Assentamentos Precários - Projeto Urbano

C ur s o a dis t nc i a
aes integradas de
urbanizao de
assentamentos precrios
2010 - 2a edio
Coordenao da 1 edio do curso

Ministrio das Cidades
Ins Magalhes, Secretria Nacional de Habitao
Jnia Santa Rosa, Diretora DICT/SNH
Ana Lcia Ancona, Consultora
Rosana Denaldi, Consultora
Escola Politcnica da USP - FDTE
Alem Abiko, Professor titular
Luiz Reiterado A. Cardoso, Professor doutor
Eduardo Toledo Santos, Professor doutor
Aliana das Cidades
Giorgio Romano, Coordenador-Geral Brasil
Mariana Kara Jos, Consultora
Coordenao da 2 edio do curso

Ministrio das Cidades
Jnia Santa Rosa, Diretora DICT/SNH
Rosana Denaldi, Consultora
Coordenao executiva da 2 edio do curso

Jlia Lins Bittencourt, DICT/SNH
Rodrigo Morais Lima Delgado, DICT/SNH
Apoio
Aliana das Cidades
Anaclaudia Rossbach, Coordenadora-Geral Brasil
Mariana Kara Jos, Consultora
Organizao da Publicao
Rosana Denaldi
Design grfico e diagramao
Maria Helena Werneck Bomeny
Edio e reviso ortogrfica
Publisher Brasil Editora
Carlos Rizzo
Edma Garcia Neiva
Aes Integradas de Urbanizao de Assentamentos Precrios Braslia/

So Paulo: Ministrio das Cidades/Aliana de Cidades
Primeira impresso: janeiro de 2009.
348 p.
1. Habitao Brasil. 2. Poltica Habitacional Brasil. 3. Poltica urbana Brasil. I. Ttulo
CDU: 333.32 (81)
ISBN: 978-85-7958-006-2
Apresentao - Ministrio das Cidades
Este livro rene as apostilas da 2 edio do Curso a Distncia: Aes Integradas

de Urbanizao de Assentamentos Precrios promovido pela Secretaria Nacional de
Habitao do Ministrio das Cidades em parceria com a Aliana de Cidades e o Instituto
do Banco Mundial (WBI).
A promoo deste curso faz parte de um conjunto de aes de desenvolvimento
institucional voltadas capacitao de agentes pblicos e sociais para o desenvolvimento
de projetos e programas de urbanizao de assentamentos precrios, de acordo com as
diretrizes da nova Poltica Nacional Habitacional. O curso tem como objetivo principal
a capacitao de tcnicos municipais para o desenvolvimento e melhor qualificao
de projetos de investimentos em assentamentos precrios previstos no Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC).
Vale ressaltar que o PAC prev o investimento de R$ 18,4 bilhes em recursos no onerosos
na rea habitacional entre 2007 e 2010, voltados para aes integradas de urbanizao,
melhorias habitacionais e saneamento ambiental em assentamentos precrios.
O sucesso da 1 edio do curso adistncia demonstrou o carter bem-sucedido da
parceria entre o Governo Federal e a Aliana das Cidades, na qual o Ministrio das Cidades
e a Caixa Econmica Federal so membros ativos desde 2003. O sucesso do curso tambm
foi garantido pelo excelente corpo dos professores convidados, constitudo por especialistas
de diversas instituies de ensino e pesquisa com grande experincia acumulada na rea
de habitao e urbanizao de assentamentos precrios.
Mantendo o formato da 1 edio, este curso foi organizado em trs mdulos, abordando
aspectos conceituais e metodolgicos pertinentes anlise da questo habitacional e urbana
no Brasil, alm de todos os aspectos relacionados operacionalizao das intervenes
em assentamentos precrios, incluindo: o planejamento municipal, a participao social,
a regularizao fundiria e as obras de urbanizao, nas fases de definio de diretrizes,
projeto, execuo, avaliao e monitoramento.
A riqueza dos assuntos abordados no curso e que reunimos neste livro, com as apostilas que o
subsidiaram, expressa a relevncia do tema abordado e o sucesso de sua realizao. A partir dessa primeira
experincia, foi possvel Secretaria Nacional de Habitao aprofundar seus conhecimentos sobre a
realidade urbana da regio Nordeste, primeira regio do pas a ser capacitada nesse curso distncia.
Assim sendo, considerado o xito da primeira experincia, explicitada principalmente no
envolvimento e dedicao dos participantes, ampliamos a aplicao do curso para as demais
regies do pas, replicando os aspectos de sucesso da iniciativa.
Reforamos nosso entendimento de que o grande desafio para o desenvolvimento urbano do
Brasil est na formao de cidades mais justas e menos desiguais. Para enfrentar este desafio,
temos a convico da necessidade de superar a implementao de aes isoladas, buscando
promover a articulao entre investimentos pontuais e o planejamento habitacional e urbano.
Aes como a realizao do curso a distncia trazem esse princpio, que fundamento da nova
Poltica Nacional de Habitao, em implementao desde 2003.
Em nome da Secretaria Nacional de Habitao, sado a todos os participantes - alunos, professores,
equipe de apoio, membros da coordenao e instituies parceiras e desejo sucesso no aprendizado.
Ins Magalhes
Secretria Nacional de Habitao
Ministrio das Cidade
Apresentao - Aliana de Cidades

Ao4Aprendizado4Ao
A Aliana de Cidades foi lanada em 1999 em Berlim por seus cofundadores, a ONU-Habitat
e o Banco Mundial. Seus objetivos so melhorar a coerncia e a articulao dos esforos entre
doadores internacionais e parceiros para o desenvolvimento, e reforar a luta dos pases
em desenvolvimento para enfrentar dois grandes desafios: o crescimento das favelas e a
sustentabilidade das cidades no longo prazo.
A primeira ao da Aliana de Cidades foi elaborar o Plano de Ao City without Slums.
Lanado por seu patrono, o presidente Nelson Mandela, o Plano foi subsequentemente
incorporado aos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio da ONU, reconhecendo-se, de
forma indita, o desafio de abordar a realidade das favelas como uma prioridade para o
desenvolvimento global.
Por meio de seus 26 membros a Aliana de Cidades estabelece parcerias com centenas de
cidades ao redor do mundo. Com base nesse acmulo de experincias vem construindo um
entendimento cada vez mais claro sobre o que constitui estratgias efetivas para intervir em
assentamentos precrios.
O termo City without Slums, inspirador para muitos ou criticado e, algumas vezes, mal
interpretado por outros est agora associado Aliana de Cidades e aos seus membros.
Gradativamente, governos locais e nacionais esto-se afastando do discurso de erradicao
de favelas e da transferncia do problema para outras reas por meio de despejos forados.
Comea a prevalecer a convico de que a chave para a urbanizao de favelas , de fato,
garantir uma cidade inclusiva para todos os seus moradores.
Urbanizao de favela bem-sucedida provoca, ao longo do tempo, trs impactos simultneos:
4o morador conquista a sua cidadania

4o barraco transformado em uma casa
4a favela vira um bairro
Muitas vezes, a busca por uma soluo rpida e padronizada ofusca a necessidade de se tomar
decises estruturantes e qualificadas como, por exemplo, a oferta de terra urbanizada com a garantia
da proviso de servios pblicos ou a focalizao das prioridades incluindo previso oramentria
correspondente ao longo do tempo.
Estratgias bem-sucedidas de urbanizao de favela, feitas de forma sustentada e em uma escala
que abranja toda a cidade, exigem muitos esforos. Porm no h mgica. Uma viso clara, polticas
pblicas comprometidas de longo prazo e a participao efetiva das comunidades envolvidas so
alguns dos principais elementos.
O Brasil tem desempenhado um papel cada vez mais importante desde que se tornou o primeiro
pas em desenvolvimento a aderir, em 2003, Aliana de Cidades como membro pleno. A Aliana tem
acompanhado com grande interesse os investimentos, sem precedentes, em urbanizao de favelas
disponibilizados no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Como uma rede de conhecimento, apreciamos a oportunidade de colaborar com o Ministrio das
Cidades na elaborao e implementao do Curso a Distncia de Urbanizao de Assentamentos
Precrios. Com a utilizao de novas tecnologias, o treinamento a distncia tem o potencial de atingir
um pblico mais amplo, envolvido diretamente na execuo de programas de urbanizao de favelas,
ao mesmo tempo em que propicia uma plataforma para que diferentes cidades e instituies troquem
experincias entre si.
Por fim, a Aliana de Cidades gostaria de agradecer o apoio da Universidade de So Paulo, na
concepo e implementao original do curso, bem como do Instituto do Banco Mundial (WBI), com
sua vasta experincia em aprendizado a distncia.
Esperamos que essa iniciativa baseada nesta parceria multi-institucional contribua com os esforos
para melhorar a vida da populao mais pobre.
William Cobbett
Diretor-Geral
Aliana de Cidades
Sumrio
Mdulo 1:
Apresentao - Ministrio das Cidades
Apresentao - Aliana de Cidades
Poltica urbana e Habitacional no brasil
O processo de urbanizao brasileiro e a funo social da propriedade
urbana
Joo Sette Whitaker Ferreira
Poltica e Sistema Nacional de Habitao, Plano Nacional de Habitao
33
Nabil Bonduki
Rossella Rossetto
Flvio Henrique Ghilardi
Mdulo 2:
Eixos da Ao integrada em assentamentos precrios
Necessidades habitacionais no Brasil
63
Adauto Lcio Cardoso

Rosane Lopes de Arajo
Assentamentos precrios: identificao, caracterizao e tipologias de interveno 93

Rosana Denaldi
Regularizao fundiria
129
Celso Santos Carvalho
Mdulo 3:
Operacionalizao das Intervenes integradas em assentamentos Precrios
Definio das diretrizes de interveno
161
Ricardo Moretti
Francisco Comaru
Patricia Samora
Trabalho social e participao
194
Tassia de Menezes Regino
Normas especficas e metodologia para projetos e obras de urbanizao e
241
recuperao ambiental de assentamentos precrios

Laura Machado Mello Bueno
Eleusina Lavr Holanda de Freitas
Planejamento, gerenciamento e controle de obras
279
Luiz Reynaldo de Azevedo Cardoso
Bibliografia complementar
319
Monitoramento e avaliao de programas de ao integrada em

Francesco Notarbartolo di Villarosa
Autores
349
Poltica urbana e habitacional no Brasil

aul a 1
O processo de urbanizao brasileiro e a

funo social da propriedade urbana
Joo Sette Whitaker Ferreira
Mdulo 1
10
A u l a 1 : O p r o c e ss o d e u r b a n i z a o b r a s i l e i r o e a f u n o s o c i a l d a p r o p r i e d a d e u r b a n a
Mdulo 1
O processo de urbanizao brasileiro e a
aula 1
funo social da propriedade urbana
Introduo1
O primeiro mdulo Poltica urbana e habitacional no Brasil apresenta uma viso

geral dos problemas urbanos e habitacionais do pas, trata da evoluo da ao
governamental e destaca, no perodo recente, a Poltica Nacional de Habitao (PNH)
e o Sistema Nacional de Habitao (SNH). Trata do contexto no qual se insere a
discusso do Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS). O mdulo se
organiza em duas aulas: O processo de urbanizao brasileiro e a funo social da
propriedade urbana e Poltica e Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social,
Plano Nacional de Habitao.
Esta aula apresenta um breve relato da trajetria da poltica habitacional e urbana
no Brasil e destaca a questo fundiria. Trata do papel dos movimentos populares
pela reforma urbana na aprovao do Estatuto da Cidade e tambm da aplicao dos
instrumentos previstos para fazer cumprir a funo social da terra e enfrentar as
desigualdades socioespaciais.
1. Os itens de 1 a 4 foram extrados da primeira edio da apostila Poltica urbana

produzida por Joo Sette Whitaker Ferreira e Margareth Uemura para o curso a distncia
Aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios promovido pelo Ministrio
das Cidades, em parceria com a Aliana de Cidades. O item 5 Funo social da propriedade
urbana no Estatuto da Cidade, Planos Diretores e Poltica Habitacional foi baseado na
apostila Acesso moradia, produzida por Claudia Virgnia de Souza, Jnia Santa Rosa
e Rosana Denaldi, para o curso a distncia Acesso terra urbanizada: regularizao
fundiria e implementao de planos diretores, promovido pelo Ministrio das Cidades
e Universidade Federal de Santa Catarina, e na apostila Poltica Urbana, produzida por
Joo S. W. Ferreira e Margareth Uemura, para a primeria edio do curso a distncia
Aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios, tambm promovido pelo
Ministrio das Cidades.
11
M d u l o 1 : P o l t i ca ur b a n a e h a b i t ac i o n a l n o b ras i l
1. Crescimento urbano: segregao e excluso socioespacial

O Brasil tem hoje cerca de 80% da populao vivendo nas cidades. Este crescimento da populao
foi acompanhado do agravamento dos problemas ambientais e das desigualdades socioespaciais.
Nos principais centros metropolitanos de 20% a 40% da populao total reside em favelas2.
bastante comum ouvirmos que a dramtica situao em que esto as cidades brasileiras uma
decorrncia natural do crescimento acelerado de suas metrpoles. como se o caos urbano, as
favelas, o transporte precrio, a falta de saneamento, a violncia, fossem caractersticas intrnsecas
s cidades grandes, justificando a enorme dificuldade do poder pblico em resolver esses problemas
e gerir a dinmica de produo urbana.
Essa , entretanto, uma viso ingnua. Ao contrrio dos pases industrializados, o grave
desequilbrio social que assola as cidades brasileiras assim como outras metrpoles da periferia
do capitalismo mundial resultante no da natureza da aglomerao urbana por si s, mas sim
da nossa condio de subdesenvolvimento. Em outras palavras, as cidades brasileiras refletem,
espacialmente e territorialmente, os graves desajustes histricos e estruturais da nossa sociedade
que, como muitos autores j ressaltaram, esto diretamente vinculados s formas peculiares da
formao nacional dependente e do subdesenvolvimento.
A desigualdade social das cidades brasileiras tem, portanto, suas causas nas
formas com que se organizou nossa sociedade, na maneira com que se construiu um
Estado patrimonialista em que se confundem o interesse pblico e o privado , nas
dinmicas de explorao do trabalho impostas pelas elites dominantes desde a colnia
e, principalmente, no controle absoluto dessas elites sobre o processo de acesso terra,
tanto rural quanto urbana, como veremos adiante. Assim, j no sculo XIX, no auge
da economia cafeeira agroexportadora, nossas cidades apresentavam forte segregao
socioespacial, decorrentes da herana colonial e escravocrata. A industrializao
incipiente, especialmente em So Paulo e no Rio de Janeiro no incio do sculo XX,
iria aprofundar essa lgica, relegando a populao operria, geralmente composta de
imigrantes e ex-escravos, e ainda pouco numerosa, para bairros insalubres e precrios
de periferia. Como veremos no prximo tpico, contrastando com os bairros ricos do
centro, objetos constantes de planos urbansticos de embelezamento, proliferavam os
cortios, as habitaes coletivas de aluguel e as favelas, muitas vezes por iniciativa de
fazendeiros, profissionais liberais e comerciantes que viam nessa atividade imobiliria
uma boa forma de aumentar sua renda (BONDUKI, 1998). Mas se podemos dizer que
essa primeira urbanizao se deu sobre uma matriz j marcada pela segregao social
e a excluso desde a poca da colnia, foi de fato a forte industrializao da segunda
metade do sculo XX, com a migrao rural-urbana do Nordeste em direo aos polos
industriais do Sudeste, que iria exacerbar a tragdia urbana brasileira (KOWARICK,
12
2. LABHAB FAUUSP, citado por MARICATO (2001, p.38)
1993). Tal fenmeno no foi exclusivamente brasileiro: de fato, a oferta de mo de obra

barata nos pases do Sul (da periferia do capitalismo, ver MARICATO, 1996) alavancou
em muitos deles uma rpida industrializao promovida pelo deslocamento, para essas
regies, das grandes multinacionais dos pases centrais, a partir da dcada de 1950.
No Brasil, como em outros pases da periferia do capitalismo mundial, a atratividade
exercida pelos polos industriais sobre a massa de mo de obra disponvel no campo
provocou, a partir da dcada de 1960, uma significativa exploso urbana. Entretanto,
esse crescimento econmico tinha justamente como condio a manuteno do baixo
valor da mo de obra, razo da nossa insero na expanso do capitalismo internacional,
sendo portanto um crescimento estruturalmente concentrador da renda, baseado em
baixos salrios. A famosa frase supostamente atribuda ao Ministro da Fazenda entre
1969 e 1974, de que antes era preciso fazer crescer o bolo, para depois distribu-lo,
explicita bem um processo que autores como Roberto Schwarz ou Francisco de Oliveira
chamaram de industrializao com baixos salrios. Hoje, o Brasil ainda apresenta
(dados do IPEA de 15 de maio de 2008) um cenrio em que os 10% mais ricos da
populao se apropriam de 75% das riquezas do pas. Assim, fcil entender que o
milagre econmico, se por um lado garantiu um crescimento significativo, levando o
pas ao oitavo posto da economia mundial, por outro lado o fez s custas da estagnao
do desenvolvimento (a saber, a justa distribuio do crescimento econmico para o
conjunto da populao, formando um mercado de consumo amplo), e da manuteno
da misria. Ao contrrio do que ocorrera nos EUA aps a depresso de 1930 e o
lanamento do New Deal, e na Europa, no ps-guerra, onde a expanso industrial se
deu em um processo de incluso social capitaneado pelo Estado do Bem-Estar Social,
com vistas estruturao de um mercado de consumo de massa, elevando os nveis de
renda da populao, por aqui se estruturou um sistema oposto, de deixe-estar social,
em que a populao pobre era relegada ao abandono, mantendo os baixos preos da
mo de obra, enquanto o Estado-empresarial agia em total harmonia com os interesses
das empresas que sustentavam nossa industrializao.
De certa forma, o Estado brasileiro, marcado pelo patrimonialismo (FAORO, 1958), aperfeioou-se
como um instrumento sob o controle das elites: suas aes portanto no foram pensadas, ao longo da
nossa histria, com o mesmo sentido de pblico do Estado do Bem-Estar Social, em que este designava
em essncia, toda a sociedade. No Brasil, o pblico sempre se restringiu a uma parcela minoritria da
populao. Aquela que compe nosso limitado mercado de consumo (hoje em expanso), e comum ainda
hoje ver polticas urbanas destinadas s melhorias da cidade formal privilegiada, enquanto que obras
essenciais e urgentes nas periferias pobres so preteridas. Assim, um retrospecto da ao do Estado, em
todos os nveis e em todo o Pas, no campo urbanstico, mostra um conjunto de polticas que muitas vezes
excluem em vez de incluir, desintegram em vez de integrar, dificultam em vez de facilitar, em especial
quando se trata de atender as demandas das classes sociais mais baixas.
13
Isso mostra as dificuldades que tm hoje as prefeituras e demais rgos pblicos quando se interessam
em implementar polticas que invertam essa lgica perversa, atendendo prioritariamente as camadas mais
pobres da populao: engrenagens seculares ancoradas em anos de burocracia e clientelismo, em que a
poltica do favor imperava e tornava-se a regra, criam um emaranhado jurdico-institucional, burocrticoadministrativo, muitas vezes de difcil soluo. Ainda assim, acredita-se que os avanos obtidos graas
mobilizao dos setores sociais implicados com a chamada reforma urbana, sobre os quais falaremos
adiante, e que culminaram na aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, possam abrir novas possibilidades
para uma ao pblica socialmente mais justa e includente.
Do ponto de vista urbano, portanto, a ausncia de suporte pblico ao processo de
crescimento decorrente da industrializao da segunda metade do sculo XX levou ao
que Ermnia Maricato chamou similarmente ao processo econmico, de urbanizao
com baixos salrios. Por princpio, o sistema implantado restringia a possibilidade de se
oferecer habitaes, infraestrutura e equipamentos urbanos que garantissem qualidade
de vida aos trabalhadores. A melhor poltica habitacional e urbana era a da no ao,
deixando as cidades brasileiras conformarem suas enormes periferias sob o signo da
informalidade urbanstica e da autoconstruo como nica soluo habitacional.
No perodo militar, as pssimas condies de vida da populao mais pobre levaram
o governo a estruturar uma poltica habitacional um pouco mais significativa, em
torno do Sistema Financeiro de Habitao (SFH). Entretanto, o recorte economicista e
privatista, voltado mais aos interesses do crescimento econmico e ao favorecimento
das grandes empreiteiras, fez com que o perodo do SFH/Banco Nacional da Habitao
(BNH), embora tenha produzido mais de quatro milhes de unidades, tenha sido
marcado pela pssima qualidade das construes, a generalizao do favor e das
trocas eleitorais como regra para o atendimento populao, e a reproduo de um
padro urbano altamente oneroso para o poder pblico pelo qual, invariavelmente, os
conjuntos habitacionais eram produzidos em reas distantes e sem infraestrutura.
Incentivava-se assim a especulao nas reas intermedirias, o custoso (mas
interessante para os grandes contratos de obras pblicas) espraiamento da
infraestrutura urbana, a reteno da terra urbanizada mais central (e valorizada) para
os setores dominantes de maior poder aquisitivo, a formao de grandes conjuntos
monofuncionais nas periferias e, portanto, a formao de cidades cada vez mais
desiguais e marcadas pela segregao socioespacial. Sobretudo, a poltica habitacional
beneficiava apenas a populao com renda superior a trs salrios mnimos.
O resultado desse processo foi a exploso urbana nas grandes cidades brasileiras,
que expressam hoje a calamidade social de um pas cujo desenvolvimento combina
o atraso com o moderno. Se, em 1940, a populao urbana no Brasil era de apenas
26,34% do total, em 1980 ela j era de 68,86%, para chegar em 81,20% em 2000.
Em dez anos, de 1970 a 1980, as cidades com mais de um milho de habitantes
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dobraram, passando de cinco para dez (MARICATO, 1996). Ao mesmo tempo, as 11

regies metropolitanas do pas apresentam taxas que giram em torno de 40% da
sua populao vivendo na informalidade urbana em assentamentos precrios3 seja
em favelas, loteamentos clandestinos ou cortios (BUENO, 2000). Corroborando tais
nmeros, o Censo Demogrfico mostra que esto nesta condio aproximadamente
40,5% do total de domiclios urbanos brasileiros, ou 16 milhes de famlias, das quais
12 milhes so famlias de baixa renda, que auferem renda familiar mensal abaixo de
cinco salrios mnimos (ROLNIK, 2008)4.
Do ponto de vista da produo de seu espao, nossas cidades sofrem o
problema da sociedade subdesenvolvida: a subordinao absoluta lgica
dos negcios. Flvio Villaa (2001) mostrou como, na maior parte das capitais
do pas, verifica-se recorrentemente um eixo de desenvolvimento produzido
pelas elites em seus deslocamentos em busca das reas mais privilegiadas
para se viver. Em uma clara inverso de prioridades, os governos municipais
investem quase que exclusivamente nessas pores privilegiadas da cidade,
em detrimento das demandas urgentes da periferia. O resultado disso
visvel para todos: ilhas de riqueza e modernidade nas quais se acotovelam
manses, edifcios de ltima gerao e shoppings centers, e que canalizam
a quase totalidade dos recursos pblicos, geralmente em obras urbansticas
de grande efeito visual, porm de pouca utilidade social. Para alm desses
bairros privilegiados, temos um mar de pobreza, cuja marca a carncia
absoluta de investimentos e equipamentos pblicos. Se considerarmos que
a dinmica de mercado imobilirio e dos investimentos em infraestrutura
acontecem apenas na cidade formal (embora exista at nas favelas um
mercado imobilirio informal bastante ativo) temos que 50% ou mais do
territrio se reproduzem sem nenhum controle ou regulao, e esse um
problema estrutural central de nossa realidade urbana.
3. Se tomarmos a definio da ONU do que um assentamento precrio trata-se de um assentamento

contguo, caracterizado pelas condies inadequadas de habitao e/ou servios bsicos. Um
assentamento precrio frequentemente no reconhecido/considerado pelo poder pblico como
parte integral da cidade. So cinco componentes que refletem as condies que caracterizam os
assentamentos precrios: status residencial inseguro; acesso inadequado gua potvel; acesso
inadequado a saneamento e infraestrutura em geral; baixa qualidade estrutural dos domiclios; e
adensamento excessivo. Em um assentamento precrio, os domiclios devem atender pelo menos
uma das cinco condies acima.
4. ROLNIK, Raquel. Marco regulatrio e acesso ao solo urbano limites e possibilidades. Aula do
curso a distncia Implementao dos planos diretores e regularizao fundiria promovido pelo
Ministrio das Cidades.
15
Alm disso, o atual quadro urbano continua mostrando um exagerado ritmo de crescimento
das periferias pobres em relao aos centros urbanizados metropolitanos, que paradoxalmente
esto se esvaziando, evidenciando a ineficcia das polticas urbanas, ou talvez sua eficcia em
aprofundar um sistema que interessa s elites. Enquanto a taxa mdia de crescimento anual das
cidades brasileiras de 1,93%, o crescimento na periferia de So Paulo, por exemplo, em algumas
regies chega a taxas superiores a 6% ao ano. Em compensao, o centro da cidade apresenta
taxas de crescimento negativo, em torno de 1,2%. A populao pobre invariavelmente
relegada s periferias distantes, geralmente sem urbanizao nem saneamento.
Por cima disso, e como era tpico do Estado patrimonialista de que comentamos acima, as
polticas de transporte sempre privilegiaram o transporte individual e elitizado caracterizado
pelo automvel, investindo exclusivamente em obras virias em detrimento de sistemas de
transporte pblico de massa. Por isso, a populao mais pobre perde horas de seu dia apertada
em nibus e trens, precrios e insuficientes.
Os pobres so bem aceitos na cidade formal, desde que seja para trabalhar, onde servem
para o funcionamento da cidade e da economia dos mais ricos. Para morar, entretanto,
devem retirar-se aos seus bairros afastados, como em um apartheid espacial velado, porm
muito significativo.
preciso, por fim, ressaltar um fenmeno mais recente: a sobreposio do
drama urbano a uma verdadeira tragdia ambiental. Enquanto tais formas de
urbanizao espraiada ocorriam por sobre territrios urbanizveis, as cidades
simplesmente viam crescer mais e mais loteamentos de periferia, mesmo que
irregulares e/ou clandestinos, havendo terras disponveis para esse fim. medida
que estas reas vo sendo ocupadas, que a terra se torna escassa, avana sobre
ela o mercado imobilirio, sempre expulsando para um pouco mais longe os
que no conseguem arcar com a valorizao decorrente. A partir da dcada de
1990, quando a escassez de reas para assentamento dos mais pobres se tornou
dramtica, s restou a essas faixas da populao instalarem-se no sem
o apoio muitas vezes irresponsvel dos prprios polticos nas nicas reas
onde, por lei, nem o Estado nem o mercado imobilirio podem atuar: as reas
de proteo ambiental, beiras de crregos, mananciais, encostas de florestas
protegidas foram pouco a pouco sendo ocupadas, sob a benevolncia do Estado
e de toda a sociedade. Hoje, em decorrncia, a questo ambiental torna-se um
dos pontos mais sensveis da questo urbana, pois reas supostamente de
proteo permanente viraram verdadeiras cidades, ilegais perante a lei, e em
tal grau de consolidao que a soluo para o problema se tornou de grande
complexidade. Tal cenrio evidencia o desafio de reverter o quadro de excluso
e segregao socioespacial que expe uma fratura social do pas, e exige total
inverso dos investimentos pblicos, de tal forma que estes passem a atender
16
a populao de mais baixa renda, introduzindo mecanismos permanentes

que lhe garantam o acesso terra legal em reas providas de infraestrutura
e equipamentos. Trata-se de promover aes do poder pblico, em qualquer
nvel, que rompam com a tradio patrimonialista do nosso Estado, e atendam
preferencialmente os excludos, at mesmo como forma de promover a real
expanso da base econmica, que no tem como suportar a lgica da restrio
e da exclusividade.
O sistema capitalista, por princpio, precisa de processos de expanso constante,
ampliando o mercado, o consumo, gerando trabalho e renda. De certa forma,
a lgica do capitalismo subdesenvolvido brasileiro uma contralgica
capitalista (que levou o socilogo Florestan Fernandes a cunhar a expresso de
uma contrarrevoluo burguesa, de sinal invertido em relao tradicional
revoluo burguesa capitalista europeia), que gera, a persistir, deseconomias
urbanas e estagna o desenvolvimento, criando, o que pior, uma bomba social
a retardamento, que cada vez mais parece prestes a explodir.
Os planos diretores e os instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade podem
vir a ser ferramentas importantes nesse processo de transformao, embora no
sejam por si s garantia de mudanas mais estruturais. A questo urbana est
intrinsecamente associada, evidentemente, s polticas econmicas. Cidades
mais justas s sero possveis se tivermos no Brasil uma redistribuio efetiva da
renda, em uma poltica macroeconmica inclusiva. Tanto a questo econmica
quanto a possibilidade de aplicao de instrumentos urbansticos democrticos
dependem antes de tudo de posicionamentos polticos efetivamente em defesa
da populao excluda. Porm, tal desafio est hoje colocado aos municpios
brasileiros que devem implementar o Estatuto da Cidade em seus planos
diretores. Antes de apresentar tais instrumentos, entretanto, importante
compreender como se delineou a questo fundiria brasileira ao longo da
histria, concomitantemente aos processos urbanos acima descritos, para
melhor enfrentar o desafio que o poder pblico tem na gesto do territrio.
sobre isso que trataremos no prximo tpico.
17
2. Questo fundiria no Brasil e as polticas para

atendimento habitacional no Brasil at a criao do BNH
Como j foi colocado, o problema habitacional no Brasil remonta do perodo da colonizao e no pode
ser separado da questo do acesso propriedade da terra. At meados do sculo XIX, a terra no Brasil era
concedida pela Coroa as sesmarias , ou simplesmente ocupada, enquanto que nas cidades o Rocio era a
terra municipal onde estavam as casas e pequenas produes agrcolas para o subsdio local. A terra at ento
no tinha valor comercial. A promulgao da Lei de Terras, em setembro de 1850, mudou esse cenrio, ao
instituir a propriedade fundiria no pas, tanto rural quanto urbana: foi legitimada a propriedade de quem j
detinha cartas de sesmaria ou provas de ocupao pacfica e sem contestao. O resto, de propriedade da
Coroa, passou a ser leiloado. Para ter terra, a partir de ento, era necessrio pagar por ela. Para Jos de Souza
Martins (1978), a lei teve como claro objetivo bloquear o acesso propriedade por parte dos trabalhadores
livres, ex-escravos e agora tambm imigrantes, de modo que eles compulsoriamente se tornassem fora de
trabalho das grandes fazendas. Na prtica, a substituio do trabalho escravo pelo assalariado deu-se no
Brasil ao mesmo tempo em que a terra livre se tornou privada.
Nas dcadas anteriores promulgao da lei, o latifndio havia se consolidado com
uma ampla e indiscriminada ocupao das terras, que expulsara os pequenos posseiros.
Naquele momento os grandes latifndios consolidaram seu poder, que nunca seria perdido
no cenrio poltico nacional, apesar da perda de hegemonia a partir das ltimas dcadas do
sculo XIX, com o incio da industrializao e o fortalecimento das foras liberais. Na prtica,
a Lei de Terras praticamente antecipou-se s grandes transformaes que viriam a ocorrer
no fim do sculo, com o fim da escravido e o incio da industrializao, garantindo a
propriedade da terra rural e urbana aos poderosos, antes da possibilidade de uma economia
mais aberta mo de obra no escrava, e, portanto, consumidora5.
As legislaes posteriores, em especial no perodo republicano, continuaram bastante
vagas na definio da propriedade, ou exageradas demais nos detalhamentos para a sua
venda, ou ainda imprecisas na sua demarcao, tornando assim a questo da regularizao
especialmente complexa, e sujeita a fraudes e falsificaes, tornando a posse ilegal um
procedimento generalizado de apropriao da terra pelos mais poderosos.
No sculo XIX, quando o Rio de Janeiro ganharia uma nova dimenso urbana com a vinda
da famlia real, e quando So Paulo, j no fim sculo XIX, se desenvolveria em decorrncia
da prosperidade cafeeira, esta matriz fundiria rural evidentemente se transferiu sem
muitas alteraes para as cidades, onde a posse da terra urbanizada iria seguir os mesmos
princpios. Entretanto, as demandas sociais por habitao e infraestrutura urbana j eram
significativas, e no foram contempladas, deixando imigrantes, mulatos e descendentes
de escravos abandonados prpria sorte. Em 1888, ano da abolio, o Rio de Janeiro
5. Ver a respeito, MARICATO, Ermnia. Habitao e Cidade, So Paulo: Atual Editora, 1997 e MARTINS, Jos de
18
Souza. O Cativeiro da Terra!, So Paulo. Livraria Editora de Cincias Humanas, 1978.
contava com mais de 45 mil pessoas vivendo em cortios (MARICATO, 1997). Como j dito,
as cidades mais importantes do pas j produziam uma forte diferenciao socioespacial,
expulsando a populao pobre dos centros urbanizados. A insalubridade, as epidemias, a
violncia e a alta densidade eram marcas dos bairros populares. Na transio da economia
agroexportadora para a da industrializao incipiente, na passagem para o sculo XX, a
tomada de hegemonia das foras polticas liberais e industrializantes no alterou a forma
com que as cidades produziam a segregao socioespacial desde o perodo anterior. Como
j vimos nas ltimas dcadas do sculo XIX, quando a economia e a poltica nacionais ainda
eram comandadas pelos bares do caf, as maiores cidades do pas, Rio e So Paulo, eram
objeto de planos urbansticos que apenas embelezavam o centro das elites e ignoravam
ou mesmo incentivavam fortemente a concentrao da populao pobre nas casas
precrias de aluguel, nos cortios e nas favelas que j comeavam a aparecer (BONDUKI,
1998). Assim moravam, j nas periferias urbanas, ex-escravos e imigrantes atuando nos
empregos tercirios das atividades menos nobres que as cidades exigiam.
Segundo Bonduki (1998), a habitao das classes populares se deu, at os anos 1930,
pela da produo privada de vilas operrias ou de moradias de aluguel, que podiam ir de
casas com alguma qualidade at moradias de baixo padro e coletivas, de tal forma que
nesses casos era difcil diferenciar moradias de aluguel e cortios. A produo das vilas
foi incentivada pelo poder pblico por meio de isenes fiscais, pois eram consideradas
uma soluo de disciplinamento e higienizao das massas. Mas essas moradias de melhor
qualidade, embora populares, s eram acessveis para segmentos da baixa classe mdia,
como operrios qualificados, funcionrios pblicos e comerciantes, no sendo viveis
para a populao mais pobre. Os cortios, de qualidade ainda pior, eram portanto, a nica
forma de acesso moradia pela maioria da populao, alm de se constituir num negcio
muito lucrativo para seus proprietrios. Foram fortemente combatidos em nome da sade
pblica, mas se proliferaram muito, o que demonstra que a demanda por habitao para
grande parte da populao j era importante. Quando os cortios se tornavam obstculos
renovao urbana das reas mais nobres da cidade, eram demolidos e a massa sobrante
(VILLAA, 2001) deslocada para as regies menos valorizadas pelo mercado.
Na era Vargas, a partir de 1930, poca que coincide com a emergncia do Estado de Bem-Estar
Social na Europa, o governo iniciou um programa de incentivo industrializao, via subsdios
indstria de bens de capital, do ao, do petrleo, construo de rodovias etc. Paralelamente,
instituiu no pas um novo clima poltico, com o fortalecimento do Estado e de suas aes, visando
a constituio de um forte mercado de consumo interno. Apesar da perda de hegemonia, por parte
da burguesia agroexportadora, o Estado populista no interfere de maneira importante em seus
interesses, evitando uma reforma agrria e mantendo intacta a base fundiria do pas. No campo
da moradia, a experincia dos Institutos de Aposentadorias e Penses, na dcada de 1930, que se
tornaram uma referncia qualitativa na histria da arquitetura de habitao social no Brasil, foi pouco
19
significativa numericamente j que produziu, entre 1937 e 1964, apenas 140 mil moradias, a maioria
destinada ao aluguel. Alm disso, a Lei do Inquilinato, de 1942, limitava as possibilidades de lucro para
os proprietrios de vilas e casas de aluguel, uma vez que congelava os preos e diminua a segurana
do negcio para os locadores. Acabou tendo como efeito o estmulo propriedade privada do imvel
urbano, no lugar do aluguel, restringindo ainda mais o acesso habitao (MARICATO, 1997). Como j
visto, a forte industrializao da segunda metade do sculo XX levou o pas a um acelerado crescimento
econmico, porm baseado na necessria manuteno da pobreza e concentrao da renda. Vimos
no tpico anterior que a melhor poltica habitacional era a no poltica habitacional, deixando a
populao mais pobre que migrava para os grandes polos industriais sem alternativas habitacionais,
sem condies de acessar a terra urbanizada, e merc de loteadores clandestinos que disseminaram
a ocupao informal e irregular das periferias.
Tambm j comentamos que, nesse perodo, a poltica habitacional do regime militar, o BNH6,
embora com algum efeito quantitativo, teve um recorte privatista, favorecendo as grandes empreiteiras
e o ciclo virtuoso do milagre econmico, sem atingir a populao abaixo dos trs salrios mnimos,
justamente a que mais crescia, dada a enorme concentrao da renda.
Por outro lado, a submisso da terra urbana ao capital imobilirio fazia com que, enquanto as
periferias das grandes cidades expandiam seus limites e abrigavam o enorme contingente populacional
de imigrantes, o mercado formal restringiasse a uma parcela da cidade e deixava em seu interior grande
quantidade de terrenos vazios. Kowarick e Campanrio (1990) mostram que, em 1976, a terra retida
para fins especulativos no municpio de So Paulo atingia 43% da rea disponvel para edificao.
Somente em 1980 as reas perifricas ocupadas da cidade aumentaram em 480 km, permanecendo
desprovidas dos servios urbanos essenciais reproduo da fora de trabalho.
3. Polticas de atendimento habitacional no pas:

do BNH criao do Ministrio das Cidades
Como indicamos no incio do texto, a trajetria da poltica habitacional no pas tem sido marcada por
mudanas na concepo e no modelo de interveno do poder pblico, especialmente no que se refere ao
equacionamento do problema da moradia para a populao de baixa renda.
A Fundao da Casa Popular, primeira poltica nacional de habitao, criada em 1946, revelou-se ineficaz
devido falta de recursos e s regras de financiamento estabelecidas. Isso comprometeu seu desempenho
no atendimento da demanda, que ficou restrito a alguns estados da federao e com uma produo pouco
significativa de unidades.
O modelo de poltica habitacional implementado, a partir de 1964, pelo BNH, baseava-se em um
conjunto de caractersticas que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na concepo
dominante de poltica habitacional nos anos que se seguiram. Essas caractersticas podem ser identificadas
pelos seguintes elementos fundamentais:
6. O BNH geria os recursos da poupana compulsria do FGTS (8% do salrio formal) e do
20
Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo - SBPE, poupana voluntria.
primeiro, a criao de um sistema de financiamento que permitiu a captao de recursos

especficos e subsidiados, com o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e
o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), que chegaram a atingir um
montante bastante significativo para o investimento habitacional;
o segundo elemento foi a criao e operacionalizao de um conjunto de programas que
estabeleceram, de forma centralizada, as diretrizes gerais a serem seguidas, de forma
descentralizada, pelos rgos executivos;
terceiro, a criao de uma agenda de redistribuio dos recursos, que funcionou
principalmente no nvel regional, a partir de critrios definidos centralmente;
e, por ltimo, a criao de uma rede de agncias, nos estados da federao, responsveis
pela operao direta das polticas e fortemente dependentes das diretrizes e dos recursos
estabelecidos pelo rgo central.
Desde o incio da atuao do BNH, verificou-se a existncia de problemas no modelo

proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existncia, efetuado mudanas visando corrigir
suas aes. Entretanto, o BNH no foi bem sucedido nessas mudanas e, por no conseguir
superar a crise do SFH, acabou extinto.
Dentre as crticas feitas ao modelo do BNH, a primeira e central quanto sua atuao,
foi a incapacidade em atender populao de mais baixa renda, principal objetivo que
justificou sua criao. Outro ponto importante era o modelo institucional adotado,
com forte grau de centralizao e uniformizao das solues no territrio nacional. A
desarticulao entre as aes dos rgos responsveis pela construo das casas populares
e os encarregados dos servios urbanos tambm era apontada como ponto crtico, bem
como a construo de grandes conjuntos como forma de baratear o custo das moradias,
geralmente feitos em locais distantes e sem infraestrutura. Por fim, destaca-se o modelo
financeiro que se revelou inadequado em uma economia com processo inflacionrio.
A crise do Sistema Financeiro de Habitao e a extino do BNH

criaram um hiato em relao poltica habitacional no Pas, com
a desarticulao progressiva da instncia federal, a fragmentao
institucional, a perda de capacidade decisria e a reduo significativa
dos recursos disponibilizados para investimento na rea.
21
Extinto em agosto de 1986, as atribuies do BNH foram transferidas para a Caixa

Econmica Federal, permanecendo a rea de habitao, no entanto, vinculada ao Ministrio
do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), cuja competncia abrangia as polticas
habitacional, de saneamento bsico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente, enquanto
que a Caixa estava vinculada ao Ministrio da Fazenda.
Em maro de 1987, o MDU transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio
Ambiente (MHU), que acumula, alm das competncias do antigo MDU, a gesto das polticas
de transportes urbanos e a incorporao da Caixa Econmica Federal. Em setembro de 1988,
ocorrem novas alteraes: cria-se o Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social (MBES), no
qual permanece a gesto da poltica habitacional.
Com a Constituio de 1988 e a reforma do Estado, o processo de descentralizao ganha
base para se efetivar. Dentro do processo de descentralizao se estabelece uma redefinio
de competncias, passando a ser atribuio dos Estados e municpios a gesto dos programas
sociais e, dentre eles, o de habitao, seja por iniciativa prpria, por adeso a algum programa
proposto por outro nvel de governo ou por imposio constitucional.
Em maro de 1989 extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitao e Ao
Comunitria (SEAC), sob competncia do Ministrio do Interior. As atividades do SFH e a Caixa
Econmica Federal (Caixa) passam a ser vinculadas ao Ministrio da Fazenda.
O modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de Estados e municpios,
deixando de estabelecer prioridades alocativas, o que permitiu maior autonomia dos governos
estaduais e municipais, que deixam de ser apenas executores da poltica. No entanto, a
utilizao dos recursos do FGTS em quantidade que superava suas reais disponibilidades
financeiras afetou as possibilidades de expanso do financiamento habitacional, levando a
sua suspenso temporria, sendo que os programas habitacionais ficaram na dependncia de
disponibilidades financeiras a fundo perdido de recursos do Governo Federal.
Na esteira da oscilao poltica que marcou o perodo, os governos estaduais e
municipais tomaram iniciativas no desenvolvimento de aes locais, com elevado grau
de autofinanciamento, e baseadas em modelos alternativos, destacando-se entre eles os
programas de urbanizao e regularizao de favelas e de loteamentos perifricos.
Em 1994, o governo federal colocou como prioridade a concluso das obras iniciadas na
gesto anterior e lanou os programas Habitar Brasil e Morar Municpio, com recursos oriundos
do Oramento Geral da Unio (OGU) e do Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras
(IPMF). No entanto, o montante de investimentos realizados ficou aqum das expectativas,
como consequncia do contingenciamento de recursos imposto pelo Plano Real.
.
22
Em 1995 realizada uma reforma no setor da poltica habitacional, com a extino do

Ministrio do Bem-Estar Social e a criao da Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) no
mbito do Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO), esfera que ficaria responsvel
pela formulao e implementao da Poltica Nacional de Habitao. Embora tenha
mostrado intenes reformadoras, a ao da SEPURB caracterizou-se por uma retrao do
setor institucional.
Verifica-se, ento, uma contnua reduo dos quadros tcnicos e uma perda de capacidade
de formulao, que se vai aprofundando ao longo do tempo. A transformao da SEPURB
em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) no trouxe mudanas significativas
nesse processo, persistindo a desarticulao institucional e a perda progressiva de capacidade de
interveno. As reas da habitao e do desenvolvimento urbano permanecem sem contar com
recursos financeiros expressivos e sem capacidade institucional de gesto, no plano federal.
Nesse perodo, foram criadas novas linhas de financiamento, tomando como base projetos
de iniciativa dos governos estaduais e municipais, com sua concesso estabelecida aps
um conjunto de critrios tcnicos de projeto e, ainda, por sua capacidade de pagamento.
No entanto, foi imposta significativa restrio ao financiamento do setor pblico para a
realizao de emprstimos habitacionais, seja pela restrio dos aportes de recursos do
OGU, seja pelo impedimento da utilizao dos recursos FGTS para esse fim. Isso restringiu
principalmente as possibilidades de financiamento federal regularizao e urbanizao de
assentamentos precrios, j que os programas de oferta de novas unidades habitacionais
puderam ser viabilizados por meio de financiamento do setor privado, como ocorre no
mbito do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), ou por meio de emprstimos
individuais, como o Programa Carta de Crdito.
De fato, o que ocorreu no setor habitacional foi mais fruto de uma descentralizao por
ausncia, sem uma repartio clara e institucionalizada de competncias e responsabilidades,
sem que o governo federal definisse incentivos e alocasse recursos significativos para que os
governos dos estados e municpios pudessem oferecer programas habitacionais de flego para
enfrentar o problema.
O Governo Federal manteve um sistema centralizado, com linhas de crdito sob seu controle,
sem uma poltica definida para incentivar e articular as aes dos estados e municpios no
setor de habitao. O que se observa nesse perodo a desarticulao institucional ou at
mesmo a extino de vrias Companhias de Habitao (COHABs) estaduais e a dependncia
quase completa dos recursos federais pelos governos para o enfrentamento dos problemas
habitacionais, verificando-se, inclusive, quase ou nenhuma priorizao por parte de muitos
estados questo habitacional.
23
O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, a partir de 2003, comeou a implementar
mudanas nesse quadro com a criao do Ministrio das Cidades, que passa a ser o rgo responsvel
pela Poltica de Desenvolvimento Urbano e, dentro dela, pela Poltica Setorial de Habitao.
Na aula 2 trataremos da Poltica e Sistema Nacional de Habitao e abordaremos o desenho

institucional de controle social e participao popular nas polticas de desenvolvimento urbano.
Seguindo as diretrizes do governo do presidente Lula de promoo da participao e do

controle social, junto ao Ministrio das Cidades foi criado o Conselho das Cidades. O Conselho
um rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva e tem por finalidade estudar e
propor diretrizes para a formulao e implementao das polticas do Ministrio, bem como
acompanhar sua execuo. A construo dessa instncia de participao e controle social na
poltica urbana faz parte de um conjunto de conquistas que resultado da mobilizao da
sociedade em torno da questo da reforma urbana. A seguir, abordaremos como se conformou
a luta dos movimentos populares pela reforma urbana no Brasil, desde a dcada de 1980, e
destacaremos a mobilizao em torno da aprovao do Estatuto da Cidade.
4. O papel dos movimentos populares pela reforma urbana

Face ao inquietante quadro exposto at aqui, fcil entender que as desigualdades decorrentes dos
processos de industrializao e de urbanizao acabaram gerando intensas insatisfaes sociais. J em 1963,
o Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana juntou especialistas e militantes do setor para tentar
refletir parmetros para balizar o crescimento das cidades que comeava a se delinear.
A ditadura militar, entretanto, desmontou a mobilizao da sociedade civil em torno das grandes reformas
sociais, inclusive a urbana, substituindo-a por um planejamento urbano centralizador e tecnocrtico. Porm a
extrema precariedade dos assentamentos perifricos (favelas, loteamentos clandestinos), a absoluta ausncia
do Estado na implementao de polticas habitacionais e urbanas durante dcadas, geraram um paulatino,
mas consistente movimento de insatisfao e mobilizao da populao excluda. O movimento consegue uma
primeira vitria em 1979, com a aprovao da Lei 6.766, regulando o parcelamento do solo e criminalizando
o loteador irregular.
Na dcada de 1980, no bojo do processo de redemocratizao do pas e marcado por um momento de
amadurecimento de um discurso inovador sobre a poltica urbana se organizou o Movimento Nacional pela
Reforma Urbana7, articulado em torno dos nascentes movimentos sociais de luta por moradia, reforado pelos
movimentos de organizao poltica promovidas pela Igreja Catlica como a Comisso Pastoral da Terra e as
Comunidades Eclesiais de Base pelos sindicatos, universidades e pelo Partido dos Trabalhadores (PT).
7. A coordenao do Frum Nacional da Reforma Urbana formada por 15 entidades nacionais que
24
atuam em reas diferenciadas do urbano. Ver site www.direitoacidade.org.br.
Os princpios do Movimento Nacional pela Reforma Urbana so os seguintes8:

Direito Cidade e Cidadania, entendido como uma nova lgica que universalize o acesso
aos equipamentos e servios urbanos, a condies de vida urbana digna e ao usufruto de
um espao culturalmente rico e diversificado e, sobretudo, em uma dimenso poltica de
participao ampla dos habitantes das cidades na conduo de seus destinos;
Gesto Democrtica da Cidade, entendida como forma de planejar, produzir, operar e
governar as cidades submetidas ao controle e participao social, destacando-se como
prioritria a participao popular;
Funo Social da Cidade e da Propriedade, entendida como a prevalncia do interesse
comum sobre o direito individual de propriedade, o que implica o uso socialmente justo
e ambientalmente equilibrado do espao urbano.
A descentralizao administrativa estabelecida ps-constituio de 1988 buscou

fortalecer o papel dos municpios, ampliando a autonomia municipal e as possibilidades de
gesto de nossas cidades na perspectiva de construir um territrio mais digno para todos, e
no apenas para os privilegiados de sempre.
Nesse quadro e com a mobilizao popular em torno da defesa de uma cidade socialmente
mais justa e politicamente mais democrtica, foi apresentada uma proposta de reformulao
da legislao por meio da Emenda Constitucional de Iniciativa Popular pela Reforma Urbana,
subscrita por 130.000 eleitores e encaminhada ao Congresso Constituinte, em 1988, pelo
Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que resultou no captulo de Poltica Urbana da
Constituio (artigos 182 e 183).
Os artigos 182 e 183 estabeleciam alguns instrumentos supostamente capazes de dar ao
poder pblico melhores condies de regular a produo e apropriao do espao urbano
com critrios socialmente mais justos e introduziam o princpio da chamada funo social
da propriedade urbana. Ou seja, os imveis vazios situados na chamada cidade formal que
geralmente se beneficiam de infraestrutura urbana (esgoto, gua, luz, asfalto etc.) custeados
pelo poder pblico e, portanto, por toda a sociedade, representam um alto custo social e, por
isso, o proprietrio deve dar uso para cumprir a funo social da propriedade. Tais artigos, no
entanto, ainda precisavam ser regulamentados. E apesar do agigantamento dos problemas
urbanos brasileiros, foram necessrios 11 anos de espera para que o captulo da Reforma
Urbana da nossa Constituio o Estatuto da Cidade fosse definitivamente aprovado.
8. Carta de princpios para a elaborao do Plano Diretor, FNRU, 1989, publicada em: DE GRAZIA, Grazia (Org.). Plano
Diretor: Instrumento de Reforma Urbana. Rio de Janeiro: FASE, 1990.
25
A aprovao da Lei 10.257 deu-se em 10 de julho de 2001 e representa uma vitria significativa
para o Movimento de Reforma Urbana. Para dar a todos o direito cidade o Estatuto da Cidade
regulamenta instrumentos de controle do uso e ocupao do solo e de regularizao fundiria
que podem dar aos poderes pblicos municipais nova possibilidade de resgatar para a sociedade
a valorizao provocada por seus prprios investimentos em infraestrutura urbana, e de induzir
a utilizao de imveis vazios em reas urbanas retidas para especulao.
Por definio expressa no artigo 41 do Estatuto, os municpios com mais de 20.000 habitantes;
integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; integrantes de reas de especial
interesse turstico; inseridos na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional devem elaborar o Plano Diretor
para a utilizao dos instrumentos. Desta forma, coube aos municpios a tarefa de aplicar os
instrumentos urbansticos transformando-os na pea bsica da poltica urbana local.
O Estatuto ainda determinou o prazo de cinco anos para as cidades que ainda no tivessem plano o
fizessem. Este prazo venceu em 2006 e foi prorrogado at 28 de fevereiro de 2008.
Delegar gesto municipal a implementao dos instrumentos tem consequncias positivas e negativas.
Positivas porque joga para a esfera local a mediao do conflito entre o direito privado e o interesse pblico,
permitindo as necessrias diferenciaes entre realidades municipais completamente diversas no pas e
garantindo que a discusso da questo urbana no nvel municipal se torne mais prxima do cidado, podendo
ser eficientemente participativa. O aspecto negativo que, ao jogar a regulamentao dos instrumentos
para uma negociao posterior no mbito dos Planos Diretores, estabelece-se uma nova disputa, como j
dito essencialmente poltica, no nvel municipal, e conforme os rumos que ela tome, esses instrumentos
podem ser mais ou menos efetivados. Portanto o essencial que os municpios no releguem para uma etapa
posterior a regulamentao dos instrumentos urbansticos para que no se estenda alm do razovel o prazo
de implementao e efetivao da poltica urbana municipal. Seno, arrisca-se cair na infeliz evidncia de
que as leis de democratizao da cidade podem no sair do papel e tornarem-se apenas um conjunto de boas
intenes sem muita efetividade, o que no falta, alis, no arcabouo jurdico-institucional brasileiro. Porm,
se bem formulados e discutidos, os Planos Diretores e os demais instrumentos que nele se abrigam podem ser
ferramentas eficazes para inverter a injusta lgica das nossas cidades, em especial nos municpios de mdio
porte, ainda no to atingidos pela fratura social urbana. E para isso, devem ser instrumentos construdos por
meio de processos participativos que definam pactos, reconhecendo e incorporando em sua elaborao todas
as disputas e conflitos que existem nas cidades, com especial nfase, evidentemente, quelas historicamente
excludas desses processos. S assim, construdo por um amplo e demorado processo participativo, que
inverta as prioridades de investimentos pelo parmetro da urgncia e da necessidade social, e que no fique
sujeito apressada agenda poltico-eleitoral dos governantes de turno, o Plano Diretor pode se tornar um
ponto de partida institucional para que se expressem todas as foras que efetivamente constroem a cidade.
Se toda a populao inclusive as classes menos favorecidas apreender o significado transformador
do plano, cobrar sua aprovao e fiscalizar sua aplicao, transformando-o em uma oportunidade para
conhecer melhor seu territrio e disputar legitimamente seus espaos.
26
Cabe insistir, mais uma vez, que a efetividade dos instrumentos do Estatuto da Cidade
depender de forte disputa poltica municipal, no momento de sua regulamentao. Ser
ento possvel verificar se o estrutural (des)equilbrio de foras da nossa sociedade permitir
que os instrumentos ganhem o peso necessrio para promover alguma mudana na trgica
desigualdade urbana das nossas cidades. No item 5, retomaremos a discusso, abordando os
obstculos a serem vencidos para a implementao do Plano Diretor e de seus instrumentos.
5. A funo social da propriedade urbana no Estatuto da Cidade,

Planos Diretores e Poltica Habitacional
Voc, que trabalha na rea de habitao e urbanizao, sabe que para frear o crescimento dos
assentamentos precrios e da produo ilegal da cidade necessrio ampliar o acesso da populao
de menor renda ao mercado formal de habitao. E para produzir habitao social indispensvel
ampliar o acesso terra urbanizada, isto , atendida por infraestrutura e servios urbanos.
Porm, como vimos nesta aula, a terra retida para fins especulativos. As associaes de moradia e
cooperativas habitacionais, quase sempre, no conseguem adquirir reas adequadas para a construo
de habitaes e os municpios, principalmente nas regies metropolitanas, tambm encontram muita
dificuldade para disponibilizar terra para a produo de moradia voltada populao de baixa renda.
Enquanto faltam reas para a produo de habitao social, sobram terrenos vazios e subutilizados
no interior do permetro urbano.
Portanto, como mencionado anteriormente, a ampliao do acesso da populao de menor renda
ao mercado residencial legal impe a necessidade de mudar o rumo da poltica urbana na direo de
incorporar, na prtica, a funo social da propriedade.
Para ampliar o acesso da populao de menor renda ao mercado residencial

legal precisamos colocar em prtica uma poltica urbana, no mbito municipal,
voltada para fazer cumprir a funo social da propriedade urbana e para
ampliar o acesso terra.
As inovaes do Estatuto da Cidade esto em regulamentar uma srie de instrumentos de natureza
jurdica e urbanstica voltados a induzir as formas de uso e ocupao do solo; de possibilitar a regularizao
de posses urbanas de reas ocupadas para fins de moradia no tituladas da cidade e de instituir as
formas de controle e participao direta do cidado na elaborao dos Planos Diretores.
O Estatuto da Cidade estabelece que o Plano Diretor o instrumento para regulamentar como a
funo social da terra deve ser cumprida em cada cidade. O Plano Diretor, por exemplo, deve estabelecer
mecanismos para ampliar a oferta de terra urbanizada, inibir a reteno de solo urbano, incidir sobre a
formao do preo da terra e reservar reas para habitao social.
27
Lembrem que mais do que um documento tcnico, os planos diretores

devem resultar de processos participativos que definam pactos.
Tanto quanto possvel, o Plano Diretor deve ser autoaplicvel, ou seja, no deve
depender de regulamentao posterior para ser aplicado. Quando isso no acontece
no se consegue aprimorar ou mudar o rumo da poltica habitacional e urbana local
e, eventualmente, submeter a proposta a novos perodos de exame e negociao
no mbito do poder legislativo. Portanto, recomenda-se que o plano contenha as
disposies necessrias ao emprego dos instrumentos urbansticos indicados, em
especial quelas pertinentes delimitao das Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS)
e ao Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (PEUC).
A escolha dos instrumentos adequados a cada municpio e situao vai depender da
leitura da cidade tanto a tcnica quanto a comunitria , assim como do projeto de
cidade pactuado. A seguir destacamos alguns instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade que, se aplicados, podem contribuir para ampliar o acesso terra urbanizada.
Para promover a regularizao fundiria temos a concesso de direito real de uso,
cuja utilizao no recente, e instrumentos como a usucapio especial de imvel
urbano, previsto no artigo 183 da Constituio Federal e trazido pelo Estatuto
da Cidade, a concesso de uso especial para fins de moradia (CUEM) e o direito de
superfcie. Todos podem ser previstos no Plano Diretor, embora no dependam disso
para sua aplicao.
reas vazias e ocupadas podem ser delimitadas como ZEIS. Recomenda-se que os
assentamentos precrios do tipo favelas, loteamentos irregulares e cortios, sejam
delimitados como ZEIS para promover sua regularizao fundiria. A delimitao
destes assentamentos como ZEIS permite adotar padres urbansticos especiais e
procedimentos especficos de licenciamento alm de contribuir para o reconhecimento
da posse de seus ocupantes.
O Plano Diretor pode delimitar e regular as ZEIS ou pode indicar a necessidade
de elaborao de uma lei especfica com essa finalidade. No entanto, recomenda-se
que reas vazias sejam delimitadas como ZEIS no corpo do Plano Diretor. Embora o
Estatuto da Cidade no remeta sua definio aos planos diretores, defendemos que
assim deve ser feito, j que a ZEIS um zoneamento especial, que se sobrepe ao
zoneamento definido no Plano Diretor e com ele deve dialogar. Alm do mais, as ZEIS
em terrenos vazios ganham um carter mais estratgico se forem delimitadas no corpo
do plano, podendo contribuir com a formao de estoque de terras para a proviso
habitacional e para conter a especulao fundiria, facilitando o acesso das famlias de
28
baixa renda habitao.
As ZEIS podem ser combinadas a outros instrumentos, como o PEUC, para que a terra
que se encontra em estoque e espera de valorizao seja utilizada ao menos em parte,
onde seu preo no inviabilize a produo para habitao social. Observe-se que nas
ZEIS vazias nem todo o terreno precisa ser reservado para habitao de interesse social;
parte da rea pode receber habitao de mercado e usos no residenciais diversos, o que
deve funcionar como um estmulo produo de interesse social.
Os vazios urbanos e os terrenos subutilizados que no esto cumprindo a funo social da
propriedade podem estar sujeitos notificao para (PEUC) e aos instrumentos sucessrios,
desde que haja previso no Plano Diretor9. reas vazias notificadas para parcelamento
ou edificao compulsrios, se gravadas como ZEIS, devero ser, integralmente ou
parcialmente, destinadas habitao de interesse social10.
O seu municpio delimitou ZEIS? Para regularizao ou para proviso

habitacional? As reas delimitadas como ZEIS so adequadas?
Outro instrumento que pode ser combinado com as ZEIS e com a produo de habitao
de interesse social a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso que,
quando empregado pelo municpio, deve dirigir os recursos auferidos para a execuo
de programas habitacionais, constituio de reserva fundiria, regularizao fundiria
ou, ainda, para dotar reas perifricas com infraestrutura e equipamentos. importante
garantir o controle social desses recursos, destinando-os ao fundo municipal de habitao
ou ao fundo de desenvolvimento urbano, geridos por conselhos democrticos.
O direito de preempo e o consrcio imobilirio so outros instrumentos que atuam
facilitando o acesso terra, como j foi visto na aula anterior. No cabe, nesta aula, aprofundar
a discusso sobre a aplicao dos instrumentos. Aqui basta assinalar a importncia do Plano
Diretor no sentido da definio de instrumentos e estratgias que contribuam para o acesso
terra urbanizada e moradia.
Descrever esses instrumentos no corpo do Plano Diretor, por si s no garante sua
aplicao. A aplicao desses instrumentos requer vontade poltica, depende da construo
coletiva de um pacto social e tambm da capacidade administrativa do governo municipal.
9. O IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica so os instrumentos que
sucedem o PEUC caso no seja dada funo social ao imvel. Essa sucesso de instrumentos incisivos foi prevista no
artigo 182 da Constituio Federal, regulamentado pelo Estatuto da Cidade. Observe-se que esses trs instrumentos
sucessivos so os nicos que foram alados ao texto constitucional, o que nos leva a concluir sobre sua primazia para
fazer cumprir a funo social da propriedade.
10. Observe-se que nas ZEIS vazias nem todo o terreno precisa ser reservado para habitao de interesse social; parte
da rea pode receber habitao de mercado e usos no residenciais diversos, o que deve funcionar como um estmulo
produo de interesse social.
29
A aplicao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade depende tambm da clara inteno de
enfrentar os privilgios das classes dominantes, de novo modo de olhar a cidade combinando/integrando
as dinmicas pblicas e privadas, e, utilizando o Plano Diretor de fato, como instrumento de planejamento.
Segundo FERNANDES (2008) necessrio: coragem na tomada de decises; tempo de execuo; investimento
significativo; continuidade de aes; participao popular em todas as suas etapas; a devida integrao entre
seus objetivos e os instrumentos adotados, bem como entre os programas e as leis existentes e especialmente
aprovadas. Sem isso, a incluso dos instrumentos urbansticos no Plano Diretor pode servir apenas como
uma maquiagem demaggica, sem muito poder para mudar o quadro urbano brasileiro.
As reflexes apresentadas neste texto mostram um longo caminho a percorrer, que depende de um processo
paulatino de consolidao de uma cultura poltica que veja o Estado como o legtimo controlador da funo
social das propriedades urbanas e indutor do crescimento das cidades segundo o interesse pblico. Depende
ainda, que o governo federal tenha a capacidade de organizar o funcionamento dos Sistemas Nacionais
propostos garantindo recursos para os municpios viabilizarem a poltica urbana. E, como j mencionado, que
as estruturas municipais se preparem tcnica e administrativamente para este desafio.
Nesse processo, o papel dos grupos organizados da sociedade civil sempre ser central e imprescindvel
para que a histria do Estatuto da Cidade continue em seu difcil, mas at agora efetivo, caminho para garantir
a reverso da extrema desigualdade e excluso socioespaciais apresentadas pelas cidades brasileiras.
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32
Poltica urbana e habitacional no Brasil

Aul a 2
Poltica e Sistema Nacional de Habitao,

Plano Nacional de Habitao
Nabil Bonduki
Rossella Rossetto
Mdulo 1
aula 2: Poltica e Sistema Nacional de Habitao, Plano Nacional de Habitao
Mdulo 1
Poltica e Sistema Nacional de Habitao,
aula 2
Plano Nacional de Habitao
Introduo
Nesta disciplina trataremos da Poltica Nacional de Habitao (PNH), do Sistema Nacional de
Habitao (SNH) e de suas importncias para o planejamento e a implementao de uma poltica
de Estado, que visa a articulao de todos os agentes afetos questo habitacional. Tambm
apresentaremos um resumo dos principais aspectos do Plano Nacional de Habitao (PlanHab).

1. Diretrizes e objetivos da nova Poltica Nacional de Habitao

Do ponto de vista da poltica de habitao, o governo de Luiz Incio Lula da Silva iniciou-se com aes
estratgicas em vrias frentes, destacando-se um novo desenho institucional. O Ministrio das Cidades, criado
em 2003, tornou-se o rgo coordenador, gestor e formulador da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano e que inclui a Poltica Nacional de Habitao (PNH), foi estabelecido novo modelo de organizao
institucional, baseado em um sistema de habitao, que ser detalhado no item 3 deste texto. Outros
elementos estruturais dessa poltica sero detalhados nos itens 4 a 6, a seguir.
1.1 A nova Poltica Nacional de Habitao

Em 2004, foi aprovada pelo Conselho das Cidades a Poltica Nacional de Habitao (PNH),
principal instrumento de orientao das estratgias e das aes a serem implementadas pelo
governo federal.
Segundo o prprio documento (Ministrio das Cidades: 2004: 29), a PNH oerente com a
Constituio Federal, que considera a habitao um direito do cidado, com o Estatuto da Cidade,
que estabelece a funo social da propriedade e com as diretrizes do atual governo, que preconiza
a incluso social, a gesto participativa e democrtica. Nesse sentido, visa promover as condies
de acesso moradia digna a todos os segmentos da populao, especialmente o de baixa renda,
contribuindo, assim, para a incluso social.
A formulao e a implementao da nova PNH dependem fundamentalmente de trs eixos:
poltica fundiria, poltica financeira e estrutura institucional. Os aspectos relacionados
construo civil estariam dependentes dessa matriz formada por fatores determinantes.
35
Mdulo 1: Poltica urbana e habitacional
Em relao Poltica Fundiria, a PNH (Ministrio das Cidades, op.cit) destaca seu papel estratgico
para a implantao da Poltica Nacional de Habitao, especialmente nos aspectos relcionados aos
insumos para a realizao de programas habitacionais nos municpios. Para que se viabilize elemento
bsico dessa poltica a implementao de instrumentos como os Planos Diretores Municipais que
garantam a funo social da propriedade urbana , os de regularizao fundiria que ampliem o
acesso da populao de menor renda terra urbanizada , bem como a reviso da legislao urbanstica
e edilcia, tendo em vista a ampliao do mercado formal de proviso habitacional (idem p. 29).
Ainda em relao poltica fundiria, o Ministrio das Cidades lanou, em 2005, a Campanha do
Plano Diretor Participativo legislao que permitir, no mbito do municpio: definir instrumentos para
combater a propriedade subutilizada ou no utilizada, indicar reas especficas para habitao de interesse
social, criar mecanismos para obteno de recursos a serem aplicados em moradia e infraestrutura
urbana e assegurar a gesto democrtica das cidades. O tema da regularizao fundiria mereceu
a criao de um programa especfico e inovador no mbito do governo federal, em que pese, alm
de outros motivos, a significativa dimenso dessa questo nos municpios brasileiros e do patrimnio
fundirio e imobilirio da Unio que em todo o pas apresenta irregularidades em sua ocupao.
Os outros eixos importantes na formulao e implementao da PNH financiamento
habitao e modelo institucional sero objeto de detalhamento a seguir.
Em sntese, a PNH estabelece o arcabouo conceitual, estrutura as aes no campo da habitao e,
como consequncia, relaciona os agentes que atuaro na implementao da poltica; por fim, indica
os componentes que estruturam a poltica e a complementam. As proposies nela contida podem
ser agrupadas em:
I - princpios norteadores e diretrizes para as aes em poltica habitacional, a serem
perseguidos pelo governo federal e por todos os agentes que se relacionam com o mbito
federal (por meio de recursos, programas, parcerias, convnios etc.) e que integram o Sistema
Nacional de Habitao;
II - definio da estruturao institucional do setor de habitao e de instrumentos de
implementao da PNH. Dentre eles destacam-se o Sistema Nacional de Habitao e o Plano
Nacional de Habitao, detalhados a seguir;
III - estabelecimento das principais linhas de ao que direcionam os recursos e os
financiamentos na rea habitacional, isto : Integrao Urbana de Assentamentos Precrios
(urbanizao, regularizao fundiria e insero de assentamentos precrios na cidade), a
proviso da habitao e a integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento
urbano, que definem as linhas mestras de sua atuao.
Detalhamos a seguir os principais contedos da PNH.
36
1.2 Princpios da Poltica Nacional de Habitao

A Poltica Nacional de Habitao regida pelos seguintes princpios:
direito moradia, como um direito individual e coletivo, previsto na Declarao Universal dos
Direitos Humanos e na Constituio Brasileira de 1988. O direito moradia deve ter destaque
na elaborao dos planos, programas e aes;
moradia digna como direito e vetor de incluso social garantindo padro mnimo de
habitabilidade, infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade, transporte coletivo,
equipamentos, servios urbanos e sociais;
funo social da propriedade urbana buscando implementar instrumentos de reforma urbana
que possibilitem melhor ordenamento e maior controle do uso do solo, de forma a combater
a reteno especulativa e garantir acesso terra urbanizada;
questo habitacional como uma poltica de Estado, uma vez que o poder pblico agente
indispensvel na regulao urbana e na regulao do mercado imobilirio, na proviso da
moradia e na regularizao de assentamentos precrios, devendo ser, ainda, uma poltica
pactuada com a sociedade e que extrapole mais de um governo;
gesto democrtica com participao dos diferentes segmentos da sociedade, possibilitando
controle social e transparncia nas decises e procedimentos; e
articulao das aes de habitao poltica urbana de modo integrado com as demais
polticas sociais e ambientais.
1.3 Diretrizes da Poltica Nacional de Habitao

So diretrizes da Poltica Nacional de Habitao:
garantia do princpio da funo social da propriedade estabelecido na Constituio e no
Estatuto da Cidade, respeitando-se o direito da populao a permanecer nas reas ocupadas
por assentamentos precrios ou em reas prximas, que estejam adequadas do ponto de vista
socioambiental, preservando seus vnculos sociais com o territrio, o entorno e sua insero
na estrutura urbana, considerando a viabilidade econmico-financeira das intervenes;
promoo do atendimento populao de baixa renda, aproximando-o ao perfil do dficit
qualitativo e quantitativo e com prioridade para a populao com renda de at trs salrios
mnimos;
37
promoo e apoio s intervenes urbanas articuladas territorialmente, especialmente

programas habitacionais, de infraestrutura urbana e saneamento ambiental, de mobilidade
e de transporte, integrando programas e aes das diferentes polticas, visando garantir o
acesso moradia adequada e o direito cidade;
estmulo aos processos participativos locais que envolvam a populao beneficiria,
especialmente nas intervenes de integrao urbana e regularizao fundiria;
atuao coordenada e articulada dos entes federativos por meio de polticas que apresentem
tanto carter corretivo, baseadas em aes de regularizao fundiria, urbanizao e insero
social dos assentamentos precrios; quanto preventivo, com aes voltadas para a ampliao
e universalizao do acesso terra urbanizada e a novas unidades habitacionais adequadas;
atuao integrada com as demais polticas pblicas ambientais e sociais para garantir a
adequao urbanstica e socioambiental das intervenes no enfrentamento da precariedade
urbana e da segregao espacial que caracterizam esses assentamentos;
definio de parmetros tcnicos e operacionais mnimos de interveno urbana de forma
a orientar os programas e polticas federais, estaduais e municipais, levando-se em conta
as dimenses fundiria, urbanstica e edilcia, a dimenso da precariedade fsica (risco,
acessibilidade, infraestrutura e nvel de habitabilidade) e a dimenso da vulnerabilidade social,
compatveis com a salubridade, a segurana e o bem-estar da populao, respeitando-se as
diferenas regionais e a viabilidade econmico-financeira das intervenes;
estmulo ao desenvolvimento de alternativas regionais, levando em considerao as
caractersticas da populao local, suas manifestaes culturais, suas formas de organizao
e suas condies econmicas e urbanas, evitando-se solues padronizadas e flexibilizando as
normas, de maneira a atender s diferentes realidades do pas;
Para que essas diretrizes se concretizem, a PNH enumera uma srie de objetivos especficos (op.cit.
p. 39), dentre os quais salientamos:
garantir linhas de financiamento e subsdio, no mbito do Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS);
apoiar e incentivar os estados, o Distrito Federal(DF) e os municpios na elaborao de
programas, planos e no desenho das intervenes em assentamentos precrios;
promover e apoiar aes de desenvolvimento institucional;
estabelecer critrios e parmetros tcnicos de orientao para as intervenes urbanas.
38
2. Sistema Nacional de Habitao: a articulao

e competncia dos entes federativos
A PNH prev a organizao de um Sistema Nacional de Habitao (SNH) como um instrumento de
organizao dos agentes que atuam na rea de habitao e como meio para reunir os esforos dos
governos (Unio, Estados e municpios) e do mercado privado, alm de cooperativas e associaes
populares, para combater o dficit habitacional.
A proposta do SNH est baseada na integrao das aes dos agentes que o compem, na possibilidade
de viabilizar programas e projetos habitacionais a partir de fontes de recursos onerosos e no onerosos,
na adoo de regras nicas por aqueles que integram o sistema e na descentralizao de recursos e das
aes, que devero, paulatinamente, ser implementadas de forma prioritria pela instncia local.
Os principais agentes pblicos do Sistema Nacional de Habitao so relacionados a seguir.
Ministrio das Cidades o rgo responsvel pelas diretrizes, prioridades, estratgias e instrumentos
da Poltica Nacional de Habitao. Est tambm sob a sua responsabilidade a compatibilizao da PNH
com as demais polticas setoriais. responsvel pela formulao do Plano Nacional de Habitao e
pela coordenao das aes e da implementao do Sistema, que inclui os oramentos destinados
moradia, estmulo adeso ao Sistema por parte dos estados e municpios, bem como firmar a adeso
e coordenar sua operacionalizao.
Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social tem a competncia especfica
de estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos do FNHIS, uma das principais fontes de recursos
do sistema, de modo compatvel com as orientaes da Poltica e do Plano Nacional de Habitao.
Conselho das Cidades rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva (ser melhor
detalhado no prximo item). Em relao Poltica Nacional de Habitao, tem algumas atribuies
centrais especialmente no que tange s prioridades, estratgias, instrumentos e normas da poltica;
alm de fornecer subsdios para a elaborao do Plano Nacional de Habitao, acompanhar e avaliar sua
implementao, recomendando providncias necessrias ao cumprimento dos objetivos da poltica.
Caixa Econmica Federal como agente operador do sistema o responsvel pela operao dos
programas habitacionais promovidos com recursos do FGTS e do FNHIS. tambm quem intermedeia o
repasse de recursos do FNHIS para os beneficirios dos programas e , ainda, o agente que operar os
repasses fundo a fundo previstos no Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS). Como
operador, perfaz tambm a funo de analista da capacidade aquisitiva dos beneficirios nos casos dos
programas do FGTS e avalia o cumprimento das etapas para liberao de recursos de outras fontes.
rgos descentralizados constitudos pelos estados, DF e municpios, conselhos estaduais, distrital e
municipais, com atribuies especficas de habitao no mbito local.
Agentes promotores tais como associaes, sindicatos, cooperativas e outras entidades que
desempenhem atividades na rea habitacional.
Agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN).
39
O Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS), mesmo no

integrando diretamente a composio do SNHIS, definida pela Lei Federal 11.124/05, tem
papel fundamental na implementao do Sistema, na medida em que delibera sobre os
recursos do FGTS e, portanto, da principal fonte estvel de recursos voltada para habitao,
e de parte substancial dos programas da PNH. Estes programas, por sua vez, vm sendo
adequados para responder s diretrizes da Poltica Nacional de Habitao por meio de
resolues do CCFGTS, resguardada a sustentabilidade do Fundo.
O SNH est subdividido em dois subsistemas que, de forma complementar, estabelecem
mecanismos para a proviso de moradias em todos os segmentos sociais. So eles: o
SNHIS e o Sistema Nacional de Habitao de Mercado (SNHM), o primeiro voltado para o
atendimento da populao de baixa renda e o segundo voltado para as famlias de maior
renda que podem ser atendidas pelo mercado. Neles, diferenciam-se as fontes de recursos,
as formas e condies de financiamento e a distribuio dos subsdios que se direcionam
para o SNHIS e, dentro deste, para as faixas de menor renda.
3. Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

O Sistema Nacional de Habitao Interesse Social (SNHIS) foi regulamentado pela Lei Federal
n 11.124 de junho de 2005 e est direcionado populao de baixa renda, especialmente a
que se encontra limitada a rendimentos de at trs salrios mnimos e que compe a quase
totalidade do dficit habitacional do Pas.
O SNHIS organizado a partir da montagem de uma estrutura institucional, composta
por uma instncia central de coordenao, gesto e controle, representada pelo Ministrio
das Cidades, alm do Conselho Gestor do FNHIS, por agentes financeiros e por rgos e
agentes descentralizados. Essa estrutura dever funcionar de forma articulada e com funes
complementares em que cada um desses agentes de representao nacional, institudos
por legislao e competncias especficas, que passam a responder PNH e devem balizar
seus programas e suas aes pelos princpios e diretrizes por ela estabelecidos. J os agentes
descentralizados, para participar do Sistema e ter acesso aos programas destinados habitao
de interesse social, devem realizar a adeso ao SNHIS.
A adeso ao SNHIS voluntria e se d a partir da assinatura do termo de adeso, por meio
do qual estados, municpios e Distrito Federal se comprometem a constituir, no seu mbito de
gesto, um fundo local de natureza contbil especfico para habitao de interesse social
gerido por um conselho gestor com representao dos segmentos da sociedade ligados
rea de habitao, garantindo o princpio democrtico de escolha de seus membros; e
compromete-se, ainda, a elaborar um plano local (estadual, distrital ou municipal) de habitao.
No termo de adeso, ainda estaro assinalados os compromissos comuns, objetivos, deveres e
responsabilidades das partes.
40
Essa estrutura espelha, no mbito local, a estrutura institucional e financeira montada

no mbito federal e permitir, com a adeso ao Sistema, que os agentes locais obtenham
acesso aos recursos do FNHIS. importante salientar que esses recursos no so onerosos e
hoje so acessados a partir da apresentao de propostas junto aos programas que contam
com recursos do FNHIS. Todavia, no modelo proposto, parte dos recursos ser destinada s
transferncias fundo a fundo que ficaro condicionadas ao oferecimento de contrapartida
do ente federativo, que podero ser recursos financeiros, bens imveis ou servios, desde
que vinculados aos empreendimentos habitacionais para os quais sero dispensados recursos
do FNHIS. A participao com recursos por parte dos municpios e estados, mesmo que em
proporo inferior ao valor do repasse federal, essencial para a lgica do SNHIS: trata-se da
conjugao de esforos, com base em princpios e programas comuns, para resolver de forma
conjunta uma questo afeta a todos, isto , a universalizao da moradia digna.
Para pleitear recursos do FNHIS estados e municpios devem aderir ao SNHIS

O Ministrio teve, at janeiro de 2009, a adeso de todos os Estados e de 5.121
municpios, 92% do total no pas.
Inicialmente, bastou formalizar a adeso e comprometer-se, no prazo estipulado pelo
Conselho Gestor do FNHIS, a criar Fundo, Conselho de Habitao e a elaborar Plano
Municipal de Habitao. No entanto, at janeiro de 2009, apenas 1.138 municpios
haviam enviado ao Ministrio das Cidades cpia da lei de criao do Fundo e somente
23 concluram o Plano Habitacional.
O no cumprimento das obrigaes pactuadas no termo de

adeso inviabiliazar o acesso aos recursos de 2009.
Segundo a Lei Federal 11.124/05, o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

composto por recursos advindos do: i) Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (FNHIS); ii) Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); iii) Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT). E, tambm, dos recursos provenientes de outros fundos que
venham a compor o FNHIS. importante salientar que existem, ainda, no Sistema os
recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e do Fundo de Desenvolvimento
Social (FDS) que atendem programas habitacionais especficos.
41
O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) constitudo pela Lei Federal
n 11.124/05 resultado do projeto de lei de iniciativa popular apresentado ao Congresso
Nacional em 1991. elemento essencial do SNH e centraliza todos os recursos oramentrios
da Unio, ou administrados por ela, disponveis para a moradia de baixa renda. Alimentam esse
fundo, alm das dotaes do Oramento Geral da Unio (OGU) classificadas na funo habitao,
os recursos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), os recursos provenientes de
emprstimos externos e internos para programas de habitao, e outras receitas patrimoniais
e operacionais, alm de doaes e contribuies variadas.
Os recursos do FNHIS so aplicados de forma descentralizada, por intermdio dos entes
locais que aderirem ao Sistema, assegurando o atendimento prioritrio s famlias de menor
renda por meio de uma poltica de subsdios.
Investimentos em habitao e urbanizao de assentamentos precrios

Recursos do OGU PPA 2008-2011
Ao
Tabela 3
FNHIS
Valor Previsto em R$ milhes

4.000
Note que os recursos para obras em

assentamentos precrios no so
Subsdio habitacional
900
Urbanizao de assentamentos precrios
17.313
Saneamento integrado
3.799
onerosos. Compreendem recursos

do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e tambm
Total
16.012
recursos do FNHIS. Estados e

municpios solicitam recursos
anualmente para a viabilizao
Mdia anual 2008-2011
4.003
de obras e na medida de
disponibilidade e da aprovao da
SNH, estes so repassados.
Fonte: Elaborao Consrcio Instituto Via Pblica/LabHab-FUPAM/Logos Engenharia.
42
FGTS. Distribuio em % das aplicaes, por Programa

Tabela 2
Programa
Orado
Realizado
Ano
2003
2004
2005
2006
2003
2004
2005 2006
Carta de Crdito Individual
45%
31%
42%
52%
52%
38%
72%
67%
Carta de Crdito Associativo Cohabs
2%
1%
1%
2%
1%
1%
1%
1%
Carta de Crdito Associativos/Entidades
8%
13%
8%
8%
7%
6%
7%
7%
Apoio Produo Habitacional
0%
1%
1%
0%
0%
0%
0%
0%
Pr-Moradia
2%
3%
3%
1%
0%
3%
0%
0%
Operao Especial Carta de Crdito Associativo
2%
2%
1%
1%
2%
1%
2%
1%
Operao Especial Carta de Crdito Individual
5%
3%
2%
1%
5%
3%
3%
1%
Programa de Arrendamento Residencial PAR
4%
13%
10%
10%
0%
12%
14%
14%
CRI - Certificado de Recebveis Imobilirios
3%
0%
1%
0%
0%
0%
0%
0%
Subtotal Habitao
71%
68%
69%
75%
68%
65%
100% 92%
Saneamento para todos setor pblico
1%
6%
20%
17%
1%
1%
0%
7%
Saneamento para todos setor privado
28%
26%
7%
7%
31%
34%
0%
0%
Pr-Comunidade
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Pr-Transporte
0%
0%
5%
1%
0%
0%
0%
1%
Subtotal San e Infra
29%
32%
32%
25%
32%
35%
0%
8%
Total FGTS
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100% 100%
Fonte: Demonstraes Financeiras do FGTS, publicadas pela Caixa. Elaborao Consrcio Instituto Via Pblica / LabHab-FUPAM / Logos
Engenharia.
Notas: Os valores apresentados esto atualizados em R$ de 2006 (pelo deflator do PIB) e as variaes calculadas representam o crescimento
real entre 2003 e 2006. Devido a mudanas nos programas de saneamento, na tabela acima, em 2003 e 2004, onde se l Saneamento para
Todos Setor Pblico, leia-se FCP/ San e onde se l Saneamento para Todos Setor Privado, leia-se Pr-Saneamento.
O Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) desde a sua constituio na dcada

de 1960, representa a principal fonte de recursos para o financiamento das polticas de
habitao popular e saneamento. regido por normas e diretrizes estabelecidas por seu
Conselho Curador CCFGTS , composto por representao de trabalhadores, empregadores
e rgos do governo federal. Parte substancial de seus programas est incorporada ao SNHIS,
excluindo-se os voltados ao saneamento.
Desde os anos 1990 (governo FHC), a maior parte dos recursos do FGTS continua sendo
dirigida para o programa Carta de Crdito Individual para as modalidades que compreendem
cestas de materiais de construo e aquisio de imveis usados. A produo de unidades por
meio do programa Carta de Crdito Associativa outra importante modalidade. Urbanizao
de favelas s possvel no Pr-Moradia programa com poucos recursos porque depende
da capacidade de estados e municpios em contrair emprstimos (tabela 3).
43
4. As estratgias da PNH: financiamento, articulao entre recursos

onerosos e no onerosos, poltica de subsdio e planejamento das aes
Uma das propostas centrais da PNH consiste em articular recursos onerosos e no onerosos de maneira a
ampliar o nmero de pessoas atendidas pela poltica. Como mencionado, o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social tem um papel central da Poltica Nacional de Habitao, pois para ele devem ser canalizados
os recursos no onerosos do governo federal destinados poltica habitacional para fins de subsdio. O
mesmo dever acontecer nos estados e municpios, que tambm devero dispor de fundos de habitao,
para onde devero ser direcionados os recursos oramentrios do nvel de governo correspondente, alm de
repasses do fundo nacional.
Mais recursos do FGTS destinados para a baixa renda

A destinao percentual dos recursos do FGTS foi sendo alterada nos ltimos anos para cumprir
um dos princpios da PNH, que o de priorizar o atendimento populao de menor renda. Isto
tem sido possibilitado pela utilizao do resultado das aplicaes financeiras dos recursos do
FGTS para subsdio habitacional, focado nas faixas de baixa renda.
FGTS. % de Atendimento por faixa de Renda

Tabela 3
Habitao - Unidade financiadas por fonte de recursos

43
25
33
41
30
29
26
25
26
19
22
13
65
56
32
Ano 2002
26
44
46
Ano 2003
Ano 2004
Ano 2005
At 03 SM
Entre 03 e 05 SM
Acima de 05 SM
Ano 2006
Ano 2007
Fonte: Ministrio das Cidades. Apresentao aos Seminrios Regionais do PlanHab, 2007.
No sentido de otimizar a aplicao dos recursos existentes, prope-se a definio de

regras semelhantes na concesso de subsdio. As mesmas regras devem valer para todos
os programas de modo a: ampliar o atendimento da populao de baixa renda, alavancar
financiamentos com recursos do FGTS e possibilitar melhor adequao do financiamento
capacidade de pagamento dos beneficirios.
44
Esse modelo, que ainda est em construo, prope que quanto mais reduzidos forem os rendimentos
das famlias a serem atendidas, maior deveria ser a participao dos recursos no onerosos no mix
proposto. Gradativamente, quanto maior a renda, menor seria a porcentagem da parcela de subsdio,
com aumento da utilizao de recursos do FGTS.
Compondo-se com essa estratgia, outra ao fundamental dinamizar o mercado habitacional para
a classe mdia a ser atendida com recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE),
poupana, e do Sistema Financeiro Imobilirio de modo que este segmento possa deixar de utilizar
o FGTS, que seria voltado para as faixas de renda mais baixas. As medidas j adotadas para ampliar
o mercado habitacional privado, buscam gerar condies favorveis para que esse mercado possa
atender, gradativamente, setores mdios com renda mais baixa.
Legislao
Veja as leis que tm contribudo para os avanos da poltica habitacional

brasileira e que vm impulsionando o crdito imobilirio:
a Lei n 9.514 de 1997, que alm da instituio do SFI, disciplina o instrumento da alienao
fiduciria;
a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, Lei n 10.257;
a criao do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH) e o estabelecimento do regime
de afetao (MP 2.212/01, regulamentada somente em 2004, Lei n 10.931), alm do aperfeioamento
dos instrumentos do SFI LCI e CCI (MP 2.223/01);
a instituio do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), em 2004 (Lei n 10.859), e o
estabelecimento da iseno de imposto de renda sobre ganhos de capital na venda de imveis
de qualquer valor desde que o valor recebido seja utilizado na compra de outro imvel em um
perodo mximo de 180 dias (MP 252);
a Resoluo 460, de 14 de dezembro de 2004, cuja vigncia teve incio em maio de 2005, estabelecendo
novas diretrizes para aplicao dos recursos do FGTS, destacando-se a nova distribuio entre as reas
oramentrias que garante a alocao de 60% para Habitao Popular, 30% para Saneamento Bsico,
5% para Infraestrutura Urbana e 5% para Habitao/Operaes Especiais, e instituindo, ainda, novo
modelo de concesso dos descontos dirigidos (subsdios) a financiamentos a pessoas fsicas com
renda familiar mensal bruta de at R$ 1.500;
a Lei n 10.931 de 2004, que estabeleceu o patrimnio de afetao, com regime especial de tributao
e o valor incontroverso nos contratos de financiamento;
a criao, em 2005, do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e do Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social (FNHIS), Lei n 11.124.
45
Assim, partindo-se de um mix das trs fontes bsicas de recursos destinadas

habitao (mercado, FGTS e fundo de subsdio) compostas de forma a atender todos os
segmentos sociais necessitados de moradia, a PNH tambm pretende ajustar a capacidade
de pagamento das famlias necessidade de moradia.
Para que a estratgia tenha sucesso, necessrio racionalizar a aplicao de recursos
com a formulao de Planos Habitacionais de Interesse Social, em nvel municipal, estadual
e federal. Os planos habitacionais, a serem articulados com os Planos Diretores, teriam o
papel de estabelecer uma estratgia de enfrentamento do problema em cada unidade
da federao, definindo programas especficos adequados realidade local, de evitar
concesso de crditos que excedesse os valores compatveis com as necessidades locais,
de prevenir o desperdcio de recursos decorrente da adoo de tipologias e processos de
produo de custo superior ao que determinada situao exigiria, como tem acontecido
com frequncia no Brasil.
Finalmente, dentro dessa estratgia geral, a poltica urbana e o desenvolvimento
tecnolgico cumprem papel fundamental na busca indispensvel pelo barateamento de
custos da produo habitacional. A lgica adotada est baseada na busca pela aproximao
ou reduo da diferena entre os valores de financiamento e a capacidade de pagamento
da populao, visando reduzir o investimento global necessrio para equacionar problema
e os recursos oramentrios para atender a populao mais pobre.
O desafio de equacionamento entre o barateamento e a qualidade do produto
habitacional no se limita aos aspectos institucionais e financeiros, mas envolve tambm a
necessidade de uma nova abordagem tcnica. Avalia-se que, ainda que houvesse recursos
suficientes para produzir habitao em massa, os obstculos tecnolgicos impediriam um
bom resultado, gerando desperdcios e ineficincia.
Outra estratgia importantssima refere-se necessidade de se criar instituies
especficas no mbito local para atuar na rea habitacional e apostar na qualificao da
administrao para enfrentar a questo da habitao. urgente a criao de mecanismos
para tornar as administraes preparadas para o desafio de um grande impulso na
interveno sobre as cidades.
46
5. Desenho institucional, controle social e participao na PNH

No temos, ainda, o suficiente distanciamento para avaliar, de forma consistente, as aes
desenvolvidas pelo governo Lula na rea da habitao, uma vez que a implementao de nova
poltica habitacional requer um conjunto de medidas de ordem institucional, financeira e tcnica que
demandam tempo. Mesmo com estas restries, possvel detectar os avanos j conseguidos na
implementao de nova poltica habitacional e urbana ao lado, contudo, de obstculos que retardam
e dificultam seu surgimento.
Por um lado, visvel o empenho do governo federal em criar as condies institucionais para
que se viabilize uma nova poltica urbana e habitacional no pas. Malgrado a pequena estrutura
organizacional do Ministrio das Cidades, sua criao um marco histrico no s porque ele o
mais importante rgo nacional responsvel pelo problema da moradia desde a extino do BNH,
como porque sua concepo, que pressupe um tratamento integrado da questo urbana, representa
um avano em relao tradicional fragmentao que tem sido regra na gesto pblica. A este
ministrio agregaram-se as polticas setoriais urbanas, de saneamento, de habitao e de transporte, e
a transversalidade do planejamento territorial e da regularizao fundiria urbana. Coube-lhe, ainda, a
incumbncia de articular e qualificar os diferentes entes federativos na montagem de uma estratgia
nacional para equacionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, alavancando mudanas com
o apoio dos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto da Cidade.
importante enfatizar que para a PNH o estabelecimento de instncias institucionalizadas que
exeram o controle social um elemento basilar. Devido sua importncia estrutural, a criao de
instncias congneres nos estados e municpios tornou-se um dos condicionantes para o acesso aos
recursos do FNHIS.
Fazem parte dos agentes de controle social, no Sistema Nacional de Habitao, o Conselho das
Cidades e, no Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, o Conselho Gestor do Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social.
5.1 Conselho das Cidades

Do ponto de vista da implementao institucional da PNH, um dos principais avanos ocorreu
na construo da instncia de participao e controle social da poltica urbana, o Conselho das
Cidades (ConCidades), cujos membros so eleitos a partir da Conferncia Nacional, sendo composto
por quatro Cmaras Tcnicas (ligadas s quatro secretarias nacionais do Ministrio das Cidades).
As Conferncias das Cidades permitem mobilizar governos, assembleias e cmaras legislativas,
movimentos populares, ONGs, entidades empresariais e profissionais, sindicatos de trabalhadores e
instituies acadmicas, para o debate e a formulao de propostas de polticas setoriais e integradas
para Habitao, Saneamento Ambiental, Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana e Planejamento
Territorial. As conferncias so realizadas a cada trs anos em todas as esferas de governo.
47
O ConCidades foi empossado em abril de 2004, com objetivo de construir uma poltica de
desenvolvimento urbano, fortalecendo a construo de polticas pblicas comprometidas
com o acesso a todos os cidados ao direito cidade. Est vinculado ao Ministrio das
Cidades e composto de 86 titulares sendo: 23 representantes de movimentos populares;
16 do poder pblico federal; 9 do poder pblico estadual; 12 do poder pblico municipal;
8 de empresrios; 8 de trabalhadores; 6 das entidades profissionais e 4 de organizaes
no governamentais. Tambm integram o Plenrio do ConCidades, com direito a voz e sem
direito a voto, 9 representantes dos governos estaduais e do Distrito Federal, indicados
pelos respectivos representantes legais, na condio de observadores, condicionando
o direito de participar existncia de Conselho Estadual das Cidades, ou outro rgo
colegiado com atribuies compatveis no mbito da respectiva unidade da federao. Os
membros do ConCidades tm mandato de trs anos, podendo ser reconduzidos.
Desde a instalao do primeiro Conselho, em 2004, foram aprovadas vrias resolues,
como as propostas da Poltica Nacional de Habitao, Poltica Nacional de Saneamento,
Poltica Nacional de Trnsito, Poltica Nacional de Mobilidade e Transporte Urbano,
a Campanha Nacional pelos Planos Diretores Participativos, o Programa Nacional de
Regularizao Fundiria, entre outros assuntos.
Conferncia das Cidades:

um marco na democratizao da gesto das polticas urbanas e habitacionais
No processo preparatrio para a Conferncia das Cidades, os municpios realizam
conferncias de carter local e elegem delegados para conferncias estaduais, que
ocorrem em todas as 27 unidades da federao. Nestas elegem-se os delegados para a
Conferncia Nacional. Outros so indicados pelas entidades nacionais ligadas s polticas
urbanas. Participa da Conferncia grande nmero de delegados por segmento social
ou institucional: movimentos sociais, entidades empresariais, sindicais, pesquisadores,
universidades, ONGs, profissionais de arquitetura, engenharia e geografia e ainda das
instituies governamentais e legislativas.
At este momento, ocorreram trs Conferncias das Cidades, em

2003, 2005 e 2007.
48
Conferncias Estaduais e Municipais

Quadro 1
Etapas
Dados
1 Conferncia
1 Conferncia
3 Conferncia
Total de Conferncias Municipais
1.430
869
1.554
Total de Conferncias Regionais
150
243
150
3.457
3.120
3.277
27
27
27
Preparatrias
Total de Municpios que participaram
Total de Conferncias Estaduais
Fonte: CEM/Cebrap, Ministrio das Cidades. Elaborao: Consrcio Via Pblica/FUPAM/Logos Engenharia.
5.2 Conselho Gestor do FNHIS

O Conselho Gestor do FNHIS (CGFNHIS), tambm integrante da estrutura do Ministrio das
Cidades, um rgo de carter deliberativo, composto de forma paritria por rgos e entidades
do Poder Executivo e representantes da sociedade civil. A ele cabe:
estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos do FNHIS, observados a PNH, a Lei n
11.124/2005, o Plano Nacional de Habitao e as diretrizes do Conselho das Cidades;
aprovar oramentos e planos de aplicao e metas anuais e plurianuais dos recursos do FNHIS;
deliberar sobre as contas do FNHIS;
dirimir dvidas quanto aplicao das normas regulamentares, aplicveis ao FNHIS, nas matrias
de sua competncia;
aprovar seu regimento interno.
As competncias deste Conselho so, portanto, especficas, direcionadas ao controle
social do FNHIS. No competem ou se sobrepem s funes e competncias do
ConCidades, descrito anteriormente.
De acordo com a Lei n 11.124/2005, a composio do Conselho Gestor paritria
e seus 24 membros devem ser integrantes do Conselho das Cidades. Seus membros
representam a administrao pblica federal (com 12 representantes) e organizaes da
sociedade civil (com 12 representantes: 4 representantes de entidades vinculadas aos
movimentos populares, 3 de entidades vinculadas aos trabalhadores, 3 de entidades da
rea empresarial, 1 da rea acadmica, profissional ou de pesquisa e 1 de ONG).
Diferentemente do Conselho das Cidades, o CGFNHIS no atua com assessoria de
Comit Tcnico, contando com o apoio tcnico e administrativo da Secretaria Nacional de
Habitao para o exerccio de suas competncias. Desde sua instituio, tem funcionado
com regularidade com, no mnimo, quatro reunies por ano.
49
5.3 Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS)

O Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS) mesmo no
integrando diretamente o SNHIS tem, na forma definida pela Lei Federal n 11.124/2005, um
papel fundamental na implementao do Sistema, na medida em que delibera sobre a principal
fonte estvel de recursos do SNHIS e parte substancial dos programas da PNH, cabendo-lhe:
estabelecer diretrizes para aplicao dos recursos do FGTS, o que inclui a distribuio dos
recursos de acordo com as reas de aplicao (habitao, saneamento, infraestrutura
urbana), as unidades da federao e as faixas de renda, alm de definir as condies
financeiras para a aplicao dos recursos;
aprovar os oramentos anuais para a aplicao dos recursos do FGTS, incluindo o
montante de desconto (subsdio), de acordo com a poltica definida pelo Ministrio e
pelo Conselho das Cidades, respeitando a sustentabilidade dos recursos do FGTS;
apreciar as alteraes propostas pelo Ministrio das Cidades para a adequao dos
atuais programas do Fundo s diretrizes da PNH e dar as diretrizes ao agente operador
para implement-las;
viabilizar fontes estveis de recursos para a realizao da Poltica de Habitao de
Interesse Social.
Cabe ao CCFGTS, portanto, definir o montante anual e condies de

aplicao de parte dos recursos para implementao da poltica federal
de subsdio e da principal fonte onerosa de financiamento dos programas
federais para habitao de interesse social.
O CCFGTS apresenta uma composio diferente dos conselhos at aqui
descritos. ligado ao Ministrio do Trabalho e Emprego, cujo ministro o
preside (o Ministrio das Cidades ocupa a vice-presidncia). constitudo
por um colegiado tripartite composto por representantes dos trabalhadores,
dos empregadores e do governo federal, atendendo ao disposto no art.
10 da Constituio Federal, que determina essa composio quando
os interesses de trabalhadores e empregadores se fizerem presentes em
colegiados dos rgos pblicos. O Conselho Curador do FGTS formado por
8 representantes do governo federal, 4 representantes dos trabalhadores e
4 representantes dos empregadores.
50
Controle social na destinao de recursos para habitao

Como vimos, as principais fontes de recursos que alimentam a Poltica Nacional de Habitao, bem
como suas propostas e diretrizes, esto submetidas ao controle social por meio de conselhos.
Isto tem garantido um verdadeiro processo democrtico na

alocao dos recursos para habitao?
Qual a sua avaliao?
6. Plano Nacional de Habitao - PlanHab

O Plano Nacional de Habitao (PlanHab) um dos instrumentos previstos para a implantao da nova
Poltica Nacional de Habitao. O principal objetivo do PlanHab planejar as aes pblicas e privadas, no
mdio e longo prazo, com o propsito de formular uma estratgia do governo federal para enfrentar as
necessidades habitacionais do pas, considerando o perfil do dficit habitacional, a demanda futura por
moradia e a diversidade do territrio nacional.
A elaborao do PlanHab teve incio em julho de 2007 e foi finalizada em dezembro de 2008, sob coordenao
da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades e com a consultoria, contratada em processo
licitatrio, do Consrcio PlanHab, formado pelo Instituto Via Pblica, LabHab/FAU-USP e Logos Engenharia. O
documento apresentado Secretaria Nacional de Habitao em dezembro de 2008 representa a finalizao
desse intenso trabalho de elaborao participativa e a verso para debate nacional das propostas do Plano,
devendo agora ser pactuado com todos os segmentos da sociedade.
Vale destacar que o PlanHab se caracteriza simultaneamente como um plano estratgico de longo prazo e
como um plano de ao, ou seja, uma ferramenta de planejamento com propostas que so operacionais e que
devem ser implementadas no curto, mdio e longo prazo. Por isso suas propostas e estratgias de ao e suas
etapas de implementao se articulam elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs) e at o ano de 2023 (2011,
2015, 2019 e 2023), devendo ser revisto a cada quatro anos, a partir de uma avaliao do perodo anterior e
da anlise dos novos cenrios e projees, capazes de orientar o perodo seguinte.
A elaborao do PlanHab contou com um intenso processo participativo que, desde o comeo, envolveu
todos os segmentos da sociedade civil, buscando pactuar vises sobre o cenrio habitacional brasileiro e
sobre propostas que fossem surgindo no processo de discusso. Alm das reunies com canais institucionais
de controle social e participao e reunies com segmentos da sociedade movimentos populares,
empresrios, entidades tcnicas e acadmicas, organizaes no governamentais (ONGs) e poder pblico
municipal e estadual , sua construo envolveu, tambm, instncias de acompanhamento do trabalho,
espaos especficos de participao, como seminrios nacionais e regionais, discusses com segmentos da
sociedade civil organizada, mesas com especialistas e representantes de organizaes.
51
A experincia de elaborao participativa do PlanHab pode servir de

referncia para a elaborao dos Planos Locais de Habitao. O importante
compreender que o envolvimento e o engajamento da sociedade local, por
meio das organizaes atuantes na rea habitacional e urbana, essencial
para garantir a pactuao de estratgias de ao e o comprometimento
com as propostas que sero definidas nos Planos.
Para a elaborao do diagnstico do PlanHab, a Secretaria Nacional de Habitao contratou,

previamente, estudos tcnicos que foram estratgicos para a definio do Plano. Esses estudos
esto disponveis no site do Ministrio das Cidades e podem servir de fonte de consulta para a
elaborao dos Planos Locais de Habitao. Os estudos so: o Dficit Habitacional no Brasil,
produzido pela Fundao Joo Pinheiro, a Projeo da Demanda Demogrfica Habitacional,
produzido pelo CEDEPLAR/UFMG e ainda, os estudos Aplicaes de Geoprocessamento para a
Poltica de Habitao em Assentamentos Precrios (que resultou na produo de cartografias
de 361 municpios, e na publicao Assentamentos Precrios no Brasil Urbano) e Capacidades
Administrativas dos Municpios Brasileiros e Dficit Habitacional, produzidos pelo Centro de
Estudos da Metrpole/Cebrap. Ao longo do curso abordaremos cada um desses estudos e as
possibilidades de utilizao na elaborao dos Planos Locais de Habitao.
Inicialmente, salientamos que todas as propostas e estratgias de ao esto estruturadas
em uma anlise regional da diversidade da questo habitacional no pas. Essa anlise foi
sintetizada (Quadro 2) em uma tipologia de municpios que agrupa todos os municpios
brasileiros em 11 categorias de cidades.
52
Tipologias de municpios utilizadas nas anlises do planhab

Quadro 2
Regies metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo.
Metrpoles situadas em regies de alta renda, com alta desigualdade

social. So denominadas metrpoles globais pela concentrao de
atividades e fluxos econmicos e financeiros.
Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais do
Centro-Sul.
Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais prsperas do Norte e Nordeste.
Municpios integrantes de regies

metropolitanas e municpios com
mais de 100 mil habitantes
Metrpoles, aglomeraes urbanas e capitais situadas em regies de

alto estoque de riqueza e grande importncia funcional na rede de
cidades. So consideradas cidades polo em suas respectivas regies.
Principais centros polarizadores do Norte e Nordeste, com estoque

de riqueza inferior aos tipos A e B, com maior concentrao de
pobreza e alta desigualdade.
Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul.
Municpios situados em regies com alto estoque de riqueza, com importncia como centros polarizadores em sua microrregio.
Aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste.
Municpios com baixo estoque de riqueza, porm com grande importncia regional. Cidades polo situadas em microrregies de menor
dinamismo.
Centros urbanos em espaos rurais prsperos.
Municpios que esto crescendo moderadamente, situados nas microrregies mais ricas do pas. Tm mais condies de enfrentar o
dficit com recursos prprios.
Centros urbanos em espaos rurais consolidados, com algum grau de
dinamismo.
Municpios com populao entre
20 e 100 mil habitantes
Municpios situados em microrregies historicamente de maior pobreza e relativa estagnao, mas apresentam situao mais positiva
em comparao aos demais tipos subsequentes.
Centros urbanos em espaos rurais com elevada desigualdade e pobreza.
Municpios com populao com

menos de 20 mil habitantes
Municpios que se destacam pelos nveis mais elevados de pobreza,

maior nmero de domiclios sem banheiro e alto dficit habitacional
relativo.
Pequenas cidades em espaos rurais prsperos.
Pequenas cidades em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente.
Pequenas cidades em espaos rurais de pouca densidade econmica.
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia, a partir de dados do Observatrio das Metrpoles/MCidades, 2005.
53
Mapa 1
Tipologias de municpios do PlanHab
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia, com base nos
dados do Observatrio das Metrpoles/ MCidades, 2005.
Para saber mais sobre as tipologias do PlanHab, orientamos que voc acesse
o documento completo disponvel no site do Ministrio das Cidades. L voc
encontrar uma explicao da metodologia utilizada e, tambm, uma descrio de
cada uma das tipologias de municpios. Caso voc queira saber sobre a tipologia
de seu municpio, propomos que acesse a tabela do estudo.
Caracterizao dos Tipos de Municpios - Estudos Tcnicos PlanHab

http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/
planhab/biblioteca/Tipologia%20de%20Municipios%20do%20PlanHab.pdf
Classificao dos municpios brasileiros, segundo a tipologia do PlanHab

http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/
planhab/biblioteca/Tipologia%20de%20Municipios%20-%20PlanHab.pdf
54
Para os objetivos desse curso, destacamos as principais propostas do Plano Nacional de

Habitao inseridas em seus quatro eixos estratgicos:
a) Financiamentos e Subsdios;
b) Arranjos e Desenvolvimento Institucional;
c) Cadeia Produtiva da Construo Civil;
d) Estratgias Urbano-fundirias
6.1 A estratgia no eixo Financiamento e Subsdios

O eixo Financiamentos e Subsdios parte do objetivo de criar um novo modelo de financiamento e subsdios,
capaz de garantir recursos para a urbanizao de assentamentos precrios e para uma produo massiva de
unidades novas, com foco nas faixas de baixa renda onde se concentram as necessidades habitacionais.
Assim, o PlanHab estabelece as seguintes estratgias no eixo Financiamentos e Subsdios:
1. ampliar os recursos no onerosos destinados habitao de interesse social, garantindo estabilidade
e previsibilidade;
2. sestinar recursos do FNHIS para urbanizao e regularizao de assentamentos precrios e
produo de unidades novas para as famlias sem capacidade de tomar financiamento (Grupo de
Atendimento 1 ver box frente para mais explicaes sobre a estratificao das famlias em
grupos de atendimento);
3. reduzir os custos e ampliar o oramento do FGTS para ampliar o financiamento s famlias que
necessitam de subsdio parcial (Grupos de Atendimento 2 e 3);
4. criar a Carta de Subsdio para operacionalizar com agilidade a poltica de subsdios, com recursos
do FGTS e do SNHIS;
5. criar Fundo Garantidor para reduzir o risco de crdito do agente financeiro e garantir o atendimento
s faixas de baixa renda com alto risco de crdito. O foco do fundo o Grupo de Atendimento 2;
6. estimular, atravs de direcionamento, a utilizao de recursos do SBPE para financiar imveis
destinados ao Grupo de Atendimento 4.
A criao de novo modelo de financiamento e subsdio essencial no equacionamento das

necessidades habitacionais1 no Brasil e a pedra angular da estratgia traada no PlanHab.
Neste eixo, os principais desafios so a insuficincia de renda de parte significativa da
populao para acessar uma soluo habitacional adequada, o alto custo do bem habitao,
as dificuldades do financiamento a longo prazo, a reduzida capacidade de poupana e de
investimento presentes no pas e a necessidade de enfrentamento de um dficit habitacional
e uma demanda futura de grande escala.
1. As necessidades habitacionais brasileiras entre 2005 e 2023 compreendem o dficit habitacional, calculado em 7,9 milhes
de domiclios conforme estudo da Fundao Joo Pinheiro para o Ministrio das Cidades e a demanda demogrfica habitacional, calculada em 27 milhes de domiclios conforme estudo do CEDEPLAR/UFMG para o Ministrio das Cidades.
55
Frente ao quadro das fontes de recursos para habitao existentes no pas, ampliar os recursos no
onerosos e potencializar a utilizao dos recursos onerosos, sobretudo do FGTS, essencial. O FGTS um
fundo saudvel, com grande disponibilidade de recursos e estruturado para apoiar o acesso moradia,
mas encontra-se limitado devido renda insuficiente de parte significativa das famlias que necessitam de
atendimento habitacional. As estratgias propostas buscam viabilizar a utilizao massiva deste funding, sem
afetar sua sustentabilidade, ao mesmo tempo em que se prope a criao de mecanismos para subsidiar as
famlias que no tm condies de assumir o pagamento de um financiamento habitacional.
Outra importante proposta nesse eixo a estruturao de um modelo de garantias e seguros, com a criao
de um Fundo Garantidor de Financiamentos Habitacionais. Esse Fundo ter o objetivo de viabilizar o acesso
ao financiamento de longo prazo para famlias com capacidade de pagamento mensal, classificadas como alto
risco de crdito pelas instituies financeiras, mediante estmulos ao credor e ao devedor. Trata-se, portanto,
de possibilitar o acesso ao bem habitacional s famlias que tm capacidade de tomar um financiamento,
mas que, atualmente, tm rendimento considerado insuficiente para um financiamento de longo prazo. Esse
Fundo Garantidor tambm possibilitar uma maior utilizao dos recursos de financiamento do FGTS, que
podero ser complementados com recursos a fundo perdido do OGU/FNHIS, por meio de um programa de
subsdios habitacionais, a ser criado, capaz de chegar com rapidez s famlias de baixa renda.
Grupos de Atendimento adotados pelo PlanHab

Para potencializar a aplicao dos subsdios (recursos a fundo perdido) com vistas
ampliao da abrangncia do atendimento habitacional, foram previstos Grupos
de Atendimento de acordo com diferenas de renda familiar regional, capacidade
de acessar um financiamento e de acordo com as fontes de recurso que possam
viabilizar esse financiamento
Caracterizao dos Grupos de Atendimento

Quadro 3
Capacidade Financeira
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Grupo 4
Grupo 5
Necessidades
Famlias com renda lquida abaixo da linha de

financiamento.
Famlias que acessam ao financiamento
habitacional, mas que requerem subsdio de
complemento e equilbrio
Famlias que podem acessar ao financiamento
habitacional com subsdio de equilbrio.
Famlias com capacidade de assumirem
financiamento habitacional
Famlias com capacidade de acesso a um
imvel por meio de financiamento de mercado
Fonte: Elaborao do Consrcio Instituto Via Pblica/LabHab-FUPAM/Logos Engenharia.
56
Fontes de Recursos
12,9
FNHIS
11,6
FGTS / FNHIS
Financiamento com subsdio
4,8
FGTS / SBPE
3,7
FGTS / SBPE
1,9
SBPE
6.2 A estratgia no eixo Arranjos e Desenvolvimento Institucional

Para o eixo Arranjos e Desenvolvimento Institucional, o PlanHab adota o objetivo de implementar
o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e consolidar um modelo de poltica
habitacional baseada na descentralizao, articulao intergovernamental e intersetorial, participao
e controle social. Para alcanar esse objetivo, essencial que as instituies pblicas e os demais
agentes privados operem sob uma mesma tica, em torno de conceitos e foco de atuao comuns, por
meio de programas e aes articuladas a partir de diretrizes nacionais e das seguintes estratgias:
1. fortalecer o setor pblico, e explicitar os papis e competncias de cada nvel de
governo no SNHIS;
2. fortalecer os agentes no estatais para exercerem seu papel no SNHIS;
3. garantir o controle social e a participao da sociedade na implementao da poltica e
dos planos habitacionais nas trs esferas federativas;
4. criar o ndice de Capacidade Institucional Habitacional e de Gesto Urbana para bonificar
com maior acesso aos recursos federais os entes federativos que se qualificarem para gerir
adequadamente o setor habitacional;
5. capacitar os vrios agentes do SNHIS para garantir repertrio comum, agilidade e qualidade
na implementao do PlanHab;
6. instituir o sistema de informaes da habitao a partir do cadastro nacional Cadnico
completado com informaes para a gesto e avaliao da poltica habitacional;
7. criar um sistema de monitoramento e avaliao que permita o controle dos resultados e a
reviso peridica do Planhab.
6.3 A estratgia no eixo Poltica Urbana e Fundiria

O PlanHab considera fundamental dar ateno especial questo do acesso terra
urbanizada e dinmica urbana como um eixo estratgico para a implementao das
propostas de poltica habitacional. No poderia ser diferente, j que a questo da habitao
, fundamentalmente, um problema urbano. Alm de no ser possvel produzir moradias sem
uma base fundiria, o uso residencial ocupa a maior parte das cidades, com fortes relaes
com as polticas de ordenamento territorial, mobilidade e saneamento.
Dado o carter especulativo da apropriao privada, a escassez relativa da terra apta para
a moradia e os impactos urbanos e ambientais da sua localizao, o equacionamento das
necessidades habitacionais exige a estruturao de uma estratgia especfica para garantir o
acesso terra legalizada e urbanizada, assim como a regularizao fundiria de assentamentos
informais, combatendo o patrimonialismo e estimulando os vrios agentes a adotarem polticas
que alterem a maneira como as cidades brasileiras tm-se desenvolvido.
57
Em geral, as leis urbansticas so omissas ou destinam parcelas nfimas do solo urbano

aos mercados populares, o que dificulta e encarece o acesso terra para Habitao de
Interesse Social (HIS) e influi na formao de assentamentos precrios. O equacionamento
das necessidades habitacionais exige que este processo seja estancado, evitando-se que os
subsdios sejam transferidos para a especulao imobiliria. Por isso, os aspectos urbanos
e fundirios so estratgicos no PlanHab, cabendo aos municpios um papel essencial para
o sucesso dos objetivos traados, isto :
garantir acesso terra urbanizada, legalizada e bem localizada para a proviso de HIS
(unidades prontas ou lotes) na escala exigida pelas metas do PlanHab;
regularizar os assentamentos informais, garantindo a permanncia dos moradores de
baixa renda.
Para alcanar os objetivos, foram traadas as seguintes estratgias:

1. incorporar instrumentos de manejo do solo urbano e de regularizao fundiria de assentamentos
precrios e informais no PL 3.057/2000 (que altera a Lei n 6.766/79 que dispe sobre o parcelamento
do solo para fins urbanos e sobre a regularizao fundiria sustentvel de reas urbanas);
2. estimular os municpios a adotarem instrumentos que facilitem o acesso terra urbanizada,
utilizando o ndice de Capacidade Institucional Habitacional e Gesto Urbana;
3. dimensionar a terra necessria para a produo de HIS e integrar a regularizao fundiria nos
Planos Locais de Habitao de Interesse Social;
4. produzir e regularizar a HIS nos imveis da Unio;
5. criar o subsdio localizao para viabilizar a produo e a reabilitao de HIS em reas histricas,
centrais e consolidadas;
6. aplicar os instrumentos de regularizao fundiria previstos no Estatuto da Cidade e na Medida
Provisria 2.220/2001;
7. revisar as aes possessrias no Cdigo de Processo Civil.
58
6.4 A estratgia no eixo Cadeia Produtiva da Construo Civil

Outro eixo importante para potencializar o acesso moradia digna relaciona-se s medidas
para dinamizar a cadeia produtiva da construo civil. Trata-se de medidas que possibilitaro
ampliar a produo e estimular a modernizao da cadeia produtiva da construo civil voltada
produo de HIS e habitao do mercado popular, buscando obter qualidade, menor custo, ganho
de escala e agilidade na produo. Para tanto, foram estabelecidas as seguintes estratgias:
1. desonerar o processo de produo da HIS, garantindo que os incentivos gerem efetivamente
uma reduo no custo e o aumento na oferta da moradia;
2. dar agilidade aos procedimentos de aprovao de empreendimentos habitacionais,
buscando simplificar o processo de licenciamento no mbito local e criando um ambiente
favorvel celeridade dos registros cartoriais;
3. modernizar processos de produo a partir do incentivo utilizao de materiais,
componentes, sistemas e tecnologias adaptadas s caractersticas regionais e adequadas
s especificidades da HIS;
4. estabelecer normas gerais aplicveis em todo o territrio que deem homogeneidade s
exigncias para a HIS;
5. capacitar mo de obra e profissionais que trabalham no setor habitacional voltado HIS,
buscando alcanar maior qualidade nos projetos e no processo de construo;
6. apoiar o autoempreendimento da casa prpria e aos processos com autogesto e
cooperativados.
6.5 A articulao dos eixos estratgicos e a implementao do PlanHab

Cada um dos eixos estratgicos foi detalhado no PNH, sendo fundamental dar
andamento a sua implementao. fundamental salientar que esses eixos esto
intrinsecamente articulados e que no haver alteraes substanciais no quadro da
poltica habitacional no pas se no houver aes nas quatro frentes. Apesar de ser pontochave na proposta, a questo financeira no a nica para se alcanar os objetivos do
Planhab. Os obstculos no mbito institucional para a implementao em larga escala, os
constrangimentos da cadeia produtiva, cujos produtos, em geral, no esto adequados
para atender demanda prioritria e o gargalo que representa a terra urbanizada e
regularizada para a produo da HIS em condies urbanas adequadas podero ser
impeditivos para que os recursos sejam aplicados corretamente e para que alcancem a
populao-alvo que o plano quer atender. Aes nos quatro eixos devem, portanto, ser
implementadas concomitantemente para que o Planhab alcance os objetivos traados.
59
Finalmente, importante ressaltar que o PlanHab um desdobramento da PNH, que vem

sendo implementada desde 2004. No uma carta de intenes, retrica, pois partiu de diretrizes
consolidadas, dialogou com as aes que esto em curso e com os atores concretos que atuam
no setor, propondo uma estratgia articulada a um conjunto de iniciativas, algumas que j esto
sendo adotadas para transitar da situao atual para o horizonte esperado.
O processo de planejamento proposto implica uma estratgia de longo prazo articulada a sua
implantao, definindo etapas com objetivos e aes prioritrias, em busca de efetividade. Como
mencionado, a implementao do PlanHab est dividida em trs etapas, vinculadas aos PPAs, sendo
que a primeira, entre 2009 a 2011, uma transio, que dialoga com o contexto atual, propondo
medidas de curto prazo capazes de gerar efeitos imediatos na direo proposta. Na segunda etapa,
espera-se consolidar o novo modelo e, na terceira, colher os resultados, avanando-se em direo
ao equacionamento das necessidades habitacionais do pas.
No curto prazo, a implementao do PlanHab pode, ainda, dar um sentido mais estratgico s
medidas anticclicas tomadas pelo governo federal para dinamizar o setor imobilirio e manter a
atividade econmica e o nvel de emprego nesse perodo de crise internacional, visando atenuar
suas repercusses no pas. Neste sentido, a articulao com um plano de longo prazo, focado no
desenvolvimento econmico e social do pas, no qual os recursos alocados podem dinamizar o
setor produtivo e, ainda, gerar um forte impacto na poltica social, dando um sentido muito mais
estratgico ao programa habitacional que o governo federal anunciou no incio de 2009.
BONDUKI, N. Poltica habitacional en Brasil del regime militar al gobierno Lula: desafos y impasses. In
CIUDAD Y TERRITORIO - Estudios Territoriales. Madri - Espanha, Ministrio de Vivienda, vol. XXXVII, n 145146 otoo-invierno 2005.
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60
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Capacidades administrativas, dficit e efetividade na poltica habitacional. Braslia: Ministrio da Cidades, 2007.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao/Centro de Estudos da Metrpole/CEBRAP.
Assentamentos precrios no Brasil urbano. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao/CEDEPLAR/UFMG. Projeto projeo da
demanda demogrfica habitacional, o dficit habitacional e assentamentos subnormais. Braslia: Ministrio
das Cidades, 2007.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social. Programa Habitao de Interesse Social. Ao: Apoio elaborao de Planos Habitacionais de
Interesse Social. Manual para apresentao de propostas 2007.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao e Consrcio PlanHab. Plano Nacional de
Habitao - contribuies dos seminrios regionais. Caderno PlanHab I. Braslia: Ministrio das Cidades, 2008.
Ministrio das Cidades/Aliana de Cidades/DENALDI, R. (org.). Aes integradas de urbanizao de
assentamentos precrios. Braslia: Ministrio das Cidades, 2009.
FUNDAO JOO PINHEIRO/MINISTRIO DAS CIDADES. Dficit Habitacional no Brasil 2005. Belo Horizonte:
Fundao Joo Pinheiro, 2006.
Os estudos contratados e documentos produzidos pelo Ministrio das Cidades e

a legislao especfica esto disponveis em:
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/planhab/biblioteca
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/planhab
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca/biblioteca-planhab/
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/legislacao
Legislao
BRASIL. Lei n 9.514, de 1997, que alm da instituio do SFI, disciplina o instrumento da alienao
fiduciria.
BRASIL. Lei n 10.859. A instituio do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) e o estabelecimento da
iseno de imposto de renda sobre ganhos de capital na venda de imveis de qualquer valor desde que o
valor recebido seja utilizado na compra de outro imvel em um perodo mximo de 180 dias.
BRASIL. Lei n 10.931, de 2004. Estabeleceu o patrimnio de afetao, com regime especial de tributao e
valor incontroverso nos contratos de financiamento.
61
BRASIL. Lei n 10.257, de 10 de outubro de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal,
estabelece diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano e d outras providncias.
BRASIL. Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005. Dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e institui o
Conselho Gestor do FNHIS.
BRASIL. Resoluo n 460, de 14 de dezembro de 2004.
62
Eixos da ao integrada em assentamentos precrios

Aul a 3
Adauto Lcio Cardoso

Rosane Lopes de Arajo
Mdulo 2
A u l a
3 :
N e c e s s i d a d e s
h a b i ta c i o n a i s
n o
b r a s i l
Mdulo 2
Aul a 3
Introduo1
Nesta aula, iniciando a discusso do diagnstico, vamos tratar dos conceitos
e das metodologias para o dimensionamento das necessidades habitacionais.
Destacaremos a mensurao do dficit relacionado urbanizao de
assentamentos precrios e apresentaremos o mtodo desenvolvido pelo Centro
de Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento CEM/
Cebrap para orientar os municpios na construo de estimativas e cadastros.
Tambm trataremos da estimativa de incremento do estoque de moradias em
funo do crescimento populacional e da demanda demogrfica futura.
1. Necessidades Habitacionais e precariedade da moradia:

discutindo conceitos.
No incio da dcada de 1990, trs parcelas costumavam entrar na quantificao do dficit
habitacional: a demanda demogrfica, relativa ao nmero de unidades que se necessita construir
para atender ao crescimento populacional; a demanda de reposio, referente a parte do estoque
de habitaes que se deteriora com o tempo e precisa ser reposto; e a demanda latente, relativa s
unidades inadequadas que precisam ser substitudas (TASCHNER, 1992).
Naquele momento, a concepo vigente do dficit habitacional considerava a necessidade de
substituio absoluta das unidades habitacionais situadas em favelas e cortios. A luta dos movimentos
sociais por moradia e pela reforma urbana, com a resistncia ao processo de remoo de favelas, levou
ao entendimento de que as favelas poderiam e deveriam ser urbanizadas, garantindo-se populao
ali residente o direito de permanncia. Novas alternativas que a partir de ento se consolidaram para
a poltica habitacional passam a considerar de forma diferente o problema do dficit habitacional.
1. Os itens 1. Necessidades Habitacionais e precariedade da moradia: discutindo conceitos, 2. Clculo do dficit
quantitativo e qualitativo e 4. Assentamentos precrios: discutindo conceitos e metodologias foram extrados da apostila
Necessidades habitacionais no Brasil produzida por Adauto Lucio Cardoso e Rosane Lopes de Arajo para curso a distancia
Aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios promovido pelo Ministrio das Cidades em parceria com a
Aliana de Cidades. O item 5, Pesquisa Cadastral Municipal de autoria de Rosana Denaldi.
65
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d a
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p r e c r i o s
nesse contexto que, em 1995, a Fundao Joo Pinheiro (FJP) desenvolve um

estudo em que prope o conceito de necessidades habitacionais. Com um carter
mais amplo, este inclui o dficit necessidade de reposio total de unidades
habitacionais precrias e o atendimento demanda reprimida , a demanda
demogrfica necessidade de construo de novas unidades para atender ao
crescimento demogrfico , e por fim, a inadequao compreendendo a necessidade
de melhoria de unidades habitacionais que apresentem certo tipo de carncia. Dentro
dessa nova conceituao, a favela pode ser tanto um problema de dficit (no caso, por
exemplo, de remoes necessrias para promover desadensamento ou eliminao de
risco) quanto um problema de inadequao (no caso das situaes de falta de acesso
infraestrutura de saneamento, sistema virio etc.).
Observe que
Observe que o dficit habitacional corresponde quantidade de
moradias novas que necessitam ser produzidas para atender as demandas
acumuladas. Pode ser entendido como dficit por reposio do estoque,
quando engloba as moradias sem condies de habitabilidade, devido
precariedade das construes ou em virtude de desgaste da estrutura
fsica; e como dficit por incremento de estoque, no caso de famlias
que convivem em uma mesma habitao junto a outra famlia e aquelas
que vivem em cmodos, ou da moradia em imveis destinados a fins
no residenciais.
Quanto inadequao de moradias, seu conceito reflete problemas
na qualidade da habitao, no implicando, contudo, a necessidade de
novas construes. Seu dimensionamento visa elaborao de polticas
voltadas para a melhoria dos domiclios existentes, complementares
produo de novas unidades habitacionais.
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Ainda no trabalho apresentado em 1995, a FJP identificou, entre os tipos de

inadequao, a carncia de infraestrutura que apresenta um grau de diferenciao
interna , o adensamento excessivo de moradores e o comprometimento
excessivo da renda familiar para o pagamento de aluguis. Assim, o conjunto das
necessidades habitacionais seria estabelecido pela soma do dficit, da demanda
demogrfica e da inadequao (CARDOSO, 1998).
Considerando esses pressupostos e tomando como referncia a base de
informaes do IBGE, com dados dos Censos e da Pesquisa Nacional por Amostragem
Domiciliar (PNAD) permitindo a consolidao dos resultados em nvel de Brasil,
estados e regies metropolitanas, com desagregaes por situao do domiclio
e por faixa de renda , a composio do dficit trabalhada atualmente com
base em trs elementos: dos domiclios rsticos, dos domiclios improvisados e da
coabitao domiciliar.
Os domiclios rsticos compem o dficit por reposio do estoque, enquanto
que os domiclios improvisados e a coabitao fazem parte do dficit por
incremento de estoque, cujo clculo teve agregado um outro componente antes
tratado como inadequao, o do nus excessivo com aluguel.
Em sua definio, os domiclios improvisados so aqueles construdos para fins no
residenciais, mas que esto servindo de moradia na ocasio do Censo. Os rsticos so
os domiclios permanentes cuja construo feita por material improvisado, como
madeira aproveitada e vasilhames, e que correspondem parcela da necessidade de
reposio, que pode ser definida como os domiclios a serem restaurados, substitudos
ou repostos. A coabitao familiar representa a insuficincia do estoque habitacional
para atender demanda por habitao, compreendendo a convivncia de mais de uma
famlia no mesmo domiclio (denominadas de famlias conviventes2, diferenciando-se
as principais e secundrias3) ou o aluguel de quartos ou cmodos para a moradia de
outras famlias. E o nus excessivo com aluguel corresponde ao nmero de famlias
urbanas com renda de at trs salrios mnimos, que moram em casa ou apartamento
e que despendem mais de 30% de sua renda com aluguel (FJP, 2006)4.
2. O pressuposto do conceito de famlias conviventes o de que, para cada famlia, deve haver a disponibilidade de
pelo menos uma unidade habitacional. Essa ideia vem sofrendo algumas crticas, tendo em vista a sobrevivncia,
principalmente nos meios populares, das famlias ampliadas. Isso implicou a necessidade de se investigar em que
medida a coabitao voluntria ou um constrangimento gerado pela limitao do mercado de moradias. Dada a
impossibilidade de se estabelecer parmetros quantitativos para essa diferenciao, sem o recurso a uma pesquisa de
campo, esse indicador vinha sendo mantido, at que, com os resultados da PNAD 2007, foi possvel estimar a parte das
famlias conviventes que corresponderia ao dficit.
3. As famlias conviventes secundrias so constitudas por, no mnimo, duas pessoas ligadas por grau de parentesco,
dependncia domstica ou normas de convivncia e que residem no mesmo domiclio com outra famlia, denominada
principal. O responsvel pela famlia principal tambm o responsvel pelo domiclio. FJP, 2006.
4. Esse componente foi retirado do clculo do dficit mais tarde, j que os dados necessrios para o seu clculo no
foram includos no Censo de 2000. No entanto com os dados da PNAD 2007, foi possvel restabelecer o seu clculo.
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O componente relativo coabitao familiar representava um dos principais

problemas existentes no clculo do dficit habitacional, devido s limitaes
dos dados primrios utilizados, que podem contribuir para que estes se tornem
superestimados. Questionou-se a incorporao do total de famlias conviventes num
mesmo domiclio como demandas automticas por novas moradias, uma vez que,
certamente, parte dessas famlias pode ser levada coabitao por razes diversas
daquelas relacionadas com a impossibilidade de acesso habitao. Entretanto, a
Fundao Joo Pinheiro, em estudo publicado em 2009 (FJP, 2009) redimensionou
este componente. Tomando como base a PNAD 2007, este estudo pode excluir
do clculo aquelas famlias cuja convivncia tem carter de opo, de arranjos
domsticos ou de convenincia(FJP, 2009: 18) e no de necessidade. De acordo
com os resultados da PNAD, 62,5% das famlias conviventes declararam inteno
de constituir um novo domiclio, caso dispusessem de condies adequadas. Assim
sendo, apenas estas devem ser consideradas como dficit, o que implicou em uma
reduo neste componente em 37,5%.
Quanto inadequao, sua definio inclui o conceito de padro mnimo, fixando

critrios de qualidade construtiva, dimensionamento da moradia e das peas que a
compem e, ainda, critrios relacionados ao ambiente em que a moradia se insere. Por
conseguinte, a Fundao Joo Pinheiro considera como inadequados os domiclios
com carncias de infraestrutura, com adensamento excessivo de moradores, com
problemas de natureza fundiria, em alto grau de depreciao ou sem unidade
sanitria domiciliar exclusiva5 (FJP, 2006).
Nesse contexto, so considerados domiclios carentes de infraestrutura aqueles que
no dispem de, ao menos, um dos seguintes servios bsicos: iluminao eltrica, rede
geral de abastecimento de gua com canalizao interna, rede geral de esgotamento
sanitrio ou fossa sptica e coleta de lixo. Com relao ao adensamento excessivo
toma-se como indicador a densidade de moradores por dormitrio, adotando-se como
suportvel o nmero de trs, no mximo, para o subgrupo das casas e apartamentos
urbanos com famlia nica, ou seja, o adensamento ocorre quando for excedido esse
limite. Excluem-se desse componente os domiclios com famlias conviventes e quartos
ou cmodos alugados, para que no seja incorporada a dimenso da coabitao, que
faz parte da composio do dficit.
5. Em seu estudo inicial, a FJP inclua, no mbito da inadequao, o comprometimento de renda com pagamento de aluguel, que se
referia s situaes em que os moradores mais pobres comprometem grande parte de sua renda com aluguel. Esse item foi retirado
68
do clculo posteriormente, tendo em vista a retirada da informao de valor do aluguel do Censo Demogrfico de 2000.
A u l a
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No que concerne questo fundiria, observa-se que um dos elementos centrais no debate sobre
as polticas habitacionais diz respeito ao acesso terra e questo da irregularidade da moradia
popular. Isso se deve, por um lado, aos mecanismos informais por meio dos quais a populao
enfrenta os limites do mercado fundirio e habitacional, e, por outro lado, a uma precarizao da
moradia, seja no seu aspecto jurdico, seja no aspecto urbanstico e de infraestrutura, seja, ainda
no aspecto ambiental. (CARDOSO; AZEVEDO, 2007). Desse modo, para o cmputo da inadequao
fundiria consideram-se os casos em que, pelo menos, um dos moradores do domiclio tem a
propriedade da moradia, mas no possui a propriedade, total ou parcial, do terreno ou a frao ideal
de terreno (no caso de apartamento) em que se localiza.
A situao de informalidade implica a insegurana na permanncia na moradia

(insegurana de posse) e a inibio de iniciativas de investimentos na prpria habitao.
Tratado no Censo do IBGE pela no propriedade do terreno em que se situa o domiclio,
os dados referentes aos domiclios em situao de inadequao fundiria, necessitam de
alguns ajustes e pesquisas mais detalhadas. O clculo em relao a esse componente est
subdimensionado. As informaes coletadas sobre irregularidade fundiria consistem na
declarao dos moradores em relao aos domiclios prprios, sem o devido esclarecimento
ou comprovao quanto titulao e registro da propriedade, o que pode vir a minimizar
ou confundir a estimativa. Uma estimativa mais precisa acerca desse dado poderia ser
obtida com o detalhamento em nvel municipal, a partir de pesquisas em cadastros e
registros locais. Sobre a questo ver: O desafio da mensurao, de Suzana Pasternak.
In: Poltica Habitacional e a Integrao Urbana de Assentamentos Precrios, disponvel em
www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca.
A inexistncia de unidade sanitria domiciliar exclusiva define o domiclio que no dispe de

banheiro ou sanitrio de uso exclusivo do domiclio.
Considera-se, ainda no mbito da inadequao, uma parcela de domiclios em funo da
depreciao dos imveis. Definida como o complemento dos domiclios com mais de 50 anos
de construo cuja reposio considerada necessria (FJP, 2006), o dimensionamento dessa
parcela apresenta dificuldades de apreenso, uma vez que a PNAD no permite esse clculo e que
restam dvidas quanto mensurao desse tempo e quanto possibilidade de se diferenciar as
construes que tenham ou no recebido manuteno ou reformas ao longo de sua existncia. A
partir das bases de informaes disponveis, no se torna possvel incorporar esse componente ao
clculo das necessidades habitacionais.
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Segundo a FJP (2006), com a preocupao de identificar as carncias, principalmente

da populao de baixa renda, os nmeros, tanto do dficit quanto da inadequao
dos domiclios, foram explicitados para diversas faixas de renda familiar. Tais nmeros
tm como enfoque as famlias com at trs salrios mnimos de renda. O quadro,
a seguir, sintetiza os principais aspectos metodolgicos adotados pela FJP para o
clculo das necessidades habitacionais no Brasil em 2007.
metodologia de clculo do dficit e da inadequao dos domiclios

para as unidades da federao e municpios - 2005
Brasil, unidades da federao e regies metropolitanas
Dficit habitacional
Componentes
Reposio de estoque
- Domiclios rsticos
Incremento do estoque
- Domiclios improvisados
- Coabitao familiar
- cmodos alugados e cedidos
- famlias conviventes secundrias com
inteno de constituir domiclio exclusivo
- nus excessivo com aluguel
- Domiclios alugados com adensamento
excessivo de moradores por dormitrio
Detalhamento
Clculo para reas:
- urbana
- rural
- total
- aglomeramento rural de extenso urbana
- restantes de reas rurais
- aglomerados subnormais
Clculo por faixas de renda familiar
Clculo para populao 10% mais pobre
Inadequao dos domiclios

Componentes
- Domiclios prprios com densidade excessiva de
moradores por dormitrio
- Carncia de servios de infraestrutura (energia
eltrica, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo)
- Inadequao fundiria urbana
- Inexistncia de unidade sanitria domiciliar
exclusiva
Fonte: Fundao Joo Pinheiro (FJP), Centro de Estatstica e Informaes (CEI)
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Detalhamento
Clculo para reas:
- urbana
- aglomerados subnormais
Clculo por faixas de renda familiar
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Observe que na metodologia adotada houve o cuidado de excluir da condio de inadequao os domiclios inseridos em alguma das categorias do dficit habitacional. Ressaltase, ainda, que os critrios adotados para a inadequao habitacional no so mutuamente
exclusivos, no podendo ter os resultados somados, sob o risco de a mesma moradia ser
simultaneamente inadequada segundo vrios critrios. Para aprofundar a questo, acesse
o Captulo 3 do Produto 2 do PlanHab, disponvel em www.cidades.gov.br/secretariasnacionais/secretaria-de-habitacao/planhab/produtos.
A metodologia de clculo das necessidades habitacionais, desenvolvida e aprimorada

pela Fundao Joo Pinheiro, englobando o dficit habitacional, que demanda
incremento e reposio do estoque de moradias, e o conjunto de domiclios em situaes
inadequadas, que demanda aes de melhorias do ponto de vista urbanstico e da
regularizao fundiria sem precisar produzir unidades novas, significa uma mudana
da base conceitual sobre como enfrentar o problema da habitao de interesse social.
Os resultados desses clculos so adotados pelo Ministrio das Cidades para orientar a
Poltica Nacional de Habitao, tendo sido a principal referncia para a elaborao do
Plano Nacional de Habitao.
Complementando a anlise, tem-se ainda a demanda demogrfica, que dimensiona as
moradias a serem acrescentadas ao estoque habitacional a fim de acomodar o crescimento
populacional projetado em determinado perodo. Essa estimativa das necessidades de
incremento do estoque de moradias, no considera o dficit habitacional acumulado nem a
inadequao de parcela do estoque existente. O clculo dessa demanda vai depender da taxa
de crescimento da populao e da mdia de moradores por domiclio, refletindo o tamanho
da famlia e os arranjos familiares.
Em relao totalidade dos domiclios brasileiros, nota-se um incremento no nmero
de pessoas que vivem ss, especialmente os idosos, aumentando a demanda por unidades
habitacionais independentes e pela adequao da infraestrutura a esse grupo da populao.
Constatam-se tambm mudanas no ncleo familiar, com o aumento das chamadas famlias
monoparentais, sobretudo as integradas somente por mes e filhos, em que aquelas com filhos
pequenos so mais da metade do total, com grande parte constituindo, segundo Taschner
(1997), o subconjunto de domiclios com at salrio mnimo per capita, extremamente
pobre. Por outro lado, tm-se nas classes mais altas, as famlias chefiadas por mulheres
que detm a guarda dos filhos e que esto fora da situao de misria. Destaca-se que os
efeitos dessas mudanas so significativos no campo da habitao, multiplicando, com as
separaes, o nmero de grupos domsticos e a demanda por novas unidades.
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O percentual de casais sem filhos tambm observado em funo da criao de demandas

novas e distintas de moradia. Alm disso, as unidades familiares formadas por casais sem
vnculo formal, conforme aponta Taschner (1997), repercute na demanda do parque domiciliar,
no que se refere propriedade, implicando uma demanda crescente de moradia de aluguel e
um aumento da mobilidade residencial. Ressalta-se, ainda, que a queda da fecundidade fez
diminuir o nmero de ocupantes por domiclio. Finalizando, recomenda-se que as polticas
habitacionais considerem as novas tendncias de organizao familiar, uma vez que estas
geram demandas crescentes e diferenciadas em funo da moradia e do espao urbano.
2. Clculo do dficit habitacional quantitativo e qualitativo: metodologia.

As estimativas consideraram, para o ano de 2006, um dficit total de 7, 93 milhes de
domiclios. A maior parte da necessidade de novas moradias concentra-se nos Estados do
Sudeste e do Nordeste, regies que agregam a maioria da populao urbana do pas. Alm
disso, mais de 80% do dficit habitacional urbano se concentra nas faixas de renda de at
trs salrios mnimos.
O dficit habitacional quantitativo faz-se acompanhar por um dficit de natureza
qualitativa, relativo inadequao da moradia em termos fundirios, sanitrios, bem como
de depreciao, adensamento excessivo e precariedade na infraestrutura (gua, esgoto, coleta
de lixo, energia eltrica). Presente nas diversas configuraes de assentamentos precrios,
como favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos, cortios, conjuntos habitacionais ou
prdios invadidos, o dficit qualitativo abrange ainda outras carncias, como a m qualidade
do transporte pblico e a ausncia do tratamento final dos resduos slidos.
As necessidades habitacionais qualitativas se diferenciam entre as regies brasileiras,

tendo no Norte, Nordeste e Centro Oeste mais de 50% dos domiclios urbanos permanentes
com algum tipo de carncia de infraestrutura e saneamento, sendo o total para o Brasil de
11,32 milhes de domiclios. Este percentual diminui para 15% no Sudeste, onde so mais
expressivos o adensamento excessivo e a depreciao da habitao.
Tomando como referncia a base de informaes do IBGE (Censos e PNADs), o

dficit habitacional, englobando as situaes que demandam uma poltica de proviso
habitacional, consiste no cmputo do dficit por reposio do estoque relativo
aos domiclios rsticos, e do dficit por incremento do estoque contemplando os
domiclios improvisados e a coabitao familiar, correspondente soma das famlias
conviventes e das que vivem em cmodos cedidos ou alugados.
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Os quatro componentes do dficit habitacional, relativos aos domiclios rsticos,

improvisados, famlias conviventes e cmodos cedidos ou alugados, so calculados de
maneira a se exclurem possveis sobreposies entre eles, procedendo-se assim, ao
clculo do montante geral atravs do somatrio dos respectivos componentes.
Destaca-se que o componente relativo ao nus excessivo com aluguel havia sido
excludo do total do dficit, tendo em vista a inviabilidade de seu clculo devido
indisponibilidade do dado relativo ao valor do aluguel. Uma opo para a substituio
desse componente seria trabalhar com o nmero de famlias de at trs salrios
mnimos que pagam aluguel denominado nus social com aluguel , sendo este
apresentado em separado, no integrando o total do dficit. Essa alternativa tem
como premissa que o alto custo dos aluguis associado perda de poder aquisitivo
da renda, deva aproximar o montante de famlias na faixa de at trs salrios mnimos
que arcam com um custo qualquer de aluguel daquelas cujo aluguel represente o
comprometimento de 30% ou mais da renda. Cabe ainda ressaltar que nessa faixa
de renda que se concentra a populao com maior instabilidade de rendimento o que
torna o compromisso com o aluguel um problema recorrente, do qual as famlias
tendem a fugir atravs da busca de outras solues (ocupaes de terras, aquisio
de terreno em loteamento irregular etc.). Com base nos dados da PNAD 2007, esse
componente foi integrado novamente ao clculo do dficit.
Observa-se que o dficit aqui tratado no deve ser tomado

como referncia imediata de uma demanda para o mercado
habitacional, de oferta de novas unidades prontas, uma vez
que no incorpora o componente da demanda demogrfica.
Para lembrar
A definio dos componentes do dficit habitacional e da inadequao habitacional
encontra-se no item 1.
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Segundo a conceituao das variveis de identificao de domiclios particulares

em situao de necessidade habitacional, o dficit habitacional consiste na
quantificao de trs situaes possveis: total de domiclios particulares improvisados,
desconsiderados aqueles nos quais reside mais de uma famlia; nmero de domiclios
particulares com mais de uma famlia residente e nmero de domiclios particulares
permanentes cujo tipo de domiclio cmodo.
Diante da supresso, no Censo de 2000, da varivel relativa aos materiais empregados
nas paredes externas do domiclio, base para classificao do domiclio rstico a
FJP adotou um mtodo indireto para seu clculo. Dentre as variveis analisadas, a
presena ou no de banheiro no domiclio foi a que demonstrou maior correlao
com os domiclios rsticos, devendo ser observado que esse dado est presente no
quadro relativo inadequao habitacional6. J com os resultados da PNAD 2007,
foi possvel calcular diretamente os domiclios rsticos, que foram reintegrados
plenamente no estudo publicado em 2009.
Computando as situaes que demandam dentro da poltica habitacional, um eixo
voltado s aes de melhorias tanto nas condies de urbanizao de onde se situa o
domiclio, quanto no interior da prpria unidade, a inadequao habitacional engloba
questes relacionadas ao acesso infraestrutura que podem ser de carncia de
algum dos servios bsicos , acrescidas dos domiclios que apresentem situao
de adensamento excessivo, e/ou problemas de natureza fundiria, e/ou alto grau de
depreciao e/ou sem unidade sanitria domiciliar exclusiva.
O clculo do montante total da inadequao por infraestrutura considera no o
somatrio, mas a condio de carncia do domiclio em, pelo menos, uma condio
de acesso aos quatro servios bsicos: iluminao, abastecimento de gua, instalao
sanitria ou destino do lixo. A classificao na condio de carncia refere-se avaliao
de graus diferenciados de acesso a estes servios, no havendo dupla contagem entre
eles, diferentemente do componente adensamento excessivo, que pode apresentar
duplicidade com as demais situaes de inadequao, j que avalia uma situao
interna de dimensionamento do tamanho da unidade pelo nmero de moradores em
um mesmo ncleo familiar como um parmetro de conforto ambiental.
Destaca-se que no clculo do adensamento excessivo excluem-se os domiclios com
presena de famlias conviventes ou quartos/cmodos alugados. Esse componente est
presente em mais de 2,8 milhes de domiclios urbanos, e fortemente concentrado
na regio Sudeste.
6. O clculo das necessidades habitacionais para municpios brasileiros est disponvel em meio eletrnico na publicao
FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional no Brasil 2005. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2005.
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Quanto inadequao:
Os domiclios carentes de infraestrutura so todos aqueles que no dispem de, ao menos,
um dos seguintes servios bsicos: iluminao eltrica, rede geral de abastecimento de gua com
canalizao interna, rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica e coleta de lixo.
O adensamento excessivo ocorre quando o domiclio apresenta um nmero mdio de moradores
superior a trs por dormitrio. O nmero de dormitrios corresponde ao total de cmodos7 que,
em carter permanente, serviam de dormitrio para os moradores do domiclio. Incluem-se a os
que assim so utilizados em funo de inexistir acomodao adequada a essa finalidade. Para o
clculo do indicador foram considerados somente os membros da famlia principal, uma vez que
as famlias secundrias foram incorporadas ao dficit habitacional.
A inadequao fundiria refere-se aos casos em que, pelo menos, um dos moradores do
domiclio tem a propriedade da moradia, mas no possui total ou parcialmente, o terreno ou a
frao ideal do terreno.
A inexistncia de unidade sanitria domiciliar exclusiva define o domiclio que no dispe de
banheiro ou sanitrio de uso exclusivo do domiclio.
A esses componentes soma-se ainda uma parcela de domiclios em funo da depreciao dos
imveis, entretanto, a partir da base de dados disponveis, no se torna possvel incorporar esse
componente ao clculo das necessidades habitacionais. Fonte: Fundao Joo Pinheiro, 2006.
Carncia
A carncia por infraestrutura determinada segundo as caractersticas de alguns
servios nos domiclios particulares permanentes onde reside apenas uma famlia. Quando
pelo menos um dos servios avaliados apresentar caractersticas de carncia, o domiclio
particular permanente considerado carente. Os servios considerados so:
1. abastecimento de gua de outra forma que no rede geral com canalizao interna
ou poo/nascente na propriedade;
2. ausncia de iluminao eltrica;
3. para as instalaes sanitrias, considera-se carente o domiclio particular permanente
que, possuindo banheiro ou sanitrio, o tipo de escoadouro vala, rio, lago, mar ou
outro que no seja fossa ou rede geral de esgoto ou pluvial;
4. para a coleta de lixo, consideram-se carentes aqueles em que o lixo no coletado
(diretamente ou por meio de caamba de servio de limpeza urbana).
7. Cmodos so todos os compartimentos integrantes do domiclio separados por paredes, inclusive
banheiros e cozinha, e os existentes na parte externa do prdio, desde que constituam parte
integrante do domiclio. No so considerados os corredores, alpendres, varandas abertas e outros
compartimentos utilizados para fins no residenciais, como garagens, depsitos etc.
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Adensamento excessivo
Consiste no nmero de domiclios particulares permanentes urbanos que no
sejam cmodos, onde reside apenas uma famlia e que possuam um nmero mdio
de habitantes por dormitrio superior a trs.
Alm das situaes de inadequao por infraestrutura, adensamento domiciliar
excessivo e ausncia de instalaes sanitrias internas, o dimensionamento da
inadequao habitacional inclui ainda o item relativo inadequao fundiria urbana,
traduzindo a situao de famlias que possuem moradias prprias construdas em
terrenos pertencentes a outrem (que no residem no domiclio). Esse componente,
que aponta para a necessidade de polticas de regularizao fundiria, de um lado, e
de democratizao do acesso terra associado poltica de proviso habitacional, de
outro, baseado na apurao da varivel condio da ocupao, tratado no Censo do
IBGE pela no propriedade do terreno em que se situa o domiclio. Outro elemento
tambm considerado pela Fundao Joo Pinheiro diz respeito inadequao por
depreciao, correspondendo parcela do estoque de moradias com elevado tempo
de utilizao e sem manuteno adequada. Para esse componente, no entanto, no
existem informaes adequadas em nvel nacional.
Como mencionado anteriormente, os dados da Pesquisa Nacional de

Amostragem Domiciliar(PNAD) no permitem desagregao maior do que
estados e regies metropolitanas. No entanto, o clculo das necessidades
habitacionais por municpio depende do censo demogrfico, concebido e
aplicado na forma de dois questionrios, um mais genrico, para todos os
domiclios do pas, e outro mais detalhado, utilizado sobre uma amostra, que no
ltimo recenseamento foi de 10% do total de domiclios. De maneira geral, os
setores censitrios so construdos respeitando-se as divises administrativas
das cidades, permitindo que os resultados do censo possam ser computados
no apenas no nvel de municpios, mas tambm de bairros ou de outras
regionalizaes existentes. No caso do Censo de 2000, o IBGE construiu um
conjunto de reas, como agregao de setores censitrios, denominadas de
reas de Expanso Demogrfica (AEDs) que so as unidades mnimas a serem
utilizadas para que se possam ser computadas as informaes mais detalhadas,
referentes amostra. Cabe ainda destacar que todos os componentes relativos
ao dficit e a inadequao habitacional tambm so calculados para o universo
de domiclios dos setores de aglomerados subnormais.
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3. Demanda demogrfica por novas moradias

A demanda demogrfica corresponde quantidade de moradias que devem ser acrescidas ao
estoque para acomodar condignamente o crescimento populacional projetado em dado intervalo
de tempo. Essa estimativa das necessidades de incremento do estoque de moradias no leva em
conta, no seu ponto de partida, o dficit habitacional acumulado nem a inadequao de parcela
do estoque existente. Portanto, as necessidades habitacionais so calculadas pelo somatrio do
dficit habitacional acumulado mais a projeo da demanda demogrfica futura.
Clculos da demanda demogrfica foram elaborados pelo Centro de Desenvolvimento e
Planejamento Regional (CEDEPLAR) da Universidade Federal de Minas Ferais (UFMG) a partir de
contrato com a Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades. Esses clculos se
baseiam nas projees populacionais construdas segundo o mtodo dos componentes relativos
natalidade, mortalidade e migrao. Essas projees, cujo horizonte temporal o ano de
2023, foram incorporadas no Plano Nacional de Habitao e so de grande importncia para o
estabelecimento de metas, prioridades e estratgias para o planejamento habitacional.
Abaixo, tabela com a projeo da demanda demogrfica para o Brasil at o ano de 2023:
Projeo da demanda demogrfica habitacional (2007-2023)

Especificao
Formao de novos
domiclios (milhes)
2007-2011
2012-2015
2015-2023
2007-2023
8,13
5,2
7,19
26,98
Fonte: Elaborao CEDEPLAR/UFMG. Fontes: IBGE, Censo Demogrfico 1991 e 2000; MS/SVS/DASIS, SIM 1999 a 2001; U.S. Bureau
of the Census.
Os estudos da projeo da demanda demogrfica por novas

habitaes esto disponveis no seguinte endereo eletrnico:
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/planhab/biblioteca/
projecao-da-demanda-demogafica-habitacional/projecao-da-demanda
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4. Assentamentos precrios: discutindo conceitos e metodologias.
4.1 Conceito
Como j foi dito no item anterior, a poltica habitacional para as favelas mudou
significativamente, a partir da segunda metade dos anos 1970, passando da remoo para
a urbanizao. Vrias administraes locais comearam, a partir de ento, a desenvolver
experincias de interveno sobre as favelas, visando resolver os problemas de inadequao
encontrados, melhorando as condies de infraestrutura e de acessibilidade e buscando
regularizar a situao jurdica e urbanstica das habitaes. Em oposio ao que acontecia
anteriormente, as favelas comearam a ser includas nos mapas das cidades, deixando de ser
realidades invisveis para as administraes locais.
Na medida em que se comeou a debater o problema das favelas, como uma questo que
estava presente em todas as regies do pas, surgiu o desafio da mensurao. A fonte de
informaes mais universal e abrangente era o Censo Demogrfico, do IBGE, que caracterizava as
favelas como setores especiais de aglomerado subnormal. A ideia de subnormal dizia respeito
ao fato das moradias estarem abaixo de um padro normal ou aceitvel de habitabilidade.
No entanto, as conotaes negativas e preconceituosas eventualmente atribudas ao termo
tm levado os formuladores de polticas e os movimentos sociais a rejeitar seu uso. O termo
favela, por outro lado, referido situao do Rio de Janeiro, j que em outras cidades os
mesmos assentamentos podem ser denominados como vilas (Porto Alegre e Belo Horizonte),
invases (Salvador) ou baixadas (Belm), entre outros. nesse sentido que se resolveu adotar
a denominao de assentamentos precrios para fazer referncia, principalmente, s situaes
das reas ocupadas irregularmente, seja do ponto de vista jurdico, seja do ponto de vista
urbanstico, e que apresentem deficincias de infraestrutura e de acessibilidade.
Enquadrando o conceito de precariedade dentro da formulao das necessidades
habitacionais proposta pela Fundao Joo Pinheiro, poderamos dizer que se trata de uma
situao caracterizada fundamentalmente pela inadequao das moradias, em termos fundirios
e de infraestrutura. Obviamente, podem ocorrer situaes de dficit, ou de outras formas de
inadequao dentro dos assentamentos precrios. No entanto, e isso que necessrio acentuar,
no o dficit que caracteriza a precariedade do assentamento, mas a inadequao.
Uma outra diferenciao em relao s metodologias aqui apresentadas, diz respeito ao
objeto que est sendo definido. No caso das necessidades habitacionais, est-se falando de
domiclios (em situao de dficit ou inadequao). No caso da precariedade, est-se falando de
assentamentos. Isso porque as polticas, programas ou projetos de interveno, no segundo caso,
so feitos sobre os assentamentos e no sobre unidades habitacionais tomadas isoladamente.
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Ou seja, nestes casos, considera-se que a situao de inadequao apresenta-se concentrada

em trechos claramente definidos do territrio. Pode-se, portanto entender os assentamentos
precrios como aglomeraes com delimitao mais ou menos precisa no tecido urbano, em
geral, distintas do entorno quanto s suas caractersticas fsicas e sociais; e com ocupao
inequvoca e majoritria por populao de baixa renda. Essa definio pode ainda ser um
pouco imprecisa no caso de assentamentos precrios em reas perifricas, mais homogneas
na sua estrutura social, mas geral o suficiente para permitir ajustes em nvel local.
A precariedade habitacional reflete a limitao do mercado de moradias em relao
oferta de habitaes que possa atender ao conjunto das necessidades da populao de baixa
renda, com qualidade e localizao adequadas sob os aspectos ambiental e social. Tambm
importante considerar o vazio deixado por muitas dcadas sem polticas pblicas que visassem
ampliar efetivamente o acesso terra urbanizada e moradia.
Historicamente, as habitaes precrias, correspondendo a solues habitacionais informais,
tiveram um tratamento diferenciado pelo poder pblico, segundo as conjunturas polticoeconmicas e o tipo de ocupao. Oscilando entre medidas de remoo e de melhorias, a
ao do poder pblico caracterizou-se pela insuficincia de polticas para atendimento das
necessidades da populao e pela complacncia com a proliferao das favelas, cortios ou
dos loteamentos irregulares, tendo essas tipologias se constitudo na principal soluo para a
questo da moradia popular no Brasil.
A partir da Constituio Federal de 1988, o conceito de assentamentos precrios comeou
a ser construdo, influenciado por alguns fatores, como a luta dos movimentos sociais por
moradia e reforma urbana; a implementao, nos trs nveis de governo, de programas de
urbanizao de favelas e regularizao de loteamentos irregulares, bem como atravs do
surgimento de uma nova metodologia para o dimensionamento do dficit habitacional do
pas, a partir do trabalho da Fundao Joo Pinheiro, de 1995.
O texto Constitucional, em 2000, inseriu o conceito do direito moradia como direito

social. Definiu-se, posteriormente, o conceito de moradia digna, como aquela provida de
redes de infraestrutura (transporte coletivo, gua, esgoto, luz, coleta de lixo, pavimentao,
telefone); acesso a equipamentos de educao, sade, segurana, cultura e lazer; instalaes
sanitrias adequadas; condies mnimas de conforto e habitabilidade; utilizao por
uma nica famlia (a menos de outra opo voluntria); e dispondo de, pelo menos, um
dormitrio permanente para cada dois moradores adultos. Tal conceito serve de diretriz
tanto para a produo de novas unidades habitacionais de interesse social, como tambm
para a urbanizao, regularizao e melhorias do estoque de moradias precrias, em favelas,
loteamentos irregulares de moradores de baixa renda e reas centrais degradadas.
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A aprovao do Estatuto da Cidade e a edio da Medida Provisria n. 2220, em 2001,

representaram avanos na ordem legal para a institucionalizao de uma poltica nacional
de urbanizao e regularizao fundiria dos assentamentos da populao de baixa renda,
incluindo-se no conceito de moradia digna a necessidade de regularizao fundiria dos
assentamentos. Com a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, a urbanizao e integrao
urbana dos assentamentos precrios foi definida como um dos componentes e eixo prioritrio
da Poltica Nacional de Habitao (PNH), aprovada em 2004.
O conceito de assentamentos precrios foi ento ampliado, passando a englobar diversas
tipologias habitacionais, tendo como caractersticas comuns a precariedade das condies de
moradia e a sua origem histrica. Definidos como uma categoria abrangente das inmeras situaes
de inadequao habitacional e de irregularidade, seja urbanstica quanto ao parcelamento do
solo e em relao edificao, com o descumprimento da legislao de uso e ocupao do solo ,
seja ambiental com a ocupao de reas de risco e de proteo ambiental , seja fundiria
quanto propriedade da terra que constituem as formas predominantes de moradia das pessoas
e famlias de baixa renda no Brasil. Os assentamentos precrios compreendem:
os cortios;
as favelas;
os loteamentos irregulares de moradores de baixa renda;
os conjuntos habitacionais produzidos pelo poder pblico, que se acham em situao de
irregularidade ou de degradao, demandando aes de reabilitao e adequao.
As caractersticas referentes a cada uma das tipologias de assentamentos

precrios podem ser verificadas no documento de referncia da Poltica
Nacional de Habitao, disponvel em www.cidades.gov.br/secretariasnacionais/secretaria-de-habitacao/planhab.
A caracterizao e mensurao da populao residente em assentamentos precrios

no pas so de grande relevncia para a elaborao de polticas pblicas que permitam
o adequado enfrentamento da questo habitacional. Essa nova abordagem, incluindo os
conjuntos habitacionais, permite maior aproximao do fenmeno da precarizao no
mbito da poltica habitacional, correspondendo a definies razoavelmente consensuais
no mbito de diversas prefeituras, incluindo as cidades que apresentam os maiores ndices
nacionais de assentamentos precrios, tais como So Paulo e Rio de Janeiro, dentre outras.
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4.2 Dimensionamento
A estatstica sobre favelas e ocupaes similares utilizada para todo o pas a
do Censo do IBGE, para os chamados setores especiais de aglomerados subnormais,
definidos como locais marcados por precariedade habitacional e de infraestrutura, alta
densidade e ocupao de terrenos alheios, cuja classificao implica a existncia de, no
mnimo, 50 unidades habitacionais contguas. No entanto, a metodologia desenvolvida
apresenta algumas distores:
a. o estabelecimento prvio pesquisa dos setores considerados como subnormais

baseado em informaes anteriores nem sempre atualizadas;
b. a excluso no cmputo do censo dos setores que possuem menos de 50 unidades
habitacionais, mas que apresentam contiguidade, possuindo, por exemplo, 20
casas num setor e 40 em outro.
c. o fato de s abranger, ainda que parcialmente, o universo das favelas. No
engloba loteamentos, cortios e conjuntos habitacionais deteriorados, o que
prejudica a obteno de dados relativos aos assentamentos precrios nas suas
diferentes tipologias.
Cabe destacar que as informaes relativas aos aglomerados subnormais no so

consideradas pelo IBGE como proxy (medida indireta) de favelas ou assentamentos precrios,
sendo antes um elemento para orientar a coleta de dados. Estas informaes foram utilizadas
para este fim em funo da ausncia de dados abrangentes sobre essas ocupaes.
Por um lado, a falta de metodologias, critrios e definies, estabelecidos em nvel
nacional para caracterizar os assentamentos precrios, dificultam a sua quantificao por
meio de estatsticas confiveis. Por outro lado, assumindo-se que os permetros dos ncleos
favelados, quando fornecidos ao IBGE pelos estados e municpios, para a delimitao dos
setores subnormais, so razoavelmente confiveis e representativos do mesmo fenmeno,
conclui-se que os registros do IBGE relativos aos setores subnormais, apesar de subdimensionarem o fenmeno das favelas, so de grande importncia para a sua caracterizao
qualitativa, fornecendo um conjunto robusto de indicadores sobre as condies fsicas dos
domiclios, sobre o grau de urbanizao dos aglomerados e sobre o perfil socioeconmico e
demogrfico dos moradores.
Em relao metodologia da Fundao Joo Pinheiro, apesar de seus avanos, no se
teve resolvida a mensurao dos assentamentos, uma vez que um mesmo domiclio pode ser
considerado inadequado em funo do no atendimento a diferentes variveis, inviabilizando,
assim, a totalizao desses domiclios.
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4.3 Estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano do

CEM CEBRAP/MCidades: nova metodologia para o clculo da
precariedade habitacional.
Diante da inexistncia de dados nacionais que apontem claramente para a situao,
de forma a dimensionar e localizar a populao residente em assentamentos precrios
e com o objetivo de auxiliar a produo de informaes que permitam ampliar o
conhecimento quanto aos assentamentos precrios no mbito nacional, o Ministrio
das Cidades em parceria com Centro de Estudos da Metrpole do Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento CEM/Cebrap elaborou o estudo Assentamentos Precrios
no Brasil Urbano. Foi desenvolvida uma metodologia potencialmente aplicvel aos
ncleos urbanos para fornecer uma primeira aproximao da delimitao espacial
dessas ocupaes.
Partiu-se da nica informao disponvel nacionalmente de forma padronizada, ou
seja, dos setores de aglomerados subnormais do IBGE. A metodologia desenvolvida teve
como princpio a ideia de que os moradores dos assentamentos precrios apresentam
caractersticas sociais e demogrficas semelhantes. Assim sendo, comparando-se o
perfil sociodemogrfico mdio dos indivduos e das famlias que residem nos setores
subnormais com o da populao residente em setores classificados como normais,
possvel discriminar os setores normais que sejam similares aos subnormais. Por meio
desse mtodo, que envolve tcnicas estatsticas e de geoprocessamento sofisticadas,
possvel identificar, em um primeiro momento, as demais reas ocupadas por
assentamentos precrios, como favelas ou loteamentos clandestinos e irregulares.
Para o desenvolvimento do mtodo, optou-se por realizar anlises separadas
segundo as regies brasileiras, em funo da diversidade dos municpios em termos
de porte populacional, localizao geogrfica e caractersticas socioeconmicas.
Para tanto, foram adotados os seguintes critrios: os agrupamentos dos municpios
deveriam possuir, no mnimo, 20 setores censitrios do tipo aglomerados subnormais;
as regies metropolitanas foram consideradas como agrupamentos de municpios,
exceto quando o nmero de aglomerados subnormais era considerado insuficiente
para a anlise; e os municpios foram agrupados respeitando-se a Unidade da
Federao onde se localizavam, bem como a regio.
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A partir da unidade de anlise setor censitrio urbano ou rural de extenso urbana

do tipo No Especial (NE) ou Aglomerado Subnormal (AS) busca-se identificar, entre
aqueles classificados como NE, os que mais se assemelham aos do tipo subnormal,
segundo as variveis socioeconmicas, demogrficas e de caractersticas habitacionais.
Esse subconjunto de setores, acrescido do subconjunto de subnormais, constitui uma
aproximao do universo dos assentamentos precrios naquele municpio. possvel
ainda realizar a quantificao de moradores em tais assentamentos e mape-los, o
que viabiliza o trabalho de campo subsequente para aferio da consistncia dos
procedimentos adotados.
O mtodo apresenta algumas limitaes, relacionadas impossibilidade de
desagregao da informao para escalas inferiores s dos setores censitrios, como
tambm indicao da existncia da precariedade scio-habitacional sem, contudo,
especificar que tipo de problema est envolvido. Essas informaes s podero ser
obtidas por trabalhos complementares dos governos locais, como vistorias de campo
e anlise de documentao.
O desenvolvimento dessa metodologia representa um importante passo para
a criao de um conjunto de informaes com abrangncia nacional que propicie
um diagnstico da precariedade urbana e habitacional no pas. Constitui, ainda, um
instrumento para a construo de critrios e prioridades que balizem as decises
relativas ao desenho e planejamento de polticas habitacionais e urbanas nacionais,
assim como ao planejamento e implementao de polticas pblicas locais.
Trata-se de um trabalho conjunto, em que os dados gerados pelo mtodo CEM/
Cebrap, a partir de critrios comparveis nacional e regionalmente, articulados no
interior de um Sistema de Informaes Geogrficas (SIG), constituem a base para que
as prefeituras complementem as informaes referentes aos assentamentos precrios,
aprimorando o processo de caracterizao e mensurao dessas reas.
Resultado do estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano: nmero de

domiclios particulares permanentes por tipo de setor censitrio
Setores Subnormais
Assentamentos
Precrios
Total
% do Total de
Domiclios
1.618.836
1.546.250
3.165.086
13,00%
Fonte: Elaborao CEM/Cebrap com base no Censo Demogrfico IBGE (2.000).
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Nas regies metropolitanas e maiores cidades do pas, mais de 12,4 milhes de

brasileiros vivem em reas com carncias sociais e infraestrutura precria, conforme o
clculo que inclui os setores censitrios chamados de aglomerados subnormais, como
definidos no IBGE, e de assentamentos precrios, localizados em nova pesquisa feita
pelo CEM/Cebrap, a pedido da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das
Cidades. O estudo analisou 561 municpios, considerando todas as cidades das regies
metropolitanas e os municpios com mais de 150 mil habitantes. Os assentamentos
precrios totalizaram 6.880 setores censitrios, alm dos 7.696 setores classificados
pelo IBGE como subnormais.
O estudo incluiu ainda a elaborao de 371 cartografias municipais de setores
censitrios, para um subconjunto escolhido de municpios, de modo a delimitar
estimativamente os assentamentos precrios e descrever padres e dinmicas espaciais
inter e intramunicipais.
Para mais informaes do estudo e da metodologia desenvolvida, ver: Assentamentos
Precrios no Brasil Urbano. Centro de Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento - CEM/Cebrap, Secretaria Nacional de Habitao/Ministrio das
Cidades, 2007. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretariade-habitacao/biblioteca.
Lembramos que na ausncia de informaes suficientemente

abrangentes e confiveis em nvel nacional, so fundamentais aquelas
que possam ser levantadas na escala municipal, pela administrao
pblica. Pelo conhecimento do territrio municipal, o governo
local rene as melhores condies para construir um cadastro de
favelas, e/ou de cortios, e/ou de loteamentos irregulares e/ou de
conjuntos habitacionais degradados (dependendo da existncia
ou da importncia desses tipos em cada realidade). Esse cadastro,
orientado para a construo de uma poltica e de planos municipais
de habitao, dever incluir as informaes necessrias para o
planejamento adequado das intervenes.
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Estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano do

CEM/CEBRAP/MCidades: Bases Cartogrficas
O estudo sobre os Assentamentos Precrios no Brasil Urbano, elaborado pelo CEM/Cebrap
para a Secretaria Nacional de Habitao, alm de estimar estatisticamente a presena, a
localizao e as caractersticas de moradores de assentamentos precrios, tambm incluiu
a elaborao de 371 cartografias municipais de setores censitrios (para um subconjunto
escolhido de municpios), de modo a delimitar estimativamente os Assentamentos
Precrios e descrever padres e dinmicas espaciais inter e intramunicipais.
As bases cartogrficas intramunicipais desse estudo esto disponveis no site do
Ministrio das Cidades na publicao do estudo dos Assentamentos Precrios no Brasil
Urbano do CEM/Cebrap/ MCidades e na base de dados do servidor de mapas e informaes
georreferenciadas do Sistema Nacional de Integrao das Cidades (GeoSNIC).
As bases cartogrficas esto disponveis nos seguintes endereos eletrnicos:

http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca/publicacoes/
assentamentos-precarios-e-capacidades-administrativas-no-brasil-urbano/
http://www2.cidades.gov.br/geosnic/src/php/app.php
Abaixo, mostramos um exemplo da cartografia dos assentamentos precrios dos municpios do

Conleste 11 municpios consorciados que sofrero impacto da implantao do polo petroqumico
do Comperj e as cartografias geradas pelo GeoSNIC para o municpio de Uberlndia/ MG.
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5. Pesquisa cadastral municipal

A pesquisa socioeconmica censitria produzida pelos municpios identifica os
moradores dos assentamentos precrios e/ou dos conjuntos habitacionais produzidos pelo
setor pblico e destinados populao de baixa renda e importante fonte de informao
para clculo das necessidades habitacionais e para elaborao de diagnsticos.
A pesquisa cadastral objetiva subsidiar a produo de diagnsticos e a gesto de
programas e projetos habitacionais. O instrumental de pesquisa no obedece a um
determinado padro, definido pelos municpios, mas de forma geral levanta informaes
sobre o perfil socioeconmico da populao e sobre as suas condies de moradia.
A informao cadastral importante instrumento de planejamento das intervenes
fsicas e do atendimento pelos programas de habitao e urbanizao assim como de
outros programas sociais. O cadastro tambm pode ser utilizado como um instrumento de
controle do crescimento dos assentamentos. Alguns municpios utilizam o cadastro para
identificar os habitantes de um determinado assentamento e restringir a interveno ao
nmero de famlias identificadas no cadastro. A estratgia objetiva congelar a ocupao
a partir daquele momento, evitando que ocorra um grande crescimento impulsionado,
principalmente, pelo incio da execuo das obras de urbanizao.
O cadastramento deve ser articulado com o levantamento planialtimtrico e, desta
forma, fornecer os elementos necessrios para a insero dos assentamentos cadastrados
no sistema de georreferenciamento (quando existente no municpio).
O georreferenciamento dos assentamentos permite que muitos dos espaos
anteriormente configurados como vazios na planta da cidade sejam identificados como
favelas, apresentando a configurao do espao e o traado das vias. Isso permite que a
favela (ou assentamento) no seja vista como uma rea isolada do contexto da cidade e
sim como parte integrante de um tecido urbano que, na maioria dos casos, se encontra
consolidado. Alm disso, permite, a partir do conhecimento da cidade como um todo, um
planejamento mais eficiente, possibilita uma avaliao espacial da pobreza na cidade e
torna mais eficientes os planos de ao municipal.
Um desafio integrar todos os cadastramentos realizados de forma a consolidar
um banco de dados. Na maioria das cidades, esses cadastramentos so realizados em
perodos distintos e, muitas vezes, tambm, com a utilizao de instrumentais distintos.
Outro desafio articular este banco de dados municipais com outros bancos de dados
municipais e mesmo nacionais como o caso do Cadastro nico dos Beneficirios de
Programas Sociais (Cadnico).
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O Ministrio das Cidades estabeleceu como regra que todos beneficirios dos Programas de
Urbanizao de Assentamentos Precrios devem ser inseridos, na fase inicial da contratao
dos recursos, no Cadnico. O Cadastro nico, gerido pelo Ministrio de Desenvolvimento
Social (MDS), um cadastro socioeconmico de famlias de baixa renda que objetiva subsidiar
os programas sociais desenvolvidos pelas trs esferas governamentais. A incluso, excluso
e atualizao do cadastro feita, de forma descentralizada, pelos municpios. Entretanto, a
gesto dos programas, incluindo o Bolsa-famlia, no feita por este cadastro.
REGINO (2009) alerta que o Cadnico uma cadastro fechado no qual no h como inserir
outros dados/campos e que, nem todos os campos necessrios para o planejamento e
gesto de programas habitacionais esto l previstos. Destaca, tambm, que a insero da
famlia somente se conclui com a coleta de uma srie de documentos que, muitas vezes, as
famlias no possuem.
A SNH do Ministrio das Cidades vem debatendo este tema e acredita que os programas
habitacionais promovidos carecem de um sistema de informaes que permita a gesto e
monitoramento dos benefcios. A gesto dos benefcios dos programas habitacionais necessita,
no mnimo, de um cadastro de famlias beneficirias, do programa e do beneficio recebido por
aquela famlia. Estas informaes so importantes para a concesso de novos benefcios, para
o monitoramento das aes assim como para evitar a duplicidade da concesso.
A SNH estuda criar, num primeiro momento, um cadastro de beneficirios (a partir do
Cadastro nico) e das informaes referentes aos benefcios e programas em que foram
atendidos. Outras alternativas, como o Desenvolvimento do Sistema de Gesto de Benefcios,
vem sendo estudadas pela SNH e pela Caixa e devem ser implementadas num segundo
momento.
No caso do PLHIS, vale ressaltar que:
a pesquisa socioeconmica censitria produzida pelos municpios importante fonte de informao

para o clculo das necessidades habitacionais e para elaborao de diagnsticos;
o instrumental de pesquisa pode se constituir numa importante ferramenta de planejamento e
gesto de programas habitacionais e outros programas sociais;
as informaes do cadastramento devem ser sistematizadas e, se possvel, devem ser
georreferenciadas;
o instrumental de pesquisa deve adotar conceitos e contedos mnimos que permitam sua
articulao com outros cadastros e sistemas de informaes nacionais. Exemplo: conceito de
definio de famlia do Cadnico;
o municpio deve atualizar e alimentar o Cadnico;
possvel consultar o Cadnico para conhecer o perfil das famlias cadastradas no seu municpio.
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Exemplo de Santo Andr (2000/2008): o banco de dados do Programa

Santo Andr Mais Igual (SAMI)
O municpio de Santo Andr, no perodo 2000/2008, estruturou um banco de dados
para desenvolvimento do programa SAMI, que atendeu as famlias moradoras em ncleos
de favela em processo de urbanizao com diversos programas setoriais (habitao,
educao, sade, gerao e complementao de renda, entre outros) articulados
institucionalmente e concentrados espacialmente. Para planejar e gerenciar o programa
iniciou-se a construo de um banco de dados (Banco de Dados - Ficha de Perfil
Social) que permitiu identificar todas as pessoas atendidas por esses programas sociais
e os benefcios que recebiam. O banco de dados foi utilizado por todas as secretarias
municipais diretamente envolvidas com o programa.
Para tornar isto possvel, foi definido um instrumental de pesquisa nico (Ficha de Perfil
Social) utilizado nos levantamentos cadastrais das favelas do municpio que integram o
Programa SAMI, adotando como base os instrumentais discutidos com a equipe do IEEPUCSP e o Cadastro nico do Governo Federal. A ideia foi construir um nico cadastro
que abrangesse todos os programas, com perguntas sobre educao, sade, formas de
sobrevivncia e caractersticas do domiclio, evitando que as famlias fossem visitadas
repetidamente por vrios tcnicos de diferentes programas num curto prazo de tempo.
O dado proveniente dos cadastros realizados no ano de 2002 permitiu a construo
do referido Banco de Dados Ficha de Perfil Social, base da construo do sistema de
indicadores de resultado e gesto cuja construo foi iniciada pela Secretaria de Incluso
Social da Prefeitura de Santo Andr.
Esse sistema, embora incipiente, significou um avano importante em termos de
acompanhamento e avaliao do programa municipal SAMI, pois ao invs das tradicionais
pesquisas de avaliao ex post, possibilitou a produo de dados em tempo real, com
impactos importantes em termos de gesto e de apoio tcnico aos profissionais que
trabalham diretamente com as famlias beneficiadas. O sistema de indicadores foi
composto de dois eixos avaliativos: Gesto financiamento e processos gerenciais; e
Resultado melhoria da qualidade de vida e impactos.
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6. Outras fontes de informao

Nessa seo apresentamos algumas fontes de informao existentes que podem
ser utilizadas para produo do clculo das necessidades habitacionais, diagnstico e
definio das estratgias de ao do PLHIS:
Capacidades Administrativas, Dficit e Efetividade na Poltica Habitacional, produzido

pelo CEM/Cebrap para a SNH do Ministrio das Cidades. O estudo destinou-se a fornecer
subsdios para o planejamento da Poltica Nacional de Habitao, oferecendo informaes
desagregadas e espacializadas, a partir da pesquisa MUNIC do IBGE sobre as capacidades
administrativas municipais, relacionando-as ao dficit dos municpios com mais de 20 mil
habitantes e tambm aos programas habitacionais implementados e capacidade efetiva e
ao potencial de gasto em habitao em todos os municpios brasileiros.
Acesse:
http://www.centrodametropole.org.br/mc/assets/pdfs/capacidades_web.pdf
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC)

Levanta informaes sobre a oferta dos servios municipais, finanas pblicas,
aplicao dos recursos, programas sociais, infraestrutura urbana, estrutura administrativa,
instrumentos de planejamento adotados, tendo como unidade de coleta as prefeituras de
todos os municpios brasileiros.
Acesse:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm
Pesquisa de Oramentos Familiares (POF): 2002 - 2003

A Pesquisa de Oramentos Familiares 2002-2003 teve por objetivo fornecer informaes
sobre a composio dos oramentos domsticos, a partir da investigao dos hbitos de
consumo, da alocao de gastos e da distribuio dos rendimentos, segundo as caractersticas
dos domiclios e das pessoas. A POF investigou, tambm, a autopercepo das condies de
vida da populao brasileira.
Acesse:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pof/2002_2003perfil/
default.shtm
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Sistema de Informaes Socioeconmicas dos Municpios Brasileiros, da Caixa

Econmica Federal SIMBRASIL.
Desenvolvido pela Caixa em parceira com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), o SIMBRASIL disponibiliza, em um nico ambiente, informaes detalhadasem
nvelfederal, estadual e municipal dados sobre sade, habitao, economia, educao,
entre outros. Na nova verso do sistema so oferecidas 13 opes de consulta. So
elas: Geral, Institucional, Fiscal, Atuao Caixa, Economia, Arranjo Produtivo Local,
Social, Previdncia, Sade, Demografia, Educao, Meio Ambiente e Urbana. O novo
SIMBRASIL oferece os dados urbanos com base nas informaes do Ministrio das
Cidades, IBGE e Fundao Joo Pinheiro. Hoje, a ferramenta disponibilizada pela
Caixa aos gestores dos entes da federao, associaes, escolas, universidades e
comunidades locais.
Regies de Influncia das Cidades 2007

Este estudo produzido pelo IBGE busca definir a hierarquia dos centros urbanos e
delimitar as regies de influncia a eles associadas a partir dos aspectos de gesto
federal e empresarial e da dotao de equipamentos e servios, de modo a identificar
os pontos do territrio a partir dos quais so emitidas decises e exercido o comando
em uma rede de cidades. Para tal, foram utilizados dados de pesquisa especfica e,
secundariamente, dados de outros levantamentos tambm efetuados pelo IBGE, bem
como registros provenientes de rgos pblicos e de empresas privadas.
Acesse:
http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/geografia/regic.shtm
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR)

A PNDR, elaborada pelo Ministrio da Integrao Regional, oferece estudos para
elaborao e conduo de projetos regionais de desenvolvimento, envolvendo os entes
federados, as foras sociais relevantes e os setores produtivos. A PNDR organiza um
olhar sobre o conjunto do territrio do pas, permitindo que as aes e os programas
implementados sejam regulados a partir de um referencial nacional comum, capaz de
produzir os efeitos desejados na reduo das desigualdades regionais.
Acesse:
http://www.integracao.gov.br/desenvolvimentoregional/pndr/
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Poltica Nacional de Ordenao do Territrio (PNOT)

Abrange uma srie de estudos, coordenados pelo Ministrio da Integrao Nacional,
para a elaborao do ordenamento territorial nacional, concebido como a regulao
das tendncias de distribuio das atividades produtivas e equipamentos no territrio
nacional ou supranacional decorrente das aes de mltiplos atores, segundo uma
viso estratgica e mediante articulao institucional.
Acesse:
http://www.integracao.gov.br/desenvolvimentoregional/publicacoes/pnot.asp
BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. Secretaria Nacional de Habitao - Centro de Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento - Cem/Cebrap Precariedade no Brasil Urbano. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretariasnacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Instrues especficas para Desenvolvimento do trabalho social em intervenes de
urbanizao de assentamentos precrios. 2007.
CARDOSO, A. L. Meio-ambiente e moradia: discutindo o dficit habitacional a partir do caso da Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro. In: Encontro Nacional de Estudos Populacionais, 9, 1998, Caxambu, Minas Gerais. Populao e MeioAmbiente. Disponvel em: www.abep.org.br.
CARDOSO, A. L. Contextualizao e caracterizao. SANTA, R. J. (org.). Poltica habitacional e integrao urbana de
assentamentos precrios: parmetros conceituais, tcnicos e metodolgicos. Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional
de Habitao, 2008, pp. 13-45. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/
biblioteca.
CARDOSO, A. L.; ARAUJO Rosane L.. Necessidades habitacionais. In: BRASIL. Ministrio das Cidades / Aliana de Cidades/
DENALDI, R. (org.). Aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios. Braslia, 2009.
DENALDI, R. Interveno municipal em favelas: aprimoramento e limitaes In: XI Encontro Nacional da ANPUR, 2005,
Salvador.
FERREIRA, M. P.; MARQUES, E. C. L.; FUSARO, E. R.; MINUCI, E. G. Uma metodologia para a estimao de assentamentos
precrios em nvel nacional. SANTA, R. J. (org.). Poltica habitacional e integrao urbana de assentamentos precrios:
parmetros conceituais, tcnicos e metodolgicos. BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao,
2008, pp. 125-140. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca.
FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit habitacional no Brasil 2007. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2009. Disponvel
em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca.
FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional no Brasil 2005. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2005, cap. 2,
pp. 12-28. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca.
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PASTERNAK, S. O desafio da mensurao. SANTA, R. J. (org.). Poltica habitacional e integrao urbana de assentamentos
precrios: parmetros conceituais, tcnicos e metodolgicos. Ministrio das Cidades / Secretaria Nacional de Habitao,
2008, pp. 93-110. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca.
REGINO, T. M. Trabalho social e participao In: MINISTERIO DAS CIDADES/ Aliana de Cidades. Aes integradas de
urbanizao de assentamentos precrios / DENALDI R. (org.). Braslia. Ministrio das Cidades, 2009.
SANTO ANDR (Municpio) Plano municipal de habitao. Prefeitura de Santo Andr. Santo Andr, 2006.
Abreviaturas
AS Aglomerado Subnormal
AEDs reas de Expanso Demogrfica
Cadnico Cadastro nico dos Benefcios de Programas Sociais
Cebrap Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento
Cedeplar Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional
CEF Caixa Econmica Federal
CEM Centro de Estudos da Metrpole
Comperj Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro
ConLeste Consrcio Intermunicipal da Regio Leste Fluminense
FDTE - Fundao para o Desenvolvimento Tecnolgico da Engenharia
FJP Fundao Joo Pinheiro
GeoSNIC uma ferramenta de pesquisa desenvolvida pelo Ministrio das Cidades
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
MDS Ministrio de Desenvolvimento Social
NE No Especial
PLHIS Plano Local Habitacional de Interesse Social
PNDA Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar
PNDR Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
POF Pesquisa de Oramentos Familiares
SIG Sistema de Informaes Geogrficas
SNH Secretaria Nacional de Habitao
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
WebSites
www.cidades.gov.br
www.centrodametropole.org.br
www.ibge.gov.br
www.integracao.gov.br
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Aul a 4
Assentamentos precrios: identificao,

caracterizao e tipologias de interveno
Rosana Denaldi
Mdulo 2
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Mdulo 2
Plano de Ao Integrada em Assentamentos Precrios
Aul a 4
Introduo
Nesta disciplina trataremos da identificao do conjunto dos assentamentos
existentes na cidade, da elaborao do diagnstico integrado e de estratgias
e alternativas para promover sua urbanizao e integrao. Discutiremos
como esta estratgia deve ser articulada com o Plano Local de Habitao de
Interesse Social (PLHIS).
A urbanizao de um determinado assentamento precrio, no mbito
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) ou de outro programa
habitacional, no deve ser uma ao descolada de uma estratgia mais geral
de integrao do conjunto dos assentamentos. Para promover a urbanizao
e integrao de um assentamento, o municpio, por exemplo, precisar
estabelecer parmetros urbansticos especficos, definir onde reassentar
as famlias em casos de realocao (remoo), contar com instrumentos
urbansticos que permitam promover sua regularizao, definir estratgia de
participao da populao e de integrao com outros programas sociais. A
tomada de deciso deve partir do conhecimento da dimenso do problema na
cidade, do conjunto de necessidades e das alternativas de interveno.
Temos a possibilidade de viabilizar uma poltica municipal de habitao
articulada com a Poltica Nacional de Habitao. Alm disso, os municpios,
no mbito de seus planos diretores, podem aplicar os instrumentos previstos
no Estatuto da Cidade e pr em prtica uma poltica urbana mais inclusiva
e articulada com a poltica habitacional. A ao em assentamentos precrios
deve dialogar com essa estratgia global ampla e, para tanto, o PLHIS uma
importante ferramenta.
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1. Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS)

A cidade ilegal assume propores sempre crescentes. Nos principais centros
metropolitanos cidades como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte,
Salvador, Recife, Fortaleza entre 20% e 50% da populao total reside em
Concretamente, como os governos municipais devem tratar dessa questo?
Sem dvida, necessrio recuperar a cidade ilegal, ou seja, recuperar e integrar
os assentamentos precrios, dotando-os de infraestrutura e equipamentos
urbanos, bem como promovendo sua regularizao. Para conter esse processo,
porm, preciso ampliar o acesso da populao de menor renda ao mercado
formal de habitao. Isso significa mudar o rumo da poltica urbana na direo
de incorporar, na prtica, a funo social da propriedade, como vimos na
Aula 1, assim como aprimorar e consolidar o Sistema Nacional de Habitao,
canalizando recursos e subsidiando a moradia para a populao de mais baixa
renda, tema debatido na Aula 2 deste Curso.
Recomenda-se que o municpio estruture sua poltica habitacional em
duas grandes linhas de ao: proviso de novas moradias e integrao de
assentamentos precrios. Essas aes devem estar vinculadas poltica
municipal de habitao que, por sua vez, deve estar articulada tanto poltica
urbana municipal como Poltica Nacional de Habitao (e Poltica Nacional
de Integrao de Assentamentos Precrios). Ou seja, a ao em favelas exige
uma abordagem articulada verticalmente ao sistema nacional de habitao e,
horizontalmente, poltica de desenvolvimento urbano.
O Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS), introduzido na Aula
2, um importante instrumento de articulao entre a ao em favelas e as
polticas habitacionais municipal, estadual e nacional para o setor, alm de
articular, entre si, as vrias componentes da poltica de habitao local.
A elaborao do PLHIS um requisito previsto na Lei n 11.124, de 16 de junho
de 2005 e na Resoluo n 2 de 2006 do Conselho Gestor do Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social (FNHIS), para adeso ao Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social (SNHIS). O Ministrio das Cidades, por meio da
Secretaria Nacional de Habitao e com recursos do Oramento Geral da Unio
(OGU) e do FNHIS lanou a ao Apoio elaborao de Planos Habitacionais de
Interesse Social para apoiar os municpios na elaborao deste Plano. O manual
para apresentao de propostas encontra-se disponvel no sitio eletrnico:
www.cidades.gov.br.
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O PLHIS deve conter, no mnimo, um diagnstico do setor habitacional e um plano

de ao. O diagnstico deve reunir informaes a respeito do dficit habitacional
(quantitativo e qualitativo), identificar os assentamentos precrios e levantar suas
caractersticas urbansticas, ambientais, sociais e fundirias. Deve, tambm, estimar
a evoluo das necessidades habitacionais e dimensionar os recursos necessrios
para enfrentar o problema. O plano de ao, por sua vez, consiste na definio de
estratgias para resolver os principais problemas, especialmente no que se refere
habitao de interesse social. Dele devem constar:
diretrizes e objetivos da poltica local de habitao;
linhas programticas e aes;
metas a serem alcanadas e estimativa dos recursos necessrios para atingilas, por programas ou ao, identificando-se as fontes existentes;
indicadores que permitam medir a eficcia do planejamento.
no mbito deste plano que conheceremos o problema dos assentamentos
precrios como um todo e definiremos uma estratgia geral de ao, que nortear a
tomada de deciso em relao a um determinado projeto ou assentamento especfico.
Mesmo que no existam recursos disponveis para urbanizar todos os assentamentos
de uma s vez, importante conhecer as necessidades habitacionais e dimensionar
os recursos necessrios.
Em relao aos assentamentos precrios, importante, conhecer, por exemplo:
localizao e delimitao dos assentamentos precrios;
carncias de infraestrutura, equipamentos e servios urbanos;
grau de adensamento dos assentamentos;
situaes de risco;
caractersticas socioeconmicas da populao;
condicionantes institucionais e normativas do setor habitacional,
urbano e ambiental;
conhecimento da situao de regularizao de domnio de reas
pblicas e privadas;
caractersticas das moradias.
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E com estas informaes, estimar ou prever, por exemplo:

o nmero de realocaes (remoes) para desadensamento, eliminao de risco ou
atendimento a outras imposies (determinaes judiciais, obras de infraestrutura e de
recuperao ambiental);
o local (terra urbanizada) em que sero reassentadas as famlias que precisam ser
removidas. Em funo do nmero de reassentamentos, estimar a quantidade de terras
necessrias e definir (mapear) sua localizao na cidade;
o volume de recursos necessrios para aquisio ou desapropriao de terras, caso o
municpio no possua estoque suficiente de terras pblicas para atender essa demanda
(remoo);
o volume de recursos necessrios para executar obras de urbanizao dos assentamentos
e para eliminao de situaes de risco;
o volume de recursos necessrios para substituir ou melhorar as moradias existentes;
o volume de recursos necessrios para promover a regularizao e integrao dos
assentamentos;
a necessidade de construo ou ampliao de equipamentos pblicos ou do atendimento
de servios;
a integrao com outras aes ou programas voltados capacitao, educao de
jovens e adultos, gerao de renda, combate a violncia etc.
Voc j deve ter notado que, para chegar a esses dados, o Governo Municipal
precisar tomar algumas decises. Exemplos:
critrio adotado para consolidar ou remover um assentamento;

padro urbanstico adotado para urbanizar um assentamento; grau de desadensamento;
adoo de dimensionamento mnimo de vias e lotes (lote mnimo ou frao mnima de
terra por famlia);
padro urbanstico e tipologias habitacionais adotados para produo de novos
conjuntos residenciais. A estimativa de quantidade de terras, e recursos necessrios,
tanto para aquisio de terras como para construo de unidades habitacionais, passam
por estas definies.
Como exemplo, voc pode dar uma olhada no Plano Municipal de Habitao de So
Vicente (2009) ou no Plano Municipal de Habitao (2006) disponvel no site: http://www.
cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/site/banco-de-referencia
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Essas definies devem considerar as especificidades locais. evidente que cada assentamento
apresenta caractersticas prprias e, portanto, ser objeto de um estudo especfico, pois
pode no corresponder totalmente ao critrio geral. O diagnstico de um determinado
assentamento ou complexo apontar solues especficas de projeto e orientar uma
segunda tomada deciso, como veremos na Aula 6. No entanto, preciso adotar critrios
norteadores, que permitam estabelecer uma estratgia geral para a cidade.
Voc conhece a realidade da sua cidade? Seu municpio possui

essas informaes? Tomou essas decises?
O PLHIS deve ser articulado com o Plano Diretor e sua legislao complementar.
no mbito do Plano Diretor ou da Lei que regulamenta as Zonas Especiais de
Interesse Social (ZEIS) que se definem os procedimentos e padres urbansticos
especiais para promover a regularizao dos assentamentos. possvel, ainda,
estabelecer padres especiais para produo de Habitao de Interesse Social
(HIS) e Habitao de Mercado Popular (HMP) e delimitar reas vazias como ZEIS,
destinando-as para produo de habitao social e para atender as famlias
que devem ser realocadas (removidas). Este tema foi tratado na Aula 1.
Na maioria dos municpios, uma parcela significativa desses assentamentos
localiza-se em reas ambientalmente sensveis e em reas de Preservao
Permanente (APPs). A Resoluo Conama n 369 estabelece que,
excepcionalmente, a faixa de proteo da APP pode ser reduzida nos casos
de regularizao de favelas. Essa Resoluo estabeleceu a obrigatoriedade de
elaborao de Planos de Regularizao Fundiria Sustentvel, assunto que
ser tratado na prxima aula. Mencionamos aqui por ser recomendvel que
os municpios elaborem um plano de recuperao das APPs urbanas, que deve
indicar quando e onde a ocupao em APPs pode ser consolidada. Se possvel,
importante que esse estudo seja parte integrante do PLHIS e, se no for,
fundamental a articulao dos dois planos.
Outra parcela dos assentamentos localiza-se em reas de risco, imprprias
a ocupao e para tratar deste problema recomenda-se a elaborao do PMRR
(Plano Municipal de Reduo de Risco) que tambm deve ser articulado ao
Plano de Ao Integrada em Assentamentos Precrios.
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Outros Planos(2)
Plano diretor
Plhis
Integrao de
Assentamentos Precrios
Plano de Ao Integrada em
Assentamentos Precrios
pmrr (1)
Produo de novas
moradias
Plano de Regularizao
Fundiria Sustentvel
APPs (3)
(1) Plano Municipal de Reduo de Risco

(2) Exemplos: PLAGESAN (Saneamento Integrado), Plano de Preservao do Patrimnio Histrico, Bacias Hidrogrficas.
(3) Plano de Recuperao das APPs Aplicao da Resoluo CONAMA n. 369
Como mencionado anteriormente, o PLHIS no deve limitar-se ao diagnstico:

deve apresentar um Plano de Ao pactuado com a sociedade para orientar a ao
governamental. O contedo mnimo deste plano consta do referido manual, mas
importante ressaltar que, em funo de especificidades locais e regionais, do diagnstico
realizado, de condicionantes institucionais, um ou outro aspecto pode e deve ganhar
maior importncia ou ser mais bem aprofundado.
fundamental que as propostas deste plano tenham sido discutidas e pactuadas com
a sociedade e, em especial, com os movimentos de moradia e ambiental. Para tanto, uma
das tarefas iniciais ser identificar os movimentos e segmentos e definir as estratgias e
canais de participao.
A seguir, passaremos a discutir as alternativas e estratgias de ao para promover a
recuperao e integrao dos assentamentos precrios.
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2. Diagnstico
Conhecer a realidade fundamental. Para definir a estratgia de ao necessrio contar
com um bom diagnstico. O primeiro passo identificar os assentamentos precrios.
2.1 Identificao dos assentamentos precrios

Nem todos os municpios contam com uma Planta Cadastral atualizada e com o mapeamento
dos assentamentos. Poucos municpios dispem de levantamentos cadastrais dos assentamentos
e muitos nem sequer possuem uma base cartogrfica de todo seu territrio. Outros possuem
apenas referenciais cartogrficos de uma parcela dos assentamentos e poucos possuem todos
os assentamentos na Planta Cadastral do municpio, com informaes georreferenciadas.
As realidades so distintas, mas, para nossa sorte, contamos com vrias alternativas para
identificar e mapear os assentamentos. O municpio deve rastrear as possibilidades e escolher
ou combinar alternativas.
a) Levantamento de Campo - vistoria tcnica
possvel delimitar o permetro por meio de vistoria tcnica em campo e registro na
base cartogrfica municipal. Trata-se de uma delimitao sem o rigor do levantamento
topogrfico cadastral.
b) Levantamento de Campo - Levantamento Topogrfico Cadastral
Trata-se da realizao de levantamento topogrfico cadastral produzido em campo por
equipe de topgrafos e assistentes. Com as informaes levantadas em campo possvel
delimitar, com preciso, o assentamento e inseri-lo na Planta de Cadastro da cidade.
possvel deixar para a etapa de formulao dos projetos de urbanizao o levantamento
planialtimtrico cadastral dos assentamentos.
Levantamento perimtrico de Vila Prudente So Paulo Fonte: HABISP
Levantamento perimtrico de Vila Prudente So Paulo Fonte: HABISP
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c) Aerofotogrametria
possvel contratar ou comprar foto area do municpio ou de sua poro urbanizada e,
a partir da restituio aerofotogramtrica, delimitar e desenhar a ocupao existente. Esse
desenho deve ser incorporado Planta Cadastral da cidade e, se necessrio, a informao pode
ser complementada com vistorias ou levantamentos de campo.
Algumas agncias governamentais possuem aerofotogrametria de parte do territrio estadual,
ou seja, de algumas cidades e regies. Por meio do estabelecimento de convnio ou contratao,
possvel ter acesso s fotos e tambm viabilizar sua restituio.
Cabe ressaltar que preciso observar se a informao disponvel atualizada e, caso no
seja, se possvel complementar e atualizar a informao por outros meios, como vistorias,
levantamentos de campo e imagens de satlite.
Foto area do ncleo Ipiranga Santo

Andr Fonte: Prefeitura de Santo Andr
Restituio de aerofotogrametria Ncleo Ipiranga

Santo Andr. Fonte: Prefeitura de Santo Andr
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d) Imagem de satlite
Hoje podemos ter acesso a imagens areas produzidas por satlites e
disponveis na Internet. O stio Google Earth pode ser uma ferramenta
para localizar, espacialmente, os assentamentos na cidade.
Essas
imagens podem ser combinadas com as informaes existentes na

Planta Cadastral da cidade e, se necessrio, pode-se complementar a
informao com levantamentos de campo.
Imagem do Google Earth

Ncleo Ipiranga Santo Andr
Qualquer que seja mtodo utilizado, as informaes devem ser registradas na Planta Cadastral da
cidade. importante que a cidade informal exista nas plantas da cidade.
Cabe ressaltar que muitos municpios adotam uma combinao de mtodos. Por exemplo, o
municpio de So Vicente, localizado no Estado de So Paulo, possui levantamento cadastral de muitos
assentamentos que so objeto de interveno ou de projeto ou ainda que j foram urbanizados mas
no possui esta mesma informao para outra parcela de seus assentamentos. Decidiu identificar e
delimitar estes assentamentos na sua Planta Cadastral por meio da aerofotogrametria, e como o voo foi
realizado em 2006, utilizou imagens de satlite para verificar eventual expanso recente da ocupao.
Combinou, portanto, os diferentes mtodos e fontes de informao e registrou no seu plano e mapa a
fonte e data de cada informao levantada.
preciso verificar quais so as informaes disponveis em cada municpio para construo dessa
base de dados. Em algumas localidades a Planta-base do Cadastro Imobilirio no a mesma Planta
Cadastral da cidade. Em alguns municpios, a Planta Cadastral mais completa e, em outros, as
informaes do Cadastro Imobilirio esto mais atualizadas.
Os municpios podero contar, tambm, com o estudo do CEM/CEBRAP que ser tratado a seguir.
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2.2 Quantificao dos domiclios

a) Levantamento socioeconmico cadastral
O nmero de domiclios pode ser extrado do levantamento socioeconmico cadastral.
Este levantamento importante instrumento de planejamento dos processos de
interveno, definio de diretrizes e do pblico-alvo de programas socioeducativos.
produzido ou atualizado na etapa de planejamento da interveno de um determinado
assentamento e pode tornar-se instrumento de controle do crescimento ou adensamento
do assentamento. Ser debatido na Disciplina 8.
A maioria dos municpios possui este levantamento apenas para parte dos
assentamentos que esto em processo de urbanizao ou foram urbanizados, e comum
que o levantamento de cada assentamento ou grupo de assentamentos tenha sido
realizado em diferente perodo. Nem todos os municpios possuem um sistema permanente
de atualizao de dados; portanto, os levantamentos podem estar desatualizados. A
informao pode ser atualizada pela contagem dos domiclios ou do cruzamento com o
cadastro de concessionrias de gua, energia eltrica ou, ainda, tomando por referncia
imagem de satlite.
b) Contagem de domiclios
A contagem de domiclios pode ser feita com ou sem o apoio de uma base cadastral de
construes e vias. Quando realizada como parte integrante do levantamento cadastral
ou do levantamento planialtimtrico cadastral tambm instrumento para elaborao
do diagnstico que ser discutido no prximo mdulo.
c) Estimativa tendo por referncia aerofotogrametria ou imagem de satlite
possvel estimar o nmero de domiclios existentes num assentamento cruzando
informaes sobre a rea e densidade de ocupao. A rea ocupada pode ser calculada
por meio da aerofotogrametria ou de imagem de satlite e a densidade pode ser estimada
tomando por referncia, por exemplo, outro assentamento que apresente as mesmas
caractersticas e densidades e que possua levantamento cadastral ou contagem realizados
recentemente.
O municpio de So Vicente utilizou esse mtodo para elaborar seu PLHIS. O municpio
possui levantamento cadastral atualizado de muitos ncleos que esto em fase de
planejamento da interveno ou que esto sendo urbanizados, mas no possuem essa
informao para os demais. Para calcular o nmero total de domiclios em assentamentos
precrios, adotou os seguintes procedimentos:
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dividiu os assentamentos existentes no municpio em Grupo I e Grupo II. O Grupo I

composto de assentamentos que apresentam levantamento planialtimtrico cadastral
realizado recentemente pela Prefeitura. O Grupo II composto por assentamentos que no
apresentam informaes cadastrais;
classificou os assentamentos precrios do tipo favela e loteamento irregular em trs tipos,
em funo de sua densidade e caracterstica do tecido urbano;
calculou a densidade mdia destes trs tipos de assentamentos tomando por referncia as
informaes do Grupo I;
identificou, por meio de aerofotogrametria, a rea ocupada pelos assentamentos do Grupo II;
classificou os assentamentos do Grupo II segundo os 4 tipos de assentamentos e aplicou a
densidade mdia encontrada nos assentamentos do Grupo I.
No exemplo, ilustrado abaixo, o nmero de domiclios existentes no ncleo Saquar
foi levantado por meio de cadastro socioeconmico dos moradores e de levantamento
planialtimtrico. A Prefeitura no possui cadastro dos moradores do ncleo Vila Feliz. O
nmero de domiclios existentes no ncleo Vila Feliz foi estimado identificando-se por
aerofotogrametria o seu permetro e aplicando a densidade encontrada no ncleo Saquar.
Ncleo Saquar e Ncleo Vila feliz Fonte: Prefeitura de So Vicente
Novamente, uma combinao de mtodos pode ser utilizada desde que se registre a fonte
ou mtodo utilizado em cada caso. Cabe ressaltar que estamos tratando de estimativas para
produo de diagnstico municipal e que estas informaes devero ser confirmadas para
cada assentamento na etapa de elaborao do projeto.
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d) IBGE
Os municpios podem, ainda, contar com as informaes geradas pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O IBGE identifica, nacionalmente e de forma
padronizada, setores subnormais que podem ser considerados assentamentos precrios.
Acredita-se, no entanto, que este nmero seja subestimado e que o percentual
da populao que habita assentamentos precrios seja muito superior ao nmero
de habitantes em setores subnormais apresentado pelo IBGE. O estudo realizado,
recentemente, pelo CEM/CEBRAP e discutido na Aula 3, aponta que o percentual da
populao que habita assentamentos precrios deve ser o dobro do estimado pelo IBGE.
Os dados do municpio de Santo Andr confirmam essa tendncia. Santo
Andr possui um cadastro de famlias que habitam esses assentamentos e
permanentemente atualizado. Elaborou, em 2006, o PLHIS e comparou os dados
municipais com aqueles disponibilizados pelo IBGE. Segundo as informaes do IBGE
(Censo de 2000), o municpio teria 16.869 domiclios em aglomerados subnormais;
porm, conforme o Cadastro Municipal de 2005, este teria 24.783 domiclios em
assentamentos precrios. Portanto, comparando essas duas fontes, temos um
acrscimo de 47% se considerarmos os dados da Prefeitura como base referencial
o que refora a necessidade de combinar as informaes coletadas pelo IBGE com
outras fontes.
Esse acrscimo no se explica apenas em funo dos diferentes perodos de
coleta da informao, at porque muitos assentamentos foram cadastrados pela
Prefeitura em perodos anteriores. O municpio acredita que essa diferena deve-se,
basicamente, a trs fatores:
alguns setores censitrios abrangem favelas, mas so considerados normais

porque, proporcionalmente, contribuem menos que o bairro formal na
composio do setor;
so considerados subnormais assentamentos que possuem, no mnimo, 50
domiclios. Assim, pequenas favelas, ou partes de grandes favelas, so situadas
em setores classificados como normais;
o municpio deixou de fornecer alguns permetros que so favelas. O
estabelecimento de setores considerados subnormais administrativo, prvio
coleta das informaes e baseia-se na informao municipal ou do ltimo
recenseamento.
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CEM/CEBRAP
Estudo realizado pelo Centro de Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de Anlise
e Planejamento (CEM/CEBRAP) para a Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio
das Cidades estimou a localizao e caracterstica de assentamentos precrios em
561 municpios. Esse universo inclui todos os municpios localizados em regies
metropolitanas e os municpios que apresentaram mais de 150 mil habitantes em
2000, quando foi realizado o ltimo Censo pelo IBGE.
Comparando os resultados obtidos nesse estudo com os dados de habitaes
subnormais do IBGE, o nmero total de habitantes residentes em assentamentos
precrios praticamente dobra. O Ministrio disponibiliza resumo desse estudo, assim
como a estimativa total de domiclios localizados em assentamentos precrios. Essas
informaes esto registradas no livro Assentamentos precrios no Brasil urbano e
disponveis no site eletrnico: www.cidades.gov.br/secretaria/biblioteca.
O estudo tambm produziu 364 cartografias municipais desagregadas internamente
dos setores censitrios, que esto disponibilizadas pelo Ministrio das Cidades.
2.3 Tipologias de assentamentos precrios

O conceito de assentamentos precrios adotado pelo Ministrio das Cidades engloba
diversas tipologias habitacionais, conceituadas na Aula 3 deste Curso. Lembramos
que a categoria abrangente e engloba inmeras tipologias, destacando-se: cortios,
favelas, loteamentos irregulares de moradores de baixa renda e conjuntos habitacionais
produzidos pelo poder pblico que se acham degradados.
De acordo com as linhas programticas das intervenes em assentamentos
precrios, estabelecidas pela Poltica Nacional de Habitao (PNH), essas tipologias
podem ser agrupadas em dois subconjuntos:
cortios em reas centrais e consolidadas da cidade, com problemas de permanncia
e expulso e com demandas de melhoria das condies de habitabilidade e proviso
de novas moradias sociais nessas mesmas localizaes;
assentamentos precrios que demandam aes de urbanizao abrangendo o
universo formado por favelas, loteamentos irregulares, conjuntos habitacionais
degradados, e assemelhados, caracterizados em maior ou menor grau pela ausncia
ou precariedade de infraestrutura urbana, irregularidade fundiria, inadequao
das unidades habitacionais e dos terrenos onde esto implantadas.
Trataremos, neste curso e disciplina, desse segundo tipo urbano de situao.
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2.4 Caracterizao dos assentamentos precrios

A caracterizao do conjunto de assentamentos precrios, ao nvel da cidade,
objetiva identificar tipos de assentamento, necessidades habitacionais e intervenes
necessrias. Recomenda-se que, alm da tipologia discutida anteriormente, a
caracterizao dos assentamentos contenha, no mnimo, informaes acerca das
caractersticas fsicas, da legalidade fundiria e das intervenes fsicas realizadas.
2.4.1 Caractersticas fsicas

Podemos classificar os assentamentos em consolidados, consolidveis e no consolidveis.
Consolidados: so assentamentos que j esto integrados urbanisticamente e dotados de
infraestrutura bsica. No so necessrias intervenes fsicas que alterem sua morfologia
(reparcelamento de lotes, redefinio de sistema virio), assim como a execuo de obras
de infraestrutura bsica. Os assentamentos podem, porm, no estar regularizados e sua
populao pode apresentar demandas especficas por programas de ps-ocupao, sociais e
equipamentos e servios pblicos.
Consolidveis: o ncleo consolidvel aquele que apresenta condies favorveis de
recuperao urbanstica e ambiental e de reordenamento urbano (abertura ou readequao de
sistema virio, implantao de infraestrutura bsica, regularizao urbanstica do parcelamento
do solo), com ou sem necessidade de remoo de parte das famlias moradoras. A realocao
(remoo) pode ser necessria para eliminar situaes de risco, promover o desadensamento,
para executar intervenes urbanas ou, ainda, em funo de restries legais ocupao.
No consolidveis: aquele que no apresenta condies de recuperao urbanstica e
ambiental e de reordenamento urbano. Trata-se de ncleos comprometidos por situaes de
risco e insalubridade no solucionveis, como, por exemplo, os que se localizam sob aterro
sanitrio, oleoduto, virio estrutural da cidade, reas de risco, de preservao ambiental e
non aedificandi. Os ncleos no consolidveis so objeto de interveno do tipo remoo
e reassentamento em novas reas.
A tipologia de assentamentos precrios engloba situaes distintas quanto precariedade e
irregularidade, verificadas em diferentes regies do Brasil. A caracterizao deve ser feita pelo
municpio considerando suas especificidades locais, mas tambm a necessidade de articulao de um
sistema nacional de informao, planejamento e financiamento das intervenes. Deve, portanto,
dialogar com referncias nacionais, ou seja, permitir a integralizao dos resultados obtidos.
O Ministrio das Cidades1 recomenda que a caracterizao fsica dos assentamentos seja elaborada,
considerando as condies do terreno, moradia, traado urbano e consolidao do assentamento.
1. MCidades/SNH e Ancona, Ana Lcia. Nota Tcnica n 2/2008.
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a) Condies do terreno
O terreno do assentamento pode ser caracterizado como adequado, inadequado ou imprprio.
terreno adequado aquele onde a ocupao pode ser consolidada;
terreno inadequado aquele onde a ocupao pode ou no ser consolidada e a tomada
de deciso depende do resultado de estudo especfico do assentamento. Esse estudo
envolve, entre outras, variveis como disponibilidade de terra, anlise de viabilidade
econmica, financeira e social, custo das obras de conteno geotcnica, saneamento
ou infraestrutura e at mesmo o resultado de instrumentos como o Estudo de Impacto
Ambiental (EIA) ou Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Trata-se, por exemplo, de
faixas marginais a crregos e rios, reas de mangue (orla martima), rea suscetvel a risco
geotcnico e rea de proteo de mananciais;
terreno imprprio aquele onde a ocupao no pode ser consolidada. Caracteriza-se
por apresentar risco no passvel de ser superado pela interveno urbanstica. Trata-se,
por exemplo, de ocupaes sobre gasodutos e oleodutos, faixas de proteo de ferrovias
e rodovias, sobre aterros sanitrios, lixes e outras reas contaminadas no passveis de
recuperao e sob viadutos, pontes e redes de alta tenso.
Podem existir, por exemplo, ocupaes localizadas em terrenos adequados ou
inadequados que poderiam ser consolidadas, mas a execuo de obras de sistema
virio regional impe sua remoo. o caso de favelas localizadas em vrios
municpios da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), que coincidem com o
traado do Rodoanel.
b) Condio de moradia
O assentamento pode apresentar moradias improvisadas e/ou passveis de adequao
(recuperveis). Moradias improvisadas so aquelas produzidas com material inadequado,
como madeira velha, zinco, lata, papelo e outros.
Moradias passveis de adequao so as que:
possuem banheiro, ou se no os tem, dispe de terreno para sua construo;
so produzidas com material permanente (paredes de tijolo ou bloco, cobertura de
telhas ou laje e outros materiais considerados adequados no contexto regional); e
possibilitam expanso para atender a eventuais situaes de congestionamento
domiciliar.
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c) Condio do traado urbano (morfologia) e densidade

A maioria das moradias pode ou no ter acesso por uma via com traado regular.
Em funo de sua densidade e traado, o assentamento pode ser caracterizado como
aglomerado ou traado regular.
So considerados aglomerados os assentamentos que apresentam 50% ou mais
de suas moradias com acesso por viela estreita de traado irregular, sem condio de
trfego de veculo motorizado de porte mdio. So considerados traado regular
os aglomerados que apresentam 50% ou mais de suas moradias com acesso por via
de circulao de traado regular, com condio de trfego para veculo motorizado
de porte mdio.
d) Infraestrutura urbana
Trata-se do percentual de moradias ligadas regularmente s redes pblicas de
gua, esgoto e eletricidade, atendidas por servios pblicos de coleta de lixo e com
existncia e funcionamento adequado de drenagem pluvial e iluminao pblica.
2.4.2 Legalidade fundiria

Este tema ser tratado na Aula 5. Aqui, importante lembrar que devem ser
incorporadas ao diagnstico as informaes disponveis a respeito da propriedade da
terra, situao de regularizao de domnio das reas publicas e particulares, legislao
incidente, regularizao da posse e estgio de regularizao na Prefeitura e Cartrio.
2.4.3 Intervenes fsicas realizadas

Sabe-se que os governos municipais desenvolveram intervenes nos assentamentos
de forma gradual, buscando melhorar as condies de saneamento e eliminar situaes
de risco. Essas intervenes, realizadas principalmente nas ltimas duas dcadas,
promoveram tanto a urbanizao total como parcial dos assentamentos. Solucionaram,
tambm, problemas pontuais relacionados eliminao de situaes de risco e
melhoria das condies de acessibilidade. importante que o Plano de Ao registre que
tipo de melhoria ou interveno os assentamentos j receberam. Essa informao
importante para definir o grau de consolidao do assentamento e estimar o volume de
recursos necessrios para promover sua integrao.
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Com relao s intervenes realizadas, os assentamentos podem ser classificados como:
urbanizados: assentamentos onde j foram totalmente concludos os servios de

urbanizao elencados a seguir: reparcelamento do solo (diviso em lotes, definio
do sistema virio e de reas livres e institucionais), infraestrutura bsica (rede oficial
de coleta de esgotos; rede de abastecimento de gua com ligaes domiciliares;
sistema de drenagem das guas pluviais; abertura, consolidao e pavimentao do
sistema virio; rede de energia eltrica com ligaes domiciliares); obras necessrias
para a consolidao geotcnica e eliminao de eventuais situaes de risco;
urbanizados parcialmente: assentamentos onde tenham sido executados servios
como redes de gua e esgoto; que apresente setor urbanizado definido ou j tenha
concludo servios de urbanizao e, no restante do assentamento, no existam obras
de urbanizao em andamento;
em processo de urbanizao: assentamentos onde estejam sendo realizadas obras
de urbanizao, independente de sua fase, mesmo que j exista trecho claramente
definido onde as obras estejam concludas;
em processo de reassentamento: assentamentos no consolidveis, cujos domiclios j estejam sendo reassentados para outras reas, ou onde estejam em andamento
as obras nas reas de destino dos moradores;
com intervenes pontuais (melhorias): assentamentos, consolidveis ou no,
onde tenham sido realizadas uma ou mais das seguintes obras: redes de gua, esgotos,
obras de drenagem, de conteno ou intervenes no sistema virio (escadarias,
vielas). Essas obras podem ou no estar inseridas num plano global de interveno,
determinado por um projeto completo de urbanizao;
sem interveno: assentamentos onde no tenha havido nenhuma interveno
quanto realizao de obras de infraestrutura ou outras que sejam especficas
do assentamento em questo (excetuando-se rede de abastecimento de gua ou
reparos em redes de esgoto no oficiais), ainda que os domiclios possam servir-se da
infraestrutura circundante.
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2.5 Tipos de interveno

Considerando as caractersticas fsicas dos assentamentos, o Ministrio das Cidades aponta
quatro tipos de interveno: urbanizao simples, urbanizao complexa, reassentamento
ou realocao e remanejamento ou relocao2.
Urbanizao: A urbanizao viabiliza a consolidao do assentamento com a
manuteno da populao (ou de grande parcela desta) no local. Compreende a
abertura e consolidao de sistema virio, implantao de infraestrutura completa,
reparcelamento do solo (quando couber), execuo de obras de consolidao geotcnica,
construo (quando necessria) de equipamentos sociais, promoo de melhorias
habitacionais e da regularizao fundiria.
Simples: compreende a interveno em assentamentos que possuem baixa ou mdia

densidade, traado regular e no apresentam necessidade de realizao de obras
complexas de infraestrutura urbana, consolidao geotcnica e drenagem.
Complexa: compreende a interveno em assentamentos com alto grau de densidade,
em geral, tipo aglomerado, com alto ndice de remoes, que no apresenta traado
regular e/ou com a necessidade de realizao de complexas obras geotcnicas ou
drenagem urbana.
Remanejamento: Trata-se da manuteno da populao (ou de grande parcela desta)
no local aps a substituio das moradias e tecido urbano. o caso, por exemplo, de
reas que necessitam de troca de solo ou aterro. Neste caso, a soluo a remoo
temporria das famlias e a execuo de obras de infraestrutura e construo de novas
moradias neste mesmo terreno. A interveno, neste caso, tambm envolve a abertura
de sistema virio, implantao de infraestrutura completa, parcelamento do solo,
construo de equipamentos (quando necessria) e a regularizao fundiria.
Reassentamento: Trata-se da produo de novas moradias de diferentes tipos
(apartamentos, habitaes evolutivas, lotes urbanizados) destinadas aos moradores
removidos de assentamentos precrios no consolidveis ou que habitam assentamentos
consolidveis com remoo.
2. MCidades/SNH e Ancona, Ana Lcia. Nota Tcnica n 2/2008;

MCidades/SNH. programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos
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Precrios., Manual de Orientao
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Tipo de Assentamento
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Tipo de Interveno
Desenvolvimento de outras aes, como

regularizao fundiria e ps-uso.
Consolidado
Urbanizao simples
Terreno adequado.
Urbanizao complexa
Terreno adequado ou inadequado com alto

ndice de remoo e/ou necessidade de
realizao de obras complexas.
Remanejamento (Relocao)
Terreno inadequado que pode tornar-se

adequado com substituio do tecido urbano
e das moradias.
Reassentamento parcial
Para adequao de densidade ou eliminao

de risco.
Reassentamento (Realocao)
Terreno imprprio ou inadequado quando o

estudo ou projeto demonstrar a inviabilidade
de consolidao.
Consolidvel
No consolidvel
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Cabe lembrar que, para urbanizar ncleos consolidveis, muitas vezes preciso
promover a remoo de parte das famlias e, portanto, promover o reassentamento
destas. A produo de novas moradias, portanto, deve ser prevista no s no caso de
ncleos no consolidveis, mas tambm no caso de ncleos consolidveis.
Cabe ressaltar, tambm, que um mesmo assentamento, ou complexo, pode exigir os
quatro tipos de interveno, correspondentes a condies de partes deste assentamento
ou complexo. Nesse caso, o municpio pode considerar que se trata de quatro
assentamentos distintos ou pode dividir o assentamento em setores que correspondem
a essas diferentes tipologias de interveno. Pode promover sua recuperao e
integrao de uma s vez ou de forma gradual e progressiva. Recomenda-se, no caso
dessa segunda hiptese, o planejamento da interveno global ou a definio prvia
de diretrizes de recuperao para todo complexo.
Favela Tamarutaca (ncleo consolidvel) Santo Andr. Remoo de famlias para abertura de virio.
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2.6 Sistema de informaes

Este tema ser desenvolvido na Disciplina 11. Aqui, queremos lembrar
que as informaes referentes identificao dos assentamentos
precrios, quantificao dos domiclios e sua caracterizao, ou seja,
informaes que compem o diagnstico, devem ser constantemente
atualizadas e compor um sistema de informaes.
No preciso possuir todos os dados relativos a todos os
assentamentos para iniciar um sistema de informaes. O importante
que as informaes levantadas sejam ferramentas de trabalho (de
planejamento e gesto) e que sejam disponibilizadas para a sociedade
como um todo.
Essas informaes podem ser integradas a outros bancos de dados.
O municpio de Santo Andr, por exemplo, no perodo de 2001 a 2007
procurou construir um banco de dados com todas as informaes
existentes a respeito da populao favelada do municpio. No mbito
do programa Santo Andr Mais Igual (SAMI), reuniu e articulou
informaes acerca do atendimento a esta populao por meio dos
diversos programas sociais.
Outro exemplo interessante o Habisp (Sistema de Caracterizao,
Classificao, Elegibilidade e Priorizao para Intervenes em
Assentamentos Precrios), desenvolvido pela Prefeitura de So Paulo.
Esse sistema, estruturado a partir de indicadores sociodemogrficos
e do diagnstico da situao dos assentamentos precrios, objetiva
fornecer suporte ao planejamento e gesto da poltica habitacional.
Outras informaes podem ser encontradas no stio eletrnico: www.
habisp.inf.br.
O georreferenciamento permite conhecer e planejar a cidade
real. Muitos espaos anteriormente configurados como vazios so
identificados como favelas, que passam a apresentar sua configurao
e traado virio. O sistema tambm pode ser uma ferramenta til para
elaborao do diagnstico e proposta de interveno. Apresenta o
assentamento inserido no contexto do bairro e da regio, a localizao
dos equipamentos do entorno, sistemas virios, infraestrutura e outros
elementos necessrios definio de estratgias de interveno.
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3. Estratgia de Ao
A seguir, apontamos algumas estratgias (ou diretrizes) que devem nortear a elaborao e
implantao de um plano de ao para urbanizao de assentamentos precrios.
3.1 Articulao da poltica habitacional e urbana

J discutimos, na Aula 1, a importncia de articular a poltica urbana e habitacional. Lembramos
nesta aula que o PLHIS deve ser articulado com o Plano Diretor e sua legislao complementar.
Essa articulao necessria tanto para promover a urbanizao e integrao dos assentamentos
existentes como para frear o crescimento destes.
Sem dvida, necessrio recuperar a cidade ilegal, ou seja, recuperar ambientalmente os
assentamentos precrios, dotando-os de infraestrutura e equipamentos urbanos. Repetindo, porm, o
que vem sendo dito pela professora Ermnia Maricato, se a ao for apenas esta estaremos enxugando
gelo. Para evitar a continuidade desta ocupao precria, necessrio oferecer alternativas para ampliar
o acesso da populao de menor renda ao mercado formal de habitao. Isso significa mudar o rumo
da poltica urbana na direo de incorporar, na prtica, a funo social da propriedade, assim como
aprimorar e consolidar o Sistema Nacional de Habitao (SNH), canalizando recursos e subsidiando a
moradia para a populao de mais baixa renda.
Muitos municpios desenvolvem aes de urbanizao de favelas, mas poucos, de fato, aplicam
uma legislao urbanstica que facilite populao de baixa renda o acesso terra, reservando reas
para habitao social e contendo a valorizao imobiliria.
O diagnstico do PLHIS deve levantar os marcos regulatrios e legais existentes e aqueles que
precisam ser revisados ou elaborados, tanto na perspectiva de promover a urbanizao e regularizao
dos assentamentos como na de ampliar o acesso terra da populao de menor renda.
Para enfrentar o problema da multiplicao de favelas e ocupaes irregulares necessrio:

promover aes de urbanizao e regularizao dos assentamentos precrios;
ampliar o acesso da populao de menor renda ao mercado residencial legal.
Para ampliar o acesso da populao de menor renda ao mercado residencial, precisamos:
ter uma poltica de financiamento habitacional subsidiada;

colocar em prtica uma poltica urbana que contribua para viabilizar o acesso
dos mais pobres terra.
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3.2 Participao e controle social

O plano deve indicar como se dar a participao da populao tanto na formulao
e gesto da poltica municipal como na elaborao e implantao dos projetos de
urbanizao de assentamentos precrios. Na Aula 7, discutiremos a participao da
populao no mbito dos projetos.
3.3 Ao integrada e matricialidade

A favela no pode ser tratada apenas como problema habitacional. A
excluso urbana e ambiental apenas uma das dimenses da excluso que
um todo. A excluso multidimensional e, portanto, preciso transpor a
abordagem setorial para tratar desta realidade.
Muitos governos anunciaram ou reconheceram a necessidade de levar
favela no apenas a execuo de obras de infraestrutura, mas, concretamente,
avanamos muito pouco nesse sentido. Na maioria dos programas de
urbanizao de favelas, a execuo de obras sempre teve um peso poltico e
institucional muito maior; as demais aes exerciam apenas o papel de apoio
viabilizao da obra. Alm disso, a cultura organizacional, marcada por aes
setoriais desarticuladas, dificulta ou impede a gesto matricial de programas.
necessrio valorizar o desenvolvimento de programas sociais, antes
concebidos como complementares urbanizao, como elementos
estruturadores de estratgias de incluso social da populao de favelas. O
plano pode identificar programas e aes que devem ser integrados e se preciso
redesenhados e deve tratar das condies institucionais para promover a ao
matricial e integrao de programas sociais.
Um exemplo o programa SAMI, lanado em 1997 pela Prefeitura de Santo
Andr. O SAMI atende as famlias moradoras de ncleos de favela em processo
de urbanizao com diversos programas setoriais (habitao, educao, sade,
garantia de renda, desenvolvimento econmico, entre outros), articulados
institucionalmente e concentrados espacialmente. Para viabilizar essa
articulao, o governo municipal instituiu a organizao matricial e promoveu
a integrao de diversos programas sociais. Na bibliografia complementar
recomendada, inserimos um artigo que relata a referida experincia.
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3.4 Articulao das aes de urbanizao e regularizao fundiria

A partir da dcada de 1980, muitos municpios passaram a desenvolver
programas de urbanizao e regularizao de favelas. Nesse perodo assistimos
ao incio da construo institucional das polticas pblicas para a rea. Na dcada
seguinte, a urbanizao de favelas deixa de ser promovida por meio de programas
alternativos e passa a ser objeto de poltica habitacional. As intervenes realizadas
promoveram a melhoria das condies de saneamento e habitao da populao,
mas verificamos que poucos resultados foram alcanados com processos de
regularizao fundiria.
Conclui-se que regularizar esse tipo de assentamentos , de fato, muito
complexo e seu sucesso depende de muitos fatores, entre eles a articulao dos
processos de urbanizao e regularizao. Recomenda-se nesses casos que as
aes sejam integradas desde o incio do processo e que as intervenes fsicas
sejam norteadas por diretrizes elaboradas a partir de um diagnstico que incorpore
aspectos urbansticos, ambientais, sociais e fundirios.
3.5 Integrao do assentamento ao bairro e cidade

A Poltica Nacional de Habitao (PNH) define como uma de suas linhas de
ao a integrao urbana dos assentamentos precrios e, como o prprio nome
sugere, estabelece que os assentamentos devem ser inseridos na cidade.
A perspectiva de integrao da favela cidade refora o reconhecimento do
direito mais amplo cidade (direito cidade) e induz elaborao de projetos
e modelos de gesto que focalizem tanto a favela como a cidade, em busca
de solues que respondam, simultaneamente, aos problemas ambientais e de
estrutura urbana.
A integrao da favela cidade, em sua dimenso urbanstica, envolve muitos
elementos de um programa de urbanizao, como melhoria das condies de
acessibilidade, habitao, saneamento, proviso de equipamentos pblicos e
manuteno urbana. Tambm refere-se a aspectos relacionados a dimenses
econmicas, culturais e sociais. Recomenda-se, tambm, agregar componentes
de gerao de renda e polticas sociais, numa estratgia em prol da integrao
socioeconmica de seus moradores.
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3.6 Articulao com outros programas habitacionais

Na perspectiva de integrao do assentamento cidade, os programas de urbanizao
e regularizao de assentamentos precrios devem ser articulados a outros programas
habitacionais ou aes, tais como:
produo de novas moradias e de lotes urbanizados: produo de unidades

habitacionais de diferentes tipos (apartamentos, habitao evolutiva, lotes
urbanizados), destinados aos moradores das favelas em processo de urbanizao,
para reassentamento de uma parcela ou da totalidade das famlias;
requalificao habitacional: aes voltadas para integrar a favela urbanizada
ao bairro e melhorar a qualidade das unidades habitacionais, como concesso de
crdito para construo, reforma ou ampliao da habitao, assessoria tcnica
autoconstruo, educao ambiental etc.;
monitoramento de reas de risco: realizao de vistorias, avaliao de risco e
execuo de obras de consolidao geotcnica;
controle e orientao urbanstica: orientao execuo de construes ou
ampliao das existentes e fiscalizao urbana e de posturas;
conteno de invases: controle e fiscalizao de novas ocupaes em reas pblicas,
para inibir o adensamento nas favelas existentes e a formao de novas favelas.
apoio Remoo Temporria: subsdio financeiro destinado populao de baixa
renda que habita assentamentos precrios em processo de urbanizao ou reas de
risco para acesso temporrio a unidades habitacionais de terceiros.
indenizao: subsdio financeiro destinado populao de baixa renda que habita
assentamentos precrios em processo de urbanizao ou reas de risco para
aquisio de moradia.
Em funo das caractersticas especficas de cada cidade, o plano deve apontar que
programas e aes devem ser institudos e articulados.
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4. Urbanizao de assentamentos precrios:

alternativas de interveno, viabilidade e custos
4.1 Alternativas de interveno
Muitas vezes, os municpios veem-se obrigados a adotar diferentes modalidades de
interveno para responder ao problema da limitada capacidade municipal de investimento,
frente necessidade de tratar situaes emergenciais e de grande precariedade habitacional.
Em geral, possvel considerar trs alternativas de interveno: gerenciamento de risco,
execuo de melhorias (urbanizao parcial) e urbanizao integral.
a) Gerenciamento de risco
Uma grande parcela dos assentamentos precrios est localizada em reas imprprias
ocupao, como reas de alta declividade, sujeitas a deslizamentos de terra, ou vrzeas e
lindeiras a rios e crregos, onde podem ocorrer enchentes. A ocupao dessas reas causa
danos ambientais e pode colocar em risco a integridade fsica dos moradores.
Para lidar com esse problema, os municpios devem elaborar um Plano Municipal de
Reduo de Riscos (PMRR), que deve conter um plano de intervenes e um sistema de
monitoramento e de defesa civil para atender s emergncias. A base para qualquer programa
e plano de preveno o mapeamento de riscos. O Ministrio das Cidades financia PMRRs
e disponibiliza publicaes para orientar os municpios na elaborao e implementao
desse programa. Essas publicaes esto disponveis no site: www.cidades.gov.br/SNPU/
Biblioteca/Preveno de risco.
A remoo nem sempre a melhor alternativa para reduo de risco. Em muitos casos,
trata-se de remover o risco e no as famlias em risco. Muitas vezes, pequenas obras de
conteno ou drenagem so suficientes para eliminar o risco. A deciso em relao remoo
ou realizao de obras de pequeno ou grande porte deve ser tomada caso a caso, considerando
a relao custo/benefcio e evitando privilegiar sempre as remoes ou as grandes obras.
b) Execuo de melhorias
Trata-se da urbanizao parcial de setores da favela, ou do somatrio de intervenes

pontuais realizadas pela populao ou pelos governos que, com o passar dos anos, acabam
resultando na sua consolidao.
Em funo de condicionantes financeiras, sociais e polticas, a urbanizao gradual a
modalidade que mais tem sido adotada pelos governos municipais e a que beneficia maior
percentual da populao de favelas. Realizam-se desde urbanizaes parciais, orientadas por
um plano global de interveno, at obras pontuais, como execuo de trechos de redes de
gua e esgoto (provisrios ou no) ou muros de conteno e escadarias.
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O objetivo melhorar as condies de habitao, eliminando

ou minimizando situaes de insalubridade e de risco geotcnico,
enquanto no possvel promover a urbanizao integral, que
requer investimento mais elevado. Os resultados dependem do
porte e do somatrio das intervenes realizadas ao longo dos
anos. Em favelas, onde, por exemplo, apenas se construiu um muro
de arrimo, as condies no so substancialmente alteradas.
Favela Tamarutaca Santo Andr

Execuo de muro de arrimo (melhoria)
importante que as intervenes pontuais realizadas sejam

sempre orientadas por um plano geral de interveno ou por um
projeto global de infraestrutura e parcelamento, elaborado a partir
de um diagnstico integrado. Caso contrrio, as intervenes podem
consolidar situaes inadequadas de moradia e acessibilidade,
assim como inviabilizar a regularizao do assentamento.
Urbanizao Integrada: Programa Favela-Bairro Rio de JaneiroFonte: Prefeitura do Rio de Janeiro
c) Urbanizao integrada
Discutimos nesta Disciplina a possibilidade de classificar as intervenes como urbanizao simples

e urbanizao complexa. Ambos os casos compreendem a abertura e consolidao de sistema virio,
implantao de infraestrutura completa, reparcelamento do solo (quando couber), execuo de obras
de consolidao geotcnica, construo (quando necessria) de equipamentos sociais, promoo de
melhorias habitacionais, produo de novas moradias e de regularizao fundiria.
Para viabilizar a urbanizao de favelas, os governos vm adotando parmetros projetivos que
diferem dos praticados no restante da cidade legal. Os projetos de urbanizao procuram combinar,
sempre que possvel, o respeito tipicidade de ocupao com a promoo de um reparcelamento
especial, adotando padres urbansticos especficos, como o lote mnimo de cerca de 45 m2. Os
projetos devem buscar criar um sistema de acesso para veculos e de integrao viria com o bairro.
O alto adensamento das favelas, em regies metropolitanas, torna necessrio realocar um maior
percentual de famlias para viabilizar a urbanizao. Praticam-se solues como a diminuio do
tamanho do lote, a verticalizao (construo de edifcios de apartamentos) de setores da favela e
a produo de novas moradias em outras localizaes.
4.2 Custos
Os parmetros adotados para promover a urbanizao de favelas resultam em distintos
padres e custos de urbanizao, assim como possibilidades de regularizao fundiria.
Estudo pelo IPT (CARVALHO et al., 2002) analisa procedimentos para tomada de deciso
em programas de urbanizao de favelas, baseado no estudo e comparao de diferentes
alternativas de intervenes com a adoo de diferentes parmetros e padres urbansticos e
respectivos custos. O mtodo proposto consiste em levantar o diagnstico da situao inicial
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da favela, formular alternativas de interveno (correspondentes a diferentes padres de urbanizao)

e analis-las comparativamente. Essa discusso ser retomada na Aula 6; aqui cabe lembrar que
os custos tambm so resultado de tomada de deciso, relativa a alternativas de interveno que
alcanam diferentes padres urbansticos e graus de integrao do assentamento.
Cabe observar que, numa mesma cidade, esses custos podem variar de um assentamento para
outro, em funo, por exemplo, do tamanho do assentamento, grau de adensamento, existncia
de problemas geotcnicos, necessidade de execuo de obras de drenagem e sistema virio.
Para efeito de elaborao de um plano municipal, deve-se adotar valores mdios praticados na
cidade que correspondam a parmetros gerais urbansticos, considerando-se as caractersticas
do conjunto de assentamentos.
Como referncia, podem ser utilizados os valores mximos, por modalidade de interveno,
praticados pelo Ministrio das Cidades para financiamento no mbito do Programa Habitao de
Interesse Social e do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios.
Veja o Manual para apresentao de propostas disponvel no stio eletrnico: www.cidades.gov.br.
Modalidades
Custo por famlia
Urbanizao Complexa
R$ 11.000,00
Urbanizao Simples (1)
R$ 5.000,00
Unidades Habitacionais
Horizontais
R$ 25.900 a R$ 33.600
Unidades Habitacionais
Verticais
Variao em funo da regio onde se localizam os municpios e de sua insero em

regies metropolitanas ou do Distrito Federal.
R$ 28.700 a R$ 36.000
Variao em funo da regio onde se localizam os municpios e de sua insero em

regies metropolitanas ou do Distrito Federal.
R$ 9.000,00
Municpios com populao urbana igual ou

superior a cem mil habitantes, sede de capital
estadual ou integrante de Regies Metropolitanas.
R$ 7.000,00
Demais municpios.
Lotes Urbanizados (2)
Regularizao Fundiria (3)
Observao
R$ 500,00
Trabalho Social
R$ 300,00 e/ou no mnimo 2,5%

o valor do investimento
Elaborao do Projeto
At 3% do valor da obra
Terreno imprprio ou inadequado quando o

estudo ou projeto demonstrar a inviabilidade
de consolidao.
(1) Referncia: PLANHAB

(2) Referncia: Manual de Ao Proviso Habitacional de Interesse Social - FHNIS 2008
(3) Referncia: estimativa do Programa Papel Passado/Ministrio das Cidades
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Cabe ressaltar que, em regies metropolitanas e cidades com alta densidade de ocupao, para
urbanizar os assentamentos do tipo favela preciso promover a remoo de 20 a 30% da populao
para viabilizar a abertura de virio, construo de equipamentos pblicos, eliminao de situaes
de risco e, em alguns casos, adequao de densidade. O custo da produo de novas moradias para
atender s famlias removidas , muitas vezes, igual ou superior ao custo da urbanizao. Em 2002,
uma pesquisa realizada pela autora apontou que os custos com a produo de novas moradias
(remoo) representam cerca de 68% do custo total de urbanizao em Recife, 48% no caso do
programa Guarapiranga em So Paulo e 46% no caso do Programa SAMI. Isso impe a necessidade
de, muitas vezes, combinar programas habitacionais e fontes de financiamento.
O custo da execuo de melhorias (intervenes pontuais) e de obras emergenciais deve ser
estimado caso a caso, considerando-se a caracterstica dos assentamentos precrios. O PMRR pode
dar subsdios para estimar o custo de execuo de obras emergenciais. O municpio de Santo Andr
estimou um investimento anual e, tendo vista que a pretenso era a de que as intervenes de
urbanizao se inserissem, de maneira progressiva, dentro dos processos de urbanizao integral
dos assentamentos precrios, foi estimada uma diminuio progressiva de tais investimentos,
dentro do perodo estipulado de 20 anos.
5.Priorizao
Os critrios de priorizao devem ser estabelecidos no mbito municipal, considerandose as caractersticas do conjunto dos assentamentos precrios e por meio de um processo
participativo, no qual tais critrios sejam pactuados com lideranas e representantes desses
assentamentos. Esse pacto pode ocorrer no mbito de uma conferncia ou encontro de
habitao, do Conselho Municipal de Habitao ou Conselho Municipal de Poltica Urbana,
dependendo do arranjo institucional de cada municpio e das instncias de participao
existentes.
recomendado que sejam considerados, entre outros, os seguintes critrios de prioridade:
situaes de insalubridade e de risco;

ocupao em reas de preservao ambiental (mananciais e parques);
impacto na recuperao ambiental e urbana da cidade ou setor;
tempo de existncia do assentamento;
relao custo/benefcio, considerando-se, antes, o custo da interveno em
relao ao nmero de famlias diretamente beneficiadas e, depois, em relao
ao benefcio para a cidade como um todo;
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participao e mobilizao da comunidade;

existncia de fatores facilitadores da regularizao fundiria;
imposies jurdicas (existncia de aes populares, aes de reintegrao de posse
ou de Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministrio Pblico (TACs).
6.Fontes de recurso
J discutimos na Aula 2 que o SNH busca articular recursos das trs esferas de governo e,
portanto, deveramos contar com fontes de recursos federais, estaduais e municipais.
6.1 Federal
No contexto da nova Poltica Nacional de Habitao, o governo federal
revisou os programas habitacionais construindo variadas possibilidades.
Alguns programas foram reestruturados e outros foram criados, formando
um conjunto que se relaciona aos eixos da poltica: h programas que, por
sua natureza, enquadram-se no eixo da integrao urbana de assentamentos
precrios e h programas que se ligam ao eixo da proviso habitacional, como
se verifica no quadro da prxima pgina.
Os programas relacionados integrao urbana de assentamentos precrios
exigem como proponentes os executivos municipal, estadual e do Distrito Federal
e contam com recursos do FNHIS, por meio do programa de urbanizao de
assentamentos precrios, do OGU, com o programa de intervenes em favelas
e do FGTS, caso do Pr-Moradia, na modalidade de urbanizao e regularizao
de assentamentos precrios.
123
M d u l o
2 :
E i x o s
Eixo da Poltica
d a
a o
i n t e g r a d a
e m
Programa
Urbanizao, regularizao e
Integrao urbana de assentamentos
integrao de assentamentos
precrios
Programa de atendimento
habitacional atravs do setor
pblico (Pr-Moradia)
Projetos Multissetoriais Integrados
p r e c r i o s
Ao ou modalidades
Fonte de recursos
Melhoria das condies de habitabilidade
OGU / FNHIS
de assentamentos precrios.
(PAC)
Urbanizao e regularizao de
FGTS
(PAC)
Urbanizao e regularizao de
FAT
(PAC)
Apoio melhoria das condies de

Programa Prioritrio de
habitabilidade de assentamentos precrios,
OGU
Investimentos (PPI)
com produo e/ou aquisio de unidades
(PAC)
habitacionais.
Habitar Brasil / BID (HBB)
OGU
Programa Habitao de Interesse
Prestao de servios de assistncia
OGU / FNHIS
Social
tcnica.
(PAC)
Produo de unidades habitacionais em

municpios com populao acima de
100.000 habitantes e/ou integrantes de
FAR
Regio Metropolitana (RM).

Renda familiar: 0 a 3 salrios-mnimos.
Produo ou aquisio de unidades
habitacionais urbanas em municpios com
OGU / FNHIS
populao acima de 50.000 habitantes

Renda familiar: 0 a 10 salrio-mnimo
Programa Minha Casa, Minha Vida
habitacionais em municpios abaixo de

50.000 habitantes e no integrante de
RM.
OGU (oferta pblica

de recursos)
Proviso habitacional

Requalificao de imveis, aquisio
de terreno e produo de unidades
habitacionais por entidades privadas sem
FDS
fins lucrativos.
Produo de unidades habitacionais rurais
Renda familiar: 0 a R$ 58.000,00 anuais.
OGU / FNHIS
Requalificao de imveis, aquisio

de terreno e produo de unidades
Programa Crdito Solidrio
habitacionais por entidades privadas sem
FDS
fins lucrativos.
Ao de Apoio Produo
Social da Moradia
habitacionais, de lotes urbanizados, e

requalificao de imveis por entidades
OGU / FNHIS
privadas sem fins lucrativos.

Programa de subsdio habitao

de interesse social (PSH)

habitacionais.
Renda familiar: 0 a R$ 1.140,00.
Produo de conjuntos habitacionais.
124
OGU (oferta pblica

de recursos)
FGTS
Desenvolvimento
Institucional
Programa de atendimento habitacional atravs do setor pblico

(Pr-Moradia)- financiamento
A u l a
4 :
P l a n o
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i n t e g r a d a
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p r e c r i o s
Programa de Habitao de Interesse
Prestao de servios de assisstncia
OGU / FNHIS
Social
tcnica.
(PAC)
Carta de crdito individual
Aquisio de unidade habitacional nova
(finaciamento)
ou usada.
Aquisio de lote urbanizado.
Aquisio de material de construo.
Construo de unidade habitacional.
Reforma ou melhoria de unidade
Carta de Crdito Associativo
habitacional.
FGTS / FDS
Aquisio ou construo de unidades

habitacionais.
Reabilitao urbana.
Produo de lotes urbanizados.
Produo de lotes urbanizados.
Programa de Habitao de Interesse
Apoio elaborao de Planos Locais de
Social
Habitao de Interesse Social.
OGU/ FNHIS
Discutimos anteriormente que, para viabilizar a urbanizao de favelas, importante

que os programas relacionados integrao urbana de assentamentos precrios sejam
combinados aos programas de proviso habitacional, permitindo a complementaridade
entre eles e o atendimento a diferentes necessidades, tais como a construo de novas
moradias e financiamento para concluso, ampliao, reforma ou melhoria de unidade
habitacional e execuo de obras de infraestrutura.
O Programa Habitao de Interesse Social, valendo-se de recursos do FNHIS, conta
com modalidades que permitem a produo ou requalificao de imveis. Alm do
Crdito Solidrio e do Programa Habitao de Interesse Social, h vrios programas
para atender s necessidades de construo, habitao e aquisio de habitao nova:
a Carta de Crdito Individual e a Carta de Crdito Associativo, ambas com recursos do
FGTS dirigidos a pessoas fsicas cuja renda situe-se entre trs e cinco salrios-mnimos
(esses dois programas servem, tambm, para fazer frente s demais necessidades
habitacionais, alm da construo da unidade de moradia);
125
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p r e c r i o s
o Pr-Moradia, na modalidade produo de conjuntos habitacionais, que

se destina populao em situao de vulnerabilidade social, tendo o poder
pblico como proponente e o FGTS como fonte de recursos;
o PSH, criado em 2004 para oferecer subsdio destinado diretamente
complementao do preo de compra/venda ou construo de unidades
residenciais, que operado com recursos do OGU e contrapartida do poder
pblico municipal, estadual ou do distrito federal;
o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), criado em 2001 e
reformulado em 2004 e 2007, que financia empresas do ramo da construo
civil com recursos do Fundo de Arrendamento Residencial. Destina-se s capitais
dos estados, aos municpios das regies metropolitanas e aos municpios com
populao urbana superior a 100 mil habitantes.
6.2 Estados
Os governos estaduais devem destinar recursos rea de habitao e
promover a integrao e urbanizao de assentamentos precrios, quer seja
pela execuo direta (pelas Companhias Estaduais de Habitao) ou indireta,
repassando recursos para governos municipais. A adeso dos estados ao SNH
poder permitir melhor distribuio e utilizao dos recursos estaduais.
O Governo do Estado de So Paulo, por exemplo, conta com recursos volumosos
oriundos de 1% adicional do ICMS, que dirigido Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano de So Paulo (CDHU) para aplicar em habitao.
6.3 Municpios
No mbito municipal possvel contar com recursos de fundos municipais,
do oramento geral do municpio, de empresas municipais de habitao e
saneamento integrado.
O municpio deve possuir um Conselho Municipal responsvel pela gesto
do Fundo Municipal de Habitao, que deve ser constitudo com dotao
oramentria prpria, destinada implantao da poltica municipal de
habitao de interesse social e recepo dos recursos do FNHIS. Devemos
observar, ainda, que os recursos do fundo estadual podem ser transferidos aos
fundos municipais, num mecanismo de transferncia fundo a fundo.
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A u l a
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p r e c r i o s
Vrios municpios possuem empresas municipais de saneamento, que podem

executar obras de saneamento bsico em assentamentos precrios adotando o conceito
de saneamento integrado. O Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo
Andr (Semasa), por exemplo, promoveu a urbanizao de vrias favelas existentes
no municpio de Santo Andr de forma articulada com a Prefeitura, que financiou a
construo de novas moradias para reassentamento de parte das famlias.
Cabe ao municpio buscar formas de aumentar sua receita prpria e sua capacidade
de investimento. O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) importante fonte
de receita e nem sempre aplicado como deveria. Muitos municpios no cobram
IPTU de parcelas de seu territrio porque essas no constam da planta cadastral da
cidade, que est desatualizada. Outros municpios no cobram dos setores de mdia
e alta renda o valor que realmente deveriam cobrar, porque o imposto cobrado
tomando por referncia a planta de valores, que apresenta valores muito inferiores
aos praticados pelo mercado.
Recomenda-se o aperfeioamento da gesto dos cadastros territoriais, assim como
a atualizao dos valores dos imveis para efeito da cobrana do IPTU, para aumentar a
eficcia das polticas fiscais. Veja o estudo Cadastro multifinalitrio como instrumento
de poltica fiscal e urbana disponvel no stio eletrnico: www.cidades.gov.br.
A aplicao de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade como outorga
onerosa do direito de construir, operaes urbanas e consrcios imobilirios podem
reter parcela da valorizao imobiliria e canalizar recursos para o financiamento da
poltica urbana e habitacional.
BUENO, L. M. de M. Projeto e favela: metodologia para projetos de urbanizao de favela. Tese de

Doutorado - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2000.
CARVALHO, C. et al. Procedimentos para tomada de deciso em programas de urbanizao de favelas.
ZENHA, R. M; FREITAS, C. G. L. de. Seminrio de Avaliao de Projetos IPT - Habitao e Meio Ambiente:
Assentamentos precrios. Anais. So Paulo, 2002.
DENALDI, R. Polticas de urbanizao de favelas: evoluo e impasses. Tese de doutorado apresentada
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2003.
DENALDI, R. Estratgias de enfrentamento do problema: favela. In: SANTA ROSA, Junia (org.). Poltica
habitacional e integrao urbana de assentamentos precrios: parmetros conceituais, tcnicos e
metodolgicos. Ministrio das Cidades / Secretaria Nacional de Habitao, 2008, pp. 13-45. Disponvel
em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca/publicacoes.
127
M d u l o
2 :
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p r e c r i o s
DENALDI, R; ROSA, J.; SOUZA, C. Acesso moradia: poltica urbana e poltica habitacional In: Curso a
distncia - Acesso terra urbanizada: regularizao fundiria e implementao de planos diretores.
Florianpolis, 2008.
DENALDI, R. Santo Andr. Urbanizao de favelas e incluso social. Ambiente Construdo, v.4, pp. 7-20.
Porto Alegre, 2004.
MARICATO, E. Metrpole na periferia do capitalismo. Ilegalidade, desigualdade e violncia. So Paulo:
Editora HUCITEC, 1996.
MINISTRIO DAS CIDADES - Secretaria Nacional de Habitao - Centro de Estudos da Metrpole/Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento - CEM/Cebrap. Precariedade no Brasil Urbano. Disponvel em: www.
cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca.
MINISTRIO DAS CIDADES - Secretaria Nacional de Habitao - Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (FNHIS). Programa: Habitao de Interesse Social - Manual para apresentao de propostas.
Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao.
MINISTRIO DAS CIDADES - Secretaria Nacional de Habitao - Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (FNHIS). Programa: Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios Manual para apresentao de propostas. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/
secretaria-de-habitacao.
MINISTRIO DAS CIDADES - Secretaria Nacional de Habitao - Ana Lucia Ancona. Nota Tcnica N.
02/2008: Caracterizao dos assentamentos precrios e tipologias de interveno. Braslia, 2008.
MINISTRIO DAS CIDADES UFRJ/IPPUR/LINCOLN. Cadastro Multifinalitrio como instrumento de
poltica fiscal e urbana. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-dehabitacao.
MINISTRIO DAS CIDADES - Secretaria Nacional de Habitao - DENALDI R. (Org.) Curso a distncia:
Planos Locais de Habitao de Interesse Social. Braslia, 2009.
SANTO ANDR, Prefeitura Municipal de. Plano Municipal de Habitao. Santo Andr, 2006. Disponvel
em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao.
SAO VICENTE, Prefeitura Municipal de. Plano Local de Habitao de Interesse Social. So Vicente, 2009.
Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao.
128
A U L A
5 :
R e g u l a r i z a o
f u n d i r i a

AUL A 5
Celso Santos Carvalho
M d ul o 2
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f u n d i r i a
M d ul o 2
AULA 5
Introduo
O objetivo desta aula apresentar, discutir e refletir sobre como incorporar o processo
de regularizao fundiria ao projeto de urbanizao dos assentamentos precrios.
A Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades, responsvel
pelo Programa Nacional de Regularizao Fundiria (Programa Papel Passado), lanou,
em 2007, um conjunto de materiais de capacitao do qual faz parte o Manual de
Regularizao Fundiria Plena. Este manual pode ser encontrado na biblioteca do
curso e um material complementar importante para esta aula.
Ao iniciar esta aula, gostaramos de deixar claro que ns entendemos que a regularizao
fundiria uma componente essencial da urbanizao, porque ela permite:
1- a plena integrao do assentamento urbanizado cidade, por meio da sua incluso
nos cadastros e mapas municipais;
2- a manuteno, por parte da prefeitura, das obras de urbanizao implantadas, uma
vez que o assentamento passa a constar dos cadastros municipais e fica mais evidente
o direito dos moradores aos servios urbanos;
3- a segurana da posse dos atuais moradores, evitando, ou pelo menos dificultando, sua
expulso do lote urbanizado por grupos de maior poder econmico o que se consegue
por meio de um ttulo de propriedade ou de concesso de uso registrado em cartrio.
Vemos, portanto, que a regularizao fundiria tem duas dimenses importantes.
A primeira a regularizao urbanstica, ou seja, a adequao do assentamento
(composto pelas quadras, ruas, vielas, praas etc.) legislao urbana e ambiental.
A segunda a regularizao patrimonial, que diz respeito garantia da posse do
lote pelos moradores, concretizada por um ttulo de propriedade, ou um ttulo de
concesso de uso, devidamente registrado no Cartrio de Registro de Imveis.
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As duas dimenses so igualmente importantes, mas nem sempre podem andar

juntas. s vezes, a defesa do direito moradia (que um direito garantido pela
nossa Constituio Federal) mais urgente, o que justifica fazer a regularizao
patrimonial antes da regularizao urbanstica. Seria o caso, por exemplo, de
uma comunidade que esteja ameaada de despejo por parte de um grileiro ou do
ex-proprietrio do terreno.
J nos casos em que o poder pblico tem recursos para urbanizar o
assentamento, o que possibilita a regularizao urbanstica, no se justifica deixar
a regularizao dominial do lote para o futuro. Nestes casos, a regularizao
fundiria deve ser plena, urbanstica e dominial, e ser implantada conjuntamente
com as obras de urbanizao.
Esta aula pretende discutir os aspectos que possibilitam integrar a regularizao
fundiria ao projeto de urbanizao, de maneira que as obras e a regularizao
legal possam andar juntas. Sero apresentados:
o marco legal, que justifica a ao do poder pblico em favor da
regularizao fundiria em prol das famlias moradoras do assentamento,
mas tambm condiciona sua possibilidade de interveno;
os instrumentos legais que permitem a regularizao urbanstica do
assentamento;
os instrumentos legais que permitem a regularizao dominial do lote;
os conceitos e procedimento do Registro Imobilirio, componente essencial
do processo de regularizao fundiria plena;
as principais atividades necessrias para se promover a regularizao
fundiria plena em conjunto com o projeto e as obras de urbanizao.
132
A U L A
5 :
f u n d i r i a
1. O marco legal da regularizao fundiria

A regularizao fundiria de interesse social uma obrigao do poder pblico, que deve
implement-la como uma das formas de concretizar um direito dos cidados brasileiros, que
o direito moradia digna, reconhecido como um direito fundamental nos termos do artigo 6
da Constituio Brasileira.
A Constituio instituiu, em seu artigo 5, ao lado da garantia da propriedade, a necessidade
de que esta propriedade cumpra sua funo social. J no artigo 182 estabeleceu que a poltica
de desenvolvimento urbano, competncia do poder pblico municipal, tem por objetivo ordenar
o desenvolvimento das funes sociais da cidade, e que o Plano Diretor o instrumento bsico
para a definio da funo social da propriedade. Finalmente, no artigo 183, tratou da garantia
do direito moradia, estabelecendo as condies em que a posse confere ao morador o domnio
sobre o imvel urbano.
Em 2001, o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257) regulamentou os artigos 182 e 183 da
Constituio Federal, estabelecendo instrumentos de gesto democrtica das cidades e de
regularizao fundiria. Dentre os ltimos, destaca-se a Usucapio Especial de imvel urbano,
nas modalidades individual ou coletiva, instrumento para regularizao de ocupaes em terras
privadas, assim como a concesso de direito real de uso coletiva.
A Medida Provisria 2.220 de 2001 veio complementar o Estatuto, disciplinando a Concesso de
Uso Especial para Fins de Moradia, instrumento de regularizao de ocupaes em terras pblicas.
Alm disso, o Cdigo Civil, Lei Federal 10.406 de 2002, ao tratar do direito de propriedade,
reduziu os prazos para aquisio de propriedade pela usucapio comum, existente tambm
no Cdigo anterior.
Ainda como marco legal, cabe ressaltar a presena da Lei Federal 6.766/79, que disciplina o
parcelamento do solo.
A referida lei trouxe dispositivos legais ainda muito incipientes para operao da regularizao
fundiria, mas bastante significativos para darem autonomia aos municpios nos procedimentos
de regularizao. Trata-se da possibilidade de regularizao de loteamentos contida nos
artigos 40 e 41. Essa permisso legal para promover a regularizao, somado competncia
de ordenamento territorial conferido ao municpio pela Constituio de 1988, levou vrios
governos municipais a utilizarem-se da figura de um zoneamento especfico para tratar das
reas ocupadas irregularmente. Surgiam nessa iniciativa as primeiras Zonas Espaciais de
Interesse Social (ZEIS) do pas.
Dessa maneira, nos anos 1980 e, especialmente, nos anos 1990, algumas cidades passaram a
fazer uso das zonas (ou reas) especiais de interesse social, nas quais permitiam a flexibilizao
dos parmetros urbansticos e edilcios exigidos no restante do territrio. Com a ZEIS, invertese a ordem do desenho urbanstico: ao invs de definir os parmetros urbansticos aos quais o
parcelamento deve atender, faz-se inicialmente o projeto urbanstico adequando-o ao traado
existente (com o mnimo de alterao necessria para garantir condies de acessibilidade e
133
M d ul o
2 :
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i n t e g r a d a
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p r e c r i o s
implantao da infraestrutura urbana) e, a seguir, aceitam-se os parmetros advindos do projeto

como os parmetros urbansticos que devem ser mantidos naquela rea especfica.
As iniciativas dos municpios foram posteriormente contempladas na legislao federal, com
a Lei n 9.785, de 1999, que alterou a lei de parcelamento do solo. A alterao da norma federal
admitiu a possibilidade de um zoneamento especfico (com a flexibilizao de parmetros) para
novas habitaes de interesse social (artigo 2, pargrafo 6, da Lei n 6.766/79) e reconheceu
o interesse pblico das aes de regularizao fundiria de assentamentos, promovidas pelas
prefeituras e Distrito Federal (artigo 53-A, da Lei n 6.766/79).
A partir de ento, as ZEIS consolidaram-se como alternativa para equacionamento da
irregularidade no mbito municipal, sendo reafirmadas como instrumento de poltica urbana
pelo Estatuto da Cidade.
Isso tudo configura o incio de uma nova ordem jurdico-urbanstica, que aponta para a gesto
democrtica da cidade (cujo principal instrumento o Plano Diretor) e para o reconhecimento do
direito moradia, disponibilizando novos instrumentos de regularizao fundiria.
O Estado brasileiro, nas vrias esferas de governo, incluindo os poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio, tem o dever de implementar esta nova ordem jurdico-urbanstica, em consonncia
com nossa Constituio e com os acordos desenvolvidos no mbito da ONU, como a Declarao
e a Agenda Habitat da Conferncia de Assentamentos Humanos Habitat II, realizada em
Istambul em 1996, e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, entre os quais se inclui a
melhoria das condies de vida de, pelo menos, 100 milhes de moradores de assentamentos
precrios at 2020 em todo o planeta.
Como vimos, a Constituio, a legislao federal e os acordos internacionais fornecem a base
legal para regularizar os assentamentos precrios ocupados por populao de baixa renda, sendo
esta uma obrigao do Estado. Esta base legal, se necessria, no , no entanto, suficiente para
garantir que o processo seja efetivo. Precisamos melhorar muito a legislao federal, alm de
complement-la com leis adequadas nos Estados e nos municpios, pois so os municpios que
detm a competncia constitucional para implementar a poltica urbana e, consequentemente,
promover um desenvolvimento urbano que garanta a incluso social.
No mbito federal, duas leis importantes foram as Leis n 10.931 de 2004 e n

11.481 de 2007, que instituram a gratuidade do registro dos ttulos de regularizao
fundiria. Esta ltima lei trouxe tambm dispositivos que agilizam a regularizao fundiria
de ocupaes de interesse social em reas da Unio. Recentemente, em 25 de maro de
2009, o governo editou a Medida Provisria 459 que, alm de criar o Programa Minha
Casa, Minha Vida, traz em seu Captulo III uma lei nacional da regularizao fundiria.
134
A U L A
5 :
f u n d i r i a
Na MP 459/2009 definem-se regras diferenciadas para a regularizao fundiria de

interesse social e a de interesse especfico. Regularizao de interesse social aquela que
se aplica a situaes em que a comunidade de baixa renda e existe um instrumento
legal que reconhece o direito de permanncia dos ocupantes na rea, seja porque
preenchem os requisitos da usucapio especial urbana ou da Concesso de Uso Especial
para fins de Moradia (CUEM) direito previsto na Constituio, Estatuto da Cidade e MP
2.220/2001, seja porque encontram-se em ZEIS (direito previsto no Plano Diretor ou
outra lei municipal). Regularizao fundiria de interesse especfico aquela que no se
enquadra nas situaes acima descritas.
Os principais pontos da MP 459/2009 so:
1. a regularizao fundiria deve ser implementada a partir de um projeto
que deve contemplar aspectos relacionados ao da gleba e dos lotes, ao urbanismo,
ao controle de risco e reduo dos impactos ambientais, mas no pode se
confundir com o projeto de parcelamento do solo da Lei n 6.766 de 1979;
2. o municpio tem a competncia de definir, por lei, o procedimento da
regularizao fundiria em seu territrio;
3. o projeto de regularizao fundiria licenciado e aprovado no municpio,
evitando conflitos de competncia com os Estados e com os rgos ambientais
de qualquer nvel de governo;
4. admite-se em casos especiais, a saber, ocupaes inseridas em reas
urbanas consolidadas em que praticamente impossvel proceder a remoes
extensivas de moradias sem gerar graves impactos sociais, como na regularizao
fundiria de interesse social das moradias implantadas em reas de Preservao
Permanente (APPs), desde que um estudo tcnico detalhado demonstre que a
interveno vai produzir melhorias na qualidade ambiental do assentamento e
regio do entorno;
5. instituem-se os instrumentos da demarcao urbanstica e legitimao
da posse, que agilizaro os processos atuais de usucapio especial urbano;
6. definem-se regras gerais, claras e de validade nacional, para o registro do
parcelamento resultante do projeto de regularizao fundiria e do instrumento
que garante o domnio do lote pelo ocupante.
Pela importncia da MP 459/2009 para o processo de regularizao fundiria dos

assentamentos precrios, sugere-se aos alunos um estudo aprofundado de seus dispositivos,
mesmo porque eles remetem aos municpios um conjunto de competncias que devem ser
includas na legislao e nos programas municipais de regularizao fundiria.
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2 :
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No mbito dos Estados, duas questes so essenciais para tornar mais gil
o processo de regularizao fundiria.
A primeira diz respeito ao licenciamento dos projetos de regularizao. Alguns
Estados puxam para si o licenciamento desses projetos, a partir de uma interpretao
equivocada da Lei 6.766 (que diz que o licenciamento de parcelamentos do solo em
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas deve ser submetido anuncia prvia
do Estado, mas no ao licenciamento pelo Estado) e estendendo, alm disso, essa
interpretao equivocada aos projetos de urbanizao e regularizao fundiria. Este
era o caso, at recentemente, do Estado de So Paulo, onde os projetos de urbanizao
de assentamentos precisavam ser aprovados pelos rgos estaduais reunidos no Grupo
de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais (GRAPROHAB), o que demorava meses
e, muitas vezes, anos. Felizmente, em agosto de 2007, os Decretos 52.052 e 52.053
alteraram essa exigncia, e o governo estadual passou a desenvolver uma atividade,
muito mais importante, de prestar apoio tcnico aos municpios (quando estes tiverem
necessidade), deixando de exigir que o projeto de urbanizao e regularizao fosse
analisado e aprovado pelo GRAPROHAB. Este entendimento compatvel com as
disposies da MP 459/2009 e esperamos que todos os Estados se preparem rapidamente
para cumprir esta determinao.
A segunda questo diz respeito aos procedimentos para registro no Cartrio de
Registro de Imveis, que so definidos pela legislao estadual e complementados
pelo Poder Judicirio estadual. imperioso que o Judicirio considere o interesse
social da regularizao fundiria e remova obstculos muitas vezes intransponveis,
como a exigncia de peas tcnicas complexas ou a fixao de custas e emolumentos
altssimos para registro. Neste aspecto, o Estado do Rio Grande do Sul tem uma dos
comportamentos mais avanados do pas, como exemplo o Provimento 17 de 1999 da
Corregedoria Geral de Justia, que instituiu o Projeto More Legal II, com disposies
especficas para a regularizao fundiria de interesse social. O texto integral deste
provimento pode ser encontrado em Ministrio das Cidades (2007).
Finalmente, o municpio deve construir sua legislao de regularizao fundiria,
adequando-a, alm disso, s disposies da poltica de desenvolvimento urbano expressa
pelo Plano Diretor, conforme determina a MP 459/2009.
A construo de um marco legal adequado, composto por leis federais, estaduais
e municipais, provimentos da Justia e resolues de conselhos de meio ambiente e
conselhos das cidades, adequados e complementares, hoje um dos principais desafios
para a regularizao fundiria dos assentamentos urbanos no Brasil.
136
A U L A
5 :
f u n d i r i a
2. Instrumentos de regularizao urbanstica e ambiental do assentamento

Nesta parte da aula, vamos tratar dos instrumentos que possibilitam a regularizao
do assentamento como um todo, adequando-o legislao urbanstica e ambiental.
Apesar de haver certa similaridade com o licenciamento dos novos parcelamentos,
a regularizao do assentamento deve apoiar-se em disposies legais especficas,
pois existe uma diferena fundamental entre essas duas situaes. No caso de
regularizao, precisamos adequar uma situao ilegal preexistente ao quadro da
legalidade, promovendo melhorias nas condies urbansticas, ambientais e sociais.
Implica, portanto, a aceitao de parmetros especiais, mais flexveis, que permitam
considerar, na medida do possvel, os padres urbansticos construdos pela populao
e que se justificam somente pelo interesse social da interveno. No caso dos novos
parcelamentos, os critrios urbansticos e ambientais so necessariamente mais rgidos,
pois no h a necessidade de adaptar o projeto a uma situao preexistente.
O principal instrumento tcnico necessrio para a regularizao urbanstica e ambiental
o projeto de regularizao fundiria. No nosso caso, que trata da urbanizao integral
do assentamento, este projeto o prprio projeto de urbanizao, que deve integrar os
aspectos sociais, urbansticos, ambientais e dominiais.
Para que o projeto de urbanizao considere as questes fundirias, os levantamentos
bsicos devem compreender a pesquisa fundiria, realizada para que se conhea quem
detm a propriedade formal das reas em que se localiza o assentamento, bem como as
eventuais aes judiciais que as envolvam.
A partir dos levantamentos bsicos, elaborado o diagnstico integrado do
assentamento e definidas as diretrizes que permitem construir o projeto de
urbanizao.
No que diz respeito regularizao fundiria, o projeto de urbanizao deve conter
a delimitao das reas pertencentes aos diversos proprietrios, a identificao das
moradias que precisam ser removidas, as quadras que sero regularizadas, as reas em
que sero construdas novas moradias, as vias de acesso, as demais reas pblicas, os
cursos dgua e as APPs.
Na elaborao da proposta urbanstica importante lembrar que um dos objetivos
mais importantes da regularizao fundiria a integrao plena dos assentamentos
cidade, instituindo regras de controle de uso e ocupao do solo de acordo com a
legislao municipal. Como os assentamentos irregulares no seguem os padres legais
(caso contrrio no seriam irregulares), a funo da regularizao fundiria adaptar
a situao existente aos padres mnimos urbansticos e ambientais, reconhecendo a
realidade socioterritorial de cada lugar.
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O Estatuto da Cidade, ao instituir a Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), teve

por objetivo justamente criar um instrumento que permitisse reconhecer e acolher,
no arcabouo legal, os padres urbansticos especficos adotados pela populao nas
ocupaes de interesse social.
Outra vantagem da ZEIS que ela contribui para a sustentabilidade do assentamento
regularizado, podendo (na verdade, devendo) estabelecer disposies, como a existncia
de um comit gestor com participao da comunidade, proibio de remembramento de
lotes ou a exigncia de manuteno do uso habitacional de interesse social, que buscam
evitar ou dificultar a expulso dos moradores e a apropriao da rea urbanizada por
segmentos sociais com maior poder econmico.
Se a ZEIS um instrumento jurdico que permite realizar a regularizao urbanstica,
o principal instrumento legal disponvel para se fazer a regularizao ambiental nas
ocupaes implantadas sobre APP a Resoluo do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA) 369 de 2006.
A partir da edio desta Resoluo, a legislao ambiental reconheceu que a
regularizao fundiria uma atividade de interesse social que, em certas condies,
justifica a interveno em APP em margens de cursos de gua, entorno de lagos, lagoas
e reservatrios artificiais e em topo de morros e montanhas.
Assim, possvel regularizar ocupaes implantadas nesses tipos de APP, desde que
estas estejam inseridas em ZEIS e que j estivessem consolidadas em julho de 2001.
A autorizao para regularizar as ocupaes em APP dada pelo rgo ambiental
municipal, quando o municpio dispuser de conselho de meio ambiente de carter
deliberativo e Plano Diretor, mediante anuncia prvia do rgo ambiental estadual.
Nos demais casos, a autorizao dada pelo rgo ambiental do Estado.
Para obter a autorizao, o poder pblico municipal deve elaborar o Plano de
Regularizao Fundiria Sustentvel. Deste plano deve constar o levantamento das
caractersticas urbanas e ambientais da sub-bacia na qual se insere a ocupao a ser
regularizada, a anlise das potencialidades e fragilidades ambientais da rea a ser
regularizada e a demonstrao que o projeto de regularizao vai introduzir melhorias
nas condies ambientais do assentamento, alm de estabelecer as medidas para
preservao, conservao e recuperao das APPs remanescentes e daquelas no
passveis de regularizao, garantindo assim que no sejam reocupadas.
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Sempre lembrando que a Resoluo 369 um passo importante dado pelo CONAMA
no sentido de reconhecer o direito moradia da populao mais pobre nas reas
urbanas, buscando compatibiliz-lo com o Direito Ambiental. necessrio reconhecer
que h problemas para sua aplicao, pois, apesar de aprovada em 28 de maro de
2006, no temos notcia, ainda, de nenhum lote regularizado com base na Resoluo.
Na verdade, o procedimento preconizado to complexo que nenhum rgo
ambiental conseguiu aplic-lo de forma efetiva. Tanto o procedimento de anuncia
prvia pelo Estado quanto o procedimento de expedio da autorizao no foram
sistematizados e muitos tcnicos ambientais tm um entendimento que o escopo
do plano de regularizao fundirio deva ser to extenso que abrangeria, em alguns
casos, a totalidade do territrio do municpio ou mesmo municpios vizinhos, quando o
assentamento estiver implantado, por exemplo, em bacias hidrogrficas extensas.
urgente a adequao desta resoluo nossa realidade, caso contrrio o objetivo
de compatibilizar as questes ambientais urbanas com o direito moradia permanecer
relegado ao plano dos sonhos impossveis.
3. Instrumentos de regularizao da posse do lote

H vrios instrumentos previstos na legislao para se proceder regularizao fundiria dos lotes
implantados em assentamentos de interesse social, garantindo s famlias uma condio segura de
posse de sua moradia, seja por meio de um ttulo de propriedade (completa ou parcial), seja por meio
de um ttulo de concesso de uso. Os principais deles, assim como as condies necessrias para sua
utilizao, so apresentados neste captulo.
Usucapio especial urbano

A usucapio um instrumento pelo qual se transfere ao possuidor a propriedade
plena de imvel particular, por meio de uma sentena judicial, se comprovado o exerccio
da posse mansa e pacfica, no prazo fixado em lei. Pela usucapio, o antigo proprietrio
que abandonou seu imvel perde seu direito sobre ele para o posseiro, que fez valer a
funo social dessa propriedade ao utiliz-la como moradia para sua famlia.
A modalidade de usucapio especial urbana foi criada pelo Artigo 183 da
Constituio que previu que a pessoa que possuir, para sua moradia ou de sua famlia,
rea de at 250m, pelo prazo de cinco anos ininterruptos e sem oposio, no sendo
proprietrio de outro imvel urbano ou rural, adquire o domnio sobre a rea e poder
solicitar ao juiz que assim o declare.
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Preliminarmente, cabe ressaltar que a usucapio especial urbana, tal como as demais
possibilidades de usucapio, instrumento aplicvel somente s reas particulares. A
Constituio de 1988 probe a usucapio, sob qualquer modalidade, em reas pblicas.
Nestas hipteses, a mesmo dispositivo constitucional que proibiu a aquisio de domnio
pleno (usucapio), admitiu a possibilidade concesso, conforme se ver a seguir nesta
mesma exposio.
Em 2001, o Estatuto da Cidade disciplinou a execuo da poltica urbana dada pelos
artigos 182 e 183 da Constituio, prevendo em seus artigos 9 a 14, que a usucapio
especial urbana poderia ser reconhecida tanto da forma individual, quanto na forma
coletiva, na qual se reconhece o domnio de vrias pessoas ou famlias ocupando
coletivamente uma rea de terras sem que seja possvel individualizar os lotes de terreno.
A sentena que declarar o domnio adquirido por meio da usucapio coletiva institui
um condomnio entre os possuidores, atribuindo a cada um, frao ideal da gleba. Este
condomnio poder ser dividido por urbanizao posterior ou por deciso de, no mnimo,
dois teros dos condminos.
A legislao trouxe outros implementos a esta modalidade de usucapio ao determinar
que sua declarao pelo Judicirio se d em processo com rito sumrio e que a Carta de
Sentena da declarao do domnio seja registrada gratuitamente. Permitiu ainda que as
associaes de moradores de bairro atuem como substitutas processuais dos moradores.
Concesso especial de uso para fins de moradia (CUEM)

A CUEM um instrumento para regularizao fundiria em reas pblicas urbanas, da
Unio, Estados, municpios e Distrito Federal, criado juntamente com a usucapio urbana,
pelo artigo 183 da Constituio e disciplinado pela MP 2.220 de 2001.
O direito CUEM limitado s posses anteriores a 30 de junho de 2001. Assim, o
morador que comprovar a posse de rea pblica, de forma mansa e pacfica, ininterrupta,
de cinco anos anteriores data de 30 de junho de 2001, dever ter este direito reconhecido
pelo poder pblico por meio de emisso de ttulo administrativo ou por sentena judicial.
necessrio tambm que o morador no seja proprietrio ou concessionrio de outro
imvel urbano ou rural.
Na forma individual, a rea ocupada para fins de moradia no poder ser superior a
250m. Na forma coletiva, atribuda frao ideal de terreno igual a cada possuidor independentemente da rea ocupada, desde que cada frao ideal no seja superior a 250m.
A CUEM gratuita, pode ser transferida pela cadeia sucessria ou por herana, pode ser
vendida ou doada, e pode ser oferecida como garantia para financiamentos habitacionais.
(Lei Federal n 11.481 de 2007).
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O poder pblico deve garantir novo local de moradia ao possuidor quando o local de
ocupao acarretar risco de vida ou sade deste e de sua famlia. Nos casos em que a
rea ocupada for de uso comum do povo, estiver destinada a projeto de urbanizao, se
for de interesse da defesa nacional, se for de preservao ambiental ou de ecossistemas,
se estiver reservada construo de represas ou obras congneres ou se estiver situada
em via de comunicao, o poder pblico poder optar entre garantir o direito no prprio
local de moradia ou assegurar ao morador o exerccio deste direito em outro local.
A concesso ser extinta se o concessionrio der outro uso rea ou se adquirir outro
imvel urbano ou rural.
A concesso deve ser requerida administrao pblica por via administrativa, que
tem o prazo de at um ano para conced-la. Em caso de resposta negativa ou de ausncia
de resposta, deve ser requerida em juzo. Como direito real, o ttulo de CUEM pode ser
registrado no Cartrio de Registro de Imveis.
Concesso de direito real de uso (CDRU)

A CDRU o instrumento que possibilita que o proprietrio de um imvel d o domnio
til dele a um terceiro interessado. Ela aplicvel a reas pblicas e particulares.
Trata-se de direito real sobre coisa alheia, em que o proprietrio de uma rea
outorga a terceiro, por meio de contrato gratuito ou oneroso, o direito de usar o seu
imvel por prazo determinado ou indeterminado, da forma estipulada no contrato.
Desta forma, resolvel, tanto pelo descumprimento das condies contratuais
quanto pelo decurso do prazo.
Quando o cedente for o poder pblico, a outorga do direito pode ser feita por meio
de Termo Administrativo que dever ser lavrado nos termos previstos na legislao.
Quando a CDRU for feita para fins de regularizao fundiria, a legislao federal
(artigo 17 da Lei n 8.666, de 1993) expressamente autoriza a dispensa de licitao,
mas exige autorizao legislativa e avaliao prvia.
O Estatuto da Cidade revitalizou este instrumento ao estabelecer, em seu artigo
48, que quando utilizados pelo poder pblico em programas para fins habitacionais
de interesse social, os contratos de CDRU tero carter de escritura pblica e
constituiro ttulo de aceitao obrigatria para financiamentos habitacionais,
desde que registrados no Cartrio de Registro de Imveis. A Lei n 11.481 de 2007
consolidou a possibilidade de utilizao da CDRU como garantia para financiamentos
habitacionais.
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Direito de Superfcie
O Direito de Superfcie foi includo no conjunto de instrumentos de regularizao
fundiria do Estatuto da Cidade (artigos 21 a 24) e previsto em ttulo especfico no Cdigo
Civil (artigos 1.369 a 1.377).
Trata-se de um direito real em que o proprietrio do imvel cede ao superficirio o
direito de uso do solo, subsolo e espao areo do terreno. O contrato deve ser feito por
Escritura Pblica registrada no Cartrio de Registro de Imveis e poder estabelecer a
cesso do direito de superfcie a ttulo oneroso ou gratuito, por tempo determinado ou
indeterminado.
Este direito pode ser transferido a terceiros, respeitadas as estipulaes contratuais, e
aos herdeiros, em caso de morte do superficirio. Pode ser dado em garantia, para fins de
financiamentos habitacionais, desde que respeitado o seu prazo de vigncia. A extino
do contrato dever ser averbada no Registro Imobilirio, voltando ao proprietrio o
domnio pleno sobre o imvel.
Alienao e doao
A alienao e a doao dos bens pblicos imveis s so admitidas para os bens
que integram a categoria dos bens dominicais. Assim, se a rea pblica ocupada pelo
assentamento estiver afetada a um determinado uso, se for, por exemplo, uma rea de
uso comum do povo (como so as praas e ruas), necessria a aprovao da lei de
desafetao da rea.
Alm disso, a Lei de Licitaes (Lei Federal n 8.666, de 1993, artigo 17) exige autorizao
legislativa para a doao ou alienao de imveis pblicos, alm de avaliao prvia. Em
2007, a alterao implementada pela Lei 11.481 dispensou a exigncia de licitao para
doao, alienao, concesso de direito real de uso, aforamento, locao ou permisso
de uso para imveis utilizados no mbito de programas habitacionais ou de regularizao
fundiria de interesse social desenvolvidos pela administrao pblica.
Adjudicao compulsria
Aplica-se quando o morador possui um documento que comprova que adquiriu e
pagou pelo imvel, mas no possui a sua escritura. A partir desta comprovao proposta
uma ao judicial e o juiz decide pela adjudicao compulsria e o registro do imvel em
nome do comprador. A adjudicao s pode ser registrada se o imvel adquirido for
regular, isto , se previamente existir matrcula ou transcrio em nome do vendedor.
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Aforamento (enfiteuse)
A enfiteuse um instituto jurdico trazido pelos portugueses, que possibilita que se
estabelea uma separao, no direito de propriedade, entre o domnio ou propriedade
indireta, e o uso, gozo e fruio ou propriedade direta. Aquele que usa o imvel (quem
detm a propriedade direta) paga uma taxa o foro ao senhorio (quem detm o
domnio), donde vem o termo aforamento.
O novo Cdigo Civil retirou esta figura do direito civil, mas a manteve na esfera do
direito pblico. Na regularizao fundiria em terrenos de marinha, a Secretaria do
Patrimnio da Unio (SPU), rgo responsvel pela gesto do patrimnio da Unio, utiliza
o aforamento visando manter o domnio sobre as reas, consideradas de segurana
nacional ou de interesse estratgico.
O aforamento passvel de alienao e transmisso, inclusive por morte (herana) e
penhor das benfeitorias edificadas. Pode ser rescindido pela SPU: no caso de interesse
pblico, desde que indenize as benfeitorias; ao final do prazo contratual; ou quando no
forem cumpridas as clusulas do contrato. O artigo 5 da Lei 11.481 de 2007 estabeleceu
tambm a possibilidade de retomada do imvel quando o foreiro abandonar o mesmo,
caracterizado o abandono por ocupao por mais de cinco anos, por populao de baixa
renda, no cabendo indenizao.
Inscrio de Ocupao
Outro instrumento aplicvel especificamente a imveis da Unio, a figura da ocupao
foi criada pela Lei 9.636 de 1998 visando regularizao dos imveis e o cadastramento
das ocupaes em reas da Unio. A ocupao uma situao temporria, at que a
SPU regularize a rea por meio de algum dos instrumentos disponveis. A inscrio de
ocupao ttulo precrio, podendo ser revogada a qualquer tempo, a critrio exclusivo
da administrao.
A Unio cobra uma taxa de ocupao que calculada sobre o valor do imvel. Os
ocupantes at junho de 1997 podem exercer o direito de preferncia na compra do imvel,
caso a Unio venha a oferecer esta possibilidade. As pessoas carentes so dispensadas
das taxas de ocupao.
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4. O registro imobilirio
A regularizao fundiria s se completa com o registro imobilirio no Cartrio de
Registro de Imveis, que regulado pelos artigos 167 a 288 da Lei de Registros Pblicos
(Lei n 6.015 de 1973).
Cada Cartrio atua em determinada circunscrio territorial fixada em lei estadual
ou em provimento do Tribunal de Justia. Assim, os direitos relativos a um determinado
imvel e os nus que o gravam s podero ser encontrados no Cartrio responsvel pelo
territrio onde o imvel se localiza.
Dentre os princpios que regem o registro imobilirio e garantem a segurana do
sistema, destacam-se:
especialidade toda inscrio (registro ou averbao) deve recair sobre um
objeto (imvel) precisamente individualizado;
continuidade para cada direito ou nus deve existir uma cadeia de
titularidade, de modo que aquele que transmitir direitos aparea no registro
anterior como seu titular;
unicidade cada unidade imobiliria s pode ter um nico registro, ou, na
terminologia da lei, uma nica e exclusiva matrcula;
legalidade apenas podem ser registrados os ttulos expressamente indicados ou
previstos em lei e os atos devem seguir estritamente a forma prevista na lei;
instncia garante ao titular do domnio a permanncia dos registros at que
ele prprio pea ou requeira a sua alterao ou ajuste. O oficial do registro no
pode alterar determinado registro de ofcio, salvo expressa autorizao legal;
publicidade o registro pode ser consultado por qualquer pessoa, a partir
das informaes como matrcula ou transcrio do imvel, matrcula ou
transcrio dos imveis vizinhos, ou nome do proprietrio. A publicidade
registral confere aos direitos e nus inscritos efeitos erga omnes, ou seja,
efeitos sobre todos. Se no constar da matrcula, o ttulo ter efeito apenas
entre as partes que o compe.
A importncia de se registrar o ttulo da regularizao fundiria que ele garanta, pela

da publicidade, a segurana jurdica da propriedade ou do direito de posse, via concesso
de seu uso. Uma vez matriculado no registro imobilirio, o direito real fica assegurado ao
seu titular: o poder pblico no poder, por exemplo, conceder a uma segunda famlia
uma CDRU sobre um imvel enquanto estiver vigente o contrato de concesso registrado
em nome da primeira famlia.
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No registro de imveis sero registrados o ttulo judicial obtido por meio de sentena, nos
casos de usucapio ou de CUEM; o termo administrativo, nos casos de CDRU ou de CUEM
outorgada pelo poder pblico; a escritura pblica, para os casos de alienao, doao ou
concesso de direito de superfcie; e qualquer outro direito real, inclusive os de garantia,
que digam respeito a determinado imvel. Podem tambm ser registrados as servides,
compromissos ou promessas de venda e compra, alm de contratos de locao.
O registro compreende duas modalidades de inscrio: registro em sentido
estrito e averbao. Quando a inscrio disser respeito constituio, transferncia,
alterao ou extino de direitos reais, ser praticado um ato de registro em sentido
estrito, cujas hipteses esto previstas no artigo 167, inciso I, da Lei n 6.015, de
1973. Se a inscrio disser respeito a direitos de outra natureza que, de algum
modo, alterem direitos reais registrados (por exemplo, penhora, arresto, sequestro,
arremataes ou citaes de aes reais ou pessoais relativas a imveis), haver
uma averbao, cujas hipteses esto previstas no artigo 167, inciso II, combinado
com o artigo 246, ambos da Lei n 6.015.
O ttulo a ser registrado pode ser um instrumento pblico ou particular. Os
instrumentos particulares s so admitidos quando houver determinao legal
para tanto. O artigo 108 do Cdigo Civil estabelece que o instrumento pblico
(escritura pblica) essencial para a validade dos negcios jurdicos que visem
constituio, transferncia, modificao ou renncia de direitos reais sobre
imveis de valor superior a 30 salrios mnimos, salvo disposies legais expressas
em sentido contrrio.
O processo de registro
No incio do processo de registro, o cartrio recebe o ttulo referente ao assentamento
e faz a prenotao, ato que insere este ttulo numa ordem de prioridade que dever ser
obedecida ao longo de todo o processo.
A documentao bsica exigida o projeto da regularizao, contendo a planta do
parcelamento, o memorial descritivo e o quadro de reas; a certido do registro anterior;
a comprovao de titularidade; e a aprovao dos rgos competentes. Documentos
adicionais podem ser exigidos, em funo das disposies fixadas das normas, provimentos
e legislao estaduais.
Para matrcula do ttulo referente ao assentamento, necessrio que os seus limites
fsicos reais correspondam exatamente aos limites da gleba registrada no cartrio. Se houver
diferena, deve ser feita a retificao da rea. Se o assentamento ocupar apenas uma parte
da gleba registrada, ser necessrio fazer o desmembramento do imvel. Por outro lado, se
o assentamento ocupar mais de um lote, ser necessrio fazer a unificao dos lotes.
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Finalmente, pode ser necessrio proceder abertura de matrcula para a rea ou parte
dela. Esta situao muito comum na regularizao de ocupaes em reas pblicas
inseridas em loteamentos.
Uma vez registrado o assentamento, feita a abertura da matrcula dos lotes, das
reas pblicas e do sistema virio. Finalmente, o ttulo (por exemplo, escritura de venda
e compra, termo de concesso ou sentena declaratria de usucapio) registrado na
matrcula do lote ou da unidade habitacional, feita a microfilmagem e o beneficirio
recebe a certido da matrcula do imvel.
Para viabilizar o registro em Cartrio dos ttulos advindos do processo de
regularizao fundiria de interesse social, alguns Corregedores Gerais dos Tribunais
Estaduais de Justia estabeleceram provimentos que definem o procedimento a
ser adotado, evitando o surgimento de dvidas que criam tantos obstculos para
a regularizao.
Outra questo que precisa ser superada para que se consiga ampliar as possibilidades
de registro dos ttulos da regularizao fundiria diz respeito aos elevados custos do
registro. Apesar de a Lei Federal n 11.481 de 2007 assegurar a gratuidade para o
primeiro registro em favor de beneficirios de programas de regularizao fundiria
e para a primeira averbao de construo residencial at 70m2, muitos cartrios
ainda se negam a aplic-la. preciso um esforo geral, das prefeituras, dos governos
estaduais e do Judicirio, para que tal norma tenha efetividade.
5. Atividades essenciais para implementar a regularizao fundiria

O processo de regularizao fundiria normalmente complexo, porque a legislao
apresenta inmeros condicionantes e detalhes, as situaes irregulares so as mais diversas
possveis, os obstculos so de toda a ordem. Os procedimentos variam se a rea for
originalmente particular ou pblica; no caso de rea pblica, variam ainda em funo de o
proprietrio ser a Unio, o Estado ou o Municpio; variam se for uma ocupao (favela), um
loteamento irregular ou um conjunto habitacional construdo pelo poder pblico; variam em
funo do tempo e da poca de incio da ocupao; etc.
O passo a passo do procedimento de regularizao fundiria, para os casos de ocupaes
de reas pblicas e de reas particulares, de loteamentos clandestinos e irregulares, e de
conjuntos habitacionais, descrito com detalhes em Ministrio das Cidades (2007).
Neste captulo, vamos buscar sistematizar as atividades que devero ser desenvolvidas
quando a regularizao fundiria faz parte de um processo mais amplo de urbanizao do
assentamento realizada pelo poder pblico, que o objetivo deste curso.
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5.1 Regularizao da rea total do assentamento no

Cartrio de Registro de Imveis
Trata-se de verificar e adequar, quando necessrio, o registro das reas ocupadas pelo
assentamento que se pretende regularizar.
Normalmente, o levantamento da situao fundiria inicia-se pelos cadastros
municipais, para verificar em nome de quem est lanado o imposto predial, territorial
e urbano, verificar eventuais arquivamentos de plantas dos projetos aprovados de
loteamento e ainda buscar o sistema de endereamento oficial do parcelamento, das vias
do entorno imediato e outras informaes histricas relativas ao processo de ocupao.
Este levantamento se d junto aos rgos municipais que mantm estes cadastros e que
so muitas vezes vinculados Fazenda Municipal, Secretaria Municipal de Planejamento
ou Secretaria de Habitao.
Com base nos dados obtidos, deve-se fazer as buscas junto aos Cartrios de Registro
de Imveis competentes de acordo com a localizao do imvel, o que ocorre por meio
do pedido de certido de inteiro teor das matrculas dos imveis (vintenria, quinzenria,
quinquenria ou de nus reais). Deve ser verificada a titularidade da rea, a sua cadeia
dominial, os limites fsicos (rea total e permetro), os registros ou inscries de loteamentos,
e se existem compromissos registrados, como os de compra e venda ou de cesso. Para
tanto, deve ser levantada a cadeia sucessria dos registros da rea que, em alguns casos,
pode envolver mais de um cartrio, devido a eventuais mudanas de circunscrio.
Vale lembrar que, de acordo com o sistema jurdico brasileiro, o que define a propriedade
so os dados arquivados no Cartrio de Registro de Imveis. Portanto, a consulta aos
cadastros municipais importante, mas no confirma a propriedade. Os dados arquivados
nas prefeituras fornecem informaes teis para a pesquisa cartorial.
Deve ser consultada tambm, junto ao SPU e s procuradorias estaduais, a eventual
existncia de terras devolutas e terras pertencentes ao patrimnio da Unio ou do Estado.
Os institutos estaduais de terras e o Incra devero ser consultados especialmente se
a gleba estiver localizada em zona que anteriormente tenha sido rural e no forem
localizadas informaes nos cadastros municipais.
Resolvida a questo do domnio, parte-se para o levantamento das aes judiciais
em curso, incluindo eventuais aes civis pblicas, que possam interferir no processo de
regularizao, inclusive na posse exercida, realizado a partir do nome dos proprietrios
identificados no Registro Geral de Imveis. Esta pesquisa efetuada junto aos Ofcios de
Distribuio das aes civis no Frum central da comarca ou na Justia Federal se a rea
for federal ou sua confrontante, a partir do nome dos proprietrios identificados nas
certides das matrculas, obtidas junto ao Registro de Imveis ou em outros documentos
(como escrituras, procuraes ou compromissos de compra e venda).
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Finalmente, deve-se fazer o levantamento de desapropriaes, penhoras, indenizaes

e de outras formas de interveno na propriedade pelo Estado, a ser feito nas Secretarias de
Assuntos Jurdicos, nas Procuradorias Municipais e nas empresas estatais concessionrias
de servios pblicos. Quando houver ao judicial, a informao pode ser encontrada nos
cartrios distribuidores dos fruns cveis e na Justia Federal.
Esta pesquisa fundiria completa permite traar a estratgia de regularizao da rea
do assentamento, primeiro passo para que, posteriormente, se possa transmitir a posse
ou propriedade do lote para a famlia moradora, registrando o ttulo em cartrio.
Nesta fase deve-se analisar com extremo cuidado a forma como as reas esto
delimitadas no registro, pois os limites fsicos do assentamento, levantados pela topografia,
devero coincidir exatamente com os limites descritos nos registros. Normalmente, a
existncia de diferenas exige a retificao das informaes constantes na matricula do
imvel, conforme procedimento de registro j discutido no Aula 5.
No caso de regularizao de reas pblicas, a entidade responsvel pela regularizao
busca, nesta fase, equacionar o problema do registro da gleba em seu nome. Para isso, pode
ser necessrio proceder a desmembramentos (diviso de uma gleba em glebas menores)
ou remembramentos (unificao de lotes ou glebas menores em uma nica gleba maior)
de glebas e solicitar abertura de matrcula, se no houver. No caso de regularizao de
reas privadas, importante estabelecer em nome de quem as reas esto registradas,
para instruir adequadamente os processos judiciais.
Neste trabalho, fundamental buscar a parceria do responsvel pelo Cartrio de Registro
de Imveis, que a melhor pessoa para orientar os responsveis pela regularizao.
5.2 Elaborao do projeto de regularizao fundiria

Conforme j discutido anteriormente, o projeto de regularizao fundiria faz parte do
projeto de urbanizao do assentamento, no sendo um documento complementar separado
do principal. Neste item, portanto, vamos procurar delinear quais tipos de informaes e
produtos devem fazer parte do projeto de urbanizao para que se consiga, concomitantemente,
proceder regularizao fundiria plena. A este conjunto de informaes, que devero ser
sistematizadas e localizadas graficamente na planta do assentamento, estamos chamando
de projeto de regularizao.
O projeto de regularizao envolve os seguintes aspectos principais:
as questes de domnio da gleba;
as condies de ocupao do assentamento;
a mobilizao social da comunidade e dos parceiros;
os aspectos relacionados legislao urbanstica e ambiental; e
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as situaes de risco.
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As questes relacionadas ao domnio da gleba

As informaes necessrias para montar a estratgia que permite resolver os problemas
de registro do terreno ocupado pelo assentamento foram discutidas no item anterior.
importante relembrar que a participao do oficial do Cartrio de Registro de Imveis
fundamental para o bom desempenho desta fase, que visa ao final chegar com o terreno
registrado em nome do ente pblico que vai promover a regularizao fundiria dos lotes
para as famlias. Esta atividade deve comear logo na fase inicial da interveno, pois pode
demandar muito tempo e trabalho da equipe jurdica.
As condies e histrico da ocupao

As condies da ocupao so levantadas durante a pesquisa social, cujo objetivo
conhecer como e quando a comunidade se originou, verificar seu interesse pela regularizao,
conhecer as formas de organizao da comunidade e estabelecer o contato da equipe
tcnica com as lideranas da comunidade, passo essencial para implementao do processo
participativo que deve estar presente durante a elaborao do projeto e implantao das
obras de urbanizao.
Para a regularizao fundiria, as principais informaes so aquelas relacionadas
populao total, nvel de renda e atividades econmicas desenvolvidas pelos moradores,
histrico da ocupao, formas de organizao comunitria preponderantes, tipo e
caractersticas das entidades com atuao social no local e demandas e necessidades por
infraestrutura e servios urbanos.
O projeto de trabalho social, discutido em aula especfica deste curso, o responsvel por
integrar esta atividade ao restante do trabalho social necessrio para garantir a participao
da comunidade nas atividades de urbanizao integral do assentamento.
A mobilizao da comunidade e dos parceiros

Sendo o projeto social o responsvel por construir as possibilidades de participao
da comunidade, ele dever tambm estar preocupado em garantir a mobilizao social
necessria para que a regularizao fundiria tenha xito. Uma discusso aprofundada
sobre as formas e estratgias de mobilizao social voltada especificamente para a
regularizao fundiria pode ser encontrada em Ministrio das Cidades (2007). No vamos
reproduzir aqui toda essa discusso, apenas lembrar que, alm da comunidade, devemos
mobilizar tambm alguns parceiros essenciais sem os quais dificilmente teremos sucesso,
como o oficial maior do Cartrio de Registro de Imveis da circunscrio onde se localiza
o assentamento, o juiz diretor do Frum local, o juiz corregedor permanente de Registros
Pblicos da Comarca, o promotor de justia e o defensor pblico, alm do oficial de Registro
Civil das Pessoas Naturais e o tabelio de Notas, que podem ajudar na regularizao dos
documentos pessoais dos moradores.
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A legislao urbanstica e ambiental

O projeto deve levar em conta as possibilidades de regularizao urbanstica e ambiental
do assentamento, o que exige um levantamento criterioso da legislao incidente sobre
essa poro do territrio.
No mbito da legislao municipal, importante ver como a rea do assentamento
se situa em relao s normas que estabelecem os parmetros urbansticos e demais
condies de uso e ocupao do solo no territrio municipal, como o Plano Diretor, Lei
de Uso e Ocupao do Solo, Lei de Zoneamento e as normas referentes s ZEIS, alm
da legislao ambiental, de regularizao fundiria e de habitao de interesse social,
porventura existente no municpio.
No mbito da legislao estadual, preciso levantar a legislao ambiental e ver
se h dispositivos que incidem sobre a rea do assentamento, principalmente aqueles
relacionados a reas de proteo ambiental. Devem-se verificar tambm as disposies
sobre o licenciamento da regularizao fundiria, pois, s vezes, o Estado puxa para si
tarefas que so de competncia municipal, assim como as leis que regulamentam as
regies metropolitanas, se for o caso.
Na esfera federal, fundamental consultar a lei do parcelamento do solo urbano (Lei
Federal n 6.766, de 1979, e alteraes), que define os parmetros urbansticos, exigncias
de infraestrutura e procedimentos para regularizao fundiria; e a legislao ambiental
que define as condies de preservao de reas de interesse ambiental, especialmente a lei
da poltica nacional de meio ambiente (Lei Federal n 6.938, de 1981), as disposies sobre
as APPs do Cdigo Florestal (Lei n 4.771, de 1965, e MP 2.166-67, de 2001) e as resolues
do CONAMA sobre regularizao fundiria (como a Resoluo CONAMA 369 de 2006).
As regies submetidas a disposies legais especficas, como as APPs, por exemplo,
devem ser mapeadas e delimitadas no projeto, com as necessrias informaes sobre os
usos, parmetros urbansticos e demais condicionantes que devero ser seguidas pelo
projeto de urbanizao, no sentido de adequ-lo aos dispositivos legais.
O tratamento das situaes de risco

A urbanizao do assentamento deve garantir condies de segurana adequadas. Em
muitos casos de risco, possvel implantar uma obra (muros de arrimo, retirada de camadas
de solo instvel ou drenagem de guas pluviais) que elimina o risco na rea, tornando
possvel manter as moradias no local, regularizando-as. Em outros casos a estabilizao da
rea no tecnicamente vivel ou muito onerosa, devendo o poder pblico providenciar a
remoo para outro local.
Assim, o mapeamento das reas de risco, envolvendo as reas sujeitas a escorregamentos de
encostas, inundaes ou localizadas sob linhas de transmisso de energia, essencial para se
definir quais reas do assentamento devero ser removidas e quais podero ser regularizadas.
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5.3 O cadastramento fsico e social

Na urbanizao integral dos assentamentos, o cadastramento fsico e social talvez
a atividade mais importante, pois necessrio para o desenvolvimento do projeto
urbanstico, para a execuo das obras de infraestrutura e melhoria das moradias, projeto
do reassentamento ou remoo de famlias e, principalmente, para garantir as condies
necessrias para que se implemente a mobilizao e participao da comunidade em toda
as fases da interveno.
O tema cadastro fsico e social ser tratado com detalhe na disciplina dedicada ao
Trabalho Social, do Mdulo 3, onde sero discutidas as estratgias, procedimentos, atividades
e informaes necessrias para sua implementao. Neste item, vamos apenas levantar as
informaes sem as quais no se consegue fazer a regularizao fundiria dos lotes em
nome das famlias moradoras.
Como vimos, a regularizao do lote em nome da famlia implica a expedio de um ttulo
de propriedade ou outro direito real sobre um imvel perfeitamente definido, em nome de
uma pessoa tambm perfeitamente identificada, que o recebe porque atende a condies
sociais e de moradia devidamente comprovadas. Assim, para que se consiga avanar at o
registro no cartrio, necessrio caracterizar o lote (cadastro fsico), a famlia e as condies
de ocupao (cadastro social).
As principais informaes para caracterizao fsica dos lotes e moradias so: a forma
do lote; comprimentos laterais, de frente e fundos; rea total; projeo das construes;
identificao do nmero de pavimentos das construes e do nmero de domiclios no
lote; identificao dos confrontantes de cada lote; e, caracterizao do uso predominante
no lote. Alm disso, deve tambm fazer parte do cadastro fsico a localizao do lote na
quadra e no assentamento; o nmero do lote; e croquis do lote e vizinhos, com identificao
dos confrontantes.
Na execuo das obras de urbanizao do assentamento haver modificaes no sistema
virio e quadras, remoes de moradias, intervenes em crregos, redimensionamento de
lotes, haver enfim alteraes inevitveis nos limites dos lotes que sero consolidados e
regularizados. Assim, o cadastro fsico dever refletir a situao final do lote, devendo ser
feito aps a execuo de todas as obras que interferem naquela quadra especfica.
No que diz respeito s informaes necessrias para a regularizao fundiria, o
cadastro social deve caracterizar em detalhe as condies sociais e econmicas dos
moradores de cada lote que ser regularizado, sendo essencial que esta informao esteja
relacionada (amarrada) com o cadastro fsico, preferencialmente por meio de um banco
de dados georreferenciado. Deve conter as qualificaes do chefe da famlia e cnjuge
ou companheira(o), tipo de uso da moradia, renda familiar, profisso ou ocupao do
beneficirio e o nmero de moradores no lote.
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Alm das informaes, preciso providenciar cpias dos documentos necessrios para
instruir os processos de regularizao fundiria. A documentao necessria depende do
tipo de instrumento que vai ser utilizado, mas, de um modo geral, envolve:
identificao pessoal do beneficirio, com RG, CPF, certido de casamento, certido
de bito, certido de nascimento, comprovante de endereo e ocupao;
comprovao de renda ou declarao de isento junto Receita Federal que, por
vezes, exigida em juzo para fins de assistncia judiciria gratuita ou por norma
estadual ou municipal para a concesso de benefcio;
comprovao da posse, por meio de contas de gua e luz, matrcula de filhos na escola,
carteira de vacinao dos filhos, notas fiscais de compra de mveis e equipamentos
domsticos, contratos e quaisquer outros documentos hbeis que comprovem o
tempo em que a famlia reside no local. Deve-se sempre buscar realizar a prova
documental, pois a comprovao por meio de depoimentos de testemunhas, apesar
de possvel e justificvel, nem sempre aceita pela administrao pblica ou pelo
Judicirio. Quando o atual morador no tiver tempo suficiente de posse, pode-se
somar o tempo de posse dos seus antecessores no imvel. Neste caso, necessrio
juntar os documentos que comprovem a posse de todos os moradores includos na
cadeia sucessria.
5.4 O licenciamento do projeto de urbanizao

O licenciamento na prefeitura do projeto urbanstico essencial para a
regularizao urbanstica, com a incluso do assentamento nos cadastros
municipais e formalizao do sistema virio, das demais reas pblicas e dos
endereos dos lotes, alm de ser necessria para o registro da regularizao
dominial no Cartrio de Registro de Imveis.
O grande problema que no existe um procedimento nacional especfico
para o licenciamento da regularizao fundiria, que continua regido de forma
inadequada pela Lei do Parcelamento do Solo, que se preocupa na verdade com
o licenciamento dos novos parcelamentos. Da a importncia da aprovao do
Projeto de Lei n 3.057, de 2000, que institui um captulo para a regularizao
fundiria, conforme j discutido no incio desta aula.
Na ausncia da norma nacional, o licenciamento regulamentado por
normas do Tribunal de Justia em cada estado, referentes ao processo de
registro, alm de normas estaduais, principalmente em regies metropolitanas,
e das disposies municipais, quando existentes.
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Como o procedimento de licenciamento varia muito de municpio para

municpio, a primeira coisa a ser feita consultar o setor competente para
certificar-se das exigncias e normas locais e estaduais. importante que
o municpio tenha uma legislao prpria sobre parcelamento do solo,
regularizao fundiria e ZEIS, que defina o procedimento para a emisso
do auto de regularizao de loteamentos, desmembramentos, conjuntos
habitacionais, condomnios, favelas e demais tipos de irregularidades existentes
em seu territrio.
Apesar das diferenas de local para local, pode-se dizer que o licenciamento
sempre vai exigir o ttulo que comprova o domnio da gleba, devidamente
registrado no Cartrio em nome da entidade responsvel pela regularizao.
Outro documento essencial o projeto urbanstico, constitudo de plantas,
memorial descritivo e quadro demonstrativo de reas. Este projeto, elaborado
em escala adequada (1:1.000 ou maior) e preferencialmente georreferenciada,
deve conter, no mnimo, o nome do assentamento, sua localizao e uma planta
contendo o traado do sistema virio e de circulao, as quadras e lotes com
as respectivas dimenses, rea e numerao, as reas destinadas a uso pblico
institucional, as reas verdes, as APPs e as faixas no edificveis.
O memorial descritivo deve conter um breve relato sobre o processo de
regularizao fundiria. Poder conter uma apresentao geral; croqui de
situao com a localizao da rea de interveno e seu entorno imediato
em escala adequada; descrio dos aspectos legais e institucionais incidentes
na rea; justificativa e condicionantes do parcelamento do solo urbano;
histrico da ocupao da rea; situao dominial; descrio analtica do stio
fsico; localizao; topografia; formas de uso e ocupao do solo; sistema de
circulao; infraestrutura urbana; densidade; espaos e equipamentos pblicos;
sistema de endereamento; e normas de uso e ocupao do solo.
O quadro demonstrativo de reas deve conter a identificao e a rea de cada
lote, do sistema virio, das reas verdes, das reas institucionais e das faixas de
domnio e servido. O somatrio dessas reas dever coincidir com a rea total
da gleba expressa na matrcula existente no Cartrio de Registro de Imveis.
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5.5 A regularizao fundiria dos lotes

Uma vez que a propriedade do terreno ocupado pelo assentamento esteja regularizada,
o projeto de urbanizao, elaborado em conjunto com a comunidade, tenha sido aprovado
nos rgos competentes, o cadastro fsico e social finalizado, o projeto de urbanizao
tenha sido registrado no Cartrio, com a abertura de matrcula para os lotes, pode-se passar
finalmente para a regularizao do lote em nome do morador, com a concesso de um ttulo
de propriedade ou de concesso e o registro deste ttulo na matrcula do lote.
Neste item vamos tratar do processo de regularizao dos lotes de ocupaes (vilas ou
favelas) em reas pblicas e privadas. Para os casos de loteamentos irregulares e conjuntos
habitacionais, mais uma vez remetemos o leitor para Ministrio das Cidades (2007).
reas pblicas
Conforme definido no artigo 98 do Cdigo Civil, so pblicos os bens de domnio nacional
pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno: a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os municpios. So classificados em: bens de uso comum do povo, tais como rios,
mares, estradas, ruas e praas; bens de uso especial, como edifcios ou terrenos destinados a
servio ou estabelecimento da administrao pblica ou de suas autarquias; e bens dominiais,
que constituem o patrimnio da Unio, dos Estados e dos municpios que no so afetados
a uma destinao pblica especfica.
Observa-se que o Cdigo Civil classifica os bens pblicos de acordo com sua
destinao, ou seja, h casos em que o bem pblico est afetado a uma destinao
que limita seu uso e finalidade.
reas pblicas de Estados e municpios

Vamos tratar do caso em que o agente responsvel pela regularizao fundiria
um rgo do poder pblico proprietrio da rea do assentamento. Se o responsvel
pela regularizao for diferente do proprietrio do terreno (por exemplo, se um rgo
municipal estiver regularizando uma rea estadual ou vice-versa), o que s pode ser
feito por meio de um acordo entre eles, o termo de cooperao dever estabelecer as
responsabilidades de cada entidade pblica participante do processo.
Se a rea ocupada for de uso comum do povo ou de uso especial, dever ser
providenciada inicialmente sua desafetao. Para tanto, o Poder Executivo proprietrio
da rea deve propor um projeto de lei, juntando planta que identifique a rea em
tela, objetivando que o respectivo Poder Legislativo desafete a rea de sua destinao
original e autorize a transferncia para os ocupantes.
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O poder pblico pode, de forma discricionria justificada pelo interesse social, regularizar
os assentamentos informais em favor dos atuais ocupantes, por meio de instrumentos como
a CDRU, CUEM, doao, alienao ou direito de superfcie, j discutidos no Captulo 4.
A regularizao por meio da CDRU, doao, alienao e direito de superfcie exige,
alm da desafetao, lei autorizativa especfica, de acordo com a Lei n 8.666, de 1993.
J a CUEM um instrumento que independe da vontade do administrador pblico,
constituindo-se em um direito do cidado que preenche as condies para sua
requisio. Sua base legal a Constituio Federal, artigo 183, disciplinada pela Medida
Provisria 2.220, de 2001. Aplica-se, portanto s terras da Unio, Estados, Distrito Federal
e municpios, independente da sua classificao. Entende-se que, a partir das regras do
Estatuto da Cidade, a desafetao de rea passvel de CUEM desnecessria, uma vez
que o direito de uso tem o carter do direito subjetivo, instituindo automaticamente
uma nova afetao (moradia de interesse social) ao imvel pblico.
Como a CUEM aplica-se a imveis urbanos, quando se tratar de terras da Unio,
Estados e Distrito Federal, a solicitao administrativa dever conter uma certido da
prefeitura, atestando a localizao do imvel em rea urbana e sua destinao para
moradia. Moradias com uso misto (residencial e comercial) podem ser beneficiadas
com a CUEM. J a regularizao de lotes com outros usos, como templos religiosos
ou comrcios, dever ser realizada por meio de outros instrumentos como a CDRU,
alienao, doao ou direito de superfcie.
reas pblicas da Unio

No caso de regularizao fundiria de reas da Unio, o rgo responsvel a SPU,
que possui gerncias regionais em cada um dos Estados. A SPU apoia a regularizao
das ocupaes de interesse social em seus imveis por meio da gesto compartilhada
com os municpios, Estados ou Distrito Federal. A participao da comunidade no
processo de deciso condio essencial para o estabelecimento das parcerias, que so
formalizadas por meio de acordos de cooperao tcnica. Esses instrumentos reforam
a articulao entre os rgos pblicos das diferentes esferas de governo e entre o
poder pblico e a populao, favorecendo a implantao das aes conjuntas.
Os termos de cooperao so assinados pela SPU, em Braslia, a partir de proposta da
Gerncia do Patrimnio da Unio (GRPU), responsvel por instruir os processos nos Estados.
Alm da CUEM, CDRU, direito de superfcie, alienao e doao, que se aplicam
a qualquer rea pblica, inclusive s da Unio, os principais instrumentos de
regularizao especficos para as ocupaes em terras da Unio so o aforamento
(instrumento definitivo) e a inscrio de ocupao (instrumento temporrio), j
discutidos no Captulo 4 desta aula.
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O procedimento para concesso do ttulo de propriedade, concesso ou aforamento por

meio da gesto compartilhada discutido com detalhes em Ministrio das Cidades (2007).
reas particulares
Na regularizao de ocupaes de interesse social em reas particulares objeto de aes
de urbanizao implementadas pelo poder pblico, podem-se adotar basicamente trs
diferentes estratgias:
desapropriao pelo poder pblico;
compra da rea pelos moradores;
reconhecimento do direito de propriedade dos moradores por meio de
uma ao judicial de usucapio.
A desapropriao, mais onerosa para o poder pblico, s pode ser utilizada quando
no se configurar o direito dos moradores aquisio dos lotes por meio das aes
de usucapio. No processo judicial de desapropriao, o poder pblico deposita o
valor de avaliao do imvel em juzo e solicita a imisso na posse, aps a qual
pode proceder a regularizao em favor dos moradores mesmo antes da sentena
definitiva. Estando o poder pblico com a posse da rea, a regularizao fundiria
prossegue da forma como descrita para as reas pblicas.
Os moradores podem adquirir a rea diretamente do proprietrio, cabendo ao poder
pblico o papel de auxiliar tcnica e politicamente a negociao. O governo federal,
assim como alguns Estados e municpios, dispem de modalidades em seus programas
habitacionais que fornecem recursos para a compra de terrenos pelos moradores. Uma
vez em posse dos moradores, o interesse social justifica a participao do Poder Pblico
na urbanizao e regularizao fundiria do assentamento e dos lotes.
Finalmente, a ao de usucapio, nas suas diversas modalidades, uma iniciativa
dos prprios moradores que detm o direito constitucional aos seus lotes.
O reconhecimento da aquisio do domnio pela usucapio deve ser requerido
em juzo. As principais formas de ao de usucapio especial urbano, instituda
pela Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade so: a Usucapio individual
utilizada quando o requerente um nico indivduo e sempre que o terreno puder ser
individualizado, ou seja, seus limites e dimenses definidos, confrontantes identificveis
e possuir acesso para logradouro pblico; Usucapio plrima aplicvel quando o
requerente um grupo de indivduos, mas cada um pode ter seu o lote individualizado.
A incluso de vrias requisies em uma nica ao simplifica sua tramitao, gerando
economia processual e agilizando o processo de regularizao. H juzes que limitam o
nmero de famlias em cada ao; Usucapio coletiva dever ser empregada quando
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se pretender a declarao de domnio em rea onde no for possvel individualizar lote

ou construo, com pessoas vivendo em situao de composse. A sentena que definir
a aquisio do domnio declarar a existncia de um condomnio indivisvel onde cada
condmino ter frao ideal no terreno, que pode ser igual para todos ou diferenciada,
de acordo com declarao prvia assinada pelos requerentes.
O novo Cdigo Civil nos artigos 1.238 a 1.242, estabelece condies em
que se admite a aquisio da propriedade por usucapio, prevendo, alm da
usucapio urbana (artigo 1.240), outras formas de aquisio da propriedade
por usucapio, quais sejam:
Usucapio Extraordinria para moradia ou produo (artigo 1.238,

pargrafo nico, do Cdigo Civil). Os principais requisitos so: comprovao
de dez anos de posse justa (posse que no decorre de violncia, no
fruto de ato de violncia, no foi conquistada de forma sub-reptcia ou
no encerrou posse exercida em nome de outra pessoa ou terceiros);
ininterrupta; e, sem oposio. necessria a comprovao da fixao e
manuteno de moradia ou realizao de servios produtivos no imvel.
No h necessidade de ser o nico bem do autor, inexistindo limitaes
quanto s dimenses do imvel.
Usucapio Ordinria (artigo 1.242 do Cdigo Civil). Os principais requisitos
so: comprovao de dez anos de posse (15 anos quando o prazo tiver
incio antes de junho de 1997); comprovao de que a posse de boa-f
(quando o possuidor desconhece o obstculo que impede a aquisio do
imvel); e comprovao de que a posse ininterrupta e sem oposio.
necessria a apresentao de documento que comprove a boa-f, como
contrato de compra, de compromisso ou promessa de compra ou de cesso
de direitos do imvel objeto da posse.
Usucapio Ordinria decorrente de registro cancelado: (artigo 1.242,
pargrafo nico do Cdigo Civil). Os requisitos so: cinco anos de posse de
boa-f; ininterrupta; e sem oposio. Alm de documento ou contrato de
compra, de compromisso ou promessa de compra ou de cesso de direitos
do imvel objeto da posse, deve ser apresentada prova do cancelamento
do registro imobilirio antecedente.
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Apesar de o processo de usucapio prescindir da vontade dos governos, dependente

apenas da comunidade organizada e de uma assessoria jurdica, a prefeitura e o
Governo do Estado podem ser parceiros na regularizao, apoiando a instruo dos
processos por meio de levantamentos topogrficos, plantas, cadastramento fsico
social e assessoria jurdica. A Defensoria Pblica tambm um parceiro importante,
podendo se responsabilizar diretamente pelos componentes jurdicos prvios
propositura das aes (pesquisa fundiria, diagnstico, elaborao das aes, etc.) ou
participar como consultora de tais etapas, vindo nas duas hipteses a ser a propositora
da ao, e, por conseguinte, responsabilizando-se por seu acompanhamento.
6. Concluses
Como vimos, a urbanizao integral dos assentamentos, com a regularizao
urbanstica e dominial finalizada por um ttulo de propriedade ou concesso de
uso devidamente registrado no Cartrio de Registro de Imveis, um enorme
desafio para o poder pblico.
Desafio que deve ser enfrentado se quisermos garantir a sustentabilidade
da urbanizao, a plena integrao do assentamento urbanizado cidade e a
concretizao do direito moradia digna reconhecido pela nossa Constituio
a todos os brasileiros.
Os programas de urbanizao de assentamentos do governo federal, inclusive
aqueles desenvolvidos no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), j incluem a regularizao fundiria como componente essencial.
Nesta aula, buscamos desenvolver alguns elementos que precisam ser
considerados no programa de urbanizao para que se atinja o objetivo de
incluir a regularizao fundiria. Transformar esses elementos em caminhos
concretos e eficazes uma tarefa daqueles que esto com a mo na massa,
construindo, nos municpios brasileiros, as cidades para todos, pobres e ricos,
todos com direitos iguais a uma moradia digna e a uma cidade justa, ambiental
e socialmente equilibrada.
158
A U L A
5 :
f u n d i r i a
BRASIL. Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Manual de Regularizao Fundiria
Plena/Coordenao Geral: Celso Santos Carvalho e outros, (2007). Ministrio das Cidades. Braslia.
BRASIL. Constituio, 1988.
BRASIL, Lei n 10.257, de 2001.
BRASIL, Medida Provisria n 2.220, de 2001.
BRASIL, Lei n 10.406. de 2002.
BRASIL, Projeto de Lei n 3.057, de 2000.
BRASIL, MP n 2.166-67, de 2001.
BRASIL, Lei n 7.804, de 18 de julho de 1989.
BRASIL, Resoluo CONAMA n 369. de 2006.
BRASIL, Decreto-lei n 267, de 1.979.
CAZETA, Luis Carlos. Legislao imobiliria da Unio anotaes e comentrios s leis bsicas. Braslia: Secretaria
do Patrimnio da Unio, 2002. Disponvel na pgina da Internet http://www.spu.planejamento.gov.br/
FERNANDES, Edsio; SANTOS, Celso Carvalho. Regularizao Fundiria Plena - referncias conceituais Braslia:
Ministrio das Cidades, 2007.
IBAM. Agenda Habitat para Municpios. Rio de Janeiro:IBAM, 2003.
ONU. Declarao do Milnio. Nova Iorque: ONU, 2000.
ROLNIK, Raquel [et al.].Regularizao fundiria sustentvel conceitos e diretrizes Braslia: Ministrio das
Cidades, 2007.
ROLNIK, Raquel [et al.]. Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais Urbanos Belo Horizonte: PUC
Minas Virtual, 2006.
SAULE JUNIOR, Nelson; FONTES, Mariana Levy Piza. Manual de Regularizao Fundiria em Terras da Unio. So
Paulo: Instituto Polis; Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2006.
159
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Operacionalizao das intervenes integradasem assentamentos precrios

Aul a 6
Ricardo Moretti
Francisco Comaru
Patricia Samora
Mdulo 3
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Mdulo 3
Aula 6
1. Levantamentos preliminares e construo do pr-diagnstico

Introduo
Como discutido as aulas anteriores do curso, muito importante que a prefeitura e os rgos
governamentais locais se esforcem por realizar levantamentos e sistematizao de dados
socioeconmicos, ambientais e espaciais que contribuam para um diagnstico integrado ou para a
formulao de um quadro geral da questo habitacional e urbana do municpio como um todo.
A identificao dos ncleos irregulares e com padres abaixo do considerado aceitvel em
assentamentos como favelas, cortios, loteamentos clandestinos ou irregulares central neste
processo, na perspectiva da poltica urbana e habitacional.
Uma vez identificadas, as favelas da cidade e tomada a deciso de que o poder pblico local
iniciar um processo de intervir por meio de projetos e obras de urbanizao, reassentamentos,
produo de unidades novas e regularizao fundiria, a equipe tcnica e gestora deve iniciar ou
aprofundar um processo de aproximao da comunidade na perspectiva da construo de um
diagnstico que permita definir diretrizes que orientaro as decises de concepo e detalhes de
projetos e obras em cada assentamento objeto de intervenes.
Neste sentido, este mdulo formado pelos blocos referentes aos levantamentos preliminares e
produo de um pr-diagnstico para um dado assentamento, pela discusso e exemplificao de
alternativas de construo de um diagnstico fsico, urbanstico e ambiental, e finalmente por um
bloco que trata das alternativas de projeto e tomadas de deciso.
1.1 A estratgia dos levantamentos preliminares para o pr-diagnstico

Este primeiro item referente aos levantamentos preliminares e pr-diagnstico do
assentamento visa apresentar e discutir formas e caminhos para iniciar a aproximao
da equipe tcnica e gestora com informaes do assentamento em questo na
perspectiva de definir as diretrizes gerais do trabalho de interveno, com nfase para
os aspectos fsicos, urbansticos e ambientais. Existe outro mdulo deste curso que
trata do diagnstico e do trabalho social, que deve articular-se de maneira harmoniosa
com o processo de elaborao dos projetos e das obras.
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A ideia que esta etapa contribua para que os tcnicos e gestores, tendo elegido
um dado assentamento como potencial demandatrio para investimentos e melhorias,
tenham condies de dimensionar a natureza dos trabalhos e desafios que tero pela
frente. Em outras palavras, que a equipe que est frente dos rgos governamentais
responsveis pela poltica e pelos projetos de habitao possa ter uma ideia o mais
clara possvel do que est em jogo e, ainda que de uma forma geral, vislumbrar o
caminho a ser percorrido para viabilizar de fato os investimentos em urbanizao,
reassentamentos, produo de unidades novas e regularizao fundiria para as
famlias moradoras do assentamento em questo.
Neste sentido, o pr-diagnstico, como o prprio nome j diz, no tem a pretenso
de esgotar o conhecimento sobre a realidade do assentamento numa perspectiva de
detalhes de projeto. Mas, pretende permitir que se atinja um patamar mais elevado
com relao s informaes disponveis, sistematizadas e interpretadas sobre ele.
Isso, de modo a que a equipe tenha condies, inclusive, de tomar as primeiras
importantssimas decises e deflagrar os encaminhamentos iniciais sobre o trabalho
que precisa ser realizado.
Assim, o desejvel que os tcnicos e gestores, ao final desta primeira etapa de
levantamentos e interpretaes de dados, tenham condies de responder a algumas
questes-chave sobre assentamento e a natureza das intervenes e decises em
jogo. Entre as questes mais relevantes para esta etapa, esto:
a- as de natureza fundiria da rea onde se localiza o assentamento;
b- as de caracterizao geral do assentamento que permitam conhecer o grau e a
abrangncia da sua precariedade - que se relaciona com a complexidade do projeto,
nmero de remoes e custos;
c- aquelas relativas aos programas e linhas de financiamento disponveis que possam
ser acessados para viabilizar os projetos e obras necessrias.
Entre as questes importantes que deveriam ser respondidas, relativas situao

fundiria, citamos: Qual a situao fundiria da rea, terreno ou gleba em questo?
A gleba pertence somente a um proprietrio ou a vrios? Trata-se de terra pblica?
Se for terra pblica, trata-se de uso dominial ou bem de uso comum? O terreno de
propriedade privada? Neste caso, trata-se de apenas um proprietrio ou de vrios?
Existe algum litgio (disputas e/ou processos) envolvendo a propriedade? Ainda no
caso de ser privado o proprietrio j foi contatado? Existe algum processo em juzo
de usucapio ou reintegrao de posse em andamento? As famlias moradoras ou as
lideranas comunitrias tm conhecimento da situao fundiria da gleba?
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Entre as questes importantes com relao caracterizao fsica, urbanstica e

ambiental do assentamento citamos:
Qual a dimenso do assentamento em termos de rea e nmero de

famlias envolvidas? Existem reas de risco vida e sade humana,
como de potencial de inundao e reas de potencial de deslizamento de
encostas? Estas reas afetam que nmero de famlias e que proporo
isso corresponde com relao ao nmero total do assentamento? Quais
as faixas de renda das famlias residentes? E das famlias que esto
residindo nas reas de risco? Qual o histrico de acidentes que causaram
prejuzos humanos e/ou materiais?
Entre as questes importantes com relao aos programas, linhas e fontes de financiamento citam-se:
Que recursos o poder governamental local possui para investir na

interveno (fonte oramentria, quadros tcnicos, terrenos, capacidade
de desenvolver projetos de incluso social etc.)? Que linhas e fontes de
financiamento existem no mbito do governo estadual? Que linhas e
fontes de financiamento existem no mbito do governo federal? Quais as
caractersticas principais destas fontes com relao a subsdios, parcelas
financiadas, taxas de juros, por exemplo? Quais as contrapartidas
previstas? Dos programas disponveis e levantados, existe algum que
mais se adapta s caractersticas do assentamento em questo?
Vale frisar que no fundamental que se respondam absolutamente todas essas questes.
No entanto muito desejvel que sejam respondidas, na medida em que o conhecimento
sobre esses aspectos facilitar muito o trabalho dos tcnicos e gestores e permitir a
construo de um percurso mais racional e mais eficaz, em um processo de urbanizao que
por si s, tende a ser bastante trabalhoso e complexo.
Assim, por exemplo, se a propriedade da terra privada, o caminho a seguir e as novas
questes que surgem so completamente diferentes, se comparados com o caso de a
propriedade da terra ser pblica. As providncias e as decises sero diversas se a terra for
pblica como bem de uso comum ou se for pblica como bem dominial.
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O mesmo vale para as caractersticas gerais do assentamento (e da potencial

interveno) e para os programas e linhas de financiamento. O que tende a ocorrer
na prtica (e esta a experincia, em muitos municpios brasileiros) que os gestores
e tcnicos, a partir de certo grau de conhecimento sobre a rea que demanda
interveno, iniciam um verdadeiro exerccio (tcnico, financeiro e social) visando
equacionar ou viabilizar uma interveno real. E para atingir tal fim, necessrio
contar com alguns meios, tais como estrutura organizacional, equipe tcnica, recursos
financeiros, parcerias, e suporte e base jurdico-legal.
Suponhamos que diante das informaes levantadas, conclui-se que vivel e
factvel (alm de necessrio) iniciar a interveno. Assim, de posse do pr-diagnstico,
ou mesmo durante o processo de sua elaborao, podem ser tomadas algumas
medidas que deflagrem levantamentos e coleta de dados que geralmente so mais
demorados e que muitas vezes se tornam gargalos no processo de elaborao
do diagnstico e de projeto. o caso, por exemplo, do levantamento topogrfico
planialtimtrico e do processo de regularizao fundiria.
1.2 Rastreamento de dados secundrios

Uma das primeiras etapas das pesquisas e levantamentos, tendo em vista construir
um diagnstico integrado, refere-se a um rastreamento de dados secundrios de rgos
pblicos e instituies locais, regionais e nacionais. muito comum e recomendvel
que se iniciem as pesquisas por este tipo de levantamento, principalmente pela
vantagem de, na maior parte das vezes, possibilitarem maior rapidez e permitirem
menores custos, quando comparados com levantamentos de dados de campo, que em
geral demandam mais tempo e possuem custo mais elevado.
Lembramos que os dados primrios so aqueles que so levantados por ns
diretamente junto s fontes de informao. Por exemplo, quando realizamos
entrevistas individuais diretamente com as pessoas que utilizam um dado servio
pblico, estamos realizando um levantamento de dados primrios. Dados secundrios,
por sua vez, so aqueles que coletamos de uma instituio que j fez o levantamento
direto na fonte da informao, tratou e disponibilizou esta informao (na internet,
por exemplo). Este o caso dos dados disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) estes constituem, para os tcnicos de uma prefeitura,
dados secundrios.
Neste sentido mais racional realizar o planejamento daquilo que deve ser levantado
em campo somente aps saber o que foi possvel levantar por meio de pesquisas em
rgos e instituies que j realizaram coletas e tratamento de dados.
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Os dados secundrios podem ser obtidos a partir de levantamentos em instituies

como: IBGE; Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), Ministrio das Cidades,
Ministrio do Meio Ambiente, Governo do Estado e suas respectivas secretarias,
prefeitura municipal, organizaes no governamentais, institutos de pesquisa,
universidades, empresas, entre outros.
Atualmente, parte considervel deste tipo de levantamento pode ser realizada por
meio de buscas em stios da internet. No entanto, ainda comum que seja necessrio
visitar bibliotecas e centros de documentao de rgos pblicos, universidades,
ONGs entre outros.
O ideal que se faa um rastreamento suficientemente abrangente visando
esgotar os levantamentos de dados secundrios, de modo a, nas nossas aes futuras,
restringir os levantamentos de campo e de dados primrios s informaes que so
fundamentais e que de fato no esto disponveis nem foram levantadas por nenhum
outro rgo ou tcnico.
Entre os tipos de dados que podem ser levantados neste rastreamento preliminar citam-se:
a) os dados de natureza espacial como imagens de satlite frutos de sensoriamento
remoto, aerofotografias e restituies, levantamentos topogrficos cadastrais,
mapas, cartas;
b) dados de natureza alfanumricos como perfis e caracterizao
socioeconmicos, habitacionais, urbansticos, ambientais, culturais, pesquisas
de opinio, entre outros.
Um aspecto importante a ser considerado o da confiabilidade da fonte consultada e a data da
realizao do levantamento. Dados obtidos junto a rgos pblicos e governamentais como IBGE ou
INPE, por exemplo, tendem a ser bastante confiveis (e a ter maior credibilidade no meio tcnico).
Deve-se estar atento quanto a maior ou menor confiabilidade de dados que provm de stios da
internet independentes ou de blogs de instituies desconhecidas, na construo de diagnsticos
para os fins aqui discutidos lembrando que a internet fonte de dados de contedos muito
questionveis do ponto de vista tcnico.
Dados de natureza espacial: geogrfico-territoriais

Os levantamentos preliminares de dados espaciais so importantes, na medida em
que tendem a constituir-se nos primeiros referenciais cartogrficos do territrio do
assentamento no municpio. relativamente comum que as prefeituras tenham em seus
cadastros, plantas, mapas ou cartas de partes ou do municpio como um todo. comum
tambm, principalmente nos municpios pequenos e mdios, que estes dados estejam
desatualizados, seja pela limitao de recursos, seja pelas limitaes institucionais
(organizao e apoio tecnolgico, quadros tcnicos especficos etc.).
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Seja como for, importante que se rastreie o que existe dentro dos rgos
governamentais locais. comum que, nos municpios pequenos e mdios, as
informaes deste tipo estejam desatualizadas. Nos municpios grandes, integrantes
de metrpoles ou litorneos sujeitos a intensa dinmica demogrfica, o problema se
repete em funo da dinmica (velocidade) da urbanizao.
Nessa busca por dados de natureza espacial importante verificar, caso existam
na cidade, universidades, institutos de pesquisa ou organizaes no governamentais,
se algum destes rgos possui informaes acerca do territrio do municpio, que
possam ser teis nessa etapa do trabalho. Este tipo de busca junto a estas instituies
vlido tambm para o caso do levantamento de dados socioeconmicos.
Uma vez esgotadas as possibilidades no nvel do municpio, recomenda-se que
se faa um levantamento e consulta a rgos governamentais nos nveis estadual e
federal. No caso dos governos de estado, algumas secretarias, autarquias ou mesmo
empresas de economia mista das reas de planejamento, habitao, transportes, meio
ambiente, recursos hdricos e reas que possuem o territrio como elemento central
de sua atuao, podem ter mapas, cartas, plantas ou cadastros do todo ou parte do
municpio. Tambm junto a esses rgos importante levantar os planos de obras
previstos para a rea de interveno ou seu entorno.
No caso de rgos do governo federal, ministrios, empresas e institutos tambm
costumam possuir informaes espaciais e mesmo disponibiliz-las. Como j
comentado anteriormente o caso de se checar junto ao INPE, Ministrio das Cidades,
do Ministrio do Meio Ambiente, entre outros.
Alguns stios da internet possuem informaes espaciais relativamente atualizadas,
disponveis para consulta. o caso do stio Google Earth que se vem tornando uma
ferramenta muito utilizada e que pode ser til quando se pretende fazer uma consulta
rpida, uma localizao de referncias espaciais ou mesmo quando se pretende utilizar
alguma imagem area para auxiliar numa ilustrao ou numa discusso com os tcnicos
ou com a comunidade. Deve-se estar atento com a atualizao (ou no) da informao
disponvel, e isso vlido para todos os dados de todas as fontes. Nota-se tambm que,
nem sempre, todas as regies do pas so sempre cobertas por esses stios.
Dados e indicadores sociais, econmicos e sanitrios.

Os dados e indicadores mais importantes de serem levantados nesta etapa preliminar,
em geral, so os de natureza socioeconmica e sanitria. Aqui, novamente, vale a
pena checar junto a alguns setores da prefeitura como secretarias de promoo
social, trabalho e renda, desenvolvimento econmico, habitao, sade, educao e
afins quais informaes esto disponveis.
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Para o caso dos assentamentos precrios, bastante til conhecer, alm de alguns
dados socioeconmicos, informaes sobre a situao sanitria e ambiental das famlias
e seus respectivos domiclios. Neste sentido, a ttulo de exemplo, so teis informaes
sobre as diferentes faixas de renda das famlias, a situao de ocupao em termos
de trabalho da populao economicamente ativa que reside no assentamento (ou dos
chefes de famlia), grau de escolaridade dos chefes de famlia, o tempo de residncia
no respectivo assentamento, o material de construo predominante das residncias,
o nmero de cmodos, o nmero de banheiros por domiclio, as condies e o tipo de
ligao de gua e esgoto.
1.3 Diagnstico preliminar qualitativo junto populao e atores sociais locais

Recomenda-se que sejam feitas aproximaes iniciais planejadas com a populao
por meio de contato com as lideranas e outros atores da comunidade potencialmente
envolvida num projeto de urbanizao e regularizao.
Tais aes de aproximao so bastante teis, seja para tomar os primeiros contatos
com a comunidade, no sentido de conhecer a histria de formao do ncleo, as
principais lutas e conquistas, as pessoas e entidades importantes do ponto de vista
dos problemas coletivos. Pode ser um momento importante para captar a percepo
da populao sobre os problemas mais graves, suas interconexes, suas causas e as
potencialidades ou aspectos positivos da regio e da populao.
Esse diagnstico preliminar, de cunho qualitativo, pode trazer elementos subjetivos
importantes que auxiliam as equipes tcnicas na construo de viso integrada de
aspectos da realidade local. Ressalta-se que dados subjetivos complementam e
iluminam os dados objetivos e quantitativos. Algumas vezes, eles servem tambm
para pr prova as informaes obtidas junto aos rgos pblicos e governamentais
tambm levantadas ou em fase de levantamento.
As informaes desse tipo permitem aguar a sensibilidade com relao a questes
que normalmente no costumam ser abordadas nos dados de rgos oficiais, como
a opinio ou avaliao da populao sobre algum servio pblico (por exemplo,
coleta de lixo ou manuteno urbana), a existncia de violncia domstica ou formas
de crime organizado, o reconhecimento com relao ao trabalho desenvolvido por
alguma entidade ou liderana junto comunidade, os sonhos, as conquistas ou
derrotas, os valores, o significado e sentido de instituies, pessoas e de processos
histricos e outras informaes que podem ser teis para a definio preliminar de
diretrizes de projeto e mesmo para as decises estratgicas da interveno uma vez
que a atmosfera vivenciada na comunidade tende a influenciar bastante o trabalho
da urbanizao.
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Entretanto, do ponto de vista dos levantamentos para o pr-diagnstico do

assentamento, as informaes mais importantes que a prpria populao pode
fornecer esto relacionadas aos problemas que a urbanizao provavelmente
dever enfrentar. Entre eles, tem destaque o histrico das reas e moradias em
situaes de risco (inundao, deslizamento, contaminao etc.) o que tende
a definir a tendncia de edificaes que devero ser removidas. As lideranas
e atores locais podem tambm contribuir com informaes preliminares sobre
quais famlias que teriam muita dificuldade de lidar com o deslocamento, e
outras que, ao contrrio, teriam condies e interesse em ser removidas ou
reassentadas em outra localidade do ncleo ou da cidade.
Como se pode notar, este tipo de informao, de carter mais exploratrio,
apesar de no ser quantitativo ou estatstico, no deve ser desprezado, ao
contrrio, deve ser valorizado. Ressaltamos que diversas avaliaes j realizadas
em assentamentos que foram urbanizados mostram que a desconsiderao de
aspectos qualitativos ou subjetivos da comunidade pode levar ao fracasso parcial
ou total do esforo empreendido.
Desta forma, esta dimenso do diagnstico preliminar pode ser levantada
de diferentes maneiras, quais sejam: mapeamento de lideranas e pessoas
referncias com realizao de entrevistas, organizao de oficinas ou reunies
de apresentao do trabalho, realizao de atividades como dinmicas
de grupo em que utilizam tcnicas como psicodrama com uso de objetos
exteriores, realizao de pinturas, desenhos, colagem, representao, entre
outras formas.
A escolha da tcnica ou mtodo de abordagem com as lideranas depende
de diversos fatores. Um deles, o preparo e a experincia das pessoas que
conduziro o processo. E isto varia de municpio para municpio e de prefeitura
para prefeitura. Por exemplo, numa determinada prefeitura, existem tcnicos
da secretaria da cultura que auxiliam os tcnicos da secretaria de habitao,
quando necessrio.
Deixamos como indicao de leitura complementar um texto que apresenta
experincia de mtodo utilizado para este tipo de abordagem inicial, denominado
Diagnstico Rpido Urbano Participativo (DRUP) realizado pela prefeitura de
Santo Andr, no Jardim Cristiane.
No caso de os tcnicos no possurem experincias nem se sentirem
seguros para utilizar mtodos mais elaborados, recomenda-se que sejam
realizadas entrevistas ou conversas informais com pessoas-referncia e
lideranas da comunidade.
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Por fim, um aspecto muito importante que deve permear todo este processo de
levantamentos preliminares refere-se aos cuidados que se deve ter com relao
ao levantamento de expectativas junto populao com relao s melhorias e
investimentos potenciais. Sabe-se que a presena de um tcnico entrevistando pessoas
ou de um topgrafo realizando medies num assentamento precrio pode gerar muitas
expectativas, que podem ou no ser cumpridas ou atingidas pelo poder pblico.
Por tratar-se de regies da cidade que historicamente foram excludas dos
benefcios dos servios e infraestrutura urbana presentes nos bairros mais nobres
ou centrais da cidade, natural que as pessoas, que anseiam ver melhoradas suas
condies de vida, coloquem muita esperana, expectativa (e cobrana) diante de
alguma possibilidade de interveno.
Como, supomos aqui, nesta etapa de incio dos levantamentos preliminares
para o pr-diagnstico os tcnicos e gestores, na maioria das vezes, no possuem
ainda nem diagnstico, nem oramento, nem um financiamento garantido, devese lanar mo de muita responsabilidade com relao gerao (e ampliao) de
expectativas junto populao.
Lembre-se inclusive que a experincia prtica mostra que quando a prefeitura ou
outro rgo governamental anuncia que realizar investimentos num assentamento
precrio, tendem a ocorrer dinmicas internas difceis de controlar, como o aumento
do preo de mercado dos imveis tanto para venda como para aluguel, bem como
uma tendncia de novos moradores buscarem formas de residir no assentamento
objetivando serem beneficiados pelo processo.
1.4 Resultados do pr-diagnstico

Ao final do pr-diagnstico, uma das informaes resultantes relativa adequao
do programa de financiamento realidade do assentamento precrio, na perspectiva
de concretizao das obras de urbanizao.
Nos casos em que se verifica que o programa de financiamento no se adapta

realidade local importante tomar a iniciativa de informar os rgos responsveis
e o agente financeiro (Caixa, Governo do Estado, Ministrio das Cidades, BID
etc.) das dificuldades encontradas pelos tcnicos do municpio em adequar-se s
exigncias impostas pelo programa.
uma iniciativa importante para o aperfeioamento desses programas e sua
maior aderncia realidade encontrada nos municpios.
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2. Diagnsticos de projeto
Introduo
At o momento, vimos algumas informaes e dados que podem ser levantados para
subsidiar o desenvolvimento de um projeto de urbanizao de um determinado ncleo
favelado. Da anlise preliminar desses dados, foi possvel chegar-se a um pr-diagnstico
quanto viabilidade da urbanizao. A partir de agora, vamos trabalhar esses insumos na
forma de Diagnstico de projeto, assunto deste tpico.
Os diagnsticos de projeto configuram um conjunto de mapas e relatrios elaborados
com a finalidade de aprofundar o conhecimento quanto aos aspectos fsicos, fundirios e
urbansticos de um assentamento. So informaes complementares s socioeconmicas e
culturais da comunidade, e o conhecimento de todas essas caractersticas sobre uma favela
revela os principais problemas a serem enfrentados e as potencialidades de urbanizao,
uma vez que cada comunidade tem suas especificidades e o atendimento correto a estas
que garantir a sustentabilidade da interveno.
Os aspectos culturais, sociais e econmicos das comunidades e a forma como devem ser
trabalhados num projeto de urbanizao no sero abrangidos neste tpico. Neste momento,
trataremos da dimenso morfolgica e urbanstica da favela com vistas elaborao do
projeto de reordenamento fsico, tambm denominado de projeto de urbanizao. No entanto,
fundamental a integrao entre as dimenses sociais e fsicas na proposta de urbanizao, e
isso ser comentado ao longo da apresentao do mtodo para elaborao do Diagnstico.
2.1 Diagnstico de projeto

Apresentaremos aqui uma proposta de desenvolvimento de Diagnsticos de Projeto,
baseado no trabalho Procedimentos para tomada de deciso em programas de urbanizao
de favelas, mtodo desenvolvido por Rocha, Carvalho e Moretti (2002), cuja ntegra consta
da bibliografia complementar. Estes procedimentos j foram aplicados na prtica pela
Prefeitura de So Paulo na elaborao de projetos de urbanizao de favelas no mbito
do Programa Bairro Legal (2001-2004) e foram apresentados em um dos anexos do edital
de contratao das empresas projetistas, denominado Normas gerais para elaborao de
projetos, que tambm est na bibliografia complementar.
As vantagens desse mtodo so as seguintes:
fcil adaptao a programas e projetos de urbanizao com diretrizes diversas;
flexibilidade para utilizao em favelas com caractersticas variadas;
utilizao de informao preliminar bsica como pr-requisito para sua execuo;
estudo rpido e com poucos recursos humanos.
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2.2 Mapas temticos

O diagnstico composto de mapas temticos que permitem uma caracterizao inicial da
favela em relao aos aspectos mais crticos, e recomenda-se que, minimamente, resumam
as seguintes informaes: caracterizao das intervenes necessrias para controle de
riscos, densidade de ocupao das quadras, caracterizao do sistema virio e incidncia
da legislao e possibilidade de regularizao fundiria e urbanstica.
Esses quatro mapas retratam os principais elementos que compem o desafio da
urbanizao e devem ser apresentados de forma sinttica, com poucas cores, ao invs de
serem excessivamente detalhados. A ideia que as informaes neles contidas saltem aos
olhos, facilitando o entendimento. importante que esses mapas sejam feitos a partir da
mesma base, para que suas informaes possam ser cruzadas, como camadas sobrepostas.
Mapas com mais detalhes, tais como a situao das redes de saneamento, a caracterizao
do estado das moradias, a situao da pavimentao do sistema virio etc. seriam usados em
uma etapa posterior de projeto: o Estudo Preliminar.
Com o objetivo de caracterizar o potencial de integrao da favela cidade, outros mapas
adicionais podem ser feitos na etapa de diagnsticos, permitindo um olhar mais amplo, para
alm do ncleo favelado. So mapas que apresentem a infraestrutura presente no entorno,
bem como apontem os investimentos futuros em infraestrutura e equipamentos urbanos
previstos para a regio, facilitando o planejamento articulado das aes.
Descreveremos, a seguir, cada um desses mapas, ilustrando-os com exemplos retirados dos
projetos da prefeitura de So Paulo, para as favelas denominadas Vila Nilo e Dois de Maio.
Outros exemplos podem ser vistos no j citado trabalho de Rocha, Carvalho e Moretti (2002).
2.2.1 Caracterizao das intervenes necessrias para controle de riscos

O primeiro mapa tem o objetivo de caracterizar as intervenes necessrias para controle
de riscos quanto ao porte das remoes necessrias para implantao das obras, isto ,
apontar os locais onde as obras exigiro intervenes com elevado nmero de remoes de
moradias, diferenciando-as das intervenes com remoes pontuais ou pouco extensas.
Importante
Este no um mapa de risco tradicional, no qual todos os setores da favela
so avaliados por tcnicos experientes e so classificados quanto situao do
risco presente: baixo, mdio, alto ou iminente. A classificao de risco envolve a
responsabilidade do tcnico que far a vistoria em todos os setores da favela, visando
mapear e quantificar as moradias em risco. Tambm no se trata de caracterizar
qual o tipo de obra geotcnica de conteno ou estabilizao ser efetuada no
local isso assunto das prximas etapas de projeto, mas sim o de levantar, de
forma aproximada, o impacto dessas obras quanto ao nmero de remoes.
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A ttulo de exemplo, apresentamos o mapa elaborado no projeto de urbanizao da favela

Dois de Maio, em So Paulo. A favela (ver Figura 1) est localizada na Zona Leste do municpio e
apresentava cerca de 630 domiclios em 2003. Ocupa terreno desapropriado para construo de
uma avenida, s margens do rio Aricanduva, que foi retificado. Esse terreno era em grande parte
o leito original do rio, e a favela, que est em cota inferior avenida, sofre alagamentos. H ainda
dois crregos que cortam o local transversalmente, afluentes do rio Aricanduva. A ocupao da rea
teve incio aps a paralisao das obras de um mutiro, deixando cerca de 90 famlias vivendo em
alojamento provisrio construdo em madeira, com unidades de 27m. O Consrcio Usina Teia foi
o responsvel pelo desenvolvimento do projeto.
Figura 1: Imagem area da favela Dois

de Maio, tendo a Av. Aricanduva como
principal limite.
Fonte: Secretaria da Habitao e
Desenvolvimento Urbano da Prefeitura do
Municpio de So Paulo, 2003.
No exemplo constante da Figura 2, o mapa de caracterizao das intervenes para controle

do risco foi produzido com base em um mapa de declividades efetuado a partir do levantamento
planialtimtrico cadastral feito por restituio aerofotogramtrica. Com o mapa de declividades, foi
possvel identificar reas sujeitas inundao em maior ou menor grau e, com essas informaes,
os tcnicos foram a campo verificar onde esses indcios realmente se concretizaram.
Figura 2: Caracterizao das

intervenes para controle do risco
na Favela Dois de Maio
Fonte: Projeto de urbanizao da
Favela Dois de Maio elaborado pelo
Consrcio Usina Teia, cedido pela
Prefeitura de So Paulo e adaptado
pelos autores para fins didticos.
Interveno com pequeno nmero de remoes

Interveno com grande nmero de remoes
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As situaes de risco s moradias verificadas esto relacionadas drenagem, sobretudo porque

o terreno, aps a retificao do rio Aricanduva, no recebeu tratamento adequado antes de ter sido
ocupado pelos barracos. Algumas casas sofrem com as cheias dos dois afluentes, principalmente
prximo s transposies da avenida que esto subdimensionadas frente ao aumento da vazo
pluvial provocada pelo elevado grau de impermeabilizao do entorno. Esta situao foi indicada
na cor mais clara e, para san-la, foi previsto um pequeno nmero de remoes, concentradas
naquelas localizadas mais prximo das margens.
Porm, h um trecho onde as casas so mais precrias, situadas na linha do antigo leito do rio.
Qualquer obra de drenagem para resolver o problema das enchentes ter necessidade de remover
todas as moradias para acerto do terreno e, portanto, o porte das remoes maior. Esta situao
est indicada na cor mais escura.
Risco a incndio
Nos ltimos anos, tem chamado ateno a ocorrncia de incndios em favelas,
principalmente naquelas localizadas em regies metropolitanas, que costumam ser
densamente ocupadas.
Bruno (2007), que desenvolve uma pesquisa de doutorado sobre o tema, explica porque
o ambiente em favelas propcio ao surgimento e alastramento de incndios:
Para o estudo especfico do alastramento dos incndios, o aspecto do adensamento
fundamental porque um dos principais fatores relacionados proteo contra incndio
o afastamento ou separao entre edificaes, cujo objetivo de controlar o risco
de propagao do incndio por radiao de calor, conveco de gases quentes e a
transmisso de chama, garantindo que o incndio proveniente de uma edificao no se
propague para outra (CBPMESP, IT n 07/01)
[] O perigo de incndio aumenta pelas caractersticas dos materiais empregados na
construo das moradias (madeira etc.), pois estes possuem alta carga de incndio e
capacidade combustvel. A ausncia de compartimentao interna e de revestimento
das habitaes, com emprego de materiais de baixa inrcia trmica, favorecem os
processos de transmisso de energia por conduo, conveco e radiao. (BRUNO,
2007, p.27)
Muitas vezes, a nica soluo possvel para evitar o risco a incndios a remoo
dos setores com as caractersticas citadas e a construo de casas com materiais
durveis, implantadas em um novo projeto urbano.
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O setor dos alojamentos provisrios da favela Dois de Maio apresenta as caractersticas quanto
a alta probabilidade de incndio, tendo ocorrido alguns segundo relato dos moradores. No exemplo
discutido, este setor no foi demarcado como de remoo inequvoca para controle do risco, talvez
porque o risco a incndio ainda seja visto como um problema da conduta do morador, e no como
uma questo relacionada configurao urbana do assentamento. Esta uma tpica situao de
alta densidade e risco em que a melhor maneira de solucionar o problema rever o desenho de toda
a quadra. Na Figura 3 o setor foi indicado:
Figura 3:
Setor vulnervel a risco de
incndio na favela Dois de Maio.
Favela Dois de Maio elaborado
pelo Consrcio Usina Teia, cedido
pela Prefeitura de So Paulo e
adaptado pelos autores para fins
didticos.
Interveno com pequeno

nmero de remoes para
controle de risco de incndio.
2.2.2 Densidade de ocupao das quadras

O prximo mapa que discutiremos aqui o da densidade de ocupao das
quadras. Tem o objetivo de avaliar a situao verificada em cada quadra ou setor
quanto relao entre os espaos livres e o espao construdo.
Favelas localizadas nas cidades das regies metropolitanas do pas tm enfrentado
problemas relacionados alta densidade de ocupao das quadras e do interior
das moradias, indicando intensa coabitao familiar. O aumento da densidade das
favelas acarreta situaes de precariedade quanto insolao, ventilao, circulao
e acesso, deteriorando as condies de habitabilidade desses ncleos, em decorrncia
da insalubridade oriunda dessa condio. Os efeitos da alta densidade quanto ao
acesso solar nas edificaes em favelas, um dos indicadores de salubridade, foram
discutidos no trabalho de Samora e Vosgueritchian (2006), constante da bibliografia.
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Outro impacto da alta densidade nas favelas pode ser sentido no momento da urbanizao.
Muitas vezes, o nmero de domiclios presentes em um assentamento pode ter aumentado
consideravelmente desde o momento do projeto at o incio das obras, ainda que, aparentemente,
a rea total da favela tenha permanecido a mesma. Isso ocorre porque as edificaes se expandem,
muitas vezes se verticalizam, e aquelas que antes abrigavam um ou dois domiclios aps algum tempo
possuem quatro ou cinco, praticamente um por andar. Assim, o levantamento prvio do nmero de
remoes pode estar desatualizado no momento da obra, e a necessidade de novas moradias pode
ser maior do que se acreditava, acarretando uma complexidade adicional urbanizao.
Nesta etapa de diagnsticos, em que um levantamento cadastral e censitrio das famlias
moradoras ainda no foi elaborado, o estudo da densidade das quadras um importante indicador
quanto presena de situaes mais precrias, apontando os locais onde possivelmente haver
maior nmero de remoo de edificaes para implantao da infraestrutura urbana.
Este estudo pode ser elaborado calculando-se a razo entre a rea de uma quadra da favela
pelo nmero de edificaes, possvel de identificar pelo levantamento cadastral, pela foto area
ou mesmo por contagem em campo. Para se dividir a favela em quadras, pode-se utilizar o traado
virio mais consolidado. Aps a diviso da favela em quadras ou setores, ser calculada a rea de
cada quadra e dividida pela quantidade de edificaes presentes em cada uma delas. O nmero
encontrado ser o lote equivalente mdio da quadra, ou seja, a rea de terreno que corresponde,
em mdia, a cada edificao. Quanto menor for a rea do lote equivalente mdio, pior a condio
de habitabilidade da quadra. Pode-se trabalhar com trs categorias de lote equivalente mdio,
conforme a seguinte descrio:
1. setores adequados, em que o lote equivalente mdio aceitvel e no necessitam de
interveno para o desadensamento;
2. setores regulares em que o lote equivalente mdio pode ser aceitvel, desde que haja uma
avaliao mais cuidadosa das situaes mais crticas, cuja soluo definida caso a caso;
3. setores inadequados, em que o lote equivalente mdio inaceitvel, caracterizando situao
de elevada densidade habitacional e exigindo intervenes profundas no ambiente urbano.
Como definir a rea de lote equivalente para cada categoria?

Os parmetros da rea de lote equivalente devem ser estabelecidos a
partir da observao da realidade local e das formas de moradia e padres
de densidade aceitos pela populao e pelos tcnicos. O dilogo com os
moradores imprescindvel para ampliar o conhecimento sobre a cultura
local de morar.
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Figura 4: Caracterizao da
densidade de ocupao das quadras
na favela Dois de Maio.
Favela Dois de Maio elaborado pelo
Consrcio Usina Teia, cedido pela
Prefeitura de So Paulo e adaptado
pelos autores para fins didticos.
Adequado
Regular, sujeito a avaliao prpria
Inadequado
No estudo feito para a favela Dois de Maio, apresentado da Figura 4, identificamos como
inadequados dois setores, entre eles o j discutido setor dos alojamentos provisrios. Observase que h uma coincidncia entre os setores de risco e aqueles de maior precariedade quanto
densidade. Esta uma tendncia verificada em muitos assentamentos e, usualmente, est
associada aos locais onde vive a populao mais vulnervel.
Apenas um setor possui lote equivalente mdio aceitvel nesta favela. Por outro lado,
h predominncia de setores da 2 categoria, que podem esconder situaes problemticas
embora, aparentemente, estejam consolidados. Recomendamos que tais quadras sejam
avaliadas cuidadosamente. O j citado trabalho de Samora e Vosgueritchian (2006) estudou
um assentamento onde a maior parte das quadras era considerada regular e, ainda assim,
cerca de 30% das casas apresentavam grau de insalubridade inaceitvel.
2.2.3 Caracterizao do sistema virio

A caracterizao da situao do sistema virio visa identificar a capacidade da estrutura
de acessos e caminhos previamente existentes em suportar as funes de acessibilidade,
circulao interna, manuteno das redes de saneamento e eletricidade. Por isso, sugerimos
que este mapa tenha apenas duas categorias, identificando as seguintes situaes:
1. vias com condies adequadas para implantao de infraestrutura, acesso s moradias
e circulao interna, podendo ser consolidadas com poucos ajustes;
2. vias com condies inadequadas para implantao de infraestrutura, acesso s
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moradias e circulao interna.
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Como avaliar o sistema virio quanto sua adequao?

Os parmetros urbansticos, quanto adequao ou no do sistema virio,
so estabelecidos de acordo com a realidade local onde est inserida a favela,
principalmente no que diz respeito densidade de ocupao do ncleo e aos
requisitos tcnicos das concessionrias de infraestrutura urbana.
Figura 5: Imagem area da favela Vila

Nilo, tendo como limite superior a Rodovia
Ferno Dias e inferior o rio Cabuu de cima.
Fonte: Secretaria da Habitao e
Desenvolvimento Urbano da Prefeitura do
Municpio de So Paulo, 2003.
O exemplo escolhido para ilustrar esse mapa o da favela Vila Nilo, localizada na Zona Norte de
So Paulo. Este ncleo se desenvolveu em terreno desapropriado para implantao de um conjunto
habitacional, mas que ficou abandonado por alguns anos, o que favoreceu sua ocupao. Tem como
limites fsicos uma rodovia federal (Rodovia Ferno Dias), um rio e uma linha de transmisso de
energia. As casas so, em sua maioria, em alvenaria, com 2 pavimentos, e as mais precrias ficam
sob ou prximo linha de transmisso e prximo a um valo de drenagem existente, que desgua
no rio. A favela, apresentada na Figura 5, tinha 536 domiclios cadastrados em 2003 e seu projeto
de urbanizao foi desenvolvido pelo Consrcio Ambiente Urbano Lenc.
Figura 6: Caracterizao do
Sistema Virio da Favela Vila Nilo.
Favela Vila Nilo elaborado pelo
Consrcio Ambiente Urbano-Lenc,
cedido pela Prefeitura de So
Paulo e adaptado pelos autores
para fins didticos.
Sistema Virio com potencial de

permanncia para circulao, podendo
receber redes de gua, esgoto, drenagem e energia eltrica/iluminao.
Sistema virio que no tem condio de

receber redes de infraestrutura nem possibilitar circulao interna.
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No mapa da Figura 6, constatamos que h uma situao confortvel quanto ao sistema

virio da Favela Vila Nilo, uma vez que a maior parte das vias foi considerada adequada
para as funes. H poucos trechos mapeados como inadequados, o que pode conferir certa
facilidade ao processo de urbanizao e consolidao da favela sob este aspecto.
2.2.4 Incidncia da legislao e possibilidades de regularizao fundiria

Este mapa tem a finalidade de diagnosticar os entraves legais quanto urbanizao de
um determinado ncleo, assim como as possibilidades de aprovao nos diversos rgos. O
tema da regularizao fundiria foi assunto do mdulo 2 do curso, e neste caso discutiremos
apenas qual a melhor maneira de mapear os cenrios que podem ser encontrados diante da
legislao urbanstica e ambiental existente na elaborao do diagnstico.
Enfocaremos aqui novamente o exemplo da favela Dois de Maio. O programa de
urbanizao que ela integrava tinha por diretriz atuar apenas em favelas situadas em reas
pblicas e que foram delimitadas como ZEIS no Plano Diretor Estratgico do Municpio.
Algumas dessas reas eram espaos livres de loteamento. Esses casos eram tratados por
meio de Desafetao, aprovada por lei municipal, que destinaria essas reas para fins de
moradia. Nesse mesmo programa havia situaes fundirias diferenciadas, isto , favelas
que ocupavam reas desapropriadas para fins habitacionais ou de utilidade pblica, e nesses
casos a regularizao fundiria era feita por decreto, sem necessitar de aprovao pela
Cmara dos Vereadores. A favela Dois de Maio, cujo exemplo ser apresentado a seguir, um
caso de situao fundiria que inclui reas livres de loteamento e reas desapropriadas.
O pr-diagnstico apontou que a Favela Dois de Maio era de fcil regularizao, pois:
1. havia sido demarcada como Zona Especial de Interesse Social pelo Plano
Diretor Municipal;
2. ocupava, em sua maior parte, rea desapropriada para construo da
avenida, que posteriormente havia sido transferida para uma associao de
moradores que construiriam suas casas em regime de mutiro;
3. havia um pequeno trecho da favela que ocupava espao livre de loteamento,
considerados Bens de Uso Comum do Povo, cuja desafetao j estava em
andamento.
O diagnstico fundirio teria ento de avaliar a veracidade dessas informaes e

propor uma estratgia de regularizao, s possvel aps o conhecimento dos limites
fundirios de cada tipo de situao presente no local, compondo um mosaico legal,
conforme vemos na Figura 7:
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Figura 7: Legislao
incidente e possibilidades de
regularizao fundiria na
favela Dois de Maio.
Fonte: Projeto de urbanizao
da favela Dois de Maio
elaborado pelo Consrcio Usina
Teia, cedido pela Prefeitura de
So Paulo e adaptado pelos
autores para fins didticos.
rea remanescente da mudana no traado inicialmente previsto para a Av. Aricanduva.

rea edificvel do loteamento AU-5039 atualmente dentro dos limites da Favela Dois de Maio.
rea destinada originalmente a espaos livres do loteamento AU-5039 (a=6.713m2).
rea edificvel pertencente ao processo de loteamento AU-5223/857 (no aprovado), atualmente
dentro dos limites da Favela Dois de Maio.
rea originalmente non aedicficandi do processo de loteamento AU-5223/857 (no aprovado),
atualmente dentro dos limites da Favela Dois de Maio.
rea no edificvel (15m ao longo dos crregos). Diretriz de drenagem PMSP.
Limite de ZEIS1 - 389 (Plano Diretor SP).
Situao fundiria
Pela anlise deste mapa, fica claro que, alm das duas situaes fundirias que se acreditava
existir na favela (espaos livres de loteamento e rea desapropriada) h ainda outras categorias que
dificultam a regularizao. Um dos espaos livres pertencia a um loteamento que sequer chegou
a ser aprovado pela prefeitura. Nesse caso, no poderia ser desafetado e possivelmente, tratavase de uma propriedade privada. Outras regies da favela eram, na realidade, reas edificveis de
loteamento, configurando, portanto, propriedade privada. Destas, uma delas tambm pertencia a
um loteamento no aprovado.
Situao urbanstica
Alm dos aspectos quanto situao fundiria, h as questes urbansticas, relativas ao uso e
ocupao do solo presentes no local. Para avaliar esses aspectos, a prefeitura solicitou aos projetistas
que levantassem as restries ou possibilidades relativas situao cartorial e urbanstica dos terrenos
que compem a favela, tais como faixas de domnio de rodovias e concessionrias, diretrizes de
drenagem dos rgos competentes, bem como a incidncia da lei de parcelamento do solo (6.766/79)
e o permetro legal da Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) que permitiria a regularizao fundiria
da favela. Neste caso, a prefeitura optou por no incluir no estudo a incidncia do Cdigo Florestal,
lei Federal n 4.771/ 65.
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Na favela Dois de Maio, a principal restrio urbanstica encontrada refere-se faixa no

edificante ao longo de 15 metros das margens dos cursos dgua, conforme a lei n 6.766/79 e que
seria obedecida pela prefeitura de So Paulo. As moradias localizadas a no seriam regularizadas
podendo, inclusive, ser demolidas. Por outro lado, constatou-se que o permetro da ZEIS no inclua
todos os domiclios da favela, pois seguiu apenas o permetro da rea desapropriada e um dos
espaos livres, conforme identificado no pr-diagnstico da favela que foi utilizado no Plano
Diretor. Tal permetro deveria ser corrigido para possibilitar a regularizao de todos os domiclios
da favela, e isso implicaria nova aprovao pela Cmara dos Vereadores.
Sntese
O estudo da favela Dois de Maio demonstrou a enorme variedade de situaes fundirias e
urbansticas a que o ncleo est submetido. A favela se desenvolveu em sua maior parte em
terreno remanescente da construo da avenida e retificao do leito do rio, de propriedade
da prefeitura, mas tambm ocupa espaos livres e reas edificveis de loteamentos, sendo
que um desses loteamentos sequer foi aprovado pela municipalidade. H aqui, portanto,
quatro situaes fundirias distintas, com maior ou menor possibilidade de regularizao.
A rea de propriedade da prefeitura apresenta maior facilidade de regularizao. Os
espaos livres de loteamento so considerados Bens de Uso Comum do Povo, e dependem de
aprovao da Cmara dos Vereadores autorizando a mudana de uso, isto , sua desafetao.
Essa situao se complica quando o loteamento em questo no tiver sido aprovado. J as
reas edificveis dos loteamentos, que foram ocupadas pelas moradias, possivelmente tm
proprietrios que as adquiriram no passado. Nesse caso, uma possibilidade requerimento
do usucapio dos terrenos por parte dos moradores ou, ainda, a prefeitura efetuar sua
desapropriao, processo esse facilitado pelo fato de a rea ser demarcada como ZEIS.
Alm da questo fundiria, incide sobre a favela a legislao federal de parcelamento do solo,
que preserva 15 metros, de cada margem, dos cursos dgua. Por fim, o zoneamento municipal
estabelecido pelo Plano Diretor determinou uma ZEIS que abrange quase a totalidade da favela.
Esse procedimento visou facilitar todo esse processo de regularizao fundiria, garantindo que
ela seja apenas utilizada para fins de moradia social, mas at esse instrumento precisaria ser
adaptado para atender a todos os domiclios da favela.
2.2.5 Outras informaes relevantes para o diagnstico

Os mapas apresentados at aqui tiveram como foco o permetro da favela, com o objetivo de
retratar o que acontece em seu interior. Porm, pode ser interessante avaliar o que ocorre no entorno
prximo da favela, buscando alternativas para a real integrao urbanstica do assentamento.
Sob essa tica, sugerimos adicionar ao diagnstico as informaes sobre a disponibilidade de
infraestrutura e equipamentos urbanos no entorno, assim como as obras e investimentos previstos
que ampliariam o acesso a esses servios pblicos, beneficiando a populao moradora.
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2.3 Resultados do diagnstico

Com a sobreposio dos mapas do diagnstico efetuados, fica mais fcil mensurar as
dificuldades e potencialidades da urbanizao do ncleo, permitindo um planejamento
das aes. possvel agora ter uma ideia segura do porte das remoes e necessidade de
proviso habitacional, na forma de relocaes ou reassentamentos.
No entanto, importante ter em mente que esses procedimentos so uma sugesto e
que outras formas utilizadas para ampliar o conhecimento sobre a favela podem e devem
ser acrescentadas, a partir da experincia local e do dilogo com a populao.
3. Alternativas de projeto e tomada de deciso

Os estudos realizados na etapa de diagnstico, descritos no item anterior, fornecem elementos
para a formulao de alternativas de projeto e sua anlise comparativa. Em especial j dever
haver uma indicao preliminar das reas onde recomendvel ou necessrio fazer a remoo de
moradias. Evidentemente essa uma das decises difceis do projeto e envolve outras variveis,
que sero descritas nesse item 3.1. No item 3.2 sero apresentados elementos para a escolha das
reas para relocao ou reassentamento das residncias. No item 3.3, abordaremos a formulao de
diferentes alternativas de projeto e no item 3.4, o debate sobre a comparao dessas alternativas.
3.1 Desafios do licenciamento - a importncia da delimitao de ZEIS e

da formulao de planos de recuperao da microbacia hidrogrfica
Um dos tpicos delicados na viabilizao das obras de urbanizao de um assentamento
precrio a aprovao do projeto nos rgos de licenciamento, em especial quando a
urbanizao inclui terrenos classificados como reas de Preservao Permanente (APPs)
e outras modalidades de terrenos ambientalmente protegidos.
Olhando-se a questo da proteo das reas ambientalmente frgeis, seria timo se
fosse possvel adotar, na urbanizao de assentamentos precrios, os mesmos parmetros
e critrios previstos para empreendimentos novos. Infelizmente isto no possvel, na
maioria dos casos. Vale lembrar que o processo excludente de urbanizao no Brasil acabou
por deixar, como uma das poucas alternativas para a populao carente, a ocupao
dos terrenos de fundo de vale, encostas e outros terrenos ambientalmente frgeis.
praticamente invivel utilizar os mesmos parmetros urbansticos dos empreendimentos
novos, nas obras de recuperao de assentamentos precrios.
Os tcnicos e os organismos que atuam no licenciamento tm usualmente adotado
uma postura bastante estrita, interpondo srias dificuldades na aprovao dos projetos.
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Embora exista embasamento legal para adoo de procedimentos e parmetros diferenciados

na urbanizao de favelas, nem sempre esse o entendimento dos tcnicos que atuam
no licenciamento e a aprovao dos projetos se transforma, muitas vezes, em um srio
problema. Como vrias fontes de financiamento de obras condicionam o aporte de recursos
aprovao formal do projeto, tem-se a uma das questes delicadas da viabilizao das
obras de urbanizao.
Seria desejvel que a obra de urbanizao de favelas pudesse estar inserida em uma ao
abrangente e integrada de melhoria da qualidade ambiental de uma microbacia hidrogrfica.
Essa ao integrada seria resultado de um plano de microbacia, onde se identificam as reas
ainda no afetadas pela urbanizao, que devem ser assim mantidas. O plano deve tambm
apontar as estratgias e os mecanismos que se utilizaro para assegurar que essas reas se
mantero protegidas, pois o simples mapeamento no medida suficiente. Aponta tambm
as reas j afetadas pela urbanizao, onde se buscam avanos na recuperao da qualidade
ambiental. A urbanizao de favelas avana nesse sentido, mesmo quando necessrio manter
parte das famlias nas reas ambientalmente protegidas. conveniente que o plano explicite as
medidas mitigadoras e compensatrias, na escala da microbacia e que aponte, inequivocamente,
os locais onde sero utilizados parmetros urbansticos e legais diferenciados, ou seja, onde
no ser atendida a legislao que se aplica s reas ainda no ocupadas. A delimitao e
regulamentao de ZEIS tm um papel de destaque nesse sentido, ao respaldar a utilizao de
parmetros especiais. Entre os diversos programas de financiamento de obras de urbanizao
de assentamentos precrios existente, o Programa Pr-Sanear se destaca pela importncia
dada ao planejamento das intervenes por sub-bacias hidrogrficas, com a perspectiva da
melhoria da qualidade dos cursos dgua.
Cabe destacar que a existncia de um plano de microbacia hidrogrfica no condio
indispensvel para viabilizar a aprovao de um projeto de urbanizao de favela, em
especial quando no inclui a ocupao de APP. condio desejvel porque convm que a
obra de urbanizao se insira em um esforo de qualificao ambiental. A prpria Resoluo
Conama 369/2006, no artigo 9, prev o levantamento da microbacia para regularizao.
Tambm porque possibilita, ao rgo que licencia o projeto, maior segurana ao utilizar
parmetros especiais. Desejvel tambm porque facilita a aprovao do conjunto de obras
de urbanizao em uma mesma bacia hidrogrfica, evitando-se o desgaste da tramitao
e aprovao de parmetros especiais caso a caso. Porm, o plano de microbacia, parte
integrante do Plano de Saneamento Ambiental ou do Plano Diretor da cidade, um
instrumento relativamente complexo e no convm generaliz-lo como pr-requisito para
aprovao de cada empreendimento de urbanizao de favelas, em especial nos casos em
que a rea j foi includa como ZEIS e nos casos em que a obra de urbanizao traz claros
avanos na melhoria das condies ambientais previamente encontradas no local.
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Um dos tpicos nevrlgicos na formulao dos projetos de urbanizao de assentamentos

precrios a orientao com relao s reas ambientalmente protegidas pela legislao,
que j foram ocupadas. Diferentes alternativas de projeto podem contemplar diferentes
patamares de relocao ou reassentamento das edificaes situadas nas reas protegidas
pela legislao ambiental. Essa deciso tem forte impacto na vida das pessoas que
habitam as reas protegidas e tambm nos custos das obras. Tem tambm influncia na
maior facilidade ou dificuldade de aprovar o projeto de urbanizao junto aos rgos de
licenciamento.
Considera-se que a elaborao e anlise comparativa de diferentes alternativas de
projeto uma das formas sensatas de abordar essa questo. A reflexo sobre as diferentes
alternativas de projeto, feita pelos tcnicos e pela populao, pode conduzir a uma
soluo mais equilibrada para as obras de urbanizao.
No h consenso quanto faixa a ser preservada ao longo dos cursos dgua,

nos projetos de urbanizao de assentamentos precrios, pelo menos quando se
trata da aplicao prtica da legislao na aprovao de projetos, aprovao de
obras e concesso de ttulos de regularizao fundiria. Em alguns casos, os rgos
que aplicam a legislao se colocam de forma firme na exigncia dos 30 metros de
cada lado do curso dgua, previstos no Cdigo Florestal (Lei n 4771/1965). Em
outros casos, face excepcionalidade da situao, converge-se para a utilizao
dos parmetros previstos na Lei de Parcelamento do Solo (Lei Federal n 6766/79)
que prev uma faixa no edificvel de 15 metros, ou na aplicao dos parmetros
previstos na Resoluo Conama 369/2006. Em outros casos consegue-se, na prtica,
aplicar o princpio legal aqui defendido de que h embasamento para dispensar o
recuo. As grandes diferenas regionais, ilustradas nas figuras 8 a 11, retratam a
dificuldade de chegar a uma regra consensual para todo o pas. Porm, em que
pese o quadro de indefinio no momento de implementao da lei, que urge ser
esclarecido, vale destacar a inequvoca importncia de, sempre que possvel, manter
desocupadas as reas situadas junto aos cursos dgua e iniciar os processos de
recuperao da vegetao nesses locais. Isto se justifica para a manuteno dos
cursos dgua, para implantao e manuteno de obras de saneamento, para
reduo dos impactos da enchentes nas residncias e tambm para viabilizar o
gradativo esforo de recuperao da qualidade do ambiente urbano.
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Figuras 8 e 9: Tipologias habitacionais da populao ribeirinha na Amaznia.
Figuras 10 e 11: Urbanizao em fundos de vale com risco de enchentes, tpica dos
aglomerados metropolitanos. Fonte: Arquivo dos autores.
3.2 Diagnstico de reas e de alternativas para relocao

e reassentamento de moradias
No debate das alternativas de projeto junto populao tem grande importncia as
informaes quanto s possibilidades existentes para aqueles que devero ser deslocados
de suas casas, quer para novas edificaes dentro do mesmo ncleo (relocao) quer para
outras alternativas de moradia fora do ncleo original (reassentamento).
Diferentes alternativas de projeto usualmente tm diferentes patamares de relocao e
reassentamento e a populao tende a ser bastante reticente quanto s alternativas que
envolvem deslocamento de maior contingente populacional, em especial quando no esto
claras as propostas para esse fim.
O debate de alternativas de projeto com a populao pressupe que a equipe gestora
do projeto possa apresentar, claramente, o local e o tipo de habitao previsto para as
famlias a serem deslocadas (em carter temporrio ou permanente) e o valor que cada
famlia dever pagar pela nova residncia. Sem estas informaes, o debate de alternativas
fica comprometido. Estudos conduzidos por Rosana Denaldi, na favela Sacadura Cabral em
Santo Andr, mostraram um percentual significativo de famlias que preferia permanecer na
favela aps a urbanizao, mesmo tendo sido oferecida a alternativa de nova moradia. Essas
famlias preferiam a permanncia na favela predominantemente em trs situaes:
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constituam ncleos familiares grandes e moravam em casas bem maiores que aquelas
que estavam sendo oferecidas como alternativa de mudana;
tinham atividades comerciais ou outras formas de gerao de renda no ncleo original,
que no mais poderiam exercer na nova residncia;
tinham renda muito baixa e dificuldades de arcar com eventual financiamento da casa ou
com as despesas associadas a uma residncia formal, tais como luz, gua, IPTU etc.
Quando a implantao das obras de urbanizao pressupe o deslocamento temporrio
de parte das famlias, sugere-se que sejam consideradas as possibilidades de pagamento de
bolsa-aluguel e de formulao de convnios com hotis e penses, situados nas proximidades
da rea de interveno. Essas alternativas podem ser mais econmicas e menos traumticas
para a populao que os abrigos temporrios.
Ao levantar as alternativas de moradia para a populao a ser deslocada convm tambm
considerar a possibilidade de aquisio, por meio de desapropriao, de edificaes ou lotes
de loteamentos j implantados, situados no entorno da rea urbanizada. Essa alternativa
contempla a perspectiva de melhor utilizao do patrimnio j urbanizado e/ou edificado
no municpio, evitando-se novas frentes de urbanizao. No caso de lotes, o prprio gestor
das obras pode executar as edificaes ou contemplar o apoio financeiro para a construo
das novas moradia pela autoconstruo ou mutiro. Quando os lotes so muito pulverizados,
para evitar a multiplicao de projetos e obras com diferentes empresas contratadas, podese optar por fazer um nico contrato, que prev o desenvolvimento de projetos e obras em
diferentes terrenos. De qualquer forma, sempre recomendvel evitar o deslocamento de
famlias para regies distantes do ncleo e do centro urbanizado da cidade.
3.3 Formulao de alternativas de projeto, considerando diferentes

cenrios de investimentos, desadensamento e atendimento
das normas legais e ambientais da cidade formal
A partir das informaes do pr-diagnstico e diagnstico, tm-se elementos
para identificar as reas onde convm promover a remoo e substituio das
moradias existentes, quer por motivos de risco, por motivos legais, por precariedade e
adensamento excessivo das edificaes ou por deficincias na infraestrutura e espaos
pblicos. Estes diagnsticos devem fornecer elementos tambm para identificar locais
em que ser possvel fazer posteriormente o reassentamento de famlias, uma vez
sanada a dificuldade encontrada.
Conforme assinalado por Rocha, Carvalho e Moretti (2002):
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As intervenes de reordenamento fsico em favelas objetivam essencialmente a melhoria

das condies sanitrias e de acessibilidade, a eliminao dos riscos geotcnicos, a diminuio
da frequncia de inundaes e a integrao fsica do ncleo ao bairro do entorno, buscando com
isso criar a estrutura fsica necessria para que se efetive a insero social da populao.
Sob a mesma denominao de urbanizao de favelas, constata-se a existncia de
diferentes intervenes com caractersticas, custos e resultados extremamente diferenciados,
que vo desde aquelas que buscam assegurar um padro mnimo de urbanizao (restringindose geralmente resoluo dos problemas de saneamento, riscos e acesso s moradias) at as que
envolvem a reconstruo total do ncleo, com reparcelamento dos lotes e construo de novas
moradias, transformando por completo a ocupao existente.
Entre esses dois limites, existe um amplo leque de intervenes que se preocupam, de forma
e intensidade variadas, com os vrios aspectos relacionados com a urbanizao de favelas,
envolvendo nveis de custos bastante diferenciados. Intervenes voltadas para a obteno de
um padro mnimo de urbanizao justificam-se pelos custos reduzidos, obtidos principalmente
por meio da diminuio drstica do nmero de moradias removidas e da reduo dos valores
envolvidos na implantao da infraestrutura. Concepes de interveno que buscam um
incremento significativo do padro urbanstico da favela envolvem, quase que necessariamente,
nveis mais elevados de custos. (ROCHA; CARVALHO; MORETTI, 2002, p.295)
Em alguns casos, a adoo de uma proposta um pouco mais ousada em termos de qualificao
urbanstica implica acrscimo de custo relativamente baixo e pode trazer resultados importantes
na melhoria das condies fsicas do novo bairro, com reflexos na facilidade de insero social e
na reduo dos gastos com manuteno das obras executadas. Pode-se associar uma proposta
com maior preocupao em termos de qualificao urbanstica quelas que envolvem ampliao
dos espaos pblicos (praas, reas institucionais e ruas) e gerao de centralidades e polos de
convivncia e recreao de qualidade diferenciada. Estas duas orientaes, por si, aumentam a
necessidade de relocaes e reassentamentos. A terceira orientao, de reduo de densidade
populacional e substituio de residncias em condies precrias, interfere no mesmo sentido.
Ou seja, a tendncia que, na medida que aumenta a preocupao na qualificao urbanstica
do projeto, aumenta tambm o nmero de famlias cujas residncias devero ser substitudas,
quer por relocaes na mesma rea, quer por reassentamentos. Conforme j anteriormente
relatado h, por parte da populao, uma natural resistncia a um nmero elevado de
remoes. As diretrizes dos rgos de financiamento usualmente incluem restries financeiras
que dificultam uma iniciativa de urbanizao com nmero elevado de residncias novas. Essas
condicionantes tm levado a uma postura, de certa forma dogmtica, de evitar a substituio
de residncias a qualquer custo. O que se defende aqui que o projeto final seja definido a partir
188
da anlise comparativa de mais de uma alternativa, tensionando-se os dogmas existentes.
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Conforme estudos realizados por Laura Bueno (2000), que sero abordados em detalhe
na disciplina 2 deste mdulo, existe uma esttica prpria da favela. Essa esttica precisa
ser reconhecida e valorizada. Considera-se um equvoco que, na busca pela qualificao
urbanstica, seja feito um esforo de reproduzir, pura e simplesmente, o modelo de
urbanizao que utilizado nos demais bairros. Exemplo neste sentido a adoo, em
todas as vias de um assentamento precrio que est sendo urbanizado, do mesmo modelo
de sistema virio, que inclui guia, sarjeta, dois passeios e pista de rolamento.
comum que esse modelo, presente no urbanismo h milhares de anos como ilustrado
na Figura 12, seja adotado mesmo em vias destinadas quase que exclusivamente para
circulao de pedestres. Como o espao muito limitado, acaba-se por gerar passeios
com dimenso insuficiente para a circulao dos pedestres e uma pista de rolamento com
dimenses inadequadas para a circulao do caminho de lixo, por exemplo. A geometria,
que j utilizada na prpria favela, de um nvel nico, na forma de um calado (com
drenagem central) pode mostrar-se muito mais conveniente. Embora seja pouco usual
na cidade formal contempornea, encontram-se exemplos deste modelo no urbanismo
antigo, como vemos na figura 13. Ou seja, na busca pela qualificao urbanstica, deve-se
estar atento ao dogma da no remoo e tambm ao dogma da cidade formal.
Figura 12: Via com pista de

rolamento e passeio no ncleo
arqueolgico de Pompeia, Itlia.
Fonte: Arquivo dos autores.
Figura 13:
Via com drenagem central
Fonte: Arquivo dos autores.
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M d u l o
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3.4 Anlise comparativa de custo e benefcio de

diferentes alternativas de interveno
Sugere-se que sejam desenvolvidos pelo menos trs alternativas de projeto,
variando-se o nmero de moradias a serem relocadas ou reassentadas. A anlise
comparativa dessas alternativas envolve dois desafios: a confrontao de custos
dessas obras em um momento em que ainda no se dispe do projeto executivo e
a comparao da qualidade e benefcios resultantes de cada uma das propostas.
provvel que a alternativa que leva a maiores custos de obras no se enquadre nos
limites de financiamento do programa, tornando necessria a complementao
de recursos por parte do municpio. Porm, os custos de obras so apenas parte
dos custos totais, tornando-se necessrio contemplar os gastos com manuteno,
que so posteriormente arcados integralmente pelo governo local. Ou seja, mesmo
quando se foca apenas nos custos, em muitos casos pode ser vantajoso para o
municpio optar pela obra mais cara, em funo da maior durabilidade e menor
gasto com manuteno a ela associados.
A comparao de custos das obras baseia-se em estimativas feitas a partir
dos estudos preliminares. Essas estimativas, quando ainda no se dispe de
informaes detalhadas do projeto, so sujeitas a imprecises, que so aceitveis
quando se considera que a meta principal identificar ordens de grandeza e,
principalmente, avaliar os diferenciais de custo entre as alternativas.
Considera-se recomendvel a produo de uma tabela resumo, que inclua pelo
menos as seguintes informaes:
rea total do sistema virio e seu percentual com relao rea total;
extenso do sistema virio;
nmero de remoes previsto;
nmero de relocaes;
nmero de reassentamentos.
Recomenda-se ainda que seja apontada, para cada alternativa, as principais

caractersticas da operao e manuteno da obra. A manuteno das vias, dos
espaos pblicos e das redes de saneamento pode variar significativamente
de alternativa para alternativa. A coleta de lixo outro aspecto importante a
considerar e analisar de forma comparativa.
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Pode-se agrupar os custos de urbanizao de um assentamento precrio em trs grandes blocos:

infraestrutura que inclui, entre outros, os itens de manejo das guas pluviais, pavimentao
de vias, redes coletoras de esgoto, abastecimento de gua e eletricidade, iluminao pblica
e obras de conteno;
superestrutura que envolve os investimentos na construo e reforma de edificaes, para
relocao e reassentamento de moradias ou para equipamentos pblicos;
atividades operacionais incluindo os custos de projeto, consultoria, gerenciamento,
assistncia social, instalao e manuteno dos canteiros de obras etc.
Os gastos com infraestrutura so relacionveis extenso viria (extenso das

tubulaes das redes de saneamento, eltrica e de iluminao) e rea viria (gastos
com execuo dos pavimentos, passeios etc.). Nos estudos realizados a partir das
obras de urbanizao de assentamentos precrios no Programa Guarapiranga em
So Paulo foi possvel observar clara correlao entre os gastos com infraestrutura
e a rea viria do projeto, ou seja, ao se comparar dois projetos, estima-se que os
gastos com infraestrutura sero maiores no projeto em que houver maior rea viria
a urbanizar. A correlao entre essas variveis (gastos com infraestrutura e rea
viria) precisar ser construda a partir dos dados de obras j realizadas no local.
Os nmeros de reassentamentos e relocaes so o principal determinante para
a estimativa dos gastos com superestrutura. Os gastos mdios para a produo de
uma moradia social na rea de estudo um parmetro para essa estimativa.
As despesas operacionais so muito variadas, dependendo de cada caso.
Usualmente, a prefeitura arca com parte dessas responsabilidades, e as despesas
no so includas no oramento. No caso do Programa Guarapiranga, em que
todas as atividades operacionais foram contratadas, essa parcela foi relativamente
alta, estimada em 30% dos custos de infra e superestrutura somados (ROCHA;
CARVALHO; MORETTI, 2002).
Finalmente, a comparao de qualidade e benefcios tem forte natureza
subjetiva. A reflexo coletiva sobre as vantagens comparativas de cada uma das
alternativas pode ajudar a avaliao. Considera-se que, nesse aspecto, a interao
e debate das propostas com a populao podem trazer os insumos necessrios
para a tomada de deciso sobre a melhor opo de projeto.
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BRUNO, Ana Paula. Diagnstico dos incndios em favelas no municpio de So Paulo. Monografia de
Ps-Graduao. So Paulo, FAU-USP, 2007 (texto no publicado).
BUENO, Laura Projeto e favela: metodologia para projetos de urbanizao. 2000. Tese (Doutorado)
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2000.
CONSRCIO AMBIENTE URBANO/ LENC. Projeto de urbanizao da favela Vila Nilo. So Paulo:
CONSRCIO AMBIENTE URBANO/ LENC. 2004.
CONSRCIO USINA/ TEIA. Projeto de urbanizao da favela Dois de Maio. So Paulo: CONSRCIO USINA/
TEIA, 2004.
ROCHA, Renata; CARVALHO, Celso; MORETTI, Ricardo. Procedimentos para tomada de deciso em projetos
de urbanizao de favelas. In: Seminrio de avaliao de projetos IPT: habitao e meio ambiente em
assentamentos urbanos precrios, 2001, So Paulo, Anais... So Paulo: IPT, 2002. pp. 17-36. (Programa
de Tecnologia da Habitao) 2002. (Coletnea Habitare/ FINEP,1).
SAMORA, Patricia; VOSGUERITCHIAN, Andrea. Acesso solar e adensamento em favelas. In: II Congresso
brasileiro e I Ibero-americano. Habitao social: cincia e tecnologia, 2006, Florianpolis. Anais
eletrnicos. Florianpolis: CTHAB 2006. 1 CD ROM.
SECRETARIA DA HABITAO E DESENVOLVIMENTO URBANO DA PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO
PAULO. Anexo X: Normas Gerais para elaborao de projetos. In: Edital de licitao para contratao de
servios tcnicos especializados em engenharia e arquitetura para elaborao de projeto de urbanizao
da favela Dois de Maio. So Paulo: SEHAB, 2002. 1 CD.
SECRETARIA DA HABITAO E DESENVOLVIMENTO URBANO DA PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO
PAULO. Plano de ao em favelas. So Paulo: SEHAB, 2003. Brochura.
192

AUL A 7
Tssia de Menezes Regino
Mdulo 3
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Mdulo 3
AULA 7
(Projeto de Trabalho Tcnico Social)
Introduo
Este texto foi organizado com trs objetivos principais: 1- sistematizar elementos importantes
no processo de elaborao dos Projetos Tcnicos de Trabalho Social (PTTS) numa perspectiva
participativa; 2 - refletir e compartilhar aprendizados sobre o processo de execuo do Trabalho
Social em projetos urbanizao de assentamentos precrios, especialmente a partir do Programa
Habitar Brasil-BID, quando o governo brasileiro passou a sistematizar instrumentos de orientao
para o Trabalho Social associado a tais projetos; e 3 - compartilhar reflexes sobre a importncia
e estratgias de integrao das equipes multidisciplinares no processo de interlocuo com a
populao junto as quais se desenvolvem as atividades. Especificamente para os alunos integrantes
das equipes sociais dos projetos ou da Caixa, buscamos tambm apontar meios para ampliar as
referncias conceituais e o repertrio de operacionalizao do PTTS com informaes, experincias,
instrumentos e atividades-chaves do Trabalho Social desde a fase de conhecimento da rea at a
implementao, especialmente quanto ao processo de participao popular.
A diversidade dos pblicos deste curso reflete um dos desafios principais para o desenvolvimento
de um Trabalho Social de qualidade, que a integrao dos conhecimentos e a viabilizao de
abordagem efetivamente integrada das reas e seus problemas.
Ainda considerando o pblico do curso gestores e/ou executores de projetos financiados pelo
governo federal vamos adotar como, referncia na abordagem dos diversos subtemas as orientaes
do Ministrio das Cidades, o que significa dizer que, no obstante outros objetivos estratgicos que
se possa ter, o objetivo especial desta aula tratar da elaborao e execuo de projetos elegveis
segundo as regras do principal agente viabilizador de urbanizao de assentamentos precrios do
pas, que o prprio Ministrio das Cidades e seu agente operador, que a Caixa. Tais regras esto
contidas especialmente nos seguintes documentos: Instrues Especficas para Desenvolvimento de
Trabalho Social em Intervenes de Urbanizao de Assentamentos Precrios - UAP1 e Caderno de
Orientao Tcnico Social COTS2, os quais so bibliografias complementares indispensveis para
este curso e para o dia a dia do trabalho.
1. Ministrio das Cidades. Instruo Normativa para Trabalho Social UAP, 2007. Disponvel em: http://www.cidades.
gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/pac/instrucoes
2. CAIXA. Caderno de Orientao Tcnica Social COTS. Disponvel em: http://www.caixa.gov.br/habitacao/operacoes_
coletivas/programa_credito_solidario/orientacao_tecnica.asp
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1. Objetivos, referncias e conceitos para a elaborao e

implementao do Plano de Trabalho Tcnico Social (PTTS)
Neste captulo sero debatidos os objetivos gerais e especficos do Trabalho Social
nos projetos, considerando as exigncias operacionais dos financiadores e referncias
tcnicas e conceitos selecionados.
1.1 Objetivos do trabalho

1.1.1 Objetivo geral:
Considerando o princpio de nortear-se pelas regras e diretrizes dos programas em vigor,
trazemos inicialmente a definio do Ministrio das Cidades quanto aos objetivos do Trabalho
Social que : viabilizar o exerccio da participao cidad e promover a melhoria de qualidade
de vida das famlias beneficiadas pelo projeto, mediante trabalho educativo, favorecendo
a organizao da populao, a educao sanitria e ambiental, a gesto comunitria e o
desenvolvimento de aes que, de acordo com as necessidades das famlias, facilitem seu
acesso ao trabalho e melhoria da renda familiar.3
Uma formulao mais ampla exige explicitar que nos projetos de urbanizao de
assentamentos precrios, dadas as caractersticas de intervir em territrios constitudos, o
PTTS responde tambm a objetivos operacionais fundamentais para sua viabilizao, e dizem
respeito ao estabelecimento das mediaes sociais necessrias negociao, s aes de
interveno fsica e ao desenvolvimento das obras e reassentamentos, quando previstos.
1.1.2 Objetivos especficos

Dentro desta formulao mais ampla e das referncias com as quais temos trabalhado
os principais objetivos especficos do Trabalho Social, parte dos quais esto formulados nas
instrues normativas e documentos tcnicos j citados, o PTTS pode ser assim sintetizado:
a) fomentar a mobilizao e organizao da populao em conjunto com as
atividades do projeto;
b) estabelecer instrumentos de gesto participativa para deciso, monitoramento,
acompanhamento e avaliao das diversas etapas de execuo do projeto, inclusive
com a constituio de uma instncia de gesto participativa/acompanhamento
de obras e aes desde o momento inicial do Trabalho Social;
c) fortalecer as organizaes sociais existentes nas reas;
d) desenvolver aes de capacitao e fortalecimento de lideranas durante a
execuo do projeto;
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3. Ministrio das Cidades. Instruo Normativa para Trabalho Social UAP, 2007.
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pa r t i c i pa o
e) estabelecer mecanismos de comunicao que assegurem populao acesso

s informaes sobre o projeto;
f) assegurar a participao das famlias nas decises do projeto e no
acompanhamento das obras, estabelecendo pactos claros quanto aos critrios
de cadastros, solues habitacionais, reassentamento e relocaes, quando for
o caso;
g) desenvolver aes de educao sanitria e ambiental para fomentar atitudes e
prticas individuais e coletivas ambientalmente sustentveis;
h) desenvolver aes de gerao de trabalho e renda, a partir de uma anlise
das demandas e do potencial econmico das regies por meio da articulao
de programas de qualificao profissional e gerao de emprego e renda das
prefeituras e/ou agentes da sociedade civil;
i) fomentar aes de enfrentamento das vulnerabilidades mapeadas e de
fortalecimento do patrimnio social das comunidades, especialmente quanto
educao, sade, atendimento infncia, ateno a grupos em situaes de
vulnerabilidade e relaes de vizinhana e solidariedade;
j) desenvolver projeto de preparao e acompanhamento ps-ocupao, com
nfase no uso e ocupao adequada dos novos ambientes construdos ou
urbanizados, estabelecimento de relaes de conservao dos investimentos
e orientao quanto aos impactos dos novos gastos no oramento familiar e,
quando for o caso, preparao e fortalecimento da gesto condominial; e
k) realizar avaliao ex-post da interveno considerando o ponto de vista do
usurio e objetivos estratgicos do projeto.
Os objetivos especficos devem ser formulados respeitando

as exigncias do Programa, mas considerando a realidade
especfica de cada rea, populao, interveno proposta e os
resultados pretendidos pelos promotores. Portanto, o elenco de
aes acima apresentado apenas uma referncia.
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1.2 Conceitos e referncias metodolgicas importantes

Nas avaliaes de experincias bem sucedidas de intervenes em assentamentos
precrios, verifica-se que esto presentes alguns elementos entre os quais se destacam
dois que so fundamentais tambm para a construo do PTTS: a participao das
populaes envolvidas em todas as etapas do processo, como um elemento de adequao
e sustentao das solues de projeto; e a viso de que a pobreza multifacetada e a
favela, como expresso disto, exige uma abordagem integrada e interdisciplinar, para alm
do componente econmico, com aes de reduo de vulnerabilidades e fortalecimento
do capital social presente nas reas.
Nesta viso, o PTTS abrange um leque amplo de aes para contemplar os objetivos
que lhe cabem na ao integrada do projeto de urbanizao. Embora com estratgias
metodolgicas similares, estas aes exigem suportes tcnicos e conceituais que muitas
vezes so especficos, os quais devero ser trabalhados em cada projeto.
Neste item so apresentadas a sntese dos principais conceitos e referncias transversais
trabalhadas no conjunto das aes estratgicas e nos subprojetos que se organizam o
trabalho social.
a) Metodologia de interveno e Trabalho Social

O processo de elaborao e implementao de projeto de Trabalho Social pressupe a
escolha de uma metodologia de interveno coerente com a base terico-metodolgica de
referncia e com a situao encontrada na rea na qual ele ser desenvolvido. A professora
Maringela Belfiore cita o Instituto de Estudos Especiais (IEE/PUC-SP) para afirmar que
definir uma metodologia de interveno significa exercer a difcil arte de transformar
os pressupostos tericos escolhidos em diretrizes operacionais e detalhar processos e
tcnicas de abordagem no seio das relaes sociais que se pretende alterar4.
A metodologia de interveno entendida aqui, tal como aborda Mestriner citada
por Belfiore, como o conjunto de processos, estratgias e procedimentos tcnicos
interventivos, eleitos a partir de pressupostos fundamentais disponibilizados por ampla
base terico-metodolgica e tico-poltica e processados numa adequao s diversidades
regionais.5
A formulao de uma metodologia de trabalho social para uma determinada realidade
pressupe algumas condies tcnicas bsicas assim sintetizadas por Belfiore6:
4. BELFIORE WANDERLEY, Mariangela. Palestra: Polticas Pblicas e Trabalho Social: Polmicas em Debate. Proferida no Seminrio
Internacional de Metodologias de Trabalho Social, promovido pelo Instituto de Estudos Especiais/ PUC/SP, So Paulo, 21 a 23 /11/2006.
5. MESTRINER, Maria Luiza apud. BELFIORE WANDERLEY, Mariangela. Palestra: Polticas Pblicas e Trabalho Social: Polmicas em Debate.
Proferida no Seminrio Internacional de Metodologias de Trabalho Social, promovido pelo Instituto de Estudos Especiais/ PUC/SP, So
Paulo, 21 a 23 /11/2006.
198
6. BELFIORE WANDERLEY, Mariangela. op.cit., 2006.
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conhecimentos da realidade territorial;

conhecimento sistematizado do perfil da populao e dos respectivos territrios de
incidncia das aes;
levantamento dos servios e programas relativos s vrias polticas;
um quadro de recursos humanos devidamente capacitado e supervisionado;
sistema de planejamento e gesto capaz de aperfeioar e fundamentar as aes.
Asseguradas tais condies e passos chega-se a uma proposta metodolgica do
trabalho social que est, fundamentado em princpios, diretrizes e estratgias que
garantem direo poltica (...) ao7.
Cabe destacar, neste processo de definio da metodologia, que estamos falando

de intervenes inseridas em um programa e uma poltica que preconizam a adoo de
metodologia que garanta a participao da populao no processo, assegurando uma ao
integrada e participativa capaz de fazer da interveno urbano-habitacional um momento de
desenvolvimento social e construo/ fortalecimento de cidadania da populao envolvida.
b) Trabalho Social em Habitao

O conceito do Trabalho Social em Habitao adotado aqui foi formulado pelo IEE/PUC-SP
como: um conjunto de aes inclusivas com carter socioeducativo, adequadas realidade
socioeconmica e cultural da populao e s caractersticas da rea de interveno, afinadas
com os princpios da poltica habitacional, com as diretrizes dos programas e desenvolvidas em
articulao com todos os agentes sociais envolvidos nos processos de deciso, implantao e
controle dos programas de moradia.8
A importncia do Trabalho Social nos projetos habitacionais visto aqui nos seguintes
termos: um programa habitacional de interesse social ganha eficcia quando implementado
por meio de um competente trabalho social. possvel afirmar que o trabalho social compese de um conjunto de processos e estratgias de informao, mobilizao, advocacy social,
organizao e participao da populao e animao comunitria. So todos eles processos
que do ancoragem s intervenes habitacionais propriamente ditas. Por isso mesmo ele
representa a costura estratgica das vrias dimenses e variveis que integram o propsito
principal; isto , o fim ltimo do programa habitacional de interesse social.9
7. Idem.
8. Instituto de Estudos Especiais - PUC-SP. Disponvel em: http://www.pucsp.br/iee/index.html
9. CARVALHO, Maria do Carmo Brant e PAZ, Rosangela Dias Oliveira. Conceitos bsicos avaliao, indicadores, descritores e procedimentos metodolgicos. Apresentao no Seminrio Tcnico sobre ps-ocupao nos projetos integrados de urbanizao de assentamentos
subnormais - UAS/HBB do Programa Habitar Brasil. Braslia, 2006. Ministrio das Cidades. Disponvel em http://www.cidades.gov.br/
secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/hbb/biblioteca/avaliacao-de-pos-ocupacao/subsidios-para-avaliacao-de-pos-ocupacao/4-3%20-ProcessoConstrucaoIndicadoresSociaisAvaliacaoResultadosMariaCarmoBrantCarvalho.pdf
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c) Participao popular
A participao popular concebida como processo que se constri coletivamente e que
pressupe a existncia de canais permanentes onde um trabalho contnuo e sistemtico vai
imprimindo uma nova configurao relao poder pblico/populao (...) e a criao de
espaos pblicos em que se explicitem os conflitos, a partir dos quais critrios claros possam
se tornar parmetros permanentes de negociao.10
Ela deve ser diretriz transversal de todo o PTTS inserido nos projetos de urbanizao
integrada. Na dimenso operacional de que tratamos aqui, o conceito de participao
popular pensado para todas as fases do projeto, sendo entendida como um processo de
mobilizao social, que ao mesmo tempo um objetivo a ser alcanado e um meio para
realizar os outros objetivos do projeto. Tem, assim, uma dimenso estratgica, como um
processo de aprendizagem coletivo que caminho para fortalecimento da cidadania dos
envolvidos; mas tambm uma dimenso operacional, que abrange os procedimentos de
pactuao e contratao das diversas aes, obras e servios a serem desenvolvidos no
habitat daqueles que so tambm beneficirios/impactados pela ao.
Mobilizao social aqui entendida como um processo de convocao de vontades para uma
mudana de realidade, atravs de propsitos comuns (...). Envolve o compartilhamento de discursos,
vises e informaes e, por isso, exige aes de comunicao em seu sentido mais amplo.11
Pretende-se que a participao seja assumida, livre e consciente, na medida em que os
que dela participem perceberem que a realizao do objetivo perseguido vital para quem
participa da ao e que o objetivo s pode ser alcanado se houver efetiva participao12.
Um dos desafios para a implementao de uma metodologia participativa , muitas vezes,
dado pela falta da cultura democrtica e participativa da populao (e tambm dos rgos
tcnicos), especialmente em reas de excluso social como os assentamentos precrios, onde
muitas vezes no existe uma sociedade civil organizada.
Por esta razo, nestas reas a intencionalidade e o compromisso do governo e suas
equipes tcnicas fundamental no que Pedro Pontual13 chama de ativao de prticas
participativas. A este respeito ele cita Celso Daniel (1994): (...), a democratizao do acesso
participao exige uma presena ativa do governo, em particular no campo pedaggico.
Assim, crucial, para tal democratizao, a pesquisa de linguagens sintonizadas com a
cultura da populao, bem como, a organizao de processos de formao dos cidados,
de maneira a lhes permitir acesso informao (...). Tais iniciativas caminham no sentido
de se contrapor ao monoplio da informao de que os integrantes do Estado costumam
10. VILLAS BOAS, Renata. Os canais institucionais de participao popular - participao popular nos governos locais. Revista Plis,
Governos n 14. So Paulo, Instituto Plis, 1994. pp. 55-62.
11. TORO A., Jose Bernardo & WERNECK, Nsia Maria Duarte. Mobilizao Social: Um modo de construir a democracia e a,
participao. Belo Horizonte: Autntica, 2004.
12. WHITAKER, Chico. Rede: uma estrutura alternativa de organizao. In: TORO, JOSE BERNARDO e WERNECK, NISIA MARIA.
Mobilizao social: um modo de construir a democracia e a participao. So Paulo, Autentica, 2004.
13. PONTUAL, Pedro. Pedagogia da gesto democrtica das cidades. In: Participao popular nos governos locais. So Paulo. Revista
200
Plis, n 14. So Paulo, Instituto Plis, 1994. pp. 63-68.
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ser portadores. Evidencia-se, ademais, que perfeitamente possvel e inclusive necessrio,

que o governo local respeitando a independncia e riqueza de formas de articulao da
sociedade atue de maneira concreta no sentido de estruturar e estimular a participao
para que esta obtenha sua mxima eficcia.14
Este conceito resulta em diversos desdobramentos prticos na formulao do trabalho
social, como planejar um adequado sistema de gerao e circulao de informao, a
constituio de canais de participao, espaos de negociao de conflitos, momentos de
pactuao de critrios etc.
Este compromisso com a participao especialmente importante em uma das dimenses
estratgicas do Trabalho Social em projetos habitacionais, que se refere a preparar e
instrumentalizar a populao para compreender, interagir, propor e participar das obras,
caracterizadas como o conjunto de intervenes fsicas que alterar de forma substantiva
sua condio de vida.
Nesta dimenso tem especial importncia a difcil interao entre saber tcnico e saber
popular. Novamente Pedro Pontual resume bem esta questo, dizendo que a participao
popular pressupe uma relao de troca entre gesto (municipal) e a populao, a partir
da qual se torna possvel construir um conhecimento conjunto sobre a cidade, resultando
na elaborao de projetos coletivos. Trata-se de criar condies para que se realize um
intercmbio de saberes: de um lado, os que detm um conhecimento tcnico sobre a realidade
urbana e que esto no governo e do outro lado, um saber popular, fruto da vivncia que a
populao tem dos problemas da cidade e da sua capacidade de apontar solues. 15
Embora seja objeto trabalhado mais pela equipe social, enfrentar esses desafios no tarefa
restrita a esta equipe, j que a participao popular e o exerccio da cidadania devem perpassar
todas as prticas do projeto de urbanizao fazendo com que o compartilhamento do saber e a
construo de um conhecimento conjunto resulte em uma interveno efetivamente pactuada.
Um compromisso a ser assumido por toda a equipe tcnica e as coordenaes de projeto.
importante que as equipes de trabalho social tenham a iniciativa de fomentar a interao
das equipes multidisciplinares com a participao. Uma boa reflexo a compartilhar, para
alm das responsabilidades das instituies, diz respeito importncia da participao no
crescimento dos indivduos e grupos, como feita por Leandro Lamas Valarelli: A participao
um processo que carrega a possibilidade de devolver a palavra a quem no tinha voz nem
era ouvido. Que tem o potencial de desenvolver a capacidade de tomar decises a quem
muitas vezes foi transformado num agente passivo de projetos e polticas, afirmando-os
como sujeitos. Por isso, a participao, quando vivenciada nestes moldes, constitui-se
num processo de construo e afirmao da cidadania.16
14. DANIEL, Celso. Gesto local e participao da sociedade apud PONTUAL, Pedro. Pedagogia da gesto democrtica das cidades.
In: Participao popular nos governos locais. So Paulo. Revista Plis, no. 14. So Paulo, Instituto Plis, 1994. pp. 63-68.
15. PONTUAL, Pedro. op.cit., 1994.
16. VALARELLI, Leandro Lamas. Os sentidos da participao no trabalho social das organizaes sem fins lucrativos. Disponvel em:
http://www.rits.org.br/gestao_teste/ge_testes/ge_mat01_acaometodo_acaometodotxtpag0.cfm
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Apesar deste valor, este processo no est isento de conflitos ou retrocessos. importante
olhar seus avanos e dificuldades numa perspectiva histrica.
Falando sobre a participao popular nos espaos de gesto participativa de polticas,
Maria do Carmo Albuquerque afirma que este um processo (...) que apenas se inicia com
a construo de um marco legal e de uma cultura democrtica e participativa, requerendo
(...) habilidades e metodologias que possam fazer destes espaos instrumentos eficientes e
eficazes de melhoria da qualidade de vida e de democratizao dos processos de tomadas
de deciso poltica.17
Mesmo carregada de desafios, a concretizao da participao precisa ser o objetivo
estratgico do Trabalho Social nos projetos de urbanizao de assentamentos precrios.
Fazendo um comparativo com as demais reas, podemos dizer que este um dos produtos
principais que o Trabalho Social deve gerar: uma populao melhor organizada, mais
participativa e cidad. E isto implica esta ampliao de repertrio, de construo de novas
habilidades e apropriao de novas metodologias.
d) Cidadania
Trabalhamos o conceito de cidadania ativa, como desenvolvido pela professora Vitria
Benevides: as palavras cidadania e cidado referem-se, necessariamente, participao
na vida da cidade, entendida como espao pblico para as decises coletivas (...). Refora,
ademais, a importncia de se juntarem direitos polticos e direitos sociais, pois os direitos
polticos favorecem a organizao da reclamao dos direitos sociais. A cidadania exige
instituies, mediaes e comportamentos prprios, constituindo-se na criao de
espaos sociais de lutas (movimentos sociais, sindicais e populares) e na definio de
instituies permanentes para a expresso poltica (...). Distingue-se, portanto, a cidadania
passiva aquela que outorgada pelo Estado, com a ideia moral do favor e da tutela da
cidadania ativa, aquela que institui o cidado como portador de direitos e deveres, mas,
essencialmente, criador de direitos para abrir novos espaos de participao poltica.18
V-se que tambm o processo de fortalecimento da cidadania abarca, do ponto de
vista da ao do poder pblico, o campo da informao, da intencionalidade educativa
da prtica institucional, do estmulo organizao e participao e a considerao das
demandas e opinies da populao na gesto do que lhe diz respeito, neste caso, o projeto
de urbanizao.
Neste sentido, cabe mais uma vez registrar a importncia do carter pedaggico e
organizativo no trabalho social.
17. ALBUQUERQUE, Maria do Carmo Participao cidad nas polticas pblicas Disponvel em: http://www.kas.de/db_fi les/.
ALBUQUERQUE, kas.files/dokkumente/7_dokkument_dokk_pdf_6545_1.pdf#page=86
18. BENEVIDES, Maria Vitria. Palestra proferida no painel Quais so os fundamentos da democracia e de um novo poder?. Frum
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Nacional de Participao Popular. Disponvel em: http://www.dhnet.org.br/w3/fsmrn/fsm2002/paineis/benevides.html
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A dimenso pedaggica ganha importncia na medida em que se articulam aes para

garantia de acesso a informaes e subsdios consistentes e acessveis para o entendimento
dos problemas, compreenso, explicitao de opinies e formulao de propostas, de modo
a fortalecer os processos de participao na deciso e concretizao do projeto.
A dimenso organizativa ganha importncia na medida em que busca fortalecer os
processos coletivos de informao, deciso e ao, bem como o estmulo ao surgimento
de novos atores, o fortalecimento das estruturas orgnicas coletivas existentes e a
constituio de novas estruturas que se desenhem como necessrias.
e) Incluso/excluso social
O conceito de excluso social hoje se confronta diretamente com a concepo de universalidade
e com ela a dos direitos sociais e da cidadania. A excluso a negao da cidadania.19
evidente que uma poltica de incluso social algo muito mais amplo do que o objeto
do Trabalho Social em Projetos de Urbanizao de Assentamentos Precrios. Entretanto,
importante ter-se a incluso como um objetivo, de modo a dar-lhe dimenso prtica dentro do
campo de atuao e das aes do projeto de urbanizao.
Neste sentido, dentre as muitas reflexes pertinentes sobre o tema, considero importante
trazer aqui texto do Mapa da Excluso/Incluso Social de So Paulo: O que se constatou que
a relao excluso/incluso social indissolvel ao contrrio das metodologias que realizam a
medio da riqueza ou da pobreza como unidades autnomas com variveis autoexplicativas.
A excluso e incluso social so necessariamente interdependentes. Algum excludo de uma
dada situao de incluso.
f) Vulnerabilidade social e patrimnio dos pobres

Do ponto de vista da interveno, a viso de que a pobreza multifacetada exige um trabalho
de caracterizao que vai alm de um levantamento de dados econmicos ou de carncias.
Neste sentido tem sido bastante funcional trabalhar com os conceitos de vulnerabilidades e
potencialidades, tambm chamadas de patrimnio dos pobres.
A vulnerabilidade entendida aqui como a incapacidade de pessoa ou domiclio para
aproveitar-se das oportunidades, disponveis em distintos mbitos socioeconmicos, para
melhorar sua situao de bem-estar ou impedir sua deteriorao.20 importantssimo mapelas, identificando-se fatores para alm do econmico, da baixa renda etc.
Mas, de acordo com a sociloga Caroline Moser (1996) citada por Novara, importante
identificar no somente as ameaas, mas tambm aquelas capacidades de adaptao, de
aproveitar as oportunidades e de resistir aos efeitos negativos das mudanas do ambiente externo.
19. SPOSSATI, Aldaza. Disponvel em: http://www.dpi.inpe.br/geopro/exclusao/exclusao.pdf
20 KAZTMAN, R. Notas sobre la medicin de la vulnerabilidad social. Mxico: BID-BIRF-CEPAL, 2000. Borrador para
discusin. 5 .KAZTMAN, Taller regional, la medicin de la pobreza, mtodos e aplicaciones. Disponvel em: www.eclac.cl/
deype/noticias/proyectos
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Os meios para resistir so os recursos que os indivduos, as famlias e as comunidades podem

colocar em campo para enfrentarem as necessidades. Portanto, a vulnerabilidade estritamente
vinculada posse de recursos. Quanto maior so os bens (materiais ou imateriais), menor a
vulnerabilidade e quanto maior a corroso deles, tanto maior a insegurana.21
Neste conceito tem-se o patrimnio dos pobres como fatores positivos que esto
presentes na comunidade (...), como um conjunto de elementos que garantem uma
possibilidade de desenvolvimento.22 O patrimnio dos pobres, portanto, so os meios de
resistncia que podem ser mobilizados para fazer frente s privaes, os ativos, tanto os
tangveis, quanto os no tangveis, como: trabalho (mo de obra); capital humano; bens
produtivos (moradia); relaes familiares; patrimnio social (organizao).
Ainda nestes termos, so considerados fatores de desenvolvimento os elementos
presentes na realidade da rea (no sentido fsico) ou da comunidade (no sentido social) que,
diante de condies favorveis, podem desencadear um processo de desenvolvimento social,
como caso da melhoria das condies habitacionais trazida pelos projetos de urbanizao.
So aceleradores as medidas especficas capazes de diminuir o prazo de um processo de
desenvolvimento social ou econmico, ou de agilizar e otimizar os procedimentos ou a
qualidade dos resultados.
Estes conceitos resultam em importantes desdobramentos prticos, especialmente no
momento de levantar dados, consolidar uma anlise sobre as reas e sua populao e de
dialogar com a proposta de intervenes. Assim, desde o momento inicial importante
mapear-se os indicadores importantes de vulnerabilidade e potencialidades a serem
trabalhados para que o levantamento de dados possa informar sobre eles.
Os resultados de tais levantamentos, por sua vez, devem ser trabalhados em conjunto com
a equipe integrada e por vezes a melhor ao para enfrentar um fator de vulnerabilidade (por
exemplo, elevado nmero de mulheres chefes de famlia sozinhas) uma interveno do projeto
urbano (no exemplo em questo, pode ser prever a construo de uma creche na rea).
g) Trabalho Social como parte do planejamento de governo de uma ao local

Considero importante registrar entre as referncias adotadas neste texto a que diz respeito
ideia de que o projeto de urbanizao tratado aqui e, por consequncia, o seu Trabalho
Social, uma ao de governo. No pode ser resultado apenas do compromisso individual
dos membros da equipe.
Uma referncia importante que adotamos a ideia de planejamento governamental contida
no Planejamento Estratgico Situacional (PES), formulado por Carlos Matus. Desenvolvido
como um mtodo de planejamento pblico ele permite a compreenso e a sistematizao
21. NOVARA, Enrico. Coordenador para a Amrica Latina da Associao Voluntria para o Servio Internacional AVSI. Disponvel
em: http://www.scielo.br/scielo.php??pid=S0103-40142003000200009&&script=sci_arttext&&tlng=en
22. NOVARA, Enrico Disponvel em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142003000200010.
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php?arttext&40142003000200010
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de determinados aspectos que so caractersticos das polticas pblicas e sociais: atuao de

diversos atores sociais com diferentes interesses e motivaes, situaes de poder compartilhado,
realidade social complexa e dinmica, entre outros.23
Embora tratando de um objeto mais amplo (planejamento de governo) uma teoria que d
suporte consecuo de gestes democrticas e participativas e que define o planejamento
moderno, enquanto clculo que precede e preside a ao24, e como uma ao contnua, seja
na fase de formulao, seja na execuo e monitoramento da interveno.
Destacamos entre as formulaes do PES duas que so bastante pertinentes para o processo
de formulao e conduo de um plano de Trabalho Social para uma determinada rea e
populao: o conceito de planejamento orientado por problemas sociais e no por objetivos e
o conceito denominado pelo autor como Tringulo de Governo.
Nas definies do PES entende-se que se tem uma explicao situacional norteando o
planejamento. Trata-se como explicao situacional, segundo SAMPAIO, FRANA e VAZ:25, a
compreenso de que como h vrios atores que planejam, coexistem distintas explicaes da
realidade: cada ator explica a realidade de acordo com seu ponto de vista; logo o diagnstico
nico e a verdade objetiva so impossveis.26
Nesta metodologia o planejamento orientado por problemas sociais e o problema a
expresso da vontade de criar uma situao ou realidade nova ou a expresso da vontade
de mudar/superar uma realidade indesejvel. O passo seguinte definio dos resultados
esperados com a ao a ser planejada em relao a tais problemas. Os resultados constituem
a transformao significativa da realidade gerada pela ao deliberada de um ator social, e a
ele atribuvel; e, em seguida, define-se a operao, que o conjunto articulado e encadeado
de iniciativas capaz de possibilitar total ou parcialmente a obteno de um resultado e/ou a
inverso de um n crtico.27 Neste conceito importante esclarecer que problema algo que
tem soluo e est no mbito de ao de quem planeja.
23. MATUS, C. Poltica, planejamento e governo. Braslia: IPEA, 1993. 2v. (Srie IPEA).
24. Idem.
25. FRANA, Cssio; SAMPAIO, Sergio e VAZ, Jos Carlos. PAVS Planejao. Apresentao realizada em curso de Planejamento e
Gesto. So Paulo, 2008
26. Op. Citi.
27. Op. Citi.
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O conceito de Tringulo de Governo formulado por Matus defende que o planejamento

e a interveno sobre uma dada realidade pressupem avaliar trs questes determinantes,
assim sintetizadas por SAMPAIO, FRANA e VAZ 28:
Projeto de governo - Refere-se ao contedo propositivo das aes que

um ator pretende realizar para alcanar seus objetivos: sempre pertinente
ao ator e sua insero institucional; depende da capacidade de governo que
o ator possui; e interfere nos projetos de outros atores (conflito, consenso e
negociao).
Capacidade de governo Refere-se capacidade de conduo e direo

dos processos sociais na direo explicitada no projeto de governo: tcnicas,
mtodos, recursos, habilidades disposio do ator que planeja; e outros atores
competem por essas capacidades, ou influenciam o acesso a elas.
Governabilidade - Expressa o poder que um determinado ator tem sobre

outros para realizar seu projeto. a relao entre o peso das variveis que o
ator controla ou no no jogo social. Quanto maior for o nmero de variveis (e
seu peso relativo) sob controle do ator, maior ser sua liberdade de ao.
2. Planejamento e desenvolvimento do Trabalho Social na fase de

levantamento de dados e elaborao do diagnstico e do PTTS
Neste captulo trataremos dos elementos que compem os passos necessrios
elaborao de um bom projeto, o que compreende levantar dados, fazer um bom
diagnstico socioeconmico e organizativo e discutir dados e propostas com a
populao, de modo a ter-se um projeto pactuado.
Sempre cabe destacar que este um trabalho integrado e multidisciplinar e, neste
sentido, o processo de planejamento do Trabalho Social precisa estar integrado ao
processo de formulao e/ou execuo das demais dimenses do projeto.
28. FRANA, Cssio; SAMPAIO, Sergio e VAZ, Jos Carlos. PAVS planejao.
Apresentao realizada em curso de Planejamento e Gesto. So Paulo, 2008.
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Vale a pena conhecer: Plano Global Especfico29.

Uma boa organizao deste processo foi feita pela Equipe da Prefeitura de BH, junto
com o Plano Global Especfico, cuja representao grfica a seguinte:
Levantamento de
Levantamento de
Levantamento de
Dados Fsicos
Dados jurdicos
Dados Sociais
Diagnstico Fsico
Diagnstico jurdico
Diagnstico Social
Diagnstico Integrado
Definio de obras de aes

de acompanhamento social e
regularizao fundiria
Hierarquizao de obras e aes, com

definio das etapas de implantao e
os custos preliminares
Plano Global Especfico

Fonte: PBH - Poltica Municipal de Habitao
No processo global, o conjunto de atividades sob responsabilidade do Trabalho Social diferenciado em

termos de objetivos e produtos. Para apresentar este processo de forma mais didtica, agrupamos as
atividades em quatro eixos de interveno de acordo com o tipo de atividade e o resultado esperado:
Eixo1 Aes preliminares de planejamento e interao com a rea e sua populao;

Eixo2 Levantamento de dados socioeconmico organizativo da rea da populao;
Eixo3 Elaborao do diagnstico do projeto de Trabalho Social;
Eixo4 Planejamento participativo do projeto/ Apresentao e discusso dos estudos e
projetos com a populao e suas lideranas.
A seguir esto apresentadas as etapas e atividades principais de cada eixo. Cabe

destacar que as aes do Eixo 4 so paralelas a todo o processo.
29. Disponvel em: http://www.fip.gov.br/productos/eg/docs/MC-265.PDF
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EIXO 1 - AES PRELIMINARES DE PLANEJAMENTO E INTERAO COM A REA E SUA POPULAO
Pelas suas caractersticas dividimos este eixo em 4 etapas, parte das quais podem ser
desenvolvidas de forma simultnea.
Etapa 1 Planejamento dos trabalhos
As principais atividades previstas nesta etapa so:

a) definio da equipe;
b) atividade/ oficina de nivelamento de informaes e planejamento inicial com
equipe mobilizada;
c) mapeamento dos atores sociais, levantamento das lideranas, organizaes e
equipamentos pblicos existentes na rea;
d) definio da(s) metodologia(s) a serem adotadas e planejamento das atividades
do Trabalho Social.
Etapa 2 Aes preliminares e preparao da entrada das equipes de trabalho nas reas
Abrange as seguintes atividades principais:

a) contato inicial/individual com lideranas;
b) reunio(es) e contatos coletivos com lideranas e organizaes da regio;
c) reunies gerais iniciais com a populao;
d) visitas aos equipamentos pblicos e comunitrios da rea.
Etapa 3 Aes contnuas de garantia de informao, mobilizao e interao com a populao
Esta etapa se refere a atividades contnuas em todo processo e abrange:

a) atividades gerais de informao e mobilizao;
b) planto social.
EIXO 2 LEVANTAMENTO DE DADOS
Parte importante da coleta de dados sobre a populao e a rea para subsidiar o

planejamento da interveno global de responsabilidade da equipe de Trabalho Social. Para
que esta coleta seja racionalizada, sirva a todas as reas e contenha todas as informaes
necessrias importante que os instrumentais e procedimentos para sua aplicao sejam
pactuados com todos. A organizao deste eixo de trabalho depende muito da metodologia
a ser adotada para a construo do diagnstico.
Uma forma convencional de se obter dados amplos e consistentes organizar a coleta
de informaes em trs etapas caracterizadas conforme seus objetivos/produtos gerados,
da seguinte forma:
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Etapa 1 Arrolamento e selagem dos imveis
So atividades principais:
a) delimitao da rea a ser cadastrada e definio da base fsica a ser adotada;
b) identificao e levantamento dos imveis implantados na rea demarcada sobre
topografia atualizada;
c) relatrio do arrolamento/selagem.
Etapa 2 - Pesquisa socioeconmica censitria
A pesquisa cadastral objetiva levantar de forma censitria o conjunto de informaes sobre os

domiclios e as famlias que ocupam a(s) rea(s), de forma a subsidiar o diagnstico e os diversos
aspectos dos projetos a serem desenvolvidos. realizada em todos os imveis arrolados na rea de
interveno e abrange as seguintes atividades:
a) definio do instrumental/formulrio de pesquisa e conceitos;
b) aplicao da pesquisa em campo;
c) processamento e sistematizao dos dados;
d) elaborao do relatrio de pesquisa.
Algumas questes sobre metodologia de pesquisa e Cad nico

a) Sobre metodologia e instrumental
As regras do Ministrio das Cidades definem que todos os beneficirios dos Programas de
Urbanizao de Assentamentos Precrios devem ser inseridos, na fase inicial da contratao, no
Cadastro nico de Beneficirios de Programas Sociais (Cad nico) 30.
Ocorre que o Cad nico um cadastro fechado no qual no h como inserir outros dados/
campos alm dos que j esto previstos e nem todos os campos que geralmente so necessrios
para o planejamento de projetos de urbanizao de favelas esto l previstos.
Alm disso, o preenchimento e insero da famlia no Cad nico somente se conclui com a
coleta de uma srie de documentos que, s vezes, as famlias no tm (e orientar a providenci-los
passa a ser parte do planejamento do Trabalho Social) ou, na fase de pesquisa, ainda no esto
mobilizadas pelo projeto o suficiente para traz-los/disponibiliz-los.
Este um tema a ser melhor equacionado, pois, se por um lado, fazer a pesquisa cadastral
com o Cad nico tira agilidade e resulta em sobretrabalho no processo de pesquisa (necessrio
montar duas bases de dados, a do Cad nico e a dos demais dados), por outro, no faz sentido
criar um novo cadastro trs meses depois da aprovao do projeto. Inclusive porque se trata de
atividade que mobiliza muitos recursos humanos e materiais.
30. Disponvel em: http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/cidades/cadun_manuais/

MANUAL_PREENCHIMENTO_FORMULARIOS_CADUNICO_V604_26022007.pdf
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preciso realizar a pesquisa nesta fase com um instrumental adequado s necessidades

do projeto de acordo a mobilidade de insero e processamento de dados; e adotar como
perodo de insero das famlias no Cad nico a fase de preparao para a individualizao
do atendimento, seja por meio de reassentamento/produo habitacional, seja por meio
da urbanizao/regularizao. Isto especialmente importante face aos usuais problemas
de execuo de obras que terminam estabelecendo prazos muito longos, o que resulta em
defasagem do cadastro inicial e em efetiva alterao de parte da populao cadastrada.
b) Sobre conceitos e dados a coletar

Na definio dos dados a coletar importante que sejam levantados aqueles que sero
necessrios aos projetos setoriais (urbanstico, regularizao fundiria etc.) e tambm para
o monitoramento dos indicadores propostos no programa e para a avaliao econmica
deste, quando isto for demandado. No item deste texto que trata do diagnstico esto
listados elementos essenciais do ponto de vista social a serem levantados e alguns modelos
esto inseridos como anexos.
Na definio de conceitos, a principal se refere descrio de famlia ou unidade a
cadastrar. Outro ponto importante a composio de renda e, em funo da integrao
de programas, cabe registrar como estas questes esto definidas no Cad nico.
Definies do Cad nico

Famlia: a unidade nuclear composta por um ou mais indivduos, eventualmente ampliada
por outros indivduos que contribuam para o rendimento ou tenham suas despesas
atendidas por aquela unidade familiar, todos moradores em um mesmo domiclio.
Renda familiar mensal: a soma dos rendimentos brutos de todos os membros da

famlia, no sendo includos no clculo aqueles percebidos por menores aprendizes nem
os rendimentos percebidos de determinados programas sociais.
A definio de renda familiar do Cad nico problemtica para o cadastro de Projeto,
porque receber ou no renda de programa social um indicador de maior ou menor
capacidade de assumir os custos decorrentes da interveno.
Etapa 3 - Levantamentos qualitativos
Os levantamentos qualitativos buscam aprofundar o conhecimento das condies da

rea, sua histria, organizao social, cobertura de equipamentos e servios e a subsidiar
diagnstico em relao anlise de potencialidades e vulnerabilidades.
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Existem diversas metodologias de diagnstico participativo, nas quais os levantamentos

qualitativos so parte do processo geral de pesquisa e formulao do diagnstico. A seguir
elencamos as atividades principais consideradas em um processo convencional, as quais so
conduzidas a partir de um roteiro estruturado de entrevista:
a) levantamentos junto a lideranas, presidentes de entidades e/ou moradores mais antigos;
b) levantamentos junto a dirigente de equipamentos pblicos e/ou comunitrios da rea;
c) levantamento de dados institucionais acerca dos equipamentos pblicos.
Vale conhecer
Uma experincia bem avaliada de metodologia participativa Diagnstico Rpido
Urbano Participativo (DRUP), realizado em Santo Andr.
Para conhecer mais:
http://www.semasa.sp.gov.br/admin/biblioteca/docs/pdf/livro6.pdf
EIXO 3 ELABORAO DAS PROPOSTAS TCNICAS
Este eixo abrange aes com dois objetivos: integrar os estudos e estabelecer a relao
de troca e complementao de dados/propostas entre as reas institucionais importantes
de serem envolvidas no projeto; e elaborar os documentos tcnicos de responsabilidade
do Trabalho Social, quais sejam: o diagnstico socioeconmico e organizativo e o PTTS. O
processo apresenta-se em trs etapas
Etapa 1 Articulao institucional e planejamento participativo
Esta etapa agrupa atividades com o objetivo de integrar os estudos e construir uma
viso comum dos problemas a enfrentar, de modo a permitir a formulao de uma proposta
efetivamente integrada, tanto do ponto de vista fsico-ambiental, como fundirio e social. Tem
como atividades importantes:
a) atividades com equipes tcnicas do projeto integrado para compartilhamento de dados;
b) atividades de articulao institucional, compartilhamento de dados e consolidao de
diretrizes com outras reas da administrao (quando no so integrantes da equipe
permanente);
c) atividades de consolidao dos cenrios e da proposta de ao integrada, incluindo a
proposio de diretrizes para o projeto urbano a partir do diagnstico social.
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Etapa 2 Elaborao do diagnstico socioeconmico e organizativo
Para elaborao do diagnstico importante que toda a fase de pesquisa socioeconmica e de

levantamentos qualitativos sobre a rea esteja concluda, tenham sido debatidos com os atores
sociais institucionais (etapa anterior) e com a populao (Eixo 4). Tambm importante que
tenham sido definidas as diretrizes gerais da interveno global. So atividades importantes:
a) atividades de construo do diagnstico social compartilhado entre equipe tcnica
responsvel pelo projeto e parceiros do PTTS;
b) elaborao tcnica do texto do diagnstico socioeconmico e organizativo da rea.
Etapa 3 Elaborao do PTTS
No prximo captulo abordaremos os contedos principais do PTTS. Aqui esto apresentadas

as atividades importantes do processo de formulao:
a) elaborao preliminar das diretrizes do PTTS;
b) discusso e consolidao das diretrizes e propostas de aes com as secretarias
municipais e instituies parceiras do PTTS;
c) elaborao do documento tcnico do PTTS.
Esta outra fase do processo de elaborao de projetos em que muito importante a

utilizao de metodologias participativas.
Busca-se aqui consolidar o Tringulo de Governo do j citado PES: construir/definir o
projeto de governo, verificar a capacidade de governo e a governabilidade.
Esta equao muito importante no processo de formulao do PTTS para que
no se caia em alguns vcios comuns da formulao de projetos sociais, tais como:
formular objetivos para os quais no se desenham aes ou cujas aes esto fora da
governabilidade da equipe de projetos; e ainda, propor aes que dependem em termos
de recursos humanos e materiais de outros atores, os quais no esto comprometidos
com essas aes.
Voc tem tido este cuidado?
EIXO 4 PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO DAS AES / APRESENTAO E DISCUSSO DOS

ESTUDOS E PROJETOS COM A POPULAO E SUAS LIDERANAS
Este eixo se refere ao processo de discusso e pactuao dos projetos e propostas do

Projeto Integrado e do PTTS com a populao. o eixo de ao fundamental para assegurar
um processo efetivamente participativo no qual as propostas, respeitados os limites
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tcnicos, jurdicos e financeiros, reflitam as expectativas da populao. Do ponto de vista da

mobilizao da populao, este eixo de trabalho em geral coordenado pela equipe social,
mas sua execuo deve ser de forma conjunta com as equipes responsveis pelos projetos
tcnicos de urbanizao, saneamento e regularizao, bem como com a equipe coordenadora
responsvel pelos pactos institucionais.
As discusses devem ocorrer ao longo do processo de estudos e formulao de projetos
e a escolha das metodologias, tcnicas e dinmicas a serem usadas merece muita ateno,
porque elas podero favorecer a maior ou menor apropriao do Projeto pela populao.
Vale a pena conhecer: World Caf

Alm das experincias com as oficinas utilizando-se de ferramentas do PES, tivemos uma
boa experincia com a metodologia denominada World Caf, processo de conversao para
promover dilogos construtivos, acessar inteligncia coletiva e criar possibilidades inovadoras de
ao, particularmente em grupos que so maiores do que a maioria das abordagens tradicionais
de dilogo so capazes de acomodar.
Para conhecer mais

http://wiki.papagallis.com.br/World_Caf%C3%A9_e_Intelig%AAncia_coletiva
O Eixo 4 est organizado considerando-se as etapas tcnicas j apresentadas

anteriormente, sintetizadas a seguir.
ETAPA 1 - Devoluo dos dados levantados e construo do diagnstico comum com a populao
So aes necessrias, que podem acontecer por metodologias diversas:

a) devolutiva dos dados levantados e mapeamento preliminar dos problemas com as lideranas;
b) devolutiva dos levantamentos e mapeamentos preliminares de problemas prioritrios feitos
com a populao em assemblias/reunies gerais;
c) atividades com lideranas para apresentar e discutir os dados dos diagnsticos tcnicos e
consolid-los;
d) atividades com a populao para consolidao do diagnstico e priorizao dos problemas.
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ETAPA 2 - Discusso e pactuao, junto populao, de diretrizes e cenrios do projeto.
Trata-se do processo de discusso das diretrizes do Projeto Integrado e abrange:

a) discusso com lideranas e/ou instncia de gesto participativa sobre cenrios e/ou
diretrizes de interveno;
b) discusso com a populao das alternativas de cenrios e/ou diretrizes de interveno;
c) atividades de esclarecimentos complementares e negociao;
d) atividades gerais (assembleias, oficinas, votaes) de definio do cenrio a ser adotado
/ diretrizes finais da proposta.
ETAPA 3 - Apresentao e discusso das alternativas, junto comunidade, dos projetos bsicos/
executivos associadas s obras
Esta etapa importante porque em tese somente aqui se tem a definio da soluo/ impacto
individual sobre cada famlia. So atividades principais:
a) apresentao dos projetos para lideranas e/ou instncia de gesto participativa;
b) apresentao para a comunidade dos projetos de interveno elaborados;
c) atividades de esclarecimentos complementares e negociao;
d) reunies/assembleias gerais de aprovao das propostas na comunidade.
Destaca-se nesta etapa o processo de negociao com a populao a ser

reassentada, realizando encontros abordando-se os seguintes temas:
caractersticas das alternativas de soluo habitacional propostas;
critrios de acesso s diferentes tipologias de soluo;
aes de natureza fundiria e instrumentos de titulao e regularizao
das unidades; e
nus que passaro a arcar aps a regularizao, como prestao, impostos
e tarifas.
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ETAPA 4 - Apresentao e discusso do PTTS
Abrange as seguintes atividades:

a) apresentao do escopo do PTTS e levantamento de propostas acerca dos seus eixos de
ao junto s lideranas e/ou instncia de gesto participativa;
b) apresentao e discusso do PTTS formulado com lideranas e/ou instncias de gesto
participativa e/ou agentes sociais significativos;
c) apresentao e discusso do PTTS com populao.
ETAPA 5 - Aes de fomento organizao da populao, capacitao das lideranas e

integrao com o poder pblico
Esta etapa tem um objetivo imediato e outro futuro. Pretende ser o espao de discusso
do projeto com as lideranas, de forma contnua, favorecendo maior apropriao dos seus
contedos; e busca fortalecer a organizao para a fase da implementao. Sua dinmica ser
muito determinada pelo nvel de organizao da populao e o prazo de elaborao dos projetos.
So atividades recomendadas:
a) discusso com a populao sobre a forma de organizao a ser adotada para
acompanhamento do projeto;
b) constituio da instncia de acompanhamento e gesto participativa do projeto;
c) atividades de apoio e capacitao de lideranas;
d) eventos ldicos e educativos de integrao poder pblico e populao.
ETAPA 6 Formalizao da adeso Individual da populao ao projeto
Esta etapa se aplica a projetos que exigem adeso individual das famlias demonstrando, na fase
do projeto, a concordncia com as solues propostas. Abrange:
a) elaborao do termo de adeso;
b) coleta das assinaturas do termo de adeso ao projeto.
Qual sua experincia no processo de formulao de projetos e de

discusso deles com a populao? possvel estabelecer diferenas,
em termos de resultados, entre um processo mais participativo e um
menos estruturado?
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M d u l o
3 :
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p r e c r i o s
3. Contedos do PTTS a ser apresentado

Os contedos mnimos a serem apresentados no PTTS esto estabelecidos de forma
geral no COTS, que elenca os seguintes itens a serem apresentados no PTTS vinculado aos
Programas de Urbanizao de Assentamentos Precrios:
1- identificao
2- caractersticas da rea de interveno e do entorno
3- caracterizao da populao beneficiria
4- justificativa
5- objetivos
6- metologia
7- composio da equipe tcnica
8- avaliao
9- parcerias
10- cronograma de execuo de atividades
11- custos
12- desembolso31.
Alm destas definies, o COTS prev tambm a apresentao de um Plano de Reassentamento

em projetos onde tal ao esteja prevista.
Neste captulo vamos debater aspectos metodolgicos dos contedos principais do PTTS e do
Plano Social de Reassentamento, levantar reflexes para tomadas de deciso e destacar estratgias
para formulao dos contedos da proposta tcnica.
3.1 Contexto de desenvolvimento do PTTS frente

interveno integrada proposta
Embora no exigido no elenco de itens do COTS, importante que o contedo
inicial a ser trabalhado no PTTS seja o grupo de informaes relativo sntese
da interveno integrada a ser desenvolvida no assentamento precrio. esta
interveno que estabelece as dimenses de territrio e tipologias de aes com as
quais a equipe social dever trabalhar junto populao e, portanto, estabelece as
bases para o planejamento da ao.
31. CAIXA. Caderno de Orientao Tcnica Social COTS. Disponvel em:
216
http://www.caixa.gov.br/habitacao/operacoes_coletivas/programa_credito_solidario/orientacao_tecnica.asp
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T r a b a l h o
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pa r t i c i pa o
So informaes geradas pela equipe integrada, j que d conta do conjunto de

aes propostas. So importantes de serem apresentadas no PTTS para sua perfeita
contextualizao, mas tambm porque importante serem apropriadas pela equipe
social, para que esta possa estabelecer o dilogo cotidiano com a populao. Dentre
as informaes a serem apresentadas destacam-se as seguintes:
3.1.1. Caractersticas gerais da rea de interveno, do entorno e

da rea de reassentamento (quando houver)
importante sistematizar as seguintes informaes acerca da interveno e sua relao
com o PTTS:
a) poligonal(is) de projeto, reassentamento e obras;
b) caractersticas gerais das reas;
Aspectos fsico-urbansticos e habitacionais;
Aspectos ambientais;
Aspectos jurdico-fundirios; e
Aspectos sociais.
3.1.2. Sntese do Projeto de Urbanizao Integrada

Trata-se de apresentar o escopo do projeto de interveno para o qual ser desenvolvido
o PTTS com os seguintes tpicos principais:
a) Objetivos
b) Sntese das diretrizes e aes integradas, compreendendo:
aspectos fsico-urbansticos e habitacionais;
aspectos ambientais;
aspectos jurdico-fundirios; e
aspectos sociais
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p r e c r i o s
c) Populao beneficiria por tipo de interveno e sua relao com o Trabalho Social
importante deixar claro o quantitativo e a diversidade de solues viabilizadas, estabelecendose os pblicos e temas da abordagem do Trabalho Social, que bastante diferente por tipo de
soluo viabilizada e estratgia de execuo do Projeto, com destaque para:
Soluo de produo:
famlias inseridas em obras de mutiro ou famlias atendidas com obras a serem
executadas por empreitada global
Solues das necessidades habitacionais:
famlias a serem beneficiadas com consolidao das unidades pela implantao
de infraestrutura;
famlias em cujas unidades consolidadas sero executadas obras de melhorias
habitacionais, para adequao da unidade;
famlias a serem reassentadas externamente;
famlias a serem relocadas em unidades implantadas na prpria rea.
Beneficirias indiretas/ no individualizadas de obras de infraestrutura.
d) Metas fsicas de atendimento - que se referem aos quantitativos das aes integradas.
e) Cronograma de referncia das obras e aes fundirias.
3.1.3. Critrios e parmetros para elegibilidade da soluo habitacional

indispensvel deixar claro desde o incio da interveno na rea quais so os critrios
que tornam uma famlia detentora de direito s solues habitacionais. Isto implica em
tomada de deciso de nvel gerencial e no apenas da equipe social, j que tal deciso remete
poltica habitacional mais geral. Por vezes, alguns destes pontos j esto regulamentados
em leis de ZEIS, planos municipais/ estaduais de habitao ou mesmo na regulamentao
dos fundos municipais. So os seguintes pontos que afetam a definio da elegibilidade:
a) Critrio geral de habilitao ao projeto Em geral, tem-se como critrio geral, na
fase de projetos: famlias titulares que so ao mesmo tempo cadastradas e ocupantes nos
imveis cadastrados na rea, no perodo de cadastro definido, seja em imveis residenciais,
comerciais ou mistos. Dentro deste critrio geral cabem especificidades, as quais devem ser
perfeitamente definidas na fase inicial do projeto, seja para garantir transparncia, seja para
no criar expectativas no correspondidas ou mesmo para inviabilizar tentativas de burla
e fraudes de cadastro;
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b) Tratamento para situaes especiais As situaes especiais mais comuns se referem

a dois grupos, as famlias moradoras de aluguel ou na condio de uso cedido de imvel e o
outro lado do problema, que so os proprietrios de benfeitorias no residentes; as famlias/
pessoas que desenvolvem atividades (econmicas, religiosas etc.) incompatveis com as
condies de regularizao que se ter no assentamento;
c) Tratamento para beneficirios de projetos anteriores ou para proprietrios de imveis
em outra regio da cidade Estas situaes devem estar previstas nos planos locais de
habitao de interesse social e importante que seja esclarecido desde o momento inicial o
tratamento a ser dado. Em geral os planos locais so restritivos ao atendimento de quem j
se beneficiou da poltica habitacional e de quem proprietrio de imvel em outro local.
3.1.4. Estratgia de reassentamento adotada (quando for o caso),

incluindo solues de moradia transitria (tambm quando for o caso)
Quando o projeto de urbanizao exige reassentemento, a estratgia de implementao
desta medida deve ser resultado de uma soma de condies, entre as quais: a condio
jurdico-fundiria dos imveis afetados, o plano de obras possvel e as condies financeiras
e de gesto. Constitui, portanto, uma deciso de nvel gerencial. So aspectos importantes
de serem explicitados nesta estratgia de reassentamento:
a) imveis afetados e solues de reassentamento aplicveis. Compreende domiclios,
atividades econmicas e equipamentos comunitrios;
b) estratgia de implantao. Considera o plano de obras proposto no programa, a
disponibilidade de solues a origem dos beneficirios e os procedimentos operacionais
para disponibilizao fsico-financeira das solues;
c) estratgia de controle da ocupao da rea afetada. Estabelece os procedimentos
a serem adotados para impedir expanso da ocupao, de modo a manter coerncia da
proposta com a situao da rea.
d) condies mnimas para a execuo de reassentamentos. Estabelece patamares e
compromissos de como se dar a execuo dos reassentamentos.
e) solues de reassentamento transitrio. Recomenda-se evitar as solues transitrias
seja pela questo social (amplia os impactos negativos sobre as famlias), seja pela questo
econmica (trata-se de recursos gastos sem retorno). Quando necessrio, importante
estudar solues que gerem menos transtornos para as famlias, e mobilizem menos a
equipe em atividades transitrias. J h diversas experincias em desenvolvimento de
solues geridas pelas prprias famlias, como as solues de bolsa-aluguel/auxilioaluguel, em que o moderador localiza e contrata a sua soluo. Para qualquer soluo
transitria prevista (aluguel ou alojamento) deve ser previsto um conjunto de atividades
do PTTS para acompanhamento das famlias nesta situao.
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O conjunto de informaes listado (veja p. 219) indispensvel ao planejamento do

Trabalho Social com a populao, especialmente no que diz respeito ao suporte social
especfico para os diversos tipos de solues e/ou aes a serem desenvolvidas com
vistas soluo de moradia adequada.
3.1.5 Processo de discusso do projeto pela populao

Constitui tambm elemento do contexto do projeto a ser apresentado, a forma como se deu
efetivamente o processo de discusso do projeto com a populao e suas lideranas e a participao
deles nesta construo, bem como, o nvel de interao e aceitao (ou no) estabelecido.
Esta relao da populao com o projeto ser importante no planejamento das aes, tanto no
que diz respeito compreenso do nvel de domnio do projeto (que implicar no planejamento de
mais ou menos atividades voltadas para este fim), quanto no que diz respeito ao nvel de identidade
entre suas reivindicaes e o projeto elaborado. importante que quando houver, sejam explicitadas
resistncias e eventuais pontos de conflitos a serem trabalhados ao longo do PTTS.
3.2 Caracterizao scioeconmica e organizativa / diagnstico

das reas e da populao
Pode-se agrupar a apresentao do diagnstico socioeconmico e organizativo em quatro
grandes tpicos, cujos dados principais esto sintetizados a seguir
3.2.1. Caractersticas do banco de dados do projeto

So dados gerados pela pesquisa:
a) nmero de imveis cadastrados;

b) nmero de famlias e populao a ser atendida;
c) famlias efetivamente entrevistadas;
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3.2.2 Caracterizao scioeconmica da rea e da populao

Tambm so dados gerados pela pesquisa, sendo os principais:
Caractersticas scioeconmica da populao

a) sexo;
b) idade;
c) escolaridade;
d) situao ocupacional;
e) profisses;
f) renda (per capita, da populao, familiar, familiar mdia);
g) comprometimento mensal com o pagamento de encargos, impostos, taxas, moradia, transporte;
h) perfil epidemiolgico e doenas mais frequentes da comunidade;
i) portadores de necessidades especiais;
j) principais demandas;
k) participao em entidades sociais.
Caractersticas principais dos chefes de famlia

a) sexo;
b) idade;
c) escolaridade;
d) profisso;
e) condio ocupacional;
f) renda;
g) tempo mdio de residncia dos titulares das famlias na rea;
h) de necessidades especiais.
Caracaterizao urbano-habitacional da rea

a) uso e ocupao do imvel;
b) da ocupao dos domiclios/titularidade;
c) nmero de moradores por domiclio;
d) nmero de famlias no domiclio;
e) tipologia/material construtivo;
f) porte/ nmero de cmodo do imvel/servios internos e unidade sanitria;
g) condies de acesso aos/servios bsicos (luz, gua, esgoto e lixo).
221
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3.2.3. Caracterizao histrica da ocupao

Os dados e as comprovaes obtidas neste tpico so especialmente importantes em projetos
cuja soluo passa pela usucapio e podem ser assim sintetizados:
a) histrico da ocupao; e
b) fatos e eventos principais.
3.2.4. Caractristicas poltico-organizativa e cultural da rea e da populao

Este item bsico para subsidiar o planejamento das estratgias de mobilizao e participao
e para avaliao do potencial de redes sociais. Destacam-se como pontos a abordar:
a) organizaes de base da rea;

b) lideranas atuantes;
c) forma de organizao, prticas cotidianas de organizao e/ou de lutas em torno de
reivindicaes especficas e conquistas sociais;
d) organizaes no governamentais (ONGs) e atores sociais externos atuantes na rea,
inclusive em programas de assistncia social, gerao de trabalho e renda e/ou educao
sanitria e ambiental;
e) presena de fatores desorganizadores, como trfico e violncia urbana;
f) prticas e manifestaes culturais;
g) prticas socioambientais.
3.2.5. Condies de acesso a polticas sociais, equipamentos pblicos e servios.

Aborda os seguintes itens:
a) equipamentos pblicos e/ou comunitrios e programas existentes na rea e entorno;

b) anlise do nvel de cobertura;
c) avaliao da populao quanto aos servios.
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3.2.6 Anlise de vulnerabilidades, potencialidades e riscos

Mapear, de forma adequada, os diversos componentes da vulnerabilidade e potencialidades
de cada rea e sua populao fundamental para um bom diagnstico. Esta anlise pode
se constituir em um dos guias principais da formulao das aes a serem desenvolvidas
pelo PTTS com vistas a reduzir vulnerabilidades, ampliar o nvel de incluso e fortalecer as
potencialidades da rea.
Listamos a seguir, como exemplo, alguns fatores de vulnerabilidade e potencialidades
comumente encontrados em assentamentos precrios, bem como, riscos potenciais
associados a projetos.
3.2.6.1 Fatores de vulnerabilidade mais comuns nos assentamentos precrios
renda familiar muita baixa;
soluo inadequada para as necessidades habitacionais;
relaes precrias de emprego ou desemprego;
baixo nvel de escolaridade e qualificao profissional;
perfil etrio da populao, quando prevalecendo percentual elevado de crianas e jovens;
perfil do chefe de famlia, destacando-se como indicadores de vulnerabilidade: chefes
muito jovens ou idosos, chefes de famlias sozinhos (sem cnjuge), mulheres chefes de
famlia; chefes com poucos anos de estudo;
ausncia do capital social dado pela organizao em reas em que as aes de natureza
coletiva so pontuais e h dificuldade de mobilizao das famlias;
presena da violncia associada ao trfico de drogas com seus efeitos socialmente
desorganizadores, especialmente entre os jovens;
acesso inadequado aos servios de sade, educao, assistncia social e oportunidades
de cultura, esporte e lazer.
No processo de anlise dos dados levantados importante comparar as informaes

das reas com dados relativos ao municpio em que esto localizadas, de modo
a se obter informaes mais efetivas sobre as condies de excluso urbana e de
vulnerabilidade social do assentamento em relao cidade.
Para municpios do Estado de So Paulo, tem-se um ndice sinttico de fcil
comparao, que o ndice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS), criado pela
Fundao SEADE32.
32. Sobre ndice Paulista de Vulnerabilidade Social IPVS: http://www.seade.gov.br/master.php?opt=menu&menu=3. ndice php??menu&&3
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3.2.6.2 Potencialidades / fatores aceleradores do desenvolvimento social

identidade positiva da populao com o bairro/rea em que residem;
organizao social, ativa, mesmo que no formalizada;
solidez e valorizao das relaes de vizinhana e existncia de redes locais de solidariedade;
acessos a equipamentos e servios nos nveis da prpria cidade;
existncia de programas do municpio ou de parceiros potenciais passveis de serem
mobilizados para enfrentar parte dos problemas sociais identificados;
atuao de ONGs na localidade, como ponto de partida para uma solidariedade na rea;
vocaes produtivas existentes na rea ou na regio/potencialidades do mercado local;
alm das potencialidades presentes nas reas, a efetivao do projeto de urbanizao deve
se constituir em fator acelerador do desenvolvimento social j que, com a interveno,
importantes ativos dos moradores podero ser fortalecidos, como a moradia e a sade;
o fator acelerador representado pela urbanizao cresce em efetividade se assegurada a
identidade entre o projeto e a populao, que desta forma se apropria dele. Isto pressupe
compatibilidade entre as propostas estruturais do projeto e as demandas prioritrias da
populao, que devem ter sido expressas na fase de levantamentos.
3.2.6.3 Riscos associados ao projeto
preciso estar atento tambm aos riscos trazidos pelo projeto. As experincias mostram
que, ainda que resultando em uma objetiva melhoria da qualidade de vida do lugar e
das famlias, especialmente quando envolvem deslocamentos de populao, os projetos
tambm podem trazer riscos de vulnerabilizao da populao (perda de vnculos sociais,
reduo de oportunidades de trabalho entre outros). necessrio que estes riscos sejam
mapeados, de modo a nortear a adoo de aes e metodologias especficas para prevenir
os eventuais impactos negativos nas famlias e nos entorno social e urbano.
Outro aspecto refere-se sustentabilidade socioeconmica das solues geradas
incluindo a capacidade de pagamento para os retornos financeiros correspondentes
ao acesso s solues adequadas. importante uma anlise clara dos custos a serem
repassados para as famlias incluindo as taxas, frente capacidade de pagamento das
mesmas, e a indicao de medidas para enfrentar eventuais impactos negativos ou
incapacidade de retorno.
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3.3 Estruturao das aes do trabalho social na fase de obras e ps-obras

Considerando seus focos principais, temos organizado as aes do Trabalho Social em
cinco grandes eixos/aes estratgicas, abrangendo e desdobrando os trs eixos obrigatrios
definidos pelos manuais dos programas. Estes cinco eixos (tambm chamados subprojetos ou
aes estratgicas) so:
mobilizao, participao e organizao social/comunitria;
trabalho social de suporte ao acompanhamento das obras, execuo dos reassentamentos
e regularizao fundiria;
educao sanitria e ambiental;
aes de apoio gerao de trabalho e renda, desenvolvimento e incluso social;
acompanhamento e avaliao ps-ocupao.
Eles esto abordados, a seguir, em termos de objetivos, etapas e aes principais.
3.3.1 Aes de mobilizao, participao e organizao social/ comunitria

Este grupo de aes organizado tendo como objetivo principal a participao popular
e a ampliao dos nveis de organizao da rea e da populao. Busca fomentar condies
favorveis mobilizao da populao da rea em torno do projeto oferecendo subsdios
para sua participao e acompanhamento em todo o processo de execuo do projeto e das
obras. Agrupa tambm aes para assegurar a ampliao dos nveis de organizao, quando
estes forem inadequados.
Neste grupo de aes devem estar claramente definidas as instncias do processo de
gesto participativa propostos no PTTS, tais como:
comisso de representantes da comunidade para acompanhamento das obras e aes
do projeto;
fruns/conselhos locais com os atores significativos que atuam na rea;
assembleias gerais ou temticas com toda a populao.
So etapas e aes importantes de serem planejadas:

a) aes preparatrias ao incio das obras;
b) aes contnuas para a participao, mobilizao e acompanhamento do projeto;
c) estruturao e manuteno do sistema de comunicao;
d) aes contnuas junto instncia de gesto participativa/controle social e capacitao;
e) aes de apoio e/ou fortalecimento da organizao autnoma da populao;
f) atividade e eventos ldicos e temticos de integrao da comunidade;
g) monitoramento e avaliao peridica do projeto com a comunidade.
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Vale a pena conhecer:

Comisso de Urbanizao e Legalizao (COMUL)
Uma boa experincia de gesto participativa de projetos foi criada, em Recife, a partir da
Lei 16.113/95, que dispe sobre o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse
Social (PREZEIS). Em seus artigos de 27 a 33 a trata da Comisso de de Urbanizao e
Legalizao (COMUL). No artigo 28 ela caracterizada como o espao privilegiado para
discusso e deliberao acerca dos projetos de urbanizao e regularizao jurdica a serem
desenvolvidos pelo Executivo municipal na respectiva ZEIS
Para conhecer mais:

http://www.servicodejusticaepaz.com.br/downloads/lei_dos_prezeis.pdf
http://www.habitare.org.br/pdf/publicacoes/arquivos/colecao7/capitulo_11.pdf
3.3.2 Trabalho Social de suporte ao acompanhamento das obras,

execuo dos reassentamentos e regularizao fundiria
So aes que tm como foco o trabalho social na dimenso habitacional. Abrange todo o
suporte social e as mediaes junto populao com vistas inibio da expanso de ocupaes
irregulares, ao acompanhamento das obras de urbanizao e melhorias habitacionais; pactuao,
preparao e execuo dos reassentamentos e relocaes; orientao das populaes do entorno
imediato das obras; e ao apoio ao processo de regularizao fundiria.
importante que sejam planejadas as seguintes etapas e aes principais
a) atividades gerais de suporte s obras; ao congelamento da rea e orientao para
convivncia com as obras em segurana;
b) atualizao cadastral e consolidao das regras de atendimento;
c) atualizao e detalhamento do plano de reassentamento e relocaes e contratao
dos termos de compromisso/adeso por tipo de atendimento;
d) acompanhamento das obras, preparao e operacionalizao do reassentamento/
remanejamento de famlias este grupo de aes somente se aplica a projetos com
reassentamento. Abrange desde o acompanhamento das obras de infraestrutura e
produo habitacional na rea de reassentamento ou bolses habitacionais da prpria
rea at a operacionalizao das mudanas e abrange entre outras as seguintes aes:
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contratao do processo de reassentamento/remanejamento, ampliao

das informaes das famlias sobre a nova moradia e preparao para as
mudanas;
apoio as providncias junto s concessionrias e prestadores de servios para
plena insero urbana;
ampliao das informaes e preparao para a constituio de condomnios,
quando for o caso;
abordagem do entorno de rea de reassentamento externo;
operacionalizao dos reassentamentos;
e) Acompanhamento das obras de urbanizao e melhorias habitacionais em unidades
consolidadas - este grupo de aes se desdobra em dois tipos de atividades, dada a
relao entre as famlias e as obras, e so as seguintes:
acompanhamento das obras de urbanizao;
acompanhamento das obras de melhorias habitacionais;
f) contratao das condies e acompanhamento das solues de reassentamento/
remanejamento transitrio;
g) apoio social regularizao fundiria da rea e das unidades.
Um componente importante deste grupo de aes refere-se s aes sociais integradas

ao processo do chamado congelamento das reas.
Este processo bem sucedido quando resultante da combinao de uma boa
estruturao do poder pblico para fiscalizar, com uma aliana com a populao para
fazer a sua parte no congelamento.
Do ponto de vista da equipe, o congelamento fruto da ao integrada da equipe social
que informa as regras populao e constri as alianas, com a equipe de fiscalizao que
atua preventivamente e, quando necessrio, notifica e executa notificaes.
Na nossa experincia, os principais passos adotados para o estabelecimento do
congelamento de reas em processo de interveno so os seguintes:
1. delimitar fisicamente a rea de interveno;
2. arrolar todos os imveis encontrados na rea e numer-los, criando a base de
congelamento com o cadastro inicial de atendimento formado por: um imvel numerado,
um formulrio de arrolamento deste imvel com o mesmo nmero e a identificao do
ocupante titular e uma planta na qual lanado o mesmo nmero. Na sequncia faz-se o
cadastro das famlias eentrega-se ocomprovante de cadastramento, no qual est escrito
que proibido construir, vender ou trocar, etc.;
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3. debate e construo de pactos com a populao de congelamento e fiscalizao, a

partir da publicao/ divulgaodas regras de atendimento, em termos de populao
residente e cadastrada em imveis arrolados e lanados na planta;
4. afixao de placas com a informao de que a rea est cadastrada e que proibido
construir, vender ou trocar etc. e informando o local onde as pessoas podem receber
informaes ou denunciar novas construes e vendas irregulares;
5. estabelecimento de rotina de fiscalizao da rea, por equipe especfica, dando-se os
passos pertinentes, no caso de encontrar ocupaes/ampliaesnovas: notificao e
demolio.
Como j dito, este processo exige um amplo dilogo com a populao, para a
qual o melhor argumento : o projeto tem um investimento planejado para atender
a uma populao determinada, se esta populao cresce, o projeto deixa de ter
capacidade de atender quem est h muito tempo e quem acabou de chegar. Esta
a base central do acordo de congelamento.
3.3.3 Educao sanitria e ambiental

O professor Aziz AbSaber define a educao ambiental como um processo que envolve
um vigoroso esforo de recuperao de realidades e que garante um compromisso com o
futuro, (...) destinado a reformular comportamentos humanos e recriar valores perdidos ou
jamais alcanados(...) um novo iderio comportamental, tanto no mbito individual como
coletivo33.
No caso do PTTS no projeto de urbanizao, a ao estratgica assim denominada agrupa
as aes que tm como objetivo maior o fomento sustentabilidade socioambiental do
projeto, a partir da ao da populao. Busca desenvolver aes e metodologias que
possibilitem a ampliao do conhecimento da populao sobre as condies ambientais
da rea em que reside, bem como sobre o uso e conservao das obras implantadas
pelo projeto. Tem como finalidade maior conscientizar a populao do seu papel como
parceira na recuperao e manuteno das reas saneadas e recuperadas e desenvolver
prticas sustentveis de convivncia com o meio ambiente natural e construdo, bem
como, prticas adequadas de higiene e sade.
As etapas e aes a serem planejadas esto vinculadas metodologia de trabalho
escolhida. A seguir esto listados alguns grupos de aes usualmente adotados:
33. Entrevista publicada no Eco Press: Educador Ambiental, WWF, 2000.
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a) sensibilizao da comunidade para a temtica ambiental, podendo envolver parceiros

como escolas, unidades de sade etc;
b) formao de multiplicadores e construo de uma viso comum do problema ambiental
e de um plano de ao;
c) desenvolvimento do Plano de Ao de Educao Sanitria e Ambiental. O Plano ser
to amplo quanto for a sensibilizao e mobilizao efetivada na fase anterior. Nos
projetos de urbanizao importante que este plano assegure a abordagem de alguns
eixos bsicos:
Eixo 1 Resduos;
Eixo 2 reas verdes e de preservao ambiental;
Eixo 3 gua;
Eixo 4 Esgoto;
Eixo 5 Energia;
d) educao ambiental focada nas obras executadas/alteraes do ambiente construdo.
Vale a pena conhecer: Agenda 21 do Pedao

A partir dos conceitos da Agenda 21, o Instituto Ecoar para a Cidadania
desenvolveu a metodologia da Agenda 21 do Pedao. A idia que cada
comunidade, bairro ou vila construa uma Agenda 21 do seu pedao. Tal como uma
agenda normal, na Agenda 21 do Pedao so marcados os compromissos de cada
dia, o planejamento da estratgia para as mudanas necessrias e as aes para
solucionar os problemas do lugar34. Esta metodologia foi utilizada com sucesso em
alguns projetos de urbanizao.
Conhea mais sobre este tema em

http://www.rebob.org.br/ENCBH/25outubro/Sala04/05Agenda21do.pdf
34. http://www.ecoar.org.br/novo/noticias.asp?str=255
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3.3.4 Apoio gerao de trabalho e renda, desenvolvimento e incluso social

Neste grupo esto organizadas as aes voltadas para ampliar a incluso social, especialmente
por meio do trabalho, com objetivo de reduzir a vulnerabilidade social da populao e fortalecer
suas potencialidades socioeconmicas e de acesso a polticas e servios.
Deve priorizar aes capazes de melhorar o acesso renda, seja como empregados ou
empreendedores; aes de capacitao profissional; aes de gerao de renda; articulao
da melhoria do acesso s polticas sociais bsicas, seja a partir da destinao de reas e
implantao de equipamentos, seja com a articulao de aes com nfase em educao,
sade e assistncia social. Deve-se buscar consolidar redes de parceria do poder pblico com
a populao e preferencialmente ser desenvolvido como ao em rede, trazendo para a rea
polticas e aes existentes na prefeitura ou em ONGs, de modo a favorecer a sua continuidade
aps a concluso do projeto.
Este grupo de aes ser tanto mais amplo quanto for o nvel de comprometimento
institucional com a integrao. Por isso, aqui onde mais interessa a efetivao de uma ampla
articulao institucional.
J existem experincias bem-sucedidas em cidades onde o projeto de urbanizao de favelas
parte da poltica de incluso social, e no o contrrio.
Vale a pena conhecer: Santo Andr Mais Igual

Uma experincia includa na Seleo de Melhores Prticas, pela Caixa, aborda a questo da integrao
das polticas de incluso social nas intervenes em assentamentos precrios. Trata-se do Programa
Santo Andr Mais Igual (SAMI) dentro do qual se insere o de Urbanizao Integrada de favelas.
Denaldi coloca que o programa destina-se a atender as famlias moradoras de ncleos de favela
em processo de urbanizao com diversos programas setoriais (habitao, educao, sade, garantia
de renda, desenvolvimento econmico entre outros), articulados institucionalmente e concentrados
espacialmente. (...) Alm dos programas habitacionais, integram o SAMI, (...): Urbanizao de Favelas
e Produo Habitacional; Microcrdito (Banco do Povo); Incubao de Cooperativas; Capacitao
de Empreendedores Populares (Empreendedor Popular); Formao Profissional; Alfabetizao para
Adolescentes e Adultos (MOVA); Renda Mnima, acoplado ao atendimento escolar; Sade da Famlia
proviso descentralizada de servios de sade, empregando agentes de sade que operam nos bairros; e
Criana Cidad programa destinado ao atendimento de crianas (SANTO ANDR, 2002b)35.
Para conhecer mais:

http://www.downloads.caixa.gov.br/_arquivos/melhorespraticas/estudocaso/e santoandre.pdf
230
35. Rosana Denaldi - Santo Andr: urbanizao de favelas e incluso social -http://antac.br/AmbienteConstruido/pdf/revista/artigos/Doc118121.pdf
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Onde no se tenha uma formulao to ampla quanto o SAMI, so aes importantes de serem
articuladas por meio de parcerias e/ou viabilizadas com recursos do projeto:
a) atividades preparatrias e de apoio gerao de emprego nas obras;
b) aes de qualificao profissional e apoio ao trabalhador;
c) aes de gerao de trabalho e renda, apoio ao cooperativismo e empreendedorismo;
d) aes de apoio elevao dos nveis de escolaridade da populao;
e) aes integradas de incluso social com sade, educao, assistncia social, cultura etc.;
f) aes de garantia do acesso s polticas pblicas essenciais s famlias reassentadas;
g) planejamento e gesto dos equipamentos implantados no projeto.
Uma reflexo necessria: nossas aes esto mesmo gerando trabalho e renda?
Vrios desafios esto postos para as equipes em relao s aes voltadas para a gerao de
trabalho e renda, especialmente no novo cenrio de recursos a investir no PTTS, dado pela
definio do Ministrio das Cidades de que os recursos aportados no PTTS devem corresponder
a, no mnimo, 2,5% do investimento total no projeto. Tem-se, portanto, um volume de recursos
como no se teve antes.
Embora as atividades e demandas do Trabalho Social vinculado s obras recebam necessariamente
um maior volume deste investimento, muito importante aproveitar este momento para dar uma
nova dimenso s aes de gerao de trabalho e renda desenvolvidos no mbito dos projetos de
urbanizao. Para isto importante mapear as vocaes e potencialidades do municpio ou da
localidade e investir em arranjos focados nesta vocao e potencial, desde capacitao at o apoio
ao empreendedorismo ou articulao com o empresariado local. importante buscar articular
as atividades de gerao de emprego e renda com o desenvolvimento local, inclusive fazendo
parcerias para a produo de novos conhecimentos sobre o tema, quando isto for necessrio.
3.3.5 Aes de acompanhamento e avaliao ps-obras/ocupao

O trabalho de acompanhamento e avaliao ps-ocupao/obras vem sendo organizado
como eixo especfico. Embora inserido no PTTS, ele tem demandas tcnicas diferenciadas,
inclusive quanto composio de equipe, j que pressupe o aporte de tcnicos com
especialidades multidisciplinares, novamente abrangendo dimenses fsico-ambientais,
fundirias e sociais.
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Este grupo de aes especialmente estratgico em projetos de urbanizao que preveem

um grande volume de reassentamentos, os quais significam em geral uma ruptura com as
prticas urbanas conhecidas pelos moradores e que demandam um trabalho de apoio e
orientao para adaptao ao novo local de moradia. Exige tambm uma ao forte em
torno da questo do controle urbanstico e da manuteno dos ganhos de insero urbana
conquistados com o projeto, em funo da situao anterior de vnculo entre irregularidade
da ocupao com a ausncia de regras de cidade.
So objetivos deste eixo: assegurar a sustentabilidade da interveno aps sua
implantao, a partir da orientao e informao adequada aos usurios acerca do projeto
implantado, do uso correto das unidades e redes, dos impactos do projeto sobre o oramento
familiar, das regras de controle urbano e de conservao da cidade legal; consolidar as aes
desencadeadas na fase de obras em torno da mobilizao e organizao, educao sanitria
e ambiental, gerao de emprego e renda e aes de incluso social; e realizar a avaliao
da interveno desenvolvida, luz dos objetivos do projeto e da opinio dos usurios,
identificando problemas ocorridos e construindo alternativas de solues destes problemas.
Neste grupo de aes se insere, do ponto de vista do planejamento operacional, a realizao
da avaliao ex-post dos projetos nos termos definidos pela matriz avaliativa adotada para
anlise dos Projetos de UAP/financiados pelo Ministrio das Cidades36.
As etapas/aes principais da fase ps-ocupao sero bastante diferenciadas de acordo
com os projetos, mas possvel identificar como grupos de aes importantes:
a) apoio tcnico ps-ocupao/obras, seja em conjuntos habitacionais de reassentamento/

remanejamento, seja no prprio ncleo;
b) apoio e fortalecimento da gesto condominial nos conjuntos habitacionais de
reassentamento/ remanejamento, quando for o caso;
c) elaborao de diagnstico e plano de ao ps-obras compartilhado com a populao
d) implementao do plano de ao ps-obras compartilhado.
So temas importantes deste plano: moradia; acesso infraestrutura, polticas e servios
urbanos; qualidade ambiental e controle urbano; regularizao; organizao e incluso social;
e) eealizao da avaliao ps-ocupao.
36. http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/hbb/biblioteca/
232
avaliacao-de-pos-ocupacao/subsidios-para-avaliacao-de-pos-ocupacao
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Vale a pena conhecer: Pouso/Programa Favela Bairro/RJ

Uma experincia referenciada com relao aos objetivos da fase ps-obras, foi desenvolvida
no Programa Favela-Bairro com os Postos de Orientao Urbanstica e Social (Pouso),
instalados nas reas na fase final de obra.
Para conhecer mais:

http://www.fau.ufrj.br/prourb/cidades/favela/progfavbt.html
http://desafios2.ipea.gov.br/desafios/edicoes/21/artigo16478-1.php
3.4 Estrutura tcnica e sistemtica de gesto e execuo do plano

Trata-se de dimensionar e apresentar a equipe prevista para realizar o conjunto de
atividades propostas, considerando a equipe a ser mobilizada diretamente pelo executor e as
equipes e servios a serem contratadas.
3.4.1 - Equipes do proponente

A coordenao do Trabalho Social dever ser exercida necessariamente por integrantes da
equipe proponente.
Vale a pena conhecer: Santo Andr Mais Igual

No texto da seleo das Melhores Prticas, a respeito do programa Santo
Andr Mais Igual (SAMI) tem-se uma formulao acerca das instncias de gesto
constitudas, que coloca que: a promoo da integrao e a simultaneidade das
aes so os objetivos da criao destas instncias, que so: equipe gestora(...);
equipe operadora (...); equipe local(...) 37.
Seja com maior grau de institucionalizao, como no SAMI, seja com menor grau, para o
dia a dia do projeto indispensvel que estejam claras as seguintes responsabilidades:
37. http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/melhorespraticas/estudocaso/e_santoandre.pdf
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a) Coordenao geral do projeto integrado

A equipe deve abranger: um coordenador de projeto, responsvel tcnico por projetos
e obras, responsvel tcnico do Trabalho Social, responsvel pela fiscalizao, responsvel
tcnico pelas aes jurdico-fundirias; e, dependendo das caractersticas da rea, um
especialista ambiental.
b) Coordenao do projeto de trabalho social

Equipe abrangendo o mesmo responsvel tcnico do Trabalho Social, os representantes
de cada secretaria municipal que atuam com polticas sociais e que tm ao integrada ao
projeto e, quando for o caso, os coordenadores dos eixos/ subprojetos setoriais.
c) Equipe de campo
a base de apoio ao conjunto de aes do PTTS e preferencialmente deve ter dedicao
integral. Ela poder ser totalmente terceirizada. H muita polmica quanto s referncias
numricas de composio desta equipe. Tem-se desde as referncias do Centro de Referncia
de Assistncia Social (CRAS), que um tcnico de nvel superior e um de nvel mdio para cada
cerca de 1.000 famlias (totalmente invivel para o volume de atividades do PTTS nos projetos
de urbanizao) at referncias de projetos de reassentamento, de um tcnico para cada 50
famlias (pouco vivel do ponto de vista financeiro). Na nossa experincia de projetos do
Habitar Brasil-BID, considerando as equipes de campo compostas por tcnicos das prefeituras
e das empresas terceirizadas, tm sido necessrio, em mdia, dois tcnicos sociais e dois
estagirios para cada 500 famlias, alm de parceiros e contratados para aes especficas
integradas ao PTTS. Quando o projeto for estruturado em etapas e houver simultaneidade
entre grupos em fase de obras e em fase de ps-ocupao, o dimensionamento da equipe
de campo deve considerar a necessidade de se ter tcnicos frente das aes na rea de
reassentamento e no assentamento precrio.
3.4.2 Contrataes terceirizadas

A deciso sobre terceirizao de servios deve estar estreitamente ligada capacidade
instalada da gesto municipal/estadual, mas tambm aos recursos mobilizveis para tal
terceirizao.
Na situao em que se tenha uma boa equipe formada, importante dar prioridade para
contratao dos itens que demandam conhecimento tcnico especializado especfico a ser
contratado j com a definio de capacitar a equipe para execuo futura de tais aes.
Nas situaes em que se tenham equipes pequenas e limitaes institucionais de amplilas, deve-se priorizar que a equipe prpria assuma as funes de coordenao do projeto
(estas intransferveis), terceirizando-se a execuo das atividades.
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importante atentar que h atividades que demandam especializaes bastante especficas

e cuja contratao, em um bloco geral, pode prejudicar o atendimento ao nvel de exigncia
tcnica especfica, como o caso de constituio de sistemas de processamento e gerao
de bancos de dados etc.
Dentre as terceirizaes mais comuns destacamos:
a) Servios especializados de pesquisa para atualizao cadastral e criao do banco
de dados do projeto Dependendo das deliberaes acerca do tema Cad nico esta
contratao abrange tambm a organizao dos dados para insero dos beneficirios
neste cadastro, caso no tenha sido feita;
b) Consultoria e assessoria para apoio ao desenvolvimento e monitoramento do
Trabalho Social Trata-se de contrato de consultoria cujo objeto de ao o apoio
prefeitura e no a terceirizao total. Pelas caractersticas diferenciadas das atividades
e de qualificao exigida, esta contratao poder vir a ser feita por aes estratgicas
(MOC, ESA e GER), a critrio da e sob avaliao da sua rea de licitao;
c) Realizao de oficinas e eventos O escopo do contrato pode abranger oficinas
especficas e eventos para os quais se contratam tcnicos com experincia compatvel
com a atividade, bem como, dever disponibilizar todo o material necessrio e o apoio
logstico para os eventos/oficinas;
d) Consultoria para formulao do sistema de Monitoramento e Avaliao Os servios
de consultoria tcnica especializada podem abranger desde a preparao do sistema de
monitoramento e avaliao, at a atuao na execuo do monitoramento, incluindo
os controles de monitoramento intermedirios entre o incio dos servios e a avaliao
final. Pela demanda de conhecimento metodolgico especfico que o tema requer, em
geral pode ser mais adequado ser contratado separado;
e) Consultoria e/ou atividades para capacitao/tcnica da equipe Abrange contratos
ou convnios voltados para capacitar as equipes em temas especficos considerados
necessrios;
f) Execuo global do projeto de trabalho tcnico Trata-se da hiptese de terceirizao
global dos servios, cuja contratao abrange a execuo das atividades especializadas,
a mobilizao da equipe de campo, a execuo dos trabalhos contnuos e ainda a
elaborao dos relatrios mensais e trimestrais com os respectivos anexos e demais
instrumentos necessrios prestao de contas junto ao programa.
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3.5 Composio de oramento e custos tpicos

So itens a serem considerados na apropriao de valores:
servios tcnicos especializados, j comentados no tpico anterior;
eventos e oficinas;
cursos e atividades de capacitao profissional;
material didtico e de comunicao;
material de consumo;
equipamentos e infraestrutura necessria realizao dos trabalhos, ressalvadas as
restries feitas pelos programas nas instrues normativas especficas;
transporte, alimentao e hospedagem (em situaes restritas).
4. Elementos importantes na fase de execuo

Trazemos aqui algumas questes de gesto que fazem diferena na fase de execuo.
Um belo projeto pode ser jogado no lixo se no se tm definidas estratgias de gesto,
monitoramento e avaliao que assegurem a contnua adequao entre projeto e realidade.
4.1 Estratgias de planejamento operacional no momento

inicial da fase de execuo
De maneira geral, mas especialmente em projetos em que tenha transcorrido um
prazo longo entre sua elaborao e o incio das obras, fundamental realizar uma
atualizao do planejamento no comeo da fase de execuo, quando todos os
atores estejam definidos, envolvendo: coordenao, equipes setoriais, empreiteira e
gerenciadores, quando for o caso.
Esta atualizao do planejamento tem como foco essencial a compatibilizao
do cronograma operacional de trabalho social com o plano de ataque da obra, aps
contratao do responsvel pela execuo do projeto.
Com esta atualizao renova-se o pacto das aes a executar com aqueles que sero
responsveis pela sua implementao. Em situaes extremas nas quais j se tenha
grande defasagem entre a situao prevista e a situao encontrada na fase de incio
das obras, pertinente formalizar esta atualizao por meio de uma reprogramao ou
reviso de projeto.
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4.2 Pactuao da sistemtica de monitoramento com agentes e tcnicos

importante que sejam assegurados ao longo de todo projeto instncias e instrumentos de
planejamento/monitoramento participativo, abrangendo os diversos agentes responsveis pela
ao, tanto as equipes responsveis pela dimenso fsica e fundiria quanto a equipe responsvel
pelo Trabalho Social, de modo a assegurar-se o monitoramento permanente.
Segundo Falco no h avaliao sem monitoramento. O monitoramento registra e armazena
informaes substantivas no continuum da ao de uma poltica/programa; isto , da cadeia de
aes e relaes processadas. requisito imprescindvel para o exerccio da avaliao enquanto um
instrumento de gesto. (...) O monitoramento das aes condio necessria para se assegurar
avaliaes consistentes de resultados e impactos. possvel dizer que a avaliao um processo
contnuo que abarca o programa na sua concepo, implementao e resultados. Quando adota
metodologias participativas, sua conduo converte-se em possibilidade de aprendizado social/
coletivo permitindo aos envolvidos a apropriao reflexiva do processo/programa38.
Alm do monitoramento integrado do ponto de vista das equipes, importante garantir o
monitoramento e a avaliao participativa junto com a populao e seus representantes, com
vistas a incorporar os sujeitos implicados nas aes pblicas e fortalecer o citado processo
de aprendizagem social. Estes momentos devem ter periodicidade definida e so instrumentos
fundamentais para reorientar a ao e garantir a adequao entre a realidade e a ao.
necessrio tambm estabelecer os instrumentos a ser utilizados para documentao e
monitoramento, os indicadores de avaliao, os meios e os prazos de cada fase.
muito importante que os indicadores de monitoramento e avaliao sejam formulados
tendo em vista apreender no apenas o processo, mas tambm seus resultados em termos dos
objetivos delineados para a ao. Neste sentido, vale a pena investir no processo de formulao
de um sistema de monitoramento e avaliao mais amplo e consistente, inclusive com
informatizao do processamento e anlise de dados.
Considerando-se a periodicidade mensal de medio importante garantir, pelo menos,
uma reunio mensal da equipe integrada para monitoramento, acompanhamento, avaliao e
atualizao do planejamento de aes e atividades do perodo; e tambm recomendvel prever
encontros de avaliao peridicos (trimestral, semestral).
O COTS traz conceitos e indicadores de monitoramento e avaliao que devem ser

considerados na formulao da sistemtica adotada.
38. CARVALHO, Maria do Carmo Brant e PAZ, Rosangela Dias Oliveira. Conceitos bsicos avaliao, indicadores, descritores e procedimentos metodolgicos. Apresentao no Seminrio Tcnico sobre ps-ocupao nos projetos integrados de urbanizao de assentamentos subnormais - UAS/HBB do Programa Habitar Brasil. Braslia, 2006. Ministrio das Cidades. Disponvel em http://www.cidades.
gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/hbb/biblioteca/avaliacao-de-pos-ocupacao/subsidios-paraavaliacao-de-pos-ocupacao/4-3%20-ProcessoConstrucaoIndicadoresSociaisAvaliacaoResultadosMariaCarmoBrantCarvalho.pdf
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4.3 Sistemtica de documentao e medio dos trabalhos

A produo e anlise da documentao tcnica e o registro das aes constituem
instrumentos indispensveis para o seu processo de controle e redefinio. So instrumentais
de registro e monitoramento recomendados:
dirio de campo, com registro das ocorrncias de campo e de planto;
ficha de atendimento individualizado do planto social, para controle de demandas e
problemas;
ficha de estudo de caso, instrumento de registro, anlise e encaminhamento de problemas
que exijam solues individualizadas;
quadro/agenda mensal de planejamento e acompanhamento de atividades que contm o
resultado do encontro de planejamento mensal com seus prazos e responsveis;
relatrios mensais de acompanhamento, que informam as atividades desenvolvidas no
perodo, incluindo aquelas previstas e no realizadas, ressalta elementos que incidem no
planejamento global do PTTS e da obra e apropria valores investidos no PTTS no perodo.
No esquecer
O relatrio de atividades precisa se reportar ao projeto contratado/formulado, pois ele
o instrumento de verificao do cumprimento ou no do projeto.
Relatrios de avaliao (em periodicidade definida pelo sistema pactuado ou

pelo programa de financiamento), que avalia o desempenho global do Trabalho
Social no perodo em relao aos objetivos do projeto e aos compromissos com
a populao. Deve ser resultado da avaliao integrada do projeto, envolvendo
os demais agentes e a populao, e ser capaz de registrar avanos e retrocessos,
bem como apontar ajustes necessrios em cada perodo.
Relatrio final do trabalho Tcnico Social que traz a avaliao final
do desempenho do PTTS, tanto feita pela equipe como pela populao,
confrontando objetivos e resultados.
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5. Notas Finais
casa de um homem no apenas o lugar de que ele tem a chave e a posse, mas o elemento que
marca qual o lugar que ele ocupa na cidade (no bairro, no condomnio). A moradia de um homem
referenda seu pertencimento cidade e sua cidadania e, portanto, os direitos e deveres que ali lhe
competem. (...) Essas constataes explicam, de certa forma, por que to complicado mudar de
casa. No se trata apenas de colocar os mveis dentro de um caminho e passar de um domiclio
para o outro. O alcance muito maior e implica at a readaptao de hbitos e projetos de vida 39.
Com esta reflexo, que remete a tudo que a casa significa na vida das pessoas
e o que o projeto de urbanizao pode significar como mudana de casa, no no
sentido de sair do lugar, mas de mudar o lugar, registramos mais uma vez nossa
convico da importncia de um bom trabalho social que contribua no fortalecimento
do pertencimento cidade e da cidadania.
AKERMAN, Marco e BOUSQUA Ailene Mapas de risco de violncia. In Revista So Paulo em Perspectiva, volume 13/n 14
- Revista da Fundao SEADE, dez/1999.
BENEVIDES, Maria Vitria. Democracia e cidadania. So Paulo, Plis, n 14, 1994. p. 11-20.
BONDUKI, Nabil (org). Guisa de concluso: das experincias concretas para a construo de um novo iderio em polticas
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brasileiras. So Paulo: Studio Nobel, 1996.
BROSE, Markus (org.). Metodologia participativa: uma introduo a 29 instrumentos. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2001.
CURY, Thereza Christina Holl. Elaborao de projetos sociais. In: VILA, Clia M. de.(coord.). Gesto de projetos sociais.
3. ed. rev. So Paulo: AAPCSAssociao de Apoio ao Programa Capacitao Solidria, 2001. pp. 37-58.
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MAFRA, Clara. Drogas e smbolos: redes de solidariedade em contextos de violncia. In: ZALUAR, Alba e ALVITO, Marcos
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MATUS, C. Poltica, planejamento e governo. Braslia: IPEA, 1993. 2v. (Srie IPEA).
NOVARA, Enrico. A ao pblica e as estratgias para reduo de pobreza. Texto Disponibilizado na bibliografia do Curso
de aperfeioamento desenvolvimento e gerenciamento de programas de reduo de pobreza urbana Convnio IDHAB/
AVSI/CODESC 1998.
39. CRITELLI, Dulce. Revista- in Folha Equilbrio, publicada no jornal Folha de So Paulo em 29 de maio de 2003.
239
M d u l o
3 :
d a s
i n t e r v e n e s
p r e c r i o s
____________. Promover os talentos para reduzir a pobreza. Texto disponibilizado na Internet: http://www.scielo.br/
scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142003000200009 So Paulo, 2003
PELICIONI, M. C. F. ; PHILIPPI JR, A . Alguns pressupostos da educao ambiental. In: Educao ambiental: desenvolvimento
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TORO, Jose Bernardo e WERNECK, Nisia Maria Duarte. Mobilizao Social: um modo de construir a democracia e a
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Caderno de Orientao Tcnica Social COTS. Caixa Econmica Federal.
Instrues especficas para desenvolvimento de trabalho social em intervenes de urbanizao de assentamentos
precrios UAP Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao.
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Manual do Programa Habitar Brasil BID/Orientaes do Subprograma de Urbanizao de Assentamentos Subnormais
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Nacional de Habitao, 2007.
Relatrio 5 Oficina de Avaliao Ps ocupao. Projeto Matriz de indicadores para a ps-ocupao - Programa Habitar
Brasil/ BID. So Paulo: Instituto de Estudos Especiais - IEE/ PUC SP, 2006.
240

aul a 8
Normas especficas e metodologia para

projetos e obras de urbanizao e recuperao
ambiental de assentamentos precrios
Laura Machado Mello Bueno

Eleusina Lavr Holanda de Freitas
Mdulo 3
M d u l o
242
3 :
d a s
i n t e r v e n e s
p r e c r i o s
A u l a 8 : N o r m a s e s p e c f i c a s e me t o d o l o g i a p a r a p r o j e t o s e o b r a s d e
u r b a n i z a o e r e c u p e r a o a mb i en t a l d e a s s en t a men t o s p r e c r i o s
Mdulo 3
Normas especficas e metodologia para projetos e
Aula 8
obras de urbanizao e recuperao ambiental de

Introduo
A importncia desse tema, na implementao de urbanizao de favelas,
d-se para que a prefeitura tenha condies de definir sua estratgia e a
melhor forma administrativa e tcnica para a elaborao e/ou contratao
de projetos de urbanizao de favelas. Procuraremos por meio dessa
disciplina aproximar o gestor do conhecimento acadmico elaborado em
pesquisas para aprimorar polticas, ampliar a abrangncia de atendimento
dos programas e melhorar a qualidade das intervenes em favelas.
O ponto mais relevante dessa disciplina o entendimento de que a
urbanizao de favela um processo, que envolve desde os levantamentos,
desenvolvimento do projeto de urbanismo, infraestrutura e edificaes,
implementao e manuteno urbana posterior. Destaca-se, tambm, a
importncia dessas intervenes para toda a cidade; cada favela urbanizada
significa uma conquista na direo da integrao da cidade formal com
a cidade informal, (integrao com saneamento ambiental, atualizao
tecnolgica, telecomunicaes, energia). Nesse sentido procuraremos
argumentar na defesa de parmetros urbansticos no convencionais em
projetos de urbanizao de favela (romper barreiras, valorizar caractersticas
intrnsecas morfolgicas e culturais).
243
M d u l o
3 :
d a s
i n t e r v e n e s
p r e c r i o s
1. A deciso de elaborar ou contratar o projeto

Como pano de fundo, lembremos que a estrutura e organizao do poder pblico
para uma ao efetiva sobre as favelas e loteamentos irregulares feita em funo
da definio da poltica e dos programas. A dimenso e perfil da equipe devem
corresponder s estratgias de ao, a depender tambm da quantidade de recursos
financeiros para obras e da disposio dos recursos. Essas decises anteriores definiro
a prtica da equipe, ela poder desde executar projetos e acompanhar obras at (no
outro extremo) apenas gerir contratos de prestao de servios. Com essas referncias
passaremos a tratar de normas especficas e metodologia para projetos e obras.
As aes envolvidas incluem intervenes nos espaos pblicos e privados das
favelas. Algumas obras na favela tm relao direta com o bairro ou a sub-bacia
onde ela est inserida. H tambm situaes de prefeituras que planejam a ao
integrada na favela e tambm no bairro (que pode ser um loteamento irregular) ou
em uma microbacia hidrogrfica, que podem ter diversas favelas. As aes se daro
nas escalas urbanas (nos casos de projetos de drenagem, na escala regional) e na
escala dos espaos de moradia, portanto espao privado. Isso envolver um grau de
planejamento e coordenao de diversos atores e agentes pblicos e privados.
Figura 01:
Sub-bacias dos ribeires
Alvarengas e Lavras com
indicao das favelas,
municpio de So Bernardo do
Campo, SP. Fonte: PMSBC
Limite das Sub-bacias

Aglomerados Subnormais
244
Figura 2: Sub-bacias
com identificao dos
loteamentos regulares,
irregulares e favelas. Fonte:
PMSBC Secretaria de
Administrao/Cadastro /
Banco de Dados
Prefeitura do Municpio de
So Bernardo do Campo
PAT - PROSANCAR
Mapa de Parcelamento- rea
do PDLI e Entorno
Loteamento Regular
rea do PBU
Loteamento Irregular
Sub-bacias
Gleba Particular
Favelas
H uma diferena primordial entre normas para gerir contratos de

prestao de servios e obras com recursos pblicos, muitas vezes de
repasses ou emprstimos, com empresas construtoras, escritrios de
servios tcnicos ou associaes comunitrias e os procedimentos
internos para elaborao de projetos e execuo de obras, com contratos
com fornecedores de levantamentos topogrficos, sondagens, materiais
de construo, cooperativas de mo de obra etc. O que se torna ainda
mais especfico quando tratamos de urbanizao de assentamentos
precrios, pois as rotinas de licenciamentos, diretrizes, projeto,
planejamento da obra dependem de diversos fatores externos equipe,
ao setor e prpria prefeitura.
Como podemos ver na figura a seguir, a urbanizao de uma favela
engloba as fases de discusso da interveno e negociao com diversos
rgos pblicos, moradores e vizinhos, entre moradores, levantamentos,
desenvolvimento de projetos e execuo das obras. Essas fases devem
prever, posteriormente, a manuteno urbana.
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Registro do Problema
Desabrigo em chuvas, problema de sade infantil,
gatos nas redes
Diagnsticos (setoriais, Defesa Civil, imprensa, MP)

obteno de levantamentos e estudos
Deciso
Recursos financeiros, tcnicos, operacionais
Projetos
Licenas: responsabilidades, compensaes e
contrapartidas
Obras
Planejamento, execuo, manuteno
Formalizao / Cidadania
Documentos, contas de servios, adimplncia,
programas e projetos socioambientais
Regularizao
Detentor do ttulo, registro, adimplncia, participao
Figura 3: Processo de urbanizao - situaes e agentes envolvidos
A partir desse prembulo, apresentaremos algumas consideraes na perspectiva de que a

prefeitura tenha decidido fazer projetos e obras de urbanizao e que esteja consciente de que a
atividade tem carter constante, ou pelo menos de trs a quatro anos. Assim, estamos pressupondo
que ao longo do tempo a prefeitura, por meio de diferentes rgos, elaborou diagnsticos especficos
e municipais e tem planos e programas de habitao, havendo incorporado no oramento municipal
rubricas relacionadas a essa poltica.
Geralmente os prazos de acesso a editais e recursos financeiros de rgos financiadores so
considerados estratgicos pelos gestores de hierarquia superior. Mas importante para equipe
tcnica avaliar os prazos e passos a partir dos recursos tcnicos e operacionais de que dispe e
indicar ou no a contratao de servios para levantamentos e projetos.
Por outro lado, a entrada de um assentamento na programao para projetos j significa que a
equipe tem alguma informao sobre este, como levantamentos preliminares e um pr-diagnstico,
que dever ser atualizado e documentado, como subsdio s decises de projeto. As mais importantes
so: a dimenso da rea, nmero de casas, nmero de famlias, situao fundiria, existncia de reas
de risco e reas ambientalmente sensveis (ver Aula 6: Definio das diretrizes de interveno).
246
A dimenso, a forma da rea e sua ocupao indicam necessidade de interagir, ou no, com os
rgos de mobilidade e acessibilidade para diretrizes de abertura de vias, e tm relao direta com o
grau de dificuldade para os servios pblicos como energia, telecomunicaes ou saneamento.
Na maioria das capitais, municpios conurbados e regies metropolitanas existem favelas
grandes, com reas equivalentes a bairros, mas essas so em pequeno nmero. A maioria das
favelas de pequeno e mdio porte. Favelas com menos de um hectare (equivalente a uma quadra)
possivelmente podem ser estudadas e ter projetos elaborados por equipe internas, pois geralmente
no apresentam problemas complexos e especiais, como reas ambientalmente sensveis ou
sobreposio de situaes fundirias. Favelas maiores precisam de estudos hidrulicos, geotcnicos
e de circulao urbana, por exemplo. Em muitos casos, os estudos de alternativas de diretrizes
e, sobretudo, as decises, dependem da articulao com outros rgos. Nesse caso necessrio
desenvolv-los antes e contratar projetos de urbanizao a partir desses estudos.
Figuraa 4 e 5:
Favela da Rocinha. Rio de
Janeiro/RJ. O projeto apresenta
uma viso geral da interveno
e detalha, a partir do plano de
obra, determinados trechos
e atividades prioritrios; por
exemplo, espao para canteiro
de obras, e remanejamentos.
Fonte: Escritrio Mayerhofer
& Toledo Arquitetura (www.
mtarquitetura.com.br).
247
247
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Figura 6: Plano geral de

Urbanizao e Paisagismo
Favela Jardim Floresta/
Guarapiranga. Favela de menor
porte e com obra executada
simultaneamente em toda
a rea. Fonte: Escritrio de
Arquitetura Paulo Bastos.
0
10m
50m
Habitaes existentes
rea de plantio
Novas habitaes (relocaes)
Casas particulares
Barracos de madeira
Figura 7: Corte transversal da Favela Jardim Floresta/Guarapiranga. Fonte: Escritrio de Arquitetura Paulo Bastos.
Figuras 8, 9 e 10: Favela Jardim Floresta/Guarapiranga. Fonte: Escritrio de Arquitetura Paulo Bastos.
248
Figura 11:
Implantao Ncleo
Sacadura Cabral no
municpio de Santo
AndrSP.
Fonte: PMSA.
Ncleo Habitacional Sacadura Cabral

1- Centro Comunitrio 2- Praa 3- Centro de Servios 4- Quadra no urbanizada 5- Paisagismo
Figuras 12, 13, 14 e 15: Urbanizao Ncleo Sacadura Cabral, Santo Andr/SP. Fonte: Laura Bueno, 2003.
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A populao faixa etria, renda, histrico da ocupao, densidades construtiva e populacional

so importantes indicadores das especificidades que o projeto deve considerar das formas viveis
(social e economicamente) de remoo, reassentamento ou remanejamento para desadensamento
e abertura de vias.
A situao fundiria d a dimenso das facilidades ou dificuldades para o processo de
regularizao tipos de instrumentos, parcelamento, edificaes, registro de ttulos. As favelas
em terrenos dominiais, por no precisarem a desafetao, tero um processo de regularizao mais
rpido do que os terrenos municipais de uso comum do povo.
A existncia de reas de risco indicar a necessidade de previso (aquisio, projeto e obras) de
novas unidades para remoes (que precisam ser providenciados antes das remoes, evitando-se
alojamentos ou pagamentos de aluguel) e a necessidade de projetos de geotcnica especializados.
Figura 16:
reas de risco no
municpio de Itapecerica
da Serra SP.
Fonte: Fernando
Nogueira, UNESP.
Figuras 17 e 18: reas de risco no municpio de Itapecerica da Serra SP. Fonte: Fernando Nogueira, UNESP.
250
A existncia de reas ambientalmente sensveis possibilita prever a necessidade

de estudos dos impactos das propostas, de medidas de recuperao, minimizao ou
compensao de impactos e necessidade de licenas especficas.
Como geralmente os levantamentos e estudos existentes so antigos e, portanto
desatualizados, necessrio que a equipe, em qualquer caso (interna ou contratada)
tenha acesso a servios de topografia, sondagem e estudos geotcnicos. Nas prefeituras
com equipes prprias geralmente h contratos de longa durao desses servios.
Somente com esses subsdios ser possvel desenvolver bons projetos e planos
de obras, ou contrat-los.
As normas especficas e metodologia para projetos e obras devem ser instrumentos
para consolidao da poltica de regularizao fundiria sustentvel, a partir do
Estatuto da Cidade.
Em diversas cidades, principalmente as capitais e municpios das metrpoles
brasileiras, h setores e secretarias responsveis por urbanizao e regularizao.
Nesses locais surge a necessidade de criar outros servios pblicos para tornar regular
e natural as reas urbanizadas. Os ncleos urbanizados devem ser inseridos nas
rotinas da cidade, transformando os moradores em cidados. Essas prticas sociais e
institucionais so novas e precisam de procedimentos, j que geram direitos e deveres.
A Prefeitura deve incluir nos projetos, ou exigir da projetista, a utilizao do mesmo
padro esttico utilizado na cidade formal, como por exemplo, utilizar nas favelas o
mesmo mobilirio urbano presente nos bairros regulares1.
A dimenso dessa ao depender da condio de oferta desse servio, que
estratgico, para a no deteriorao das obras executadas, devido ao mau uso,
adensamentos indevidos ou gentrificao2.
Conforme a possibilidade de composio de equipe estvel e a dimenso do problema
do municpio (as capitais geralmente tem milhares de moradias em regularizao e
necessita de uma estrutura continuada), as instituies de pesquisa, ensino, organizaes
sociais e prestadores de servios podem ser contratadas para isso, ficando o poder
pblico responsvel pelos registros de ttulos, cadastramento de redes etc.
1. BUENO, 2000.
2. Esse termo veio do ingls. Gentrification se refere a reas urbanas vinculadas revoluo industrial que,
devido a mudanas tecnolgicas e degradao ambiental acabam sendo reformadas com aumento dos
preos fundirios. Assim os moradores mais pobres, geralmente com ttulos e contratos frgeis e pobres,
vendem as propriedades para grupos sociais mais ricos.
251
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Figuras 19 e 20:
Antes e depois: Favela
Valo Verde, Embu-SP.
Fonte: GTA
Figuras 21 e 22:
Antes e depois: Favela
Fonte: GTA
Figuras 23 e 24:
Antes e Depois Favela
Fonte: GTA
Os Programas de assessoria tcnica so recomendados para ampliaes, reformas, resoluo de

situaes insalubres e adaptao de instalaes hidrulicas e eltricas. Eles so muito teis durante e
aps o perodo de obras de urbanizao. No caso dos projetos de Embu/SP, tm sido utilizados tanto
os mutires no remunerados com moradores nos fins de semana, quanto frentes de trabalho que
atuam durante a semana nas obras, remunerados pela Bolsa-trabalho. Em ambos os casos, a prefeitura
fornece os projetos, os materiais e o acompanhamento de obra por profissionais habitados.
Apesar do nmero ainda pequeno de ncleos regularizados e registrados em todo o Brasil e
de famlias tituladas, j existe a necessidade de criao de normas ou sistemticas para controle
urbano especfico para reas em processo de regularizao. Nos projetos so feitos estudos e
discutidas as plantas de parcelamento, uso e ocupao do solo, que apontam os usos e parmetros
admissveis. Sendo de conhecimento da populao, por meio do processo de discusso, essas
normas sero objetos de fiscalizao e orientao da populao quanto ao uso e ocupao do solo.
Esse componente tem o duplo papel de educao, tambm o de conter depredaes e interferncias
que firam o interesse pblico.
252
A constituio dos direitos de acesso aos servios pblicos, por outro lado, pressupe a
organizao do poder pblico para a operao e manuteno urbana.
Devem ser executadas as plantas de cadastro chamadas tambm de as built, que devem
ser enviadas e incorporadas pelos setores fiscais de cadastro e concessionrias de servios.
Para a otimizao desse processo de incorporao dos assentamentos na cidade formal, fazse necessrio promover programas de reciclagem de tcnicos e empresas concessionrias de
servios de manuteno urbana.
1.1 Diretrizes, rea de influncia, estratgias de implementao

A elaborao ou contrato de projeto deve partir da clara definio das reas inseridas e
das reas de influncia.
As obras de urbanizao no devem ser intervenes pontuais. Devem se integrar nos
projetos de um conjunto de intervenes nos bairros, buscando uma integrao fsica e
social com o entorno. O equacionamento das demandas por equipamentos e servios de
lazer, esportes, educao e sade para favelas em processo de urbanizao, deve ser realizado
a partir de planos de bairro.
Atravs deles, as demandas e potencialidades de todo o bairro devero ser analisadas,
para estudar reas livres pblicas, de lazer, cultura e esportes.
Especialmente por muitas estarem prximas a crregos, os planos de interveno tm de
considerar a globalidade da sub-bacia e do fundo de vale.
Figura 25:
Sub-bacia 94 com
reas de interveno,
Itapecerica da Serra - SP.
Fonte: DEMACAMP, 2007.
Os problemas de acessibilidade, reas livres e equipamentos podero ser melhor

resolvidas (evitando a coincidncia de altas densidades e pouco espao livre); e
eventuais remoes podero ter solues mais adequadas.
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importante contatar os diferentes setores municipais ou estaduais, conforme o caso, e as

concessionrias de servios para obteno das diretrizes para esses estudos e projetos. Conforme a
Aula 3, do mdulo 2, j detalhou, a legislao brasileira em todos os nveis recente. H rgos que
ainda no conseguem aplicar o Estatuto da Cidade, devido a desconhecimento e falta de parmetros.
Assim, muitas vezes necessrio promover discusses para readequao das diretrizes.
2. Os levantamentos necessrios3:
2.1 Levantamento planialtimtrico cadastral
O levantamento planialtimtrico cadastral o primeiro levantamento a ser elaborado.
necessrio tanto para a regularizao urbanstica e fundiria, quanto para a elaborao do projeto
de urbanizao completo. Por isso, esse tipo de levantamento apresenta algumas especificidades.
Deve estar amarrado a alguma referncia utilizada pela prefeitura ou outros rgos
oficiais empresas de gua, esgoto e energia eltrica, por exemplo , de modo a permitir
a verificao de interferncias com outras redes e o posterior cadastramento das plantas
de regularizao fundiria e de redes de gua, esgoto, drenagem e energia eltrica da
favela.
Deve-se incluir o levantamento dos limites externos da favela, para que se possa inserir
a favela nas plantas cadastrais da cidade, comparando seu permetro com as plantas
cadastrais do loteamento do entorno, verificando se h sobreposies em reas pblicas
ou terrenos particulares.
O levantamento dever conter a identificao dos materiais de construo das casas:
alvenaria, madeira/outros materiais ou mista.
A partir desta informao, o projetista poder conceber as alternativas de projeto optando

por aquelas mais fceis e mais baratas, como a demolio das casas de madeira, mais
precrias, onde o morador ainda no fez grandes investimentos.
Muros e cercas devem ser levantados, diferenciando-se os que so de alvenaria. Somente

com o levantamento dos muros e cercas (e no das edificaes) tem-se o registro do
parcelamento do solo existente na favela, com a demarcao dos lotes. Com base na
informao sobre o material de construo dos muros e cercas pode-se optar, na medida
do possvel, pela preservao do parcelamento do solo.
254
3. Item baseado em BUENO, 2000.
O levantamento deve informar tambm sobre o posicionamento dos sanitrios das casas,
com a indicao da sada de esgoto e sua cota, nos casos em que ela variar mais de
15 cm abaixo da cota da casa. Tendo em vista que a rede de esgoto dever atender a
totalidade dos domiclios, o projeto deve evitar a necessidade de reformas nas casas, para
fins de conexo destas s redes. Dependendo da inclinao do terreno e da disposio do
banheiro, pode ser necessrio passar a rede nos fundos e no na frente da casa, ou at
remover casas, por inviabilidade de esgotamento, em alguns trechos da favela.
Os servios podero constar dos seguintes levantamentos, devendo estes obedecer s

normas tcnicas vigentes:
transporte de referncias de nvel (RN), cotas e de coordenadas;
levantamento planialtimtrico e cadastrais de faixas;
levantamento planialtimtrico de reas especiais;
implantao de poligonais de apoio;
locao, nivelamento, estaqueamento e amarrao da rede para projeto;
levantamento planialtimtrico e semicadastral de ruas novas;
locao e nivelamento de furos de sondagens;
cadastro de poos de visita de esgoto e guas pluviais e de boca de lobo e outras
instalaes existentes;
cadastro de interferncias visveis de outras concessionrias;
restituio aerofotogramtrica.
Brejo
Rio
Lagoa
Construo
cerca de arame
cerca viva
cerca de madeira
rea vegetal
linha de alta tenso
tubulao subterrnea
poste
rvore
P.V.
boca de lobo
referncia de nvel
caixa de correo
piquete
telefone
marco
boca de leo
talude
torre de alta tenso
Figura 26: Detalhe de um levantamento planialtimtrico.

Fonte: J B Topografia Ltda, 2006.
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2.2 Pesquisa socioeconmica e cadastros censitrios

O cadastro dos moradores da favela pea fundamental em um projeto de urbanizao.
A partir deste tem-se a caracterizao da populao moradora do local. Os dados bsicos
de caracterizao socioeconmica so: composio familiar, idade, ocupao, renda,
escolaridade, local de nascimento, ltimo local de moradia e tempo de moradia naquela
favela. O contedo dos cadastros varia de acordo com o objetivo especfico para qual est
sendo concebido. Cadastros mais completos podem, por exemplo, incluir a verificao do
nmero e idade dos analfabetos ou da escolaridade dos moradores para definio de um
trabalho educacional, ou a existncia de deficientes fsicos e idosos, ou a verificao da
existncia de moradores que sejam proprietrios de outros imveis urbanos, para avaliar se
socialmente justa a sua manuteno na favela etc. Estes dados podem e devem interferir
na concepo do projeto urbanstico, bem como da opo pela tipologia habitacional ou at
mesmo do programa dos equipamentos sociais a serem implantados em seu entorno.
O cadastro social dever ser espacializado no levantamento planialtimtrico cadastral, o que
permite identificar se h problemas localizados em determinados setores da favela. Trata-se
da deteco de pontos crticos, espacial e socialmente falando. O cadastro social espacializado
torna possvel tambm planejar o trabalho de preparao e acompanhamento da obra.
Pode-se ainda verificar se h uma distribuio espacialmente equilibrada de representantes da
populao envolvidos com o acompanhamento da obra, ou se eles se encontram concentrados
em um trecho ou outro da favela. Os laos de parentesco, grupos de afinidade e de interesse
tambm devero ser observados nesse levantamento, de forma a inspirar o desenho urbano.
Pode-se incluir na pesquisa o levantamento das aspiraes e desejos da populao, bem
como por meio deste olhar pode ser possvel familiarizar-se com a dinmica urbana prpria
do local: hbitos e locais de consumo e de uso do tempo livre, acessos mais importantes ou
os equipamentos necessrios.
Devem-se evitar perguntas cujas respostas possam ser induzidas. Deve-se focar o
questionrio no sentido de obter o maior nmero de contribuies relativas especificamente
ao espao urbano. Informaes sobre emprego, renda, equipamentos pblicos e sociais
podem ser questes a serem enfrentadas tambm pelo projeto de urbanizao.
Este levantamento dever ser tambm utilizado como instrumento de sensibilizao e
envolvimento da populao, contribuindo com a fase posterior de acompanhamento social
do projeto de urbanizao.
2.3 Levantamento urbanstico

Para a elaborao de um projeto de urbanizao devem ser analisadas as relaes da
rea com seu entorno. Para tanto devero ser levantadas as intervenes j executadas ou
planejadas para a rea, ou seja, a existncia de interferncias de qualquer tipo que devem ser
consideradas para a elaborao do projeto.
256
Estes dados devero ser obtidos em vistorias ao local, enfocando seu entorno e interior, de modo a
verificar a existncia de sinais de quaisquer obras como tipos de dutos, ruas e avenidas junto favela,
e se h restries e problemas ambientais na rea e seu entorno como cursos dgua, nascentes,
afloramentos rochosos, sinais de instabilidade de encostas, beiras de cursos dgua ou inundaes.
A populao geralmente possui valiosas informaes sobre estas intervenes antigas e futuras
na rea e estas informaes devem ser confirmadas pelo tcnico especializado.
O levantamento de dados tcnicos e em campo pode indicar a necessidade urgente ou para a
fase de projeto de laudos complementares como o de risco geotcnico, que por sua vez podem
indicar a inviabilidade da consolidao da ocupao.
a partir da anlise integrada destes dados iniciais que se saber dizer se vivel manter a
populao habitando no local.
A prefeitura com seus setores de saneamento, vias pblicas, drenagem, dentre outros, dever ser
importante parceira em verificar se h planos ou projetos aprovados de obras na rea que possam
comprometer a urbanizao. Pode haver ruas ou avenidas projetadas, ou com largura projetada superior
existente, ou a necessidade de execuo de redes que precisam ser consideradas na fase de projeto.
Nas visitas em campo sero levantados os seguintes dados4:
uso e ocupao do solo;
caractersticas do meio fsico e suas restries (existncia de recursos naturais);
tipologias construtivas predominantes;
densidades;
avaliao da infraestrutura existente no local.
3. Contedo mnimo
O projeto de urbanizao desenvolvido em fases que sero definidas em contratos ou convnios. So
fases de entrega de levantamentos e obteno de diretrizes, estudo preliminar, projeto bsico e projeto
executivo, aprovaes e licenas. Cada local, situao, institucional e administrativa tem suas especificidades.
Mas necessrio que sejam definidas quais dessas atividades ficam a cargo dos projetistas, equipes
de gerenciamento ou so assumidas pela equipe local. Os municpios que tm gesto do saneamento
local, por exemplo, podem criar rotina at de colaborao do setor no projeto e construo das redes. A
aprovao da planta de arruamento e parcelamento, importante para o processo de regularizao, via lei
de ZEIS, poder ter procedimento simplificado na estrutura municipal.
Geralmente h um razovel intervalo de tempo entre a finalizao do projeto e o incio das
obras, devido a procedimentos administrativos, atrasos de liberao de recursos, interferncias
fsicas no canteiro etc. Assim, muito comum que sejam elaboradas adaptaes de projeto,
geralmente por conta de eroses provocadas por chuvas, gerando mudanas no projeto executivo
e nos quantitativos, como construes, demolies ou, ainda, novas obras pblicas no entorno.
4. Como exemplo de roteiro para vistoria, ver fichas padro de vistoria GTA na bibliografia complementar.
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preciso que a equipe tcnica tenha disponibilidade para isso, pois essas adaptaes,
se demoradas, causam atraso das obras. Nos casos de contratos de escritrios ou
convnios, desejvel prever horas tcnicas para esse servio.
O contedo e nmero das peas grficas, quantitativos, memoriais necessrios para
cada fase pode ser referenciado a normas e recomendaes (ABNT, CONFEA, IAB). H
tambm municpios de grande porte que definem normas prprias, especificaes e
tabelas de preos. H casos, entretanto, do rgo financiador Caixa, BNDES, agncias
estrangeiras e internacionais ter procedimentos prprios. No caso do Programa
Habitar Brasil-BID, o roteiro de apresentao de projeto bsico e executivo, denominado
Padro mnimo de elementos, consiste em: 1 - memorial descritivo e especificaes
tcnicas; 2 - plantas, perfis e detalhes grficos da situao encontrada e da proposta; 3 levantamento planialtimtrico; 4 - mapeamento da rede existente, no que se relaciona
com o projeto; 5 - planta da localizao do empreendimento em relao malha urbana;
6 - oramentos detalhados das obras e servios de cada projeto; 7 - composio de
custos; 8 - cronograma fsico-financeiro detalhado de obras e servios; 9 - declarao
da viabilidade, quando for pertinente; 10 - aprovao dos rgos pertinentes.
preciso verificar a legalidade, no caso de agncias estrangeiras, bem como a
pertinncia das exigncias ou solicitaes em relao ao objeto favela e em relao
estratgia do municpio na execuo da poltica habitacional. A urbanizao de
favelas requer muitas vezes diferentes executores ou formas de execuo, como
mutiro, empresas especializadas, pequenas e mdias construtoras, ou cooperativas
de mo de obra. Os diferentes procedimentos podem ajudar inclusive a obteno e
coordenao de recursos de diferentes fontes para obras de interesse complementar. As
especificaes de projeto devem adequar-se a essas estratgias, e no o contrrio.
3.1 Levantamentos e projetos

A partir dos levantamentos realizados planialtimtrico cadastral, cadastro social,
aspiraes dos moradores, intervenes existentes e planejadas e uso do espao , iniciase a fase de elaborao dos projetos. A primeira etapa definir as diretrizes e o escopo do
projeto. O programa partir das necessidades apontadas nos levantamentos e deve abranger
do urbanismo at a infraestrutura urbana. Com o programa definido, saber-se-o quais os
levantamentos complementares necessrios, quais os pontos problemticos da rea a serem
resolvidos, e que tipo de profissional requerido.
As diretrizes so os instrumentos mais adequados para encaminhar as solues e definir as
responsabilidades pelas interferncias de projeto (com concessionrias, rgos responsveis
pelo sistema virio etc.), sejam elas dentro da favela ou na sua proximidade como, por exemplo,
a necessidade de obras de drenagem e esgotamento nas quadras vizinhas. Assim, podemse planejar os prximos passos, reivindicar claramente os projetos e obras necessrias, obter
recursos junto a outros agentes, enquanto o projeto de urbanizao contratado.
258
Estudos geotcnicos, de macrodrenagem, de coleta de esgotos de moradias de fora da

favela, abertura de vias e pavimentao de reas de fora da favela, remoo de postes etc.
podem ser importantes para elaborao de um bom projeto de urbanizao de uma favela.
A discusso com a populao deve-se iniciar desde o momento da emisso das diretrizes
dos projetos a serem desenvolvidos, pois pode ser uma forma de controle social sobre os
rgos que interagem nos projetos e que muitas vezes no os prioriza e os atrasa. A presso
dos moradores sobre os rgos envolvidos (desde o prprio promotor da urbanizao at a
concessionria de servios) realmente o mais eficiente meio de agilizao do processo.
Temos, ento, uma lista dos servios a serem executados:
complementao ou atualizao dos levantamentos social, urbanstico e
planialtimtrico cadastral;
produo de mapeamento geolgico geotcnico (como forma de embasar a
avaliao comparativa tcnica e econmica da melhor soluo);
realizao de sondagens e ensaios;
urbanismo;
pavimentao e drenagem (dever conter estudos hidrolgicos e planta geral de
pavimentao e drenagem executada sobreposta planta de urbanismo, delimitando
trechos a serem pavimentados, indicao de pontos de captao de guas pluviais e
o traado preliminar da rede de drenagem);
esgotamento sanitrio (as diretrizes e parmetros de projeto tais como contribuies
de esgoto mxima, mdia e mnima e as cargas montante sero fixados com base
nas recomendaes da empresa/rgo responsvel pelos servios no municpio. Sero
apresentadas alternativas de projeto a partir de fatores tcnicos e operacionais. No
caso de tratamentos localizados sero caracterizados os corpos receptores);
Abastecimento de gua potvel (as diretrizes e parmetros de projeto tais como ponto
de interligao, presso disponvel, material/dimetro mnimo quota per capita
coeficientes de reforo, atendimento, sero fixados com base nas recomendaes
da empresa/rgo responsvel pelos servios no municpio. O projeto dever conter
a indicao de todas as ligaes com as unidades individuais, bem como as seces
tipos e quadros resumo das quantidades e servios previstos e memoriais);
remoes e remanejamento de moradias (sero indicadas quando houver necessidade
da implantao de vias de acesso ou de redes de infraestrutura);
conjuntos e edificaes residenciais;
alojamentos provisrios;
canalizao de crregos;
259
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p r e c r i o s
consolidao geotcnica;
edificao para canteiro de obras;
dispositivos para coleta de lixo (dever conter solues tcnicas para o recolhimento
do lixo);
energia eltrica: iluminao pblica e distribuio (dever ser identificado o
posteamento existente, os remanejados e novos a serem implantados, conforme
orientao prvia da concessionria);
reas de esporte, lazer e amenizao;
arborizao e paisagismo (dever incluir a recuperao de reas degradadas e a
melhoria do espao de uso comum como ruas e praas);
oramento;
especificaes tcnicas;
plano de obra;
projeto bsico e detalhes tpicos.
A definio do escopo do projeto tambm permite quantificar (em

comprimento, rea ou volume), as obras que sero necessrias. Essa
quantificao feita avaliando-se as necessidades da rea: abertura de novas
ruas ou vielas, alargamento de vias ou vielas existentes, canalizao de crregos,
drenagem de nascentes, remoo de mataces, medio do comprimento das
redes de infraestrutura de gua e esgoto a executar, reforma ou ampliao das
ligaes e redes de energia eltrica e de iluminao pblica, necessidade de
remanejamento, relocao ou remoo de famlias etc. Com essa quantificao
pode-se estabelecer uma estimativa de custos da urbanizao, instrumento
necessrio e til para a viabilizao das obras.
A estimativa oramentria importante instrumento, pois auxilia a
administrao a tomar decises e a fazer gestes para a obteno de recursos,
internos ou externos. Por razes bvias, o projeto executivo, a no ser solues
tpicas e especificaes de servios, deve ser desenvolvido em paralelo s
obras, que podem durar anos aps o projeto ter sido elaborado. Com o projeto
bsico concludo o agente promotor pode contratar os projetos e licitar as
obras. Assim, o projetista somente ir desenvolver os projetos executivos com a
empreiteira na obra, considerando que no canteiro de obras h a necessidade
de se ter um projeto executivo mais detalhado5.
260
5. Ver exemplo de projeto executivo de urbanizao de favela na bibliografia complementar.
4. Avaliao de parmetros e tecnologias6

Aps a realizao das obras de infraestrutura, criao de reas de lazer ou construo de
equipamentos urbanos, fundamental que a manuteno destes espaos e servios seja includa
nas rotinas de manuteno e fiscalizao realizada pelo poder pblico municipal. Esta ao
importante para que, por exemplo, as reas de risco e de recuperao ambiental no sejam
reocupadas e degradadas. No caso das redes de saneamento bsico, a manuteno do sistema
pelas concessionrias garante o seu funcionamento adequado e otimizado.
a) Integrao dos assentamentos precrios cidade
Favelas implantadas em baixadas so geralmente assentamentos longilneos, estreitas faixas de
terra encaixadas ao longo de cursos dgua. Torna-se necessria a integrao dessa rea malha
urbana por meio de outras vias que criem e conectem quarteires.
Figura 27:
Vielas implantadas, Favela
Imbuias/Guarapiranga.
Plano geral de
urbanizao e paisagismo.
Fonte: Estudos avanados
17, 2003. Arquiteto Paulo
Bastos.
20m
100m
Vielas principais e secundrias

implantadas
Barracos de madeira
Habitaes existentes
rea de plantio
Novas habitaes (relocaes)
Casas particulares
b) Circulao interna
Buscando aproximar as caractersticas da rea de projeto s prticas de manuteno e servios
urbanos e ao padro de acessibilidade urbana, deve-se considerar um hectare, ou um crculo de
60 metros de raio como uma espcie de modulao a partir do qual se torna necessrio criar um
sistema virio com acesso de veculos. A cada 100 metros (por 100 metros), ou o equivalente a um
quarteiro necessria a existncia de um acesso para veculos.
Ruas para trfego de veculos de servios pblicos, como caminhes de lixo, ambulncias e
mudanas, necessitam de largura mnima de quatro metros. Com trs metros de largura, as ruas so
aceitveis se situadas a menos de 60 metros de uma rua mais larga. o caso, tambm, das vielas de
at 1,5 metro de largura, cujo comprimento dever ser pequeno e sua funo dever ser de acesso
a apenas uma casa. Estas vielas podero ter comprimento de 32 metros, mximo considervel para
desobstruo da rede de esgoto.
6. Item baseado em BUENO, 2000, Consrcio Habitat 2004 e Demacamp 2007.
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Figura 28:
Vielas com, no mnimo,
1,5m de largura
Acessos por escadarias so admissveis at 58 degraus para um desnvel de 10

metros, o que equivale a projetos de habitao social verticais (trreo + trs andares).
Considerando um acesso ao ar livre, deve-se garantir na urbanizao lances com
menor nmero de degraus e maior nmero de patamares de descanso.
Figuras 29 e 30:
Desenho esquemtico
de escadarias
Em escadarias fundamental garantir uma declividade lateral do degrau em direo a

rebaixos para passagem da gua sempre que a vazo prevista no exigir escada hidrulica
paralela. A canaleta como acabamento de piso uma soluo bastante difundida.
c)Abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
Recomenda-se que as redes coletoras implantadas em vielas no ultrapassem 32 metros de
comprimento j que essa a distncia mxima da mangueira para desobstruo mecnica; e
que os ramais domiciliares tenham no mnimo um dimetro de 150 mm para preveno contra
obstrues por mau uso.
Nos loteamentos irregulares as redes so precrias, causando risco de sade a todos os
moradores da rea. No existe controle das ligaes clandestinas na rede de drenagem.
Os cursos dgua tambm recebem a contribuio da poluio difusa. Cada favela precisa
ser analisada de acordo com sua insero no sistema de coleta e tratamento de esgotos
da cidade. Em geral adota-se o sistema separador absoluto de esgotos, que condiciona a
separao fsica dos esgotos e guas servidas da drenagem pluvial. A favela, portanto, deve
ter infraestrutura compatvel com aquela existente na cidade.
262
H situaes que dependem de anlises especficas, em que se deve optar por solues como a
construo de um coletor nico, que receba a contribuio da favela e do bairro, quando, por exemplo,
a favela foi implantada aps a execuo da rede coletora, ou pode-se optar por interceptar o esgoto
nas ruas acima da favela, executando um coletor separado no fundo de vale somente para a favela.
O Sistema Condominial de Coleta de Esgoto Sanitrio uma concepo de saneamento que
conjuga economia e eficincia, buscando criar condies para universalizao do acesso dos servios
de esgotamento sanitrio. Diminui-se a extenso das redes e, portanto o seu custo final.
As opes para implantao podem ser por ramal de jardim, ramal de calada ou ramal de
fundo de lote.
Figura 31:
Desenho esquemtico
de esgoto condominial com
ramal de jardim.
Figura 32:
Desenho esquemtico
de esgoto condominial com
ramal de calada.
Figura 33:
Desenho esquemtico de
esgoto condominial com ramal
de fundo de lote.
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Figura 34:
Projeto Piloto do
Sistema Condominial de
Esgotos em Guarulhos.
Fonte: SAAE - Servio
Autnomo de gua e
Esgoto de Guarulhos.
Figuras 35 e 36: Implantao da rede de abastecimento SAAE e comunidade em parceria no Ncleo Jardim Santa Quitria
e obras de saneamento no Ncleo Santa Angelina. Fonte: Servio Autnomo de gua e Esgoto (SAAE) de Guarulhos.
Rede de Esgoto
264
Sistema Virio
Profundidade Mnima
Vias com trfego de veculos
0,90 m
Vias sem trfego de veculos
0,65 m
Vielas e caladas
0,40 m
d) Macro e microdrenagem
Os projetos de urbanizao devem procurar garantir a faixa de 15 metros desocupada nas beiras
dos crregos, utilizando a faixa de 15 a 30 metros prioritariamente para implantao de usos
urbanos de baixo impacto, como equipamentos sociais, reas de lazer, parques etc.7 As propostas
devem ser apresentadas em diferentes escalas de interveno, regional, local e em cada ncleo;
necessrio estudar caso a caso, adequando as propostas ao Plano de Regularizao Fundiria
(Resoluo Conama 369/2006) e seguindo as diretrizes:
recuperao da qualidade da gua (infiltrao, permeabilidade, controle de eroso e
lanamento de poluentes);
ampliao da cobertura vegetal;
criao de acessos e caminhos para pedestres e ciclistas, desestimulando o transporte
motorizado;
canalizao dos crregos e nascentes somente como ltimo recurso.
Abaixo, exemplos de solues dadas em situaes onde o assentamento precrio se localiza na

faixa de preservao de rios e crregos.
Figuras 37 e 38: Implantao e perfil Ncleo Jardim Ip - So Bernardo do Campo. APP confinada em fundo de lotes:
opo pela remoo total e a transformao da rea em espao de lazer. Fonte: Consrcio Habitat.
7. importante ressaltar que a exibilizao da faixa de 30 metros (denida pelo Cdigo Florestal) depender de cada caso. Depender
da viabilidade tcnica e da interpretao do rgo ambiental. H inmeros casos de faixas menores aceitas em obras de urbanizao
de favela, inclusive com licena ambiental e /ou TAC. Para tanto, fundamental construir uma articulao entre o rgo responsvel
pela poltica de urbanizao de favelas, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e o rgo ambiental estadual.
265
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Figuras 39, 40, 41 e 42: APPs convertidas em reas de lazer. Fonte: Seminrio APP Urbana 2007, Cleir Ferraz Freire.
Prope-se a adoo de sistemas de microdrenagem especiais, que melhorem a permeabilidade e

assegurem infiltrao e poos de infiltrao. Prope-se tratar a poluio difusa atravs da infiltrao,
mas tambm da reteno de lixo em bocas de lobo e outras estruturas de drenagem.
Figura 43:
Desenho esquemtico:
estacionamento drenante.
Fonte: PAT. So Bernardo
do Campo.
266
Sistema de pavimentao e drenagem do Bairro Ecolgico e poos de infiltrao;
Figura 44:
Asfalto ecolgico
incluindo lanamento
das bocas de lobo em
drenos. Fonte: Consrcio
Habitat/2005.
Figura 45:
Poos de absoro com
depresso para reteno
para poluio difusa. Fonte:
Consrcio Habitat/2005.
Tratar poluio difusa;
Figura 46:
Cestas para reteno
de lixo em bocas de
lobo. Fonte: Consrcio
Habitat/2005.
Figura 47:
Escadarias hidrulicas
com reteno de poluio
difusa. Fonte: Consrcio
Habitat/2005.
Figura 48:
Piso para poo de absoro
com reteno de poluio
difusa. Fonte: Consrcio
Habitat/2005.
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e) Lotes e moradias
Os parmetros para as solues habitacionais propostas so:
prioridade para a produo de moradias nos prprios ncleos;
realizar melhorias habitacionais, quando necessrio, especialmente instalaes sanitrias e eltricas;
utilizao de modalidades de solues habitacionais mistas, respeitando as caractersticas fsico-urbansticas
dos trechos dos ncleos;
assegurar reas de remanejamento prximo aos ncleos de origem (lotes ou propriedades j
parceladas), preservando laos de vizinhana e utilizao dos mesmos equipamentos pblicos;
construir unidades acabadas como estratgia para conteno de adensamento desordenado nas reas;
no deixar fundo de lote com o crrego;
prever sistemas alternativos de manejo das guas pluviais nas propostas habitacionais;
fomentar o reparcelamento e produo de novas unidades (reassentamento), com diferentes tipologias
atendendo a todas as idades, estilos de vida, renda, tipos de famlia;
prever nos projetos habitacionais uma proporo de unidades com rea para o uso misto (trabalho e
moradia, comrcio e uso residencial);
preferencialmente buscar detalhar propostas verticalizadas com acesso para, no mximo, trs
pavimentos de escadas;
considerar a gerao de renda existente e ampliar as possibilidades nas comunidades, como garantia de
sustentabilidade econmica do projeto;
evitar, ao mximo, o uso de alojamentos no processo de relocao e remanejamento;
assegurar solues habitacionais verticalizadas, com a menor rea condominial possvel;
utilizar lotes com rea mnima entre 40 e 50 m2 em quadras pequenas;
uomentar a utilizao da tipologia de casas sobrepostas no caso de dois ou trs andares;
no caso de edificaes de trs andares utilizar quota de terreno entre 90 e 120 m2.
Figuras 51 e 52:
Antes e depois; unidades
sobrepostas. Fonte: GTA
Figuras 49 e 50:
Antes e depois; unidades
sobrepostas para reas com
declividade. Fonte: GTA.
268
Figura 53:
Modelo de Unidade
Habitacional.
Fonte: Estudos avanados,
17, 2003 Arquiteto Paulo
Bastos.
Figuras 54 e 55: Esquema genrico para implantao de unidades sobrepostas em assentamento j consolidado. Fonte: USINA.
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Figura 56:
Vila Senhor dos Passos (Belo Horizonte MG) Favela urbanizada; implantao de unidades sobrepostas. Fonte: USINA.
Figuras 57 e 58:
Vila Senhor dos Passos (Belo Horizonte MG) Favela urbanizada; implantao de unidades sobrepostas. Fonte: USINA.
Figura 59:
Proposta de perfil de implantao de unidades verticais para reas com
declividade acentuada. Fonte: Consrcio HABITAT, 2005.
270
So recomendaes para as solues habitacionais:

consolidar: habitaes com bom padro construtivo, necessitando de poucas melhorias;
habitao sobreposta: lotes inadequados, precrios e com difcil acesso;
habitao verticalizada: alto adensamento, habitaes precrias, difcil acesso e terreno
bastante acidentado.
Em grandes assentamentos, a m de adequar-se a parmetros urbansticos e de infraestrutura,

existe a necessidade de implantar ou reorganizar o sistema virio existente. Este, portanto, deve
contemplar, alm das vias de acesso s residncias, ruas de, no mnimo, quatro metros de largura,
para acesso de ambulncia, polcia e caminho de mudana ou entregas a, no mximo, 100 metros
de todas as casas, e ruas de trs metros de largura por at 50 metros de extenso, para serem
efetuadas desobstruo de redes, varrio, disposio e coleta de lixo.
Quanto implantao, as vias pblicas ou cursos dgua devem sempre estar voltadas para a
frente dos lotes.
Figura 60: Lotes voltados para a via de acesso de, no mnimo, 4m de largura e recuo frontal de 1,5m.
Figuras 61 e 62:
Antes e depois Parque Royal - Favela urbanizada; implantao de ciclovia e vias de acesso.
Fonte: PMRJ Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro.
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f) Arborizao e reas livres

H grandes dificuldades para introduo de arborizao em ncleos urbanizados devido
ausncia de reas livres e grande densidade construtiva. Assim, necessrio abranger o bairro, a
microbacia, a vizinhana do ncleo para introduzir a vegetao.
Essa ao garante a sustentabilidade das ocupaes habitacionais, minimizando a poluio do ar,
da gua e do solo, e resultam em compensao ambiental e reparao de danos:
arborizao urbana em grande escala (caladas, escolas, outros equipamentos
pblicos e propriedades privadas), e caladas com faixas permeveis, para caladas
com largura acima de 2,5 metros, priorizando as microbacias relacionadas com os
ciclos hidrolgicos das sub-bacias principais;
Figuras 63 e 64: Arborizao das ruas e terrenos pblicos - rua com calada gramada. Fonte: Consrcio Habitat/2005.
ampliao da permeabilidade em reas de estacionamento de veculos, nas reas de

habitao de interesse social, ou reas particulares.
Figura 65: Arborizao para Habitao de Interesse Social e equipamentos para infiltrao. Fonte: Consrcio Habitat/2005.
272
expor nascentes, inserindo-as em reas pblicas de uso recreativo e educacional;
Figura 66: Valorizao de nascentes. Fonte: Consrcio Habitat/2005.
Figuras 67 e 68: Favela Imbuais Guarapiranga, espao pblico criado. Praa 1. Fonte: Escritrio de Arquitetura Paulo Bastos.
Figura 69: Favela Imbuais Guarapiranga, espao pblico criado. Praa 1. Fonte: Escritrio de Arquitetura Paulo Bastos.
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Figuras 70 e 71: Favela Imbuais Guarapiranga, espao pblico criado. Praa 1. Fonte: Escritrio de Arquitetura Paulo Bastos.
O projeto precisa ser apoiado em um Plano de Obras, no qual se define a estratgia

de execuo. Em reas planas sem risco de eroso, possvel executar a abertura
de vias e redes em todo o local e depois executar os equipamentos e pavimentao
paulatinamente, ou se podem fazer todas as obras em cada trecho predeterminado, no
caso de reas maiores. preciso prever a remoo ou troca de posteamento e outros
ramais de concessionrias que interfiram na urbanizao. Em casos de intervenes de
macro e microdrenagem em microbacias, importante que o plano garanta que as obras
de jusante estejam prontas antes de todo o sistema de escoamento pronto.
Como j foi afirmado, a urbanizao de favelas requer muitas vezes diferentes
executores ou formas de execuo. Por isso o Plano de Obras deve ser elaborado pela
projetista com acompanhamento do rgo pblico, dos moradores e outros agentes.
O oramento dever refletir os custos e cronograma de desembolsos desejveis
para cada agente. O Plano de Obras permite a preparao das diferentes formas de
contratao, tais como licitao das obras por assentamento individualmente, pacote
de diversas reas organizadas por proximidade ou por microbacia, contrato por
servio medido (ata de preo), contratos de fornecimento de materiais para mutiro,
contratos de cooperativas de mo de obra para mutiro remunerado e outras.
O projeto de urbanismo sistema virio completo com ligaes com o entorno,
conforme a dimenso do assentamento, definio e destinao das reas pblicas e
compatibilidade com diretrizes de individualizao das redes deve ser o principal
objeto de publicidade aos moradores e agentes envolvidos.
O poder pblico pode predefinir a utilizao de componentes, equipamentos
e mobilirio urbano, de forma a adotar uma poltica uniforme para toda a cidade,
facilitando a manuteno urbana e a integrao social. So exemplos elementos
pr-moldados para ligaes e cavaletes, guias, sarjetas, luminrias, placas de ruas e
sinalizao, tampes das singularidades.
274
BUENO, L. M. de M. Contextualizao e caracterizao Parmetros e tipologias. In: MINISTRIO
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DEMACAMP Planejamento, Projeto e Consultoria. Diretrizes para elaborao de projetos e
275
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3 :
d a s
i n t e r v e n e s
p r e c r i o s
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Prefeitura Municipal de Recife/PE. www.recife.pe.gov.br.
Prefeitura Municipal de Santo Andr/SP. www.santoandre.sp.gov.br.
http://www.semasa.sp.gov.br/
http://www.habitare.org.br/
Ministrio das Cidades - Banco de Experincias sobre Regularizao Fundiria. www.cidades.gov.br.
CONAMA 369. http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/04textos/conama369.html
Sites de Escritrios de Arquitetura e Urbanismo:

Demacamp. www.demacamp.com.br.
Escritrio Mayerhofer & Toledo Arquitetura. http://www.mtarquitetura.com.br.
Fbrica arquitetura. www.fabricaarquiteturario.com.br.
GTA Grupo Tcnico de Apoio. www.gtaproj.com.br.
Lahbah. www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/
Usina - Centro de Trabalhos para Ambiente Habitados. www.usinactah.org.
277
M d u l o
278
3 :
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p r e c r i o s

Aul a 9
Planejamento, gerenciamento
e controle de obras
Luiz Reynaldo de Azevedo Cardoso
Mdulo 3
M d u l o
280
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p r e c r i o s
A u l a
9 : P l a n e j a m e n t o ,
g e r e n c i a m e n t o
c o n t r o l e
d e
o b r a s
Mdulo 3
PLANEJAMENTO, GERENCIAMENTO e CONTROLE DE OBRAS
Aula 9
Introduo
Seja bem-vindo disciplina de Planejamento, Gerenciamento e Controle de

Obras do Curso de Educao a Distncia de Urbanizao da Favelas.
O presente texto est estruturado em quatro partes.
A primeira projeto e gerenciamento de projetos apresenta conceitos bsicos
sobre o que o nosso objeto de estudo (o projeto, e a obra como um projeto) e a
atividade de gerenciamento do projeto.
A segunda planejamento aborda conceitos e aspectos gerais do planejamento,
atividade fundamental do gerenciamento, apresenta um dos principais produtos
de planejamento, que o cronograma fsico, e as principais tcnicas para sua
elaborao: diagrama de barras e a tcnica de rede.
A terceira custos aborda conceitos bsicos ligados a custos e oramentao
de obras e apresenta as principais tcnicas de oramento e anlise de custos.
A quarta parte tempos, custos e controle apoia-se nas anteriores e apresenta
tcnicas de distribuio de custos ao longo do tempo. Aborda tambm tcnicas de
controle fsico e fsico-financeiro.
A base para a elaborao deste texto a experincia do autor como oramentista,
planejador e gerenciador de obras e tambm sua experincia como pesquisador e
professor universitrio na rea de custos e planejamento de obras, com aplicaes
em habitao de interesse social e urbanizao de favelas.
No poderamos deixar de ressaltar como contribuio fundamental os
ensinamentos do engenheiro Fernando Jos Vidal Alvarenga e colegas da Meta
Gerencial, ao longo de vrios anos de convivncia profissional. As referncias a esta
empresa, no texto, pretendem exprimir estas contribuies e se o fizeram de modo
incompleto ou incorreto, a responsabilidade deve ser creditada ao autor.
Contamos, tambm, com a colaborao do engenheiro Heitor Csar Riogi Haga,
no apoio elaborao do texto, na formatao e programao visual.
Esperamos que o material apresentado atenda s suas e s nossas expectativas.
Boa leitura e bom trabalho!
281
M d u l o
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p r e c r i o s
1.Projeto e Gerenciamento de projetos

1.1 Projeto
Nosso curso sobre planejamento, gerenciamento e controle de obras de urbanizao de
favelas. Assim, a obra nosso objeto de estudo. O que obra? A obra ser definida para os
efeitos deste curso como um projeto. Projeto um conjunto de atividades no rotineiras (nico),
com incio e fim bem definidos, destinadas a materializar um objetivo (EESC/USP, 1998).
As caractersticas de um projeto so:
possuir um objetivo bem definido, ligado satisfao de necessidades humanas;
desenvolver-se ao longo do tempo, com um ciclo de vida que pode ser dividido em
etapas (por exemplo: concepo, planejamento, execuo, trmino);
estar sujeito a restries de tempos, custos e qualidade; e
atividades multidisciplinares.
A figura abaixo ilustra o ciclo de vida de um projeto.

planejamento
Execuo
Trmino
Utilizao de Recursos
Concepo
Planejamento
Execuo
Fonte: Adaptado de AHUJA (1994)
Figura 1 - Ciclo de vida do projeto

Este conceito se aplica a projetos nas mais diferentes reas da atividade humana.
H projetos espaciais, projetos sociais, projetos esportivos, projetos pessoais, assim
como projetos de construo. O que varia o tipo de conhecimento exigido, o grau de
abrangncia e complexidade.
A construo de um pequeno centro comunitrio possui complexidade e abrangncia
muito menor que a construo de uma usina hidreltrica. Entretanto, ambas pretendem
atingir objetivos, desenvolvem-se ao longo do tempo e esto sujeitas a restries de
tempos, custos e qualidade. Portanto, uma obra sempre um projeto e assim que ser
282
considerada neste texto.
A u l a
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o b r a s
H tambm outro entendimento de projeto, talvez mais comum na rea da arquitetura

e engenharia, que conjunto de documentos tcnicos (desenhos e especificaes). Para
no fazer confuso entre as duas ideias, que representam coisas muito distintas, embora
relacionadas, utilizaremos neste texto o termo projeto tcnico quando estivermos nos
referindo ao projeto como conjunto de desenhos e especificaes tcnicas.
1.2. Gerenciamento de projetos

O gerenciamento de projetos quase uma consequncia da natureza do projeto. Para que
um projeto tenha xito, seja implantado, necessrio administrar recursos, com restries de
tempo, custos, qualidade, entre outros, de modo a fazer com que o projeto atenda seus objetivos
e satisfaa a todos os que nele estiverem envolvidos. Isto gerenciar projetos, ou seja, um
projeto no se materializa espontaneamente, precisa ser gerenciado. Gerenciar projetos fazer
com que o projeto seja efetivado. possvel, ainda, entender que a realizao de um projeto est
assentada sobre um trip, a saber: o plano (objetivos, cronogramas, oramentos, o projeto tcnico
etc.), os recursos (financeiros, humanos, tecnolgicos etc.) e um ambiente (clientes, comunidade,
moradores, organizaes e empresas participantes, pessoas e interesses atingidos pelo projeto,
Se um desses trs apoios falhar, o projeto ter problemas. Gerenciar pode ser entendido como a
arte e a cincia de se manter este trip permanentemente equilibrado (META, 2004).
1.2.1 As trs dimenses do gerenciamento de projetos

Conforme autoress como EESC/USP (1994) h trs dimenses do gerenciamento: as
funes, os processos e as etapas.
As funes significam o que gerenciar e incluem, conforme o autor acima, alm de
(DINSMORE, 1982):
Escopo: definio de tarefas, responsabilidades, misses, fronteiras e interfaces;
Tempos: planejamento, controle e replanejamento de tempos, estabelecimento de duraes,
ritmos e cadncias; elaborao de cronogramas fsicos e fsico-financeiros;
Custos: previses e oramentos, controles e projees de custos;
Qualidade: busca da qualidade especificada dos produtos intermedirios e final, e busca de
processos com baixas taxas de falhas, inclusive o do prprio gerenciamento;
Comunicao: estabelecimento de formas e produtos de comunicao entre a equipe e
empresas internas ao projeto e destes com o ambiente externo;
Recursos humanos: definio e alocao de equipes, administrao de pessoal, motivao e
comportamentos, treinamento e desenvolvimento;
Contratos e fornecimentos: definir pacotes de contrataes, administrar contratos, lidar com
terceiros e fornecedores;
Risco: anlise e avaliao de desvios e riscos aos objetivos do projeto.
283
M d u l o
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p r e c r i o s
Os processos dizem respeito ao como gerenciar e so atividades de:

planejamento: elaborar cronogramas, oramentos, metas de produo etc.;
organizao e coordenao: agendar reunies com as partes envolvidas, definir procedimentos
e mtodos, tomar decises etc.;
execuo: elaborao de medies, relatrios etc.;
monitoramento e controle: realizar controles fsicos, financeiros, de qualidade etc.
Finalmente as etapas, que significam quando gerenciar e dizem respeito s fases, ao longo do
tempo, em que se desenvolve o projeto, a saber:
concepo;
planejamento;
execuo;
finalizao ou operao.
Funes do Gerenciamento do
Projeto
O que controlar?
Escopo
Processos do Gerenciamento
Como controlar?
Plano
Tempo
Organizao
Custo
Qualidade
Comunicao
Execuo
Monitoramento e controle
Recursos Humanos
Risco
Ligao
Estgios do Projeto
Quando controlar?
Concepo
Planejamento
Execuo
Trmino
Figura 2 - Modelo de gerenciamento do Projeto

Fonte: Adaptado de AHUJA (1994)
284
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1.2.2 Quem gerencia?

Existem vrias formas de gerenciar um projeto, de acordo com o maior ou menor grau
de terceirizao, ou contratao, dessa atividade. Essas formas podem ser resumidas
basicamente em trs: prprio, apoio/assessoria e gerenciamento integral, conforme segue.
a) Gerenciamento prprio
O proprietrio, instituio ou rgo governamental executa diretamente o gerenciamento,

por meio da sua prpria equipe. o caso de uma prefeitura que gerenciar uma obra de
urbanizao de um assentamento com profissionais de seu prprio quadro. Nesse caso, a
prefeitura ter controle total de todas as atividades, o que uma vantagem. Por outro lado
o gerenciamento prprio exige equipes e quadros prprios e o sucesso do gerenciamento
depende essencialmente da qualificao e treinamento dessas equipes.
b) Apoio, assessoria ou assistncia tcnica ao gerenciamento
Neste caso, o gerenciamento tambm feito por uma equipe prpria, com apoio de uma
equipe externa, especializada, em reas onde o contratante no possui experincia ou no
pretende desenvolver competncia, preferindo terceiriz-las. o caso de uma obra municipal
de urbanizao de assentamento em que ser necessrio executar um servio de conteno
complexo, com execuo de tirantes, por exemplo. A prefeitura pode no ter pessoal
especializado para o acompanhamento deste tipo de obra e pode contratar uma assessoria
ou fiscalizao especfica para isto.
Essa prtica interessante, pois amplia a capacitao tcnica do contratante, por meio
de uma complementao entre reas e equipes, sem as dificuldades que podem ocorrer no
gerenciamento prprio. Porm, h possibilidade de ocorrncia de conflitos entre as equipes
interna e externa, sendo necessria liderana suficiente do pessoal interno e confiana em
relao ao pessoal externo. necessrio tambm habilidade das equipes externas, procurando
manter uma postura colaborativa e no crtica/fiscalizadora. Deve-se lembrar que a equipe
externa, embora deva estar comprometida com os resultados do gerenciamento, no tem
poder de deciso. E ainda h possibilidade de transferncia de tecnologia de gerenciamento
(da equipe externa para a interna)
c) Gerenciamento externo, ou integral
O gerenciamento totalmente contratado e a equipe externa tem poder de deciso,

embora sempre submetida palavra final da contratante. indicada quando no h pessoal
interno adequado e disponvel, com equipes muito pequenas, sem quadros, ou com poucos
profissionais para desenvolver muitas tarefas. o chamado gerenciamento clssico. H
possibilidade tambm, de transferncia de tecnologia.
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M d u l o
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p r e c r i o s
1.2.3 As equipes de gerenciamento

So apresentados a seguir alguns exemplos de organizao das equipes de gerenciamento
de obras, ilustrados nas figuras a seguir.
A Figura 3 mostra o primeiro caso gerenciamento prprio, com ou sem apoio/assessoria
comum a obras de pequeno e mdio porte, a equipe pode ser composta do gerente, ou
coordenador de contratos (nome utilizado para projetos de urbanizao de assentamentos),
mestre de obra e, abaixo destes os encarregados de produo. Os responsveis pelo apoio/
assessoria esto ligados mais diretamente ao gerente. Os subcontratados esto ligados
tambm ao gerente e ao mestre.
No segundo caso (Figura 4), para obras de maior porte e onde h maior necessidade de
apoio e terceirizao, a equipe de gerenciamento ainda basicamente a mesma, porm
complementada com aquelas atividades.
No terceiro caso (Figura 5) exemplificada a organizao do gerenciamento de uma
obra de maior porte, terceirizado (externo ou integral). a situao em que o rgo pblico
contrata um gerenciador para a execuo da obra, esta feita por uma construtora, tambm
contratada pelo mesmo rgo publico. Observa-se que as atividades de produo neste
caso so executadas integralmente por terceiros, havendo novas relaes entre a equipe de
gerenciamento e as demais, no existentes nos outros casos.
Observe que nos dois primeiros casos as ligaes entre as funes verticais so hierrquicas
e funcionais/contratuais. No terceiro caso as relaes hierrquicas nem sempre so funcionais/
contratuais. Por exemplo, o gerente/coordenador de contratos hierarquicamente superior
ao engenheiro residente, mas os dois no tm relao contratual.
Proprietrio/Contratante
Prefeitura
Coordenador de
contratos
Subcontratos
Apoio/Assessoria
Mestre
Enc 1
Enc 2
Enc 3
Legenda: Enc. = Encarregado
286
Figura 3 - Gerenciamento prprio, com ou sem Apoio/Assessoria.
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Prefeitura
Coordenador de
contratos
Apoio/Assessoria
Projeto/Consultoria
Fornecedores
F1
F2
Subcontratos
Sub 1
Sub 2
Mestre
Enc 1
Enc 2
Tcnico em edificaes
Enc 3
Topog
Seg
Enc. Administrativo
Alm
Vig
Lim
Legenda:
F = Fornecedor; Sub = Subcontratado Enc = Encarregado
Topog = Topografia Seg = Segurana Alm = Almoxarife
Vig = Vigia Limp = Limpeza
Figura 4 - Gerenciamento prprio, com Apoio/Assessoria.
Prefeitura
Coordenador de
contratos
Projeto/Consultoria
Fornecedores
F1
F2
Eng. Residente
Eng Gerenciadora
Mestre
Mestre, topografia
Enc 1
Construtora e Fornecedores
Segurana
Qualidade
Enc 2
Gerenciadora
Projeto e Apoio ao gerenciamento
Legenda: F = Fornecedor; Enc. = Encarregado
Figura 5 - Gerenciamento externo ou integral.
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2. Planejamento
2.1 Objetivos e caracterizao geral do planejamento
Vimos, no item anterior, que o planejamento um dos ps onde se apoia a atividade
do gerenciamento. Portanto, uma atividade fundamental para o incio do projeto e
tambm para seu gerenciamento.
Vimos tambm que o objetivo de um projeto materializar uma viso de futuro, algo
que ser construdo. Portanto, o planejamento a atividade que propicia um caminho
possvel para se chegar ao objetivo do projeto. Planejar , antes de tudo, a capacidade de
realizar, adequadamente, uma antecipao do que pode ocorrer no futuro.
Deve-se lembrar tambm, conforme META (2004), que o planejamento feito
por quem decide. E quem toma decises ao longo da obra no s o departamento
de planejamento da prefeitura. tambm o mestre de obras, as equipes no canteiro,
a coordenao da interveno, no nvel de deciso estratgica, e os demais escales
intermedirios da organizao. Se esses atores no forem copartcipes do planejamento,
esse acabar sendo um plano de intenes, no um planejamento.
2.2 Os produtos do planejamento

Os itens que compem o planejamento de uma obra podem ser sintetizados como segue
(META, 2004, adaptado pelo autor):
definio do escopo;
acompanhamento de projetos: identifica todas as necessidades de projeto tcnico,
especificaes, bem como normalizao e procedimentos;
plano de contrataes: define as necessidades e os pacotes de fornecimentos;
plano de ataque: plano estratgico de execuo da obra;
estrutura analtica (decomposio do projeto em unidades de execuo e de centros de custos);
cronograma: definio e durao de todas as atividades, sua sequncias e seus interrelacionamentos, visando o acompanhamento;
oramento;
planos de controles;
organograma da equipe de gerenciamento;
comunicao: definio dos documentos a serem produzidos e procedimentos de comunicao.
Entre estes produtos abordaremos, a seguir, os relativos ao planejamento fsico,

necessrios para o plano de ataque e cronogramas e nos prximos captulos os
288
relativos aos custos e controle.
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2.3 A elaborao do cronograma fsico

Os objetivos e critrios que devem nortear o planejamento fsico so (META, 2004),
adaptados pelo autor:
decomposio do objeto obra em partes e etapas, procurando identificar as que se
repetem (mdulos);
identificao de todas as atividades, organizando-as numa sequncia lgica, que leva em
conta as seguintes relaes de dependncia:
fsica ou natural: aquela que no pode ser invertida, tem de ser executada
obrigatoriamente em nveis ou camadas. Num edifcio, por exemplo, necessrio fazer
primeiro a fundao para depois subir a estrutura, e esta deve ser construda nvel por
nvel (1 laje tipo, 2 laje tipo etc.). Numa obra de pavimentao faz-se primeiro a base
do pavimento para depois fazer o seu revestimento;
tecnolgica (por exemplo: para iniciar a alvenaria de um pavimento necessrio
desescorar a estrutura, que s poder ser feita aps a cura da laje, quando ela atingir
uma determinada resistncia);
administrativas e organizacionais (por exemplo: terminar alojamentos provisrios
para iniciar as relocaes de famlias para execuo de obras);
estabelecimento das as duraes das atividades, considerando as necessidades de prazo, a
produtividade esperada e um ritmo de execuo regular (chamada cadncia);
organizao das equipes de modo que as atividades sejam executadas sequencialmente,
com cada equipe trabalhando de forma contnua e regular, com frente desobstruda (sem
trombar com a equipe da frente), desde o incio at o final da atividade.
As tcnicas de elaborao do cronograma devem tambm:
ser simples, de fcil entendimento, operao e visualizao/comunicao;
propiciar o controle e o replanejamento.
Para elaborao de cronogramas sero abordadas as tcnicas de diagrama de barras e de redes.
a) Diagrama de barras
a mais simples e antiga tcnica de planejamento. Foi inventado por Gantt,
engenheiro ingls, em 1917 (por isso tambm chamada cronograma de Gantt). Consiste
na representao das atividades por barras estendidas ao longo de um calendrio,
com comprimento equivalente sua durao. Na Figura 6, a seguir, apresentado um
cronograma de barras da construo de uma casa.
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Sua principal desvantagem o fato de no considerar o encadeamento que existe entre as

atividades e por isso, a impossibilidade de manipular (simular) variveis como duraes, folgas,
modificaes de sequncias de execuo, entre outras (ASSUMPO apud CARDOSO, 1999).
Cronograma de Barras da Construo de uma casa
Figura 6
Nome da Tarefa
Ms 1
Ms 2
Ms 3
Ms 4
Ms 5
Obra: Construo de uma casa
Limpeza e preparo do terreno
Fundaes
Estrutura e alvenaria
Cobertura
Instalaes hidrulicas
Instalaes eltricas
Revestimento
Esquadrias e vidros
10
Pintura
11
Limpeza e entrega
Atividade prevista
Esta ainda a tcnica mais utilizada em planejamento e isto se explica pelas suas
vantagens de simplicidade e rapidez de elaborao, e a facilidade de comunicao.
Mesmo o pblico leigo compreende e faz uso desta representao.
Sua principal desvantagem o fato de no considerar o encadeamento que existe
entre as atividades e por isso, a impossibilidade de manipular (simular) variveis
como duraes, folgas, modificaes de sequncias de execuo, entre outras
(ASSUMPO apud CARDOSO, 1999). Alm disso, ela no incorpora no cronograma
os desvios que ocorrem entre o previsto e o realizado.
Por este motivo desenvolveu-se outra tcnica, a de rede (PERT/CPM), que ser
resumidamente apresentada a seguir. Maior detalhamento pode ser visto na
bibliografia, em especial CARDOSO (1999) e EESC/USP (1998).
b) Redes de precedncia
Rede PERT/CPM
A tcnica PERT (Program Evaluation and Review Technique - Tcnica de
Avaliao e Controle de Programas/Critical Path Method Mtodo do Caminho
Crtico) foi desenvolvida nos anos 1950/1960. A rede PERT/CPM pode ser definida
como a representao grfica de um conjunto de atividades inter-relacionadas
que descrevem um plano de execuo (ASSUMPO apud CARDOSO, 1999).
290
A u l a
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d e
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As atividades so representadas por segmentos orientados, indicando o sentido

de execuo no tempo. Cada atividade comea num evento incio, termina num
evento fim e tem uma determinada durao. Os eventos so marcos (no tm
durao, so instantneos: momento de incio, momento de fim de uma atividade) e
so representados por crculos. Pelo arranjo grfico so estabelecidas as relaes de
dependncia que possam existir entre as atividades, podendo ocorrer atividades que
so executadas concomitantemente (em paralelo) ou sequencialmente (em srie). Este
mtodo de representao chamado ADM (Arrow Diagram Method). apresentado
a seguir um cronograma de execuo da mesma casa do exemplo anterior, em rede.
Para isso necessrio definir as atividades a serem feitas, as relaes de precedncia
entre elas (atividades das quais cada uma depende para ser executada) e as duraes
previstas, como pode ser visto na tabela acima do grfico.
Aps a Tabela 1, apresentada a rede (Figura 7) com as atividades sequenciadas e suas duraes.
Repare que a durao no tem relao com os comprimentos das setas.
Relao de atividades e precedncias
Tabela 1
Identificao
Atividades
Precedncias
DURAes
dias teis
Construo da Casa
A
Limpeza e preparo do terreno
--
Fundaes
10
20
Cobertura
15
Instalao hidrulica
50
Instalao eltrica
45
Revestimento
25
Esquadrias e vidros
Pintura
Limpeza e entrega
10
G,H,E,F
15
Fonte: EESC/USP (1998)
Figura 7: Rede do Projeto de constRuo da casa
E
50
A
10
20
15
25
10
15
F
Caminho crtico
45
291
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3 :
d a s
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p r e c r i o s
A rede pode ser calculada, isto , calcula-se o caminho crtico e o prazo de durao da obra. No
exemplo dado, o caminho crtico equivale a 105 dias teis ou aproximadamente 5 meses corridos,
que o prazo da obra. Observe, no diagrama, que o caminho crtico a sequncia que exige o menor
tempo de execuo possvel. Qualquer atraso nesta sequncia acarretar atraso no prazo da obra.
Pode eventualmente haver mais de um caminho crtico na rede.
H tambm sequncias no crticas, como o caso das que aparecem as atividades E e F (instalaes
hidrulicas e eltricas). Por no serem crticas, essas atividades possuem folgas para sua execuo,
podendo sofrer atrasos ou terem seus incios retardados dentro de limites, que so calculados
sem prejudicar o prazo final da obra. A atividade E, por exemplo (instalao hidrulica), pode sofrer
atraso de at 20 dias, e a F (instalao eltrica) pode atrasar at 5 dias, sem que acarretem atraso no
prazo total. Essas folgas so denominadas folgas totais.
O clculo da rede no complexo matematicamente e at poderia ser feito manualmente para um
cronograma simples, como no exemplo apresentado. Porm, o trabalho e o risco de erro, aumentados
exponencialmente conforme aumenta o nmero de atividades do cronograma, fazem com que s
se utilize a rede com apoio de ferramenta computacional. Quando a tcnica de rede foi inventada,
nos anos 1950/1960, s grandes corporaes a utilizavam, pois exigia supercomputadores para
serem elaboradas. Com o desenvolvimento dos computadores pessoais, disseminou-se o acesso
ferramenta computacional e o uso da rede em todo o mundo. Hoje o uso da rede acessvel e h
vrios softwares aplicativos disponveis com este fim.
Com uso desses programas, cronogramas com dezenas ou centenas de atividades podem ser
elaborados e calculados em pouqussimo tempo, at em minutos. possvel tambm a realizao de
simulaes, controles de andamento e replanejamentos facilmente e a qualquer momento. A nica
diferena entre o que estes programas fazem e o que vimos at agora que utilizam a forma de
representao PDM, que ser vista a seguir.
Rede PDM
A rede PDM (Precedence Diagram Method) uma representao da mesma rede PERT/
CPM, porm com a diferena que, neste caso, as atividades so representadas por crculos ou
retngulos, ou mesmo barras, e as relaes de dependncia por setas.
Assim, uma vez feito o arranjo grfico, a rede pode ser manipulada apenas alterando as
ligaes, esperas e duraes.
Na rede PDM podem ser utilizadas quatro tipos de ligaes, ilustradas nas figuras a seguir.
Fim-Incio: a atividade s pode iniciar aps trmino da anterior. Se houver
necessidade de espera, basta acrescent-la ao lado da ligao. A espera pode
ser positiva ou negativa. o tipo de ligao mais comum.
Incio-Incio: a atividade s pode iniciar aps incio da anterior.
Fim-Fim: a atividade s pode terminar com o fim da anterior.
292
Incio-Fim: a atividade s pode terminar aps incio da anterior (mais difcil de

ocorrer na prtica).
A u l a
A
Escavao de valas
(15)
B
Assentamento de
tubos (15)
c o n t r o l e
d e
o b r a s
A
B
10
A
Escavao de valas
(15)
-10
B
Assentamento de
tubos (15)
A
B
+28
A
Estrutura de um
pavimento (15)
+28
B
Alvenaria de um
pavimento (15)
A
B
Nota: Os nmeros entre parnteses representam duraes em dias e os nmeros sobre as setas representam as esperas
em dias. Nas ligaes Fim-Incio a espera contada a partir do fim da atividade predecessora.
Figura 8
Ligaes Fim-Incio, com e sem espera.
10
A
Canteiro de obras
(15)
+10
B
Alojamentos
provisrios (15)
A
B
Nota: Nas ligaes Incio-Incio a espera contada a partir do incio da atividade predecessora.
Figura 9
B
Desmobilizao de
alojamentos provisrios
(30)
Ligao Incio-Incio, com espera.
A
Limpeza e
entrega das casas
(60)
A
B
Nota: Nas ligaes Fim-Fim a espera, se existir, contada a partir do fim da atividade predecessora.
Figura 10
Ligao Fim-Fim, sem espera.

293
M d u l o
3 :
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p r e c r i o s
Esta a tcnica utilizada pelos programas que fazem cronogramas em rede. O cronograma
pode ser visualizado tanto na forma de rede PDM como na forma de barras, que a mais
comum. Veja, a seguir, o mesmo cronograma da casa, elaborado em programa de rede e
visualizado em rede PDM, e em barras. No final do texto veremos um exerccio resolvido.
Limpeza e
preparo do
terreno (5 d)
Fundaes
(10 d)
Estrutura e
alvenaria
(20 d)
Cobertura
(15 d)
Revesstimentos
(25 d)
Esquadrias e
vidros
(10 d)
Instalaes
eltricas
(45 d)
Instalaes
hidrulicas
(50 d)
Figura 11
Revestimentos
(15 d)
Esquadrias e
vidros
(5 d)
Cronograma em rede PDM da casa
Cronograma de Barras da Construo de uma casa

Nome da Tarefa
Obra: Construo de uma casa
Durao
Incio
Trmino
105 d
3/8/09
25/12/09
Limpeza e preparo do terreno 5 d
3/8/09
7/8/09
Fundaes
10 d
10/8/09
21/8/09
20 d
24/8/09
18/9/09
Cobertura
15 d
21/9/09
9/10/09
50 d
24/8/09
30/10/09
Instalaes eltricas
45 d
21/9/09
20/11/09
Revestimento
25 d
12/10/09
13/11/09
Esquadrias e vidros
10 d
16/11/09
27/11/09
10
Pintura
15 d
30/11/09
18/12/09
11
Limpeza e entrega
5d
21/12/09
25/12/09
Ms 1
Ms 2
Ms 3
Ms 4
Resumo do projeto
Atividade prevista
Figura 12
294
Cronograma em rede e visualizado em barras da casa.
Ms 5
A u l a
c o n t r o l e
d e
o b r a s
3. Custos
3.1 Custo, preo e valor.
a) Custo
Custos so os gastos para produzir (matria-prima, mo de obra, por exemplo) e ocorrem
na obra. As despesas so gastos relacionados administrao ou venda (corretagens,
impostos, por exemplo) e se realizam fora da obra. Apesar desta distino adotaremos a
palavra custo tanto para a produo (custos que se realizam no canteiro de obras) quanto
para administrao ou venda (custos que se realizam fora da obra).
b) Preo
Preo o valor, traduzido em moeda, pelo qual o bem vendido. Sua formao, embora
tenha relao com o custo, no est diretamente determinada por este. O preo est
relacionado a fatores macroeconmicos e pelo jogo das foras que atuam no mercado, tanto
pelo lado dos fornecedores (oferta) quanto pelo lado dos compradores (demanda).
Assim, o preo pode ser maior, igual ou menor que o custo: se for maior, haver lucro; se
for menor haver prejuzo; se for igual, no haver nem lucro nem prejuzo.
c) Valor
O valor pode ter um significado subjetivo, pois est associado menor ou maior utilidade
do bem ou servio. O valor est tambm relacionado ao desempenho do produto. Tende a ter
mais valor o produto que oferece maior desempenho ou relao benefcio/custo. O valor est
associado ainda disponibilidade do bem: tende a ter mais valor aquilo que escasso.
Numa economia de mercado, ainda que imperfeita, o valor se expressa pelo preo, ou seja,
este funciona como um equalizador desses fatores.
3.2 Classificao e composio dos custos de construo

Os custos de construo podem ser classificados em (CARDOSO, 1999):
Diretos: so custos que podem ser atribudos a um item de execuo da obra, especfica
e individualmente. Por isso, diz-se que esses custos incidem diretamente no custo de
construo. So usualmente os custos de materiais e mo de obra utilizados na produo dos
itens que compem a obra. Exemplo: custos de tubos, argamassas, pedreiros, encanadores,
serventes. Esses custos normalmente so relacionados a servios que ficam agregados obra.
So tambm chamados custos variveis (variam com as quantidades de servios medidas).
Indiretos: incidem indistinta e genericamente sobre todos os itens executados. So portanto,
custos que incidem indiretamente no custo de construo. Normalmente no ficam agregados
obra. So considerados usualmente como indiretos os custos de canteiro, equipe administrativa,
equipamentos e ferramentas. So tambm chamados custos fixos (no variam com a quantidade
produzida e sim quanto ao tempo em que ficam alocados obra, ou outros fatores).
295
M d u l o
3 :
d a s
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p r e c r i o s
3.3 Do custo ao preo

O custo da construo, ou custo de produo, ou ainda custo da obra, a soma dos
custos diretos e indiretos de produo e ocorrem no canteiro.
H ainda outros custos que ocorrem fora do canteiro. Estes custos so todos indiretos e
so denominados custos indiretos de administrao. So exemplos: o custo do escritrio
central da construtora, custos de comercializao, custos financeiros e impostos.
Alm de todos esses custos h ainda o lucro do construtor. A soma de todos os custos
diretos, indiretos (tanto os que ocorrem na obra quanto os que ocorrem fora da obra)
mais o lucro, resulta no preo da obra.
usual na prtica da oramentao, principalmente para obras pblicas, o clculo
do preo aplicando-se uma taxa, denominada BDI (Bonificao e Despesas Indiretas),
normalmente variando em torno de 20 a 30%, sobre o custo direto. Esta taxa abrangeria
todos os custos indiretos (produo e administrao), mais o lucro, obtendo-se assim o
preo, como pode ser visto na tabela a seguir.
Composio do Custo e do Preo

custos que ocorrem na obra
Tabela 2
(custos de produo)
Custos
Diretos
Materiais e mo de obra
Custos
Indiretos
Projeto, canteiro, equipe,

equipamentos e ferramentas
Custos que ocorrem fora da obra
(custos de administrao)
Escritrio central, financiamento,

comercializao, impostos e
seguros
Lucro do construtor
bdi
Preo
Embora usual, essa prtica no deve ser usada de forma geral e indiscriminada, pois os custos
indiretos podem variar muito dependendo de cada situao, fazendo com que a aplicao de
uma mesma taxa acarrete sub ou superavaliaco do preo.
Maior detalhamento e aprofundamento sobre o BDI na construo podem ser vistos na
bibliografia1.
296
1. Pode ser consultado sobre o assunto CARDOSO (1999).
A u l a
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3.4 Composio dos custos de produo

Os custos de produo compem-se de: materiais, mo de obra, equipamentos e servios.
Abordaremos aspectos relativos aos fatores que compem cada um deles.
3.4.1 Materiais
Compem-se dos seguintes itens: custo lquido, transportes, armazenamento e perdas.
a) Custo lquido, transporte e armazenamento
O custo lquido o preo de mercado do material, incluindo impostos. Este valor mais o
transporte at a obra (frete) o que usualmente entra no oramento como preo do material.
O custo de transporte pode ser decomposto em duas partes: o transporte at a obra
(frete), que deve ser somado ao preo do material, e o feito no interior da obra. O custo de
transporte interno obra considerado um custo indireto e orado juntamente com os
demais itens de custos indiretos. O custo de armazenamento tambm considerado como
custo indireto (custo de canteiro).
O custo de armazenamento tambm considerado como instalao de canteiro.
b) Perdas
Perda a diferena entre o consumo real e aquele teoricamente necessrio para a execuo
de um determinado servio. O consumo teoricamente necessrio obtido do projeto e das
especificaes tcnicas2.
A perda traduzida no oramento em um ndice que acresce o consumo teoricamente
necessrio e este ndice. Dependendo do caso, pode ser relativamente elevado. Segue
na Tabela 3 os ndices usuais de perdas, conforme literatura (GIAMMUSSO, 1991) e
prtica de oramentos:
2. Se houver diferena entre o que foi projetado e o que foi construdo, o consumo teoricamente necessrio deve ser calculado
sobre o projeto as built (como construdo), que o projeto que registra como a obra foi realmente executada.
297
M d u l o
3 :
d a s
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p r e c r i o s
Perdas tpicas de material

Tabela 3
Cimento
2 a 3%
Areia, pedra, ao e argamassas
5 a 15%
Concreto
5%
Fios, tubos
10%
Tijolos
10%
Blocos
5%
Revestimentos cermicos
5 a 10%
Ferragens, louas, metais, esquadrias, elevadores
0%
3.4.2 Mo de obra
Pode ser: direta, indireta, prpria ou subcontratada.
Mo de obra direta a empregada em servios agregados ao edifcio e formadora do custo direto
(pedreiros, carpinteiros, serventes etc.).
Mo de obra indireta a que administra a obra e formadora do custo indireto (gerente, mestre,
encarregados etc.).
Mo de obra prpria a que funcionria da empresa executora e subcontratada ou empreitada
a fornecida por empresas de mo de obra ou servios, contratados pela empresa executora.
a) Mo de obra prpria
O custo de mo de obra prpria composto dos salrios mais os encargos sociais,
Equipamentos de Proteo Individual (EPIs) e benefcios (refeio, transporte). Os
encargos sociais so indexveis aos salrios isto , podem ser definidos e calculados a
partir de uma porcentagem aplicada sobre eles. A Tabela 4 apresentada, a seguir, mostra
como estes encargos podem ser compostos, para mo de obra horista e mensalista. Os
EPIs e benefcios devem ser calculados conforme critrios e situaes especficas de
cada obra e empresa.
298
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Taxas de leis sociais e riscos do trabalho (%)

Tabela 4
Horistas
a1
Previdncia Social
A2
Mensalistas
20,00
20,00
Fundo de Garantia por Tempo de Servio
8,50
8,50
A3
Salrio-educao
2,50
2,50
A4
Servio Social da Indstria (Sesi)
1,50
1,50
A5
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai)
1,00
1,00
A6
Servio de Apoio Pequena e Mdia Empresa (Sebrae)
0,60
0,60
A7
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra)
0,20
0,20
A8
Seguro contra os acidentes de trabalho (INSS)
3,00
3,00
A9
Seconci-Servio Social da Indstria da Construo e do Mobilirio

(aplicvel a todas as empresas constantes do III grupo da CLT-art.577)
1,00
1,00
38,30
38,30
Total dos Encargos sociais bsicos
B1
Repouso semanal e feriados
B2
Auxlio-enfermidade
0,79
B3
Licena-paternidade
0,34
B4
13 Salrio
B5
Dias de chuva/faltas justificadas/acidentes de trabalho/greves/falta ou

atraso na entrega de materiais ou servios na obra/outras dificuldades
Total dos Encargos sociais que recebem as incidncias de A
22,90
10,57
8.22
4,57
39,17
8,22
5,91
4,60
C2
Depsito por despedida injusta: 50% sobre (A2+(A2xB))
C2
Frias indenizadas
14,06
10,93
C3
Aviso-prvio indenizado
13,12
10,20
33,09
25,73
15,00
3,15
1,11
0,87
16,12
4,02
126,68
76,27
Total dos encargos sociais que no receberam as incidncias Globais de A
D1
Reincidncia de A sobre B
D2
Reincidncia de A2 sobre C3
Total das Taxas das reincidncias

PERCENTAGEM TOTAL (%)
Fonte: Revista Construo Mercado (2008)
299
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p r e c r i o s
b) Mo de obra subcontratada ou empreitada

a mo de obra fornecida por terceiros, isto , outras empresas contratadas pela
empresa executora. Neste caso, o custo da mo de obra normalmente definido e
contratado por unidade de servio (preo de mo de obra por m2 de alvenaria, por
m3 de concreto, por exemplo) e neste valor j esto considerados todos os custos
(salrios, encargos, EPIs e benefcios) que correro por conta do empreiteiro.
3.4.3 Equipamentos
Os custos dos equipamentos devem ser definidos em funo de serem prprios ou alugados
a) Equipamentos prprios
Quando os equipamentos so prprios, a composio do custo deve considerar os seguintes itens:
custos de propriedade;
custos de operao;
custos de manuteno.
b) Equipamentos alugados
Corresponde ao custo de mobilizao mais o de locao do equipamento. As construtoras
tendem a preferir equipamentos locados a adquiri-los, seja por dificuldade de capitalizao
ou falta de garantia de continuidade de obras. De outro lado, as empresas locadoras de
equipamentos tm mais facilidade para amortizar o custo dos seus equipamentos por
fornecerem para diversos clientes. Estes fatores tm feito com que o mercado de locao
se tenha tornado bastante competitivo e esperado que, em funo disso, o custo de um
equipamento calculado com base no critrio de aquisio dever ser mais alto do que o
valor de locao do mesmo equipamento obtido no mercado. Portanto, para oramentos
visando concorrncias mais indicado utilizar dados de custo relativos a equipamentos
obtidos no mercado de locao. Mesmo assim, maior detalhamento dos custos de aquisio
dos equipamentos podem ser vistos na bibliografia, por exemplo GIAMUSSO (1991).
3.4.4 Servios
Correspondem hoje, nos grandes centros, maior parte dos custos das obras, e a tendncia
para o futuro aumentar ainda mais esta participao.
So diversos os tipos de servios, a saber:
material com servios (concreto);
mo de obra (empreiteiros de mo de obra civil para execuo de estrutura, alvenaria,
revestimentos);
material, mo de obra com apoio local (pedras, pintura);
empreitada global (instalaes, elevadores);
subsistema pronto (fachada pronta, alvenaria pronta).
300
A u l a
c o n t r o l e
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Podem ser observadas as seguintes tendncias com relao ao tipo de fornecimento:

aumento da pr-fabricao, como: estruturas pr-fabricadas, nas vedaes drywall, nos
revestimentos fachadas pr-fabricadas;
aumento da especializao e da terceirizao: fundaes, empresas especializadas na
execuo de estruturas, instalaes, caixilharia, fachadas etc.;
aumento do grau de servios incorporado: empresas fornecedoras de material que
passam a oferecer o material com o servio acoplado, por exemplo ao-pronto e, mais
recentemente, alvenaria pronta (fornecedoras de blocos) e fachada pronta (fornecedoras
de revestimento cermico).
3.5 Tcnicas de apurao de custos

As tcnicas de apurao de custo podem ser divididas em trs tipos, conforme o estgio do projeto:
estimativa: utilizadas na fase de concepo e planejamento;
oramentao: utilizadas na fase de planejamento e pr-execuo, quando j se tm
informaes de projeto razoavelmente definidas;
controle e projeo: utilizadas na fase de execuo e baseiam-se nos custos ocorridos.
Abordaremos neste tpico as duas primeiras e o controle ser visto no prximo captulo.
3.5.1 Estimativas
Os mtodos estimativos podem ser de dois tipos: baseados em consultas e baseados em
modelos. Os mais utilizados para custos de obras de urbanizao de favelas so os baseados
em modelos. Tendo em vista tratar-se de assunto extenso e complexo, no ser abordado neste
curso. Recomenda-se sobre este tema o trabalho do autor, em ABIKO et al (2007).
3.5.2. Oramentao
a) Oramento por composies de custo unitrio
Consiste na quantificao de todos os servios a serem executados e sua multiplicao pelo
custo unitrio de cada um. O oramento a soma do custo de todos os servios.
Para a elaborao do oramento necessrio elaborar uma relao a mais detalhada
possvel de todos os servios a serem realizados, relao esta usualmente denominada plano
de contas.
necessrio tambm conhecer a maneira pela qual os servios sero tecnicamente
executados. Para isso recorre-se ao projeto e especificaes tcnicas.
Definidos quais servios sero feitos e de que forma, faz-se a quantificao deles,
de acordo com o projeto e especificaes, e elaboram-se as composies de custo
unitrio, que fornecero o custo unitrio de cada servio. Em seguida multiplicam-se as
quantidades de servio pelos respectivos custos unitrios.
301
M d u l o
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d a s
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Dessa forma, as variveis que intervm nesse tipo de oramento so:

a quantificao;
as composies de custo unitrio;
os preos dos insumos presentes nas composies unitrias.
Quantificao
a medio das quantidades de cada servio, realizada a partir do projeto.
H critrios de levantamento que precisam ser obedecidos3.
Composies unitrias
So as quantidades de insumos utilizadas para a execuo de uma unidade
de servio (materiais, mo de obra e equipamentos), expressas por tabelas
bastante conhecidas no meio tcnico como, por exemplo, as publicadas pela
Editora PINI (TCPO-Tabelas para composies de preos para oramentos) e as
incorporadas em softwares para oramentos.
Essas tabelas expressam consumos mdios. Por isso, importante que as
empresas e rgos executores desenvolvam suas prprias composies, a partir
de controles e registros ocorridos em suas obras.
importante tambm considerar na elaborao e utilizao de composies
unitrias o fato de que entre os servios a serem orados, h normalmente
alguns que so fornecidos por terceiros, fazendo com que o insumo no seja
nem material, nem mo de obra, nem equipamento, mas sim um servio.
Como j dissemos, uma tendncia bastante forte de inovao tecnolgica
exatamente a substituio de servios produzidos no canteiro por servios
produzidos fora e fornecido por terceiros. At o fornecimento de mo de obra
empreitada pode ser considerado um servio. Por isso, deve ser definido para
cada caso quais so esses servios e a forma de consider-los nas composies
unitrias, conforme mostrado nos exemplos a seguir.
302
Ver na bibliografia, por exemplo, GIAMMUSSO (1991).
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Exemplo de Composio unitria - material e mo de obra prpria

Tabela 5
Cdigo
Descrio
02.10.21
Alvenaria Bloco de concreto 9x19x39 vedao argamassa industrializada (m2)
3.36.020
13,13
3.05.300
bloco concreto 9x19x39

argamassa industrializada
kg
2.10.020
pedreiro
2.10.050
servente
saco 40 kg
unid
consumo
custo unitrio R$
custo total R$
1,27
16.71
17,78
1,01
17,90
1,00
3,96
3,96
1,00
3,32
3,32
Leis sociais= 126,68%
9,22
Custo total
BDI= 25%
51,11
12,78
Preo
63,89
Exemplo de Composio unitria - material e mo de obra Empreitada

Tabela 6
Cdigo
Descrio
02.10.21
Alvenaria Bloco de concreto 9x19x39 vedao argamassa (m2)
3.36.020
bloco concreto 9x19x39

argamassa industrializada
13,13
1,27
16.71
3.05.300
kg
17,78
1,01
17,90
2.20.030
MO (mo de obra) alvenaria
m2
1,15
11,45
saco 40 kg
unid
consumo
custo unitrio R$
custo total R$
13,16
Custo total
BDI= 25%
47,78
11,95
Preo
59,73
Exemplo de Composio unitria - Servio e apoio

Tabela 7
Cdigo
Descrio
unid
consumo
16.30.70
Mrmore em piso(m2)
custo unitrio R$
5.62.250
Mrmore em piso (material e MO) m2
1,00
92,12
92,12
3.01.020
Areia mdia
0,03
71,80
2,15
3.03.010
Cimento CP-32 saco 50kg
kg
3,56
0,37
1,32
3.04.010
Cal hidratada saco 20kg
kg
3,56
0,36
Custo total
BDI= 25%
custo total R$
1,29
96,88
24,22
Preo
121,10
Exemplo de Composio unitria - Servio

Tabela 8
Cdigo
Descrio
19.10.04
Ltex PVA sobre gesso liso (m2)
5.68.105
Ltex PVA sobre gesso liso
unid
consumo
m2
1,00
custo unitrio R$
8,67
Custo total
BDI= 25%
custo total R$
8,67
8,67
2,17
Preo
10,84
Exemplo de Composio unitria - Verba

Tabela 9
Cdigo
Descrio
unid
17.05.04
Instalao eltrica empreitada global (vb)
5.71.100
Instalao eltrica
empreitada global
vb
consumo
1,00
custo unitrio R$
500.000,00
custo total R$
500.000,00
Custo total
BDI= 25%
500.000,00
125.000,00
Preo
625.000,00
303
M d u l o
3 :
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Preos dos insumos

Consiste na determinao dos preos dos insumos utilizados nas composies
unitrias (materiais, mo de obra, equipamentos e servios), com base na
verificao dos preos vigentes no mercado.
Uma forma de se fazer a verificao dos preos pela consulta a publicaes
que realizam pesquisas e divulgam preos para uma determinada regio.
Entretanto, a grande variedade de fornecedores atuando nas mais diversas
condies faz com que haja alto ndice de variao de preos entre eles. Os
preos publicados pelas revistas especializadas so valores mdios entre os
coletados no mercado.
Alm disso, influem tambm nos preos as condies macroeconmicas a
que o setor est sujeito, alm das condies especficas decorrentes do poder
de compra da empresa, da quantidade a ser comprada, das condies de
entrega e pagamento etc.
Nesse sentido, a forma mais segura de se fazer a verificao de preos pela
cotao direta junto aos fornecedores, o que necessariamente resultar em
maior tempo para a realizao do oramento ou da anlise dos preos.
Uma soluo intermediria a cotao somente dos preos com maior
incidncia no custo, identificados nas tabelas ABC, que sero conceituadas
adiante. Sabe-se que os insumos responsveis por at 80% do custo total
constituem, em mdia, nmero relativamente pequeno de itens, podendo
ser cotados diretamente. Para os restantes, a verificao poderia ser feita por
consulta a publicaes.
3.5.3. A anlise do oramento

A anlise do oramento tem como objetivos verificar se:
os custos apresentados correspondem de fato ao objeto a ser executado;
o oramento consistente, isto , se foi corretamente elaborado;
os resultados do oramento esto compatveis com os objetivos do projeto.
a) Correspondncia dos custos com o objeto a ser executado
Essa verificao diz respeito fidelidade do plano de contas ao projeto orado, ou
seja, revisar todos os itens do oramento para ter segurana de que nada foi esquecido.
304
A u l a
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b) Consistncia do oramento
Curva ABC
Vimos que as variveis do oramento so as quantidades, as composies unitrias e os
preos. Analisar a consistncia de um oramento significa analisar a consistncia dessas
trs variveis. Essas anlises poderiam ser feitas extensivamente, para todos os itens, ou
seletivamente, somente para os itens considerados importantes. Como o oramento tem
normalmente um nmero grande de itens, impossibilitando na prtica a verificao extensiva,
a anlise feita somente para os itens importantes. Assim, a identificao destes itens
fundamental e a ferramenta para isso a curva ABC.
A curva ABC a representao grfica da hierarquizao dos itens do oramento,
por incidncia no custo. Essa hierarquizao normalmente mostra que uma quantidade
relativamente pequena de itens responsvel por uma grande incidncia no custo,
como mostra a figura abaixo. Este fato, tambm conhecido como regra de Pareto,
autor desta descoberta, permite identificar facilmente, por meio da curva (na prtica
representada por tabelas, as chamadas tabelas ABC), quais so estes itens, sobre os
quais deve ser concentrada a anlise do oramento. Os itens A so os que somam
at 50% do custo total. Os itens B so os que somam entre 50 e 80% do custo. Os
restantes so os itens C. Recomenda-se que os itens A e B, que somam at 80 % do
custo, sejam analisados, isto , verificados para que no ocorra erro na quantificao,
nas composies unitrias e nos preos destes itens. Num oramento de cerca de 200
itens, em torno de 30 a 40 correspondem aos itens A e B. A seguir mostrada uma
curva ABC e uma tabela ABC para uma obra habitacional.
100%
90%
Custos Acumulados
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100 110
120 130 140 150 160 170 180 190 200 210
Nmeros de itens do Oramento
Figura 13
Curva ABC Global

305
M d u l o
3 :
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p r e c r i o s
Tabela ABC de insumos de uma obra - conjunto residencial
Tabela 10
ITEM
DESCRIO
UNID.
QUANT. CUSTO UNITRIO (R$) CUSTO TOTAL (R$)
TOTAL
% ACUM.
498.166,52
Mo de obra civil
VB
1,00
124.997,69
124.997,69
25,09
25,09
Ao CA-50
kg
3.128,00
2,98
39.121,44
7,85
32,94
Gerenciamento
ms
10,00
2.500,00
25.000,00
5,02
37,96
Instalaes eltricas
VB
1,00
25.000,00
25.000,00
5,02
42,98
Portas e janelas de alumnio completas
VB
1,00
21.500,00
22.900,00
4,60
47,58
Concreto estrutural
136,00
161,50
21.964,00
4,41
51,99
Madeira para canteiro e estrutura
VB
1,00
17.565,00
17.565,00
3,53
55,51
VB
1,00
15.000,00
15.000,00
3,01
58,52
Cimento portland
kg
5.760,98
0,27
12.355,46
2,48
61,00
10
Controle fsico-financeiro e de custos
MES
10,00
1.000,00
10.000,00
2,01
63,01
11
Areia mdia
m3
168,55
46,00
7.753,30
1,56
64,57
12
Projeto arquitetnico, legal e aprovaes
VB
1,00
7.500,00
7.500,00
1,51
66,07
13
Bloco de concreto 19X19X39
un
5.160,09
1,32
6.811,32
1,37
67,44
14
Laje mista
310,00
19,87
6.159,70
1,24
68,68
15
Escavao mecanizada
712,00
8,45
6.016,40
1,21
69,89
16
Manta asfaltica com armadura
530,15
11,20
5.937,68
1,19
71,08
17
Pedra piso externo
130,35
42,00
5.474,70
1,10
72,18
18
Forro de pinho 1X10 cm
m2
181,50
29,70
5.390,55
1,08
73,26
19
Telha cermica
un
8.650,00
0,56
4.844,00
0,97
74,23
20
Projeto estrutural
VB
1,00
4.700,00
4.700,00
0,94
75,17
21
Paisagismo
VB
1,00
4.000,00
4.000,00
0,80
75,98
22
Tampo granito
56,00
65,00
3.640,00
0,73
76,71
23
MO e equipamento para estaca in loco 20T
591,40
6,00
3.548,40
0,71
77,42
24
Reservatrio enterrado de gua pluvial
VB
1,00
3.500,00
3.500,00
0,70
78,12
25
Projeto de instalaes hidrulicas e eltricas
VB
1,00
3.300,00
3.300,00
0,66
78,78
26
Pedra em capa para muro
132,00
25,00
3.300,00
0,66
79,45
27
Vidro 6 mm
19,00
169,00
3.211,00
0,64
80,09
28
Gradil de ferro com porto
m2
20,00
156,50
3.130,00
0,63
80,72
29
Azulejo
m2
108,15
28,40
3.071,46
0,62
81,34
30
Tinta ltex acrlica
245,64
12,50
3.070,50
0,62
81,95
31
Oramento e planejamento
VB
1,00
3.000,00
3.000,00
0,60
82,56
32
Tinta ltex
262,80
11,30
2.969,64
0,60
83,15
33
Fossa e sumidouro
un
1,00
2.950,00
2.950,00
0,59
83,74
34
Placa de gesso
68,04
42,20
2.871,29
0,58
84,32
35
Verniz sinttico
49
50
174,50
12,00
2.094,00
0,42
84,74
Caamba para entulho
80,00
25,00
2.000,00
0,40
85,14
Cermica para piso
m2
91,90
17,80
1.635,82
0,33
85,47
Nota: So apresentados os itens A (1 ao 6) e B (7 ao 27). O total de itens da obra de 210.
306
A u l a
c o n t r o l e
d e
o b r a s
c) Resultados do oramento
Como vimos logo no incio do curso, todo projeto est sujeito a restries de custo.
Assim, necessrio verificar se, com o oramento correto, o custo resultante est dentro
das expectativas do projeto.
A base desta anlise a comparao do custo obtido com custos de obras similares,
que tenham sido executadas ou oradas. Essas comparaes podem ser feitas por meio
de ndices. No caso de urbanizao de favelas podem ser usados ndices gerais (custos
de urbanizao/m2 de gleba urbanizada; custos de urbanizao/famlia ou habitao) e
ndices de custos de servios (custo de pavimentao/m2; custo de redes por metro linear
etc.). Calculam-se os ndices da obra orada e comparam-se com os de outras obras. Na
falta de dados de obras podem ser consultados tambm ndices de publicaes ou de
empresas concessionrias.
Para essa anlise, indispensvel o conhecimento aprofundado do projeto e tambm
das caractersticas das obras com as quais est sendo comparado, para que haja
similaridade. necessrio tambm o conhecimento dos fatores que afetam os custos,
para que eventuais diferenas de custos entre intervenes possam ser entendidas e
explicadas. Em urbanizao de favelas fatores como: adensamento, topografia e forma da
gleba, existncia ou no de contenes, proximidade do entorno urbanizado, necessidade
de relocaes de famlias, solues tecnolgicas, entre outros, podem fazer variar
significativamente os custos entre intervenes. A esse respeito pode ser consultado
trabalho do autor sobre custos de urbanizao de favelas, j citado. No final do texto h
um exerccio de custos resolvido.
4. Tempos, Custos e Controle

4.1 Cronograma fsico-financeiro e curva S
Vimos nos itens anteriores como fazer o planejamento fsico e o oramento. Veremos,
agora, como distribuir os custos ao longo do tempo, isto , ao longo da programao
fsica da obra. Fazer isso significa elaborar o cronograma fsico-financeiro da obra.
O custo de uma obra ao longo do tempo pode resultar num desembolso acumulado
com formato grfico semelhante a um S. Da o nome Curva S, com a qual esta
distribuio conhecida.
Essas distribuies so parametrizadas para diferentes prazos de obra e estes
parmetros podem ser obtidos da literatura. Abaixo apresentada a curva S para uma
obra de 12 meses (Figura 14). Em DINSMORE (1982) so apresentadas curvas para
obras de 1 a 24 meses.
307
M d u l o
3 :
ms
d a s
Mensal (%do custo total)

Acumulado (%)
i n t e r v e n e s
10
11
p r e c r i o s
12
11
11
11
14
12
11
11
13
24
35
46
60
72
83
94
98
100
11
12
100%
Porcentagem
80%
Mensal
Acumulado
60%
40%
20%
0%
1
10
Ms
Figura 14
Curva S padro para uma obra de 12 meses.
Fonte: DINSMORE (1982).
Com base nesses parmetros e tendo-se o custo e o prazo da obra, pode-se elaborar um
cronograma fsico-financeiro preliminar e pode-se, tambm, analisar cronogramas fsicofinanceiros elaborados por empresas executoras.
Outra alternativa para elaborao do cronograma fsico-financeiro fazer o cronograma
fsico e lanar os custos das atividades ao longo do tempo de sua durao. Somam-se os
custos das atividades ms a ms, obtendo-se assim os desembolsos mensais da obra.
Na Tabela 11 apresentado um cronograma fsico-financeiro elaborado dessa forma,
somente com as atividades principais, para a obra de urbanizao de favelas do exerccio1.
Na Figura 15 apresentada a curva S correspondente. Essa tcnica mais precisa
que a anterior, pois baseada no cronograma fsico real da obra e no em parmetros
padronizados. Porm, o cronograma fsico precisa ser bem elaborado, pois seno o resultado
final pode apresentar mais distores do que as curvas S padro.
necessrio tambm, neste caso, fazer a decomposio do oramento conforme os itens
do cronograma fsico e distribu-los, tarefa essa tanto mais trabalhosa quanto maior for o
detalhamento do cronograma e do oramento. Como j foi dito no captulo de planejamento,
h softwares de gerenciamento e oramento que possibilitam a integrao do planejamento
fsico com o oramento e podem ser utilizados para isso.
308
A u l a
c o n t r o l e
d e
o b r a s
Cronograma fsico-financeiro (valores em R$ x 1000)
Tabela 11
OBRA: Urbanizao de favelas

Atividades
CUSTO TOTAL Ms 1 Ms 2 Ms 3 Ms 4 Ms 5 Ms 6 Ms 7 Ms 8 Ms 9 Ms 10
Mobilizao e canteiro de obras
45
45
Escavaes
105
50
55
Escoramentos
110
22
55
33
Assentamento de tubulaes
Preparo de base
60
30
30
Drenagem
150
75
75
Esgoto
251
125
126
gua
190
50
80
60
Reaterro compactado
85
45
40
Bota-fora
180
180
Pavimentao
Figura 15
Abertura de caixa
70
35
35
Preparo e compactao do subleito
90
45
45
Execuo de guias e sarjetas
120
120
Base
190
95
95
Revestimento
250
125
125
Caladas
100
50
50
Desmoblizao
45
45
Entrega
25
25
TOTAL
2.066
117
110
63
230
331
380
320
220
175
120
% Mensal
6%
5%
3%
11%
16%
18%
15%
11%
8%
6%
% Acumulada
6%
11%
14%
25%
41%
60%
75%
86%
94%
100%
Curva S correspondente ao cronograma fsico-financeiro da Tabela 11.

Nota: Observa-se que a Curva S prevista est bem prxima da padro, indicando um cronograma fsico-financeiro consistente.
100%
Porcentagem
80%
60%
40%
20%
Previsto acumulado (%)
Ideal acum. Curva S padro (%)
0%
Ms 1
Ms 2
Ms 3
Ms 4
Ms 5
Ms
Ms 6
Ms 7
Ms 8
Ms 9
Ms 10
309
M d u l o
3 :
d a s
i n t e r v e n e s
p r e c r i o s
4.2 Controle
Os itens abordados sero:
controle do andamento fsico;
controle do cronograma fsico-financeiro.
a) Controle do andamento fsico
Uma forma simples e rpida de se fazer uma avaliao do andamento fsico, que tanto pode
ser feita para cronograma em barras ou em rede, manualmente ou em software, a seguinte:
entra-se com as datas realizadas no cronograma fsico ou com as porcentagens realizadas de cada
servio na data de controle e elaboram-se as barras executadas, em cor diferente das previstas;
faz-se uma linha vertical na posio da data de controle (linha de controle), atravessando todas
as barras das atividades;
desenha-se uma linha contnua e fechada (linha de progresso) ligando os pontos finais das
barras de todas atividades iniciadas e ainda no finalizadas (em andamento).
A anlise feita visualmente. Quanto mais centralizada em relao linha de controle estiver a linha
de progresso, mais o planejado est sendo seguido. Se a linha de controle estiver mais direita da linha
de progresso, a obra est atrasada e se estiver mais esquerda, a obra est adiantada (Figura 16).
Controle fsico
Figura 16
1
Nome da Tarefa
Obra: urbanizao de favelas
% concl Ms 1
Mobilizao de canteiro de obras
100 %
Escavaes
100 %
Escoramentos
100 %
Assentameento de tubulaes
81 %
Preparo da base
100 %
Drenagem
90 %
Esgoto
80 %
gua
50 %
10
Reaterro compactado
10 %
11
Bota-fora
0%
12
Pavimentao
4%
13
Abertura de caixa
14
Preparo e compactao do subleito 0 %
15
0%
16
Base
0%
17
Revestimento
0%
Caladas
Ms 3
Ms 4
Ms 5
Ms 6
Ms 7
Ms 8
Ms 9
Ms 10
39%
18
Ms 2
Linha de progresso
20 %
0%
19
Desmoblizao
0%
20
Entrega
0%
Linha de controle
Obs.: Observa-se que a linha de controle est um pouco mais direita da linha de progresso, dessa forma a obra encontra-se com pequeno atraso.
310
resumo do projeto ou etapa
atividade realizada
atividade prevista
A u l a
c o n t r o l e
d e
o b r a s
No caso de cronograma em rede e uso de programa computacional, o controle pode ser mais detalhado
e preciso, alm de propiciar o replanejamento. Entra-se no programa com as datas de execuo e/ou
porcentagens executadas de cada atividade e o programa calcula e atualiza o cronograma, apontando as
novas datas de incio e fim de todas as atividades, a partir das quais so identificados atrasos, se houver.
A partir dessas informaes a obra pode ser ou no replanejada, conforme as necessidades do projeto.
c) Controle fsico-financeiro
Consiste em acompanhar o custo realizado mensal ou desembolso mensal e comparlo com o cronograma fsico-financeiro previsto, que corresponde a uma curva S prevista. O
desembolso mensal obtido a partir da medio dos servios executados.
Este acompanhamento fundamental, pois permite avaliar se h atraso no cronograma
Obs.: Como
fsico-financeiro e quanto ser necessrio de esforo para recuper-lo.
executado 4
recomendvel tambm que este acompanhamento seja visualizado graficamente, conforme
Figur
exemplificado a seguir.
Na Tabela 12 e Figura 17 apresentado um acompanhamento fsico-financeiro da mesma
obra de urbanizao de favela, at o ms 5. Nesse exemplo, observa-se que a obra encontra-se
com andamento fsico-financeiro com pequeno atraso em relao ao previsto.
Controle fsico-Financeiro
Tabela 12
Ms 1
Ms 2
Ms 3
Ms 4
Ms 5
Ms 6
Ms 7
Ms 8
Ms 9
Ms 10
OBRA: Urbanizao de Favela

Previsto (R$x1000)
117
110
63
230
331
380
320
220
175
120
Previsto acumulado (R$x1000)
117
227
290
520
851
1.231
1.551
1.771
1.946
2.066
Previsto (%)
5,66
5,33
3,05
11,14
16,00
18,40
15,49
10,65
8,47
5,81
Previsto acumulado (%)
5,66
10,99
14,04
25,18
41,18
59,57
75,07
85,72
94,19
100,00
Ideal (%)
2,00
6,00
11,00
14,00
14,00
15,00
14,00
14,00
8,00
2,00
Ideal acumulado Curva S padro (%)
2,00
8,00
19,00
33,00
47,00
62,00
76,00
90,00
98,00
100,00
Realizado (R$x1000)
165
95
85
155
290
Realizado acumulado (R$x1000)
165
260
345
500
790
Realizado (%)
7,99
4,60
4,12
7,50
14,04
Realizado acumulado (%)
7,99
12,59
16,70
24,21
38,25
Obs.: Como se pode observar, at o ms 5, a obra encontra-se com um pequeno atraso em relao
ao previsto e Curva S padro. Deveria ter sido executado 41,18% e foi realizado 38,25%.
Figura 17
Controle fsico-financeiro atravs da curva S
Obs.: Como se pode observar, at o ms 5, a obra encontra-se com um pequeno atraso em relao
ao previsto e a Curva S padro. Deveria ter sido executado 41,18% e foi realizado 38,25%.
100%
Porcentagem
80%
60%
40%
Previsto acumulado
20%
Ideal acumulado. Curva S padro
Realizado acumulado
0%
Ms 1
Ms 2
Ms 3
Ms 4
Ms 5
Ms
Ms 6
Ms 7
Ms 8
Ms 9
Ms 10
311
M d u l o
3 :
d a s
i n t e r v e n e s
p r e c r i o s
Exerccios resolvidos
Exerccio 1
Elaborar um cronograma das atividades principais de uma obra de urbanizao de favelas composta de redes
de gua, esgoto, drenagem e pavimentao.
Resoluo:
O primeiro passo relacionar as atividades, as relaes de precedncia e as duraes, que sero
utilizadas tanto para cronogramas em barras como para cronogramas em rede. Para exemplificar
os conceitos vistos, relacionaremos, tambm, na mesma tabela, os tipos de ligaes e as folgas.
Quando se utilizam aplicativos, todas essas informaes so digitadas diretamente no programa.
Como sequncia geral deve-se iniciar pela rede mais profunda (drenagem), seguida de rede de
esgoto e depois a de gua. A pavimentao deve ser feita aps a execuo de todas as redes.
Controle fsico Financeiro

OBRA: Urbanizao de Favela
Tabela 13
Item ou nmero
da atividade
Atividade
Precedncia
(atividade da qual depende)
Tipo de ligao
Mobilizao e canteiro de obras
Escavaes
Incio-incio
Escoramentos
Fim-incio
Assentamento de tubulaes
4.1
Preparo de base
4.2
Drenagem
Folga
Duraes
(dias teis) (1) (dias teis)
5
5
-10
30
Fim-incio
15
4.1
Fim-incio
25
4.3
Esgoto
4.2
Fim-incio
-10
20
4.4
gua
4.3
Fim-incio
-10
15
4.4
Fim-incio
-10
20
Fim-incio
10
Fim-incio
-20
30
7.1
Fim-incio
-10
25
Reaterro compactado
Bota-fora
Pavimentao
7.1
Abertura de caixa
7.2
7.3
7.2
Fim-incio
-10
20
7.4
Base
7.3
Fim-incio
-10
30
7.5
Revestimento
7.4
Fim-incio
-10
30
7.6
Caladas
7.5
Fim-incio
-10
20
Desmoblizao
7.6
Entrega
Fim-fim
Fim-incio
(1)Conforme visto na explicao, a folga contada sempre a partir da atividade predecessora (fim ou incio, conforme a relao de precedncia.
Caso no se use software (cronograma em barras) pode-se fazer o cronograma manualmente

ou numa planilha. Posiciona-se o incio de cada barra conforme a data de incio, estendendo a
durao de cada barra ao longo do tempo. Caso se utilize um programa, o aspecto do cronograma
pode ser visto a seguir (Figura 18).
312
A u l a
c o n t r o l e
d e
o b r a s
Cronograma em rede, visualizado em barras ( exercio 1)
Figura 18
Nome da Tarefa
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Durao Incio
Obra: urbanizao de favelas

Mobilizao de canteiro de obras
Escavaes
Escoramentos
Assentameento de tubulaes
Preparo da base
Drenagem
Esgoto
gua
Reaterro compactado
Bota-fora
Pavimentao
Abertura de caixa
Base
Revestimento
Caladas
Desmoblizao
Entrega
Trmino Ms 1 Ms 2 Ms 3 Ms 4 Ms 5 Ms 6 Ms 7 Ms 8 Ms 9 Ms 10
205 d
03/08/09 14/05/10
5d
03/08/09 07/08/09
25 d
10/08/09 11/09/09
30 d
31/08/09 09/10/09
55 d
12/10/09 25/12/09
15 d
12/10/09 30/10/09
25 d
02/11/09
20 d
23/11/09 18/12/09
15 d
07/12/09 25/12/09
20 d
14/12/09 08/01/10
10 d
11/01/10
105 d
14/12/09 07/05/10
30 d
14/12/09
22/01/10
25 d
11/01/10
12/02/10
20 d
01/02/10
26/02/10
30 d
15/02/10
26/03/10
30 d
15/03/10
23/04/10
20 d
12/04/10
07/05/10
5d
03/05/10 07/05/10
5d
10/05/10 14/05/10
04/12/09
22/01/10
resumo do projeto ou etapa
atividade prevista
Exerccio 2
apresentado a seguir um oramento com as composies unitrias, de execuo de rede de esgotos de urbanizao de
favelas, elaborado por uma construtora contratada por uma prefeitura. Foram considerados nos preos: encargos sociais de
127% e BDI de 27,5%.
apresentada tambm uma tabela com cotaes locais recentes de preos de materiais e mo de obra. Com base nestes
dados, responda:
a) Quais itens do oramento devem ser analisados e como?
b) Identifique os custos de insumos mais importantes do oramento e verifique se esto compatveis com o mercado local.
Oramento (Exerccio 2)
Cliente: Prefeitura Obra Urbanizao - Esgotamento sanitrio
Tabela 14
Cdigo
Descrio
Unid. Quant.
Preo Total
227.409,35
100,00%
Servios preliminares
3.534,05
1,55%
11100
LOCAO DE EIXO DE REFERNCIA
2.410,00
1,47
3.534,05
1,55%
Movimento de terra
128.774,89
56,63%
40100
ESCAVAO MANUAL C/ PROFUNDIDADE AT 1,50M
m3
2.629,44
27,06
71.152,65
31,29%
40300
m3
1.254,72
36,08
45.270,30
19,91%
46000
REMOO DE TERRA ALM DO PRIMEIRO KM
m3
283,12
0,55
154,90
0,07%
40800
REATERRO COMPACTADO
m3
2.330,00
5,23
12.197,04
5,36%
11,08%
Escoramento de valas
60300
ESCORAMENTO DESCONTNUO PARA CANALIZAO
Fornecimento e assentamento tubos p/ esgoto
60500
LASTRO DE BRITA E P DE PEDRA
66802
Preo Unitrio
25.188,64
m2
2.382,40
10,57
25.188,64
11,08%
30.653,48
13,48%
m3
120,50
101,60
12.242,56
5,38%
FORNECIMENTO E ASSENTAMENTO DE TUBO 4
2.156,00
6,21
13.378,17
5,88%
66803
458,00
10,99
5.032,75
2,21%
Poos de visita
27.336,68
12,02%
unid.
14,00
1.952,62
27.336,68
12,02%
11.921,63
5,24%
unid.
458,00
26,03
11.921,63
5,24%
61802
POO DE VISITA AT 2,50 M
Acessrios
63500
LIGAO DOMICILIAR DE ESGOTO
313
M d u l o
3 :
d a s
i n t e r v e n e s
p r e c r i o s
Composies unitrias (Exerccio 2)

Cliente: Prefeitura
Tabela 15
Obra: Urbanizao - Esgotamento sanitrio
Cdigo
unid
Consumo Preo unitrio (R$)
11100

01179
CALCULISTA DE TOPOGRAFIA
0,012
31,77
0,37
01181
TOPGRAFO
0,030
35,20
1,06
94286
TEODOLITO COM PRECISO
0,030
1,29
0,04
40100
ESCAVAO MANUAL C/ PROFUNDIDADE MENOR 1,50M
3,000
9,02
27,06
40300
4,000
9,02
36,08
46000
0,007
76,64
0,55
40800
REATERRO COMPACTADO DE FUNDAO

02099
SERVENTE
60300

02013
CARPINTEIRO
02099
02099
94008
94221
Descrio
SERVENTE
SERVENTE
CAMINHO BASCULANTE - 10 M3
COMPACTADOR MANUAL
Preo Total (R$)
0,500
9,02
4,51
0,062
11,69
0,72
0,800
10,05
8,58
EUCALIPTO D=20/30 CM
0,104
14,35
1,49
PREGO 18 X 27 COMUM - POLIDO
kg
0,120
4,17
0,50
11037
17515
60500

02099
SERVENTE
1,000
9,02
9,02
P DE PEDRA
m3
0,370
44,30
16,39
10552
10555
PEDRA BRITADA NMERO 3 E 4
m3
1,200
63,00
75,60
94045
RETROESCAVADEIRA
0,012
48,92
0,59
66802

02035
ENCANADOR
0,160
12,00
1,92
02099
SERVENTE
0,160
9,02
1,44
10506
AREIA LAVADA MDIA
m3
0,0004
47,84
0,02
10517
CIMENTO PORTLAND CPII-E/F-32
kg
0,196
0,29
0,06
72011
MANILHA DE BARRO VIDRADO 4
0,500
5,53
2,77
66803

02035
ENCANADOR
314
0,160
12,00
1,92
02099
SERVENTE
0,160
9,02
1,44
10506
AREIA LAVADA MDIA
m3
0,0006
47,84
0,03
10517
kg
0,294
0,29
0,09
72010
1,000
7,51
7,51
61802
POO DE VISITA AT 2,50M
11513
AO CA-50
kg
118,608
3,87
459,01
10524
CONCRETO USINADO FCK= 20,0MPA
m3
1,670
118,94
198,58
02099
SERVENTE
45,730
9,02
412,48
02020
PEDREIRO
29,881
10,05
300,30
12534
BLOCO DE CONCRETO (19X19X39)CM
un
126,125
2,00
252,25
10506
AREIA LAVADA MDIA
m3
0,80
47,84
38,40
10517
kg
136,680
0,29
39,64
125,40
02102
ARMADOR - OFICIAL FERREIRO
12,330
10,17
02013
CARPINTEIRO
8,820
10,05
88,64
11070
PINUS - TBUA DE 1 X 12 - BRUTA
6,300
3,05
19,22
17740
ARAME RECOZIDO N. 16 E N. 18
kg
2,640
4,42
11,67
17515
kg
0,945
4,17
3,94
11066
PINUS - SARRAFO DE 1 X 4 - BRUTO
3,716
0,83
3,08
63500

02035
ENCANADOR
0,800
12,00
9,60
02099
SERVENTE
0,800
9,02
7,22
72011
MANILHA BARRO VIDRADO 4
1,000
5,53
5,53
72020
CURVA BARRO VIDRADO 4 X 45
un
0,125
6,16
0,77
84011
CIMENTO ASFLTICO
kg
1,125
2,59
2,91
A u l a
c o n t r o l e
d e
o b r a s
Preos cotados de materiais e mo de obra (Exerccio 2)
Tabela 16
Itens - MO
Unidade
Preo cotado (R$)
ARMADOR
3,60
CARPINTEIRO
3,60
ENCANADOR
4,20
PEDREIRO
3,60
SERVENTE
3,10
Itens - MATERIAS
Preo cotado (R$)
AO CA-50
kg
4,08
AREIA LAVADA MDIA
36,45
un
2,00
kg
0,23
m3
85,00
EUCALIPTO D=20 / 30 CM
11,05
MANILHA DE BARRO VIDRADO 4 X 60CM
5,06
2,38
Resoluo:
a) Para se saber quais itens devem ser analisados deve-se elaborar a tabela ABC do oramento, isto ,
ordenar os itens de acordo com a incidncia de custo no oramento. Se o oramento for disponvel em
planilha eletrnica, isto pode ser feito usando a ferramenta Dados-classificar, ordem decrescente,
selecionando-se a coluna dos preos totais. Depois de ordenados os itens, calcula-se as porcentagens
de cada item no custo total e faz-se a soma acumulada das porcentagens. Caso no se tenha planilha
eletrnica, a tabela ABC pode ser feita manualmente, se o oramento no for muito extenso, como o
caso desse. O resultado apresentado a seguir.
Tabela ABC dos servios (Exerccio 2)
Tabela 17
Cliente: Prefeitura
Cdigo
Nome do servio
Unid
40100
40300
m3
61802
60300
66802
Quant.
Preo Unitrio
Preo Total
% Acum.
2.629,44
27,06
71.152,65
31,29%
31,29%
1.254,72
36,08
45.270,30
19,91%
51,20%
63,22%
unid.
14,00
1.952,62
27.336,68
12,02%
2.382,40
10,57
25.188,64
11,08%
74,29%
2.156,00
6,21
13.378,17
5,88%
80,18%
40800
REATERRO COMPACTADO
m3
2.330,00
5,23
12.197,04
5,36%
85,54%
60500
m3
120,50
101,60
12.242,56
5,38%
90,92%
unid.
458,00
26,03
11.921,63
5,24%
96,16%
458,00
10,99
5.032,75
2,21%
98,38%
63500
66803
11100
2.410,00
1,47
3.534,05
1,55%
99,93%
46000
m3
283,12
0,55
154,90
0,07%
100,00%
315
M d u l o
3 :
d a s
i n t e r v e n e s
p r e c r i o s
Os dois primeiros itens da tabela so chamados de itens A e so os que somam at

50% do custo total. So eles:
40100 Escavao manual c/ profundidade at 1,5m;
40300 Escavao manual c/ profundidade at 3m.
Estes dois itens correspondem a 51,20% do custo total.
Os trs itens seguintes a eles so denominados itens B e somam entre 50 e 80% do
custo. So eles:
61802 Poo de visita at 2,5m;
60300 Escoramento descontnuo para canalizao;
66802 Fornecimento e assentamento de tubo de 4.
Estes trs itens junto com os dois anteriores somam 80,18% do custo total e so os itens A e B do
oramento. Os itens restantes so os itens C.
A recomendao dada na apostila analisar cuidadosamente os itens A e B, que somam at 80%
do custo da obra. Neste caso so os 5 itens retroidentificados. Para estes devem ser checadas as
quantidades, as composies unitrias e os preos dos insumos.
b) A identificao dos insumos mais importantes feita a partir da anlise das composies
unitrias dos itens A e B do oramento.
De acordo com essas composies (admitindo-se que j foram verificadas e consideradas corretas,
conforme resposta do item anterior), os itens mais importantes so os colocados em negrito:
316
A u l a
c o n t r o l e
d e
o b r a s
Composies unitrias mais importantes (Exerccio 2)

Cliente: Prefeitura
Tabela 18
Cdigo
Descrio
unid Consumo Preo unitrio(R$)
Preo Total(R$)
40100
40300
02099
SERVENTE
3,000
8,35
25,05
61802
02099
SERVENTE
4,000
8,35
33,40
11513
AO CA-50
kg
118,608
3,87
459,01
02099
SERVENTE
45,730
8,35
381,85
02020
PEDREIRO
12534
Un
29,881
9,97
297,91
126,125
2,00
252,25
10524
02102
m3
1,670
118,94
198,58
12,330
10,17
125,40
02013
CARPINTEIRO
8,820
9,97
87,94
10517
Kg
136,680
0,29
39,64
10506
AREIA LAVADA MDIA
m3
38,40
0,80
6,300
47,84
11070
3,05
19,22
17740
ARAME RECOZIDO N. 16 E N. 18
kg
2,640
4,42
11,67
17515
kg
0,945
4,17
3,94
60300
11066
PINUS - SARRAFO DE 1 X 4 - BRUTO
3,716
0,83
3,08
02013
CARPINTEIRO
0,800
9,97
8,58
11037
0,104
14,35
1,49
17515
kg
0,120
4,17
0,50
66802
72011
0,500
5,53
2,77
02035
ENCANADOR
0,160
11,00
1,76
02099
SERVENTE
0,160
8,35
1,34
10517
0,196
0,29
0,06
10506
AREIA LAVADA MDIA
m3
0,000
47,84
0,02
Como as composies unitrias so de preos, para se obter os custos destes itens deve-se dividilos pelo BDI (para materiais) e pelo BDI e encargos sociais para os itens de mo de obra. O resultado
obtido deve ser comparado com as cotaes, conforme segue.
Verificao de preos cotados (Exerccio 2)
Tabela 19
Itens MO
Preo na composio
Custo (preo/27,5%/127%) Cotao
Resultado
10,17
3,51
3,60
COMPATVEL (1)
CARPINTEIRO
10,05
3,47
3,60
COMPATVEL
ENCANADOR
12,00
4,15
4,20
COMPATVEL
PEDREIRO
10,05
3,47
3,60
COMPATVEL
SERVENTE
9,02
3,12
3,10
COMPATVEL
Itens - MATERIAL
AO CA-50
Preo na composio
Custo (preo/27,5%)
Cotao Resultado
3,87
3,04
4,08
47,84
37,52
36,45
2,00
1,57
2,00
INCOMPATVEL
0,29
0,23
0,23
COMPATVEL
118,94
93,29
85,00
INCOMPATVEL
14,35
11,25
11,05
COMPATVEL
MANILHA DE BARRO VIDRADO
5,53
4,34
5,06
INCOMPATVEL
3,05
2,39
2,38
COMPATVEL
AREIA LAVADA MDIA

INCOMPATVEL
COMPATVEL
Nota: (1) At 5% para mais ou para menos em relao cotao.
317
M d u l o
3 :
d a s
i n t e r v e n e s
p r e c r i o s
ABIKO, A.; CARDOSO, L. R. A.; RINALDELLI, R., HAGA, H. C. R. Basic Costs in Slum Upgrading in Brazil. In:
Land and Urban Policies for Poverty Reduction (Proceedings of the Third International Urban Research
Symposium/Braslia/April 2005). Washington: World Bank and IPEA, 2007. vol. 1. pp. 251-276.
AHUJA, H. N. et al. Project management: techniques in planning and cotrolling construction projects.
New York , John Wiley & Sons, Inc., 1994.
CARDOSO, L. R. A. Metodologia de avaliao de custos na produo de habitaes de interesse social.
Tese (Doutorado), EPUSP. So Paulo, 1999.
DINSMORE, P. C. Gerncia de programas e projetos. So Paulo, PINI, 1982.
EESC/USP. Gerenciamento da construo civil. Editor: Escrivo Filho, E. So Carlos, EESC/USP Projeto
REENGE, 1998.
GIAMMUSSO, S. E. Oramento e custos na construo civil. So Paulo, PINI, 1991.
META GERENCIAL DE PROJETOS E OBRAS S/C LTDA. Gerenciamento de obras. Apostila para curso
Gerenciamento de obras, coordenado pelo CREA-RS. Elaborada por ALVARENGA, F. J. V. e CARDOSO, L. R.
A. So Paulo, 2004.
Revista Construo Mercado. Tabela de encargos sociais: taxas de leis sociais e riscos de trabalho. So
Paulo. Editora PINI. maro. 2008.
318
aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios

Bibl iog r a fi a c omp l emen ta r
C u r s o a di s t nc i a
Monitoramento e avaliao de programas de

ao integrada em assentamentos precrios
Francesco Notarbartolo di Villarosa
319
C u r s o
320
d i s t n c i a
BIB L IOGRA F IA COMP L EMENTAR : M O N I T O R A M E N T O E A V A L I A O D E P R O G R A M A S D E A O

INTEGRADA EM ASSENTAMENTOS PRECRIOS
aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios
MONITORAMENTO E AVALIAO DE PROGRAMAS DE
Bibliografia complementar
AO INTEGRADA EM ASSENTAMENTOS PRECRIOS
Introduo
O Monitoramento e Avaliao (M&A) de projetos vm adquirindo crescente relevncia
na agenda dos gestores pblicos e dos financiadores internacionais. Entretanto,
h dificuldades em transformar as intenes em interesses reais, e estes em prticas
estabelecidas: frequentemente, o M&A continua sendo uma atividade residual, no
institucionalizada na gesto dos projetos, e desarticulada dos momentos de tomada
de decises (internos e externos aos projetos); frequentemente limita-se a um
acompanhamento de atividades, eventualmente de produtos, e raramente estende-se
mensurao de resultados e impactos. Consequentemente, o efeito de retroalimentao
sobre o desempenho dos projetos tende a ser mnimo.
Tais problemas que tendem a ser mais graves em projetos integrados, onde as
informaes so multissetoriais - tm origem
a) tcnica: os gestores tm um conhecimento superficial dos mtodos e ferramentas
de M&A preciso capacitar para melhorar a oferta de dados adequadamente
produzidos e analisados;
b) institucional: no h demanda sustentada para informaes de M&A pelos tomadores
de decises em diferentes nveis preciso implementar arranjos capazes de gerar
incentivos ao M&A.
A partir de tais consideraes, essta apostila est estruturada da forma seguinte:
na seo 2 so apresentadas algumas consideraes preliminares sobre aspectos
institucionais relevantes para o efetivo funcionamento do M&A. A seo 3 dedicada
s definies do que monitoramento e o que avaliao; aos tipos de M&A e aos
critrios mais utilizados; discusso de algumas metodologias peculiares de M&A, como
a avaliao de impacto, o M&A participativo, e o diagnstico rpido participativo. A
seo 4 trata do Marco Lgico, instrumento que fundamenta todo o processo de M&A.
Na seo 5 so apresentadas algumas indicaes didticas e certamente no exaustivas
de como fazer. Enfim, a seo 6 trata do modelo de M&A proposto pelo Ministrio das
Cidades especificamente para projetos de urbanizao de favelas.
321
C u r s o
d i s t n c i a
1. Consideraes preliminares
O M&A um instrumento de gesto de projetos, programas ou polticas1. Como tal, no pode
funcionar num vcuo organizacional um arranjo institucional apropriado essencial para que
haja M&A. Tipicamente, o M&A sofre das seguintes deficincias: baixa demanda por parte dos
policy-makers e, de reflexo, dos tcnicos; problemas com a relevncia, o formato, a fragmentao,
os fluxos e os prazos das informaes a serem produzidas rotineiramente; dficit na capacidade
de anlise dos dados obtidos; difuso insuficiente e no calibrada para audincias distintas;
coordenao inefetiva; responsabilidades incertas e diludas; procedimentos indefinidos e pouco
transparentes. Cabem, portanto, as seguintes recomendaes:
fortalecer a coordenao entre os atores evitando estruturas pesadas e duplicadas;
racionalizar os processos evitando acrescentar novas funes de M&A sem simplificar
as existentes;
focar produtos e simplificar procedimentos;
minimizar o peso de novas tarefas nos atores que esto s margens do processo e que
portanto recebem incentivos menores (ex. as linhas funcionais das secretarias s
quais pertence o projeto). Mas, ao mesmo tempo, alguns pontos focais das secretarias
devem estar plenamente envolvidos e articulados;
importante o envolvimento dos rgos produtores de estatsticas;
reforar e institucionalizar a capacidade analtica um ponto absolutamente crtico;
dar apoio externo constante, por perodos, ou ad hoc por produtos pode ser imprescindvel.
Destacam-se aqui os seguintes aspectos:

A) Liderana e comprometimento:
O M&A um processo poltico com dimenses tcnicas no o contrrio. fundamental
que o impulso para iniciar, implementar e sustentar o M&A venha de um nvel hierrquico
com capacidade efetiva de tomar decises, mobilizar os recursos necessrios, e motivar os
atores envolvidos o gerente do projeto, quando este tiver autonomia e poder suficientes;
o secretrio, ou melhor ainda, o prefeito/governador; os financiadores, no caso de projetos
dotados de recursos externos. O comprometimento das lideranas crucial: precisa de uma
combinao de capacidade institucional e vontade poltica. A liderana deve se dar no somente
na inteno mas tambm como interesse real nos detalhes necessrios para a implementao
do arranjo proposto (Banco Mundial 2004).
1. Daqui para frente, ser utilizado genericamente o termo projeto para indicar projetos, programas ou polticas. Quando a
322
referncia for a um projeto, programa ou poltica especfico, ser usado o termo apropriado com letra inicial maiscula.

B) Demandas efetivas:
Os produtos do M&A devem ser originados de demandas que tenham capacidade de
influenciar os eventos. Quando os produtos do M&A conseguem chegar perto do
centro do governo e do processo oramentrio, o M&A ganha autoridade. Onde a
informao oriunda do M&A pode ser influente: em pontos-chave do processo de
policy-making, como o oramento, os ciclos de planejamento, as sesses legislativas, os
momentos de dilogo pblico, a elaborao de estratgias com os financiadores (Lucas
et al. 2004). Um calendrio institucionalizado de produtos peridicos (ex. relatrios) do
M&A fundamental.
C) Estrutura de incentivos:
Para que a vontade poltica e as demandas institucionais se tornem eficazes na
implementao do M&A, necessria uma estrutura adequada de incentivos. Essa
pode resultar de uma variedade de dispositivos, como: um sistema de premiao
para gestores que produzem resultados fundamentados em slidas informaes;
condicionalidades que tornam a liberao de recursos dependente de indicadores de
desempenho (e no somente da prestao de contas); mecanismos participativos que
visam aumentar a transparncia e o controle social no somente sobre a alocao de
recursos, mas tambm sobre os resultados do uso desses ltimos; e, talvez acima de
tudo, um crculo virtuoso que torne explcita a ligao entre M&A e a melhoria do
desempenho do projeto, assim levando institucionalizao do primeiro.
Tambm contribuem para o sucesso do M&A: a articulao do M&A com
procedimentos, sistemas de informao, bases de dados j existentes e rotineiramente
alimentadas; e a necessidade de comparabilidade dos resultados do projeto em nvel
regional, nacional ou internacional.
323
C u r s o
d i s t n c i a
2. Conceitos bsicos
Monitorar e avaliar significa mensurar, por meio de indicadores, o desempenho do projeto e os
seus resultados sobre os beneficirios. No nosso dia a dia, o uso de instrumentos de M&A algo
imprescindvel: por exemplo, ningum pensaria em medir o efeito de um remdio contra a febre
sem utilizar um termmetro vrias vezes ao dia, ou os resultados de uma dieta sem se pesar numa
balana. O M&A deveria ser imprescindvel tambm na gesto de um projeto.
Definies
Para finalidades didticas, aqui oportuno estabelecer algumas definies.
Monitoramento
um processo contnuo de coleta e anlise de informao para saber o quo bem um projeto
est sendo implementado, basicamente em relao s atividades e aos produtos esperados.
uma atividade gerencial, que busca determinar se os recursos materiais, humanos
e financeiros so adequados; se as atividades esto sendo implementadas conforme
o cronograma; se o plano de trabalho foi executado e se os produtos previstos foram
efetivamente elaborados.
Avaliao
a averiguao mais episdica do que o Monitoramento de uma interveno planejada,
em andamento ou concluda, para determinar a sua relevncia, eficincia, efetividade,
impacto e sustentabilidade.
Tem como objetivo incorporar lies aprendidas ao processo de tomada de deciso.
Documenta e mede no somente o quanto um projeto foi bem sucedido, mas tambm de
que maneira e o que fez ele funcionar?
Explora tambm resultados inesperados, alternativas possveis.
(Banco Mundial 2004, Raupp e Reichle 2003)
De fato, espera-se que o Monitoramento mensure o desempenho do projeto

contra os objetivos do projeto. Com essa base, espera-se que a Avaliao
responda a perguntas que vo alm de um simples registro do que aconteceu
(USDOL 2004). A avaliao, por sua vez, pode ser Formativa (ao longo do
projeto) ou Sumativa (no final do projeto).
324

O seguinte quadro resume as principais caractersticas do Monitoramento e dos dois tipos

citados de Avaliao.
Monitoramento, Avaliao Formativa e Avaliao Sumativa
Tabela 1
Monitoramento
AVALIAO FORMATIVA
AVALIAO SUMATIVA
Ao longo do projeto
Episdica; ao final do
projeto
OBJETIVO
PRINCIPAL
Melhoria da eficincia,
documentao do que foi
realizado vs planejado
Melhoria da eficcia
Determinar se os objetivos
foram alcanados;
documentar os resultados;
descrever a repercusso e
impacto
FOCO
Documentao de insumos
e produtos
Exame dos processos
Exame dos resultados
FONTES DE
INFORMAO
Registros administrativos
Observaes de campo,
questionrios, entrevistas,
levantamentos, estudos
Observaes de campo,
questionrios, entrevistas,
levantamentos, estudos
RESPONSVEIS
Gerentes e equipes do
projeto
Equipes do projeto e
avaliadores internos e
externos
Avaliadores externos
INDICADORES
Medem o nmero de
atividades e produtos
realizados
Medem o progresso em
relao aos objetivos
acordados
Medem os resultados
obtidos na clientela do
projeto e no universo
FREQUNCIA
Constante, diria
(Raupp e Reichle 2003)
Critrios
O M&A frequentemente mede o desempenho de um projeto na base de determinados
critrios; apresentamos a seguir os principais.
Eficcia: o grau em que o projeto atinge os seus objetivos especficos.
Eficincia: relao custo/benefcio.
Impacto (ou efetividade): se o projeto tem efeitos no ambiente externo; se est
contribuindo para o alcance do fim (ou objetivo) geral.
Sustentabilidade: a capacidade de continuidade dos efeitos do projeto aps o seu
trmino.
Custo-efetividade (ou custo-oportunidade): comparao de formas alternativas de
ao para atender ao mesmo objetivo com o menor custo. (Raupp e Reichle 2003)
325
C u r s o
d i s t n c i a
s vezes, tambm relevante medir o grau de Focalizao de um projeto se o projeto concentra

os recursos e as aes onde a necessidade maior; se a clientela prioritria (normalmente os
mais vulnerveis) identificada e efetivamente alcanada. O uso de sistemas (simplificados) de
geoprocessamento nesse caso de grande ajuda, pois mapas de pobreza ou vulnerabilidade,
normalmente construdos a partir de dados censitrios, permitem identificar onde esto localizados os
grupos em maior risco, assim direcionando as intervenes em prol dos mesmos (di Villarosa 1993).
Figura 1:
reas de vulnerabilidade
social e clientela do PETI e
Bolsa escola, Olinda.
Na figura acima (produto de uma consultoria do docente para USAID), as reas hachuradas
representam microrregies de alta vulnerabilidade social. Os quadradinhos representam os
beneficirios do projeto. Observe-se que, numa das reas de alta vulnerabilidade (indicada com
uma seta), s foi beneficiada uma famlia. Nesse caso, h um erro evidente de focalizao.
Tipos de M&A
Existem diferentes tipos de M&A que dependem, basicamente, do estgio do projeto no
qual o M&A realizado.
Diagnstico: precede o desenho de um projeto identifica um problema, e desenha um
projeto para solucion-lo
Formativo: referente aos processos implementados comprova que as atividades esto sendo
desenvolvidas de acordo com o planejado, documenta como esto ocorrendo, quais produtos
so elaborados, aponta sucessos e fracassos, identifica reas problemticas, faz recomendaes
Sumativo: referente aos resultados finais obtidos.
Outra tipologia parecida a seguinte:
Ex-ante: anlise da relevncia e viabilidade poltica, tcnica, financeira e institucional do
projeto; construo da linha de base;
Durante: anlise dos produtos, eficcia, repercusso;
Ex-post: anlise do impacto e eficcia; lies aprendidas.
326

Observe-se que a Avaliao de Impacto propriamente dita representa um tipo de avaliao

diferente na metodologia e nas finalidades. Seu objetivo mensurar os efeitos do projeto sobre os
beneficirios, isolando-os dos efeitos de outros fatores do contexto ex.: em que medida o aumento
observado da renda de um grupo de beneficirios devido a aes de capacitao profissional feitas
pelo projeto, e em que medida devido melhora generalizada do quadro macroeconmico.
A avaliao de impacto visa estabelecer relaes de causa-efeito especficas e exclusivas entre
as atividades e produtos do projeto e os resultados observados sobre os beneficirios. Para tanto,
utiliza slidos instrumentos contrafactuais, ou grupos de controle (grupos com caractersticas
semelhantes quelas dos beneficirios mas que no receberam intervenes do projeto), uma linha
de base ou marco zero dos grupos de tratamento (beneficirios) e de controle (no beneficirios)
antes do incio do projeto, e atualizaes peridicas de tal linha de base para ambos os grupos.
As diferenas detectveis entre os dois grupos representam os efeitos especficos e exclusivos do
projeto, conforme o exemplo a seguir, que utiliza um dos mtodos possveis de medio do impacto
(difference-in-difference).
exemplo de dados para avaliao de impacto
Tabela 2
Renda antes do projeto
(linha de base)
Renda aps o projeto

(atualizao da linha de base)
Beneficirios (grupo
de tratamento)
100
130 (+30%)
No beneficirios
(grupo de controle)
100
110 (+10%)
Efeito atribuvel ao projeto

(diferena-em-diferena)
20%
A avaliao de impacto um tipo de avaliao sofisticado, que exige elevado rigor cientfico,
competncias especializadas e um notvel investimento (na coleta e tratamento dos dados).
Normalmente, poucos projetos renem condies para realizar esse tipo de avaliao. Isso no quer
dizer que outros tipos de avaliao sejam menos vlidos ou menos importantes: simplesmente, eles
no podem definir, com um grau de certeza mensurvel, em que medida os resultados observados
so causados pelo projeto ou por outros fatores externos; mesmo assim, podem dizer se em que
medida o projeto atingiu os resultados esperados, enquanto a influncia especfica do projeto nisso
ser objeto de argumentao e interpretao, inclusive na base de outras informaes, mais ou
menos sistematizadas ou intuitivas, sobre o contexto.
327
C u r s o
d i s t n c i a
M&A participativo
Na opinio de muitos, inclusive a minha, qualquer tipo de M&A deve conter elementos
de participao dos atores envolvidos no projeto (stakeholders), inclusive os beneficirios,
embora em medida varivel de acordo com a natureza do projeto e outras circunstncias. De
qualquer forma, o termo M&A Participativo tende a indicar um modelo especfico de M&A,
que pode ser sintetizado da forma seguinte:
envolve mais ativamente os stakeholders na anlise do projeto.
eles deixam de ser objetos para se tornarem atores do processo de M&A.
o envolvimento se d em todas as fases o qu vai ser avaliado, com que mtodos de coleta
e anlise, quem ser envolvido, e na discusso dos resultados e das recomendaes.
participao, aprendizagem e ao esto integradas.No abre mo de triangulao e
amostragem aleatria, para garantir validade e confiabilidade dos dados.
os stakeholders so treinados para serem facilitadores doM&A.
Os seus propsitos so os seguintes:
construir localmente capacidade de refletir, analisar, propor solues e empreender aes
(capacity-building);
aprender e fazer ajustes para garantir que os objetivos do projeto sejam alcanados
(flexibilidade);
gerar controle (accountability) em todos os nveis comunidade beneficiria, equipe
responsvel pela implementao, e financiadores;
celebrar e construir a partir do que se descobre estar funcionando bem.
As suas caractersticas principais so:
desenho simples, sustentvel e adequado aos recursos disponveis;
os instrumentos so veculos para a discusso, anlise, busca de solues e empreendimento
de aes coletivas;
deve dar voz s necessidades, prioridades, aspiraes e capacidades locais;
constri sobre a criao participativa de resultados esperados;
pode ser complementar a outros mtodos de M&A;
usa tcnicas como entrevistas semiestruturadas, anlise de stakeholders, mapeamento,
anlise de tendncias, desenhos etc.;
mais do que capacitao: um processo contnuo que cria condies para a ao, ao invs
de uma atividade discreta;
enfatiza uma abordagem positiva aprendizagem e melhora do desempenho, na base do
compromisso, inovao e flexibilidade versus julgamento ou punio.
(Cupal 2001)
328

Diagnstico Rpido Participativo (DRP)

Normalmente, qualquer projeto de urbanizao de assentamentos precrios inicia com
um diagnstico das reas e das comunidades locais. Existem, obviamente, inmeras formas
de realizar esse diagnstico. Nessa seo apresentada uma metodologia que eu desenvolvi
e apliquei em dezenas de municpios, no Brasil e em outros pases. Por razes de espao, a
apresentao aqui necessariamente sinttica. Quem quiser aprofundar essa metodologia,
pode consultar o Manual DRP (di Villarosa 1993) na bibliografia complementar deste curso.
Trata-se de uma metodologia de diagnstico, e por meio de atualizaes peridicas
de monitoramento e avaliao, aplicvel no mbito dos assentamentos urbanos precrios.
A sua principal peculiaridade dada pela referncia geogrfica das informaes, que
permite no somente construir um conhecimento sistematizado de tais assentamentos, mas
tambm dividir o territrio dos mesmos em reas menores (microreas) de acordo com as
condies de vida dos seus residentes. Dessa forma, o territrio de interveno de um projeto
de urbanizao integrada de favelas esquadrinhado em microreas, que tornam se
unidades de planejamento e ao mais facilmente manuseveis, e que podem ser priorizadas
conforme as suas caractersticas, assim apoiando a focalizao das intervenes em prol
das comunidades mais vulnerveis. Os produtos do DRP so informaes sistematizadas em
mapas georreferenciados por microreas, com bases de dados associadas a estas ltimas, de
fcil manuseio e portanto voltadas a apoiar de maneira efetiva a tomada de decises.
Metodologia
O DRP inicia com um reconhecimento da rea do projeto, que percorrida de carro e a
p pela equipe de campo, tendo o mapa da rea como referncia. No mapa so anotadas
informaes referentes a aspectos visveis do territrio (ex: tipologia habitacional, declividade,
adensamento, pavimentao, presena de lixo acumulado, esgoto a cu aberto, alagamentos,
iluminao etc.), de forma que, no final do primeiro dia de trabalho, possvel traar uma
hiptese preliminar de diviso do territrio (identificao das microreas).
Com base nessa hiptese inicial, a equipe identifica e entrevista (de acordo com um
questionrio-roteiro previamente elaborado) informantes-chave. So esses moradores
da comunidade, que pela posio social, redes de contato, vivncia etc. possuem um
bom conhecimento da rea ex: lderes, mas tambm simples membros de associaes,
funcionrios dos servios pblicos locais (especialmente agentes de sade), padres, mes
de santo, comercirios, moradores antigos etc. Os informantes-chave fornecem aos
entrevistadores informaes, que so rigorosamente referenciadas ao mapa (ex: aqui no
tem esgoto exatamente aqui onde? entre a rua A e a rua B). fundamental que a
equipe selecione um leque amplo e diferenciado de informantes-chave, de forma a obter um
quadro o mais objetivo possvel. A cada dia, os novos informantes so escolhidos na base de
indicaes dadas pelos informantes j entrevistados.
329
C u r s o
d i s t n c i a
Com base nos dados fornecidos pelos informantes-chave, e da observao contnua da

rea, a hiptese preliminar de diviso em microreas vem sendo gradualmente aperfeioada,
ao mesmo tempo em que aprofundado o conhecimento desse espao. Diferentemente
das pesquisas tradicionais, a informao coletada imediatamente analisada, num processo
contnuo de planejamento do trabalho de campo (quem entrevistar e onde) levantamento
dos dados anlise e sistematizao destes. A coleta de dados termina quando novas
entrevistas e observaes no acrescentam mais novas informaes quelas j levantadas e
sistematizadas.
A ltima etapa do DRP representada pela sistematizao dos dados em tabelas onde
as linhas so representadas pelos indicadores utilizados, e as colunas pelas microreas
identificadas. Ou seja, para cada varivel pesquisada so disponibilizadas informaes
detalhadas por microrea. O conjunto delas, por sua vez, cobre a totalidade da rea do
projeto. Sucessivamente, aos dados que so de cunho basicamente qualitativo so
atribudas pontuaes que facilitam a hierarquizao e portanto a priorizao das situaes
identificadas. Enfim, os dados so sistematizados em mapas geoprocessados, em que
os limites das microreas so desenhados acima do mapa da rea, e em bases de dados
associadas s prprias microreas. O software GIS (Geographic Information Systems)
possvel utilizar software livre permite assim gerar mapas temticos por caracterstica das
microreas; as microreas mais precrias so facilmente identificadas, e suas caractersticas
so facilmente consultadas nas bases de dados associadas.
O DRP assim elaborado pode ser complementado (a) por uma pesquisa quantitativa
amostral estratificada (tendo as microreas como estratos) para aprofundar temas
dificilmente capturveis por mtodos qualitativos (ex: renda, nvel educacional apesar de
que estes temas j esto implcitos nos demais dados coletados: por exemplo, evidente
que nas piores microreas a renda mais baixa, assim como o nvel de educao a esta
associado); (b) por grupos focais caso se deseje aprofundar temas (ex: segurana) ou grupos
(ex. jovens, idosos, mulheres) especficos.
Organizao
Normalmente uma equipe de mediamente dez/quinze pessoas treinada no DRP em
cinco dias. O treinamento essencialmente prtico, e consiste na aplicao em campo de todas as
etapas da metodologia acima descrita, tendo, no final do quinto dia, um produto completo da rea
pesquisada; mediamente, uma rea de 20.000 pessoas pode ser pesquisada em uma semana.
Na equipe devem constar supervisores (que devero se tornar gradualmente especialistas no
DRP) e pesquisadores, na razo de um supervisor a cada cinco/seis pesquisadores. Idealmente, os
supervisores sero membros da equipe do projeto (com nvel superior e experincia de pesquisa/
trabalho em assentamentos informais), enquanto os pesquisadores podero ser estagirios.
Para agilizar o deslocamento na rea, recomendvel dispor de um veculo tipo Kombi.
330
essencial dispor de uma base fsica no local.

Figura 2:
microreas
identificadas no DRP
(fonte: consultoria do
docente)
Na figura acima, so identificadas, por meio do DRP, as reas de maior vulnerabilidade. Para
cada rea disponibilizada uma janela com as informaes do banco de dados.
3. O M&A no desenho e na gesto dos projetos: o Marco Lgico

Um projeto uma sequncia estruturada de atividades, que deve levar soluo de um
problema previamente identificado. No desenho do projeto, tal problema transformado
num objetivo geral. Para alcanar tal objetivo necessrio estruturar uma hierarquia
organizada de objetivos cada vez menores que, se forem alcanados em sequncia, levaro
a alcanar o objetivo geral. Quando um projeto desenhado, so feitas hipteses do tipo:
se fazemos A, ento alcanamos B que, por sua vez, nos levar a C etc. Um projeto uma
construo gradual, em que diversas atividades, se forem realizadas com sucesso, levam a
obter produtos que por sua vez, se forem bem utilizados, levam a resultados; enfim, a soma
dos resultados, dadas condies favorveis, leva a alcanar o objetivo geral, e portanto a
solucionar o problema que tinha originado o projeto.
Por exemplo: se o problema identificado a elevada mortalidade infantil, o objetivo ser
sua reduo em um percentual definido (meta). Digamos que, para alcanar tal objetivo, eu
tenha de obter resultados em termos de diminuio da desnutrio infantil, aumento do
aleitamento materno, diminuio da desidratao das crianas com diarreia etc. Agora, para
obter tais resultados, precisamos de produtos, como o aumento da cobertura do programa
de sade da famlia, o aumento da mdia das visitas domiciliares s famlias, equipes de
sade da famlia mais capacitadas e melhor equipadas, novas unidades de sade etc. E enfim,
para obtermos tais produtos, precisamos executar atividades tais: a seleo e contratao
de mais equipes de sade da famlia, a realizao de cursos para elas, a construo de centros
de sade, a compra de equipamentos etc.
Desse quadro, fica evidente que somente a realizao das atividades no leva necessariamente
a alcanar o objetivo geral: preciso, para que isso acontea, que seja alcanada uma sequncia
de objetivos menores que, no seu conjunto, levaro a alcanar o objetivo maior. A definio
correta dessa sequncia essencial para o desenho do projeto. Agora: um bom desenho
331
C u r s o
d i s t n c i a
condio necessria, mas no suficiente para que o projeto tenha sucesso: igualmente
importante ter uma boa gesto. O M&A do projeto justamente um instrumento que, a
partir de mensuraes, indica se a gesto est sendo boa ou no permitindo assim os ajustes
que forem oportunos. S que no podemos medir a gesto em geral precisamos desagregar
tal conceito nas suas diversas dimenses, e torn-lo operacional, e portanto mensurvel,
justamente por meio de uma sequncia analtica de atividades, produtos e resultados, que
podem ser medidos individualmente, e que no seu conjunto fornecem indicaes essenciais
para a boa gesto do projeto. Tal sequncia normalmente chamada de Marco Lgico. O Marco
Lgico deve ser elaborado no momento do desenho do projeto, e utilizado durante sua gesto.
O arcabouo do Marco Lgico pode ser visualizado na figura abaixo.
A figura 3 visualiza a seguinte sequncia: recursos aplicados permitem executar atividades,
que por sua vez geram produtos ou servios, que levam a resultados efetivamente vivenciados
pelos beneficirios. Se tais resultados se sustentarem ao longo do tempo e se espalharem
num universo mais amplo, o projeto ter gerado um impacto, e consequentemente, ter
alcanado o seu objetivo geral. Note-se, retomando a discusso acima, que o Monitoramento
tem como objetos as atividades e os produtos; a avaliao, os resultados e os impactos.
Infelizmente, esses resultados e impactos tendem, com frequncia, a ficar de fora do M&A
dos projetos; a tendncia se concentrar e achar isso suficiente nas atividades que
foram executadas e nos produtos que foram realizados (itens para os quais dados so mais
facilmente disponveis). S que esse tipo de informao diz pouco em relao ao efetivo grau
de sucesso do projeto, que basicamente medido pelos resultados.
Portanto, a recomendao que o foco do M&A seja nos resultados.
332
Resultados
Implementao
Monitoramento
Avaliao
Figura 3 Arcabouo do Marco Lgico (Banco Mundial 2004)
Impactos
5- Melhoria social ampla e de longo prazo
Resultados
4- Benefcios para a clientela dos projetos
Produtos
3- Produtos e servios gerados
Atividades
2- Tarefas realizadas pelos projetos
Investimentos
1- Recursos materiais, financeiros e humanos

Observe-se que, enquanto as atividades, os produtos e os resultados

esto dentro do espao de governabilidade do projeto, e portanto dependem
basicamente do bom desenho e da boa gesto dele, alcanar o Objetivo
geral depende tambm, pelo menos parcialmente, de condies externas
(normalmente explicitadas no Marco Lgico como pressupostos ou hipteses
ou riscos) que esto fora do controle do projeto. No exemplo acima, mesmo
tendo o projeto de reduo da mortalidade infantil um bom desempenho, esta
poderia no cair devido a fatores no controlveis como a piora do quadro
macroeconmico (aumento do desemprego, da pobreza), mudanas climticas
que afetam a produo agrcola etc.
Para sabermos se, quando, quanto e como foi alcanada a hierarquia de
objetivos prevista, precisamos de mensuraes. Estas so dadas por indicadores
que so acrescentados ao Marco Lgico, para cada atividade, produto, resultado
e impacto, junto com as fontes dos dados ou mtodos de coleta. Segue um
exemplo resumido de estrutura do Marco Lgico com indicadores e fontes dos
dados, para um projeto de insero de jovens no mercado do trabalho:
exemplo de Marco Lgico com indicadores
Tabela 3
Nvel
Descrio
nome do indicador
fontes
Impacto
Aumenta o acesso
qualificado dos jovens ao
mercado do trabalho
Taxa de desemprego entre os

jovens
Dados do PNAD, PED,

Ministrio do Trabalho,
desagregados para o grupo
etrio selecionado; pesquisa
de campo amostral
Resultado
Jovens qualificados para

insero no mercado do
trabalho
% de egressos trabalhando
aps 3 meses da concluso
do curso
Registros administrativos do
projeto; pesquisa junto aos
egressos
Produto
Jovens inscritos que

concluem os cursos
N. de jovens concluintes como

% dos inscritos
projeto
Atividade
Realizao de cursos para

os jovens
N. e tipo de cursos oferecidos,

horas/aula, e n. vagas,
respectivamente presenciais e
a distncia
projeto
Produto
Centro tecnolgicos e de
capacitao profissional
implantados
N. de centros implantados
(prprios/conveniados) e
respectivo n. de vagas
projeto
Atividade
Articulao de escolas da
rede pblica com os centros
N. de escolas da rede pblica

articuladas aos Centros
projeto
333
C u r s o
d i s t n c i a
4. O M&A passo a passo

A preparao, execuo e manuteno do M&A de um projeto pode ser sintetizada em nove passos:
1) esclarecendo os objetivos;
2) selecionando as perguntas;
3) selecionando o desenho;
4) selecionando os indicadores;
5) coletando os dados;
6) analisando os dados;
7) preparando o relatrio final;
8) divulgando os resultados;
9) dando manuteno ao M&A.
(Banco Mundial 2004, Raupp e Reichle 2003)
Descrevemos sinteticamente, a seguir, os passos acima listados.

1) Esclarecendo os objetivos
A definio dos objetivos do M&A de um projeto tem muito a ver com o Marco Lgico.
Se no desenho foi elaborado um Marco Lgico de qualidade, o leque de objetivos do
M&A j est praticamente definido. Dentro desse leque podero eventualmente ser
definidas prioridades, elementos do projeto que, do ponto de vista do M&A, recebero
um cuidado especial. importante que essas definies sejam feitas de forma cooperativa
e consensual, envolvendo todos os stakeholders do projeto. tambm importante
desagregar os objetivos: para quem? onde? quanto? quando? (Banco Mundial 2004)
2) Selecionando as perguntas
melhor ter uma resposta aproximada para a pergunta correta que uma resposta
precisa para a pergunta errada John W. Tukey
Uma vez selecionados os objetivos do M&A, estes devem ser transformados
em perguntas especficas s quais queremos responder. Por exemplo, para o objetivo
melhorar a renda dos beneficirios, perguntar quantos beneficirios melhoraram a sua
renda diferente de perguntar em quanto aumentou a renda mdia dos beneficirios?.
As perguntas que se quer formular devem ser avaliadas na base dos seguintes critrios:
por que essa pergunta relevante? quem est interessado nela? que podemos fazer com
os dados da resposta a essa pergunta? (Raupp e Reichle 2003).
334

3) Selecionando o desenho
O desenho de M&A define quais dados coletar e como, como analis-los e quais
comparaes sero feitas. A credibilidade do desenho est baseada na validade e na
confiabilidade dos mtodos propostos. Um mtodo vlido quando utiliza os instrumentos
adequados ao objeto que se quer medir (ex.: uma balana adequada para medir o peso,
um termmetro para medir a temperatura). E confivel quando reproduz os mesmos
resultados em aplicaes repetidos, dadas as mesmas condies.
O desenho pode prever um ou mais padres de comparao:
absoluto: resultados versus metas;
cronolgico: depois versus antes (linha de base); ou longitudinal: sries histricas ao
longo do tempo (mesmo assim, a linha de base essencial);
Com versus sem projeto: grupo de tratamento versus grupo de controle; aqui o desenho
pode ser experimental (tratamento e controle so escolhidos aleatoriamente), ou no
(o grupo de controle escolhido baseado na semelhana com o grupo de tratamento:
o caso mais frequente);
normativo: em relao a padres considerados de sucesso em projetos semelhantes
(Raupp e Reichle 2003).
4) Selecionando os indicadores
Adotar um novo rigor metodolgico fundamentado em dois princpios:
- da ignorncia ideal saber o que que no vale a pena saber
- da acurcia proporcional reconhecer o grau de acurcia necessrio
Robert Chambers
Os indicadores permitem efetuar medies que fornecem as respostas s perguntas
que formulamos. Duas sugestes so aqui importantes:
a) realismo: no adianta construir indicadores sofisticados que sp impossveis,
ou caros ou complicados demais, coletar e analisar;
b) economia: igualmente, no adianta prever um nmero grande demais de
indicadores, para os quais no haver tempo ou capacidade para uma anlise
adequada depois da coleta.
melhor ter poucos indicadores, mas relevantes, cujos dados podem ser levantados
com relativa facilidade, e investir mais tempo e recursos, depois da coleta, numa anlise
aprofundada (por meio de cruzamentos, comparaes, desagregaes etc.), que prever um
plano ambicioso com muitos indicadores complexos, que sero coletados com grande esforo,
deixando o projeto sem tempo, nem recursos, nem motivao para uma anlise exaustiva.
335
C u r s o
d i s t n c i a
Em sntese, os indicadores escolhidos devem ser C R E A M:
Claros (precisos e no ambguos);

Relevantes (apropriados ao tema em questo);
Econmicos (disponveis a um custo razovel);
Adequados (devem fornecer uma base satisfatria para avaliao do desempenho);

Monitorveis (passveis de validao independente).
(Banco Mundial 2004)
Os indicadores qualitativos medem variaes em qualidade, no em quantidade (ex.:

condies habitacionais: material reciclado, taipa, madeira, alvenaria...), embora possam
ser ordenados em escalas/hierarquia. Medem tambm como e porque aconteceu algo
(ou seja: alm do produto, o processo). Esto normalmente associados a mtodos como
grupos focais, entrevistas aprofundadas, observao, diagnstico rpido participativo
etc. (Banco Mundial 2004).
5) Coletando os dados
Existem inmeros mtodos para coletar os dados correspondentes aos indicadores
selecionados. A escolha do mtodo depende da natureza do indicador, da acessibilidade aos
dados, da disponibilidade de recursos humanos e materiais, do prazo, e de outros fatores
circunstancias. Previamente, na hora de definir os indicadores, consideraes sobre o mtodo
de coleta de dados devem estar bem presentes.
Quando estiverem disponveis dados secundrios relevantes e atualizados, sempre devero
ser aproveitados. Entretanto, em muitos casos necessrio gerar dados primrios, diretamente
em campo. A no ser que a populao a ser pesquisada seja muito pequena, aconselhase utilizar amostras. Uma amostra uma parcela da populao a ser pesquisada (que
chamada de universo), selecionada de maneira a ser representativa. Tal representatividade
total somente com amostras aleatrias; mas outros tipos de amostras, a depender das
circunstncias, podem ser aceitveis.
Os principais tipos de amostra so os seguintes:
randmica ou aleatria simples: todos os indivduos do universo tm igual chance de
serem escolhidos portanto, as caractersticas individuais deles tendem a se distribuir
homogeneamente na amostra;
randmica estratificada: separando os indivduos em grupos mutuamente exclusivos,
dos quais so tiradas amostras aleatrias (ex. de estratos: por gnero, idade, renda,
educao, rea geogrfica etc.). Amostras estratificadas tendem a ser maiores (e portanto,
336
mais caras) que amostras no estratificadas.

por matriz: indivduos e indicadores so escolhidos aleatoriamente;

de convenincia: so selecionadas todas as pessoas que esto num dado lugar,
num dado momento (ex. na fila de um centro de sade: nesse caso, a amostra ser
representativa no do universo da populao em geral, mas da clientela daquele centro
de sade);
crtica (ou direcionada): selecionando os indivduos que, se acha, podem dar a melhor
opinio. Por exemplo informantes-chave no diagnstico rpido participativo (ver acima).
Descrevemos a seguir os principais mtodos, ou fontes, para coleta de dados.

Registros administrativos: trata-se das informaes documentais geradas pelo prprio
projeto (ex: atas de reunio, listas de presena, cadastro de participantes a cursos com
relativa frequncia e desempenho, etc.). As vantagens de usar registros administrativos
decorrem do fato de eles serem produzidos rotineiramente, e o custo e o tempo para
levantamento serem reduzidos. As desvantagens: podem estar incompletos, no
perfeitamente aderentes s perguntas formuladas e aos indicadores escolhidos, e o esforo
necessrio para peneir-los e sistematiz-los pode no ser pequeno. (Raupp e Reichle 2003)
Observaes: podem ser estruturadas (na base de escalas, fichas, protocolos de
observao) ou impressionsticas (anota-se o que acontecer). fundamental capacitar
bem os observadores, e dispor de supervisores experientes no mtodo. Sugere-se
identificar antecipadamente o que deve ser focado na observao, e preparar uma ficha
que facilite o registro dos dados. (Raupp e Reichle 2003)
Questionrios: o uso de questionrios tem as seguintes vantagens: permite aplicaes
simultneas, pode ser enviado, o respondente tem mais tempo para responder, annimo,
uniforme, a anlise mais fcil; e as seguintes desvantagens: pouco flexvel (para
explicar ou aprofundar), pessoas podem ter dificuldade em se expressar por escrito, e
no h comunicao com os respondentes; precisa analisar e controlar as no respostas.
Sugere-se que o questionrio seja curto; que o vocabulrio seja adaptado ao pblico a ser
pesquisado; que, antes da sua aplicao, seja decidido como registrar os dados e como
analis-los; que cada pergunta seja limitada a uma ideia. (Raupp e Reichle 2003)
Entrevistas aprofundadas: podem ser estruturadas ou no; individuais ou em grupo.
As entrevistas apresentam as seguintes vantagens: elevada interao facilidade
de formulao e explicao orais, pouca dependncia da leitura, boa comunicao,
honestidade e profundidade, observao de atitudes corporais e vocais, flexibilidade para
esclarecimentos, taxa de retorno elevada. Desvantagens: dependem da habilidade do
entrevistador, necessitam de tempo para coleta e processamento dos dados, apresentam
dificuldades de resumo, anlise e interpretao. (Raupp e Reichle 2003)
337
C u r s o
d i s t n c i a
Grupos focais: so utilizados para aprofundar, junto a grupos de beneficirios, aspectos

especficos relevantes para o projeto; utilizam-se mediamente grupos de 10-12 pessoas,
com caractersticas homogneas, familiarizadas com uma situao, numa discusso
semiestruturada de, normalmente, duas horas. O moderador resume periodicamente os
temas da discusso e busca criar consenso sobre as concluses. (Raupp e Reichle 2003)
Estudos de caso: um estudo de caso um mtodo para se aprender sobre uma
situao complexa. baseado num entendimento abrangente e/ou aprofundado da
situao. Normalmente, usa dados qualitativos para melhor interpretar os quantitativos,
dando nfase observao participativa, grupos focais, entrevistas abertas, etc. (ou seja,
a mtodos menos estruturados). (Banco Mundial 2004)
6) Analisando os dados
A anlise um processo de reflexo sobre o que os dados nos apontam. A sequncia
normalmente adotada para estruturar a anlise a seguinte:
(i) quais so as nossas perguntas;
(ii) anlise descritiva: pontos mais relevantes, tendncias, aspectos inesperados, relaes
e comparaes entre dados;
(iii) inferncias, explicaes;
(iv) concluses e sugestes, eventuais dados adicionais. (Raupp e Reichle 2003)
7) Preparando o relatrio final
O relatrio final do M&A deve comunicar audincia o que essencial conhecer do
desempenho do projeto. Ele deve ser:
conciso;
bem redigido;
impecavelmente organizado;
apresentado no momento oportuno.
A estrutura sugerida do relatrio final de M&A a seguinte:
capa;
ndice;
siglas;
resumo executivo (finalidade, metodologia, resultados);
seo 1 antecedentes:
contexto;
338
descrio do projeto;

Seo 2 Metodologia de M&A:

desenho (bases de comparao e indicadores);
plano (coleta, mtodos de anlise, instrumentos, discusso sobre validade e
confiabilidade);
Seo 3 Resultados:
Tabelas, grficos, figuras, mapas etc., e discusso de cada um; descrio,
comparaes, resultados.
Seo 4 Concluso:
resumo apontando sucessos e falhas do projeto; sugestes
referncias (pessoas, documentos etc.)
anexos (ex: questionrios utilizados)
8) Divulgando os resultados
A divulgao do resultados do M&A um aspecto fundamental. Ter um relatrio e no
divulg-lo nas sedes apropriadas, onde as decises podem ser tomadas, invalidaria todo
o esforo feito. Uma estratgia adequada de divulgao deve ser calibrada s diversas
audincias interessadas ao projeto (gestores, polticos, financiadores, beneficirios,
pblico em geral, etc.). Desde a fase de planejamento do M&A, importante reconhecer
as diversas audincias, os seus interesses, construir consenso e prever a estratgia de
divulgao. (Raupp e Reichle 2003)
A divulgao dos resultados do M&A visa o seguinte:
atender s demandas por responsabilizao (accountability);
ajudar a justificar solicitaes de recursos;
ajudar a tomar decises operacionais sobre a alocao de recursos;
favorecer o aprofundamento dos problemas de desempenho e das correes;
motivar as equipes;
monitorar o desempenho de parceiros, beneficiados etc.;
fornecer dados para outros estudos;
ajudar a fornecer servios mais eficientemente;
apoiar o planejamento estratgico e de longo prazo;
estabelecer uma comunicao transparente com a sociedade, gerando confiana.
(Banco Mundial 2004)
339
C u r s o
d i s t n c i a
9) Dando manuteno ao M&A

A sustentabilidade dos procedimentos implantados de M&A no automtica. Aes
so necessrias para garantir a manuteno deles.
(i) Continuidade da demanda: resultados continuam sendo solicitados pelo governo,
sociedade, financiadores etc.; as equipes querem evidenciar o seu desempenho.
(ii) Papis e responsabilidades so claramente estabelecidos: h linhas organizacionais
formais hierrquicas para a coleta, anlise e relato dos dados; uma ligao formal entre
planejamento/finanas e rgos setoriais; todos os nveis demandam informaes,
nenhum atua s como filtro.
(iii) H garantia que a informao confivel: a informao transparente e sujeita
a auditorias independentes.
(iv) H responsabilizao (accountability): as organizaes civis, a mdia, a sociedade
cobram resultados; o fracasso no recompensado, os problemas so reconhecidos
e enfrentados.
(v) H massa crtica de capacidades: preparo tcnico e gerencial das equipes; sistemas
de coleta de dados so institucionalizados; h priorizao de recursos financeiros de
acordo com o desempenho; h acmulo de experincia institucional.
(vi) Existe uma estrutura de incentivos: o sucesso reconhecido e recompensado, os
problemas detectados so enfrentados, o mensageiro no punido, o aprendizado
individual e organizacional valorizado.
5. O Modelo de M&A proposto pelo Ministrio das Cidades

O Ministrio das Cidades tem uma produo significativa de material sobre
M&A de projetos de habitao de interesse social e urbanizao de favelas. Nessa
seo apresentamos uma sntese dos principais conceitos, diretrizes metodolgicas,
dimenses e indicadores do M&A.
Escopo do M&A
Do ponto de vista do gestor, um projeto representa normalmente uma pea de
um conjunto mais amplo de iniciativas, dentro poltica habitacional seja municipal,
estadual ou federal. Consequentemente, importante que o M&A do projeto esteja
articulado com um acompanhamento mais macro em nvel municipal e/ou estadual.
Isso significa que, idealmente, indicadores em nvel municipal devem ser elaborados e
alimentados em relao a aspectos quais:
340

a evoluo do dficit habitacional quantitativo (necessidades de novas habitaes) e

qualitativo (habitaes existentes mas precrias, necessitando de melhorias);
a evoluo do mercado das terras: disponibilidade de vazios urbanos para novas
habitaes de interesse social e preveno de novas invases (seja por meio da oferta de
lotes semiurbanizados ou da produo pblica e/ou privada de novas habitaes), e
relativos preos;
impactos e ameaas ao meio ambiente derivantes da situao urbana atual e projetada;
evoluo da arrecadao de tributos municipais (IPTU e ISS) versus a evoluo do
mercado imobilirio;
O acompanhamento desses e eventualmente, outros indicadores relevantes,
importante para retroalimentar as polticas pblicas de habitao de interesse social e
urbanizao de favelas, inclusive orientando a elaborao de novos projetos e/ou o ajuste
daqueles j existentes.
Assim, a articulao, no M&A, entre o nvel macro das polticas pblicas e o nvel
micro dos projetos pode ser visualizada da seguinte forma.
Figura 4 Escopo da avaliao (Ministrio das Cidades s.d., p.5)
Avaliao
da poltica
Do programa
da ps-Ocupao
Concepo
Diretrizes
Pressupostos
Desempenho
Resultados
Impactos
Resultados
Impactos
satisfao
Modo de regulao
A avaliao da poltica deve, portanto, substanciar-se na definio de modos de regulao

que, por via normativa, influenciam aspectos como o preos das terras, os padres
habitacionais, a produo de habitaes, o licenciamento ambiental, a tributao referente
a imveis e atividades econmicas em mbito urbano etc. Por sua vez, para tal avaliao
tambm contribui o M&A dos programas e projetos individualmente considerados, a ser
focada sobre o desempenho, seus resultados e impactos, assim como na satisfao dos
beneficirios. O ciclo a ser configurado o seguinte:
341
C u r s o
d i s t n c i a
Figura 5 Ciclo de avaliao (Ministrio das Cidades s.d., p.6)
Ciclo Avaliativo
Avaliao de implementao para execuo

Monitoramento das aes
Avaliao
ex-ante
Avaliao
de resultados
Avaliao
ps-execuo
Avaliao de
marco zero
Avaliao
de impacto
Observe-se que a avaliao da ps-ocupao situa-se entre a avaliao de

resultados e a avaliao de impactos.
O M&A dos projetos de urbanizao de favelas com foco na ps-ocupao
No modelo proposto pelo Ministrio das Cidades, o foco do M&A na
ps-ocupao. Tal viso coincide com os princpios metodolgicos gerais
acima apresentados, onde o M&A deve ser focado nos resultados, ou seja,
nos benefcios efetivamente vivenciados pelos moradores das comunidades
atendidas. Dentro de uma viso da urbanizao de favelas como um processo
integrado, fsico e social, voltado efetiva insero da favela na cidade formal,
evidentemente tais benefcios no se esgotam na produo de habitaes e
infraestrutura urbana, mas abrangem um leque mais amplo de dimenses
ligadas ao bem-estar dos moradores.
Assim, o Ministrio da Cidade prope que o M&A esteja estruturado em
trs eixos: moradia, insero urbana e incluso social, os quais contemplam
diferentes dimenses, conforme visualizado na figura seguinte.
342

Figura 6 Matriz avaliativa (Ministrio das Cidades s.d., p.10)
Matriz avaliativa
Eixo 1
Moradia e Insero Urbana
Eixo 2
Incluso social
Dimenses
Dimenses
infraestrutura bsica
acesso a servios
mobilidade urbana
sociais pblicos
qualidade ambiental
cidadania e pariticipao
moradia
insero no mundo do
regularizao fundiria
traballho
controle urbanstico
Eixo 3
Satisfao do Morador
Dimenses
moradias e
servios urbanos
vida social e
comunitria
Sugere-se consultar, na bibliografia complementar deste curso, a listagem dos indicadores

e relativos descritores (trata-se do conceito do indicador operacionalizado para mensurao
e clculo) e meios de verificao (fontes dos dados), para cada eixo e dimenso, em Ministrio
das Cidades (s.d.), pp. 12-20.
Outro modelo de indicadores para M&A de projetos de urbanizao de favelas que
importante aqui mencionar aquele desenvolvido e implementado pela Prefeitura de
Santo Andr (SP). Nesse caso, o foco est na equiparao da qualidade dos servios, e
da sua manuteno, da favela ps-urbanizao, com o restante da cidade formal. Para
aprofundamento desse tema, sugere-se a leitura de Denaldi et al (s.d.) na Bibliografia
Complementar deste curso.
343
C u r s o
d i s t n c i a
Anexo
Dois cases de M&A em projetos de urbanizao de favelas a construo das linhas de
base nos Projetos Dias Melhores (Bahia) e Prometrpole (Pernambuco).
Nesse anexo queremos descrever brevemente dois casos, claramente opostos, de como
vem sendo construda a linha de base em projetos, ambos financiados pelo Banco Mundial
com contrapartida estadual (e, no Prometrpole, tambm dos municpios de Recife e Olinda),
de urbanizao de favelas. O foco desses cases nos procedimentos que foram utilizados, e
na criatividade que foi preciso utilizar, sem perder o rigor metodolgico, para solucionar os
problemas encontrados.
1. Projeto Dias Melhores, Salvador, Bahia.
O Dias Melhores (ex-Viver Melhor) foi selecionado pelo Banco Mundial para fazer parte
do grupo restrito de projetos que, no mundo inteiro, participam da iniciativa Development
Impact Evaluation Avaliao do Impacto sobre Desenvolvimento (DIME). Como tal, o
Dias Melhores recebe uma avaliao de impacto bem mais aprofundada e rigorosa do que
a mdia dos projetos financiados pelo Banco.
O Dias Melhores um projeto com expressivo componente social 25% do
seu oramento total (de US$ 82 milhes) alocado para aes sociais em reas de
assentamentos precrios. Por isso, para planejamento das intervenes do projeto, foram
identificados dois tipos de reas elegveis para receber intervenes: as Poligonais de
Interveno Fsica (PIF), que so beneficiadas por aes fsicas e sociais; e, ao redor das
PIFs, as Poligonais de Interveno Social (PIS), que recebero somente aes sociais. As PIFs
e PIS foram identificadas com base nos Mapas de Vulnerabilidade Social geoprocessados
elaborados pelo InfoRMS/Conder. A avaliao prevista visa mensurar o impacto do projeto
em ambos os tipos de poligonais, e compar-los entre si assim como com um grupo de
controle (onde no h intervenes do projeto).
Em final de 2007 iniciou o levantamento da linha de base, iniciando pelo bairro de Pau
da Lima, onde constam vrias PIFs e uma extensa PIS. O primeiro passo foi a contagem de
domiclios nas PIFs, onde se constatou um nmero quase duplo de domiclios em relao
aos dados usados na preparao do projeto (que eram os dados do Censo IBGE 2000).
Este aumento dramtico de populao foi devido rpida verticalizao da regio, e nos
obrigou a uma redefinio das metas e portanto das PIFs.
Foi elaborado e testado um questionrio bastante exaustivo, e para garantir o rigor
metodolgico da pesquisa, foi celebrado um convnio com a Superintendncia de Estudos
Econmicos e Sociais da Bahia (SEI), rgo ligado Secretaria de Planejamento do Estado,
344

que tem ampla experincia de conduo de pesquisas de campo. A SEI indicou, para
contratao, pesquisadores e supervisores profissionais, e alocou um dos seus tcnicos
para dirigir a pesquisa de campo. Em, aproximadamente, quatro meses foram aplicados
mais de 6.000 questionrios, de forma censitria, nas PIFs. O fato de a pesquisa das PIFs
ter sido feita de forma censitria se deu por finalidade de cadastro de fato, para a linha
de base da avaliao de impacto, a pesquisa poderia ter sido amostral. Na medida em
que os dados eram coletados, eles eram digitados num aplicativo on-line desenvolvido
pelo InfoRMS/Conder. Esto previstas tambm pesquisas qualitativas e grupos focais, que
ainda no foram aplicados.
Enquanto a pesquisa nas PIFs foi censitria, na PIS ela teria de ser amostral, devido
ao seu grande contingente populacional (mais de 20.000 famlias). Tambm no grupo de
controle (uma rea fora da abrangncia do projeto, mas com caractersticas identificadas
como semelhantes quelas de Pau da Lima, com base na comparao dos dados IBGE
dos setores censitrios) a pesquisa seria amostral. Para definio da amostra foi definido
o procedimento seguinte: ao mapa da PIS obtido atravs de restituio fotogramtrica
sobreposto, num Sistema de Informaes Geogrficas (SIG), um reticulado (grid)
bastante adensado, de maneira que em nenhuma das clulas que o compem estivessem
presentes mais do que 50 habitaes. Sucessivamente, tais clulas so sorteadas, at
alcanar o tamanho total previsto da amostra. Nas clulas sorteadas, feito em campo
um ajuste dos limites, para definir quais das habitaes que esto no limite de cada clula
estariam respectivamente dentro ou fora dela. Em seguida, dentro das clulas selecionadas
feita a contagem dos domiclios (as habitaes no necessariamente correspondem aos
domiclios), e alguns destes so selecionados aleatoriamente e marcados para os seus
ocupantes serem entrevistados. Simulaes foram efetuadas para garantir a significncia
e a potncia da amostra, dados os diferentes tamanhos previstos.
Os dados at agora coletados esto sendo analisados num Plano de Apurao, onde so
elaboradas distribuies de frequncia basicamente para observao das no-respostas
em cada varivel utilizada e preciso das estimativas.
Atualmente, a construo da linha de base est sendo iniciado em outros bairros de
Salvador, e j foi concluda numa pequena PIF de Feira de Santana.
O plano de M&A prev que as pesquisas sejam repetidas, de forma somente amostral,
um ano, cinco anos e nove anos aps a concluso do projeto, de forma que possam ser
avaliados os efeitos de longo prazo das intervenes realizadas e a sua sustentabilidade.
345
C u r s o
d i s t n c i a
2. Projeto Prometrpole, Banco Mundial, Pernambuco. Linha de base

O Prometrpole um projeto de urbanizao de favelas, orado em US$ 84 milhes, que
abrange parte dos assentamentos precrios da bacia do rio Beberibe, nos municpios de
Recife e Olinda.
Neste projeto est prevista uma avaliao de tipo tradicional, no de impacto como no
Dias Melhores. Mesmo assim, h necessidade de informaes slidas para poder mensurar
se o projeto alcanou seus objetivos e se houve efetiva melhora nas condies de vida das
comunidades atendidas.
A linha de base no foi construda no incio do projeto. Tivemos, portanto, de enfrentar um
problema substancial sem linha de base, muito difcil estimar se e quanto as condies de
vida das pessoas melhoraram. Precisou de bastante criatividade para solucionar este problema.
Buscamos, portanto, os cadastros de populao realizados pelas empresas que tinham
sido contratadas para elaborar os projetos executivos das obras a serem executadas - os
dados foram coletados pelos tcnicos (principalmente assistentes sociais) dessas empresas,
ou seja, pessoas com experincia prvia de pesquisa, mas no propriamente pesquisadores
profissionais. Tais dados foram coletados entre 2003 e 2006, enquanto o trabalho de M&A
iniciou-se em meados de 2007.
Redefinimos os indicadores do Marco Lgico do projeto em base s variveis dos cadastros.
O problema principal foi que as reas originariamente cadastradas para receberem
intervenes tinham sido drasticamente reduzidas devido, principalmente, desvalorizao
do dlar frente ao real. Entretanto, os dados cadastrais armazenados em bancos de dados
estavam referenciados s reas totais originariamente previstas. Para solucionar este
problema, utilizamos os seguintes procedimentos: primeiro, recortamos nos mapas digitais
das reas a serem originariamente beneficiadas, as parcelas que foram mantidas para
receberem intervenes; nessas parcelas selecionamos os endereos ou outras referncias
geogrficas adotadas nos cadastros; a seguir, foram aplicados filtros nas bases de dados para
selecionar somente as famlias residentes nas reas a serem beneficiadas.
Com essas novas bases de dados prontas, elaboramos distribuies de frequncia das
principais variveis, que constituem a linha de base do projeto. Apesar de termos utilizado
mtodos relativamente heterodoxos, conseguimos uma linha de base de qualidade razovel.
Daqui para frente, na medida em que as intervenes em andamento vm sendo concludas,
em cada rea ser aplicado novamente o questionrio que foi utilizado originariamente no
cadastro, tornando assim possvel a comparao ex-ante versus ex-post. Desta comparao,
teremos indicaes importantes em relao aos resultados do projeto sobre o bem-estar das
famlias que foram atendidas.
346

Banco Mundial, Curso de Monitoramento e Avaliao, 3-4/02/2004, Braslia (mimeo).
Cupal, Franoise, Results-based Participatory Monitoring and Evaluation, CIDA (Canadian Agency for
International Development), Ottawa 2001.
Denaldi, Rosana; Ervilha, Telma Fernandes; Santos, Clia Domingos dos, Avaliao e monitoramento
dos servios de infraestrutura em favelas urbanizadas em Santo Andr, mimeo, s.d.
Lucas H., Evans D., Pasteur K. e Lloyd R., Research on the current state of PRS monitoring systems,
IDS Discussion Paper 382, Brighton 2004.
Ministrio das Cidades, Matriz de indicadores para avaliao do ps-ocupao dos projetos piloto
de investimento - interveno em favelas, Braslia DF, s.d.
Notarbartolo di Villarosa F., A estimativa rpida e a diviso do territrio em distritos sanitrios:
manual de instrues, Srie Desenvolvimento de Servios de Sade 11, OPAS, Braslia, 1993. (*disponvel
on-line: Manual DRP)
Raupp, Magdala e Reichle, Adriana, Avaliao: ferramenta para melhores projetos, EDUNISC, Santa
Cruz do Sul (RS), 2003.
USDOL - US Department of Labor, Programa Internacional do Trabalho Infantil, Washington 2004.
347
C u r s o
348
d i s t n c i a

Assentamentos Precários - Projeto Urbano

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