicote do governo.
(D) um ato de gesto social.
(E) uma no-deciso do governo.
47 B

48. A respeito das polticas pblicas, assinale a alternativa correta.
(A) As polticas pblicas no dependem da interao das instituies
encarregadas de sua implementao, mas de deciso superior a elas.
(B) A matriz lgica que os organismos usam para controlar a elaborao e
implantao de polticas pblicas no indica todas as fases e etapas de
elaborao das polticas pblicas.
(C) Em uma democracia menos desenvolvida, os debates em cenrios menos
visveis, no mbito da tecnocracia, podem pesar mais que os debates da
articulao poltica.
(D) O Pronage uma poltica pblica destinada a permitir a ajuda do BID, que
prope elevar a capacidade de gesto dos governos estaduais e permitir
interao entre os entes federados na gesto e controle de recursos.
(E) A falta de recursos financeiros impede a inovao no planejamento de
polticas pblicas no Brasil.
48 C
55

49. A respeito das polticas pblicas no Brasil, correto afirmar que:
(A) empresrios so atores de polticas pblicas, na medida em que atuam
num programa de promoo de exportaes.
(B) quem recebe os benefcios de um programa social de bolsa famlia est
atuando em polticas pblicas.
(C) a anlise de gastos e retornos de uma poltica pblica no pode incluir
gastos governamentais e de outros atores.
(D) as empresas multinacionais so um item negativo na deciso dos governos
e no devem ser levadas em considerao na formulao de uma poltica
pblica, j que a poltica pblica.
(E) a propaganda de organizaes externas ao governo no implica decises
diferenciadas nas polticas pblicas.
49 A

50. Em relao formulao, implementao e avaliao de uma poltica
pblica, assinale a alternativa correta.
(A) A avaliao de impacto de uma poltica pblica acontece nos primeiros
meses aps sua implementao.
(B) A avaliao de uma poltica pblica sua parte final e s acontece quando
findado seu processo de execuo.
(C) A formulao e implementao de uma poltica pblica devem ser vistas
como fases distintas, em que uma no influencia a outra.
(D) O teor sofisticado dos planos e documentos de poltica pode constituir um
srio elemento de obstruo ao sucesso da implementao de uma poltica
pblica.
(E) O uso de indicadores de impacto no momento de fazer o monitoramento
dispensvel.

50 D

51. Analise as afirmativas a seguir:
I. As polticas pblicas so exclusividade da administrao pblica e das
agncias reguladoras.
II. Polticas pblicas distributivas so as que surgem de demandas tpicas,
especficas, restritas e de bens divisveis e de impacto localizado.
III. Polticas pblicas regulatrias so as que apresentam impactos especficos
e individualizados, elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ao de
agentes privados, embora as decises alocativas se baseiem em leis e
regulamentos que sejam estabelecidos em termos gerais.

Assinale:
(A) se somente a afirmativa I estiver correta.
(B) se somente a afirmativa II estiver correta.
(C) se somente as afirmativas I e II estiverem corretas.
(D) se somente as afirmativas I e III estiverem corretas.
(E) se somente as afirmativas II e III estiverem corretas.

51 E

56
52. Com base na relao entre polticas pblicas e agenda do governo,
assinale a alternativa correta.
(A) O excesso de articulao nas democracias menos estruturadas prejudica a
formao de uma agenda governamental para deciso de polticas pblicas at
suas fases efetivas.
(B) Uma poltica pblica um conjunto de procedimentos formais e informais
que equacionam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica de
conflitos quanto a bens e servios pblicos.
(C) A existncia de um problema poltico deriva de um estado de coisas e no
necessariamente forma uma poltica pblica quando fora a entrada na agenda
do governo.
(D) A incluso no Oramento Pblico define a implementao de uma poltica
pblica.
(E) As rotinas de polticas pblicas j ultrapassaram a etapa da agenda do
governo.
52 B

53. O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao contm em seu bojo
um exemplo tpico de uso da gesto social. Qual outra poltica de governo
abaixo relacionada poderia estar no conjunto de aes que incluem gesto
social e no parte do referido plano?
(A) Promoo da Educao Infantil.
(B) Plano de convnios.
(C) Assistncia s escolas confessionais.
(D) Censo Escolar.
(E) Avaliao Nacional da Educao Bsica.

53 C

54. No tocante s polticas pblicas, seus objetivos e suas fases, assinale a
alternativa correta.
(A) A definio de objetivos e prioridades de polticas pblicas depende
modernamente da equao de capacidades funcionais do sistema com reas
setoriais da sociedade num ambiente especfico do nvel escolhido.
(B) Quando o governo honesto, o jogo de poder dentro do Legislativo no
tem influncia na execuo das polticas pblicas.
(C) A fase de reconhecimento do problema envolve um problema de traduo
dos sinais que chegam instituio e se confunde com o rastreio.
(D) As limitaes de entraves da organizao para anlise de polticas pblicas
no podem se verificar na fase de formao porque ela um processo linear.
(E) A fase de implementao de polticas pblicas se confunde com a de
avaliao.

54 A

55. A respeito das polticas pblicas e suas implicaes, assinale a alternativa
correta.
(A) Dependendo da amplitude da poltica pblica, as disputas polticas e as
relaes das foras de poder sempre deixaro suas marcas nos programas e
projetos desenvolvidos e implementados.
57
(B) O acompanhamento das polticas pblicas serve para determinar seu
pblico-alvo.
(C) As polticas pblicas de relevo em qualquer jurisdio se do na interao
das redes em processos entre o Executivo e organismos sociais.
(D) Os fatores favorveis e entraves bloqueadores da elaborao de polticas
pblicas no podem ser encontrados no estudo dos processos polticos e
administrativos.
(E) Os impactos das polticas pblicas so medidos pela capacidade dos
organismos de atender o pblico-alvo e independem da relao de foras
polticas do processo.

55 A

59. Assinale a alternativa que melhor descreva o conceito de poltica pblica.
(A) um programa de governo
(B) o Plano Plurianual do governo
(C) um projeto de lei
(D) um conjunto de marcos jurdico
(E) um conjunto de decises interativas de governo com objetivos prefixados

59 E

R i c a r d o G e o r g e A l v e s d e S a n t A n n a J u n i o r , C P F : 3 9 9 6 0 5 4 4 1 6 8
Caros alunos,

Bem vindos ltima aula do curso de polticas pblica para o concurso
da CGU. Antes de tudo, gostaria de dizer que foi um prazer os auxiliar nessa
caminhada. Peo que desculpem minhas falhas e agradeo pelas sugestes e
elogios recebidos durante o curso. Reconheo que houve pequenos atrasos ou
descompassos ao longo do curso, infeliz tive imprevistos que impossibilitaram
um cumprimento rigoroso dos prazos. Em todo caso mantivemos o acordo
inicial de uma aula por semana e isso muito bom.
No demais, carrego as mais positivas impresses dessa experincia e
pretendo repeti-la. Peo que no se esqueam de preencher a minha
avaliao, suas sugestes, comentrios, crticas e elogios so fundamentais
para que realizemos um bom trabalho e o aprimoremos dia aps dia.
No me despeo complemente, pois, com o adiamento da prova,
teremos a oportunidade de mantermos uma boa interao por mais tempo.
Mas, desde j, muito obrigado por tudo.
Deixo tambm meu agradecimento equipe administrativa do Pondo
dos Concursos e parabenizo-a pela iniciativa.

A todos, muito obrigado e um forte abrao,

Marcelo Gonalves

Quarta aula Contedo:
1. Planejamento Estratgico (achei interessante vocs terem conhecimento
dessa metodologia de planejamento, pois est sendo muito utiliza e tem
uma interface com a metodologia de anlise de situao que ser
apresentada adiante);
2. Formulao de programas e projetos: diagnstico, rvore de problemas,
rvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e
impactos;
3. Avaliao de programas e projetos. Tipos de Avaliao. Anlise custo-
benefcio e anlise custo-efetividade;
4. Poltica cambial.
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
O QUE ?

O planejamento estratgico uma metodologia gerencial criada nos
Estados Unidos em meados dos anos 1960, voltada, inicialmente, para a
administrao de empresas no longo prazo. Sua principal funcionalidade
permite estabelecer a direo a ser seguida pela organizao. Ao mesmo
tempo, o PE um formato de planejamento que visa maior grau de interao
com o ambiente, ou seja, tem em vista uma melhora na relao entre a
organizao e o ambiente externo no qual ela est inserida.
Na definio da direo que ser seguida pela organizao, diversos
aspectos devem ser analisados, entre eles: mbito de atuao da empresa, as
macro-polticas a serem realizadas, polticas cotidianas funcionais que
operacionalizam as macro-polticas, filosofia de atuao, macro-estratgia,
estratgias cotidianas funcionais, macro-objetivos, objetivos funcionais.
Com relao interao entre organizao e meio, o grau de interao
entre uma organizao e o ambiente que pode ser positivo, neutro ou
negativo varivel e depende do comportamento estratgico assumido pela
organizao perante o contexto em que est inserida.

Advertncia: no confundir com o clssico Planejamento a Longo Prazo
(PLP), o qual se baseia simplesmente em extrapolao das situaes
passadas.

ETAPAS FUNDAMENTAIS DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO

O planejamento estratgico tem trs etapas fundamentais em seu
processo de elaborao:
O primeiro o estabelecimento da misso (razo de ser) e da viso
(ideal desejado) da organizao. Esses dois aspectos sero os pilares de todo
o desenvolvimento do planejamento, pois so tambm os pilares da
organizao. Ignor-los seria desprezar o por qu da organizao existir e no
ter a mnima idia de onde se espera chegar com as suas aes.
O segundo momento do processo de construo do planejamento
estratgico a anlise dos ambientes interno e externo. Essa anlise tem
como principal objetivo construir um diagnstico do ambiente interno (identificar
pontos fortes e fracos da organizao) e do ambiente externo (anlise das
oportunidades e ameaas com as quais a organizao vai ter que lidar). O
principal instrumento para cumprir esta etapa do planejamento anlise SWOT
ela faz um mapa situacional com base na identificao da foras (Strengths),
fraquezas (Weaknesses) da organizao e das oportunidades (Opportunities) e
ameaas (Threats) presentes no ambiente.
Por fim, o terceiro passo para fechar o planejamento estratgico a
elaborao das estratgias da organizao por meio do estabelecimento de
objetivos e metas, sempre considerando a anlise anterior.

PRINCIPAIS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO

Os principais elementos componente do planejamento estratgico so:
1. Viso e misso: a misso estabelece as razes da existncia da
organizao e a viso o estado ideal que a organizao deseja, ou seja,
qual o futuro mais desejado pela organizao com relao sua rea
de atuao;
2. Questes estratgicas: questes fundamentais que a organizao
deve tratar para conseguir atender a sua misso e ir em direo ao
futuro desejado, sua viso de futuro;
3. Metas estratgicas: devero ser especficas, mensurveis,
estabelecidas com o mximo de consenso, factveis e fixadas
observando uma relao tempo/custo aceitvel pela equipe e por sua
liderana;
4. Anlise de ambiente: essencial para o processo de planejamento
estratgico. O principal mtodo para esse tipo de anlise, como dito
acima, a anlise SWOT, que analisa o ambiente interno,
diagnosticando foras (strengths) e fraquezas (weakness), e o ambiente
externo, apontando oportunidades (opportunities) e ameaas (threats).
Veremos na prxima seo como fazer esse tipo de anlise;
5. Avaliao estratgica: avaliaes peridicas de estratgias, tticas e
programas de ao. A idia medir o desempenho atual comparando
com expectativas previamente fixadas e considerar quaisquer mudanas
ou eventos que podem provocar impacto na seqncia de aes;
6. Aprendizado estratgico: com base nos resultados da avaliao, a
organizao precisa rever o seu planejamento estratgico a fim de
capacit-lo para produzir novos e melhores resultados, num ciclo de
melhoria contnua;

COMO FAZER UMA ANLISE SWOT

Considerando a importncia que a anlise SWOT tem assumido na
anlise de ambiente, ela aparece como um elemento essencial para o
planejamento estratgico. Assim, torna-se foroso a compreenso de sua
elaborao. possvel afirmar que a uma anlise SWOT, visualizada por meio
de uma Matriz SWOT, pode ser elabora com base em quatro etapas:
1. Primeiro, preciso analisar o ambiente interno da organizao para
identificar seus pontos fortes e fracos;
2. Em seguida, parte-se para uma anlise do ambiente externo (macro e
microambiente
1
), da organizao identificando oportunidades e
ameaas;
3. O terceiro passo consiste em trabalho matricial de combinao dos
pontos fortes com as oportunidades (potencialidades a serem

1
O macro ambiente o ambiente externo completo, amplo, no qual a organizao est
inserida. O micro ambiente a rea de atuao da empresa.
aproveitadas), os pontos fracos com as ameaas (vulnerabilidades que a
organizao deve fazer o possvel para evitar), os pontos fortes com as
ameaas (pontos de defesa contra as ameaas, por mais que haja uma
vulnerabilidade, a organizao tem instrumentos para neutralizar seus
efeitos) e os pontos fracos com as oportunidades (apontam para as
debilidades da organizao, oportunidades que podero deixar de ser
aproveitadas por causa das fraquezas presentes na instituio), abaixo
exemplo de matriz SWOT:

4. Por fim, preciso definir objetivos e formular estratgias para as
combinaes da matriz SWOT que paream ser de grande importncia
para a organizao. A maioria das organizaes d prioridade aos
objetivos e estratgias que envolvem a combinao de pontos fortes e
oportunidades e, em segundo lugar, s estratgias que envolvem
combinao entre pontos fracos e fortes. A idia explorar, ao mximo,
oportunidades em que a organizao seja forte e defender-se das
ameaas mais perigosas, aspectos da realidade para acerca dos quais a
organizao apresenta pontos fracos.

PLANEJAMENTO ESTRATGICO EM CICLOS DE MELHORIA CONTNUA

Uma das formas de planejamento estratgico utilizado na administrao
pblico adota um modelo de planejamento baseado em ciclos de melhoria
contnua. Esse tipo de metodologia baseado num ciclo do tipo PDSA (plan,
do, study and act) de retroalimentao. A idia que as agncias
governamentais devem ser capazes de planejar, executar, analisar/avaliar sua
interveno na realidade e aprender com a experincia para que, na prxima
interveno, a ao estatal possa ser aprimorada.
O diagrama abaixo apresenta cada uma das aes de cada etapa do
ciclo:

Um dos principais ingredientes desse tipo de abordagem e que o
diferencia dos demais est na idia de aprendizado organizacional contnuo.
O fluxo abaixo apresenta uma visualizao geral do processo de construo do
planejamento estratgico e as aes que devem ser realizadas ou que
compem cada uma das etapas.
1. Planejamento
-Definir objetivo; Preparar
seminrio de planejamento
e Desenvolver plano
3.Avaliao
-estudar possveis
diferenas entre planejado
e realizado
4. Aprendizado
-resumir o que foi
aprendido
-oferecer recomendaes
para o prximo ciclo.
2.Execuo
-desenvolver planos de ao p/
os objetivos e projetos -
desdobrar nas unidades,
processos e rgos
-acompanhar e documentar
Fluxo Geral do Processo de Planejamento
Estratgico
2

FORMULAO DE PROGRAMAS E PROJETOS

Um dos principais instrumentos utilizados hoje na elaborao de
programas e projetos no setor pblico a metodologia Zopp (sigla para
Zielorientierte Projektplanung), que significa Metodologia de Planejamento de
Projetos por Objetivos MPPO ou simplesmente planejamento orientado por
objetivos.
Essa metodologia se desenvolve a partir dos avanos do LogFRAME
(Logical Framework) ou Mtodo do Quadro Lgico (MQL), criado nos Estados
Unidos. Em seus pressupostos, assume que o planejamento apenas uma das
etapas da vida de um projeto e que a participao de todos os atores
fundamental para o sucesso da poltica, pois viabilizaria maior coordenao,

2
Na etapa de execuo, uma das formas de estruturar um plano de ao construir uma
matriz do tipo 5W2H, o nome dessa matriz vem do conjunto de elementos que a compe em
ingls: significa que no plano de ao deve est claro a definio de o que ser feito, em que
consiste o plano (what), por quem, qual o responsvel, (who), quando, a dimenso temporal
(when), onde, a dimenso geogrfica, o referencial espacial (where), porque, a justificativa
(why), como, quais o mtodo a serem utilizados para implementar o plano (How) e a que
custos (How much).
PLANEJAMENTO
EXECUO
AVALIAO
APRENDIZADO
1. Preparao
(grupo/estudo/seminrio)
2. Propsito
(misso, viso, valores)
3. Ambientes
(externo e interno)
4. Plano (questes estrat-
gicas, metas e objetivos)
1. Planos de ao
(5W2H)
2. Formulao
de projetos
3. Desdobramentos
(unidades/ processos/rgos)
4. Acompanhamento
1. De
resultados
2. De mtodos
1. Diagnstico
estratgico
3.
institucional
2. Avaliao
da
Prontido
estratgica
3. Avaliao
da
gesto
estratgica
integrao e consenso na formulao e execuo de polticas pblicas. Essa
metodologia muito utilizada dentro da construo de matriz de marco lgico.

Advertncia: esse tipo de metodologia tem diversas variantes.

METODOLOGIA ZOPP

A metodologia Zopp
3
hoje um dos principais instrumentos de
elaborao de projetos. Utilizado pela administrao pblica de diversos
pases, tem alcanado ampla popularidade, para a qual corrobora o apoio
recebido pela ONU, que por meio de suas agncias de promoo de
desenvolvimento, entre elas a Cepal, tem promovido a metodologia entre os
pases membros.
Analisaremos como possvel construir um projeto com base nesta
metodologia, mas preciso observar que no se trata de um mtodo regido.
Existem diversas variantes na aplicao da metodologia a uma situao real.
Portanto, o modelo que segue apenas um dentre vrios, apesar de que
guarda as feies principais da metodologia e observa as ligaes que ela
deve ter com o edital que nos interessa.
A formulao de programas e projetos com base na metodologia ZOPP
tem duas etapas principais: a etapa de anlise e etapa de planejamento
4
.
Na etapa de anlise (tambm conhecida como anlise de situao) so
feitas trs anlises: a anlise de envolvimento, a anlise de problema (quando
construda a rvore de problema) e a anlise de objetivos (quando
elaborada a rvore de objetivos). Alguns autores ainda inserem a anlise de

3
As informaes dessa parte da aula so baseadas principalmente no Material do mdulo II do
curso PPA: Elaborao e Gesto Ciclo Bsico: Ferramentas e mtodos de planejamento
Braslia, abril/2007, da Enap e nos documentos da Cepal.
4
Falaremos nesta aula apenas sobre a fase de planejamento da metodologia Zopp, mas devo
advertir que essa metodologia vista como uma maneira de acompanhar todo o ciclo de vida
do projeto, no apenas o seu planejamento ou formulao.
alternativas como uma fase dessa etapa de anlises. Faz sentido, uma vez que
essa fase serve de ponte para a etapa seguinte, a do planejamento.
Na etapa de planejamento propriamente dita, feita a Matriz de
Planejamento do projeto. Documento que resumir, numa nica pgina (pelo
menos assim deveria ser), uma srie de informaes praticas que apontam,
entre outras coisas, como o projeto ser executado.
Analisaremos cada uma dessas etapas a seguir.

ANLISE DE SITUAO 1: ANLISE DE ENVOLVIMENTO

Como a dimenso participativa do planejamento vem sendo fortalecida
nos regimes democrticos, justamente como uma maneira de consolidar esses
regimes, a anlise de envolvimento aparece como uma ferramenta democrtica
do planejamento, servindo para d uma idia geral de todas pessoas, grupos e
organizaes ligados ou interessados no projeto e ao mesmo tempo
possibilitando que os programas e projetos governamentais sejam reflexo das
necessidades da sociedade.
A idia analisar os interesses e as expectativas das pessoas, grupos e
organizaes que podem ser importantes para o sucesso do projeto. Por uma
questo prtica, a anlise concentra-se nos atores sociais mais relevantes que
sero, em princpio, afetados positivamente ou negativamente por uma
possvel interveno. Alm disso, a anlise de envolvimento serve para
correlacionar os atores sociais s categorias de anlise desejadas para a
situao em estudo (exemplos de categorias de analise s quais podem se
relacionados os atores envolvidos: interesses, recursos, potenciais,
capacidades, limitaes, possveis contribuies para o projeto, possveis
resistncias...).
Do ponto de vista metodolgico, podem ser diferenciados basicamente
trs grupos de envolvidos:
1. Aqueles que tm participao ativa no projeto (instituies
executoras, beneficirios, assessores externos);
2. Aqueles em cujo meio o projeto ser ou implementado;
3. Aqueles que atuam na mesma situao problemtica
(concorrentes, financiadores, parceiros em potencial).
Uma vez concluda a anlise de envolvimento, seus resultados sero
organizados e visualizados na matriz de envolvimento. Abaixo um exemplo de
matriz de envolvimento para um projeto relacionado com uma poltica prisional.

Envol vidos Preso
Setores
empresariais
Poder
Judicirio
Familiares do
preso
Penitenciarist
a
Universidade
Funo
Beneficirio
da
reabilitao
Parceiros
colaborador
interessado
Regulao
da
progresso
da pena
Parceiro Catalizador
Colaborador
interessado
Recurso Adeso
Oportunidad
es de
trabalho
Decises
Manuteno do
vnculo
Fora de
trabalho
Estgio
Supervisionad
o
Treinamento
Interesse
Resistncia
apoio
Apoio Apoio Indiferena Apoio Apoio
Limites
Dificuldade
s internas
.Desconfiana
. Indisciplina
.Insegurana
. Flutuaes
do mercado
. Legislao
. Volume
excessivo
de processo
Pouca
disponibilidade
de recursos
. Falta de
preparo
. Acrscimo
de tarefas
. Nmero
reduzido de
funcionrios
Insegurana

Advertncia: lembre-se de que o processo de planejamento nunca rgido e
que a anlise de envolvimento no termina ao final dessa etapa, mas est
presente ao longo de todo processo de planejamento. Por exemplo, no
momento de proceder a anlise de problema, a anlise de envolvimento deve
ser revisitada, pois um estado de coisas pode ser considerada problema para
um grupo e soluo para outro.

Uma vez que tenha ficado claro quais so as pessoas que ento
envolvidas no projeto e qual o seu papel nele, o processo de planejamento
poder focalizar especificamente os problemas que ir enfrentar.

ANLISE DE SITUAO 2: ANLISE DE PROBLEMA

o momento mais importante para a elaborao do projeto. Nessa fase,
os formuladores descrevem e analisam uma situao existente a partir de
problemas que o projeto quer enfrentar e resolver. Nesse sentido, a anlise de
problema o principal instrumento de anlise de situao e diagnstico.
Como instrumento de diagnstico, o objetivo da anlise de problemas
o de estabelecer uma viso geral da situao problemtica que o projeto
enfrentar. Nesse intuito, a anlise conduz identificao dos problemas
importantes da situao e percepo das relaes de causalidade existentes
entre eles. Os resultados dessa anlise so esquematizados na rvore de
problemas, na qual possvel visualizar e analisar as relaes de causa-efeito
entre os problemas a partir da identificao de um problema central, cuja
definio deve ser objetiva e criteriosa.
Como a anlise de problemas voltada para a identificao das causas
e efeitos (que tambm tendem a ser problemas) relacionados a um problema
central, a rvore de problemas pode ser subdivida em rvore de efeitos e
rvore de causas.
Observaes: diversos autores se referem rvore de problema como
rvore de causas e efeitos, justamente pelo conjunto de informaes que ela
presta.

Construindo uma rvore de Problemas

Para iniciar a construo dessa rvore necessrio que se determine
claramente qual o corte a ser dado na realidade trabalhada. A determinao do
foco de anlise a identificao do problema central (ou problema inicial) que
ser enfrentado. Essa delimitao fundamental para saber quais aspectos da
realidade devem, de fato, ser analisados. Assim, possvel identificar com
clareza a situao problemtica e qual sua abrangncia, evitando, dessa forma,
o risco de perder o foco.
Portanto, o primeiro passo da anlise de problema identificar os
problemas da situao analisada (uma espcie de brain storm) e em seguida
centrar a anlise no problema principal. Esse problema dever ser apresentado
como um estado negativo e precisamente definido, para que seu contedo seja
facilmente apreendido. Nesse ponto preciso tomar cuidado para no
confundir o problema com a falta de uma soluo ou com uma soluo pr-
definida escrita de forma negativa (exemplo: faz falta um semforo H uma
alta taxa de acidentes no cruzamento este o problema no aquele).
Uma vez devidamente estabelecido o foco, passa-se ao levantamento
e/ou ordenao dos problemas ligados ao problema principal, focalizando
agora na relao de causalidade entre eles (a idia central que problemas
geram problemas, assim preciso identificar o que causa o que, para saber o
que combater lembre-se: projetos normalmente combatem causas).

O diagrama de causa-efeito - rvore de problemas - um instrumento
que possibilita uma adequada anlise dos problemas existentes, com a
compreenso de suas interrelaes causais. Nele so estabelecidas as
ligaes mais importantes, transformando a realidade, que complexa, numa
concepo simplificada a fim de tornar possvel uma ao. o que a literatura
denomina de reduo da complexidade. A abordagem do diagrama da rvore
deve ser complementada por estudos, sempre que esses venham aduzir
informaes indispensveis a respeito da rea em anlise, uma vez que se
tem conscincia da simplificao da realidade em que esse instrumento
implica.
A importncia de um problema no dimensionada por sua
posio na rvore. O raciocnio, ao se trabalhar com esse instrumento,
analtico-causal e no hierrquico. A anlise de problemas , portanto, um
conjunto de tcnicas para:

Estabelecido o foco central do problema, h duas etapas que sero
cumpridas para construir uma rvore de problemas: primeiro vamos construir a
rvore de efeitos do problema e depois uma rvore de causas do problema.

Construindo rvore de problemas: exame dos efeitos do problema

A rvore de efeitos um instrumento para identificar as repercusses do
problema. Apresenta graficamente todos os problemas encadeados pelo
problema principal
5
. Faamos uma rvore de efeitos passo a passo:
Primeiro, representa-se graficamente o problema:

Em seguida, so colocados sobre o problema os efeitos diretos ou imediatos,
unindo-os ao problema central por meio de setas:

5
Observao: as informaes e exemplos utilizados na parte referente a construo
da rvore de problemas foram retiradas da aula do professor Eduardo Adunate, da
Cepal, aula disponvel no sitio www.eclac.org

Definir o foco de anlise de uma determinada situao;
Identificar os principais problemas dessa situao;
Analisar os problemas estabelecendo suas relaes de causalidade.
Alta taxa de acidentes no cruzamento

O terceiro passo consiste em verificar se para cada efeito de primeiro
nvel, h outros efeitos derivados deles. Se houver, devem ser colocados em
um segundo nvel, unidos por setas aos efeitos que os provocam.

A tarefa continua at chegar a um nvel que se considere superior dentro
da rbita de concorrncia:

Alta taxa de acidentes na no cruzamento
Alta
mortalidade
Grandes danos
propriedade
Insatisfao com a
autoridade municipal
Grande nmero
de feridos
Altos custos
reparos
Perda de votos
Altos custos de
ateno de sade
Baixa assistncia
laboral
Alta taxa de acidentes na no cruzamento
Alta
mortalidade
Grandes
danos
propriedade
Insatisfao
com a
autoridade
municipal
Grande nmero
de feridos
Menor quali-
dade de vida
Perda de
produtividade
Altos custos
reparos
Perda de votos Altos custos de
ateno sade
Baixa assistncia
laboral
Alta taxa de acidentes na
Alta
mortalidade
Grandes
danos
propriedade
Insatisfao com
a autoridade
municipal
Grande nmero
de feridos
Se aparecerem efeitos importantes, o problema requer soluo. Para
formular uma soluo, contudo, preciso identificar as causas do problema
principal. Procede-se, ento, a anlise das causas. Lembre-se que a boa
definio das causas de um problema fator crucial para o sucesso de um
projeto que busca solucion-lo.

Construindo rvore de problemas: exame das Causas

Para construir a rvore de causas (que mais uma raiz), primeiro,
identificam-se as possveis causas imediatas do problema, as quais so
representadas logo abaixo dele.

Em seguida, procura-se pelas causas das causas, construindo as razes
encadeadas da rvore.

Alta taxa de acidentes no cruzamento
Grande nmero
de pedestres
cruzando
Visibilidade
limitada
Falta de
sinalizao
Exceso de
velocidade
dos veculos

Terminada a identificao das causas, possvel fazer a juno da
rvore de efeito e da rvore de causas, dando origem rvore de Causas-
Efeitos, que a famigerada rvore do Problema, representada graficamente
abaixo, onde a parte superior so os efeitos e a parte inferior so as causas:

Imprudncia dos
condutores
Inexistencia
de uma
passarela
Imprudncia dos
pedestres
Grande distancia a
semforos aguas
acima e abaixo
H veculos
estacionados
No h sinal
de prioridade
No h
semforo
Alta taxa de acidentes no
Grande nmero
de pedestres
cruzando
Visibilidade
limitada
Falta de
Excesso de
velocidade
dos veculos

ANLISE SITUAO 3: ANLISE DE OBJETIVOS

O terceiro tipo de anlise que deve ser feita a anlise de objetivo. Essa
anlise descreve a possvel situao futura que ser alcanada quando os
problemas apresentados na anlise anterior forem resolvidos ou amenizados.
Portanto, esta anlise, da qual deriva a rvore de objetivos, baseada na
inverso da realidade expressa na rvore de problema. Ou seja, o seu
contrrio, o inverso da realidade observada.
Para formular a rvore de objetivos, imaginemos que estamos
vivenciando um futuro em que todos os problemas foram solucionados. Os
objetivos so, portanto, redigidos como um patamar positivo j alcanado, o
problema solucionado refletem, assim, uma situao positiva em
contraposio negativa estabelecida na rvore de problemas.
Alta
Alta
mortalida
Insatisfao com
a autoridade
municipal
Grande nmero
de feridos
Altos custos
reparos
Perda de Altos custos de
ateno sade
Baixa assistencia
laboral
Menor quali-
dade de vida
Perda de
produtividade
Alta taxa de acidentes na interseo
Grande nmero
de pedestres
cruzando
Visibilidade
limitada
Falta de
sinalizao
Excesso de
velocidade dos
veculos
Imprudencia dos
motoristas
Inexistncia
passarela
Imprudncia
dos pedestres
Grande distncia de
semforos aguas
acima e abaixo
H veculos
estacionados
No h sinal
de prioridade
No h
semforo
C
A
U
S
A
S

Todos os objetivos (inverso do problema) so considerados,
independentemente de sua relao com a gerncia do programa. Obviamente,
haver um momento em que sero selecionados os problemas que so
atinentes ou no ao programa. Mas, a princpio, a rvore de objetivos cobrir
tudo.
A representao grfica da rvore de objetivos (ou diagrama de
objetivos) obedece a uma relao meio-fim, substituindo a relao causa-efeito
da rvore de problemas, por isso, comum autores referirem-se a ela como
rvore de meios-fins. Mas a relao de causalidade ainda existe, s que
transformada. Nesse momento, preciso verificar se os objetivos de nveis
inferiores so meios necessrios e suficientes para a obteno dos objetivos
em nveis superiores. o momento da causalidade benigna, por assim dizer.
Essa identificao importante porque a partir da anlise de objetivos
que sero identificadas possveis alternativas para execuo do projeto. Ou
seja, o futuro do projeto depende de uma rvore de objetivos bem feita.

Visualizao de uma rvore de objetivos (rvore de meios-fins)

A rvore de objetivos representa a situao alvo esperada ao resolver o
problema. Ela construda procurando as manifestaes contrrias s
indicadas na rvore do problema. Nela efeitos se transformam em fins e causas
se transformam em meios. Se no for possvel tornar o negativo positivo, h
um problema na rvore causas-efeitos.
O estgio de elaborao grfica de rvore de objetivos uma excelente
oportunidade para excluir as redundncias e corrigidas inconsistncias da
rvore de problemas.

E a rvore de problema......


........se transforma em rvore de objetivos:

Alta
Alta
mortalida
Insatisfao com
a autoridade
municipal
Grande nmero
de feridos
Altos custos
reparos
Perda de Altos custos de
ateno sade
Baixa assistencia
laboral
Menor quali-
dade de vida
Perda de
produtividade
Alta taxa de acidentes na interseo
Grande nmero de
pedestres
cruzando
Visibilidade
limitada
Falta de
sinalizao
Excesso de
velocidade dos
veculos
Imprudencia dos
motoristas
Inexistncia
passarela
Imprudncia
dos pedestres
Grande distncia de
semforos aguas
acima e abaixo
H veculos
estacionados
No h sinal
de prioridade
No h
semforo
Alta
Grandes
danos a
propied.
Descontenta
mento com
t id d
Grande n de
feridos
Altos gastos
em reparos
Perda de
votos
Altos custos em Alta ausencia
no trabalho
Menor
qualidade de
id
Perda de
produtividade
Alta taxas de acidentes na interseo
Grande
quantidade de
pedestres
Visibilidade
limitada
Falta de
sinalizao
Exceso de
velocidade
Imprudncia
dos motoristas

Imprudncia
dos pedestres
Grande distancia
entre semforos
H veculos
estacionado
No h
sinal de
No H
semforo
Baixa
mortalidade
Menores
danos
propried
Satisfao c/
prefeitura
Poucos
feridos
Baixos custos
de reparos
Manuteno
apoio eeitoral
Baixa ausencia
no trabalho
Boa
produtividade
Baixa taxa de acidentes no cruzamento
Baixo nmero
de pedestres
cruzando
Boa
visibilidade
Existe
i li
Adequada
velocidade
dos veculos
Menor distancia
entre sinais
Prudncia dos
motoristas
Prudncia dos
pedestres
H sinal de
preferncia
Menores custos
de ateno
sade
Existe uma
passarela
No h
veculos
H
semforo
Melhor qualidade de vida
ANLISE DAS ALTERNATIVAS

Ver como construir uma matriz de planejamento logo abaixo.

FASE DE PLANEJAMENTO: MATRIZ DE PLANEJAMENTO DO PROJETO

Depois de todo esse trabalho para elaborar o projeto o momento de
fechar a etapa de planejamento e visualizar o que ser feito adiante. O
instrumento que possibilita isso a Matriz de Planejamento, o documento
central do projeto. Nela estar exposta toda a estratgia de implementao.
A matriz deve, na medida do possvel, ser exposta numa nica folha e
sua estrutura matricial ir apresentar os seguintes elementos:
1. O objetivo superior ou estratgico ao qual o projeto est vinculado
(exemplo: aumentar segurana no trnsito da cidade);
2. O objetivo especfico do projeto (exemplo: reduzir taxas de acidente
no cruzamento);
3. Os resultados esperados;
4. As atividades ou aes (so os meios para atingir os resultados);
5. Indicadores de impacto (voltados para os benefcios gerados pelos
resultados);
6. As fontes de comprovao (documentos que trazem dados dos
indicadores para avaliao);
7. Os pressupostos (ou suposies): o conjunto de fatores fora da
governabilidade do projeto, referentes ao contexto amplo no qual
est inserido, mas que so essenciais para o sucesso do programa;
8. Por fim, o resumos dos custos e insumos necessrios.

H quem afirme que no fim, a matriz de planejamento de projeto dever
apresentar em nica pgina as seguintes informaes:
Porque o projeto executado
O que o projeto quer alcanar
Como o projeto vai obter os resultados
Quais os fatores externos importantes para o xito do projeto
Como se pode/ consegue avaliar o xito do projeto
Onde vo ser encontrados os dados para a avaliao do projeto
Quanto custar o projeto
Por isso, h autores que se referem a ela como matriz 5W2H.

Como Construir uma Matriz de Planejamento:

Inicialmente, para cada base da rvore de objetivos se procura
criativamente uma ao que concretize o meio.

Em seguida, para cada ao proposta, preciso analisar seu nvel de
incidncia na soluo do problema, identificando qual das aes contribui mais
para promover o futuro desejado. Identificado um conjunto de aes de ampla
incidncia na soluo do problema, deve-se priorizar as de maior incidncia.
No desenvolvimento dessa anlise, logo se perceber que algumas das aes
mantm certa interdependncia, nesse caso, o formulador dever agrupar
aes que so complementares umas s outras. Uma vez agrupadas elas
formam alternativas disponveis para escolha, ento, necessrio verificar a
Menor distancia de
semforos aguas
acima e abaixo
Prudencia dos
motoristas
Prudncia dos
pedestres
H sinal de
prioridade
Existe uma ponte
para pedestres
No h veculos
estacionados
Instalar outros
semforos
Campanha
educacional
Construir
Passarela
Proibir
estacionamiento
Instalar
Placas de
Instalar
semforo
H
semforo
viabilidade (tcnicas, social, financeira, institucional, ambiental, etc.) de cada
uma das alternativas.

Um instrumento bastante utilizado para a seleo de alternativas a
Matriz de Deciso, a qual arrola as alternativas e uma srie de critrios de
seleo definidos pelo grupo e d uma pontuao relao entre eles. Alguns
exemplos de critrios que pode ser utilizados: recursos disponveis, benefcios
para o grupo-alvo, horizonte temporal, viabilidade tcnica, viabilidade poltica,
no duplicidade com outros programas, competncia institucional, impacto
ambiental, relao custo benefcio e custos de manuteno das atividades ps-
programa.

Advertncia: esses passos e instrumentos servem de apoio para a elaborao
da Matriz de Planejamento. Mas no a nica forma de se elaborar uma matriz
de planejamento. preciso observar que esses processos no so rgidos e
podem ser adaptados realidade da situao.

Instalar
outros
Campanha
Construir Proibir
Instalar
Instalar
Alternativa
1
Construir
passarela
+
Alternativa
2
Instalar
sinalizao
+
Alternativa
3
Instalar
semforo
+

Um exemplo de matriz apresentado a seguir.
Categoria Descrio Sumria Indicadores Fontes de
Comprovao
Pressupostos ou
suposies
Objetivo
superior (OS)
Aumentada qualidade
de vida a partir da
segurana no trnsito
ndice de acidentes
ndice de mortalidade
Quantidade de solicitaes
de indenizao/seguros
sade
Dados hospitalares
Dados do
departamento de
transito
Dados do seguro
social

Objetivo do
projeto (OP)
Reduzir taxas de
acidentes na interseo
ndice de acidentes
ndice de mortalidade
Dados hospitalares
Dados do
departamento de
transito

Resultado 1 Reduzido o nmero de
feridos
ndice de feridos em
acidentes no local
Dados hospitalares
Dados do
departamento de
transito

Atividades de R1 A1R1: Instalar
semforo
A2R1:Campanha
educacional
A3R1: Proibir
Estacionamento
Custos envolvidos:
- Aquisio e instalo de
novo semforo: R$
10.869,00
- Produo grfica de
panfletos educativos
(150 mil): R$
100.000,00
- Propaganda em rdio
(10x ao dia por 8
semanas): R$ 50.000,00
- 10 Placas de proibido
estacionar: R$ 1.000,00
Total: 161.869,00
No ocorrncia de
contingenciamento
oramentrio
Resultado 2 Reduzido quantidade de
pedestres atravessando
Resultado 3 Menores danos
propriedade

Resultado 4 Satisfao c/ autoridade
municipal

AVALIAO DE PROGRAMAS E PROJETOS

A avaliao o ltimo estgio do clssico ciclo terico de
desenvolvimento das polticas pblicas. Mas claro que ela pode est presente
em outros momentos, coexistindo com outras etapas das polticas
6
. Nos
ltimos anos, a preocupao com a avaliao das polticas tem crescido
significativamente, isso resultado direto da evoluo da administrao pblica
e segue os movimentos de adoo de princpios da gesto pblica
empreendedora, do gerencialismo, e dos movimentos democrticos em prol de
transformaes das relaes entre Estado e sociedade.
Em nossas vidas, em muitos momentos avaliamos e somos avaliados.
Contudo, na grande maioria dos casos, nossa avaliao meramente
informal, ou seja, so leituras que fazemos, de maneira relativamente
inconsistente, a respeito das experincias que temos (avaliamos um filme, uma
comida, uma roupa etc). Todavia, existem outras avaliaes que exigem um
exame sistemtico e criterioso de certos objetos e so baseadas em
procedimentos cientficos de coleta e anlise de informao sobre o contedo,
estrutura, processo, resultado e/ou impactos de polticas, programas, projetos
ou qualquer interveno planejada na realidade, a este tipo de avaliao
damos o nome de avaliao formal.
A avaliao formal, apesar de cientfica, um julgamento (envolve juzo
de valor) sistemtico (baseado em critrios e procedimento previamente

6
A avaliao pode subsidiar: o planejamento e formulao das intervenes governamentais, o
acompanhamento de sua implementao, suas reformulaes e ajustes, assim como as decises sobre a
manuteno ou interrupo das aes.
conhecidos) dos processos, dos produtos e dos impactos de uma poltica,
programa ou projeto, tendo como referncia critrios explcitos, e tem a
finalidade precpua de contribuir para o aperfeioamento do projeto, a melhoria
do processo decisrio, o aprendizado institucional e/ou o aumento da
accountability. Sendo assim, a avaliao formal tem a caracterstica de ser um
processo bidimensional, pois tem um carter valorativo, sempre envolve um
juzo de valor acerca da realidade, outro tcnico, pois segue uma srie de
critrios positivos
7
.
Existem diversas razes para avaliar polticas pblicas, mas possvel
apontar cinco finalidades principais desse processo:
1. Promover e fortalecer os sistemas de accountability vigentes:
estabelecer elementos para julgar e aprovar decises, aes e seus
resultados;
2. Desenvolver e melhorar estratgias de interveno na realidade. Ou
seja, contribuir para a melhoria da poltica avaliada, nesse sentido, a
avaliao deve ser capaz de propor algo a respeito da poltica avaliada,
contribuindo para o aumento da eficincia, da eficcia, da efetividade e
do desempenho da gesto pblica. A avaliao se apresenta, assim,
como uma ferramenta til para gestores, formuladores e
implementadores de programas e polticas pblicas. As avaliaes
aumentam, portanto, a gama de conhecimento da qual os formuladores
e implementadores dispe para tomar suas decises, maximizando o
resultado do gasto pblico, identificando xitos e superando pontos de
estrangulamento.
3. A avaliao tambm contribui para o empoderamento de grupos
fragilizados poltico e socialmente, contribui para sua promoo social e

7
A respeito desses aspectos da avaliao, valioso o comentrio de Carla Cunha: Alm do carter de
mensurao objetiva de resultados, a avaliao possui tambm aspectos qualitativos, constituindo-se em
um julgamento sobre o valor das intervenes governamentais por parte dos avaliadores internos ou
externos, bem como por parte dos usurios ou beneficirios. A deciso de aplicar recursos pblicos em
uma ao pressupe a atribuio de valor e legitimidade aos seus objetivos, e a avaliao deve verificar o
cumprimento das metas estabelecidas o grifo meu.

para o desenvolvimento institucional democrtico. Isso tudo significa que
a avaliao deve promover a democracia por meio da incorporao e
do fortalecimento de grupos sociais excludos.
4. Avaliao de Programas e Projetos: a avaliao aparece como um
instrumento importante para a melhoria da eficincia do gasto pblico,
da qualidade da gesto e do controle sobre a efetividade da ao do
Estado, bem como para a divulgao de resultados de governo. Nesse
sentido contribui para saber como deve ser, como e como foi a
interveno do Estado e possibilitar sua melhoria.

Alm dessas finalidades, a avaliao tem outros atributos ou
potencialidades relevantes, entre elas, possvel afirmar que os processos
avaliativos permitem julgar processos e produtos de diversos modos
(focando na eficincia, na eficcia, na administrao projeto, nos seus
beneficirios, nos seus adversrios, nos formuladores, na efetividade, na
eficcia, na economicidade etc.). Alm disso, a avaliao permite acompanhar
polticas no logo prazo, traando um panorama de como tem sido sua
evoluo.
A avaliao tambm serve para, ao final do ciclo de um programa,
indicar seu sucesso no alcance dos objetivos propostos (efetividade) e
avaliar a sua sustentabilidade, ou seja, a possibilidade de sua continuidade
no longo prazo.
Um atributo fundamental da avaliao a sua instrumentalidade como
mecanismo de promoo de aprendizagem institucional. Por meio dela
possvel engendrar um ciclo de melhoria contnua das polticas pblicas. Sem
avaliao impossvel acumular um conjunto de conhecimentos
sistematizados racional e criteriosamente para uso futuro.
Por fim, a avaliao tem um papel relevante nos regimes que pretendem
aprimorar os seus instrumentos de transparncia e controle social. Um regime
responsivo necessariamente um regime que atenta para a possibilidade de a
populao ver o que tem sido feito, para aferir se a ao estatal cominha junto
com o atendimento possvel de suas demandas ostensivas.

TIPOS DE AVALIAO

Existe uma srie de classificaes para avaliao. Normalmente,
quando em um determinado processo avaliativo colocado um prisma ou um
foco diferente dos j existentes, voil! Surge um novo tipo de avaliao. Assim,
existem diversos tipos de avaliaes: entre eles avaliao centradas em
objetivos, nos consumidores, nos adversrios, na administrao,nos
participantes etc. Como no haveria fim para uma descrio completa de todos
os tipos de avaliao (principalmente se considerarmos a multiplicidade
disciplinar que envolve a avaliao e as muitas contribuies dos diversos
campos de estudos que tratam do assunto), adotaremos, nesta aula, a
classificao mais tradicional que aponta para a existncia de quatro tipos
principais de avaliao:
Avaliao ex-ante,
Avaliao ex-post ou Somativa,
Avaliao Formativa ou de Processo
Monitoramento.

AVALIAO EX-ANTE

A avaliao ex-ante todo tipo de processo avaliativo desenvolvido
antes do incio do projeto/programa. Sua finalidade aferir a viabilidade do
programa a ser implementado, no que diz respeito a quatro aspectos
fundamentais:
1. Relao custo-benefcio;
2. Viabilidade tcnico-financeira;
3. Viabilidade poltica e institucional;
4. Possibilidade de satisfazer as expectativas dos beneficirios da
ao;
Nesse momento do projeto, fundamental que sejam desenvolvidas
ponderaes no sentido de identificar as prioridades que o guiaro e as metas
que devero ser alcanadas.
O foco principal da avaliao ex-ante sobre o estudo de trs aspectos
do projeto:
1. Definio dos objetivos;
2. Identificao precisa dos beneficirios e de suas necessidades;
3. Delimitao do seu campo de atuao;
A idia que fundamenta a avaliao ex-ante a de que ela deve ser um
instrumento que ajude na escolha da melhor opo estratgica em termos de
programas e projetos nos quais se concretizam as polticas voltadas para o
cumprimento de um determinado objetivo.
Um grupo de instituies e atores que utiliza bastante esse tipo de
avaliao so os rgos financiadores de projetos.

AVALIAO EX-POST (SOMATIVA)

A avaliao ex-post, como o prprio nome sugere, realizada aps a
execuo do projeto. Seu foco so os resultados alcanados, portanto, em
um contexto de aumento da cobrana sobre a produtividade do Estado, torna-
se uns dos tipos mais importantes de avaliaes para a leitura dos programas
pela sociedade. Isso porque um dos principais eixos de anlise desse tipo de
processo avaliativo a mensurao de em que medida o programa atingiu os
resultados esperados pelos formuladores, ou seja, qual o grau de efetividade
do projeto.
necessrio observar tambm que uma variante da avaliao ex-post
focaliza os resultados no-esperados pelos formuladores, mas que tm
impacto sobre a realidade trabalhada.
Em todo caso, na avaliao ex-post algumas indagaes so essenciais:
Que tipos de servios ou benefcios os beneficirios do programa esto
recebendo?
Em que medida os servios ou benefcios realmente recebidos pelos
beneficirios do programa esto de acordo com as intenes originais
dos formuladores?
Os beneficirios esto satisfeitos com os resultados atingidos pelo
programa?
Os resultados atingidos so compatveis com os resultados esperados?
Como e porque os programas implementados geram resultados no
esperados?

Diz-se que as caractersticas da avaliao ex-post fazem dela uma
avaliao somativa, porque se trata de uma construo de conhecimento que
apresenta, de forma concentrada, os resultados obtidos com relao uma
determinada situao, agregando a ela novas informaes e maior
compreenso.
O sentido de uma avaliao somativa , ao final da fase de
implementao de um programa, examinar e analisar seus objetivos e
compar-los com os resultados obtidos e impactos observados. Focaliza,
ento, a relao entre processo, resultados e impacto. Isso permite que
diferentes programas sejam passveis de comparao, o que possibilitar, no
futuro, escolher o mais adequado e vivel para atingir as metas da organizao
no prazo pretendido.
O objetivo principal da avaliao somativa analisar a efetividade de
um programa, compreendendo em que medida atingiu os resultados esperados
junto populao-alvo. No momento em que passa a incorporar uma avaliao
dos resultados no esperados, a avaliao somativa apresenta tambm uma
dimenso avaliativa do impacto do programa, que possibilita uma comparao
mais ampla dos resultados obtidos em relao aos resultados propostos.

AVALIAO DE PROCESSO (FORMATIVA)

Esse tipo de avaliaes tem o seu foco na gesto e no funcionamento
do programa. Nesse sentido, tem o objetivo de responder trs questes
fundamentais:
Como o programa funciona?
Quais so as estratgias utilizadas?
Como os meios empregados se relacionam com os fins objetivados?
O momento em que esse tipo de avaliao enfoca fase de
implementao, pois tem como objetivo apresentar ao avaliador como a
poltica est funcionando. muito utilizada no momento exato em que a
execuo est acontecendo justamente pela possibilidade de apontar para
onde a poltica est caminhando. Ento o avaliador poder saber se esse o
caminho desejado.
Nesse processo avaliativo, no h preocupao com efetividade ou
eficcia, pois, sua funo maior a de observar em que medida o programa
est sendo implementado de acordo com o planejado. Nesse sentido, a
avaliao de processo apresenta-se como um instrumento que se preocupa em
diagnosticar as possveis falhas de um programa, no que diz respeito aos
instrumentos, procedimentos, contedos, mtodos, e sua adequao ao
pblico-alvo e ao futuro que o projeto espera ter. Essa finalidade precpua da
avaliao de processos pode ser percebida nas seguintes questes essenciais:
Os recursos esto sendo alocados com eficincia?
O cronograma est sendo cumprido?
A populao-alvo est sendo atendida, conforme as metas?

MONITORAMENTO

O monitoramento um processo sistemtico, contnuo e peridico
de anlise da gesto, funcionamento e desempenho de programas e
projetos que, produzindo informaes sintticas e em tempo eficaz, permite
rpida avaliao situacional e a interveno oportuna que corrige ou confirma
as aes monitoradas. O que diferencia o monitoramento de uma avaliao de
processo principalmente o seu carter contnuo e peridico o
monitoramente tem datas especficas para ser realizado.
O monitoramento, portanto, ser aplicado sempre durante a execuo
do programa. No possibilidade de monitorar algo que no comeou ou j foi
terminado. E sempre ter como foco apenas alguns elementos especficos e
bem definidos do projeto. O monitoramento no pode trabalhar todos os
aspectos do projeto, pois isso tornaria o processo muito custoso, demorado ou
invivel.
A finalidade de estabelecer um sistema de monitoramente eficiente
tornar possvel a identificao de desvios na execuo das aes, entre o
programado e o executado, diagnosticar as causas dos desvios e propor
ajustes operacionais para adequar a execuo ao que foi planejado.
Para cumprir essa finalidade, pressupe-se no monitoramento que
existe conhecimento suficiente do projeto nas suas fases inicial e final, bem
como na sua fase de desenvolvimento, pois isto permite verificar o seu
andamento com relao a objetivos e metas, viabilizando, se necessrio,
redirecionar, ou mesmo, redesenhar algumas aes que se comportaram de
forma no prevista.
O monitoramento permite, portanto, que sejam feitas pequenas
alteraes no projeto, no uma revoluo na sua estrutura, do contrrio, estaria
sendo proposto um novo projeto.
CONCEITOS RELEVANTES PARA AVALIAO:
EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE

Eficincia: refere-se otimizao dos recursos utilizados (ao melhor resultado
possvel com os recursos disponveis);
O conceito de eficincia diz respeito relao entre os resultados e os
custos envolvidos na execuo de um projeto ou programa. Quando ambos
podem ser traduzidos em unidades monetrias, recorre-se Anlise Custo-
Benefcio (ACB) que, grosso modo, pretende verificar se os benefcios lquidos
do projeto excedem seus custos operacionais; Nesse contexto, preciso
reconhecer que muitos programas no so facilmente analisados pela ACB,
pois envolvem resultados que no podem ser expressos financeiramente.
A eficincia diz respeito ao grau de aproximao e relao entre o
previsto e realizado, no sentido de combinar os insumos e os implementos
necessrios consecuo dos resultados visados. assim, est voltada para
otimizao dos recursos pblicos (financeiros, materiais e humanos) na
comparao entre metas alcanadas, recursos empreendidos e tempo de
execuo.
A eficincia especialmente importante em avaliaes do tipo formativa
ou de processo e no monitoramento.

Eficcia: est relacionada aos resultados (cumprimentos de objetivos e metas)
que o programa produz sobre a sua populao beneficiria (efeitos) e sobre o
conjunto da populao e do meio ambiente (impactos) em um determinado
perodo de tempo.
A primeira pergunta da eficcia se o programa produziu efeitos.
Sendo positiva a resposta, preciso saber quais foram eles.
A eficcia especialmente relevante em avaliaes do tipo somativa ou
de resultado.
Se eficincia com a medida do fazer mais com menos, eficcia a
ponderao de que mais foi esse. Dessa forma, os dois conceitos esto
intrinsecamente ligados, de maneira que o resultado alcanado no
desenvolvimento da poltica deve expressar um grau satisfatrio de eficincia e
eficcia.

Efetividade: revela o grau de correspondncia entre os objetivos traados em
um programa e seus resultados foram atingidos. Esse conceito fundamental
para avaliaes de impactos. Para mensurar os impactos de uma poltica,
contudo, preciso atender dois pr-requisitos fundamentais:
Os objetivos da interveno devem estar definidos de maneira a permitir a
identificao de metas mensurveis;
Sua implementao deve ter ocorrido de maneira minimamente satisfatria,
pois, caso contrrio, no faria sentido tentar aferir impacto. Nesse ponto,
revela-se a importncia da avaliao de processos de do monitoramento.

necessrio observa tambm que a efetividade tem que ver com os
resultados mais abrangentes da poltica junto ao pblico-alvo. Por isso, o tipo
de avaliao mais adequada a de impactos, j que procura traduzir os
impactos do programa no contexto mais amplo, (econmico, poltico e social),
focando a melhoria da qualidade de vida.

INSTRUMENTOS E RECURSOS DE ECONOMIA PBLICA:
POLTICA CAMBIAL

Para fechar o item instrumentos e recursos de economia pblica
abordaremos nessa seo o tema da poltica cambial. Lembrando que no nos
interessa neste curso as grandes discusses de economia, mas o essencial
para conhecer um tipo de poltica pblica pela qual o Estado intervm na
economia e na sociedade.
De acordo com o Banco Central entende-se por poltica cambial o
conjunto de aes do Governo que influenciam no comportamento do mercado
de cmbio e da taxa de cmbio. No Brasil, o Conselho Monetrio Nacional
responsvel pela formulao da poltica cambial que cabe ao Bacen executar.
Diante desse conceito de poltica cambial, ficamos diante de dois conjuntos de
questes: que aes do governo influenciam o mercado e a taxa de cambio? O
que taxa e mercado de cambio? E em que isso importante para nossas
vidas?
Vamos por parte: primeiramente preciso entender que o Mercado de
Cmbio o ambiente abstrato onde se realizam as operaes de cmbio
entre os agentes autorizados pelo Banco Central (bancos, caixas econmicas,
corretoras, distribuidoras, agncias de turismo e meios de hospedagem) e
entre estes agentes e seus clientes. Uma operao de cmbio consiste
basicamente na troca de moeda de um pas (dlar, por exemplo) pela moeda
de outro pas (real). Alternativamente, pode-se dizer que as operaes de
cmbio so a forma que um pas tem de transacionar mercadorias e servios
com o resto do mundo. Isso porque, pensando no caso brasileiro, toda vez que
queremos comprar bugigangas da China precisamos, em tese, comprar yuans
e toda vez que um chins quiser nossa maravilhosa soja, tem que comprar
reais, pois, no Brasil, so proibidas transaes comerciais em moeda que no
seja a nacional.
Para fechar o conceito, o mercado de cmbio engloba as operaes de
compra e de venda de moeda estrangeira, as operaes em moeda nacional
entre residentes, domiciliados ou com sede no Pas (nacionais) e residentes,
domiciliados ou com sede no exterior (estrangeiros) e as operaes com ouro-
instrumento cambial, realizadas por intermdio das instituies autorizadas a
operar no mercado de cmbio pelo Banco Central. Esse mercado
regulamentado e fiscalizado pelo Banco Central (note-se um dos momentos em
que o Bacen funciona como agncia reguladora).
Passemos ao segundo conceito fundamental e o mais importante. A
taxa de cmbio o preo de uma moeda estrangeira medido em unidades ou
fraes (centavos) da moeda nacional. Dessa maneira, a taxa de cmbio
reflete o custo de uma moeda em relao outra. Exemplo: (R$ x US$) se a
taxa de cmbio de 1,70 (cotao dia 25/02), diz-se que um dlar custa R$
1,70.
O valor da taxa de cmbio e o funcionamento do mercado cambial tm
uma importncia significativa na vida de um pas, por isso, os governo tendem
a estruturar regimes cambial, com a finalidade de controlar as variaes da
taxa cmbio e conseqentemente influenciar as operaes realizadas no
mercado cambial.
O valor da taxa de cmbio, portanto, aparece como a principal varivel
da poltica cambial. Isso porque, alm de influenciar a postura dos agentes
econmicos, diversos aspectos da realidade econmica de um pas mantm
ntima interface com ela (ex. inflao, poltica comercial, balana comercial
etc.). Mas o que determina o valor da taxa de Cmbio? Depende de como o
governo lida com ela, isto , depende do regime cambial adotado pelo pas.
Os principais tipos de regimes cambiais so:
o Cmbio Flutuante (ou flexvel): determinado pela lei de oferta e
demanda pela moeda nacional. Neste regime cambial a participao
do governo na compra e venda de dividas tende a ser menor, apenas
para evitar ataques especulativos ou variaes extremas consideradas
perniciosas estabilidade econmica. Quando o governo intervm na
flutuao da taxa de cmbio em um regime flutuante, diz-se que houve
flutuao suja, ou, como alguns preferem, dirty-floating;
o Cmbio Fixo: a taxa de cmbio determinada pelo Estado, que
anuncia seu valor periodicamente por meio de suas instituies
financeira (bancos centrais).
Esses so os dois tipos principais, porque no so os nicos. No
passado havia outros regimes cambiais, o Brasil, por exemplo, utilizou, por
algum tempo, um regime fixo-mltiplo: a taxa de cmbio variava de acordo com
o tipo de transao (exportao/importao) ou com o produto que estava
sendo comercializado.
Voltando questo dos determinantes da taxa de cmbio, podemos
afirmar o seguinte: Considerando que o modelo de regime cambial adotado
pelo Brasil hoje o flutuante e que a taxa de cmbio o valor de uma unidade
monetria da moeda local em relao a uma moeda estrangeira, o valor da
taxa de cambio varia de acordo com o seguinte raciocnio:
1. De um lado, se os estrangeiros desejam comprar mais bens e ativos do
pas local, tero de comprar mais moeda local. Portanto, quando a
demanda do resto do mundo por bens e servios do pas local aumenta
(=exportao aumenta), a demanda pela moeda local tambm aumenta.
Como resultado da lei de oferta e demanda, o preo de uma unidade
monetria da moeda local sua taxa de cmbio aumenta.
2. Por outro lado, quando a demanda do pas local por bens e ativos do
resto do mundo aumenta (=importaes aumentam), os cidados do
pas local tm de vender a moeda local para obter moeda estrangeira,
fazendo com que a oferta de moeda local aumente e, novamente, pela
lei de oferta e demanda, o valor da moeda nacional cai.

PRINCIPAIS FUNES DA POLTICA CAMBIAL

A poltica cambial pode cumprir trs funes fundamentais:
1. Funcionar como instrumento da poltica comercial, contribuindo
para corrigir desequilbrios na balana comercial. No de uma
valorizao da moeda, o fenmeno contribui para o aumento das
importaes (exemplo: real mais forte, tornar dlar mais fraco, logo,
produtos americanos ficam mais baratos e acessveis) e dificulta as
exportaes (o real mais forte, no entanto, torna os produtos
brasileiros mais inacessveis aos consumidores de outros pases) o
que pode comprometer as contas da balana comercial de um pas e
sua estabilidade econmica. Assim, no exemplo dado, o governo
pode entrar no mercado comprando dlar, aumentando a demanda
por esta moeda e, conseqentemente, seu valor, evitando excessiva
valorizao do real;
2. Instrumento de poltica industrial: utilizar a taxa de cmbio para
auxiliar o desenvolvimento de setores da economia. Exemplo:
quando o Brasil utilizada cmbio fixo-mltiplo uma das intenes era
dificultar a compra de artigos importados e facilitar o desenvolvimento
de uma industria nacional que produzisse esses itens. Assim, quem
queria comprar gneros alimentcios industrializados teria que pagar
uma taxa de cambio mais alta que de quem comprava insumos
industriais;
3. Funo regulatria: o governo controla as operaes realizadas no
mercado de cmbio, ditando as regras que os agentes econmicos
devem obedecer. Alm disso, a ao do governo no mercado de
cmbio como um agente influencia os valores da taxa de cmbio.
Numa situao mais radical, o governo determina diretamente a taxa
de cmbio que julga adequada aos interesses nacionais.

ASPECTOS RELEVANTES DA POLTICA CAMBIAL

Para decidir sobre poltica cambial, o governo deve observar alguns
aspectos relevantes, os principais aspectos atinentes a conduo da poltica
cambial so:
Sigilo: como a poltica cambial pode gerar expectativas e comportamentos
diversos nos agentes econmicos, o governo deve evitar vazar informaes
sobre sua poltica, pois. Entre outras coisas, pode gerar ganhos escusos a
quem tem informaes privilegiadas e comprometer o sucesso da poltica;
Expectativas: em casos excepcionais, o mercado pode antecipar e
identificar sinais de mudana cambial futura, logo, a conduo da poltica
cambial deve levar em considerao as expectativas presentes no mercado;
Interferncia do FMI: requer consulta prvia se pases associados desejam
realizar variaes iguais ou superiores a 10%. A razo disso que o FMI,
como agente regular da economia mundial, tenta prevenir desvalorizaes
competitivas capaz de desestabilizar as relaes econmicas
internacionais;
Desvalorizao: uma desvalorizao da moeda nacional, pode causa, entre
outras conseqncias, a elevao do custo de importaes, ao mesmo
tempo em estimula exportaes e reduz o valor dos emprstimos externos.
Todavia, tem um potencial inflacionrio significativo se a oferta de bens e
servios dentro do pas depender de importaes;
Valorizao: reduz do custo das importaes, isso pode causar
estabilizao de preos (menos inflao), pois eleva da oferta de bens e
servios dentro do mercado interno. Por outro lado, pode causar queda
exportaes e problemas na balana de pagamento, pois torna os produtos
nacionais mais caros no mercado mundial. Se os problemas na balana de
pagamentos forem muito graves pode comprometer a atividade econmica
internar e por em risco os empregos e o nvel do produto/riqueza nacional.

CRISES CAMBIAIS RECENTES NO BRASIL
DATA CAUSA
1994-95 Crise do Mxico;
1997 Crise no leste da sia
1998 Moratria da Rssia, impacto sobre a economia brasileira no
incio de 1999;
1999 Aps fim da flutuao em bandas cambiais utilizada no Plano
Real de 1995 a 1998
2001 Crise Argentina, Crise das bolsas americanas, Ataque terrorista
de 11 de setembro nos EUA, crise energtica (apago).
2002 Crise no mundo corporativo americano, eleies presidenciais
no Brasil (receio de um Governo petista)

CASO PRTICO: MOTIVOS PARA A QUEDA DO DLAR

Todavia, no s a poltica cambial que pode determinar a valorizao
de uma moeda frente a outra. O caso da valorizao do real diante do dlar
mostra que o valor de uma moeda resultado de um conjunto de fatores que
trabalham juntos e que a diviso dos tipos de polticas tem a funo de
organizar e tornar intelegivel o mundo da economia. O real tem se valorizado
diante do dlar por diversas razoes, dentre elas, destacam-se:

1. Taxa de juros no Brasil: os juros elevados praticados no Brasil atraem
dlares ao pas. Pela lei de oferta e demanda, com maior oferta de
dlares, a moeda americana cai de cotao e se desvaloriza;
2. Situacao do dlar no mundo: A moeda dos EUA tem se desvalorizado
diante de outras moedas no mundo inteiro. No s em relao ao real.
Todavia, esse desvalorizao faz com que investidores busquem refgio
em outras moedas entre elas o real;
3. Aumento das exportaes no Brasil: os supervits da balana
comercial aumentam a oferta de dlares no Brasil, desvalorizando-o;
4. Queda do Risco-pas: Com a queda do risco-pas h mais
investimentos externos na forma de dlar e a captao de recursos no
exterior facilitada.

**** Fim ****
Sucesso e felicidades a todos,
Marcelo Gonalves
gonalves_pol@yahoo.com.br

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