724-Aprovacao de Tratados Internacionais Pelo Brasil PossIveis Opcoes para Acelerar Seu Processo

APROVAO INTERNA DE TRATADOS
INTERNACIONAIS PELO BRASIL

POSSVEIS OPES PARA ACELERAR
SEU PROCESSO
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado
Secretrio-Geral
Embaixador Celso Amorim

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixador Jeronimo Moscardo
Instituto Rio Branco

Diretor
Embaixador Georges Lamazire
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao

Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes
sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso
promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais
e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores

Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3411-6033/6034
Fax: (61) 3411-9125
Site: www.funag.gov.br
RODRIGO DARAUJO GABSCH
Aprovao de Tratados
Internacionais pelo Brasil
Possveis opes para acelerar o seu

processo
Braslia, 2010
Direitos de publicao reservados

Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
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E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Capa:
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1961 - OST - 86,5 x 75 cm
Equipe Tcnica:
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Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves
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Reviso:
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Impresso no Brasil 2010

G111a Gabsch, Rodrigo D'Araujo.
Aprovao de tratados internacionais pelo Brasil:
possveis opes para acelerar o seu processo /
Rodrigo D'Araujo Gabsch. Braslia : FUNAG,
2010.
280p. : il.
ISBN: 978.85.7631.247-5
1. Direito Internacional. I. Ttulo.
CDU: 341
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme

Lei n 10.994, de 14/12/2004.
O soberano que possui imprio pleno e absoluto tem, sem dvida, o

direito de tratar em nome do Estado que ele representa e seus
compromissos vinculam toda a Nao. Mas nem todos os dirigentes
dos povos tm o poder de fazer tratados pblicos por sua prpria
autoridade; alguns so obrigados a seguir o parecer do Senado ou dos
representantes da Nao. nas leis fundamentais de cada Estado que
se deve verificar qual o poder capaz de contratar validamente em
nome do Estado.
Vattel, O direito das gentes, II, 12.
Abreviaturas
AFEPA
AGU
ALADI
Anatel
BOE
Brasaladi
CCJC
CEPAL
CFT
CPCM
CJ
CRE
CREDN
DAI
Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares

do Ministrio das Relaes Exteriores.
Advocacia-Geral da Unio.
Associao Latino-Americana de Integrao.
Agncia Nacional de Telecomunicaes.
Boletn Oficial del Estado, Espanha.
Delegao Permanente do Brasil junto ALADI e ao
Mercosul.
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara
dos Deputados.
Comisso Econmica para a Amrica Latina.
Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos
Deputados.
Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul.
Consultoria Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores.
Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do
Senado Federal.
Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da
Cmara dos Deputados.
Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes
Exteriores.
DJ
DNI
DODC
FAM
Mercosul
MRE
OIT
ONU
PEC
Pareceres
PLS
PRC
RICD
RISE
RISF
RBPM
SERE
STF
Tel.
Diviso Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores.

Departamento de Negociaes Internacionais do Ministrio
das Relaes Exteriores.
Diviso de Operaes de Difuso Cultural do Ministrio das
Relaes Exteriores.
U.S. State Department Foreign Affairs Manual, Estados
Unidos.
Mercado Comum do Sul.
Ministrio das Relaes Exteriores.
Organizao Internacional do Trabalho.
Organizao das Naes Unidas.
Proposta de Emenda Constituio.
Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, 9 v.
Projeto de Lei do Senado.
Projeto de Resoluo da Cmara dos Deputados.
Regimento Interno da Cmara dos Deputados.
Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes
Exteriores.
Regimento Interno do Senado Federal.
Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul.
Secretaria de Estado das Relaes Exteriores.
Supremo Tribunal Federal.
Telegrama oficial de posto diplomtico do Brasil no exterior
para a SERE.
Sumrio
Introduo, 13
Captulo I Evoluo Histrica, 19
1.1. Exame das Constituies brasileiras, 19
1.2. A Constituinte de 1987-1988, 28
1.3. A Constituio Federal de 1988, 35
1.4. Reviso e emendas Constituio de 1988, 39
Captulo II O Papel do Poder Executivo, 43
2.1. A competncia do Poder Executivo, 44
2.1.1. Assinatura, 44
2.1.2. Envio ao Congresso Nacional, 46
2.1.3. Ratificao, 48
2.1.4. Vigncia, 52
2.1.5. Promulgao e publicao, 53
2.1.6. Adeso e assinatura diferida, 57
2.1.7. Denncia, 59
2.2. Atribuies do Ministrio das Relaes Exteriores, 63
2.2.1. Tramitao de tratados no mbito do MRE, 67
2.2.2. O Gabinete do Ministro de Estado, 69
2.2.3. A Secretaria-Geral, 70
2.2.4. A Consultoria Jurdica, 70

2.2.5. A Diviso de Atos Internacionais, 72
2.2.6. A Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares, 75
2.2.7. Outras unidades do MRE, 76
2.3. A Casa Civil da Presidncia da Repblica, 76
2.4. Medidas para acelerar o trmite de tratados no Poder Executivo, 78
Captulo III O Papel do Poder Legislativo, 85
3.1.A competncia do Poder Legislativo, 85
3.1.1. A aprovao condicionada (emendas) pelo Poder Legislativo, 88
3.1.2. A oposio de reservas pelo Poder Legislativo, 94
3.1.3. A retratao da aprovao legislativa, 97
3.1.4. Denncia e nova ratificao, 98
3.2. O processo legislativo de apreciao dos tratados, 100
3.2.1. O processo legislativo de aprovao dos acordos de direitos
humanos, 105
3.2.2. O processo legislativo de aprovao dos acordos do Mercosul, 108
3.2.3. O poder deliberante das comisses temticas, 111
3.2.4. O decreto legislativo, 114
3.3. Medidas legislativas em tramitao, 115
3.3.1. Medidas para apressar a aprovao legislativa de tratados, 116
3.3.2. Outras medidas relativas a tratados, 120
Captulo IV Estudos de Caso: A Experincia Estrangeira, 123
4.1. A experincia norte-americana, 124
4.1.1. Regras de qualificao dos acordos executivos, 125
4.1.2. A tramitao de acordos na administrao norte-americana, 128
4.1.3. O conselho e assentimento do Senado, 129
4.2. A experincia francesa, 131
4.2.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo da
Assembleia, 133
4.2.2. A tramitao de acordos na administrao francesa, 134
4.2.3. A aprovao parlamentar, 135
4.3. A experincia espanhola, 136
4.3.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo das Cortes, 137
4.3.2. A tramitao de acordos na administrao espanhola, 141
4.3.3. A aprovao parlamentar, 141
4.4. A experincia neerlandesa, 143

4.4.1. A tramitao de acordos na administrao neerlandesa, 145
4.5. Outros pases, 146
Captulo V As competncias executiva e legislativa: a viabilidade
dos acordos executivos e da aplicao provisria, 153
5.1. Os acordos executivos, 154
5.1.1. Definio e limites materiais, 155
5.1.2. O debate histrico entre Accioly e Vallado, 158
5.1.3. A doutrina brasileira e o fundamento constitucional dos acordos
executivos, 163
5.1.4. A evoluo do pensamento do Itamaraty, 167
5.1.5. A evoluo do pensamento do Congresso Nacional, 174
5.1.6. A prtica brasileira atual dos acordos executivos, 176
5.2. O problema da qualificao dos acordos executivos, 179
5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa do Executivo, 184
5.2.2. A competncia para qualificar os acordos executivos, 188
5.3. A aplicao provisria, 190
5.3.1. Vigncia provisria e aplicao provisria. Natureza jurdica e
limites, 191
5.3.2. Efeitos. Incio e trmino, 194
5.3.3. A aplicao provisria e a prtica brasileira, 195
Concluso, 203
Bibliografia, 217
Anexo I, 247
Anexo II, 261
Anexo III, 263
Anexo IV, 267
Introduo
Como regra, os tratados internacionais so firmados sob reserva de

ratificao, de maneira que a assinatura, por si s, no vincula o Estado
negociador aos seus termos. Este se ver obrigado apenas se decidir
manifestar o seu consentimento definitivo, por meio da ratificao ou ato
anlogo. O lapso de tempo entre aqueles dois momentos a assinatura e a
ratificao permite ao contratante avaliar, mediante um processo interno de
exame, a convenincia e a oportunidade de acatar os compromissos previstos
no tratado. Como indica a citao de Vattel em epgrafe, este procedimento
de aprovao interna dos acordos internacionais pode depender da vontade
de uma ou mais autoridades constitudas. Nos pases democrticos, comum
que a autorizao prvia do parlamento seja um pressuposto constitucional
sine qua non do assentimento do Estado, ao menos para determinadas
categorias de tratados.
o caso do Brasil, cuja Constituio outorga ao Chefe de Estado a
competncia para celebrar acordos, mas, desde o advento da Repblica,
tambm condiciona a assuno de obrigaes convencionais internacionais,
em princpio, ao abono do Congresso Nacional. A expresso do
consentimento definitivo do Estado brasileiro depende, em geral, do concurso
da vontade dos dois Poderes constitudos. Ao Executivo incumbe,
discricionariamente, negociar, assinar, decidir-se pelo envio do texto
convencional ao Congresso e, autorizado por este, ratificar o tratado. Ao
13
Legislativo cumpre aprov-lo ou rejeit-lo, de modo a permitir ou impedir,

conforme o caso, que o Presidente da Repblica proceda ratificao.
Estas duas fases de exame interno do compromisso, uma no mbito do
Executivo, outra no parlamento, podem por vezes prolongar-se excessivamente,
com eventuais efeitos deletrios sobre a poltica externa ptria. Interesses
econmicos nacionais que dependam de acordo com Estado estrangeiro, ou
pases amigos que assintam em vincular-se por tratado ao Brasil devido a legtimo
interesse mtuo ou de terceiro, vem-se frequentemente na contingncia de ter
de aguardar alguns anos para que o Governo brasileiro possa obrigar-se e dar
efeito ao avenado. A situao agravada pela crescente necessidade de
presteza na reao governamental a decises econmicas, financeiras e polticas
que se processam com agilidade cada vez maior no mundo moderno e pelo
aumento avassalador no nmero de tratados celebrados. Entre 1920 e 1944, a
Coleo de Tratados da Sociedade das Naes registrou mais de 4.800
acordos, isto , uma mdia de 200 por ano. J entre 1946 e 2003, a Coleo
de Tratados das Naes Unidas protocolou mais de 158.000 atos relativos a
acordos internacionais, correspondentes a cerca de 50.000 tratados registrados
no perodo.1 No Brasil, a Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das
Relaes Exteriores computou a celebrao de 230 compromissos convencionais
no sculo XIX, dado que contrasta com o volume de 4.331 acordos assinados
no sculo XX. Em 2008, o Pas firmou 269 tratados,2 nmero que ultrapassa o
total celebrado em todo o sculo XIX.
A partir de um breve exerccio estatstico3 baseado nos acordos bilaterais
sujeitos a apreciao legislativa que foram firmados pelo Brasil entre 2004 e
2006, verifica-se que a demora mdia entre a assinatura e a ratificao de
2 anos e 9 meses, o que evidentemente excessivo. A maior parte deste
perodo corresponde fase de exame pelo Poder Legislativo, cujo lapso
mdio foi de 2 anos. Entretanto, a etapa entre a concluso dos acordos e o
seu envio ao Congresso Nacional, de responsabilidade do Executivo, tambm
se revelou prolongada, com uma demora mdia de 9 meses.
ONU. United Nations treaty collection [internet]. Acessado em 5 de dezembro de 2008
<treaties.un.org/Pages/Overview.aspx?path=overview/overview/page1_en.xml>. Santa Clara
Law. World treaties. In: The Edwin A. Heafey Law Library [internet]. Acessado em 5 de
dezembro de 2008 <law.scu.edu/library/world-treaties.cfm>.
2
Informao verbal recebida em 19 de janeiro de 2009 do Conselheiro Alessandro Warley
Candeas, Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores.
3
Cf. o Anexo I a este trabalho.
1
14
INTRODUO
A necessidade de acelerar-se o processo de aprovao interna dos

tratados concludos pelo Pas foi publicamente posta em relevo em
pronunciamentos do Presidente da Repblica e do Ministro das Relaes
Exteriores, em diferentes oportunidades ao longo de 2007.
Em audincia pblica da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa
Nacional da Cmara dos Deputados, realizada em 29 de agosto de 2007,4 o
Ministro Celso Amorim qualificou a demora no processo de aprovao dos
tratados como um dos grandes problemas que enfrentamos no relacionamento
internacional. Esclarecendo que no se referia a compromissos de natureza
polmica, cuja apreciao poderia legitimamente suscitar dvidas no
Legislativo, o titular da Pasta das Relaes Exteriores pediu a ateno dos
parlamentares para a questo. Ademais, aps salientar que a lentido no
exame dos acordos ocorria no apenas no Congresso, mas tambm no
Executivo, Amorim asseverou que j estavam em curso medidas para procurar
corrigir o problema no mbito da administrao pblica.
O Presidente da Repblica mencionou a demora na aprovao interna
de tratados em duas oportunidades durante 2007. Em 20 de setembro,5 em
Manaus, na presena de um mandatrio estrangeiro, o Chefe de Estado
comentou que os acordos muitas vezes andam mais devagar do que o
esperado.
J em 6 de dezembro, durante discurso6 proferido por ocasio do
encerramento do Encontro de Governadores da Frente Norte do Mercosul,
em Belm, o Presidente Lula dedicou um trecho de seu pronunciamento
demora na apreciao legislativa dos tratados firmados pelo Brasil. Afirmando
que o tempo dos presidentes diferente do tempo do parlamento, o Chefe
de Estado recordou os compromissos de integrao em geral e, em particular,
o episdio da cesso urgente de uma aeronave pulverizadora ao Senegal,
Brasil. Cmara dos Deputados. Notas taquigrficas da audincia pblica da Comisso de
Relaes Exteriores e de Defesa Nacional com Celso Amorim, Ministro de Estado das Relaes
Exteriores, realizada em 29 de agosto de 2007.
5
Brasil. Presidncia da Repblica. Declarao imprensa do Presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, aps cerimnia de assinatura de atos com o governo da Venezuela, em
Manaus/AM, 20 de setembro de 2007. Acessado em 11 de dezembro de 2008
<www.info.planalto.gov.br/download/discursos/pr350-2@.doc>.
6
Brasil. Presidncia da Repblica. Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, no encerramento do Encontro de Governadores da Frente Norte do Mercosul, em Belm/
PA, 06 de dezembro de 2007. Acessado em 11 de dezembro de 2008 <www.info.planalto.gov.br/
download/discursos/pr464-2@.doc>.
4
15
que enfrentava uma praga de gafanhotos, como exemplos da necessidade de

dar-se maior celeridade ao trmite interno dos compromissos convencionais
do Pas.
O presente trabalho empreende um exame de cada fase do processo de
aprovao interna de tratados, no mbito tanto do Executivo como do
Legislativo, com o propsito de procurar identificar os principais bices
tramitao dos compromissos convencionais concludos pelo Estado
brasileiro, avaliar as medidas tomadas pelos rgos competentes para acelerar
o seu andamento e propor, conforme o caso, providncias adicionais neste
sentido.
Para tanto, o trabalho divide-se em cinco captulos. No Captulo I, traase a evoluo histrica da redao constitucional brasileira e de sua
interpretao no que se refere ao procedimento de celebrao de tratados,
desde a Carta de 1824 at a Lei Maior promulgada em 1988. A viso histrica
da Constituio importante para o presente estudo, pois as regras sobre a
competncia para celebrar acordos internacionais sempre foram determinadas
pelo texto e pelo costume constitucionais.
O Captulo II, dividido em quatro partes, examina o papel do Executivo
brasileiro no processo de concluso de tratados. A primeira seo, de natureza
terica, avalia a competncia daquele Poder na matria, luz da Constituio
e da doutrina. A segunda e a terceira partes, de carter mais prtico, so
dedicadas ao estudo da atuao dos principais rgos executivos responsveis
pela aprovao interna de acordos. A quarta seo passa em revista as
providncias adotadas pela administrao pblica para acelerar o andamento
dos compromissos internacionais firmados pelo Pas.
O Captulo III, voltado para o papel do Congresso Nacional na celebrao
de tratados, principia tambm com um exame legal e doutrinrio da alada
daquele Poder. Em seguida, estuda-se o processo legislativo de apreciao
de acordos internacionais e, por ltimo, apresentam-se as medidas em
tramitao no parlamento que, se aprovadas, confeririam maior celeridade
aprovao interna de compromissos convencionais.
O direito comparado objeto de anlise no Captulo IV, em que so
apresentados alguns estudos de caso. A experincia estrangeira relevante
para o presente trabalho, pois pode conter solues para uma melhor
regulamentao do processo de aprovao interna de acordos pelo Brasil.
Com esta perspectiva em mente, so avaliados os exemplos dos Estados
Unidos, cuja Constituio adota um modelo sui generis no que se refere ao
16
INTRODUO
tema, usualmente apontado como a origem da doutrina dos acordos

executivos; da Frana e da Espanha, que instituram listas positivas de tratados
sujeitos ao crivo do parlamento; e dos Pases Baixos, cuja Carta prev uma
lista negativa. Em todos estes casos, procurou-se estudar a prtica
constitucional, a tramitao no seio do Executivo e a interveno do Legislativo.
Tambm abordada brevemente a praxe de vizinhos sul-americanos e de
alguns outros pases.
Por fim, o Captulo V dedicado ao exame, luz da relao entre as
competncias do Executivo e do Legislativo, da viabilidade dos acordos
executivos e da aplicao provisria de tratados como instrumentos que
possam tornar mais clere a implementao dos compromissos convencionais
brasileiros.
No so estudados aqui os projetos em andamento no Congresso
Nacional que propem ampliar o papel do Legislativo na negociao de
tratados, tema relevante que foge ao escopo do presente trabalho e que j foi
examinado por outras dissertaes do Curso de Altos Estudos.
17
Captulo I - Evoluo Histrica
Para avaliar em que medida o processo interno de aprovao de acordos

internacionais pode ser acelerado, faz-se necessrio, em primeiro lugar,
conhecer o que diz a Constituio Federal sobre o tema. O ponto de partida
para este exerccio um exame da evoluo histrica do texto constitucional
relativo ao poder de celebrar tratados, de modo a procurar compreender
como surgiram os atuais dispositivos sobre a matria.
Para tanto, o presente captulo tem incio com um estudo cronolgico da
redao dos dispositivos sobre o assunto inscritos nas sucessivas Cartas e
de sua respectiva exegese. A seguir, apresenta-se a formao, no seio da
Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988, do texto que viria a ser
promulgado em 5 de outubro de 1988, no que se refere a tratados. A terceira
parte do captulo examina a reao da doutrina nova Constituio e avalia
em que medida esta teria inovado em relao disciplina tradicional do tema
na histria constitucional brasileira. A ltima parte do captulo comenta o
trabalho do Congresso revisor, em 1994, e a Emenda Constitucional n 45/
2004, que inovou no que se refere aos acordos de direitos humanos.
1.1. Exame das Constituies brasileiras
A Constituio Poltica do Imprio do Brasil, outorgada em 25 de maro
de 1824, conferiu ao Imperador a chefia do Poder Executivo e, em
19
decorrncia, nos termos de seu art. 102, as prerrogativas de dirigir as relaes

exteriores com os Estados estrangeiros7 e de:
Fazer tratados de aliana ofensiva e defensiva, de subsdio e
comrcio, levando-os, depois de concludos, ao conhecimento da
assembleia geral, quando o interesse e segurana do Estado o
permitirem.
Se os tratados concludos em tempo de paz envolverem cesso ou
troca de territrio do Imprio, ou de possesses a que o Imprio tenha
direito, no sero ratificados sem terem sido aprovados pela
assembleia geral.8
V-se, portanto, que a primeira Constituio do Brasil independente

incluiu entre as competncias do Poder Executivo a celebrao de tratados
internacionais, sem o concurso do Legislativo. A exceo era o eventual
acordo que, em tempo de paz, contivesse disposio acerca da cesso ou
troca de territrio brasileiro. Neste caso, a Carta admitia a ratificao do
tratado somente aps a sua aprovao parlamentar. Mesmo assim, os
tratados que dispusessem sobre a aquisio de territrio pelo Imprio, sem
permuta, ou que fossem celebrados em tempo de guerra 9 estavam
dispensados do abono legislativo. Havia tambm a regra de informar a
Assembleia Geral dos tratados celebrados, quando o interesse e a
segurana do Estado o permitissem.
Se interpretado de maneira estrita, o art. 102, tal como redigido,
permitiria ao Poder Executivo dispor, por tratado, das competncias da
Assembleia Geral. Por exemplo, um hipottico acordo que autorizasse
tropas estrangeiras a passar pelo Imprio no precisaria ser aprovado pelo
Poder Legislativo, j que no envolveria a cesso de territrio, apesar de
ser atribuio da Assembleia Geral conceder ou negar a entrada de foras
estrangeiras em territrio nacional.10 Embora a doutrina da poca se
posicionasse em favor da necessidade de aprovao legislativa para tratados
Brasil. Constituio Poltica do Imprio, art. 102, item 7.

Ibid., art. 102, item 8.
9
Convm ter em mente que j naquela poca competia ao Poder Executivo, i.e., ao Imperador,
declarar a guerra e celebrar a paz.
10
7
8
20
EVOLUO HISTRICA
que versassem matria da competncia da Assembleia, no foi esta a prtica

durante o Imprio.11
O dficit democrtico explcito no texto constitucional sobre o tema pode
ser explicado pelas circunstncias histricas, pois a noo de que os tratados
deveriam ser submetidos ao rgo legislativo antes de ratificados, nascida
com as Revolues Americana e Francesa,12 enfrentou percalos de toda
ordem na primeira metade do sculo XIX.13 De qualquer modo, desde cedo
a Assembleia Geral passou a manifestar sua inconformidade com a letra da
Constituio, em especial devido celebrao de acordos comerciais
desiguais14 com potncias europeias, nos primeiros anos do Imprio o
chamado sistema dos tratados. Cervo15 relaciona episdios em que a
Cmara e o Senado reagiram contra tal sistema e reivindicaram o direito
constitucional de aprovar tratados de qualquer natureza. A vitria dos
parlamentares viria com a lei de 14 de junho de 1831, definidora da
competncia dos regentes, que passou a exigir a aprovao legislativa prvia
para todos os tipos de tratado.16 O sistema dos tratados desiguais se esgotaria
na dcada de 1840, com a recusa brasileira em celebr-los ou renov-los,
mas a maioridade de D. Pedro II faria com que o poder de celebrar tratados
voltasse por inteiro s mos do Executivo, nos termos do art. 102 da
Constituio. A recriao do Conselho de Estado, em 1841, contando entre
suas incumbncias a de consultar sobre negociaes com naes
estrangeiras,17 vista por Cervo como uma mitigao daquela regra
constitucional, embora a real participao do Poder Legislativo na aprovao
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz. O poder de celebrar tratados: competncia dos

poderes constitudos para a celebrao de tratados, luz do Direito Internacional, do Direito
Comparado e do Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995,
p. 97.
12
De que so exemplos a Constituio dos Estados Unidos da Amrica, de 17 de setembro de
1787, art. II, seo 2, e a Constituio francesa de 24 de junho de 1793, art. 55.
13
Como testemunham as Cartas francesas de 4 de junho de 1814, item 14, de 14 de agosto de
1830, art. 13, e de 14 de janeiro de 1852, art. 14, que dispem ser do Chefe de Estado a
prerrogativa de aprovar tratados de paz, de aliana e de comrcio.
14
CERVO, Amado Luiz. Poltica exterior do Brasil: o peso da Histria. In: Plenarium. Braslia:
Coordenao de Publicaes do Centro de Documentao e Informao, Cmara dos Deputados,
Ano II, n 2, nov. 2005, p. 12.
15
CERVO, Amado Luiz. O parlamento brasileiro e as relaes exteriores (1826-1889). Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 1981, p. 6.
16
Brasil. Lei de 14 de junho de 1831, art. 20, item 1.
17
Brasil. Lei n 234, de 23 de novembro de 1841, art. 7, item 2.
11
21
interna de tratados fosse aguardar a Proclamao da Repblica e a

promulgao da Constituio de 1891.
Como recorda Rangel,18 o art. 102 era um exemplo de lista de tratados,
isto , uma distino constitucional entre duas espcies de acordos
internacionais, levada a efeito num texto que relaciona expressamente os casos
em que o tratado deveria ser submetido apreciao legislativa.
A origem da frmula adotada hoje para disciplinar o poder de celebrar
tratados pode ser encontrada j nos primeiros textos oficiais sobre o tema
aps a proclamao da Repblica. A comisso de juristas, nomeada pelo
Governo provisrio para elaborar um projeto de constituio, adotou desde
logo a noo de que os acordos internacionais negociados pelo Presidente
da Repblica deveriam ser submetidos ao Congresso para aprovao. Para
tanto, escolheu a comisso tratar do tema nas disposies relativas s
competncias dos dois Poderes:
Compete ao Congresso Nacional: (...)
6. (...) e resolver definitivamente sobre os tratados e convenes do
poder executivo com as naes estrangeiras.19
(...)
Compete ao presidente da Repblica: (...)
Negociar ajustes, convenes e tratados com as diversas naes,
sempre ad referendum do congresso (...).20
O projeto da comisso foi rejeitado pelo Governo provisrio, mas o

tratamento do tema permaneceu essencialmente o mesmo, com pequenas
alteraes de redao, no novo projeto de constituio apresentado por Rui
Barbosa e pelos ministros. O novo texto foi publicado por duas vezes, em 22
de junho e em 23 de outubro de 1890,21 para apreciao da Assembleia
Constituinte que se reuniria em 15 de novembro daquele ano, mas esta manteve
RANGEL, Vicente Marotta. Ordenamento jurdico internacional e direito interno: a recente

constituio brasileira. In: Hacia un nuevo orden internacional y europeo: estudios en homenaje
al profesor Manuel Daz de Velasco. Madri: Tecnos, 1993, p. 492 apud DALLARI, A
constituio e tratados internacionais, p. 46.
19
Brasil. Projeto da comisso do governo provisrio, art. 33, item 6 apud BARBALHO,
Constituio federal brasileira, p. 149.
20
Ibid., art. 54, item 5 apud BARBALHO, Constituio federal brasileira, p. 266.
21
Brasil. Decretos n 510, de 22 de junho de 1890, e 914A, de 23 de outubro de 1890, item 13.
18
22
EVOLUO HISTRICA
o texto de Rui Barbosa no que se refere aprovao de tratados. Assim, a

Carta de 1891 dispunha em seu art. 34 competir privativamente ao Congresso
Nacional [r]esolver definitivamente sobre os tratados e convenes com as
naes estrangeiras.22
E, no art. 48, estabelecia como competncia privativa do Presidente da
Repblica [e]ntabular negociaes internacionais, celebrar ajustes,
convenes e tratados, sempre ad referendum do Congresso (...).23
Com alguma variao, esta frmula sucinta foi mantida em todas as
Constituies Federais seguintes. O Poder Legislativo passou a ser competente
para apreciar os tratados celebrados pelo Executivo, como fora o caso no
perodo da Regncia. Da leitura das duas disposies constitucionais, notase que o constituinte de 1890-91 pretendeu submeter apreciao legislativa
todas as formas de comprometimento convencional, como denotam a
redundncia ajustes, convenes e tratados uma superabundncia
nominal, nas palavras de Rezek24 e o uso da palavra sempre no art. 48,
como aponta Mello.25 A noo de que, como regra, a vinculao definitiva
do Pas aos acordos internacionais exigia o concurso dos dois Poderes
constitudos encontrada na doutrina da poca, como em Barbalho e
Bevilaqua.26 Ambos autores, por sinal, afirmam que a competncia em matria
de tratados, concedida ao Poder Legislativo pelo art. 34, significa que lhe era
facultado aprov-los ou rejeit-los in totum, sem poder emend-los ou aprovlos apenas em parte, concluso disputada por outros autores, como se ver
no Captulo III deste trabalho.27
Com a proclamao da Repblica, portanto, passou-se de uma situao
poltico-jurdica na qual o texto constitucional outorgava exclusivamente ao
Chefe de Estado a prerrogativa de concluir quase todos os acordos
Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891,

art. 34, item 12.
23
24
REZEK, Jos Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 8 ed. So Paulo:
Saraiva, 2000, p. 60.
25
MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Direito constitucional internacional: uma
introduo. Rio de Janeiro: Renovar, 1994, p. 269.
26
BARBALHO, Joo. Constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet e Cia., 1924,
pp. 149 e 266. BEVILAQUA, Clovis. Direito pblico internacional: a synthese dos principios
e a contribuio do Brazil. Rio de Janeiro:F. Alves,1910-1911, pp. 18-21. Ambos escrevendo
sobre a Constituio de 1891.
27
Cf. 3.1.1. A aprovao condicionada (emendas) pelo Poder Legislativo, neste trabalho.
22
23
internacionais a outra, em que a redao passou a exigir a participao do

Poder Legislativo na matria. O desenvolvimento paralelo da doutrina dos
acordos executivos ser examinado no Captulo V.
Cabe ressaltar que a expresso resolver definitivamente, introduzida
pela Carta de 1891 e preservada no texto constitucional at os dias de hoje,
tecnicamente imprecisa, pois o Congresso Nacional somente decide em
definitivo caso rejeite o tratado. Na hiptese de aprov-lo, quem decide
vincular o Pas o Poder Executivo, por meio da ratificao ou ao similar,
que se constitui em ato discricionrio, da alada do Presidente da Repblica.
Tal como aprovada em 1891, a Constituio Federal no indicava de
maneira expressa a Casa em que deveria ter incio a tramitao do tratado
internacional. O art. 9 da lei n 23, de 30 de outubro de 1891, estipulou que
a discusso da matria se iniciaria na Cmara dos Deputados, mediante projeto
de lei formulado pelo Poder Executivo e, como recorda Bevilaqua, sujeito
sano do Presidente da Repblica.28
A Constituio de 1934 inovou ao dispor que o Poder Legislativo seria
exercido pela Cmara dos Deputados com a colaborao do Senado
Federal.29 A Cmara Alta passou a participar do processo legislativo apenas
em algumas matrias, previstas no art. 91, I, daquela Carta, dentre elas tratados
e convenes com as naes estrangeiras.30 Foram mantidos na redao
adotada em 1934 os mesmos princpios da Carta de 1891 no que se refere aos
tratados internacionais, como a iniciativa do Presidente da Repblica e a
obrigatoriedade da aprovao legislativa, prvia ratificao. O art. 40
estabelecia ser da competncia exclusiva do Poder Legislativo [r]esolver
definitivamente sobre tratados e convenes com as naes estrangeiras,
celebrados pelo Presidente da Repblica, inclusive os relativos paz.31
No mesmo molde da Constituio de 1891, h tambm na Carta de
1934 uma disposio acerca da competncia privativa do Presidente da
Repblica na matria: [c]elebrar convenes e tratados internacionais, ad
referendum do Poder Legislativo.32
BEVILAQUA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 5 de
julho de 1926. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. II (1913-1934), p. 352.
29
Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, art.
22.
30
Ibid., art. 91, I, item f.
31
Ibid., art. 40, item a.
32
28
24
EVOLUO HISTRICA
Note-se, desde j, a ausncia conspcua da palavra sempre neste

comando constitucional relativo competncia privativa do Chefe de Estado,
diferentemente da redao da Carta anterior.
A Constituio de 1934 introduz a novidade de atribuir Unio, de
maneira expressa e exclusiva, o poder de celebrar tratados,33 embora na
prtica e na doutrina o poder de concluir acordos internacionais j fosse
negado aos estados na vigncia da Carta de 1891.34
Mello afirma que, sob a Constituio de 1934, a aprovao legislativa
dos tratados cabia Cmara dos Deputados, desempenhando o Senado um
papel de mero colaborador.35 Miranda diz algo semelhante, ao afirmar que
(p)oder legislativo, no art. 40, a), a Cmara dos Deputados com a
colaborao do Senado Federal. 36 Mas tendo em vista o art. 91, I, da
Carta, que expressamente prev a participao da Cmara Alta no que se
refere aprovao de tratados internacionais, parece inequvoco que ambas
as Casas eram ouvidas na matria.
Miranda recorda, ainda, que a iniciativa dos projetos de aprovao de
tratados regia-se pelo disposto no art. 41 da Constituio de 1934 e que as
leis da resultantes dispensavam a sano do Presidente da Repblica.37 O
jurista, escrevendo acerca da Carta de 1934, junta-se ao rol dos doutrinadores
que entendem ser imprescindvel a aprovao legislativa dos tratados
celebrados pelo Presidente da Repblica, nos termos do art. 40.38
A Carta de 1937 de escasso interesse para o presente exame histrico
das competncias constitucionais dos Poderes Executivo e Legislativo no
processo de celebrao de tratados, j que o plebiscito previsto no seu art.
187 jamais ocorreu e o Presidente da Repblica deteve, de 1937 a 1945, a
prerrogativa de legislar por decreto-lei em todas as matrias da competncia
legislativa da Unio.39
Ibid., art. 5, I.
BARBALHO, op. cit., pp. 149 e 150.
35
MELLO, op. cit., p. 270.
36
MIRANDA, Pontes de. Comentrios constituio da Repblica dos E.U. do Brasil. Rio de
Janeiro: Editora Guanabara, 1934, tomo I, p. 527.
37
Ibid., pp. 525 e 527.
38
Ibid., p. 195.
39
CMARA, Jos Sette. A concluso dos tratados internacionais e o direito constitucional
brasileiro. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Braslia: n 69-71,
1987-1989, p. 62. Com o plebiscito em apreo, o Governo consultaria o eleitorado acerca da
nova Constituio.
33
34
25
A redao adotada para a matria pela Constituio de 1946 no inovou

substancialmente com relao s anteriores. O tema continuou a ser regulado
por meio de disposies contidas nos artigos a respeito da competncia dos
Poderes Legislativo e Executivo. O art. 66 previa, dentre as competncias
exclusivas do Congresso Nacional, a de resolver definitivamente sobre os
tratados e convenes celebrados com os Estados estrangeiros pelo
Presidente da Repblica.40
O art. 87 inclua na relao das competncias privativas do Presidente
da Repblica a de celebrar tratados e convenes internacionais ad
referendum do Congresso Nacional.41
Com a promulgao da Constituio de 1946, portanto, o Senado voltava
a participar de pleno direito do processo legislativo e mantinha a prerrogativa
de apreciar, como tambm a Cmara dos Deputados, os tratados
internacionais. Miranda, escrevendo sobre aquela Carta, recorda que, uma
vez celebrado o tratado pelo Presidente da Repblica, este o encaminhava
Cmara dos Deputados.42
A nova Constituio manteve o dispositivo da Carta de 1934 que
ressalvava expressamente Unio o poder de celebrar tratados.43
Miranda44 volta a expressar, agora com respeito Constituio de 1946,
o entendimento de que a aprovao legislativa era imprescindvel para todos
os tratados concludos pelo Poder Executivo.
A Constituio de 1967 manteve, com algumas alteraes, a redao
das anteriores no que se refere aos tratados internacionais. Segundo o art.
47, ao Congresso Nacional competia, de maneira exclusiva, resolver
definitivamente sobre os tratados celebrados pelo Presidente da Repblica.45
J ao Presidente da Repblica incumbia, de modo privativo, conforme o
art. 83, celebrar tratados, convenes e atos internacionais ad referendum
do Congresso Nacional.46
40
Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946,
art. 66, I.
41
Ibid., art. 87, VII.
42
MIRANDA, Pontes de. Comentrios constituio de 1946. Rio de Janeiro: Henrique
Cahen Editor, 1946, vol. II, p. 66.
43
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, cit., art.
5, I.
44
MIRANDA, Comentrios constituio de 1946, op. cit., p. 65.
45
Brasil. Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967, art. 47, I.
46
Ibid., art. 83, VIII.
26
EVOLUO HISTRICA
O pargrafo nico do art. 47 dispunha, ainda, que [o] Poder Executivo

enviar ao Congresso Nacional, at quinze dias aps sua assinatura, os
tratados celebrados pelo Presidente da Repblica.
A redao adotada pela Constituio de 1967 para o processo de
concluso de tratados foi infeliz em mais de um aspecto. Os textos dos art.
47 e 83 referentes s competncias dos Poderes Legislativo e Executivo na
matria formam um sistema, de modo que um deveria espelhar o outro.
inexplicvel, portanto, a discrepncia entre o que dizem o art. 47 e o art. 83,
o primeiro referindo-se apenas a tratados e o segundo, a tratados, convenes
e atos internacionais.
Mais grave a incluso do trecho e atos internacionais no rol das
competncias privativas do Chefe de Estado sujeitas a referendo do
Congresso. Uma interpretao literal do dispositivo levaria a crer que a
Constituio determina sejam todos os atos internacionais submetidos ao
Poder Legislativo antes de sua entrada em vigor para o Brasil, o que tornaria
contra legem os atos unilaterais e, no limite, at mesmo medidas de diplomacia
ordinria, como a emisso de uma nota de protesto, o que evidentemente
no razovel ou vivel. Mello47 esclarece que a interpretao mais benfica
para a poltica externa a restritiva, para considerar que a locuo atos
internacionais sinnima de tratado. importante notar que, na vigncia da
Carta de 1967, o Poder Executivo no deixou de praticar as modalidades de
ato internacional no convencional que sempre lhe competiram sob a gide
das constituies anteriores, sem que a sua validade fosse atacada. A
necessidade deste esforo hermenutico, por outro lado, j demonstrava a
precariedade do texto constitucional sobre tratados e as dificuldades que
enfrentaria qualquer intrprete que pretendesse aplic-lo literalmente.
A norma do pargrafo nico do art. 47, que determina o envio ao
Congresso Nacional dos tratados celebrados pelo Poder Executivo, uma
inovao. consensual na doutrina o entendimento de que o envio do tratado
ao Poder Legislativo , em princpio, ato discricionrio do Presidente da
Repblica, de maneira que o texto aparentaria pr termo a um costume
constitucional solidamente fundamentado na conscincia jurdica do Pas. De
qualquer modo, como recorda Mello,48 quela altura, com o declnio da sua
47
MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico. 8 ed. Rio
de Janeiro: Freitas Bastos, 1986, vol. 1, pp. 164-165.
48
Id., Direito constitucional internacional, op. cit., p. 273.
27
fora poltica, o Congresso no estava em condies de se valer do dispositivo

para pressionar o Executivo a remeter-lhe, contra a vontade, os tratados
celebrados. E mesmo que estivesse, o Presidente da Repblica ainda dispunha
de poder discricionrio quanto ratificao do acordo. Segundo o mesmo
jurista, conforme a praxe anterior, os acordos executivos continuaram a ser
adotados sem comunicao ao Legislativo.
Miranda49 registra que competia ao Presidente da Repblica a iniciativa
do projeto de aprovao de tratados internacionais e que a discusso incumbia,
em primeiro lugar, Cmara dos Deputados,50 salvo motivo de urgncia,
quando o Congresso Nacional poderia examinar o tratado em sesso conjunta,
a pedido do Chefe de Estado.51
O art. 44 da Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969,
estabeleceu, dentre outras matrias de competncia exclusiva do Congresso
Nacional, a de resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e
atos internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica.52
Da mesma forma, o art. 81 dispunha ser atribuio privativa do Presidente
da Repblica celebrar tratados, convenes e atos internacionais, ad
referendum do Congresso Nacional.53
Mais uma vez, a redao no inovou em relao Constituio anterior. A
expresso tratados, convenes e atos internacionais foi includa no dispositivo
sobre a competncia do Poder Legislativo, de modo a espelhar o texto relativo
s atribuies do Presidente da Repblica. A mesma crtica formulada redao
da Carta de 1967, com respeito aparente sujeio de todos os atos
internacionais ao Congresso, aplica-se Emenda Constitucional n 1.
1.2. A Constituinte de 1987-1988
A Emenda Constitucional n 26, de 27 de novembro de 1985, determinou
que os deputados federais e os senadores a serem eleitos no pleito de 15 de
novembro de 1986 se reuniriam unicameralmente para elaborar a nova
Constituio Federal do Pas. Como previsto, a Assembleia Nacional
49
MIRANDA, Pontes de. Comentrios constituio de 1967. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1967, tomo III, p. 105.
50
Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967, cit., art. 59, pargrafo nico.
51
Ibid., art.54, 3.
52
Brasil. Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, art. 44, I.
53
Ibid., art. 81, X.
28
EVOLUO HISTRICA
Constituinte foi instalada em 1 de fevereiro de 1987. Naquele mesmo ms,

decidiu-se que os constituintes no apreciariam um anteprojeto,54 mas sim
um texto a ser formulado a partir dos trabalhos das oito comisses e vinte e
quatro subcomisses em que se dividiu a Assembleia.
As sugestes de redao dos constituintes, de Assembleias Legislativas
e Cmaras de Vereadores, de associaes e de tribunais, bem como emendas
populares apresentadas com pelo menos trinta mil assinaturas e contribuies
recebidas de audincias com convidados, foram utilizadas para que as vinte e
quatro subcomisses temticas preparassem, entre abril e junho, anteprojetos
sobre temas especficos. O trabalho das subcomisses, por sua vez, foi
apreciado pelas oito comisses, cujos relatrios foram encaminhados
Comisso de Sistematizao, criada em 9 de abril com o objetivo de preparar
um texto nico para apreciao do plenrio da Assembleia Constituinte.
Trs subcomisses abordaram o tema do processo de aprovao interna
de tratados internacionais, a saber, as Subcomisses do Poder Legislativo e
do Poder Executivo, vinculadas Comisso (III) da Organizao dos Poderes
e Sistema de Governo, e a Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e
das Relaes Internacionais, pertencente Comisso (I) da Soberania e dos
Direitos e Garantias do Homem e da Mulher.
A Comisso III e suas subcomisses limitaram-se a tratar da matria sob
a tica das competncias dos Poderes Legislativo e Executivo, o que se
alinha com a tradio seguida pelas constituies republicanas. Medeiros55
registra a preocupao de alguns constituintes em garantir que a redao
aprovada nesta comisso no desse margem vigncia provisria de tratados.
O texto final aprovado pela Comisso III, datado de 15 de junho de 1987,
porm, no incluiu as propostas mais explcitas naquele sentido e foi
encaminhado Comisso de Sistematizao com a seguinte redao:
Art. 5 - da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
I resolver, definitivamente, sobre tratados, convenes e acordos
internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica;
54
A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, criada pelo Decreto n 91.450, de 18 de
julho de 1985 (Comisso Afonso Arinos), apresentou um anteprojeto constitucional, publicado
como suplemento especial no Dirio Oficial da Unio de 26 de setembro de 1986. Embora este
texto no tenha sido formalmente adotado como anteprojeto, influenciou os trabalhos da
Assembleia Constituinte.
55
MEDEIROS, op. cit., pp. 365-369.
29
(...)
Art. 54 Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites
desta Constituio: (...)
XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, firmar
acordos, emprstimos e obrigaes externas, ad referendum do
Congresso Nacional.
A Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes

Internacionais debruou-se com mais ateno sobre o tema da recepo de
tratados pelo direito brasileiro, mas com um vis distinto do que norteara os
trabalhos da Comisso (III) da Organizao dos Poderes e Sistema de
Governo, por ser favorvel noo dos acordos executivos. O anteprojeto
foi aprovado pela subcomisso em 22 de maio de 1987 e sua redao, no
que se refere a tratados internacionais, pode ser encontrada no Anexo II
deste trabalho.
Dentre os projetos e anteprojetos aprovados durante a Assembleia
Nacional Constituinte, esta , possivelmente, a proposta mais detalhada no
que tange ao processo de aprovao interna de tratados. O grande mrito
do anteprojeto conter disposies especficas sobre a incorporao de
atos convencionais internacionais ordem jurdica interna e detalhar, de maneira
explcita, em que casos estaria o Presidente da Repblica autorizado a celebrar
acordos executivos. Se esta redao prosperasse, seria uma inovao indita
entre as constituies republicanas.
Ademais de dispor que o direito internacional integra o direito interno
norma cujo alcance no est totalmente claro , o art. 22 do anteprojeto
determina que o tratado revoga a lei e no por ela revogado. O aspecto
positivo do texto aqui optar por uma regra de precedncia entre o tratado
e o direito interno, tema que ainda hoje objeto de polmica entre os juristas,56
por falta de definio em lei.
Mas o ponto forte do anteprojeto explicitar, no mbito da competncia
privativa do Congresso Nacional, que o Presidente da Repblica poderia
celebrar acordos executivos nos seguintes casos:57
56
DALLARI, Pedro Bohomoletz de Abreu. Constituio e tratados internacionais. So Paulo:
Saraiva, 2003, p.84.
57
Brasil. Anteprojeto de constituio da Subcomisso (I-a) da Nacionalidade, da Soberania e
das Relaes Internacionais da Assembleia Nacional Constituinte, aprovado pela subcomisso
em 22 de maio de 1987, art. 30, II.
30
EVOLUO HISTRICA
a) quando visem a executar, aperfeioar ou interpretar direitos ou

obrigaes estabelecidos em tratados preexistentes;
b) quando ajustem a prorrogao da vigncia de um tratado; ou
c) quando sejam de natureza administrativa.
Ademais desta lista negativa de tratados, pelo que se depreende do art.
26 do anteprojeto, o Presidente da Repblica tambm estaria autorizado a
concluir acordos executivos quando lei ou tratado anterior o permitissem, o
que parece ser uma regra mais ampla, quanto substncia do acordo, do
que a contida na competncia do Poder Legislativo, examinada imediatamente
acima.
O texto da subcomisso inclua uma segunda lista de acordos, relativos
aos direitos humanos, ao direito humanitrio e s convenes internacionais
do trabalho, que receberiam tratamento diverso. Nestes casos, o Presidente
da Repblica estaria obrigado a enviar os atos convencionais ao Congresso
para apreciao, os quais, se aprovados, seriam de ratificao obrigatria
pelo Poder Executivo e no poderiam ser denunciados sem a anuncia do
Legislativo.
O anteprojeto da Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das
Relaes Internacionais foi apreciado pela Comisso (I) da Soberania e dos
Direitos e Garantias do Homem e da Mulher, que aprovou o seu prprio
anteprojeto em 12 de junho de 1987. O texto da Comisso I abandonou os
dispositivos sobre a competncia dos Poderes Executivo e Legislativo em matria
de tratados e concentrou-se em formular uma regra geral sobre o assunto, que
previa a validade de acordos executivos quando visassem simplesmente a
executar, aperfeioar, interpretar ou prorrogar tratados preexistentes e os de
natureza meramente administrativa.58 Curiosamente, a Comisso I inverteu a
precedncia proposta pela subcomisso entre tratado e lei interna, ao dispor
que as normas dos atos convencionais internacionais revogam a lei anterior e
esto sujeitas a revogao por lei superveniente ou emenda constitucional.59
Recebidas as propostas de redao elaboradas pelas oito comisses
temticas, o relator da Assembleia, Bernardo Cabral, apresentou Comisso
Brasil. Anteprojeto de constituio da Comisso (I) da Soberania e dos Direitos e Garantias

do Homem e da Mulher da Assemblia Nacional Constituinte, aprovado pela subcomisso em
12 de junho de 1987, art. 28.
59
Ibid., art. 28, 2.
58
31
de Sistematizao, em 9 de julho de 1987, um projeto de constituio do

relator, com base naquelas. Alm de reproduzir, com alteraes, a tradicional
redao acerca das competncias legislativa e executiva na matria, a proposta
mantinha as linhas gerais do texto avanado pela Comisso I, ao conter
disposies especficas sobre a recepo dos tratados internacionais pela
ordem jurdica brasileira, formuladas em artigo prprio no Ttulo I Dos
Princpios Fundamentais:
Art. 11. Os tratados e compromissos internacionais dependem da
aprovao do Congresso Nacional, excetuados os que visem
simplesmente a executar, aperfeioar, interpretar ou prorrogar
tratados pr-existentes e os de natureza meramente administrativa
que sero levados, dentro de trinta dias, ao conhecimento do
Congresso Nacional.
Pargrafo nico. O contedo normativo dos tratados e compromissos
internacionais se incorpora ordem interna, revoga a lei anterior e
est sujeito a revogao por lei nova ou Emenda Constitucional.
(...)
Art. 100. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
I resolver definitivamente sobre tratados, convenes e acordos
internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica;
(...)
Art. 158. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites
desta Constituio: (...)
XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, firmar
acordos, emprstimos e obrigaes externas, ad referendum do
Congresso Nacional.
Caso a redao proposta pelo relator fosse adotada, a lista de tratados

contida no art. 11 conferiria ao Poder Executivo uma margem de manobra na
gesto dos compromissos convencionais brasileiros referentes diplomacia
ordinria e a temas administrativos, remetendo-se os demais acordos
apreciao do Congresso.
O projeto de constituio do relator recebeu diversas emendas no que
tange ao processo de aprovao interna de tratados. Medeiros60 aponta a
60
MEDEIROS, op. cit., p. 372.
32
EVOLUO HISTRICA
proposta do constituinte Octvio Elsio como a origem do texto constitucional

atual no que respeita competncia legislativa na matria, ao sugerir que
deveria caber ao Congresso aprovar, ou no, tratados, convenes e acordos
internacionais celebrados pelo Presidente da Repblica, ou atos assinados
por autoridade governamental que acarretem encargos ou compromissos
gravosos ao patrimnio nacional.61
Em 24 de novembro de 1987, a Comisso de Sistematizao entregou
ao presidente da Assembleia Constituinte o Projeto de Constituio (A), para
apreciao do plenrio, em primeiro turno. Este texto abandonava a ideia de
regular a recepo de tratados em dispositivo prprio e disciplinava o tema
apenas no mbito das competncias legislativa e executiva:
I aprovar ou no tratados, convenes e acordos internacionais
celebrados pelo Presidente da Repblica ou atos que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
(...)
Art. 95. Compete ao Presidente da Repblica, na forma e nos limites
desta Constituio:
(...)
XIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, com o
referendo do Congresso Nacional.
A Resoluo n 3, de 5 de janeiro de 1988, da Assembleia Nacional

Constituinte facultou maioria absoluta dos seus membros apresentar
substitutivos a ttulos, captulos, sees e subsees inteiros, bem como
emendas a dispositivos, e determinou que, firmados pela maioria absoluta
dos constituintes, tais substitutivos seriam apreciados nas mesmas condies
do texto do Projeto de Constituio (A).62 Com isto, um grupo de
congressistas conhecido como Centro apresentou propostas coletivas que
alteravam todo o projeto, as quais foram votadas concomitantemente com o
61
Emenda 23587 ao primeiro substitutivo do relator, apresentada em 2 de setembro de 1987
pelo constituinte Octvio Elsio, PMDB/MG.
62
At ento, o art. 23, 2, do Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte,
aprovado pela Resoluo n 2, de maro de 1987, vedava a apresentao de emenda que
substitusse todo o projeto ou que alterasse mais de um dispositivo de cada vez.
33
texto da Comisso de Sistematizao, inclusive no que se refere recepo

de tratados. Em matria de aprovao de acordos internacionais, o Projeto
de Constituio (A) no subsistiu quer na parte relativa competncia
legislativa, quer na atinente competncia executiva. No primeiro caso, foi
adotada redao alternativa apresentada pelo Centro e, no segundo,
aprovou-se um texto derivado da fuso de duas emendas.
O resultado da votao em primeiro turno foi consolidado pelo relatorgeral, constituinte Bernardo Cabral, no Projeto de Constituio (B), que
alterou, porm, a redao anteriormente aprovada sobre a competncia
legislativa em matria de tratados, substituindo o trecho aprovar, ou no,
pela frmula tradicional resolver definitivamente sobre:
I resolver definitivamente sobre tratados e acordos internacionais
ou atos que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao
patrimnio nacional;
(...)
Art. 86. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...)
VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a
O Projeto de Constituio (B), apresentado pelo relator em 5 de

julho de 1988, foi apreciado em segundo turno entre 22 de julho e 2 de
setembro de 1988. A redao do projeto no foi alterada nesta fase, no
que toca s competncias dos Poderes Legislativo e Executivo em matria
de tratados internacionais. As deliberaes do segundo turno, que
resultaram no Projeto de Constituio (C), tampouco modificaram o texto
referente matria.
Em seguida, abriu-se prazo para a apresentao de emendas de redao.
Medeiros63 ressalta que, ao apreciar tais emendas, a Comisso de Redao
no podia exorbitar das suas funes, mas alterou substancialmente o
contedo do artigo 49, inciso I. Isto deve-se ao fato de a comisso haver
deslocado a palavra internacional, passando-a de acordos para atos, o
que resultou no seguinte texto, finalmente promulgado a 5 de outubro de
1988:
63
34
EVOLUO HISTRICA

I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos
internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos
ao patrimnio nacional.
O dispositivo acerca da competncia do Poder Executivo na matria

no foi alterado pela Comisso de Redao e seguiu para promulgao com
a seguinte forma:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...)
VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a
1.3. A Constituio Federal de 1988

Como se viu neste captulo, a Constituio de 1891 consagrou uma
frmula que at hoje seguida no que respeita ao processo decisrio interno
de vinculao a tratados, ao escolher disciplinar o tema nos dispositivos
referentes s competncias dos Poderes Legislativo e Executivo. O Presidente
da Repblica recebeu a alada privativa de celebrar isto , negociar, assinar
e ratificar acordos. Ao Congresso Nacional competiu a prerrogativa de
apreciar o ato convencional, em princpio, aps a assinatura e decidir pela
sua aprovao, prvia ratificao, ou pela sua rejeio. Esta frmula foi
adotada, com algumas alteraes de redao, pela Constituio de 1988.
Como regra, portanto, o Estado brasileiro somente pode vincular-se a
tratado internacional com o concurso dos Poderes Executivo e Legislativo. A
discusso sobre a natureza e validade dos acordos executivos,64 que se
constituem em exceo ao princpio da apreciao legislativa dos tratados,
ser examinada no Captulo V.
Dissolvida a Assembleia Constituinte, no tardaram as crticas redao
dos dispositivos da Constituio de 1988 atinentes recepo de tratados
internacionais. Mello65 afirma que no foi das mais felizes. Dallari66 diz que
Os acordos executivos, tambm conhecidos como acordos em forma simplificada, prescindem
de aprovao legislativa e so admitidos pelo direito nacional em certos casos, que sero
apresentados no Captulo V.
65
MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., p. 277.
66
DALLARI, op. cit., p. 86.
64
35
no detm os atributos de clareza, preciso, harmonia e exausto.

Medeiros67 sumaria a reao dos juristas como de decepo.
O primeiro grande juzo negativo que se pode apresentar contra o texto
de 1988 diz respeito ao fato de que a Assembleia Constituinte preferiu repetir,
com algumas alteraes, a tradicional frmula de 1891, ao tratar do tema da
incorporao dos compromissos convencionais internacionais apenas de modo
tangencial, nas disposies relativas s competncias do Congresso Nacional
e do Presidente da Repblica. Perdeu, assim, a oportunidade de dirimir, de
maneira inequvoca, as dvidas existentes at hoje na doutrina e na prtica,
quer pela incluso de um dispositivo especfico sobre a matria, como propunha
o projeto do relator, apresentado Comisso de Sistematizao em 9 de
junho de 1987, quer pela remisso a lei infraconstitucional, para posterior
regulamentao.
Outras crticas j eram vlidas na vigncia das Cartas anteriores, como a
insistncia no uso da expresso resolver definitivamente para descrever a
competncia legislativa acerca de tratados, mantida na Carta de 1988.68
O texto de 1988 incorre no mesmo equvoco de redao da Carta de
1967, no tocante falta de simetria entre as competncias dos Poderes
Legislativo e Executivo na matria, as quais formam um sistema e deveriam
possuir redao semelhante. Todavia, o art. 49, I, fala em tratados e acordos
e o art. 84, VIII, em tratados e convenes.
A exemplo da Constituio de 1967, a Carta de 1988 tambm ostenta a
locuo atos internacionais no rol de atos do Presidente da Repblica sujeitos
a referendo do Legislativo. Esta expresso, que tambm consta da
competncia exclusiva do Congresso Nacional para apreciar acordos,
interpretada por Trindade como dizendo respeito a tratados, e no a qualquer
expediente do Ministrio das Relaes Exteriores, orientao que Mello j
havia preconizado para a Carta de 1967.69
J o acrscimo do trecho que acarretem encargos ou compromissos
gravosos ao patrimnio nacional competncia do Legislativo para resolver
Como j se viu, o Congresso Nacional resolve definitivamente apenas quando rejeita o
tratado. Quando o aprova, a deciso definitiva cabe ao Presidente da Repblica, que o ratificar
ao seu alvitre.
69
TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 3 de
abril de 1989. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), p.
516. MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, pp. 164-165.
67
68
36
EVOLUO HISTRICA
definitivamente sobre tratados em 1988 s tornou mais rduo o entendimento

do dispositivo e incluiu mais um ingrediente na controvrsia dos acordos
executivos.
Promulgada a Constituio de 1988, a doutrina dividiu-se entre aqueles
que enxergam no trecho acima mencionado uma condio, afirmando que os
tratados que no acarretem encargos gravosos ao patrimnio nacional
dispensariam a aprovao legislativa, e os que ali veem apenas uma redao
defeituosa,70 a ser ignorada ou entendida luz do mpeto do constituinte no
sentido de examinar a regularidade de compromissos de natureza financeira
assumidos pelos Governos anteriores.71
Mello vislumbra na redao do art. 49, I, uma contradio com o art.
84, VIII. O primeiro dispositivo dispensaria de aprovao legislativa os
acordos que no fossem gravosos ao patrimnio nacional, enquanto que o
segundo exigiria submeter ao exame do Congresso Nacional todos os
tratados. Aquele autor salienta, ademais, a dificuldade de interpretao de
termos como patrimnio nacional e gravosos.72
Cmara afirma que o desconcertante resultado do confuso texto seria
entender que compete ao Congresso Nacional apreciar somente os tratados
que acarretem encargos gravosos ao patrimnio nacional, cabendo ao Poder
Executivo a prerrogativa exclusiva de decidir sobre os demais acordos
internacionais que no atendam esta condio.73 Caso vingasse o que no
ocorreu , esta concluso representaria uma mudana radical na distribuio
de competncias constitucionais relativas incorporao de tratados ao direito
brasileiro, tal como definida desde a Constituio de 1891.
Medeiros afirma que esta aparente contradio entre os dois dispositivos
constitucionais que qualifica de antinomia pode suscitar interpretaes
restritivas da competncia do Poder Legislativo em matria de tratados
internacionais.74 Corretamente, porm, recorda que o direito no tolera
antinomias. E conclui que a nica interpretao razovel para o art. 49, I,
seria a extensiva:75
CORRA, Oscar Dias. A constituio de 1988 contribuio crtica. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 1991, p. 122 apud MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, p. 384.
71
72
73
CMARA, op. cit., pp. 71-74.
74
75
Ibid., p. 395.
70
37
(...) a concluso s pode ser que o legislador constituinte desejou

estabelecer a obrigatoriedade do assentimento do Congresso para
tratados internacionais, dando nfase para aqueles que acarretem
encargos, gravames, nus financeiros, para o patrimnio nacional. 76
Em sntese, os constituintes de 1987-88 optaram por reproduzir no texto

constitucional a redao costumeiramente adotada pelas Cartas republicanas
anteriores, com ligeiras alteraes. quela frmula, acrescentaram uma indita
orao subordinada, originalmente proposta em 2 de setembro de 1987 pelo
constituinte Octvio Elsio por meio da Emenda 23587 ao primeiro substitutivo
do relator: que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio
nacional. O constituinte justificou a inovao ao argumento de que seria
imperiosa a submisso ao Congresso dos compromissos de endividamento
externo do Pas. Deve-se ter em mente o profundo impacto dos encargos
da dvida externa sobre a economia, a sociedade e a poltica brasileiras naquele
perodo.
O truncado processo que levou aprovao final do texto, na
Comisso de Redao, torna difcil apurar a mens legislatoris com relao
s disposies dos arts. 49, I, e 84, VIII. Por um lado, a Assembleia
Nacional Constituinte parece haver optado por perpetuar os termos das
constituies anteriores referentes recepo de tratados pelo direito
brasileiro, o que autorizaria os intrpretes da lei a entender que estaria
mantido o status quo anterior a 1988 no que diz respeito matria. J o
acrscimo proposto por Octvio Elsio foi motivado pelos acordos de
endividamento externo, como recordam diversos juristas, tema mais afeto
competncia privativa do Senado Federal, a que so submetidas, para
aprovao, as operaes externas de natureza financeira de interesse da
Unio, dos estados e dos municpios.77 A controvrsia a respeito do
dispositivo s agravada pela maneira imperfeita pela qual a Comisso
de Redao debateu e decidiu a verso definitiva do art. 49, I, como
Ibid., p. 397.
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 52, V. A
esse respeito, MEDEIROS, op. cit., pp. 397-407, com argumentos pertinentes, conclui que os
acordos stand-by com o FMI sujeitam-se apenas ao Senado Federal. Por outro lado, MELLO,
Direito constitucional internacional, op. cit., pp. 283-284, entende que so tratados e devem
submetidos ao Congresso Nacional conforme o art. 49, I, da Constituio Federal, o que parece
constituir uma doutrina minoritria.
76
77
38
EVOLUO HISTRICA
relata Medeiros.78 O entendimento majoritrio atual daquela orao

subordinada parece ser o que a equipara a encargos, gravames, nus
financeiros.79
1.4. Reviso e emendas Constituio de 1988
Conforme o art. 3 do Ato das Disposies Transitrias da Carta de
1988, o Poder Legislativo realizou um processo de reviso do texto
constitucional ao longo dos anos de 1993 e 1994. No que se refere a tratados
e ao modo de incorporao de normas de direito internacional na ordem
jurdica interna, o plenrio do Congresso revisor apreciou uma proposta de
emenda que acrescentaria dois pargrafos ao art. 4 da Constituio:80
1 As normas gerais ou comuns de Direito Internacional Pblico
so parte integrante do ordenamento jurdico brasileiro.
2 As normas emanadas dos rgos competentes das organizaes
internacionais de que a Repblica Federativa do Brasil seja parte
vigoram na ordem interna, desde que expressamente estabelecido nos
respectivos tratados constitutivos.
A proposta, cujo objetivo evidente era realar a natureza vinculante das

normas de direito internacional, foi rejeitada em plenrio. De qualquer modo,
Dallari81 expressa dvidas de carter geral quanto ao texto proposto, que
no teria enfrentado o problema maior da hierarquia entre tratado e lei interna.
Em particular, critica a utilidade do primeiro pargrafo, o qual apenas reiteraria
o entendimento atual em matria de recepo de tratados, embora reconhea
como novidade a expresso normas gerais ou comuns, que poderia abarcar
as demais fontes do direito internacional relacionadas no art. 38 do Estatuto
da Corte Internacional de Justia.82 O autor v o segundo pargrafo com
78
MEDEIROS, op. cit., p. 380 e 394. O autor diz ser aquele dispositivo inicialmente esprio,
vcio posteriormente sanado com a aprovao em bloco do texto constitucional pelo plenrio da
Assemblia Constituinte.
79
80
81
Ibid., pp. 84-85.
82
Isto , ademais das convenes internacionais, tambm o costume internacional, os princpios
gerais de direito, as decises judicirias e a doutrina dos juristas.
39
melhores olhos, j que o dispositivo poderia contribuir para a construo do

chamado direito comunitrio.
Cabe ressaltar, ainda, que a proposta examinada e, finalmente, rejeitada
pelo plenrio do Congresso revisor no tratava a questo dos acordos
executivos.
Mais recentemente, a Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro
de 2004, atinente reforma do Poder Judicirio, acrescentou o seguinte
pargrafo ao art. 5:
3 Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos
que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero
equivalentes s emendas constitucionais.
Assim, pela primeira vez na histria, a Constituio brasileira adotou

uma regra hierrquica entre tratado e lei, medida to reclamada pelos
internacionalistas. O novo pargrafo 3 do art. 5 da Constituio de 1988
distingue entre espcies de tratado para atribuir a uma delas, a dos relativos
a direitos humanos, superioridade frente lei interna, desde que tais acordos
sejam aprovados pelo Legislativo conforme rito especfico.
Todavia, a alterao constitucional no foi aplaudida pela unanimidade
dos juristas. O 2 do art. 5, segundo o qual os direitos e garantias individuais
previstos na Constituio no excluem outros decorrentes (...) dos tratados
internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte j havia
ensejado a formao de uma corrente doutrinria que preconiza o status
constitucional para acordos de direitos humanos mesmo antes da Emenda
Constitucional n 45.83 Esta posio conflitava com o entendimento do
Supremo Tribunal Federal at ento, no sentido de que os tratados em regra
possuem a mesma hierarquia de lei ordinria,84 cujo corolrio a sua sujeio
aos princpios lex posterior derogat priori e lex specialis non derogat
generalis. Os juristas que esposam a doutrina do 2 do art. 5 temiam que
83
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O novo 3 do art. 5 da constituio e sua eficcia. In:
Revista de informao legislativa. Braslia: Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal,
a. 42, n 167, jul./set. 2005, p. 94.
84
Entendimento estabelecido pelo STF com a deciso ao Recurso Extraordinrio n 80.004/SE,
de 1 de junho de 1977, e reforado, mais recentemente, com a deciso ao Habeas Corpus n
72.131/RJ, de 22 de novembro de 1995 e decises posteriores no mesmo sentido.
40
EVOLUO HISTRICA
o novo 3, adotado com o intuito de encerrar a polmica em torno da

hierarquia dos acordos internacionais de direitos humanos na ordem jurdica
brasileira, confirmasse aquele entendimento do STF: se a atribuio de nvel
constitucional a tratados de direitos humanos exige maioria qualificada, isto
significaria que os acordos sobre o tema aprovados anteriormente emenda
no disporiam daquele status. Outro temor dos internacionalistas era o de
que, por excluso, os tratados sobre direitos humanos que doravante no
fossem referendados pela maioria qualificada do 3 no gozassem de nvel
constitucional e terminassem por subordinar-se s leis ordinrias
supervenientes.85
A questo foi enfrentada em 3 de dezembro de 2008 pelo plenrio do
STF, o qual parece haver decidido que os tratados sobre direitos humanos
possuem, em princpio, nvel supralegal, mas no constitucional, sendo este
ltimo status reservado apenas aos acordos sobre o mesmo tema aprovados
segundo o rito do 3 do art. 5 da Constituio.86
No Captulo III, este trabalho examina o processo de aprovao
legislativa dos acordos de direitos humanos institudo pelo 3, que guarda
estreita semelhana com o procedimento de aprovao de Emendas
Constituio.87
***
Como se viu neste captulo, as sucessivas Constituies brasileiras
preferiram disciplinar o tema da celebrao de tratados no mbito das
competncias dos Poderes Executivo e Legislativo, no lhe dedicando captulo
ou dispositivo prprio, ao contrrio de outros pases.88 Nesse aspecto, a
Carta de 1988 no fugiu regra. Ademais, constatou-se que a doutrina
inequvoca em apontar a inovao do art. 49, I, da Constituio hoje em
vigor, que acrescenta a locuo e atos internacionais que acarretem encargos
ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional tradicional alada do
MAZZUOLI, op. cit., p. 100.
Brasil. STF. Deciso ao Habeas Corpus n 87.585, de 19 de dezembro de 2005, proferida em
3 de dezembro de 2008. Uma avaliao mais completa das consequncias da deciso deve
aguardar a sua publicao no Dirio de Justia, que no havia ocorrido at o encerramento do
ano judicirio de 2008.
87
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 60, 2.
88
Um estudo comparado da experincia estrangeira pode ser encontrado no Captulo IV deste
trabalho.
85
86
41
Congresso para resolver definitivamente sobre tratados, como uma mudana

para pior num texto constitucional j sujeito a crticas.
A redao da Lei Maior brasileira acerca da competncia dos Poderes
constitudos na matria no se alterou significativamente desde o advento da
Repblica. A Constituio atribui ao Executivo a prerrogativa de concluir
acordos, mas condiciona a manifestao do consentimento definitivo do Pas
aos seus termos prvia autorizao do Legislativo. Os Captulos II e III, a
seguir, examinaro o papel daqueles dois Poderes na celebrao de tratados
e, em particular, no processo de aprovao interna dos compromissos
convencionais brasileiros. Os acordos executivos, que se constituem em
exceo ao princpio do assentimento parlamentar, sero avaliados no Captulo
V.
42
Captulo II - O Papel do Poder Executivo
Examinado no captulo anterior o processo de formao das atuais normas

constitucionais sobre a celebrao de tratados, viu-se que a Lei Maior brasileira
escolheu regular o tema no mbito das competncias do Executivo e do
Legislativo. Cumpre agora estudar o que dizem a Constituio e a doutrina a
respeito do papel daqueles dois Poderes na concluso dos compromissos
convencionais do Pas. Uma vez entendidas as atribuies do Presidente da
Repblica e do Congresso Nacional na matria, ser avaliada a tramitao dos
acordos na administrao pblica e no parlamento. Em seguida, so
apresentadas as medidas adotadas ou em estudo, em cada Poder, que tenham
por objetivo acelerar a aprovao interna de tratados.
Este exerccio ser levado a efeito no presente captulo, no que se refere
ao Executivo, e no captulo seguinte, com respeito ao Legislativo.
A primeira parte deste captulo dedicada ao exame de cada ato da
competncia do Poder Executivo acerca da celebrao e do processo de
aprovao interna de tratados, luz da Constituio, da doutrina e das leis. A
segunda parte estuda o papel do Ministrio das Relaes Exteriores e de seus
rgos na matria e discorre sobre o andamento de acordos no seio daquela
Pasta. A participao da Casa Civil da Presidncia da Repblica no trmite de
tratados tem sido cada vez mais destacada, razo pela qual a alada daquele
rgo avaliada na terceira seo deste captulo. A ltima parte descreve as
providncias tomadas pela administrao pblica para conferir maior celeridade,
no seu prprio mbito, aprovao interna dos compromissos internacionais.
43
2.1. A competncia do Poder Executivo

Incumbe Unio, nos termos da Constituio Federal em vigor, manter
relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes
internacionais.89 No mbito da Unio, a Constituio Federal investe o
Presidente da Repblica no Poder Executivo, que exercido com o auxlio
dos Ministros de Estado.90
Em matria de poltica externa, a Constituio Federal outorga ao
Presidente da Repblica a competncia privativa de manter relaes com
Estados estrangeiros, de acreditar seus representantes diplomticos91 e, com
o referendo do Congresso Nacional, de celebrar tratados, convenes e
atos internacionais.92
Assim sendo, com base nas prerrogativas que lhe confere o texto
constitucional, o Presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado,
detm com exclusividade a iniciativa das conversaes diplomticas com o
objetivo de celebrar um tratado internacional. Tambm compete ao Chefe de
Estado, privativamente, a negociao dos termos do projeto de acordo, o
que costuma fazer por meio de seus representantes.
2.1.1. Assinatura
Adeciso de assinar o tratado cuja negociao foi concluda tambm incumbe
ao Poder Executivo. A assinatura autentica o texto do acordo e manifesta a
concordncia dos negociadores com os seus termos. A Conveno de Viena sobre
o Direito dos Tratados registra, a esse respeito, que a assinatura faz nascer para as
partes a obrigao de abster-se da prtica de atos que frustrariam o objeto e a
finalidade de um tratado.93 Pode, ademais, j vincular o Estado brasileiro, caso o
Presidente da Repblica se encontre autorizado para tanto pelo Congresso Nacional
Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, art. 21, I.

Ibid., art. 76.
91
Ibid., art. 84, VII.
92
Ibid., art. 84, VIII.
93
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, verso em
portugus publicada pela Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores,
art. 18. Embora o Brasil at o momento no a tenha ratificado, a doutrina inequvoca ao
apontar a Conveno como uma codificao das normas consuetudinrias sobre a matria,
aplicveis generalidade dos Estados.
89
90
44
O PAPEL DO PODER EXECUTIVO
ou seja aposta a um acordo que, por sua natureza e circunstncias, dispense a

aprovao legislativa, caso que ser examinado em captulo parte. Como regra
geral, porm, o ato convencional firmado sob reserva de ratificao, o que
estabelece a necessidade deste passo adicional posterior para que o Brasil se vincule
definitivamente ao tratado no plano internacional. Esta modalidade de assinatura
costuma ser adotada quando o acordo requer aprovao legislativa, nos termos do
art. 49, I, da Constituio Federal. Em alguns casos de tratados multilaterais, a
assinatura das partes contratantes por vezes dispensada, bastando a do presidente
da conferncia negociadora do texto.
A competncia privativa do Presidente da Repblica para celebrar tratados
expressamente prevista na Constituio Federal,94 alinhando-se prtica
internacional e letra da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados,95
que outorgam tal prerrogativa ao Chefe de Estado (e ao Chefe de Governo,
quando seja autoridade diferente, o que no o caso do Brasil). Esta
competncia descrita como originria96 e, portanto, dispensa a apresentao
de carta de plenos poderes como bem recorda Rezek, inexistindo autoridade
superior ao Chefe de Estado, impossvel atinar com quem expediria, em
seu favor, semelhante credencial.97
A doutrina, a prtica, o direito internacional e o direito constitucional
brasileiro conferem tambm ao Ministro das Relaes Exteriores a
competncia para assinar tratados sem instrumento de plenos poderes. Tal
prerrogativa deflui, em primeiro lugar, da prpria Constituio Federal, que
dispe ser o Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica, com o
auxlio dos Ministros de Estado.98 portanto uma competncia derivada,99
ratione personae,100 recebida do Presidente da Repblica a partir da posse
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 84, VIII.
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 7, 2,
a.
96
DAI/MRE, Atos internacionais prtica diplomtica brasileira manual de procedimentos,
2008, p. 15.
97
Saraiva, 2000, p. 34.
98
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 76.
99
REZEK, op. cit., p. 34.
100
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O poder de celebrar tratados: competncia dos
p. 459.
94
95
45
no cargo de Ministro das Relaes Exteriores e mantida enquanto o auxiliar

estiver naquela alta funo. A prtica brasileira vai ao encontro de norma
semelhante inscrita na Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.101
Outro caso de dispensa de carta de plenos poderes o do chefe de
misso diplomtica, isto , o Embaixador, considerado plenipotencirio ratione
personae, desde que o ato convencional seja celebrado entre o Estado
acreditante e o Estado junto ao qual esteja acreditado.102 Rezek explicita que
esta licena vlida apenas para acordos bilaterais.103 Situao conexa a
do representante permanente acreditado perante uma conferncia ou uma
organizao internacional, no que se refere adoo do texto de um tratado
em tal conferncia, organizao ou rgo, como prev a Conveno de
Viena sobre o Direito dos Tratados.104
Nos demais casos, a assinatura do tratado exige a apresentao de carta
de plenos poderes, firmada pelo Presidente da Repblica e referendada pelo
Ministro das Relaes Exteriores.105 A praxe diplomtica brasileira admite,
entretanto, uma exceo a esta regra, quando um Ministro de Estado que
no o Chanceler firme o acordo na presena do Presidente da Repblica, o
que constitui uma presuno de que o Chefe de Estado outorgou o seu
assentimento prtica do ato por aquela autoridade que lhe subordinada.106
2.1.2. Envio ao Congresso Nacional
Encerrada a negociao e assinado o tratado, sob reserva de ratificao,
incumbe ento ao Presidente da Repblica envi-lo ao Congresso Nacional,
para exame e eventual aprovao legislativa, conforme prevem os arts. 49,
I, e 84, VIII, da Constituio Federal. A remessa ao Poder Legislativo no ,
todavia, automtica ou obrigatria. O Chefe de Estado livre para
a.
102
de Janeiro: Freitas Bastos, 1986, vol. 1, p. 146.
103
104
c.
105
2008, cit., p. 15.
106
Entrevista com o Conselheiro Alessandro Warley Candeas, Chefe da Diviso de Atos
Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia, em 31 de outubro de 2008.
101
46
simplesmente arquiv-lo ou postergar a sua submisso apreciao

legislativa,107 caso considere insatisfatrio o resultado da negociao ou razes
de poltica externa ou interna o levem a decidir-se pela no remessa de
imediato. dele, e apenas dele, o sentido de convenincia e oportunidade do
envio do acordo ao Congresso, tratando-se de ato de governo,108 com
caractersticas semelhantes do ato discricionrio na administrao pblica,
como se depreende do conceito que oferece Meirelles sobre este ltimo:
Poder discricionrio o que o Direito concede Administrao, de
modo explcito ou implcito, para a prtica de atos administrativos
com liberdade na escolha de sua convenincia, oportunidade e
contedo. 109
Embora no seja obrigado a submeter o texto convencional ao crivo do

parlamento, o Executivo no pode expressar, sem o concurso do Congresso
Nacional, o consentimento definitivo do Estado brasileiro em vincular-se aos
termos de um tratado sujeito a apreciao legislativa.
Uma exceo regra da discricionariedade do Presidente da Repblica
no que se refere ao envio do tratado ao Congresso Nacional o caso das
convenes internacionais do trabalho que, por fora do art. 19, pargrafo 5,
item b, da Constituio da Organizao Internacional do Trabalho (OIT),110
devem obrigatoriamente ser submetidas ao Congresso Nacional dentro de no
mximo um ano aps o encerramento da conferncia em que so celebradas.
Esta restrio incomum liberdade de escolha do Chefe de Estado ocorre
quando o Pas voluntariamente se vincula a um tratado que contenha obrigao
desta natureza, como o caso do acordo constitutivo da OIT.
O processo de envio do tratado ao Congresso Nacional tem incio com
a remessa, pelo Ministro das Relaes Exteriores, de exposio de motivos
ao Presidente da Repblica, acompanhada do inteiro teor do compromisso

Para uma descrio de ato de governo, cf. MEDAUAR, Odete. Parmetros de Controle da
Discricionariedade. In: Discricionariedade administrativa/coordenador: Emerson Garcia. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2005, pp. 82-83.
109
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 17 ed. So Paulo: Malheiros,
1992, p.102.
110
Constituio da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em abril de 1919, com
emendas posteriores.
107
108
47
convencional,111 em lngua portuguesa, e de um projeto de mensagem. O

Presidente da Repblica, por sua vez, caso julgue conveniente e oportuno,
firma a mensagem e a encaminha Cmara dos Deputados,112 juntamente
com o texto do tratado e a exposio de motivos.113
Mello114 afirma ser facultado ao Presidente da Repblica reapresentar,
na mesma legislatura, um tratado que tenha sido rejeitado pelo Congresso
Nacional. O parlamento no pode, porm, voltar a apreci-lo na mesma
sesso legislativa,115 o que parece ser uma aplicao analgica do art. 67 da
Constituio Federal. Ao Chefe de Estado lcito, ademais, solicitar a retirada
de acordo que haja enviado ao Congresso Nacional, mas o atendimento da
solicitao depende de aprovao congressual conforme os regimentos
internos das duas Casas legislativas.116
A tramitao do acordo no mbito do Poder Legislativo ser examinada
em captulo parte.
2.1.3. Ratificao
Uma vez que o Congresso Nacional haja manifestado o seu assentimento
aos termos do compromisso convencional, est o Presidente da Repblica
autorizado a vincular o Estado brasileiro, em definitivo, ao tratado. Fa-lo-
por meio da ratificao, ato unilateral pelo qual o sujeito de direito
internacional, signatrio de um tratado, exprime definitivamente, no plano
internacional, sua vontade de obrigar-se.117 Equivale ratificao qualquer
Os projetos de iniciativa do Presidente da Repblica tramitam primeiramente na Cmara dos
Deputados, por fora do art. 64 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de
outubro de 1988.
113
2008, cit., p. 16.
114
MELLO, op. cit., vol. 1, p. 165.
115
A sesso legislativa corresponde ao ano legislativo, que vai de 2 de fevereiro a 22 de
dezembro, com um intervalo em julho, nos termos do art. 57 da Constituio Federal, com a
redao que lhe deu a emenda constitucional n 50, de 14 de fevereiro de 2006. J a legislatura
tem a durao de quatro anos, conforme o art. 44, pargrafo nico, da Constituio Federal.
116
Regimento Interno da Cmara dos Deputados, aprovado pela Resoluo n 17, de 21 de
setembro de 1989, com alteraes posteriores, art. 104. Regimento Interno do Senado Federal,
aprovado pela Resoluo n 93, de 27 de novembro de 1970, com alteraes posteriores, art.
256.
117
111
112
48
outro ato que confirme a vinculao definitiva do Estado s estipulaes do

acordo, como a aceitao ou a aprovao.
A doutrina afirma que a ratificao ato irretratvel,118 quer o tratado
esteja em vigor, quer aguarde o pronunciamento da outra parte, se bilateral,
ou o nmero mnimo de ratificaes ou de aceitaes, se multilateral. Mello
acrescenta que no um ato retroativo, isto , o acordo celebrado sob reserva
de ratificao no produz efeitos antes da troca ou depsito do instrumento
respectivo.119
A ratificao ato discricionrio do Estado signatrio,120 o que equivale
a dizer que o Pas pode retardar e mesmo deixar de dar o seu consentimento
definitivo a um tratado assinado sob reserva de ratificao. lcito, porm,
que o texto do acordo determine um prazo final para tanto. Rezek ressalta, a
esse respeito, que muitos dos tratados que prevem um limite temporal para
a ratificao tambm so abertos adeso, o que significa que, perdido aquele
prazo, o Estado ainda poder recorrer opo de aderir ao acordo.121
O direito internacional deixa s normas constitucionais de cada Estado a
deciso sobre a competncia de seus agentes para ratificar tratados, mas
esta costuma caber ao Poder Executivo.122 A Conveno de Viena sobre o
Direito dos Tratados, por exemplo, entende estarem os chefes de Estado e
de Governo e o Ministro do Exterior habilitados para todos os atos relativos
celebrao do acordo.123
No Brasil, a competncia para ratificar um tratado pertence ao Presidente
da Repblica.124 Entende-se que tal prerrogativa decorre do art. 84, VIII, da
Constituio Federal, que reserva ao Chefe de Estado a celebrao de
acordos internacionais.125 Da mesma maneira que o encaminhamento do
Ibid., p. 54.
MELLO, op. cit., vol. 1, p. 160.
120
Ibid., vol. 1, p. 159. No mesmo sentido, REZEK, op. cit., p. 52.
121
122
MELLO, op. cit., vol. 1, p. 157. Id., Direito constitucional internacional: uma introduo.
Rio de Janeiro: Renovar, 1994, p. 263.
123
a.
124
125
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O poder legislativo e os tratados internacionais: o treatymaking power na Constituio brasileira de 1988. In: Revista de informao legislativa. Braslia:
Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 38 n 150, abr./jun. 2001, pp. 33-34. O
termo celebrar, em seu sentido tcnico em direito dos tratados, inclui a ratificao, ao englobar
el conjunto de actos mediante los que se concibe, gesta y nace un tratado, nas palavras de
118
119
49
tratado assinado ao Congresso Nacional, a ratificao pelo Poder Executivo

ato de governo, assemelhado aos atos discricionrios da administrao
pblica, o que significa que, uma vez autorizado pelo Poder Legislativo a
vincular o Pas em definitivo ao compromisso convencional, o Presidente da
Repblica livre para decidir a oportunidade e a convenincia da
ratificao.126 Pode, inclusive, deixar de ratificar o tratado, se entender mais
acertado. A ratificao , portanto, um ato duplamente discricionrio:127 do
ponto de vista internacional, o Estado expressa o seu consentimento em
obrigar-se caso assim entenda conveniente e, da perspectiva constitucional,
o Presidente da Repblica detm a competncia privativa de decidir se e
quando ratificar. Nas palavras de Accioly, escrevendo acerca da Constituio
de 1946:
Do ponto de vista constitucional, no vejo onde exista a obrigao
de o Poder Executivo ratificar um tratado, como consequncia
necessria da aprovao do mesmo pelo Congresso Nacional.
verdade que a Constituio Federal, em seu art. 66, n 1,128 declara
ser da competncia exclusiva do Congresso Nacional resolver
definitivamente sobre tratados (...). Parece-me, porm, que essa
estipulao deve ser entendida no sentido de que o tratado (...) no
est completo (...) sem a aprovao do Congresso Nacional. (...) [M]as
no querer dizer que essa aprovao obrigue o Presidente da
Repblica a confirmar o tratado.129
O raciocnio de Rezek a esse respeito tambm merece ser citado, pois

utilizado, a contrario sensu, a respeito do instituto da denncia, como se
ver mais adiante:
BROTNS, Antonio Remiro. Artculos 93 y 94: Tratados internacionales. In: Comentarios a
la Constitucin Espaola/coordenador: scar Alzaga Villaamil. Madri: Edersa, 2006, tomo
VII, p. 509.
126
REZEK, op. cit., p. 64. No mesmo sentido, CMARA, Jos Sette. A concluso dos
tratados internacionais e o direito constitucional brasileiro. In: Boletim da Sociedade Brasileira
de Direito Internacional. Braslia: n 69-71, 1987-1989, p. 61.
127
128
Correspondente ao atual art. 49, I, da Constituio Federal.
129
ACCIOLY, Parecer do consultor jurdico do Itamaraty, Boletim da Sociedade Brasileira de
Direito Internacional. n. 8. p. 164-166, 1948 apud MAZZUOLI, O poder legislativo e os
tratados internacionais: o treaty-making power na Constituio brasileira de 1988, p. 38.
50
(...) a vontade nacional, afirmativa quanto assuno de um

compromisso externo, repousa sobre a vontade conjugada dos dois
poderes polticos. A vontade individualizada de cada um deles
necessria, porm no suficiente.130
O procedimento de ratificao, aprovao ou aceitao varia conforme

o tratado seja bilateral ou multilateral. Se for bilateral, o texto do acordo
pode estipular que o consentimento das partes em vincular-se em definitivo
seja transmitido por meio de nota, pelos canais diplomticos no caso do
Brasil, nota do Ministrio das Relaes Exteriores dirigida Embaixada do
outro contratante acreditada junto ao Governo brasileiro, ou da Embaixada
do Brasil acreditada junto ao outro Estado signatrio, ou ainda, da Misso
Permanente do Brasil junto s Naes Unidas destinada sua homloga.131
O outro Estado procede do mesmo modo e pelos mesmos canais para notificar
o Brasil da concluso das suas formalidades internas.
Em vez de notificaes recprocas, pode o tratado bilateral prever a
troca simultnea dos instrumentos de ratificao. Nesse caso, necessrio
aguardar o cumprimento dos trmites internos de ambas as partes para
proceder-se cerimnia de intercmbio dos instrumentos, com certa
solenidade, mediante a lavratura de uma ata,132 nos idiomas das partes ou
em terceira lngua, se necessrio, e firmada por plenipotencirios especialmente
designados para a troca.133 Se o acordo no exigir a simultaneidade, Rezek134
afirma que lcito a uma das partes antecipar outra o instrumento de
ratificao a partir do momento em que isto lhe seja constitucionalmente
possvel.
No caso dos tratados multilaterais, sendo usualmente impraticvel ratific-los
junto a cada uma das partes, ocorre, ao revs, o depsito dos instrumentos de
ratificao perante um dos signatrios ou uma organizao internacional. O
depositrio costuma ser designado no acordo e encarrega-se de guardar o texto
convencional original, as cartas de ratificao e adeso e as notificaes de denncia.
2008, cit., p. 17.
132
Ibid., p. 17.
133
SILVA, Geraldo Eullio do Nascimento e. Manual de direito internacional pblico. 15 ed.
So Paulo: Saraiva, 2002, p. 36.
134
130
131
51
2.1.4. Vigncia
Convm distinguir entre a vigncia do tratado:135
(a) no plano internacional,
(b) para o Brasil no mbito internacional, e
(c) no mbito interno brasileiro.
Trindade chama a primeira modalidade de vigncia objetiva e designa
as outras duas como vigncia subjetiva.136 A vigncia do acordo no plano
internacional ocorre mediante o atendimento das condies previstas no seu
texto para sua entrada em vigor, como notificaes recprocas ou troca de
instrumentos de ratificao, para os tratados bilaterais, ou a ocorrncia de
um nmero determinado de ratificaes e o decurso de um prazo, para os
multilaterais.
A vigncia para o Brasil no plano internacional ocorre com a ratificao
do acordo pelo Estado brasileiro, ou com o decurso de prazo aps aquela,
se previsto no texto convencional, mas desde que o tratado j esteja em
vigor internacionalmente. Caso o Brasil j tenha ratificado o acordo e a vigncia
internacional ainda no se tenha verificado, fica a aguard-la, para que as
normas ali contidas se tornem exigveis para o Pas.
Por fim, uma vez em vigor no mbito internacional e vigente para o Brasil
naquele plano, deve o tratado ingressar na ordem jurdica nacional, o que se
d por intermdio da promulgao e da publicao, temas que sero
examinados em seguida.
Os tratados podem conter ainda uma clusula de vigncia diferida, que
os faz entrar em vigor somente aps determinado lapso de tempo, contado a
partir da segunda notificao ou da troca dos instrumentos de ratificao, no
caso dos acordos bilaterais, ou de um nmero mnimo de ratificaes, nos
multilaterais. Estes ltimos, se j vigorarem, podem, ainda, prever o decurso
de um prazo entre o depsito da carta de ratificao e a entrada em vigor
para o Estado ratificante.
Saraiva, 2003, p. 98.
136
novembro de 1987. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990),
p. 419.
135
52
2.1.5. Promulgao e publicao

No que se refere matria em apreo, a promulgao o ato jurdico de
natureza interna pelo qual o Governo brasileiro atesta a existncia de um
tratado devidamente concludo e ordena a sua execuo, dentro dos limites
da competncia estatal.137
Os efeitos da promulgao, conforme Mello, so tornar o acordo
executrio no plano interno e constatar o surgimento de uma norma
compulsria para o Estado. O autor cita, acerca da sua necessidade, as razes
mencionadas por Rousseau, segundo as quais o tratado, no sendo fonte de
direito interno, necessita ser incorporado ordem jurdica domstica para
ser executrio internamente.138 Como diz o prprio Rousseau, le trait est
obligatoire en vertu de la ratification, excutable em vertu de la promulgation,
applicable em vertu de la publication.139
No Brasil, a promulgao efetuada por meio de decreto do Presidente da
Repblica, referendado pelo Ministro das Relaes Exteriores e acompanhado
do texto do acordo. Segundo Rezek, a frmula da promulgao por decreto no
exigida pela Constituio Federal, sendo produto de uma praxe to antiga
quanto a Independncia.140 Dallari, porm, pronuncia-se pela existncia de
imposio constitucional a esse respeito, valendo-se do princpio da publicidade
para afirmar que o decreto o instrumento apropriado para exteriorizar a
competncia privativa do Chefe de Estado, prevista no art. 84 da Lei Maior.
Cita, ademais, Medeiros, que enxerga no tratado uma lei em sentido amplo, a
exigir promulgao nos termos do art. 84, IV, da Constituio,141 tese reforada
pelo princpio constitucional da legalidade, segundo o qual ningum ser obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.142
ACCIOLY, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 11 de

junho de 1954. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. V (1952-1960), p. 220.
138
MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 167.
139
ROUSSEAU, Charles. Principes gnraux du droit international public. Paris: Editions A.
Pedone, 1944, tomo I, p. 403.
140
REZEK, op. cit., p. 79. De fato, Cmara op. cit., p. 69, registra que a prtica foi utilizada no
Brasil pela primeira vez em 4 de abril de 1826, para a promulgao do Tratado de Paz, Amizade
e Reconhecimento, concludo com Portugal em 29 de agosto de 1825.
141
Art. 84, IV, da Constituio Federal: Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos
para sua fiel execuo. DALLARI, op. cit., pp. 99-100. MEDEIROS, op. cit., p. 470.
142
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 5, II.
137
53
O decreto de promulgao publicado no Dirio Oficial da Unio,

juntamente com o inteiro teor do tratado. A publicao condio essencial
para a aplicao do acordo no mbito interno e uma prtica adotada em
todos os pases.143 Rezek recorda que toda a produo legislativa domstica
e internacional presume publicidade oficial e preliminar e repudia a noo de
que, no Brasil, a publicao seja dispensvel quando o cumprimento do tratado
esteja a cargo de um nmero pequeno de agentes do poder pblico.144
Do ponto de vista constitucional brasileiro, a publicao atende ao princpio
da publicidade da administrao pblica.145 Da perspectiva infraconstitucional, e
tendo presente a viso de Medeiros a respeito do tratado como lei em sentido
amplo, a doutrina aponta a obrigatoriedade da publicao oficial das leis contida
no art. 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil e no art. 2 do Decreto n
4.520,de 16 de dezembro de 2002.146 Considerando que, como regra, o tratado
ingressa no ordenamento jurdico ptrio no patamar hierrquico de lei ordinria,
cabe recordar a lio de Diniz acerca da necessidade de publicao das leis:
A publicao o ato pelo qual a lei levada ao conhecimento de
todos os que lhe devam obedincia, tornando-se obrigatria. A
obrigatoriedade, portanto, supe a publicao (...), por gerar a
presuno de que a norma jurdica, j formada e declarada em
execuo, chegou ao conhecimento daqueles que so adstritos a
obedecer ao seu comando e dos que devem execut-la e aplic-la. A
publicao da lei dever ser oficial.147
O fato que a publicao do tratado assinala o incio da vigncia de seus

termos no ordenamento jurdico brasileiro, quer na data de publicao do
decreto, quer em outra, definida naquele comando presidencial.
145
146
Brasil. Decreto-lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942, Lei de Introduo ao Cdigo Civil, art.
1: Salvo disposio contrria, a lei comea a vigorar em todo o Pas quarenta e cinco dias
depois de oficialmente publicada. Brasil. Decreto n 4.520,de 16 de dezembro de 2002, art. 2:
So obrigatoriamente publicados, na ntegra, no Dirio Oficial da Unio: II - os tratados, as
convenes e outros atos internacionais aprovados pelo Congresso Nacional e os respectivos
decretos de promulgao.
147
DINIZ, Maria Helena. Lei de introduo ao cdigo civil brasileiro interpretada. 2 ed. So
Paulo: Saraiva, 1996, p. 44.
143
144
54
A ausncia de publicao no exime o Brasil de responder

internacionalmente pelo tratado que houver ratificado, mas impossibilita a
exigibilidade de suas normas no plano interno.148 No obstante, h registros
de acordos que so ratificados pelo Pas mas, por lapso, deixam de ser
promulgados e publicados, como o Tratado de Comrcio e Navegao com
o Chile.149
O carter crucial da promulgao e da publicao para tornar obrigatrio
e exigvel, no plano interno, o tratado internacional foi cabalmente demonstrado
pela deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal em 1998, em processo
contra a denegao, por aquela Corte, de exequatur a carta rogatria
expedida pela Justia Federal argentina que pedia a efetivao de ato de
carter executrio (medida cautelar) em territrio brasileiro. A jurisprudncia
do STF j rejeitava a possibilidade jurdica da concesso de exequatur a
cartas rogatrias passivas para a realizao, em territrio brasileiro, de
diligncias de natureza executria, entendendo-as cabveis apenas para atos
de informao e comunicao processual. A parte interessada, todavia, alegou
a possibilidade jurdica da concesso do exequatur rogatria em questo,
ao abrigo do Protocolo de Medidas Cautelares do Mercosul,150 argumento
que foi recusado pelo Ministro Celso de Mello em seu voto, apontando que,
embora j ratificado pelo Brasil, aquele tratado ainda no havia sido
incorporado ordem jurdica interna quando da denegao, por lhe faltar a
promulgao, mediante decreto, pelo Presidente da Repblica, seguida da
publicao.
A ementa da deciso a respeito registra: 151
DALLARI, op. cit., pp. 100.
junho de 1954. In: Pareceres, op. cit., p. 219.
150
Protocolo de Medidas Cautelares, celebrado em 16 de dezembro de 1994, promulgado pelo
Decreto n 2.626, de 15 de junho de 1997, parte integrante do Tratado de Assuno, celebrado
em 26 de maro de 1991, promulgado pelo Decreto n 350, de 21 de novembro de 1991.
151
Brasil. STF. Deciso ao CR-AgR 8279/ AT Argentina, de 17 de junho de 1998. No mesmo
sentido, j havia o precedente da deciso medida cautelar na ADI-MC 1480, de 4 de setembro
de 1997, em cuja ementa se l: O iter procedimental de incorporao dos tratados internacionais
- superadas as fases prvias da celebrao da conveno internacional, de sua aprovao
congressional e da ratificao pelo Chefe de Estado - conclui-se com a expedio, pelo Presidente
da Repblica, de decreto, de cuja edio derivam trs efeitos bsicos que lhe so inerentes: (a)
a promulgao do tratado internacional; (b) a publicao oficial de seu texto; e (c) a executoriedade
do ato internacional, que passa, ento, e somente ento, a vincular e a obrigar no plano do direito
positivo interno.
148
149
55
A recepo dos tratados internacionais e dos acordos celebrados

pelo Brasil (...) depende, para efeito de sua ulterior execuo no
plano interno, de (...) promulgao de tais acordos ou tratados, pelo
Presidente da Repblica, mediante decreto, em ordem a viabilizar a
produo dos seguintes efeitos bsicos, essenciais sua vigncia
domstica: (1) publicao oficial do texto do tratado e (2)
executoriedade do ato de direito internacional pblico, que passa,
ento e somente ento a vincular e a obrigar no plano do direito
positivo interno. (...)
A Constituio brasileira no consagrou, em tema de convenes
internacionais ou de tratados de integrao, nem o princpio do efeito
direto, nem o postulado da aplicabilidade imediata.
A esse respeito, cabe mencionar que alguns autores consideram possuir os

tratados sobre direitos humanos aplicao imediata, uma vez que estejam em
vigor para o Brasil, por fora dos 1 e 2 do art. 5 da Constituio Federal.152
Em geral, a promulgao e a publicao fazem-se aps a entrada em
vigor do tratado no plano internacional.153 Pode ocorrer, entretanto, que a
promulgao se antecipe entrada em vigor internacional para o Brasil, se a
data desta ltima j for conhecida: o caso do decreto presidencial de 22 de
setembro de 2005, que promulga o Acordo sobre Iseno Parcial de Vistos
com a Repblica Tcheca, em vigor internacional para o Brasil a partir de 3 de
outubro de 2005.154
Rezek ressalta que os acordos executivos, os quais sero examinados
em maior detalhe no Captulo V, prescindem de promulgao e so apenas
publicados no Dirio Oficial da Unio.155
Todos os tratados em vigor devem ser registrados no Secretariado das Naes
Unidas, em obedincia ao artigo 102 da sua Carta. O registro obrigatrio para
que o acordo possa ser invocado perante qualquer rgo da ONU.

a. 42, n 167, jul./set. 2005, p. 94.
153
DALLARI, op. cit., p. 90. No mesmo sentido, DAI/MRE, Atos internacionais prtica
diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., p. 17.
154
Brasil. Decreto n 5.547, de 22 de setembro de 2005.
155
REZEK, op. cit., p. 79. No mesmo sentido, DAI/MRE, Atos internacionais prtica
diplomtica brasileira manual de procedimentos, 2008, cit., p. 18.
152
56
2.1.6. Adeso e assinatura diferida

Ainda acerca da competncia do Poder Executivo para celebrar tratados,
resta examinar duas alternativas assinatura sob reserva de ratificao, a
saber, a assinatura diferida e o processo de adeso, tambm chamado de
acesso. Ambas ocorrem no caso de acordos multilaterais.
A assinatura diferida constitui-se na prtica internacional de conceder
aos Estados um prazo mais longo para assinar o tratado, de maneira a habilitar
aqueles que no participaram das negociaes a figurar como partes
contratantes originrias.156 Distingue-se da adeso pelo fato de pressupor
uma assinatura e, por conseguinte, uma ratificao posterior, enquanto que a
acesso geralmente substitui a firma.
A assinatura diferida , portanto, usualmente aposta sob reserva de
ratificao, mas nada impede o Estado de aproveitar este prazo mais longo
para concluir seus procedimentos internos de aprovao antes de firmar o
tratado, de maneira que a assinatura efetivamente obrigue a parte, sem
necessidade da ratificao. O condo da assinatura para vincular a parte
reconhecido pela Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.157
Diferentemente da assinatura diferida, a adeso pressupe que o pas
no haja firmado o tratado ou que, embora o tenha assinado, haja perdido o
prazo para ratific-lo.158 Mello a define como a clusula de um tratado que
faculta a um Estado no contratante (isto , que no o assinou ou no o
celebrou originalmente) tornar-se parte dele.159 Como regra geral, a adeso
somente permitida quando expressamente prevista no texto do acordo; se
no for este o caso, ainda assim admitida quando todas as demais partes
contratantes consintam. Os tratados abertos adeso costumam no definir
prazo para que os pases interessados adiram.160
Usualmente, a adeso vincula a parte contratante mediante uma nica
manifestao, consubstanciada no depsito do instrumento respectivo. o
que entende a maioria da doutrina, afirmando que a acesso no se sujeita a
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 12,
I, c.
158
REZEK, op. cit., p. 85. O autor exemplifica este ltimo caso com o episdio da adeso do
Brasil s Leis Uniformes de Genebra sobre ttulos de crdito.
159
160
156
157
57
ratificao posterior, pois o Estado, ao aderir, recebe o tratado pronto e

acabado e j teve tempo suficiente para examin-lo. Rezek parece admiti-la
apenas nessa modalidade, conceituando-a como forma de expresso
definitiva do consentimento do Estado em relao ao tratado internacional.161
Mello registra, porm, que a prtica internacional vem permitindo a adeso
sob reserva de ratificao, forma que, considerada anmala pela Comisso
de Direito Internacional das Naes Unidas, no possui valor obrigatrio e
recebida pelo Secretariado da ONU como uma simples notificao da inteno
de se tornar parte ao tratado.162
Na maioria dos casos, porm, a adeso vincula o Pas em carter
definitivo. Nesse caso, equivale ratificao e a substitui, tendo, ambas, a
mesma natureza jurdica.163 Costuma ser realizada por meio de uma declarao
dirigida ao Estado encarregado pelas partes contratantes de receber a adeso,
consubstanciada num instrumento escrito.164
Os termos do tratado podem autorizar tanto a assinatura diferida quanto
a adeso165 antes da sua entrada em vigor.
Rezek recorda que o Estado aderente no se distingue do Estado
ratificante no que se refere aos direitos e obrigaes das partes.166 Em princpio,
os contratantes originrios no gozam de privilgios por haverem negociado
e assinado o tratado.
O processo de adeso do Brasil a um tratado tem incio com a deciso
discricionria do Presidente da Repblica no sentido de submeter ao crivo
do Congresso Nacional o texto convencional a que o Pas ainda no parte,167
por procedimento idntico ao envio de um acordo assinado pelo Chefe de
Estado para apreciao legislativa. Uma vez autorizado pelo Poder Legislativo,
o Presidente da Repblica expede, tambm ao seu alvitre, o instrumento de
adeso, que entregue autoridade depositria do tratado. Com a sua entrada
Ibid., p. 84.
MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 172. REZEK, op. cit., p.
87, chama esta modalidade, que desaprova, de adeso condicional.
163
2008, cit., p. 11. No mesmo sentido, REZEK, op. cit., p. 84.
164
MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 172. Entretanto, a
autoridade encarregada de receber os instrumentos de adeso pode ser uma organizao
internacional.
165
REZEK, op. cit., p. 85. O autor refere-se adeso.
166
Ibid., p. 85.
167
161
162
58
em vigor internacional, o acordo incorporado ordem jurdica interna por

meio da promulgao e da publicao.
2.1.7. Denncia
Examinada a alada do Poder Executivo para celebrar tratados, cabe
agora avaliar a sua competncia para retirar-se das estipulaes de um
compromisso convencional. H diversas hipteses de desvinculao de um
acordo internacional, como a sua extino por consentimento mtuo ou por
execuo integral das obrigaes ali contidas, ou ainda por caducidade,
dessuetude, condio resolutria e outras.168 A que interessa mais de perto,
devido frequncia com que ocorre nas relaes internacionais e por suas
possveis repercusses de ordem constitucional interna, o exerccio da
vontade unilateral de se desvincular do tratado, isto , a denncia.
Mello define a denncia unilateral como o ato pelo qual uma das partes
contratantes comunica outra ou s outras a sua inteno de dar por findo
esse tratado ou de se retirar do mesmo.169 A matria disciplinada pela
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, cujo art. 56 fixa como
regra bsica a presuno de que o acordo no pode ser denunciado se no
contiver disposies relativas sua denncia.170 O direito internacional prev,
contudo, no silncio do texto convencional, a possibilidade de denncia, se
ficar demonstrada a inteno das partes no sentido de admiti-la ou se o direito
de denunciar puder ser deduzido da natureza do tratado.171
Brownlie afirma que os tratados de paz no podem ser denunciados.172
Rezek menciona o que chama de tratados de vigncia esttica, cujos
exemplos so os que definem uma fronteira comum e os que cedem territrio,
como insuscetveis de denncia unilateral.173
Nos casos em que o acordo no preveja o decurso de um prazo entre a
notificao de denncia e a extino dos compromissos convencionais do
168
MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 184. O autor oferece uma
lista detalhada das hipteses de extino dos tratados.
169
Ibid., p. 185.
170
BROWNLIE, Ian. Principles of public international Law. 6a ed. Oxford: Oxford University
Press, 2003, p. 592.
171
1, a e b.
172
BROWNLIE, op. cit., p. 593.
173
59
Estado denunciante, a Conveno de Viena determina um pr-aviso mnimo

de doze meses.174
Rezek considera-a um ato retratvel, o que significa que o Estado
denunciante pode voltar atrs e expressar seu desejo de manter as suas
obrigaes convencionais, mas desde que os efeitos da denncia no se
tenham ainda consumado, com a correspondente extino do acordo
bilateral ou dos efeitos jurdicos do tratado multilateral para o denunciante.
Neste ltimo caso, Rezek cogita do retorno do Estado disciplina do tratado
por meio de adeso.175 Cabe indagar se o Governo brasileiro necessitaria
obter nova aprovao legislativa para tanto, o que ser visto no Captulo
III.176
A denncia consubstancia-se por escrito num instrumento, carta ou
notificao, e dirigida ao governo da outra parte contratante ou, no caso
dos tratados multilaterais, autoridade depositria. No caso de acordo
bilateral, o efeito da denncia extingui-lo.
No que se refere ao Brasil, a Constituio Federal no contm disposio
expressa acerca da competncia para desligar o Pas de tratados. Mello afirma
que a denncia de um acordo internacional dispensa o assentimento prvio
do Poder Legislativo, posio defendida pela maioria dos juristas.177 Cabe,
porm, examinar o seu fundamento.
A questo da competncia do Poder Executivo para denunciar, sem ouvir
o Congresso Nacional, tratados que, na sua formao, haviam recebido
aprovao legislativa surgiu em 1926, quando o Governo brasileiro decidiu
retirar-se da Sociedade das Naes. Clvis Bevilaqua, ento consultor jurdico
do Ministrio das Relaes Exteriores, opinou poca pela desnecessidade
de o Presidente obter autorizao do Poder Legislativo para desligar-se de
acordo que estabelea, no seu texto, o procedimento de denncia.
Embora concorde com esta posio, Rezek considera o raciocnio de
Bevilaqua equivocado, em especial o argumento de que, quando aprova
originalmente o tratado, o Congresso Nacional tambm acata a clusula de
denncia e, portanto, o Poder Executivo apenas exerce um direito que se acha
174
2.

Cf. 3.1.4. Denncia e nova ratificao, neste trabalho.
177
175
176
60
declarado no texto aprovado pelo Congresso.178 Rezek afirma que Bevilaqua

equipara tal clusula aos demais dispositivos de execuo contidos no texto
convencional e conclui, ab absurdo, que se todos os direitos previstos no acordo
fossem equivalentes, por haverem todos recebido a aprovao legislativa quando
de sua constituio, o Poder Executivo tambm prescindiria da anuncia do
Congresso Nacional para acionar a clusula de emenda ao tratado ou para levar
a efeito a reforma do texto convencional, o que no o caso.
Na verdade, o cerne do argumento de Bevilaqua parece ser outro. Aquele
jurista conclui que a Carta de 1891 confere ao Congresso Nacional a
competncia de aprovar ou rejeitar acordos internacionais,179 sendo foroso
reconhecer que a denncia ato estranho sua esfera de ao.180 Em
outras palavras, Bevilaqua interpretou restritivamente a alada constitucional
do Poder Legislativo no que se refere a tratados.
Para defender a tese de que o Presidente da Repblica pode, a seu critrio,
denunciar tratados, Rezek parte do princpio de que os acordos validamente
denunciveis se apiam sobre duas vontades, isto , os Poderes Executivo e
Legislativo, cada uma delas, isoladamente, insuficiente para vincular o Brasil aos
compromissos convencionais internacionais, mas, juntas, capazes de obrigar o Pas.
O jurista entende que estas duas vontades mantm o tratado em vigncia ao longo
do tempo e, a contrario sensu, caso uma delas seja retirada, o acordo deixa de ser
constitucionalmente sustentvel e deve ser denunciado. Nas palavras de Rezek:
Parece bastante lgico que, onde a comunho de vontades entre
governo e parlamento seja necessria para obrigar o Estado (...),
repute-se suficiente a vontade de um daqueles dois poderes para
desobrig-lo por meio da denncia. (...) Isso levar concluso de
que nenhum tratado dentre os que se mostrem rejeitveis por meio
de denncia deve continuar vigendo contra a vontade quer do
governo, quer do Congresso.181

179
art. 34: Compete privativamente ao Congresso Nacional: 12) Resolver definitivamente sobre
os tratados e convenes com as naes estrangeiras.
180
julho de 1926. In: Pareceres, op. cit., p. 352.
181
178
61
Admitida a tese de Rezek, o corolrio da liberdade do Presidente da

Repblica de denunciar o tratado sem ouvir o Congresso Nacional a idntica
competncia autnoma deste ltimo para desligar o Brasil do compromisso
convencional. O autor reconhece, a esse respeito, o desequilbrio entre os
instrumentos de ao disponveis para os dois Poderes, tendo em vista que
todos os rgos da administrao pblica responsveis pelas relaes
exteriores e pela comunicao oficial com Estados estrangeiros subordinamse ao Executivo. Cogita, ento, dos meios de que dispe o Congresso para
manifestar sua vontade de ver o acordo denunciado, descartando a expedio
de decreto legislativo de rejeio do tratado vigente, falta de previso de
semelhante ato na faixa de competncia exclusiva do parlamento,182 e
entendendo cabvel repudi-lo por lei ordinria, embora esta esteja sujeita
sano do Presidente da Repblica. Rezek aponta a Lei n 2.416, de 28 de
junho de 1911, que mandou denunciar todos os doze tratados de extradio
ento em vigor para o Brasil, e que foi cumprida pelo Poder Executivo, como
exemplo do poder do Congresso Nacional de ordenar a denncia de tratados
por lei.183
Parcela da doutrina, porm, critica a liberdade de denunciar de que goza
o Presidente da Repblica e, por meio de uma analogia com o processo
legislativo, entende que idealmente a denncia deveria exigir a consulta prvia
ao Congresso Nacional. Dallari recorda que, uma vez em vigor, a lei,
devidamente votada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Poder Executivo,
no pode ser revogada ou modificada por deciso unilateral do Chefe de
Estado e defende que o mesmo raciocnio deveria aplicar-se denncia de
tratado que haja recebido aprovao legislativa e tenha sido ratificado pelo
Presidente da Repblica. Dallari tambm traz colao argumentos de outros
autores no sentido de que o acordo, incorporado ordem jurdica brasileira,
modifica ou revoga leis anteriores que lhe sejam contrrias, as quais no se
restabelecem com a denncia do compromisso convencional. Para estes
doutrinadores, portanto, seria injurdico admitir a revogao do tratado
por simples ato administrativo do Poder Executivo.184 A esse respeito,
Ibid., pp. 108-109.

Parece haver pelo menos outro precedente a indicar que o Legislativo se julga competente
para determinar a denncia de um tratado: o 2 do art. 3 da Lei n 313, de 30 de julho de 1948.
A denncia no chegou a ser efetivamente ordenada.
184
182
183
62
encontra-se em exame pelo STF a ADI n 1.625, de 19 de junho de 1997,

em cujo mbito aquela corte debate se a denncia de acordos pelo Executivo
careceria de aprovao congressual para ter validade no plano do direito
interno.
De qualquer modo, a prtica constitucional brasileira consagra o
Presidente da Repblica como o titular do poder de denunciar os tratados,
prerrogativa que exerce a seu critrio.185 A Lei n 2.416/1911, porm, talvez
possa ser vista como um precedente a indicar uma eventual competncia do
Congresso Nacional para determinar ao Poder Executivo a denncia de
acordos internacionais.
O Chefe de Estado pode incorporar a denncia ordem jurdica ptria.
O Decreto n 68.796, de 23 de junho de 1971, por exemplo, torna pblica a
denncia pelo Brasil da Conveno n 81 da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) e informa a data em que esta deixar de vigorar para o Pas.
Da mesma maneira, o Decreto n 2.100, de 20 de dezembro de 1996,
comunica a denncia da Conveno n 158 da OIT.186
A doutrina discute se lcito ao Executivo denunciar, sem ouvir o
Legislativo, os acordos sobre direitos humanos que, por fora do 3 do art.
5 da Lei Maior, sejam equiparados a emenda constitucional.187
2.2. Atribuies do Ministrio das Relaes Exteriores
O Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) o rgo incumbido de
auxiliar o Presidente da Repblica na formulao e na execuo da poltica
externa e de manter relaes com Estados estrangeiros e organizaes
internacionais.188 Esta competncia no exclui a interveno de outros rgos
do governo federal no domnio das relaes internacionais do Estado
brasileiro, mas, a bem do princpio fundamental da coordenao das atividades
Ibid., p. 115.
Conveno n 81 da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em Genebra, em 11 de
julho de 1947, aprovada pelo Decreto Legislativo n 74, de 29 de maio de 1956, e promulgada
pelo Decreto n 41.721, de 25 de junho de 1971. Conveno n 158 da OIT, adotada em
Genebra, em 22 de junho de 1982, aprovada pelo Decreto Legislativo n 68, de 16 de setembro
de 1992, e promulgada pelo Decreto n 1.855, de 10 de abril de 1996.
187
Para um exame do processo de aprovao legislativa dos tratados dessa natureza, Cf. 3.2.1.
O processo legislativo de aprovao dos acordos de direitos humanos, neste trabalho.
188
Brasil. Decreto n 5.979 de 6 de dezembro de 2006.
185
186
63
da administrao federal,189 cabe ao MRE participar das negociaes com

governos e entidades estrangeiros.190
A Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, disciplina a reserva de
competncia do Ministrio das Relaes Exteriores em meio aos assuntos
relativos aos diversos ministrios e Presidncia da Repblica. Dispe aquele
diploma legal serem da alada do MRE:
(a) poltica internacional;
(b)relaes diplomticas e servios consulares;
(c) participao nas negociaes comerciais, econmicas, tcnicas e
culturais com governos e entidades estrangeiras;
(d) programas de cooperao internacional;
(e) apoio a delegaes, comitivas e representaes brasileiras em agncias
e organismos internacionais e multilaterais;
No h referncia expressa tramitao de tratados internacionais no
mbito do MRE, embora os dispositivos atinentes Secretaria Especial de
Portos191 e ao Ministrio dos Transportes192 curiosamente mencionem ser da
alada daqueles rgos o estabelecimento de diretrizes para a representao
do Brasil nos organismos internacionais e em convenes, acordos e tratados
referentes s suas respectivas competncias.
Em que pese o disposto na alnea d relativa ao MRE, a mesma lei inclui
entre as atribuies da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e da
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres a promoo e a execuo
de programas de cooperao com organismos nacionais e internacionais
(...) voltados implementao dos seus respectivos fins.193 Outros diplomas
legais possuem normas semelhantes, como a Lei Geral de Telecomunicaes,
que outorga Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) a competncia
para representar o Brasil nos organismos internacionais de telecomunicaes,
sob a coordenao do Poder Executivo.194
Brasil. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, art. 6.

Brasil. Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, art. 27, XIX, c.
191
Lei n 10.683/2003, art. 24-A, 2, IV, includo pela Lei n 11.518, de 5 de setembro de 2007.
192
Ibid., art. 27, 8, IV.
193
Ibid., art. 3, V, includo pela Lei n 11.204, de 5 de dezembro de 2005, e art. 22.
194
Brasil. Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997, art. 19, II.
189
190
64
Com base na Lei n 10.683/2003, o Presidente da Repblica aprovou a

Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores por meio do
Decreto n 5.979 de 6 de dezembro de 2006.195 A Estrutura Regimental
reproduz a competncia do MRE prevista em lei e fixa como misso do
rgo auxiliar o Presidente da Repblica na formulao da poltica exterior
do Brasil, assegurar sua execuo e manter relaes com Estados estrangeiros,
organismos e organizaes internacionais.196 Mais uma vez, no h meno
expressa a uma competncia geral para acompanhar ou coordenar o processo
de celebrao de tratados, embora isto possa ser presumido a partir das
atribuies do Ministrio relacionadas acima, em especial as relaes
diplomticas e a participao nas negociaes com governos e entidades
estrangeiros. A alada definida para algumas unidades do MRE, porm, prev
a negociao de acordos, caso dos Departamentos de Energia e Cultural.197
A Estrutura Regimental prev, ainda, como competncia do Departamento
de Imigrao e Assuntos Jurdicos, propor atos internacionais sobre tema
de sua responsabilidade e coordenar a respectiva negociao, bem como
examinar a correo formal e preparar os documentos definitivos dos demais
atos negociados por todas as unidades do Ministrio.198 A segunda parte do
dispositivo atribuio da Diviso de Atos Internacionais, que permanece
inominada neste ato administrativo, o qual desce apenas ao nvel de
departamento.
O ato em apreo estabelece, ademais, a natureza e a competncia da
Consultoria Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores, bem como a alada
da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares, cujos papis
no trmite de tratados sero examinados mais adiante.199
Nos termos do Decreto n 5.979/2006, o Ministro de Estado das
Relaes Exteriores expediu a Portaria n 212, de 30 de abril de 2008, que
institui o Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores
Na vigncia da Lei n 10.683/2003, a estrutura regimental do MRE j foi regulada pelos

Decretos nos 5.032, de 5 de abril de 2004, e 4.759, de 21 de junho de 2003, hoje revogados.
196
Brasil. Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, Anexo I ao Decreto n
5.979 de 6 de dezembro de 2006, art. 1, pargrafo nico.
197
Ibid. Respectivamente, art. 15, III: tratar da vertente externa de negociaes na rea geolgica
e mineral, inclusive acordos para importao e exportao de minrios, e art. 32: negociar
acordos.
198
Ibid., art. 28, II. Esta a nova designao do Departamento de Estrangeiros.
199
Ibid., arts. 7 e 5, respectivamente.
195
65
(RISE). Este regulamento administrativo compe-se de duas partes, versando

a primeira sobre a competncia geral do MRE e a segunda, sobre as
atribuies especficas de cada unidade do Ministrio.
O primeiro ttulo reitera a competncia prevista em lei para a Pasta, bem
como a sua misso.200 O art. 3, contudo, bem mais detalhado no que se
refere s atribuies do MRE, dispondo, inclusive, que, no trato dos assuntos
de sua competncia, incumbe ao Ministrio negociar e celebrar tratados,
acordos e demais atos internacionais.201 O mesmo artigo tambm lhe outorga
a competncia expressa para representar o Governo brasileiro no exterior.
O art. 4 do RISE, por sua vez, define que o Ministrio das Relaes
Exteriores o rgo federal encarregado de coordenar, na Administrao
Pblica, os assuntos concernentes s relaes externas do Pas e contm
dispositivos acerca da necessria participao do rgo em programas, mesmo
de outras reas da administrao, que envolvam a poltica externa do Brasil.
Com isto, o regimento interno parece atender ao princpio fundamental da
coordenao da administrao federal, conforme prev o art. 6, II, do
Decreto-Lei n 200/1967.
Em que pese a sua autodefinio como o rgo coordenador, no seio da
administrao federal, dos assuntos relativos poltica externa do Brasil, no
passado o Ministrio das Relaes Exteriores parece ter encontrado certa
dificuldade em acompanhar todas as atividades, levadas a efeitos pelos demais
ministrios, que tenham repercusso internacional para o Pas. Constam dos
arquivos da Diviso de Atos Internacionais do MRE o Convnio Constitutivo
do Conselho Agropecurio do Sul e do Comit Veterinrio Permanente do
Cone Sul, com a observao firmado indevidamente pelos Ministrios da
Agricultura do Mercosul, Bolvia e Chile, e o Protocolo de Intenes sobre
Petrleo, celebrado entre Brasil e Venezuela, em Caracas, em 4 de julho de
1995, com a anotao [o] original deste Acordo est no Ministrio das
Minas e Energia. No temos cpia assinada.202 Tudo indica que se trata de
acordos, supostamente vinculantes para o Brasil, concludos por outros
ministrios sem consulta ao MRE. Rodas, em parecer emitido em 1993 na
Brasil. Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, aprovado pela
Portaria n 212, de 30 de abril de 2008, do Ministro de Estado das Relaes Exteriores, art. 2.
201
Ibid., art. 3, VI.
202
ALEXANDRE, Cristina Vieira Machado. O congresso brasileiro e a poltica externa (19852005). Rio de Janeiro: PUC, Instituto de Relaes Internacionais, 2006, p. 85.
200
66
qualidade de Consultor Jurdico daquela Pasta, relata caso semelhante, o de

um Protocolo Financeiro com a Alemanha, de conhecimento do Departamento
de Marinha Mercante, supostamente em vigor, mas que no constava dos
arquivos do Itamaraty.203
O segundo ttulo do RISE detalha as competncias especficas de cada
unidade do Ministrio das Relaes Exteriores. Com base naquele regulamento
administrativo e outras fontes normativas, cabe examinar o papel dos diferentes
rgos do MRE no processo de celebrao de tratados, a comear por uma
breve descrio da tramitao dos atos internacionais no mbito do Ministrio.
2.2.1. Tramitao de tratados no mbito do MRE
Segundo o fluxograma de tramitao de atos internacionais do MRE,204
o texto convencional remetido, pela rea do Ministrio que o haja negociado
ou com competncia substantiva sobre a matria nele versada, Diviso de
Atos Internacionais (DAI) para a preparao dos definitivos que sero
assinados. Firmado o acordo, a mesma rea substantiva ou negociadora
submete DAI, a pedido desta, as minutas de exposio de motivos e de
mensagem presidencial ao Congresso Nacional, que so elevadas SecretariaGeral das Relaes Exteriores para o parecer da Consultoria Jurdica (CJ)
do Ministrio. O parecer e as minutas so, em seguida, enviados pela DAI
ao Gabinete do Ministro de Estado. Esta ltima autoridade firma a exposio
de motivos e a despacha, juntamente com a minuta de mensagem, o parecer
e o texto convencional, para a Casa Civil da Presidncia da Repblica, que
os examinar e tomar as providncias para a remessa do tratado ao Poder
Legislativo.
Aps a aprovao legislativa, a DAI providencia, de ofcio, a ratificao
do tratado, em geral por meio do envio de instrues ao posto do Itamaraty
no exterior que dever notificar a outra parte do cumprimento, pelo Pas, dos
requisitos internos de aprovao.
Com a ratificao do tratado pelo Brasil e a sua entrada em vigor para o
Pas no plano internacional, compete rea originalmente substantiva ou
RODAS, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 23 de
dezembro de 1993. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IX (1990-1999, no
prelo), p. 142.
204
Cf. o Anexo III a este trabalho. O fluxograma obra da Diviso de Atos Internacionais do
MRE.
203
67
negociadora enviar DAI, a pedido desta, as minutas de exposio de motivos

e de decreto presidencial para a promulgao. Os documentos em apreo
so ento submetidos pela Diviso de Atos Internacionais Secretaria-Geral
para o parecer da Consultoria Jurdica. A seguir, o parecer e as minutas so
enviados pela DAI ao Gabinete do Ministro de Estado. Este firma a exposio
de motivos e a encaminha, juntamente com a minuta de decreto e o parecer,
Casa Civil da Presidncia da Repblica, que os examina e toma as
providncias necessrias promulgao e publicao do tratado.
A tramitao dos acordos executivos ser descrita no Captulo V.205
Cabe ainda uma palavra acerca do processo de deciso, no mbito do
Itamaraty, quanto assinatura, envio ao Congresso Nacional e ratificao,
que correspondem aos atos de governo da competncia discricionria do
Poder Executivo.206
No existe um procedimento formal de deciso quanto avaliao da
oportunidade e convenincia da assinatura de um tratado j negociado. Em
geral, tal deliberao pode ser tomada pelo Ministro de Estado das Relaes
Exteriores, pelo Secretrio-Geral da Pasta, por um dos Subsecretrios-Gerais
ou por chefe de Departamento. Eventos como visitas oficiais costumam
acelerar o processo de deciso a esse respeito.
Uma vez firmado o tratado, a DAI adota, de ofcio, as providncias
necessrias ao encaminhamento do texto convencional ao Congresso
Nacional, para apreciao legislativa. Uma destas providncias a
solicitao de parecer da Consultoria Jurdica, por intermdio da
Secretaria-Geral do Ministrio, ocasio em que esta ltima pode decidir
no dar seguimento ao tratado. Ademais, uma eventual deciso quando
inoportunidade ou inconvenincia da submisso do acordo ao Legislativo
pode eventualmente ser tomada pelo Gabinete do Ministro de Estado, ao
receber da DAI as minutas da exposio de motivos e da mensagem
presidencial. Como j se viu,207 embora no seja obrigado a submeter o
texto convencional ao crivo do parlamento, o Executivo no pode
expressar, sem o concurso do Congresso Nacional, o consentimento
Cf. 5.1.6. A prtica brasileira atual dos acordos executivos, neste trabalho.
As informaes que se seguem so resultado de entrevista com o Conselheiro Alessandro
Warley Candeas, Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia,
em 31 de outubro de 2008.
207
Cf. 2.1.2. Envio ao Congresso Nacional, neste trabalho.
205
206
68
definitivo do Brasil em vincular-se aos termos de um acordo sujeito ao

abono legislativo.
As providncias relativas ratificao so tomadas pela DAI que, mais
uma vez, age de ofcio, em geral por meio da transmisso de instrues a um
posto no exterior para que notifique a outra parte contratante. Tais instrues
so rubricadas pelas reas do Ministrio com competncia substantiva sobre
a matria versada no tratado, antes de sua expedio, de modo que os rgos
do Itamaraty envolvidos no tema tm, ento, a oportunidade de manifestar
sua eventual discordncia quanto oportunidade ou convenincia da
ratificao.
2.2.2. O Gabinete do Ministro de Estado
Ademais da competncia coordenadora genrica de que goza o
Ministro de Estado das Relaes Exteriores com respeito sua Pasta, por
fora do art. 19 do Decreto-Lei n 200/1967 e do art. 5 do RISE,208
incumbe ao seu Gabinete promover a articulao entre o Ministrio e os
rgos da Presidncia da Repblica209. Nesse sentido, cabe a esta unidade
remeter Casa Civil da Presidncia da Repblica a exposio de motivos
que encaminha o texto do tratado que se quer submeter apreciao do
Poder Legislativo, assinada pelo Ministro de Estado ou por seu substituto
legal, juntamente com a minuta de mensagem do Presidente da Repblica
ao Congresso Nacional. Os documentos so recebidos da Diviso de Atos
Internacionais.210
Posteriormente aprovao legislativa, o Gabinete tambm envia Casa
Civil a minuta de decreto presidencial para a promulgao de tratado,
acompanhada de exposio de motivos firmada pelo Ministro de Estado. Os
projetos de ambas as peas so recebidos tambm da Diviso de Atos
Internacionais.211
Decreto-Lei n 200/1967, art. 19: Todo e qualquer rgo da Administrao Federal, direta
ou indireta, est sujeito superviso do Ministro de Estado competente (...). Regimento
Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., art. 5: O Ministro de Estado das
Relaes Exteriores (...) exerce as superiores orientao, coordenao e superviso do MRE.
209
Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., art. 9, II.
210
2008, cit., p. 16.
211
Ibid., p. 18.
208
69
2.2.3. A Secretaria-Geral
A par da alada do Secretrio-Geral para chefiar a Secretaria de Estado
das Relaes Exteriores (SERE) e para analisar qualquer matria de natureza
poltica, econmica, comercial, cientfica, tecnolgica, cultural, jurdica,
consular, administrativa ou de cooperao que seja da competncia do
MRE,212 o RISE atribui segunda mais alta autoridade do Ministrio das
Relaes Exteriores a faculdade de examinar negociaes de acordos nas
diversas reas da ao diplomtica.213 Trata-se de um poder genrico de
superviso das negociaes de atos internacionais.
O gabinete do Secretrio-Geral participa do andamento dos acordos
celebrados, ao analisar as consideraes das reas do Ministrio envolvidas
na tramitao, ao revisar as minutas de exposio de motivos, de mensagem
e de decreto, e ao encaminhar Consultoria Jurdica, para parecer, o texto
convencional enviado pela Diviso de Atos Internacionais, o que ocorre antes
da sua remessa ao Congresso Nacional e antes da promulgao.
2.2.4. A Consultoria Jurdica
A figura da Consultoria Jurdica (CJ) como rgo de assistncia direta e
imediata do Ministro de Estado prevista, com graus crescentes de
detalhamento, na Lei n 10.683/2003, no Decreto n 5.979/2006 e no RISE.
A Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, estabelecida
pelo mencionado decreto, define a natureza desta unidade no art. 7,
vinculando-a Advocacia-Geral da Unio (AGU) como rgo setorial.
Como regra geral, os arts. 49, II, e 58 da Lei Orgnica da AGU214
dispem que os consultores jurdicos dos ministrios so nomeados pelo
Presidente da Repblica mediante indicao do respectivo titular da Pasta,
dentre bacharis em direito que contem cinco anos de prtica forense. No
caso especfico do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores,
a Estrutura Regimental determina a sua nomeao por ato do Ministro Chefe
da Casa Civil da Presidncia da Repblica, por delegao de competncia,215
Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., art. 31, VI.
Ibid., art. 31, XVII.
214
Brasil. Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993.
215
Brasil. Decreto n 4.734, de 11 de junho de 2003.
212
213
70
dentre os ministros de primeira classe da carreira de diplomata ou outras

pessoas de notvel saber jurdico e com relevantes servios prestados ao
Pas, respeitados os requisitos do bacharelado e da prtica forense.216
A competncia das consultorias jurdicas dos ministrios fixada originalmente
pela Lei Orgnica da AGU217 e reproduzida, com ligeiras modificaes, pela
Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores.218 O RISE, por sua
vez, reitera os termos da Estrutura Regimental, no que se refere alada da
Consultoria Jurdica do MRE, com mais detalhes e alguns acrscimos. Embora o
Regimento Interno no atribua a este rgo, de maneira expressa, a funo de
examinar os projetos de tratado em tramitao no Poder Executivo, a mesma
pode ser deduzida de alguns de seus dispositivos:219
Compete Consultoria Jurdica:
I- assessorar o Ministro de Estado e o Secretrio-Geral em questes
de natureza jurdica; (...)
III - fixar a interpretao da Constituio, das leis, dos tratados e
dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida no mbito
do Ministrio e da entidade vinculada, quando no houver orientao
normativa do Advogado-Geral da Unio;
IV - exarar parecer, quando solicitado pelo Ministro de Estado ou
pelo Secretrio-Geral, sobre: a) matria de Direito, nas suas vertentes
internacional e interna; b) interpretao da Constituio, das leis,
dos tratados internacionais e dos demais atos normativos; e) relao
entre o ordenamento jurdico interno brasileiro e o ordenamento
jurdico internacional;
V - elaborar estudos e preparar informaes por solicitao do
Ministro de Estado e do Secretrio-Geral; (...)
VIII - realizar outras atividades determinadas pelo Ministro de Estado
ou pelo Secretrio-Geral.
Segundo o Manual de Procedimentos de Atos Internacionais Prtica

Diplomtica Brasileira, publicado pela Diviso de Atos Internacionais do
Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, cit., art. 60.

Lei Complementar n 73/1993, art. 11.
218
Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, cit., art. 7.
219
Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., art. 17.
216
217
71
MRE, a Consultoria Jurdica necessariamente intervm no processo de

concluso de tratados em dois momentos diferentes, a saber, entre a
assinatura e o envio do compromisso convencional ao Congresso Nacional
para apreciao legislativa, e antes da promulgao do acordo por decreto
do Presidente da Repblica. 220 A exigncia de manifestao do rgo
nestas duas oportunidades deve-se ao Decreto n 2.954, de 29 de janeiro
de 1999, cujo art. 25 determina que as propostas de ato normativo sujeitas
a apreciao do Chefe de Estado devem estar acompanhadas de parecer
da CJ.
No primeiro caso, a Consultoria Jurdica emite parecer sobre o ato
internacional e as minutas de exposio de motivos e de mensagem
presidencial, antes de sua remessa ao Poder Legislativo. A consulta ao rgo
d-se, portanto, depois de firmado o tratado, exceto em caso de adeso,
quando a assinatura costuma ser dispensada.
No segundo momento, aps a aprovao legislativa, o rgo examina o
acordo e a minuta do decreto de promulgao a ser firmado pelo Presidente da
Repblica.
O Manual de Procedimentos prev tambm a possibilidade de a
Consultoria Jurdica ser chamada a opinar ainda durante a negociao do
texto convencional, [q]uando surgirem fundadas dvidas ou se o ato
tratar de tema juridicamente complexo. Nesse caso, a Diviso de Atos
Internacionais poder recomendar que a unidade responsvel pelas
negociaes solicite parecer prvio da CJ acerca da constitucionalidade,
da legalidade e da juridicidade do projeto de tratado.221
2.2.5. A Diviso de Atos Internacionais
Pea-chave do processo de tramitao de tratados, a Diviso de Atos
Internacionais (DAI) uma unidade vinculada ao Departamento de Imigrao
e Assuntos Jurdicos do MRE. Um rgo administrativo dedicado
processualstica dos compromissos convencionais brasileiros j era encontrado
no Regulamento da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores de
220
2008, cit., pp. 16 e 17, respectivamente.
221
Ibid., p. 15.
72
1920,222 que criou a Seo dos Limites e Atos Internacionais, subordinada

ao Diretor-Geral dos Negcios Polticos e Diplomticos e responsvel pela
preparao dos decretos de publicidade e denncia de acordos e dos
respectivos instrumentos e cartas de ratificao, bem como pela manuteno
da coleo de atos internacionais do Pas. Em 1931, por fora de novo
Regulamento,223 o rgo foi renomeado Servio de Limites e Atos
Internacionais, vinculado Secretaria-Geral e com as mesmas atribuies.
A Reforma Oswaldo Aranha, de 1943, resultou na aprovao de um novo
Regimento para a Secretaria de Estado das Relaes Exteriores,224 do qual
constava a Diviso de Atos, Congressos e Conferncias Internacionais (DAI),
vinculada ao Departamento Diplomtico e Consular e responsvel por toda a
tramitao de atos internacionais no Poder Executivo, pela prestao de informaes
sobre as obrigaes vigentes para o Brasil e, em consequncia, pelo preparo de
uma lista de atos internacionais em vigor para o Pas. A designao da DAI foi
mantida nas reformas administrativas subsequentes de 1945 e 1946.225 Em 1961,
o Regulamento Orgnico do Ministrio das Relaes Exteriores deu Diviso de
Atos Internacionais o seu nome atual, subordinando-a ao Departamento de
Assuntos Jurdicos da Secretaria Geral de Poltica Exterior e encarregando-a de
tratar da forma e do processamento dos atos internacionais.226
A atual Estrutura Regimental do MRE no contm previso especfica
sobre a existncia da DAI, pois, conforme j mencionado, aquele ato
administrativo relaciona apenas as unidades de nvel superior ao de diviso.
Entretanto, no que se refere alada do Departamento de Imigrao e Assuntos
Jurdicos,227 inclui entre as atribuies do rgo a de examinar a correo
Brasil. Regulamento da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, aprovado pelo Decreto
n 14.056, de 11 de fevereiro de 1920, art. 15. A cronologia das reformas administrativas do
MRE doravante apresentada segue as indicaes de CASTRO, Flvio Mendes de Oliveira.
Histria da organizao do Ministrio das Relaes Exteriores. Braslia: Editora Universidade
de Braslia, 1983, pp. 215-217.
223
Brasil. Regulamento da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, aprovado pelo Decreto
n 19.926, de 28 de abril de 1931, art. 11.
224
Brasil. Regimento da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, aprovado pelo Decreto n
12.343, de 5 de maio de 1943, art. 9.
225
Brasil. Decreto-Lei n 8.324, de 8 de dezembro de 1945, art. 4, II, a, subordinada ao
Departamento Poltico, Econmico e Cultural. Brasil. Decreto-Lei n 9.032, de 6 de maro de
1946, art. 4, I, d, subordinada ao Departamento Poltico e Cultural.
226
Brasil. Regulamento Orgnico do Ministrio das Relaes Exteriores, aprovado pelo Decreto
do Conselho de Ministros n 1, de 21 de setembro de 1961, art. 41.
227
Trata-se da nova denominao do Departamento de Estrangeiros do Itamaraty.
222
73
formal e preparar os documentos definitivos dos demais atos negociados por

todas as unidades do Ministrio, o que corresponde competncia da diviso
em apreo.
no RISE que podem ser encontradas, de maneira detalhada, as
responsabilidades da DAI,228 que incluem preparar os instrumentos relativos
aos atos internacionais concludos pelo Brasil e providenciar a sua aprovao,
ratificao ou adeso, promulgao, publicao, registro e denncia. diviso,
do mesmo modo que a suas antecessoras, incumbe manter os registros
administrativos da tramitao do acordo. Ademais, compete unidade expedir
as cartas de plenos poderes para habilitar os representantes brasileiros a
assinar tratados.
De um modo geral, a Diviso de Atos Internacionais articula-se com trs
reas do MRE, a saber, com as unidades responsveis pela negociao do
tratado ou com competncia substantiva sobre a matria nele versada, com a
Consultoria Jurdica e com o Cerimonial do Itamaraty.229
Conforme o Manual de Procedimentos de Atos Internacionais, a DAI
procura manter-se informada das negociaes do compromisso convencional,
de modo a preparar-se para a eventual assinatura e dar boa forma tcnica
redao do ato.230 Concluda a negociao do tratado e decidindo-se o Brasil
pela celebrao, a diviso providencia os instrumentos originais para assinatura,
bem como as cartas de plenos poderes, se necessrias. No caso de tratado
multilateral, compete unidade preparar tanto o credenciamento da delegao
brasileira conferncia que negociar o texto quanto o instrumento de plenos
poderes para a assinatura. Como se viu, a Diviso de Atos Internacionais
Art. 129. Compete Diviso de Atos Internacionais (DAI): I - opinar sobre a processualstica
e a forma dos atos internacionais celebrados pelo Brasil; II - cuidar da boa forma e da assinatura
dos instrumentos relativos aos atos internacionais a serem celebrados pelo Brasil; III - coordenarse com a AFEPA no acompanhamento da tramitao dos atos internacionais submetidos
aprovao do Poder Legislativo; IV - tomar providncias para a aprovao, promulgao,
ratificao, adeso, denncia e publicao de atos internacionais, bem como para seu registro em
Chancelarias ou Organizaes Internacionais; V - preparar cartas credenciais e de plenos poderes
para negociao e assinatura de atos internacionais, bem como para as Delegaes do Brasil em
conferncias e reunies internacionais; VI - manter registros de assinatura, ratificao, adeso
ou denncia de atos internacionais de interesse para o Brasil, e fazer public-los quando cabvel;
VII - cuidar dos atos internacionais de que o Brasil for depositrio (...).
229
Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia, em 31 de outubro de 2008.
230
2008, cit., p. 14.
228
74
responsvel por receber, da rea do Ministrio das Relaes Exteriores que

haja negociado o compromisso convencional ou com competncia substantiva
sobre a matria, as minutas de exposio de motivos do Ministro de Estado
e da mensagem que o Presidente da Repblica dirigir ao Congresso Nacional,
e por encaminh-las ao Gabinete, aps exame pela Consultoria Jurdica.231
Com respeito ao relacionamento com a Consultoria Jurdica, este rgo opina,
a pedido da DAI, em pelo menos dois momentos da tramitao do tratado: antes
do envio do texto ao Congresso Nacional e antes da sua promulgao.
Por fim, a diviso articula-se com o Cerimonial durante os eventos de
assinatura dos atos internacionais.
2.2.6. A Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
AAssessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA)
definida no RISE como um dos rgos de assistncia direta e imediata ao
Ministro de Estado das Relaes Exteriores, responsvel pela articulao
entre o MRE, de um lado, e o Congresso Nacional e os estados e municpios,
de outro.232
Embora o Regimento Interno no contenha previso especfica sobre a
funo da AFEPA no processo de celebrao de acordos internacionais, o
papel de interlocuo com o Poder Legislativo, por ela desempenhado, revestese de importncia para o acompanhamento da tramitao dos compromissos
convencionais no parlamento. O rgo mantm registro informatizado de todos
os atos internacionais em andamento no Congresso Nacional, com atualizao
diria, e faz-se presente a todas as reunies das Comisses de Relaes
Exteriores das duas Casas legislativas. Articula-se com os presidentes e relatores
daqueles rgos fracionrios e com a Liderana do Governo na Cmara dos
Deputados, com vistas a acelerar a tramitao dos tratados prioritrios para o
Itamaraty e mesmo lograr a sua incluso na pauta do plenrio da Cmara,
momento apontado pela AFEPA como o principal ponto de estrangulamento
do processo legislativo de apreciao dos acordos internacionais.233
Ibid., p. 16.
Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., arts. 7 e 15.
233
Entrevista com a Embaixadora Gladys Ann Garry Fac, Assessora Especial de Assuntos
Federativos e Parlamentares do Ministrio das Relaes Exteriores, e com o Conselheiro Joo
Alfredo dos Anjos Junior, assessor daquele rgo, realizada em Braslia, em 24 de setembro de
2008.
231
232
75
2.2.7. Outras unidades do MRE

O Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores
contm diversos dispositivos a respeito da competncia de outros rgos do
MRE para negociar, coordenar ou conduzir as negociaes e emitir parecer
sobre tratados que versem sobre tema de sua alada. A competncia expressa,
evidentemente, no exclui a faculdade implcita que possuem as diferentes
unidades do MRE para negociar ou participar das tratativas que envolvam
acordos internacionais sobre as matrias que o RISE lhes haja cometido.
As disposies expressas sobre o assunto podem ser agrupadas em pelo
menos duas categorias. A primeira refere-se competncia para coordenar
ou conduzir a negociao de tratados, caso, por exemplo, do Departamento
de Negociaes Internacionais (DNI) e de suas divises, para os acordos
comerciais extra-regionais do Mercosul; da Diviso de Operaes de Difuso
Cultural (DODC), acerca dos acordos culturais bilaterais; e da Diviso Jurdica
(DJ), para os acordos de extradio.234
Uma segunda categoria a das unidades do MRE com competncia
para acompanhar ou fornecer subsdios para a negociao de tratados, caso
da Coordenao-Geral de Organizaes Econmicas, a respeito dos acordos
bilaterais ou multilaterais que envolvam interesses econmicos, do DiretorGeral do Departamento da Europa, para emitir parecer sobre os
compromissos firmados com pases europeus, ou dos chefes de diviso dos
Departamentos da sia e Oceania e do Oriente Mdio e sia Central, quanto
aos acordos bilaterais ou multilaterais relativos a pases, territrios e organismos
de sua rea geogrfica.235
2.3. A Casa Civil da Presidncia da Repblica
Ademais dos rgos do Ministrio das Relaes Exteriores relacionados
acima, a Casa Civil da Presidncia da Repblica tambm desempenha um
papel de destaque na tramitao de acordos internacionais, ao intervir tanto
Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., arts. 102, 156, VI,
e 131, II, respectivamente. A DJ foi recentemente substituda pela Diviso de Cooperao
Jurdica Internacional.
235
Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, cit., arts. 109, III, 61,
VII, 85, V e 87, V, respectivamente.
234
76
no que se refere ao envio do compromisso convencional ao Congresso

Nacional, para a necessria aprovao legislativa, quanto no momento da
sua promulgao e publicao. Vale-se, para tanto, das prerrogativas que lhe
concede a Lei n 10.683/2003 para assistir imediatamente o Presidente da
Repblica, para coordenar e integrar as aes de governo, para verificar
previamente a constitucionalidade e a legalidade dos atos presidenciais e na
anlise do mrito, da oportunidade e da compatibilidade das propostas,
inclusive das matrias em tramitao no Congresso Nacional, com as diretrizes
governamentais.236
Para o envio do tratado ao Congresso Nacional, a Casa Civil recebe do
Gabinete do Ministro de Estado das Relaes Exteriores o texto convencional,
acompanhado da exposio de motivos assinada por este ltimo, da minuta
de mensagem presidencial e do parecer da Consultoria Jurdica do Itamaraty
e outros anexos, e os distribui s Subchefias de Assuntos Jurdicos e de Anlise
e Acompanhamento de Polticas Governamentais, para exame e parecer a
respeito da sua constitucionalidade, legalidade, mrito e oportunidade. Com
a manifestao favorvel daquelas unidades, a minuta de mensagem
submetida ao Presidente da Repblica para assinatura, seguida de remessa
ao Poder Legislativo.
Com relao promulgao do acordo, a Casa Civil recebe do Gabinete
do Ministro das Relaes Exteriores a minuta de decreto, acompanhada de
exposio de motivos firmada por este ltimo e de parecer da Consultoria
Jurdica do Itamaraty, e toma as providncias necessrias assinatura do ato
presidencial e sua publicao no Dirio Oficial da Unio.
Em geral, o trmite do acordo na Casa Civil diz respeito, portanto,
preocupao com a coordenao das aes do Governo e com a
constitucionalidade e juridicidade do tratado. Em tese, o rgo pode tambm
concluir pela inconvenincia ou inoportunidade de dar seguimento tramitao.
A necessidade de assegurar que outras reas do Governo federal tenham
sido efetivamente ouvidas na negociao do tratado pode levar formulao
de consultas a outros ministrios. Como se pode ver no estudo estatstico
formulado no Anexo I a este trabalho, aquele rgo retm hoje para exame
doze por cento dos acordos bilaterais celebrados em 2006 que lhe foram
remetidos pelo Itamaraty para encaminhamento ao Legislativo. A maior
236
Lei n 10.683/2003, art. 2.
77
desenvoltura com que a Casa Civil tem desempenhado estas funes de

coordenao governamental pode atrasar consideravelmente o planejado envio
ao Congresso Nacional ou promulgao, o que ensejou medidas sugeridas
pela Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, descritas a seguir.
2.4. Medidas para acelerar o trmite de tratados no Poder
Executivo
As recentes providncias tomadas pela Diviso de Atos Internacionais
para tornar mais clere a aprovao de tratados no mbito do Poder
Executivo 237 incluem a criao de um sistema informatizado de
acompanhamento do trmite de acordos bilaterais, a organizao de seminrios
sobre a celebrao de atos internacionais, voltados para os pblicos interno
e externo ao MRE, a reedio do Manual de Procedimentos e a intensificao
da coordenao com as demais reas do Itamaraty e com a Casa Civil da
Presidncia da Repblica.
O Sistema de Acordos Bilaterais e Tramitao est disponvel na intranet
do Ministrio das Relaes Exteriores a todos os funcionrios que contem com
acesso quela rede interna. O respectivo banco de dados contm as informaes
como o ttulo e o assunto do acordo, a outra parte contratante, a sua localizao
nos arquivos da DAI, a data e o local de celebrao, o nome e cargo dos
agentes signatrios e a natureza do compromisso, conforme deva ser enviado
ao Congresso Nacional ou no, recebendo, neste ltimo caso, a designao
de publicao direta. A base de dados contm, ademais, detalhes a respeito
do trmite do tratado, como o nmero e data da mensagem de encaminhamento
ao Poder Legislativo, do decreto legislativo e do decreto de promulgao, bem
como do Dirio Oficial em que tais atos so publicados. H tambm campos
reservados para registrar o andamento do acordo no mbito do MRE, como o
nmero e a data dos memorandos da DAI e dos pareceres da Consultoria
Jurdica, que ainda esto sendo alimentados pela diviso. Em geral, cada registro
contm uma ligao para o inteiro teor do tratado. Segundo o Chefe da DAI, o
Ministrio das Relaes Exteriores pretende colocar os principais dados do
sistema disposio do pblico na internet, em data a ser definida.
As informaes que se seguem so resultado de entrevista com o Conselheiro Alessandro
Warley Candeas, Chefe da Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia,
em 31 de outubro de 2008.
237
78
O sistema informatizado de acompanhamento de acordos bilaterais

uma inovao importante para permitir maior controle, por parte da DAI e
das demais reas interessadas do MRE, sobre o trmite de atos internacionais.
Espera-se que a maior superviso se traduza em mais celeridade no que se
refere s providncias a serem tomadas pelos rgos do Ministrio
responsveis pelo andamento do tratado, j que as unidades interessadas
podero, com uma simples consulta ao computador, verificar o estado da
sua aprovao interna e identificar os eventuais atrasos.
Outro benefcio da informatizao da base de dados da DAI a maior
segurana acerca do conhecimento, pelo MRE, das obrigaes convencionais
internacionais do Brasil, pois as informaes a esse respeito estaro coligidas,
organizadas e apresentadas de modo sistemtico, e no dispersas num grande
conjunto de arquivos fsicos.
A organizao dos seminrios sobre a celebrao de atos internacionais,
de iniciativa da DAI e com a participao da Subchefia de Assuntos Jurdicos
da Casa Civil da Presidncia da Repblica, foi motivada pela proliferao de
acordos firmados por outras reas do Governo com entidades estrangeiras
sem a superviso de sua forma e contedo pelo Ministrio das Relaes
Exteriores. O primeiro deles, realizado em 26 de maio de 2008, foi voltado
ao pblico interno do MRE e o segundo, em 9 de outubro de 2008, dirigiuse s assessorias internacionais e s consultorias jurdicas dos demais
ministrios.
O segundo seminrio, em particular, teve por objetivos afirmar a
competncia exclusiva do Ministrio das Relaes Exteriores em matria de
celebrao de tratados e reiterar a necessidade do instrumento de plenos
poderes, expedido por intermdio do MRE, para que a assinatura de atos
internacionais em nome do Governo brasileiro, por representantes de outros
ministrios, seja reconhecida como vlida. Outro de seus propsitos foi
explicar que os entendimentos celebrados sem plenos poderes e coordenao
prvia com o MRE constituem-se em acordos interinstitucionais ou
interministeriais, que no comprometem o Governo.238 Na oportunidade,
tambm foram sublinhadas as formalidades exigidas e os requisitos de
constitucionalidade e de juridicidade de tratados, bem como seu processo
de tramitao.
Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Memorandum DAI/175/PAIN, de 5 de agosto de
2008.
238
79
Este esforo didtico da DAI frente aos demais ministrios talvez possa
evitar a episdica celebrao de atos com entidades estrangeiras sem consulta
ou conhecimento do MRE, como ilustram os casos dos Ministrios da Agricultura
e das Minas e Energia, j mencionados.239 No limite, h o risco concreto de a
outra parte contratante considerar este tipo de entendimento como vinculante,
com a natureza jurdica de tratado, embora do ponto de vista administrativo e
constitucional brasileiro o ato haja sido celebrado irregularmente. Cabe lembrar
que a Conveno de Viena sobre Relaes Diplomticas dispe no ser
facultado ao Estado, em princpio, invocar o fato de que seu consentimento
em obrigar-se por um tratado foi expresso em violao de uma disposio de
seu direito interno sobre competncia para concluir tratados.240 Na pior das
hipteses, o Brasil poderia encontrar-se na situao de estar internacionalmente
obrigado a fazer algo que, constitucional ou legalmente, no poderia cumprir, o
que conduziria responsabilidade internacional do Pas.
Embora um ato concludo irregularmente possa vir a ser convalidado a
posteriori, pelos canais diplomticos, desde que isto seja de interesse do
Governo, a iniciativa dos seminrios organizados pela DAI advm da
preocupao de evitar a exposio do Estado brasileiro no plano internacional
ou, no mnimo, o atraso do processo interno de aprovao do acordo.
O Manual de Procedimentos sobre atos internacionais foi originalmente
publicado em 1982 pela ento Conselheira Celina Maria Assumpo do Valle
Pereira, Chefe da DAI, com o fito de sistematizar, de maneira didtica, a
prtica brasileira na matria e orientar os diversos rgos do Ministrio das
Relaes Exteriores na produo dos compromissos convencionais brasileiros.
Em maio de 2008, durante o seminrio de atos internacionais voltado para o
pblico interno do MRE, a DAI publicou uma verso atualizada do documento,
a qual contm, de forma resumida, informaes sobre as competncias
constitucionais da Unio e dos Poderes Executivo e Legislativo na celebrao
de tratados, a terminologia empregada pelo Pas para designar atos
internacionais e o seu formato, contedo, clusulas processuais e tramitao.241
A inteno, neste caso, evitar que vcios de forma ou de procedimento,
surgidos por conta do eventual desconhecimento dos funcionrios do Ministrio
Cf. 2.2. Atribuies do Ministrio das Relaes Exteriores, neste trabalho.

Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 46, 1.
241
2008, cit., passim.
239
240
80
das Relaes Exteriores envolvidos na negociao do texto convencional,

exijam correo posterior e, portanto, retardem a tramitao do acordo.
Nesse sentido, o manual refora o seminrio de maio de 2008, ambos
objetivando elevar o nvel de conhecimento, no seio do Itamaraty, da prtica
brasileira de atos internacionais.
Em reunio realizada em 29 de julho de 2008 com o Chefe da DAI, o
Subchefe de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica
ressaltou que a tramitao de acordos encaminhados quele rgo do Palcio
do Planalto pelo Ministrio das Relaes Exteriores, para posterior remessa
ao Congresso Nacional, vinha sofrendo atrasos ocasionais por conta da
preocupao quanto necessidade de assegurar que outros ministrios e
reas do Governo houvessem participado das negociaes ou assentido nos
seus termos.242 Como j se viu, a Casa Civil responsvel no apenas pela
verificao prvia da constitucionalidade e da legalidade dos atos do Presidente
da Repblica, mas tambm pela coordenao e integrao das aes do
Governo.243
De modo a evitar atrasos ou mesmo a devoluo de atos internacionais
ao MRE, o Secretrio-Geral das Relaes Exteriores aprovou proposta da
DAI no sentido de orientar as unidades daquele Ministrio, envolvidas na
negociao de tratados, a:244
a) registrar, em ata ou lista de presena, a participao de representantes
de outros ministrios e rgos diretamente interessados no acordo;
b) solicitar queles representantes a apresentao de relatrios internos
sobre o assunto, para instruir o processo de tramitao do MRE; e
c) eventualmente, por recomendao da DAI, solicitar parecer das
consultorias jurdicas de outros ministrios interessados no tema.
Trata-se, enfim, de obter dos demais ministrios algum tipo de lettre
daccord a respeito dos termos do compromisso convencional a ser
submetido ao Congresso Nacional ou a ser promulgado.
Memorandum DAI/174/PAIN, de 5 de agosto de 2008, cit.

Lei n 10.683/2003, art. 2.
244
Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho ao Memorandum DAI/174, de 5 de
agosto de 2008, do Subsecretrio-Geral das Comunidades Brasileiras no Exterior, datado de 14
de agosto de 2008.
242
243
81
Ademais, o Itamaraty passar a adotar as prticas de mencionar, na

exposio de motivos do Ministro de Estado das Relaes Exteriores que
encaminha o acordo Presidncia da Repblica, quando necessrio, a
participao de outros ministrios nas negociaes e de indicar no expediente,
em pelo menos alguns casos, que Pasta ser responsvel pela implementao
do tratado. Espera-se que estas medidas atendam s preocupaes da Casa
Civil com a coordenao entre ministrios.245
***
Viu-se neste captulo que o Poder Executivo dispe de amplas
prerrogativas na rea das relaes exteriores e da celebrao de tratados.
No poderia ser diferente, j que a doutrina aponta a convenincia de que o
Pas se apresente no seu relacionamento internacional com uma nica voz.
Montesquieu j acusava o carter eminentemente executivo dos assuntos de
Estado referentes ao direito das gentes, ao afirmar:
Il y a dans chaque tat trois sortes de pouvoirs: la puissance
lgislative, la puissance excutrice des choses qui dpendent du droit
des gens, et la puissance excutrice de celles qui dpendent du droit
civil. (...) Par la seconde, il fait la paix ou la guerre, envoie ou reoit
des ambassades, tablit la sret, prvient les invasions.246
Dentre as providncias em curso no mbito do Executivo para acelerar

o trmite de acordos, sobressai o entendimento a que chegaram a Casa Civil
e o Itamaraty para que este ltimo passe a juntar exposio de motivos do
Ministro das Relaes Exteriores, que encaminhe um tratado Presidncia
da Repblica, documentos demonstrando que as demais reas da
administrao pblica com competncia sobre a matria versada no acordo
foram consultadas ou participaram das negociaes. Espera-se que esta
prtica permita uma maior fluidez na anlise dos textos convencionais pela
Casa Civil, no exerccio de sua alada legal de coordenar as aes de
Governo.
Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia, em 7 de novembro de 2008.
246
MONTESQUIEU. De lesprit des lois. Paris: Gallimard, 1970, XI, 6, p. 168.
245
82
Ademais, aps o exame das atribuies legais e regulamentares do MRE,

surpreende a ausncia de uma definio mais ntida, em sede de lei ou decreto,
acerca da competncia geral daquela Pasta para coordenar a celebrao
dos compromissos convencionais brasileiros.
Vista a atuao do Executivo no que se refere celebrao de tratados
e analisadas as providncias tomadas no mbito daquele Poder para apressar
o seu andamento, cumpre examinar a apreciao legislativa dos acordos
internacionais e passar em revista as medidas adotadas ou em estudo no
parlamento para tornar mais clere o processo de aprovao interna brasileiro,
o que ser feito no prximo captulo.
83
Captulo III - O Papel do Poder Legislativo
A competncia do Executivo para celebrar tratados, a tramitao no

seio daquele Poder e as providncias adotadas para acelerar o exame dos
compromissos convencionais brasileiros pela administrao pblica foram
objeto de estudo no captulo anterior. O presente captulo avalia agora a
interveno do Legislativo no processo de aprovao interna de acordos.
A primeira parte deste captulo examina questes doutrinrias sobre a
amplitude das prerrogativas de que goza o parlamento ptrio na sua tarefa de
referendar tratados. A seo seguinte analisa o processo legislativo de apreciao
de acordos. J a terceira e ltima parte do captulo dedicada apresentao
das medidas em estudo no Congresso Nacional que procuram apressar o trmite
de compromissos internacionais no mbito do Legislativo ou cuja eventual
transformao em norma jurdica possa resultar em maior celeridade no processo
de aprovao interna como um todo.
3.1. A competncia do Poder Legislativo
A Constituio Federal outorga o Poder Legislativo ao Congresso
Nacional, composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, e
lhes define as respectivas aladas.247
Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, art. 44.
Competncias do Congresso Nacional, arts. 48 e 49; competncia privativa da Cmara dos
Deputados, art. 51; competncia privativa do Senado Federal, art. 52.
247
85
No que se refere poltica externa, a Lei Maior atribui ao Congresso

Nacional a competncia de resolver definitivamente sobre tratados, acordos
ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos
ao patrimnio nacional. Tambm investe o Senado Federal nas funes
privativas de aprovar os chefes de misses diplomticas de carter permanente
e de dispor acerca dos limites e condies das operaes de crdito externo
da Unio e das demais unidades federativas.248
Assim, embora a Constituio Federal confira ao Presidente da Repblica
a competncia privativa de manter relaes com Estados estrangeiros e de
celebrar tratados,249 estabelece a condio de que estes acordos se sujeitam,
como regra geral, ao crivo do Congresso Nacional. Institui, com isto, um
sistema segundo o qual a manifestao definitiva do consentimento do Pas
em vincular-se aos termos do acordo exige o concurso dos dois Poderes, o
Executivo, que o celebra, e o Legislativo, que, ao aprovar o compromisso
internacional, habilita o Chefe de Estado a ratific-lo.250
Do exame destes dispositivos constitucionais que facultam de modo
exclusivo ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados e
de maneira privativa ao Presidente da Repblica celebr-los sujeitos a
referendo do Poder Legislativo, ressaltam desde logo alguns aspectos de
redao que merecem exame.
Uma questo diz respeito ao sentido do trecho sujeitos a referendo.
Mello251 salienta a lio de Bevilaqua, que distingue entre autorizao e
referendo. Em termos constitucionais, a primeira uma permisso anterior
que o Congresso Nacional outorga ao Presidente da Repblica para a prtica
de determinado ato. J a segunda categoria, na qual, como regra, se
enquadram os tratados internacionais, constitui uma aprovao posterior
ao presidencial. Vallado, citando Ccero, explica que ad referendum
significa para ser referido, levado ao Congresso Nacional, a fim de que este
delibere a respeito, decida, resolva.252 Em que pese a distino de Bevilaqua,
Ibid., art. 49, I. Quanto ao Senado Federal, art. 52, IV e VII.
Ibid., art. 84, VII e VIII.
250
Saraiva, 2003, p. 89.
251
MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Direito constitucional internacional: uma
introduo. Rio de Janeiro: Renovar, 1994, p. 275.
252
VALLADO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 2 de
abril de 1962. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VI (1961-1971), p. 93.
A citao de Ccero a seguinte: Referre ad se ipsum qui alteri animi sint.
248
249
86
O PAPEL DO PODER LEGISLATIVO
Mello recorda o caso excepcional da adeso, no qual o Executivo, em vez

de assinar o acordo para submet-lo em seguida ao crivo do parlamento,
solicita ao Legislativo uma autorizao prvia que habilite o Chefe de Estado
a j vincular o Brasil em definitivo ao acordo.253
Com respeito locuo resolver definitivamente, viu-se no Captulo
I deste trabalho que o Congresso decide em definitivo acerca de um
tratado apenas quando o rejeita. Caso o aprove, nasce para o Presidente
da Repblica a faculdade, que ele exercer discricionariamente, de obrigar
o Pas de maneira definitiva, por meio da ratificao.254
So raros os exemplos de rejeio de tratados internacionais pelo
Legislativo brasileiro. Cervo recorda o primeiro caso, o Tratado de Amizade,
Comrcio e Navegao com a ustria, de 1835, que foi recusado no
Senado.255 J a Cmara desacolheu o tratado de comrcio e navegao
com Portugal, de 1836. Rezek e Medeiros mencionam o episdio da
desaprovao, pela Cmara, em 1891, do Tratado de Montevidu,
celebrado com a Argentina em 25 de janeiro de 1890, sobre a fronteira
das Misses.256 Outro caso registrado a Conveno n 90 da Organizao
Internacional do Trabalho, adotada pela 31 Conferncia Geral do
organismo, em 1948.257 Outros dois exemplos de rejeio ocorreram em
1995 e 1997.258
Cumpre notar, porm, que a rejeio pura e simples no a nica
forma de manifestao negativa do Congresso Nacional no que se refere
Cf. 2.1.6. Adeso e assinatura diferida, neste trabalho.

MELLO, op. cit., p. 275.
255
CERVO, Amado Luiz. O parlamento brasileiro e as relaes exteriores (1826-1889). Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 1981, p. 25.
256
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O poder de celebrar tratados: competncia dos
p. 130. REZEK, Jos Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 8 ed. So
Paulo: Saraiva, 2000, p. 65.
257
Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Redao,
aprovado em 31 de agosto de 1994 e publicado no Dirio do Congresso Nacional n 1.103, de 11
de maro de 1995, Consulta n 7, de 25 de junho de 1993, da Presidncia da Cmara dos
Deputados.
258
ALEXANDRE, Cristina Vieira Machado. O congresso brasileiro e a poltica externa (19852005). Rio de Janeiro: PUC, Instituto de Relaes Internacionais, 2006, p. 77. Trata-se da
Conveno Interamericana sobre conflitos de leis em matria de letras de cmbio, notas
promissrias e faturas, de 1975, e da Conveno n. 153 da OIT, de 1979.
253
254
87
a tratados. Uma demora excessiva na apreciao legislativa pode, por

vezes, ser entendida como virtual repdio ao compromisso convencional.259
A aprovao condicionada, que ser examinada em seguida, tambm pode
ter como eventual consequncia a rejeio do acordo, se o Executivo
no lograr obter das outras partes contratantes o seu consentimento para
alterar o texto convencional ou traduzir as condies do Legislativo em
reservas.
3.1.1. A aprovao condicionada (emendas) pelo Poder Legislativo
Cabe indagar, ainda, se o comando resolver definitivamente comporta
a possibilidade de o Congresso Nacional aprovar parcialmente o texto do
tratado ou acat-lo com emendas. Esclarea-se, desde logo, que no se
trata de discutir se Cmara dos Deputados ou ao Senado Federal facultado
alterar, ao longo de sua tramitao, o projeto de decreto legislativo por meio
do qual o Legislativo autoriza o Presidente da Repblica a ratificar o acordo.
O que est em questo a possibilidade de emenda ao texto convencional
ou a hiptese de promulgao de um decreto legislativo que contenha ressalva
quanto aos termos do acordo.
Do ponto de vista doutrinrio, o tema controvertido e vem sendo
discutido de longa data no Brasil, pelo menos desde que o Senado, em
1896, debateu o Tratado de Amizade, de Comrcio e de Navegao
com o Japo.260 Durante a vigncia da primeira Carta republicana,
Barbalho j enxergava na redao do dispositivo constitucional apenas a
possibilidade de o Congresso Nacional aprovar ou rejeitar, in totum, o
acordo.261 Leal, por outro lado, interpretava extensivamente a expresso
ad referendum, entendendo ser cabvel a emenda pelo Congresso.262
Bevilaqua, na mesma linha de Barbalho, rejeitava a interpretao de Leal:
Ibid., loc. cit.

Brasil. Senado Federal. Anais do Senado, 1896, volume 5, pp. 108 e s. No debate parlamentar
da sesso de 22 de setembro daquele ano, o Senador Aquilino do Amaral apoiava a tese da
possibilidade da emenda pelo Legislativo, enquanto que o Senador Ramiro Barcellos no a
admitia. O tratado com o Japo foi firmado em Paris, em 5 de novembro de 1895.
261
BARBALHO, Joo. Constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet e Cia., 1924, p.
111.
262
LEAL, Aurelino. Teoria e prtica da constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet
e Cia., 1925, p. 625 apud MELLO, Direito constitucional internacional, p. 277.
259
260
88
Mas a clusula ad referendum no pode ter essa inteligncia; nem a

natureza dos tratados permite que os mesmos se alterem por
determinao de uma s das partes contratantes. (...) [A] funo do
Congresso, no que respeita aos tratados, limita-se a aprov-los ou
rejeit-los. 263
Outros juristas deram continuidade ao debate. Ademais dos j citados,

tanto Mello quanto Medeiros relacionam juristas que se posicionaram contra
ou a favor da possibilidade de emenda ao texto do acordo pelo Congresso
Nacional.264 Alinhou-se a favor desta tese Wilson Accioly de Vasconcellos;
pronunciaram-se contrrios Alberto Deodato, Joo da Fonseca Hermes Jnior,
Assis Brasil, Canado Trindade, Celso Mello e Valerio Mazzuoli.
Em geral, os doutrinadores favorveis entendem que a expresso
constitucional resolver definitivamente vai alm da simples aprovao ou
rejeio, e inclui tambm a faculdade de alterar o texto do tratado. Os
contrrios, por outro lado, alegam que o acordo resultado de um equilbrio
delicado de interesses entre as partes contratantes, atingido por meio da
negociao, que provncia do Poder Executivo. A aprovao de emendas
durante a apreciao legislativa desequilibraria os compromissos convencionais
e representaria, segundo estes autores, uma rejeio do tratado pelo Congresso
Nacional.
Mello considera a emenda apresentada pelo Legislativo uma interferncia
indevida nos assuntos do Executivo, j que a este ltimo que a Constituio
Federal outorga a competncia para negociar acordos internacionais.265 Por
outro lado, parece admitir a possibilidade ao afirmar que a emenda aprovada
pelo Congresso Nacional, em certas situaes, pode ser prefervel rejeio
pura e simples, pois permitiria ao Executivo negociar a alterao com a outra
parte contratante e, assim, fazer vigorar o tratado, que dispensaria neste caso
um novo exame pelo Legislativo. O autor v este procedimento como
princpio de economia.266 Mazzuoli tambm enxerga na tese em apreo

264
de Janeiro: Freitas Bastos, 1986, vol. 1, p. 165. MEDEIROS, op. cit., pp. 438-440.
265
266
Id., Direito constitucional internacional, op. cit., p. 278.
263
89
uma interferncia do Legislativo no contedo do acordo e afirma que a

competncia ad referendum do Congresso se limita aprovao ou rejeio.267
Pelo menos quatro Consultores Jurdicos do Ministrio das Relaes
Exteriores foram chamados a opinar a respeito do tema. Em parecer de 1962
acerca do Acordo de Comrcio e Pagamentos com a Tchecoslovquia,268
Vallado afirma que o Congresso Nacional pode agir de uma dentre trs
maneiras com relao a tratados celebrados pelo Executivo: aprovao ou
rejeio totais ou aprovao com emendas. O eminente jurista entende que a
locuo resolver definitivamente, inscrita na Constituio, significa decidir,
deliberar e, por conseguinte, abrange a aprovao com emendas, que ,
claramente, tambm uma forma de resolver, decidir, deliberar. Vallado
recomendava levar ao conhecimento da outra parte as reservas aprovadas
pelo Congresso Nacional que, se acatadas pela Tchecoslovquia, passariam
a integrar o compromisso convencional sem necessidade de nova apreciao
pelo Legislativo brasileiro.269
Trindade examinou, em parecer de 1988, uma ressalva no decreto
legislativo pelo qual o Congresso Nacional aprova o acordo de sede da
Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) um tratado bilateral,
portanto. O referido ato congressual ressalvou, no pargrafo nico do seu
art. 1, a locuo [n]o obstante, tais gastos podero ser parcialmente
custeados por contribuies brasileiras com as quais a CEPAL mantenha
convnio para a prestao de cooperao tcnica, constante do artigo V do
tratado.270 A esse respeito, o autor foi taxativo ao afirmar que o Congresso
Nacional deve aprovar ou rejeitar, in toto, acordos internacionais submetidos
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. O poder legislativo e os tratados internacionais: o treatymaking power na Constituio brasileira de 1988. In: Revista de informao legislativa. Braslia:
Subsecretaria de Edies Tcnicas, Senado Federal, a. 38 n 150, abr./jun. 2001, p. 33.
268
O Acordo de Comrcio e Pagamentos entre o Brasil e a Tchecoslovquia, firmado no Rio de
Janeiro, a 24 de junho de 1960, foi aprovado com ressalvas pelo Decreto Legislativo n 17, de
15 de dezembro de 1961, e promulgado pelo Decreto n 51.951, de 26 de abril de 1963.
269
abril de 1962. In: Pareceres, op. cit., pp. 80-94.
270
Acordo para o Funcionamento do Escritrio, em Braslia, da Comisso Econmica para a
Amrica Latina, firmado em Santiago do Chile, em 27 de julho de 1984, aprovado com ressalva
pelo Decreto Legislativo n 4, de 11 de maro de 1988, e promulgado pelo Decreto n 1.247, de
16 de setembro de 1994. O art. V do acordo dispe: A Comisso Econmica para a Amrica
Latina ser responsvel pelos gastos decorrentes do funcionamento do Escritrio em Braslia.
No obstante, tais gastos podero ser parcialmente custeados por contribuies brasileiras com
as quais a CEPAL mantenha convnio para a prestao de cooperao tcnica.
267
90
ao seu crivo; a rejeio parcial de um ou mais artigos, ou a proposta de

quaisquer alteraes, importariam, em ltima anlise, na rejeio global do
acordo em questo. Trindade justifica sua posio com o fato de que ao
Legislativo no lcito negociar tratados, mbito de atuao privativo do
Executivo. Aponta, ademais, que o compromisso convencional somente pode
ser alterado de comum entendimento com a outra parte ou partes.271
Em parecer de 1975, Rocha manifestou-se no sentido de que a
competncia exclusiva do Congresso Nacional simplesmente para resolver
em definitivo um referendum que lhe proposto: sim ou no; aceita ou
rejeita.272
O quarto parecer sobre o tema em apreo, de 1991, assinado por Rangel.
O Consultor Jurdico parte do princpio de que as emendas a tratados
internacionais inscrevem-se no mbito da competncia privativa do Presidente
da Repblica, razo pela qual no cabe ao Congresso Nacional emendar
tratados, embora possa sugeri-las ao Executivo.273 A seguir, o jurista distingue
a emenda ao tratado da emenda ao projeto de decreto legislativo, que o aprova.
A emenda a este ltimo, segundo Rangel, vale como uma proposta de alterao
do texto convencional, dirigida ao Presidente da Repblica, instrumento de que
o Congresso deve lanar mo com extrema prudncia, devido ao delicado
esforo de negociao que resulta no tratado.274 O jurista acompanha o
entendimento de Vallado, no sentido de que uma emenda sugerida pelo
Legislativo, proposta pelo Executivo e acatada pelas outras partes no torna
obrigatrio o reexame parlamentar do tratado assim emendado.
Rangel afirma que a admissibilidade de emendas sugeridas pelo Congresso
Nacional no pode ser decidida em tese, pois depende do exame da natureza
e espcie do tratado, assim como das estipulaes deste tratado a que as
emendas se refiram.275 O jurista opinou que a aposio de emendas pode
maro de 1988. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), pp.
464-465.
272
ROCHA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 12 de
setembro de 1975. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VII (1972-1984), p.
154.
273
RANGEL, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 24 de
setembro de 1991. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IX (1990-1999), p.
87.
274
Ibid., pp. 88-89.
275
Ibid., p. 91.
271
91
vir a ser tida como rejeio do acordo, caso uma das partes no as acate ou
se o texto convencional contiver disposies sobre sua prpria reviso com
que a emenda proposta no se coadune. Por outro lado, a adoo de decreto
legislativo com emendas pode ser considerada como aprovao caso os
demais contratantes as aceitem ou, havendo discordncia de uma das partes,
se as alteraes propostas se harmonizarem com as clusulas existentes a
respeito do processo de emenda do tratado.276
No mbito do Poder Legislativo, a Comisso de Constituio e Justia
da Cmara dos Deputados ofereceu, em duas ocasies, a pedido da
presidncia da Casa, opinio sobre o assunto. No primeiro caso, em 1994, a
comisso aprovou parecer do Deputado Jos Thomaz Non que afirmava
ser lcito ao Congresso Nacional, no exerccio de seu poder-dever expresso
no artigo 49, I, da Constituio Federal, aprovar, ainda que parcialmente,
tratado, acordo, conveno ou qualquer outro compromisso internacional,
sobre o qual deva se pronunciar.277 Ressaltou o parlamentar que a emenda
aprovada pelo Legislativo no tem o poder de vincular a outra parte contratante
sem o consentimento daquela. Entende o relator que o direito ptrio faculta
ao Congresso propor modificaes ao texto convencional que devero ser
traduzidas pelo Executivo em reservas, se o acordo for multilateral, ou na
renegociao do tratado, se bilateral.
Em 2004, a presidncia da Cmara dos Deputados tornou a consultar a
Comisso de Constituio e Justia acerca do tema. O parecer aprovado
por aquele rgo fracionrio, de autoria do Deputado Aloysio Nunes Ferreira,
opina no sentido de que a apresentao de emendas formuladas diretamente
ao texto dos atos internacionais inconstitucional, por faltar ao Legislativo a
competncia para exercer a representao externa do Estado. Aduz, por
outro lado, que facultado ao Congresso Nacional adotar emendas aditivas,
supressivas e modificativas ao projeto de decreto legislativo, o que resultar
em aprovao condicionada e, portanto, parcial do tratado. O mesmo parecer
entende no ser admissvel emenda substitutiva, pois se o parlamento discordar
de todo ou quase todo o texto do acordo, compete-lhe, ento, rejeit-lo, e
no emend-lo. Afirma, ademais, que, cumpridas as condies fixadas pelo
Legislativo, e desde que o texto no receba novas disposies desconhecidas
Ibid., pp. 89-90.
Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Redao, aprovado em 31 de agosto de
1994, Consulta n 7, de 25 de junho de 1993, da Presidncia da Cmara dos Deputados, cit.
276
277
92
daquele Poder, est o Presidente da Repblica dispensado de submeter ao

Congresso Nacional, uma vez mais, o tratado.278
A anlise mais acertada da questo parece ser a dos juristas que apontam
o equvoco conceitual de considerar possvel ao Congresso Nacional
emendar um tratado, hiptese que, logicamente, exige a anuncia de todas
as partes contratantes e s existe, portanto, para quem o negocia, ou seja, o
Poder Executivo. O Legislativo, por sua vez, no detm a competncia de
entabular negociaes diretamente com outros sujeitos de direito internacional.
Segundo Dallari, o que pode ocorrer durante a apreciao legislativa uma
aprovao condicionada, pela qual fica o Presidente da Repblica autorizado
por decreto legislativo a somente proceder ratificao (...) se as outras
partes aquiescerem com a alterao indicada pelo parlamento nacional.
Ressalta o autor que, dessa maneira, o Estado brasileiro, e no o Congresso,
que eventualmente prope a emenda ao texto convencional, nos termos da
condio prevista pela aprovao legislativa.279
Era esse o entendimento de Maximiliano, que repudiava a possibilidade
de emenda pelo Legislativo, mas admitia que o comando constitucional
brasileiro no se ope a que em vez de rejeitar pura e simplesmente, o
Congresso sugira modificaes que, levadas ao plenipotencirio estrangeiro
e por ele aceitas, determinariam uma aprovao definitiva.280
Visto o tema por este prisma, em que pesem as opinies contrrias da
doutrina, certo que o Congresso Nacional vez por outra condiciona a
aprovao do tratado a uma alterao no seu texto, a ser negociada pelo
Executivo com as outras partes contratantes. Assim procedeu o Presidente
da Repblica nos casos dos acordos com a Tchecoslovquia e com a CEPAL,
examinados por Vallado e Trindade. No primeiro caso, o governo
tchecoslovaco foi informado da aprovao condicionada do parlamento
brasileiro e concordou com a alterao, por meio de troca de notas datadas
de 18 de setembro de 1962 e de 10 de janeiro de 1963, o que habilitou o
278
Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania,
aprovado em 9 de dezembro de 2004 e publicado no Dirio da Cmara dos Deputados de 1 de
maro de 2005, Consulta n 4 de 14 de maio de 2004, da Presidncia da Cmara dos Deputados.
279
DALLARI, op.cit., p. 94.
280
MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios constituio brasileira de 1946. Rio de Janeiro:
Freitas Bastos, 1954, n 353, v. II, pp. 146-147 apud VALLADO, Parecer do Consultor
Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 2 de abril de 1962. In: Pareceres dos consultores
jurdicos do Itamaraty, v. VI (1961-1971), pp. 80-94.
93
Chefe de Estado a promulgar e publicar o acordo, sem nova consulta ao

Congresso Nacional.281 No segundo episdio, e a despeito do parecer do
Consultor Jurdico, o Governo deu a conhecer CEPAL a ressalva aposta
pelo Legislativo e, por troca de notas diplomticas datadas de 31 de janeiro
e 17 de fevereiro de 1994, as partes convieram em acat-la. O decreto de
promulgao, daquele ano, manda cumprir o acordo inclusive no que se refere
ressalva congressual.
Admitida a tese da aprovao condicionada, de presumir-se que esta
deva circunscrever-se ao que dispe o texto convencional e a suas
circunstncias, e no pode envolver temas estranhos ao tratado.
3.1.2. A oposio de reservas pelo Poder Legislativo
A aprovao condicionada de um tratado pelo Congresso Nacional no
deve ser confundida com a oposio de reserva ao seu texto por parte daquele
Poder. A diferenci-las est o fato de que esta ltima somente admitida
quando estiver prevista, implcita ou explicitamente, no compromisso
convencional. Neste caso, como recorda Dallari, a eventual opo pela reserva,
no momento da apreciao do acordo pelo Poder Legislativo, constitui uma
simples eleio de possibilidade previamente assinalada e no emenda a
tratado.282
A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados define a reserva
como uma declarao unilateral, qualquer que seja a sua redao ou
denominao, feita por um Estado ao assinar, ratificar, aceitar ou aprovar um
tratado, ou a ele aderir, com o objetivo de excluir ou modificar o efeito jurdico
de certas disposies do tratado em sua aplicao a esse Estado. A mesma
conveno veda a apresentao de reservas quando estas sejam proibidas
pelo texto convencional, quando no se enquadrem entre as hipteses de
reserva admitidas pelo tratado ou quando sejam incompatveis com o objeto
e a finalidade do mesmo.283 Mello aduz que a reserva costuma ser entendida
atualmente em sentido restritivo, isto , para restringir os efeitos do acordo.284
O Decreto n 51.951, de 26 de abril de 1963, manda cumprir o Acordo de Comrcio e
Pagamentos entre o Brasil e Tchecoslovquia e a troca de notas com aquele pas.
282
283
d, e art. 19.
284
281
94
A reserva pode ser oposta tanto no momento da assinatura quanto no da

ratificao do tratado.
Rezek ressalta que a reserva permitida apenas nos tratados multilaterais,
pois a sua apresentao no tocante a um acordo bilateral equivale a uma
recusa a confirmar o texto pactuado e um convite renegociao.285
Como regra, nenhum dos Estados contratantes pode opor objeo a
uma reserva formulada a tratado que preveja esta possibilidade. Neste caso,
no se cogita sequer da necessidade de assentimento dos demais contratantes.
O que se discute a admissibilidade de reserva quando o texto convencional
no a prev de maneira expressa, o que pode dar margem objeo de
Estado que no a julgue compatvel com a finalidade e o objeto do acordo.
Se isto ocorrer, a parte que objeta deve esclarecer se considera o inteiro teor
do tratado vigente entre si e o Estado que apresentou a reserva.286 Com
respeito eventual aceitao da reserva pelos demais contratantes, pode
dar-se uma anuncia expressa ou mesmo tcita; esta ltima modalidade ocorre
quando a outra parte no formula objeo reserva dentro de doze meses
aps a respectiva notificao nem o faz posteriormente, na data em que
manifesta o seu consentimento definitivo em obrigar-se aos termos do
tratado.287
A reserva modifica o acordo tanto para a parte que a ope quanto para
a que a aceita, segundo o princpio da reciprocidade. Em princpio, embora
tanto a reserva quanto a objeo possam ser retiradas pelos seus autores, a
aceitao da reserva ato irrevogvel.288
O direito internacional atribui apenas ao Executivo a responsabilidade
pela apresentao de reservas, j que este Poder o responsvel pela
negociao de tratados.289 Isto no significa, porm, que o Legislativo no
desempenhe um papel de relevo no que se refere s reservas.
Permitidas pelo tratado, as reservas formuladas pelo Poder Executivo so
submetidas ao referendo legislativo juntamente com o texto convencional. A
questo, aqui, passa a ser se o Congresso Nacional pode acrescentar ressalvas
Ibid., p. 69.
287
5.
288
MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, pp. 177-178.
289
REZEK, op. cit., p. 68. MELLO, Curso de direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p.
173.
285
286
95
ao acordo que o Executivo posteriormente converter em reservas , por um

lado, e, de outro, se ao Legislativo lcito suprimir uma reserva, j apresentada
pelo Governo, ao apreciar o tratado. O entendimento de Rezek no sentido de
admitir ambas as hipteses: ao Congresso facultado apor ressalva ao texto,
desde que este admita reservas explcita ou implicitamente, como tambm rejeitar
as reservas formuladas pelo Executivo, que ipso facto no as poder confirmar
no momento da ratificao.290 Mello acrescenta que se o tratado for aprovado
pelo Legislativo sem ressalvas, nada impede o Executivo de ratific-lo com reserva,
ao argumento de que a sua formulao pelo Presidente da Repblica no aumenta
as obrigaes do Pas, j que, como regra geral, as reservas so restritivas.291
Se o tratado aprovado pelo Congresso Nacional com ressalvas,
traduzidas pelo Executivo em reservas no momento da ratificao, o Chefe
de Estado no poder prescindir de novo referendo congressual caso deseje
subsequentemente levant-las. o caso do Decreto Legislativo n 26, de 22
de junho de 1994, que revogou o de n 93, de 14 de novembro de 1983.
Este ltimo diploma aprovara a Conveno sobre a Eliminao de Todas as
Formas de Discriminao Contra a Mulher292 com reservas aos seus artigos
15, pargrafo 4, e 16, pargrafo 1, alneas (a), (c), (g) e (h), por
recomendao do Executivo, que as havia oposto quando da assinatura. A
justificativa para as ressalvas era a incompatibilidade daqueles dispositivos
convencionais com a legislao ptria, que quela altura ainda discriminava
entre homens e mulheres no que se refere ao direito de fixar o domiclio
conjugal, idade mnima para o casamento e ao direito de a mulher casada
dispor de seus bens de domnio particular e do patrimnio comum.293
A promulgao da Constituio Federal de 1988 veio a alterar o quadro
jurdico, ao conceder direitos iguais a homens e mulheres e dispor que os
REZEK, op. cit., loc. cit.

MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., pp. 278-279.
292
A conveno foi firmada pelo Brasil, com reservas, em Nova York, em 31 de maro de 1981,
aprovada, com ressalvas, pelo Decreto Legislativo n 93, de 14 de novembro de 1983, ratificada
mediante depsito em 1 de fevereiro de 1984, entrou em vigor em 3 de setembro de 1981,
passou a vigorar para o Brasil em 2 de maro de 1984 e foi promulgada pelo Decreto n 89.460,
de 20 de maro de 1984.
293
Brasil. Presidncia da Repblica. Mensagem n 320, de 26 de julho de 1982. Brasil. Ministrio
das Relaes Exteriores. Exposio de Motivos do Ministro de Estado n DNU/DAI/DJ/SAL/
151, de 8 de julho de 1982. A incompatibilidade dizia respeito Lei de Introduo ao Cdigo
Civil, art. 7, 7, e ao Cdigo Civil de 1916, art. 36, pargrafo nico, art. 183, XII, art. 233, II
e III, art. 240 e art. 242, II, II e IV.
290
291
96
direitos e deveres atinentes sociedade conjugal seriam exercidos igualmente

por ambos os cnjuges.294 Com isto, o Executivo recomendou ao Congresso
Nacional, em 1993, o levantamento das reservas conveno. Por sua vez,
o Legislativo aprovou novamente aquele tratado, desta feita sem ressalvas,
por meio do Decreto Legislativo n 26/1994, que expressamente revoga o
de n 93/1983. Assim autorizado pelo parlamento, o Presidente da Repblica
retirou as reservas em 20 de dezembro de 1994 e promulgou novamente a
conveno em 2002.295
Convm indagar, ademais, se o Poder Executivo necessita do
assentimento do Congresso Nacional para aceitar uma reserva oposta por
outra parte contratante. Do ponto de vista prtico, a tese do controle legislativo
das reservas alheias no parece sustentvel. Algumas convenes
internacionais renem mais de uma centena de Estados e nada impede que
cada um destes apresente reservas, cuja submisso ao Congresso Nacional
seria impraticvel. esse o entendimento de Mello, que registra, por outro
lado, o caso do Senado dos Estados Unidos, que deve ser ouvido quanto s
reservas, opostas por outros contratantes, que sejam obrigatrias para aquele
pas.296
3.1.3. A retratao da aprovao legislativa
Rezek297 registra a possibilidade de o Congresso Nacional, por decreto
legislativo, revogar diploma, da mesma espcie, que haja aprovado um tratado.
O autor exprime, contudo, a condio de que o acordo ainda no tenha sido
ratificado pelo Poder Executivo, o que se coaduna com a natureza irrevogvel
do ato de ratificao, luz do direito internacional.
A esse respeito, o jurista recorda o precedente do Decreto Legislativo
n 20, de 15 de dezembro de 1962, que revogou o Decreto Legislativo n
13, de 6 de outubro de 1959. Este ltimo aprovava o Acordo de Resgate
entre Brasil e Frana para execuo administrativa de questes financeiras e
a liquidao, por meio de arbitramento, das indenizaes devidas pelo Brasil,
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, art. 5, I, e art. 226,
5.
295
Brasil. Presidncia da Repblica. Mensagem n 345, de 22 de junho de 1993. Nova
promulgao pelo Decreto n 4.377, de 13 de setembro de 2002.
296
297
294
97
em decorrncia da encampao das estradas de Ferro So Paulo-Rio Grande

e Vitria-Minas, bem como da Companhia Port of Par.298 A justificativa
para a retratao pode ser encontrada em parecer, apresentado na Comisso
de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, ao projeto que resultaria
no diploma de 1962, que salienta ser o acordo em apreo de duvidosa
constitucionalidade e haver sido a aprovao legislativa anterior, portanto,
equivocada.299
3.1.4. Denncia e nova ratificao
Outra questo que merece exame, no contexto da participao do Poder
Legislativo no processo de celebrao de tratados pelo Brasil, diz respeito
eventual necessidade de o Presidente da Repblica submeter o tratado mais
uma vez ao crivo do Congresso Nacional quando desejar restabelecer o
vnculo do Pas com um acordo que j recebera o abono parlamentar e fora
ratificado, mas em seguida denunciado. Em outras palavras, discute-se se a
aprovao legislativa subsiste mesmo aps a denncia do compromisso
convencional, hiptese que dispensaria o Executivo de procurar obter novo
referendo congressual caso pretenda vincular o Brasil mais uma vez aos termos
do acordo.
Sobre o tema, o entendimento de Rezek no sentido de exigir nova
manifestao do Congresso Nacional:
[N]ovo decreto legislativo deve aprovar tratado que antes, sob esta
mesma forma, haja merecido o abono do Congresso, mas que, depois
da ratificao, tenha sido um dia denunciado pelo governo.300
O autor justifica sua opinio com o argumento de que, uma vez extintas
as obrigaes convencionais por meio da denncia, o retorno do Pas s
estipulaes do tratado constituiria um novo acordo, embora de idntico teor,
o que o Poder Executivo no pode fazer sem o concurso do Legislativo.
Acordo de Resgate entre Brasil e Frana, firmado no Rio de Janeiro, em 4 de maio de 1956.
Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer do Deputado Pedro Aleixo, da Comisso de
Constituio e Justia, de dezembro de 1960, relator do Projeto de Decreto Legislativo n 36, de
8 de fevereiro de 1960, apresentado pelo Deputado Jos Bonifcio, UDN/MG, publicado no
Dirio do Congresso Nacional de 9 de fevereiro de 1960, p. 722 e s.
300
298
299
98
Trindade,301 porm, ento na qualidade de Consultor Jurdico do

Ministrio das Relaes Exteriores, expressou ponto de vista oposto, ao
examinar o caso da denncia, pelo Pas, da Conveno n 81 da Organizao
Internacional do Trabalho.302 Este compromisso havia sido denunciado em
1971, mas, em 1987, o Ministrio do Trabalho props revigor-lo para o
Brasil, por meio da revogao do decreto original de denncia. Surgiu, no
seio do Itamaraty, a questo de saber-se se o Executivo estaria obrigado a
levar novamente a conveno ao Congresso Nacional. A Diviso de Atos
Internacionais daquele ministrio pronunciou-se em favor do novo abono
legislativo, ao argumento de que a denncia teria feito caducar a aprovao
congressual anterior.
Aps recordar a distino entre a vigncia objetiva isto , internacional
e a vigncia subjetiva no e para o Estado de um tratado, Trindade aponta,
em primeiro lugar, o fato de que a aprovao legislativa se d mediante a
promulgao de um decreto legislativo, diploma da mesma hierarquia da lei,303
enquanto que a denncia efetivada, no mbito interno, por meio de decreto
presidencial, ou seja, por um ato de carter executivo ou administrativo de
nvel hierrquico inferior lei. Menciona, em seguida, o fato de que na tradio
constitucional brasileira a denncia um ato discricionrio do Poder Executivo
que dispensa o consentimento congressual. O autor conclui que tal ato
administrativo no teria o condo de invalidar a aprovao parlamentar, mas
apenas a vigncia subjetiva do acordo, no e para o Pas.
Citando o princpio do paralelismo dos atos jurdicos, Trindade salienta
que a denncia faz cessar unicamente os efeitos da ratificao, ambos, atos
privativos do Poder Executivo. J a aprovao legislativa no cria um
compromisso, sendo apenas condio prvia deste, o qual se materializa caso
o tratado seja ratificado. Exemplifica com o fato de que os acordos aprovados
pelo Congresso Nacional, mas no ratificados, no geram obrigao alguma.

novembro de 1987. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990),
pp. 416-423.
302
Conveno n 81 da Organizao Internacional do Trabalho, aprovada pelo Decreto Legislativo
n 74, de 29 de maio de 1956, e promulgada pelo Decreto n 41.721, de 25 de junho de 1971. O
Decreto n 68.796, de 23 de junho de 1971, torna pblica a denncia daquele tratado.
303
Nesse sentido, COELHO, Fbio Alexandre. Processo legislativo. So Paulo: Editora Juarez
de Oliveira, 2007, p. 335: (...) comum considerar os decretos legislativos como sendo leis que
no necessitam ser remetidas ao Presidente da Repblica para promulgao e publicao.
301
99
Trindade rejeita a deduo encontrada em Rezek, como se viu de

que, com a extino das obrigaes convencionais pela denncia, o retorno
do Pas aos termos do tratado configuraria novo pacto, a exigir consulta ao
Poder Legislativo. O Consultor Jurdico ressalta que se trata do mesmo acordo,
denunciado sem autorizao do Congresso Nacional porque desnecessria,
como se viu no Captulo II deste trabalho.
Por fim, o autor distingue entre a eventual meno, no texto convencional,
denncia como ato de governo ou como ato de Estado. Nos casos em que
o compromisso se refira ao Estado ou ao membro, entende Trindade, de
lege ferenda, que o Executivo necessitaria da autorizao do Congresso
Nacional para formalizar a denncia.
Como resultado do parecer, o Governo revogou, por decreto, o ato
executivo de denncia e repristinou o decreto de promulgao da Conveno
n 81 da Organizao Internacional do Trabalho.304
3.2. O processo legislativo de apreciao dos tratados
Por analogia com o art. 64 da Constituio Federal,305 o processo
legislativo de referendo aos tratados internacionais tem incio na Cmara dos
Deputados, com o recebimento da mensagem do Presidente da Repblica,
dirigida ao Congresso Nacional, que encaminha o texto convencional em
lngua portuguesa. A correspondncia presidencial, acompanhada da
exposio de motivos pela qual o Ministro de Estado das Relaes Exteriores
eleva o acordo ao Chefe de Estado, remetida ao Poder Legislativo por
meio de aviso do Ministro Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica
destinado ao Primeiro-Secretrio da Cmara dos Deputados.
Recebida naquela Casa, a matria lida em plenrio e distribuda, por ato
do seu Presidente,306 a no mais do que trs comisses de mrito, com
competncia sobre o tema versado no tratado,307 bem como obrigatoriamente
O Decreto n 95.461, de 11 de dezembro de 1987, revoga o Decreto n 68.796, de 23 de junho
de 1971, que tornou pblica a denncia, pelo Brasil, da Conveno n 81, e revigora o Decreto
n 41.721, de 25 de junho de 1957, que promulgou aquele tratado.
305
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 64: A
discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo
Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero incio na Cmara dos Deputados.
306
Brasil. Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD), aprovado pela Resoluo n
17, de 21 de setembro de 1989, com alteraes posteriores, art. 139, caput.
307
Ibid., art. 139, V.
304
100
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania e, se for o caso, Comisso

de Finanas e Tributao. No despacho de distribuio, o Presidente indica
que a proposio est sujeita apreciao do plenrio308 e lhe atribui o regime
de tramitao com prioridade, tendo em vista haver-se originado do Poder
Executivo. O regime de prioridade fixa um prazo prorrogvel de dez sesses
para que a primeira comisso de mrito decida e dispensa as exigncias
regimentais de modo a permitir a incluso da matria na Ordem do Dia do
plenrio, na sesso seguinte concluso de seu exame pela comisso, logo
aps as proposies que tramitam em regime de urgncia.309
A Coordenao de Comisses Permanentes providencia a publicao,
no Dirio da Cmara dos Deputados, da mensagem presidencial, da exposio
de motivos do Ministro das Relaes Exteriores, do texto convencional, do
despacho da Mesa e da legislao pertinente.
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados dispe que as matrias
submetidas quela Casa sem projeto formulado, e das quais venha a resultar
resoluo, decreto legislativo ou lei, so inicialmente distribudas primeira
comisso que deva proferir parecer de mrito. Esta mesma comisso, se
entender cabvel, encarregada de preparar o projeto de diploma
correspondente310 no caso de tratados, projeto de decreto legislativo. Como
regra, a Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN),
com competncia para conhecer e pronunciar-se acerca de tratados, atos,
acordos e convnios internacionais e demais instrumentos de poltica
externa,311 a primeira a examinar o compromisso convencional.312 Caso a
matria se refira a normas emanadas do Mercado Comum do Sul, porm,
Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul que incumbe, em
primeiro lugar, a sua apreciao.313
A mensagem presidencial que encaminha tratado , portanto, enviada
pela Secretaria-Geral da Mesa primeira comisso de mrito, onde
Isto , as comisses da Cmara dos Deputados no possuem, neste caso especfico, poder
deliberante final para aprovar a matria, dispensada a competncia do plenrio. Cf. 3.2.3.
O poder deliberante das comisses temticas, neste trabalho.
309
RICD, cit., art. 151, II, a, art. 158 e art. 52, II.
310
Ibid., art. 129, 2, e art. 139, II, d.
311
Ibid., art. 32, XV, c.
312
Ibid., art. 32, XV, c, e art. 139.
313
Brasil. Congresso Nacional. Resoluo n 1, de 24 de julho de 2007, art. 4, 1, e art. 5, I.
Cf. 3.2.2. O processo legislativo de aprovao dos acordos do Mercosul, neste trabalho.
308
101
distribuda, pelo Presidente da comisso, a um dos seus membros que, na

qualidade de relator, examinar a matria e emitir parecer.314
Decidindo-se, em juzo de mrito, pela procedncia do tratado, o relator
apresenta comisso parecer favorvel e formula o projeto do decreto
legislativo que referendar o acordo.315 Se for aprovado em todos os seus
termos, o parecer tido como da comisso.316 A matria ento devolvida
Mesa Diretora. Na hiptese de a opinio do relator no ser acatada, designase relator substituto para a redao do parecer vencedor.317 lcito comisso
propor a rejeio ou o arquivamento da matria, conforme parecer que ser
objeto de apreciao ulterior pelo plenrio.318
Se admitida pela primeira comisso de mrito, a matria, j com a
designao e a numerao correspondentes a projeto de decreto legislativo,
apresentada Mesa Diretora e remetida, por despacho do Presidente da
Cmara dos Deputados, s demais comisses a que havia sido distribuda,
ocasio em que o regime de tramitao passa a ser urgente.319 Este carter
dispensa a matria da maior parte das exigncias, interstcios e formalidades
regimentais.320 A urgncia tambm determina que as restantes comisses, s
quais o projeto de decreto legislativo foi distribudo, emitam seus pareceres
dentro do prazo prorrogvel de cinco sesses e avaliem e votem a matria de
maneira simultnea,321 e no sucessiva, como o caso dos projetos de trmite
ordinrio. A proposio , ademais, publicada no Dirio da Cmara dos
Deputados.
A matria obrigatoriamente distribuda Comisso de Constituio e
Justia e de Cidadania (CCJC), para exame da constitucionalidade,
juridicidade, tcnica legislativa e compatibilidade com o Regimento Interno
da Cmara dos Deputados.322 Se envolver aspectos financeiros ou
RICD, cit., art. 41, VI.

Ibid., art. 129, 2.
316
Ibid., art. 57, X.
317
Ibid., art. 57, XII.
318
Ibid., art. 57, IV, e art. 59. H um caso concreto recente de rejeio pela CREDN, o da
Conveno n 158 da Organizao Internacional do Trabalho, repudiado pela comisso em 2 de
julho de 2008. Ser interessante acompanhar o restante do trmite e a deciso final do plenrio
da Cmara dos Deputados.
319
Ibid., art. 151, I, j.
320
Ibid., art. 152.
321
Ibid., art. 52, I, e art. 139, VI.
322
Ibid., art. 139, II, b.
314
315
102
oramentrios pblicos, o projeto tambm avaliado pela Comisso de

Finanas e Tributao (CFT), no que se refere sua compatibilidade ou
adequao oramentria.323 Em ambos estes casos, os pareceres so
terminativos, isto , uma eventual rejeio provoca o arquivamento da matria,
sem necessidade de posterior submisso ao plenrio.324 Outras comisses,
s quais o projeto foi distribudo, examinam o seu mrito. Os pareceres so
publicados pela Coordenao de Comisses Permanentes.
Caso o projeto seja bem-sucedido na CCJC e na CFT, os pareceres
das comisses que o apreciaram so encaminhados Mesa Diretora, onde a
proposio aguardar incluso na pauta e consequente discusso e votao
em plenrio, em turno nico.
Cumpre ressaltar que a entrada na pauta do plenrio da Cmara dos
Deputados considerada o principal ponto de estrangulamento do processo
legislativo de apreciao dos tratados internacionais, identificado pela
Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministrio
das Relaes Exteriores. De fato, segundo levantamento empreendido pelo
autor no encerramento da sesso legislativa de 2008, um total de 72 acordos,
com projetos de decreto legislativo prontos para votao, esperava incluso
na pauta.325
Caso o plenrio aprove a proposio, compete-lhe ainda adotar a sua
redao final, que assinada pelo relator da matria na CCJC. Concludo o
processo na Cmara dos Deputados, a Mesa Diretora remete o projeto ao
Senado Federal, por meio de ofcio expedido pelo Primeiro-Secretrio.
A rejeio do projeto na Cmara dos Deputados impede o seu envio ao
Senado.326
Ibid., art. 139, II, c.
Ibid., art. 54. No mesmo sentido, CASSEB, Paulo Adib. Processo legislativo: atuao das
comisses permanentes e temporrias. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, pp.
321-322. Cabe recurso da deciso terminativa ao plenrio.
325
2008. O levantamento foi feito pelo autor junto base de dados de consulta a proposies da
Cmara dos Deputados, <www2.camara.gov.br/proposies>, acessada em 25 de janeiro de
2009.
326
REZEK, op. cit., p. 65: (...) a eventual desaprovao no mbito da Cmara dos Deputados
pe termo ao processo, no havendo por que levar a questo ao Senado. COELHO, op. cit., p.
316: (...) se um projeto, ao ser proclamado o resultado da votao, rejeitado na Cmara e,
consequentemente, sequer foi encaminhado ao Senado (...). No mesmo sentido, Entrevistas
323
324
103
O trmite, no Senado Federal, de projetos de decreto legislativo atinentes a

tratados internacionais regulado de maneira expressa pelo Regimento Interno da
Casa.327 Recebida no Protocolo Legislativo, a matria remetida Subsecretaria
de Coordenao Legislativa, que faz juntar os textos legais pertinentes.
O projeto de decreto legislativo lido em plenrio, no perodo do
expediente, e despachado por ato do Presidente da Casa328 Comisso de
Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado (CRE). O projetado
diploma, a mensagem presidencial, a exposio de motivos do Ministro das
Relaes Exteriores, o texto convencional e o despacho so publicados no
Dirio do Senado Federal. Vale ressaltar que, no caso de acordos referentes
ao Mercosul, em determinadas condies,329 o projeto examinado no
Senado apenas pelo plenrio.
Com o recebimento da matria pela CRE, abre-se o prazo de cinco dias
teis para a apresentao de emendas ao projeto, aps o qual a comisso
dispor de quinze dias teis para se manifestar sobre a proposio,
prorrogveis por igual perodo.
Encerrada a fase de propositura de emendas, o Presidente da CRE
distribui a matria a um dos membros da comisso. Este, por sua vez, oferecer
um relatrio que, se aprovado, torna-se o parecer da CRE, o qual lido em
plenrio e publicado no Dirio do Senado Federal. Caso o relatrio no seja
acatado pela comisso, o seu Presidente designa novo relator dentre os
membros da CRE em maioria.330
A proposio, com o respectivo parecer, encaminhada Subsecretaria
de Coordenao Legislativa, onde aguardar sua incluso na Ordem do Dia.
Cabe notar que, no Senado Federal, diferentemente da Cmara dos
Deputados, o Presidente da Casa pode conferir comisso o poder de
deliberar em instncia final acerca de tratados internacionais, caso em que a
matria no devolvida ao plenrio e, se aprovada, segue diretamente
com Jos Alexandre Giro M. da Silva, Secretrio da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa
Nacional do Senado Federal, realizada em Braslia, em 7 de outubro de 2008, e com Mrcia
Azevedo, Assessora Parlamentar da Liderana do Governo na Cmara dos Deputados, realizada
em Braslia, em 22 de outubro de 2008.
327
Brasil. Regimento Interno do Senado Federal (RISF), aprovado pela Resoluo n 93, de 27
de novembro de 1970, com alteraes posteriores, art. 376.
328
Ibid., art. 48, X.
329
Resoluo do Congresso Nacional n 1/2007, art. 4, 1, e art. 5, I. Cf. 3.2.2. O processo
legislativo de aprovao dos acordos do Mercosul, neste trabalho.
330
RISF, cit., art. 128.
104
promulgao.331 Entretanto, segundo informaes da CRE, a atribuio de

poder terminativo comisso para examinar tratados no tem sido a norma.332
De qualquer forma, as disposies regimentais do Senado fazem com que a
tramitao de acordos naquela Casa seja mais simples e clere do que na Cmara.
No caso de apreciao pelo plenrio, a proposio discutida e votada.
Se aprovado, o decreto legislativo promulgado pelo Presidente do Senado
Federal e publicado no Dirio daquela Casa e no Dirio Oficial da Unio.
Ademais, o Presidente do Senado remete ao Chefe de Estado mensagem na
qual participa a promulgao do diploma e remete o respectivo autgrafo. A
mensagem encaminhada por meio de ofcio dirigido ao Ministro Chefe da
Casa Civil da Presidncia da Repblica. Outro ofcio, com autgrafo, dirigido
ao Ministro das Relaes Exteriores.
Na hiptese de rejeio do tratado pelo Poder Legislativo, no cabe a emisso
de decreto legislativo. No h motivo para colocar em vigor uma norma que
expresse manifestao negativa, pois a ausncia de abono congressual neste caso
o que basta para prejudicar o acordo internacional. O Congresso Nacional
comunica o repdio ao Presidente da Repblica por meio de mensagem.333
Os plenrios das Casas e suas comisses deliberam sobre tratados
internacionais por maioria de votos, presente a maioria absoluta dos seus
membros,334 exceto no caso especial do 3 do art. 5 da Constituio, que
ser apresentado a seguir.
3.2.1. O processo legislativo de aprovao dos acordos de direitos
humanos
Cumpre examinar o processo de aprovao dos acordos de direitos
humanos institudo pelo novo 3 do art. 5 da Constituio Federal, que
Ibid., art. 91, 1, I. Cf. 3.2.3. O poder deliberante das comisses temticas, neste
trabalho.
332
Entrevista com Jos Alexandre Giro M. da Silva, Secretrio da Comisso de Relaes
Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, realizada em Braslia, em 7 de outubro de
2008. O secretrio no tem conhecimento de nenhum caso de deliberao terminativa de
tratado internacional no mbito da comisso.
333
Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania, aprovado em 13 de agosto de 1996 e publicado no Dirio da Cmara dos Deputados
de 21 de agosto de 1996, Consulta n 2, de 7 de maio de 1992, da Comisso de Relaes
Exteriores da Cmara dos Deputados. No mesmo sentido, REZEK, op. cit., p. 65.
334
331
105
guarda estreita semelhana com o procedimento de aprovao de emendas

constitucionais.335 O novo dispositivo, acrescentado pela Emenda
Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004, determina que os tratados
sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos
membros, sero equivalentes s emendas constitucionais.336
A questo aqui saber em que momento o Congresso deve aprovar, por
maioria de trs quintos e em dois turnos, esta espcie de tratado. Cabe notar
que o novo dispositivo no obriga o Poder Legislativo a adotar este processo
para os acordos de direitos humanos que lhe venham a ser submetidos; apenas
o autoriza a faz-lo.
Mazzuoli cogita de duas hipteses de aprovao legislativa, levando em
considerao o novo 3 do art. 5:337
a) duas manifestaes congressionais diferidas: os tratados sobre a
matria seriam aprovados pelo Congresso por maioria simples, conforme o
art. 49, I, e, aps ratificados e promulgados, viriam a ser novamente apreciados
pelo Legislativo nos termos do art. 5, 3, para dar-lhes a equivalncia a
emenda Constituio;
b) uma nica manifestao congressional: em lugar da apreciao
legislativa aplicvel generalidade dos tratados, prevista no art. 49, I, da
Constituio, esta espcie de acordos, em particular, seria apreciada segundo
o procedimento do art. 5, 3, de maneira que, uma vez ratificados,
promulgados e em vigor no plano internacional, equivaleriam a uma emenda
constitucional.
Aquele autor considera que o entendimento mais conveniente o primeiro,
o qual evitaria que um tratado, elevado a nvel equivalente ao de emenda
Constituio, tivesse que aguardar a ratificao e posterior vigncia
internacional, que depende de fatores muitas vezes alheios ao Pas e pode at
mesmo deixar de ocorrer. A esse respeito, por sinal, nada impede que o
Ibid., art. 60, 2.

Ibid., art. 5, 3.
337
a. 42, n 167, jul./set. 2005, pp. 103-104.
335
336
106
Congresso volte a aprovar um acordo sobre a matria, j em vigor, para

conferir-lhe a equivalncia prevista no art. 5, 3.
Entretanto, na nica oportunidade, at o momento, em que foi chamado
a pronunciar-se sobre o assunto, o Poder Legislativo decidiu referendar a
Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia por meio de uma
nica manifestao congressional para, nos termos do dispositivo em exame,
conferir ao compromisso a equivalncia de emenda Constituio.338 Convm
salientar que, na mensagem pela qual submete apreciao do Congresso
Nacional o texto deste tratado, o Poder Executivo menciona expressamente
o rito qualificado previsto no 3, por sugesto do Ministro de Estado das
Relaes Exteriores.339
De qualquer modo, Mazzuoli insiste em afirmar que o 2 do art. 5
continua a atribuir aos tratados de direitos humanos o status de norma
constitucional, situao que no teria sido alterada com o advento da Emenda
Constitucional n 45.340 O autor procura traar uma diferena sutil entre o
2, de um lado, que conferiria nvel de norma constitucional a esta espcie de
acordos, e o 3, de outro, que lhe outorga uma equivalncia s emendas
constitucionais. A distino seria entre constitucionalidade material, no primeiro
caso, e formal, no segundo. A inteligncia do 3, portanto diz o autor ,
a de que os tratados sobre a matria, que sempre disporiam de nvel
constitucional por fora do 2, podem, ademais, tornar-se formalmente
constitucionais (isto , equivalentes s emendas Constituio) caso sejam
aprovados por maioria qualificada e, assim, ser dotados de efeitos mais amplos,
como o de reformar a Constituio o que no possvel apenas luz do
2 e a impossibilidade constitucional de sua denncia, quer pelo Poder
Executivo, quer pelo Legislativo.341
Como se v, o procedimento e o escopo dos efeitos do novo 3 do
art. 5 da Constituio Federal suscitaro polmicas, embora o debate seja
A Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo Facultativo,
celebrados em Nova York em 30 de maro de 2007, foram votados em dois turnos, em cada
Casa, por trs quintos dos seus membros, e aprovados pelo Decreto Legislativo n 186, de 9 de
julho de 2008.
339
Brasil. Presidncia da Repblica. Mensagem n 711, de 26 de setembro de 2007. Brasil.
Ministrio das Relaes Exteriores. Exposio de Motivos do Ministro de Estado n 200 MRE
DTS/DAI STES/ONU, de 26 de julho de 2007.
340
Cf. 1.4. Reviso e emendas Constituio de 1988, neste trabalho.
341
MAZZUOLI, O novo 3 do art. 5 da Constituio e sua eficcia, op. cit., p. 106.
338
107
relativamente incuo do ponto de vista prtico, pois, como reconhece

Mazzuoli,342 [a]tualmente, no Brasil, j se encontram ratificados e em pleno
vigor praticamente todos os tratados internacionais significativos sobre direitos
humanos.
3.2.2. O processo legislativo de aprovao dos acordos do Mercosul
O artigo 24 do Tratado de Assuno,343 celebrado entre Brasil, Argentina,
Paraguai e Uruguai, previa a criao de uma Comisso Parlamentar Conjunta
do Mercosul (CPCM), com o propsito de permitir a participao do Poder
Legislativo nos trabalhos de implementao daquele bloco.
A estrutura institucional do Mercosul, definida pelo Protocolo de Ouro
Preto,344 de 1994, inclua a Comisso Parlamentar Conjunta, composta por
delegaes dos Legislativos nacionais dos Estados-membros. Cada pas foi
encarregado de regulamentar o funcionamento de sua representao nacional,
o que foi feito, no Brasil, inicialmente, pela Resoluo do Congresso Nacional
n 1, de 21 de novembro de 1996. Aquele ato legislativo fixou o nmero de
parlamentares da Representao Brasileira, disps acerca de sua competncia
e inseriu-a no processo legislativo ptrio, mas apenas com a funo consultiva
de oferecer relatrios s matrias que lhe eram submetidas, sem que lhe fosse
facultado emitir parecer deliberativo ou apresentar emenda.345
Com a entrada em vigor do Protocolo Constitutivo do Parlamento do
Mercosul, rgo que substituiu a CPCM, a Resoluo n 1/1996 caducou,
por falta de objeto. Em 24 de julho de 2007, o Congresso Nacional adotou
nova resoluo que instituiu a Representao Brasileira no Parlamento do
MERCOSUL (RBPM), definiu a sua composio parlamentar, com integrantes
da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, e a sua competncia.346
Com a natureza de comisso mista permanente, este novo rgo manifesta-
Ibid., p. 94.
Tratado para a Constituio de um Mercado Comum entre a Repblica Argentina, a Repblica
Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a Repblica Oriental do Uruguai, celebrado em
Assuno, em 26 de maro de 1991.
344
Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional do Mercosul,
celebrado em Ouro Preto, em 16 de dezembro de 1994, art. 1, IV.
345
Entrevista com Antonio Costa Filho, secretrio da Representao Brasileira no Parlamento
do Mercosul, realizada em Braslia, em 30 de setembro de 2008.
346
Resoluo do Congresso Nacional n 1/2007.
342
343
108
se no processo legislativo de qualquer proposio referente ao Mercado

Comum, por meio de parecer. No caso dos acordos do bloco sujeitos a
apreciao legislativa, a Representao encarregada de formular o respectivo
projeto de decreto legislativo, em lugar da Comisso de Relaes Exteriores
e de Defesa Nacional da Cmara.
A par desta competncia geral, a resoluo em apreo atribuiu
Representao Brasileira a alada especfica de apreciar a chamada consulta
parlamentar prevista no Protocolo Constitutivo do Parlamento do
Mercosul.347
O instituto da consulta parlamentar foi includo no Protocolo Constitutivo
com o intuito de conferir maior celeridade aos procedimentos legislativos
nacionais de incorporao da normativa do Mercosul s respectivas ordens
jurdicas dos pases-membros. Prev aquele acordo que o rgo decisrio
do bloco poder consultar o Parlamento do Mercosul a respeito de projetos
de normas que demandem aprovao legislativa em um ou vrios de seus
integrantes, o que inclui os tratados que estejam sujeitos ao referendo
congressional. Para beneficiar-se do procedimento abreviado descrito a seguir,
o projeto deve ser submetido ao parlamento regional antes da adoo da
norma ou da assinatura do acordo que a contenha.
Determina o Protocolo Constitutivo que, uma vez recebida a consulta, o
Parlamento do Mercosul emita parecer acerca da projetada norma no prazo
de noventa dias. Caso o rgo decisrio venha a aprov-la nos termos do
parecer apresentado pelo parlamento regional, a norma dever ser submetida
apreciao legislativa interna pelos Executivos nacionais no prazo de quarenta
e cinco dias. Por fim, o Protocolo dispe que os Legislativos dos pasesmembros devero estabelecer um rito preferencial para a apreciao das
normas do Mercosul adotadas conforme o parecer do parlamento regional,
que no dever exceder cento e oitenta dias.
At o momento, apenas o Brasil fixou um procedimento especfico para
a considerao da consulta parlamentar do Mercosul, por meio da Resoluo
do Congresso Nacional n 1/2007, que estabelece um andamento preferencial
para a sua tramitao no Poder Legislativo ptrio.348
A resoluo em apreo outorga Representao Brasileira a competncia
para apreciar, em carter preliminar, se a norma do Mercado Comum foi
347
348
Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, artigo 4, item 12.

Resoluo do Congresso Nacional n 1/2007, art. 4.
109
adotada pelos rgos decisrios do bloco conforme o parecer do Parlamento

do Mercosul.
Pronunciando-se a Representao Brasileira pela conformidade, dispe
a resoluo que a matria tramitar somente naquela comisso mista
permanente e nos plenrios da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
Neste caso, a Representao se manifestar em parecer com relao
constitucionalidade, juridicidade, adequao financeira e oramentria e
ao mrito da norma. A decidir-se pela aprovao, tambm lhe compete
elaborar o projeto de decreto legislativo, que devolver Mesa da Cmara
dos Deputados. A subsequente apreciao pelos plenrios das duas Casas
do Congresso Nacional segue os respectivos regimentos internos.
Cabe notar que, segundo o secretrio da Representao Brasileira,349 o
rito preferencial da consulta parlamentar ainda no foi testado, quer no
Parlamento do Mercosul, quer no Poder Legislativo brasileiro.
Caso a Representao Brasileira determine preliminarmente que o parecer
do Parlamento do Mercosul no foi acatado pelo rgo decisrio quando da
elaborao da norma, a matria tramitar sem a preferncia descrita acima,
devendo aquela comisso mista permanente manifestar-se em primeiro lugar
quanto ao mrito e preparar o respectivo projeto de decreto legislativo, se
cabvel. Em seguida, a norma retorna Mesa da Cmara dos Deputados
para posterior distribuio s comisses, conforme o regimento interno da
Casa.
A consulta parlamentar pode ser vista como uma maneira de incentivar o
Executivo dos pases-membros do Mercado Comum do Sul a dar a conhecer
aos legisladores os projetados acordos e normas do bloco antes de sua
celebrao. A familiaridade com a matria, permitida pela apreciao prvia
no Parlamento do Mercosul, habilitaria os congressistas a avali-la com mais
conhecimento de causa e, portanto, maior celeridade quando da sua tramitao
nos rgos legislativos nacionais.350
Por outro lado, os acordos do Mercado Comum que demandem
apreciao legislativa no Brasil e que, por algum motivo, no sigam o trmite
especial da consulta parlamentar tambm sero examinados preliminarmente

350
349
110
pela RBPM, mas como etapa adicional ao processo legislativo previsto nos
Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e do Senado. Isto pode
ocorrer caso o rgo decisrio do bloco no consulte o Parlamento do
Mercosul, ou formule a consulta mas no acate o parecer resultante, ou a
Representao Brasileira entenda, ao examinar a matria j no Congresso
Nacional, que o parecer no foi respeitado. Nessas hipteses, possvel que
a norma do bloco venha a enfrentar, na verdade, uma tramitao mais longa
no Legislativo, que somar a RBPM ao percurso do texto convencional nas
comisses da Cmara, no respectivo plenrio, na Comisso de Relaes
Exteriores do Senado e no pleno daquela Casa. Cabe observar como se
dar a atuao da Representao Brasileira, para avaliar se a sua interveno,
nos casos em que o rito prioritrio da consulta parlamentar no seja aplicvel,
ser entendida como uma instncia adicional ao limite de trs comisses de
mrito previsto no Regimento Interno da Cmara351 ou se estar subordinada
quela restrio numrica.
3.2.3. O poder deliberante das comisses temticas
Ao regular o processo legislativo no mbito do Congresso Nacional,
prev a Constituio Federal:
s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe:
I discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento,
a competncia do plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo
dos membros da Casa.352
Este dispositivo confere poder deliberante s comisses do Congresso

Nacional e de suas Casas, nos termos dos respectivos regimentos internos,
para discutir e votar projetos, em carter final, sem necessidade de apreciao
posterior pelo plenrio. O comando constitucional dirigido s comisses
temticas especializadas, de carter permanente, com funo legislativa ou
de controle.353 Este modelo de comisses parlamentares deliberantes, no
351
352
I.
353
Cf. 3.2. O processo legislativo de apreciao dos tratados, neste trabalho.

Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 58, 2,
CASSEB, op. cit., p. 253 e 319.
111
qual a competncia para a deciso final sobre a aprovao ou rejeio de um

projeto transferida do plenrio para a comisso, foi recebido da Constituio
da Itlia.354
Cabe notar que a redao daquela norma constitucional brasileira prev
a transferncia do poder deliberante no que respeita ao projeto de lei, nada
dizendo a respeito dos demais diplomas constantes do elenco previsto pela
Constituio para o processo legislativo.355 Outros dispositivos, contudo,
contm proibies implcitas e explcitas ao procedimento em apreo, como
o caso do art. 60, 2, que exige quorum qualificado dos membros da
Casa para a apreciao de emenda constitucional, ou do art. 66, 4, que
atribui expressamente aos plenrios da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal a competncia para votar medidas provisrias.
O novo 3 do art. 5 da Constituio, que prev o procedimento para
elevar tratados sobre direitos humanos ao nvel de emenda constitucional,
tambm merece ateno. A exemplo do art. 60, 2, o comando ali contido
demanda o voto de trs quintos dos membros de cada Casa, o que inviabiliza
um eventual exame deliberante por comisso apenas.356
Os Regimentos Internos de ambas as Casas legislativas regulamentam
a matria e introduzem restries adicionais.357 O da Cmara dos
Deputados estabelece como reserva de plenrio os projetos de lei
complementar, de cdigo, de iniciativa popular, de comisso, os relativos
s matrias que no podem ser objeto de lei delegada,358 os oriundos do
Senado ou por ele emendados, os que tenham sido aprovados pelo
plenrio de qualquer das Casas, os que receberam pareceres divergentes
e os que tramitam em regime de urgncia.359 No Senado, a atribuio de
354
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do processo legislativo. 6 ed. So Paulo, Saraiva,
2007, pp. 137-140.
355
356
A respeito do processo legislativo de aprovao de acordos sobre direitos humanos, cf. 3.2.1.
O processo legislativo de aprovao dos acordos de direitos humanos, neste trabalho.
357
A terminologia empregada pelas Casas pode ser confusa. Na Cmara, a deciso deliberante
final recebe o nome de deliberao conclusiva nas comisses temticas de mrito e de poder
terminativo na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, quanto constitucionalidade
e juridicidade da matria, e na Comisso de Finanas e Tributao, quanto sua adequao
financeira e oramentria. J no Senado o instituto designado em todos os casos como
deliberao terminativa.
358
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 68, 1.
359
RICD, cit., art.24, II.
112
poder deliberante s comisses depende, em regra, de deciso do

Presidente da Casa.360
Tendo em vista que o instituto do decreto legislativo se reveste de especial
importncia para este trabalho, por ser o ato que veicula a aprovao legislativa
de acordos internacionais, cumpre examinar a sua compatibilidade com o
poder deliberante das comisses parlamentares.
Embora a Constituio Federal contenha, como se viu, norma que permite
a outorga de poder deliberante s comisses do Congresso Nacional e de
suas Casas para a produo legislativa final de projetos de lei, dispensada a
competncia do plenrio, a Lei Maior no prev esta possibilidade de maneira
explcita para outros tipos de proposta provenientes do processo legislativo.
A esse respeito, Casseb traz colao parecer da Comisso de Constituio
e Justia da Cmara dos Deputados, segundo o qual a expresso projeto
de lei, empregada pelo dispositivo constitucional, deve ser entendida em
sentido amplo, que alcana qualquer gnero de proposio legislativa, exceto
os casos vedados pela prpria Constituio e pelos regimentos das Casas.361
O autor conclui, portanto, que a Lei Maior, em princpio, no vedou a
extenso desse procedimento apreciao de outras modalidades de
proposio, como o decreto legislativo.362
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados atualmente probe o
procedimento deliberante, por suas comisses, acerca de matrias que no
possam ser delegadas ao Presidente da Repblica dentre as quais esto as
de competncia exclusiva do Congresso Nacional ou que recebam o regime
de tramitao urgente, dentre outras.363 Isto significa que a norma regimental
daquela Casa impede a deliberao final, pelas comisses, de projeto de
decreto legislativo, j que este tipo de proposio corre em regime de urgncia
e dispe sobre alada exclusiva do parlamento.
A situao diferente no Senado Federal, cujo Regimento Interno admite
o poder deliberante das comisses para os projetos de decreto legislativo
relativos a tratados, dentre outros, desde que autorizado pelo Presidente da
Casa.364 Cabe notar, porm, que a apreciao de tratados em carter
RISF, cit., art. 91, 1.
Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer Normativo n 9, de 1990, da Comisso de Constituio
e Justia apud CASSEB, Processo legislativo, p. 332.
362
CASSEB, op. cit., p. 332.
363
RICD, cit., art.24, II, e e h.
364
RISF, cit., art. 91, 1, I.
360
361
113
terminativo na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado

no tem sido a norma.365
3.2.4. O decreto legislativo
Como se viu, o referendo parlamentar dos tratados internacionais
formaliza-se por meio da promulgao, pelo Presidente do Senado Federal,
de um decreto legislativo. Este diploma no faz vigorar o acordo, mas habilita
o Presidente da Repblica a proceder ratificao e, uma vez que esteja em
vigor no plano internacional e para o Pas, promulgao do tratado em si,
mandando-o executar.
Anteriormente Constituio Federal de 1946, a aprovao legislativa dos
tratados manifestava-se por meio de lei, sujeita, como j se viu, at mesmo sano
do Presidente da Repblica, conforme recorda Bevilaqua, escrevendo ao tempo
da Carta de 1891.366 Durante o perodo em que vigorou a Constituio de 1946, a
expresso decreto legislativo significava qualquer ato do Congresso Nacional
adotado segundo o processo de tramitao dos projetos de lei: uma vez aprovado
pelo parlamento, o projeto de lei tornava-se um decreto legislativo e assim era
levado ao Chefe de Estado que, se o sancionasse, transformava-o em lei. Entretanto,
quando a matria era da competncia exclusiva do Congresso, o ato final da tramitao
era o prprio decreto legislativo, promulgado como tal.367 somente nesta segunda
acepo que o instituto foi recebido pela Carta de 1988.
A Constituio Federal em vigor relaciona o decreto legislativo entre as
normas elaboradas pelo processo legislativo,368 mas em nenhum momento o
texto constitucional o define de maneira explcita ou esclarece as hipteses
de sua utilizao.
Coube, portanto, aos Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal369 dispor acerca do conceito e da finalidade do diploma
Entrevista com Jos Alexandre Giro M. da Silva, Secretrio da Comisso de Relaes

Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, realizada em Braslia, em 7 de outubro de 2008.
O secretrio no tem conhecimento de nenhum caso de deliberao terminativa de tratado
internacional no mbito da comisso.
366
julho de 1926. In: Pareceres, op. cit., p. 352.
367
FERREIRA FILHO, op. cit., p. 197.
368
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art.59, VI.
369
RICD, cit., art. 109, II. RISF, cit., art. 213, II.
365
114
legislativo em apreo. Estes, consoante o entendimento da doutrina, definemno como o ato normativo pelo qual o Congresso Nacional dispe a respeito
das matrias da sua competncia exclusiva, relacionadas no art. 49 da Lei
Maior. A sano do Presidente da Repblica no exigida para a promulgao
das proposies relativas alada exclusiva do parlamento e, portanto,
dispensada para os decretos legislativos.
O projeto correspondente discutido e votado em cada Casa legislativa
e, se aprovado, sancionado pelo Presidente do Congresso Nacional.
Assim, tendo em vista que entre os atos da competncia exclusiva do
Congresso Nacional se inclui o de resolver definitivamente sobre tratados
(...), aquele Poder manifesta a sua concordncia com os acordos
internacionais que lhe so submetidos mediante a promulgao de um decreto
legislativo.
3.3. Medidas legislativas em tramitao
Os projetos em tramitao no Legislativo que versam sobre o papel
daquele Poder no processo de celebrao de tratados internacionais podem
ser divididos em trs grandes grupos:
a) projetos que procuram acelerar o processo legislativo de aprovao
de tratados;
b) projetos que visam a ampliar a participao do Congresso Nacional
no processo de celebrao de tratados;
c) projetos que buscam regulamentar a aprovao dos acordos de
direitos humanos conforme o procedimento previsto no 3 do art. 5 da
Constituio Federal.
Tendo em vista o escopo deste trabalho, no possvel apresent-los
todos.370 O exame, portanto, concentrar-se- em iniciativas que pretendam
tornar mais clere o trmite de acordos no Congresso Nacional, cuja ntegra
consta do Anexo IV a este trabalho.
A respeito dos projetos tendentes a ampliar a participao do Congresso Nacional no

processo de celebrao de tratados, cf. SOARES, Clemente de Lima Baena. O Processo legislativo
e a aprovao de acordos internacionais assinados pelo Brasil. Monografia do 48 Curso de
Altos Estudos do Instituto Rio Branco do Ministrio das Relaes Exteriores, 2005.
370
115
3.3.1. Medidas para apressar a aprovao legislativa de tratados

Dentre as solues propostas para a mais expedita tramitao de tratados
no Legislativo, uma das que parecem mais eficazes o Projeto de Resoluo
da Cmara dos Deputados (PRC) n 47, de 2 de maio de 2007, apresentado
pelo Deputado Vieira da Cunha. Tal como originalmente formulada, a
proposio em apreo atribui s comisses permanentes o poder deliberante
conclusivo, na terminologia da Casa para apreciar, em carter final,
dispensada a competncia do plenrio, tratados e demais instrumentos de
poltica internacional. O poder deliberante das comisses371 expressamente
previsto no art. 58, 2, I, da Constituio Federal, que permite aos regimentos
internos do Congresso Nacional e de suas Casas conceder aos seus rgos
fracionrios a alada para decidir de modo definitivo sobre projetos de lei.
O PRC 47 foi distribudo Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania (CCJC), para exame da constitucionalidade, juridicidade, tcnica
legislativa e mrito, e Mesa Diretora, por se tratar de alterao do Regimento
Interno da Casa.372
O parecer do Deputado Leonardo Picciani, da CCJC, recorda o Parecer
Normativo n 9/1990, daquele rgo fracionrio, que interpreta
extensivamente o termo lei, constante do art. 58 da Constituio Federal,
para abranger tambm outras espcies normativas que lhe sejam equiparveis,
como o decreto legislativo e a resoluo. Conclui, portanto, que a noo de
conceder poder deliberante s comisses para decidir de modo conclusivo
sobre projeto de decreto legislativo que aprove tratado internacional
constitucionalmente admissvel.373
Ao examinar a juridicidade e tcnica legislativa do projeto, o relator optou
por oferecer substitutivo com redao mais consentnea com o Regimento
Interno, fazendo referncia, no diretamente a tratados, mas aos respectivos
decretos legislativos. Tambm do ponto de vista regimental, o relator prope
revogar o dispositivo que concede urgncia tramitao de acordos
internacionais, tendo em vista que o Regimento veda a aplicao do poder
Cf. 3.2.3. O poder deliberante das comisses temticas, neste trabalho.

RICD, cit., art. 216, 2.
373
Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer PRL 1 da Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania, apresentado em 13 de maro de 2008 e aprovado em 13 de maio de 2008, ao PRC 47/
2007, sendo relator o Deputado Leonardo Picciani.
371
372
116
deliberante das comisses a matria urgente. No mrito, o relatou pronunciouse de maneira francamente favorvel proposio.
A CCJC aprovou, em 13 de maio de 2008, o parecer do Deputado
Leonardo Picciani, com o substitutivo. A matria seguiu ento para a Mesa
Diretora, onde foi designado como relator o Deputado Narcio Rodrigues,
sendo este o ltimo ato substantivo de tramitao at o encerramento da
sesso legislativa de 2008.
No h dvida de que, se aprovado, o PRC 47 seria uma soluo vivel
para acelerar a aprovao legislativa de tratados. Como se viu, o grande
ponto de estrangulamento na tramitao de acordos no Congresso Nacional,
identificado pela Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
do Ministrio das Relaes Exteriores, a sua entrada na pauta da Cmara
dos Deputados, aps haverem recebido o parecer das comisses s quais
foram distribudos.374 Os dados coligidos na tabela 4 do Anexo I a este
trabalho, referentes aos compromissos celebrados em 2005 que vieram a ser
posteriormente referendados pelo parlamento, demonstram que o pleno
daquela Casa levou em mdia 154 dias para vot-los. A eventual
desnecessidade de exame em plenrio eliminaria, portanto, uma etapa
demorada da apreciao legislativa de acordos internacionais, tendo em vista
o nmero de proposies que disputam o privilgio de constar da pauta.
Suprimida esta exigncia, o projeto de decreto legislativo, aprovado
conclusivamente pelos rgos fracionrios da Cmara, seguiria diretamente
para o Senado, onde o processo mais simples e j conta com a possibilidade
regimental de anlise terminativa pela Comisso de Relaes Exteriores e
Defesa Nacional, a critrio do Presidente da Casa.
A Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 34, de 16 de maio de
2003, de autoria do Senador Efraim Morais, tambm se constitui em iniciativa
meritria, no que tange celeridade da aprovao legislativa dos acordos
internacionais. A proposio focaliza o art. 49 da Constituio Federal, que
dispe a respeito da competncia exclusiva do Congresso Nacional, e procura
alterar o seu inciso I e acrescentar-lhe trs pargrafos. O inciso I seria
reformado para incluir, de maneira expressa, as hipteses nas quais o
2008.
374
117
Presidente da Repblica poderia celebrar compromissos convencionais sem

necessidade de ouvir o parlamento os chamados acordos executivos ou
em forma simplificada, que a PEC define como os que visem executar ou
interpretar obrigaes ou direitos estabelecidos em tratados anteriores, os
que ajustem a prorrogao de tratados e os que tenham natureza
administrativa. A proposta no define especificamente o que seriam os
acordos de natureza administrativa, que talvez possam vir a ser entendidos
como os que o Executivo celebra com base na sua competncia
administrativa.375
Outra grande inovao da proposta tornar explcita a possibilidade de
dispensa de referendo congressual por meio de lei prvia uma espcie de
mandato negociador que seria concedido ao Presidente da Repblica para
vincular o Pas em definitivo, sem ouvir o parlamento, a acordos que versem
sobre temas previstos naquele diploma legislativo. O impacto desta frmula,
se aprovada a PEC, pode vir a ser considervel, em especial quanto quelas
espcies de tratado cuja redao , em grande medida, padronizada, como
os acordos areos ou de cooperao tcnica.
Por outro lado, o projeto estabelece que o Congresso Nacional deva
ser informado de todos os tratados ainda durante o processo de negociao.
O parlamento tambm receberia a prerrogativa de avocar para si qualquer
acordo em forma simplificada j celebrado que desejasse examinar, sujeitandoo apreciao legislativa.
Em 12 de abril de 2007, o projeto em exame recebeu parecer favorvel
do relator na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado
Federal, Senador Eduardo Suplicy, embora com trs emendas de autoria
daquele parlamentar. Em 5 de dezembro de 2008, porm, a PEC foi apensada
a outras de teor similar, que doravante tramitaro em conjunto, mediante
requerimento do Senador Marco Maciel acatado pela Mesa do Senado
Federal.
Outra proposio que, se aprovada pelo Congresso Nacional, conferiria
maior segurana jurdica ao processo de aprovao interna de tratados pelo
Brasil e, portanto, contribuiria para facilitar a sua tramitao, o substitutivo
do Senador Arthur Virglio ao Projeto de Lei (PLS) Complementar n 98, de
20 de abril de 2006, de autoria do Senador Antero Paes de Barros.
Cf. o Captulo V e, em particular, o item 5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia
privativa do Executivo, neste trabalho.
375
118
O substitutivo equivale a uma verdadeira lei de atos internacionais, ao

estipular regras para cada fase do processo de celebrao de tratados.
Cumpre notar que as normas propostas no texto acolhem o que parece ser
a melhor doutrina a respeito das condies e da processualstica para a
concluso de acordos, bem como de sua incorporao ao ordenamento
jurdico ptrio. O projeto decide, em favor do tratado, a longa discusso a
respeito da hierarquia entre este e a lei interna. Tambm delimita, de maneira
precisa, o instituto dos acordos executivos, que admite expressamente
quando sejam ajustes complementares a acordo-quadro, visem a prorrogar
a vigncia de tratado preexistente, tratem de diplomacia ordinria e possam
ser facilmente desconstitudos, limitem-se ao intercmbio acadmico entre
unidades de ensino pblico, sejam acordos de sede para realizao de
evento internacional no Brasil, caracterizem-se como um pacto de
contrahendo ou um modus vivendi, ou destinem-se ajuda humanitria
de emergncia. Da mesma maneira que a proposio do Senador Efraim
Morais, esta prev a possibilidade de o Congresso Nacional avocar um
acordo em forma simplificada cuja apreciao legislativa considere
necessria.
Em 19 de julho de 2006, o PLS recebeu parecer favorvel, com
substitutivo, do relator na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
(CRE), Senador Arthur Virglio, e, devido ao fim da legislatura, foi novamente
distribudo, desta feita ao Senador Cristovam Buarque, quem, at o
encerramento da sesso legislativa de 2008, no havia apresentado parecer
sobre a matria.
A Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 321, de 7 de outubro
de 2004, apresentada pelo Deputado Devanir Ribeiro, sugere reformar o
sistema de direitos humanos institudo pela Carta de 1988, em particular
no que se refere incorporao, ao ordenamento jurdico brasileiro, das
normas contidas em tratados sobre o assunto. O projeto prev que as
regras definidoras de direitos humanos teriam aplicao imediata no direito
ptrio, qualquer que seja a sua fonte formal. Assim, os acordos sobre o
tema aprovados pelo Congresso Nacional e ratificados pelo Presidente
da Repblica seriam aplicveis pela autoridade pblica independentemente
de promulgao e publicao pelo Chefe de Estado. Ademais, as normas
contidas em tais acordos gozariam de status constitucional e no poderiam
ser revogadas nem mesmo por emenda constitucional , enquanto que
os tratados que as contm seriam insuscetveis de denncia. A PEC procura
119
consagrar interpretao sustentada por parte da doutrina para o atual

2 do art. 5 da Constituio Federal.376
Embora polmica, pois altera, em nvel constitucional, o processo legislativo
e foge tradicional interpretao quanto necessidade de incorporao de
tratados ordem jurdica nacional pela via do decreto ou da publicao, a
proposta procura acelerar o trmite de acordos em geral, ao fixar prazos de
trinta dias para que o Executivo os submeta ao Congresso Nacional, de sessenta
dias para que o parlamento os aprecie e de quinze dias, aps a aprovao
legislativa, para que o Presidente da Repblica os ratifique.
Em 20 de maio de 2008, a PEC em apreo recebeu parecer do Deputado
Eduardo Valverde, da CCJC,377 pela inadmissibilidade. O relator afirma, com base
em slida doutrina, que falta ao Congresso Nacional a competncia para modificar
os requisitos formais e materiais de emenda Constituio, o que inviabiliza o trecho
do projeto que probe a revogao das normas contidas em acordos de direitos
humanos, as quais, conforme a sistemtica proposta, receberiam status constitucional.
O parecer tambm se insurge contra a noo de que os tratados mesmo os de
direitos humanos no se subordinem Constituio.
parte as ponderaes do relator, at mesmo a previso de prazos
para acelerar o trmite de tratados parece inconveniente, pois obrigaria o
Presidente da Repblica a examinar, em apenas trinta dias, os acordos
celebrados e a remet-los ao Congresso, mesmo que do exame nascesse
a convico de sua inconvenincia para os interesses do Pas. O Chefe
de Estado encontrar-se-ia na mesma situao aps o referendo legislativo,
quando se veria compelido a ratificar o acordo, ainda que discordasse de
seus termos. Ademais, duvidoso se a fixao de tais prazos e obrigaes,
quer para o Executivo, quer para o Legislativo, se coadunaria com o
princpio do equilbrio e independncia dos Poderes.378
3.3.2. Outras medidas relativas a tratados
Tramitam nas duas Casas legislativas outras propostas relacionadas com
tratados internacionais e que podem ser reunidas em dois grandes grupos, a
MAZZUOLI, O novo 3 do art. 5 da Constituio e sua eficcia, op. cit., p. 111.
Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer PRL 2 CCJC sobre a PEC 321/2004, pelo Deputado
Eduardo Valverde, apresentado em 20 de maio de 2008. Ao final do ano legislativo de 2008, o
parecer estava pendente de votao pela comisso.
378
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 2 e art. 60,
4, III.
376
377
120
saber, o dos projetos que procuram ampliar a participao do Legislativo no

processo de negociao de tratados, de um lado, e, de outro, os que dispem
sobre a regulamentao do rito de tramitao dos tratados e convenes
internacionais em matria de direitos humanos, previsto no novo 3 do art.
5 da Constituio Federal.
So exemplos do primeiro grupo o Projeto de Lei do Senado n 189/
2003, de autoria do Senador Eduardo Suplicy, e as Propostas de Emenda
Constituio n 18/2003 e n 20/2003, apresentadas pelo Senador Aloizio
Mercadante. So exemplos do segundo grupo os projetos de Resoluo n
204/2005, de autoria do Deputado Fernando Coruja, n 271/2005,
apresentado pelo Deputado Alberto Fraga, e n 131/2008, de autoria do
Deputado Ronaldo Caiado. Dentre os primeiros, o projeto cuja tramitao
est mais avanada o do Senador Suplicy, que venceu a etapa do Senado
e foi remetido Cmara dos Deputados para reviso, nos termos do art. 65
da Constituio Federal, onde j recebeu pareceres de todas as comisses
s quais fora distribudo, exceto da CCJC, sendo esta a situao no
encerramento da sesso legislativa de 2008.
No se insere em nenhum destes grupos o Projeto de Lei de n 4.322/
2001, apresentado pelo Deputado Alberto Fraga, o qual regulamentaria as
clusulas de reserva a tratados internacionais. Esta proposio recentemente
recebeu parecer contrrio do relator na CCJC, por inconstitucionalidade
formal, tendo em vista referir-se a competncia exclusiva do Congresso
Nacional, que no pode ser disposta por lei.
***
O presente captulo passou em revista a competncia do Legislativo para
referendar os tratados que estejam sujeitos apreciao daquele Poder. Viuse que tramita na Cmara dos Deputados uma proposta de resoluo que
autoriza as comisses daquela Casa a aprovar, em carter conclusivo isto
, sem necessidade de elevar a matria ao plenrio , os projetos de decreto
legislativo sobre acordos internacionais, o que eliminaria uma etapa demorada
do exame parlamentar. Tambm esto em estudo pelo Congresso Nacional
propostas de emenda constitucional e de lei que, uma vez em vigor, tenderiam
a apressar o processo de aprovao interna dos tratados concludos pelo
Brasil, em especial mediante a formulao de regras mais explcitas a respeito
dos acordos executivos, tambm chamados de acordos em forma simplificada,
os quais prescindem do abono legislativo para vincular o Pas.
121
Em busca de solues que acelerem a aprovao interna de tratados,

resta ainda avaliar os institutos dos acordos executivos, que dispensam toda
a etapa de apreciao legislativa, e da aplicao provisria, a qual, embora
no apresse os procedimentos internos em si, permite antecipar os efeitos
substantivos do texto convencional. Ambos so objeto de estudo no Captulo
V. Antes de examin-los, porm, este trabalho apresenta a experincia de
outros pases na matria, no Captulo IV, de maneira a permitir uma
comparao entre a prtica brasileira e estrangeira.
122
Captulo IV - Estudos de Caso: A Experincia

Estrangeira
Antes de examinar o acordo executivo e a aplicao provisria de tratados

como opes para acelerar a entrada em vigor das obrigaes convencionais
brasileiras, os quais sero vistos no Captulo V, o presente captulo procura
analisar alguns estudos de caso sobre os institutos em apreo desde a
perspectiva do direito comparado. Tambm avaliada a experincia
estrangeira acerca da regulamentao da competncia da administrao
pblica, em geral, e do Ministrio do Exterior, em particular, para celebrar
acordos. O exame comparado pode ser til para melhor entender, e
eventualmente aprimorar, a operao dos acordos executivos e da aplicao
provisria no Brasil e talvez possa constituir-se em subsdios para um futuro
esforo de normatizao mais explcita do papel coordenador do Itamaraty
no que se refere a tratados.
Para tanto, este captulo apresenta, em maior detalhe, a experincia de
Estados Unidos, Frana, Espanha e Pases Baixos. A prtica norte-americana
analisada devido ao grande desenvolvimento que obteve naquele pas a
doutrina dos acordos executivos. As experincias francesa e espanhola
constam deste trabalho como exemplos de pases que adotam a chamada
lista positiva de tratados suas constituies contm dispositivos que exigem,
de maneira expressa, o assentimento parlamentar para determinadas
categorias de compromissos convencionais, estando o governo autorizado a
celebrar acordos sem ouvir o Legislativo nos demais casos. J a Lei Maior
123
neerlandesa espcie do sistema oposto, conhecido como lista negativa,

ao prever quais tratados celebrados pelo Executivo esto dispensados de
apreciao legislativa.
4.1. A experincia norte-americana
A Constituio dos Estados Unidos dispe que compete ao Presidente
celebrar tratados, with the advice and consent of the Senate.379 A manifestao
do Senado, por sua vez, d-se por dois teros dos senadores presentes. A
rigidez da norma constitucional referente a tratados levou o Executivo, j nos
tempos de George Washington, a adotar uma interpretao restritiva do termo
ingls treaties, contido no texto constitucional, para entender que outros
acordos internacionais poderiam ser celebrados sem a necessidade de ouvir o
Senado.380 Assim, o tratado passou a ser visto como uma espcie de
compromisso convencional, dentre outras, o que habilitou o governo a celebrar
tambm os chamados executive agreements, que no esto expressamente
previstos na Constituio e prescindem do abono senatorial.
A prtica dos executive agreements foi considerada constitucional em
mais de uma oportunidade pela Suprema Corte. Ademais, o Judicirio norteamericano interpretou o artigo VI, seo 2, da Constituio dos Estados
Unidos, que dispe serem os tratados a lei suprema do pas, como aplicvel
tambm modalidade executiva de compromisso convencional.381 Com isso,
conforme aduz Rezek,382 tanto os tratados quanto os acordos executivos
concludos pela Unio prevalecem sobre a ordem jurdica dos estados
federados. Desde 1939, mais de 90 por cento dos acordos internacionais do
pas foram celebrados no molde executivo.383
Estados Unidos da Amrica. Constituio dos Estados Unidos, de 17 de setembro de 1787,

Artigo II, seo II.
380
Saraiva, 2000, p. 59.
381
Em Missouri v. Holland, 252 U.S. 416 (1920), a Suprema Corte decidiu que os tratados
prevalecem sobre a competncia dos estados federados. Em United States v. Belmont, 301 U.S.
324 (1937), a Suprema Corte decidiu da mesma maneira com relao aos acordos executivos.
382
REZEK, Jos Francisco. Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil. In:
a. 41 n 162, abr./jun. 2004, p. 124.
383
Estados Unidos da Amrica. Treaties and other international agreements: the role of the
United States Senate. Washington: U.S. Government Printing Office, 2001, p. 77.
379
124
ESTUDOS DE CASO: A EXPERINCIA ESTRANGEIRA
Embora no sejam submetidos ao crivo do Senado, os acordos executivos

podem exigir autorizao prvia ou referendo posterior pelo Congresso, a
depender do caso.
Aust384 recorda que, do ponto de vista do direito internacional, tanto os
tratados como os acordos executivos so considerados tratados.
A assinatura de tratados requer a expedio de plenos poderes,
usualmente preparados pelo Consultor Jurdico Assistente para Tratados do
Departamento de Estado e firmados pelo Secretrio de Estado. Em alguns
casos, o instrumento plenipotencirio pode ser assinado pelo Presidente. A
prtica norte-americana no prev, em princpio, a expedio de plenos
poderes para a celebrao de acordos internacionais que no sejam
treaties.385
O direito norte-americano admite o instituto da aplicao provisria de
acordos internacionais. Sua eficcia depende, em primeiro lugar, de
autorizao expressa ou tcita do Congresso. Caso o Legislativo se oponha,
explcita ou implicitamente, aplicao provisria decidida pelo Executivo,
esta dever circunscrever-se, de modo exclusivo, aos poderes constitucionais
de que o Presidente est investido.386
Embora o assunto ainda possa comportar debate, compete ao Presidente
denunciar tratados, sem que lhe seja necessrio ouvir o Senado ou o
Congresso.387
4.1.1. Regras de qualificao dos acordos executivos
Aust afirma que os acordos executivos celebrados pelos Estados Unidos
podem ser classificados da seguinte maneira:388
a) acordos autorizados por ato prvio do Congresso;
b) os subsequentemente aprovados por ato do Congresso;
384
AUST, Anthony. Modern treaty law and practice. Cambridge: Cambridge University Press,
2000, p. 158.
385
Estados Unidos da Amrica. U.S. Department of State Foreign Affairs Manual, 11 FAM
733, p. 5.
386
CHARNEY, Jonathan. U.S. provisional application of the 1994 Deep Seabed Agreement. In:
American journal of international law, v. 88, n 4, out. 1994, pp. 706-707.
387
HENKIN, Louis. Foreign affairs and the United States constitution. 2a ed. Nova York:
Oxford University Press, 1996, p. 214.
388
AUST, op. cit., p. 158.
125
c) os celebrados pelo Presidente no exerccio do seu Poder Executivo,

segundo Aust, a controversial and ill-defined area; e
d) os autorizados por um tratado ou acordo executivo prvio.
Rezek,389 por sua vez, classifica-os em trs categorias, a saber, os que
se sustentam em diretivas ou autorizao prvia do Congresso, os que so
executados apenas mediante autorizao ulterior do Legislativo e os que
advm dos estritos poderes constitucionais do Executivo ou da estrita
competncia governamental, como o caso dos que versam sobre
armistcio, ocupao militar de territrio estrangeiro, jurisdio sobre crimes
militares, tratamento de nacionais norte-americanos no exterior e outros. O
autor salienta que esta terceira modalidade a mais discutvel e a menos
numerosa.
O Manual de Negcios Estrangeiros do Departamento de Estado
(FAM)390 especifica os critrios segundo os quais um compromisso
internacional deve ser classificado como tratado, sujeito apreciao do
Senado, ou como international agreement other than treaties, que independe
do assentimento senatorial. Cumpre notar que o manual prefere reservar a
locuo acordo executivo para os compromissos concludos com base nos
poderes constitucionais do Presidente.
Segundo o FAM, os tratados propriamente ditos, celebrados pelo
Presidente e aprovados pelo Senado, versam sobre qualquer tema genuinely
of concern in foreign relations, desde que no colidam com a Constituio.
J os international agreements other than treaties so definidos pelo
FAM como aqueles cujo fulcro constitucional no o consentimento do
Senado, mas sim um ou mais dentre os seguintes fundamentos:
a) tratado anterior;
b) legislao; ou
c) os poderes constitucionais do Presidente.
O Presidente pode ser autorizado, pelos termos de um tratado aprovado
pelo Senado, a concluir um acordo internacional sem necessidade de
REZEK, Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil, op. cit., p. 124.
U.S. Department of State Foreign Affairs Manual, cit., 11 FAM 720, p. 3. O manual codifica
a Circular do Departamento de Estado n 175, de 13 de dezembro de 1955.
389
390
126
apreciao posterior pelo Congresso. Tal autorizao pode ser expressa ou

deduzida dos termos de um tratado anterior.391
Tambm lcito ao Chefe de Estado celebrar um acordo internacional
com base na legislao existente ou em lei ainda a ser aprovada pelo Congresso.
Os acordos concludos com base nos poderes reunidos do Presidente e do
Congresso tm sido chamados de congressional-executive agreements ou
statutory agreements. O Legislativo pode autorizar o Executivo a negociar e
celebrar determinado compromisso ou a concluir um acordo j negociado. Em
alguns casos, o Congresso deu seu assentimento a acordos j celebrados, ao
adotar legislao implementadora ou aprovar o uso de recursos financeiros
para cumprir com as obrigaes ali previstas.
Muito se debateu e ainda se discute a respeito do fundamento constitucional
dos acordos congressionais-executivos, mas os trs Poderes constitudos, como
regra, no se afligiram com as suas eventuais dificuldades conceituais. O
entendimento atual no sentido de que esta modalidade de compromisso
convencional is a complete alternative to a treaty:392 lcito ao Presidente
obter, por resoluo conjunta do Congresso, e no pela maioria de dois teros
do Senado, a aprovao de um acordo. Este, por sua vez, visto como a lei
suprema do pas, da mesma maneira que um tratado, e afasta, portanto, as
disposies das ordens jurdicas estaduais que lhe sejam conflitantes.
A terceira hiptese de agreements other than treaties, segundo o FAM,
a dos acordos relativos a quaisquer temas abrangidos pelo escopo dos
poderes constitucionais do Presidente, desde que o compromisso no colida
com as leis aprovadas pelo Congresso no exerccio de suas prerrogativas
constitucionais. Incluem-se entre os fundamentos desta categoria de acordo
executivo os poderes presidenciais para:
a) representar o pas nas relaes exteriores;
b) receber embaixadores e reconhecer governos estrangeiros;
c) exercer o comando supremo das foras armadas; e
d) executar fielmente as leis.
Henkin393 recorda que, embora tenha sustentado a constitucionalidade
de diversos acordos executivos celebrados apenas com base nos poderes
Treaties and other international agreements: the role of the United States Senate, cit., p. 5.
HENKIN, op. cit., p. 217.
393
Ibid., p. 222.
391
392
127
do Presidente, a Suprema Corte nunca estabeleceu princpios ou diretrizes

que indicassem os limites materiais da competncia presidencial para concluir
esta modalidade de compromissos. Entretanto, o mesmo autor especula que
o Chefe de Estado provavelmente no pode, por meio de sole executive
agreements, contrair para os Estados Unidos a obrigao de declarar guerra
ou de dispor de recursos financeiros.394
Os seguintes critrios so considerados pelo Departamento de Estado
para decidir se um acordo deve receber a forma de tratado ou de acordo
que no seja tratado:395
a) o grau de compromisso para o pas;
b) se o acordo afetar as leis estaduais;
c) se o acordo exige a aprovao de legislao para ser executrio;
d) a prtica dos Estados Unidos;
e) a preferncia do Congresso;
f) o grau de formalidade pretendido;
g) a durao pretendida e a necessidade de celeridade na concluso; e
h) a prtica internacional.
Em caso de dvida quanto qualificao do compromisso, o
Departamento de Estado pode manter consultas com as lideranas e os
comits do Congresso.
4.1.2. A tramitao de acordos na administrao norte-americana
A legislao norte-americana dispe que nenhum acordo internacional
pode ser concludo sem consulta prvia com o Secretrio de Estado:
Notwithstanding any other provision of law, an international agreement
may not be signed or otherwise concluded on behalf of the United States
without prior consultation with the Secretary of State. Such consultation
may encompass a class of agreements rather than a particular agreement.396
Ibid., p. 229.
U.S. Department of State Foreign Affairs Manual, cit., 11 FAM 720, pp. 4-5.
396
Estados Unidos da Amrica. United States Code, 1U.S.C. 112b. O U.S. Code uma
consolidao oficial das leis dos EUA.
394
395
128
O FAM397 prev, talvez com excesso de detalhes, o procedimento para

a negociao e a celebrao de compromissos convencionais. Segundo o
manual, o incio das negociaes de um acordo e a sua assinatura em nome
dos Estados Unidos so atos distintos que dependem de autorizao especfica
do Secretrio de Estado, ou de autoridade delegada. O pedido de permisso
para negociar ou celebrar um compromisso convencional formulado por
meio de um memorando de ao dirigido ao Secretrio de Estado, com a
concordncia dos Consultores Jurdico e Legislativo daquele rgo, bem como
das outras reparties do Departamento e demais agncias ou departamentos
da administrao federal responsveis pelo assunto ou interessadas no tema
versado no acordo. O memorando deve indicar se o pretendido compromisso
implicar a significant regulatory action e acarretar gastos no previstos
no oramento e, se for este o caso, que tratativas esto sendo empreendidas
junto ao Escritrio de Gesto e Oramento398 a esse respeito.
Ademais das reparties e agncias interessadas no tema do acordo, as
minutas do texto convencional so examinadas pelo Consultor Jurdico
Assistente para Tratados do Departamento de Estado. As verses em idioma
estrangeiro so objeto de procedimento especfico, que inclui a certificao
do texto por um language officer do Departamento.
O Case-Zablocki Act, de 22 de agosto de 1972,399 dispe que o
Secretrio de Estado deve enviar ao Congresso o texto de todos os acordos
internacionais que no sejam tratados, at sessenta dias aps a sua entrada
em vigor para os Estados Unidos. A mesma lei determina que o texto dos
compromissos concludos pelos demais departamentos e agncias
governamentais, em nome do pas, devem ser remetidos ao Departamento
de Estado at vinte dias aps a assinatura.
4.1.3. O conselho e assentimento do Senado
Tudo indica que os constituintes norte-americanos pretenderam que o
Senado atuasse como um conselho do Presidente no processo de celebrao
dos tratados, de maneira a recomendar-lhe o momento de iniciar as
U.S. Department of State Foreign Affairs Manual, cit., 11 FAM 720, p. 6 e s.

O Office of Management and Budget um rgo da Casa Branca responsvel por auxiliar o
Presidente a preparar o oramento federal e a execut-lo.
399
United States Code, cit., 1U.S.C. 112b.
397
398
129
negociaes, que negociadores escolher, que posies defender e que termos

aceitar. Ao que parece, tanto o Senado quanto o Presidente logo concluram
que este arranjo constitucional no era eficaz, de modo que aquela Casa
legislativa passou dar o seu consent ao final do processo, em vez de oferecer
advice durante as negociaes.400
Atualmente o papel do Senado apreciar os tratados que lhe so
submetidos aps a sua concluso e opinar se os Estados Unidos devem
ratific-los. Aquela Casa legislativa pode aprovar um tratado tal como
apresentado pelo Executivo, aprov-lo com condies ou limites, rejeit-lo
ou negar-lhe aprovao.
comum que o consentimento do Senado seja outorgado
condicionalmente. O Presidente costuma acatar as condies impostas
pela Casa, mas h casos em que estas so inaceitveis para o Executivo
ou para a outra parte contratante, o que impede a entrada em vigor do
tratado.
O Senado j foi chamado de cemitrio dos tratados, devido rigidez
da norma constitucional e, segundo alguns, o seu uso poltico-partidrio pela
oposio. O caso mais citado de rejeio o Tratado de Versalhes, que foi a
voto em 19 de maro de 1920 e, embora contasse com o apoio da maioria
simples da Casa, no logrou receber os dois teros necessrios sua
aprovao. Desde ento, o Senado rejeitou definitivamente apenas outros
trs tratados,401 possivelmente devido a um maior esforo de coordenao e
de consultas informais entre o Executivo e a Casa. Entretanto, bem mais
comum que o Senado manifeste a sua contrariedade por meio da inao, at
que o Presidente decida retirar o tratado.
O compromisso encaminhado ao Senado por meio de mensagem
presidencial que inclui o texto convencional, uma solicitao escrita do
conselho e assentimento da Casa e uma correspondncia pela qual o Secretrio
de Estado submete o tratado ao Presidente e o descreve e analisa.
No Senado, o lder da maioria requer que a Casa considere o texto
convencional como lido e o encaminhe ao Comit de Relaes Exteriores.
Este ltimo examina o acordo geralmente, within a year or two , realiza
uma audincia a seu respeito e prepara um relatrio escrito ao plenrio.402
Treaties and other international agreements: the role of the United States Senate, cit., p. 3.
402
Ibid., p. 7.
400
401
130
Caso recomende o assentimento do Senado, o comit tambm apresenta o

projeto de resoluo que aprova o tratado.
Em plenrio, o compromisso lido pela segunda vez e votam-se as
eventuais emendas ao texto convencional, que so aprovadas por maioria
simples. Em seguida, tambm por maioria simples, apreciada a resoluo,
que pode conter condies, declaraes interpretativas ou reservas, ademais
das emendas ao tratado j adotadas. A votao final da resoluo realizada
pela maioria constitucional de dois teros dos Senadores presentes.
Caso no seja aprovado em plenrio, o tratado retorna ao comit, que
pode ento propor Casa que o compromisso seja devolvido ao Presidente,
o que decidido mediante simples resoluo. Tambm lcito ao Executivo
solicitar a retirada do tratado.
Aprovado o compromisso, compete ao Presidente, a seu critrio, ratificlo.403 Segue-se ratificao uma proclamao presidencial que anuncia a
entrada em vigor do tratado. A proclamao uma notificao legal para fins
de direito interno e d publicidade ao texto convencional.
4.2. A experincia francesa
O direito francs traa uma distino entre os acordos internacionais em
forma solene, que o art. 52 da Constituio da Frana chama de tratados,
e os acordos em forma simplificada. Os primeiros so celebrados em nome
do Chefe de Estado, enquanto que os ltimos so concludos pelo governo.404
A diferena entre os tratados e os acordos em forma simplificada no ,
portanto, a necessidade de apreciao parlamentar, como o caso em certos
pases, mas sim o nvel da autoridade que celebra o ato. Em princpio, a
entrada em vigor de ambos os tipos de compromisso convencional est sujeita
aos mesmos procedimentos constitucionais e seus efeitos jurdicos so
idnticos tanto do ponto de vista do direito internacional como do ngulo do
direito interno.405
Cumpre recordar que o pas adota o sistema semipresidencialista de governo, com um
presidente como Chefe de Estado e um primeiro-ministro responsvel perante o Poder
Legislativo.
405
Frana. Circulaire du Premier Ministre du 30 mai 1997, relative llaboration et la
conclusion des accords internationaux, publicada no Journal Oficiel de la Republique Franaise
n 125, de 31 de maio de 1997, p. 8415.
403
404
131
A escolha da forma solene d-se com base em precedentes, nas exigncias

do direito interno da outra parte ou no interesse poltico de conferir maior
solenidade ao ato. Ademais, o art. 53 da Constituio francesa exige a forma
solene em certos casos, ali especificados.
O mesmo dispositivo constitucional exige que os acordos internacionais
que versem sobre determinados temas sejam submetidos apreciao
parlamentar antes de sua ratificao ou aprovao, a saber, os tratados de
paz, os tratados de comrcio, os tratados ou acordos relativos organizao
internacional, os que vincularem as finanas do Estado, os que modifiquem
disposies de natureza legislativa, os relativos ao estado das pessoas e os
que prevejam a cesso, troca ou acesso de territrio.406
Ademais da distino entre tratados e acordos em forma simplificada,
o direito francs reconhece que a prtica internacional admite a existncia
de arranjos administrativos concludos pelos Ministros de Estado com
seus homlogos estrangeiros. Considerados une catgorie inconnue du
droit international que, embora vinculante para o Estado, no oferece
segurana quanto sua execuo pela outra parte, o Primeiro-Ministro
recomenda o recurso a estes instrumentos somente em circunstncias
particulares, para completar ou precisar um acordo j existente ou para
permitir uma cooperao administrativa de alcance limitado. Aos Ministros
lcito vincular-se apenas nos limites estreitos de suas atribuies. Esta
modalidade de ato internacional no pode ser empregada se exigir o
concurso de vrios Ministrios.407
Exceto pelo Presidente da Repblica, pelo Primeiro-Ministro e pelo
Ministro dos Negcios Estrangeiros, os signatrios dos acordos internacionais
da Frana necessitam de plenos poderes. Os instrumentos de plenos poderes
dos acordos em forma solene so expedidos pelo Chefe de Estado, enquanto
que ao titular da Pasta do exterior incumbe emitir as cartas com poderes para
a assinatura dos acordos em forma simplificada. Os arranjos administrativos
podem ser assinados sem plenos poderes.
Da mesma maneira, os instrumentos de ratificao de tratados so
expedidos pelo Presidente da Repblica. Se for o caso, as cartas de aprovao
de acordos em forma simplificada so emitidas pelo Ministro dos Negcios
Estrangeiros.
406
407
Frana. Constituio de 4 de outubro de 1958, art. 53.

Circulaire du Premier Ministre du 30 mai 1997, cit.
132
Os tratados em forma solene e os acordos em forma simplificada podem

entrar em vigor na data da assinatura, desde que no recaiam nas hipteses
do art. 53 da Constituio. Caso, ao revs, necessitem de autorizao
parlamentar para vincular a Frana, a sua vigncia d-se com a entrega
outra parte de um instrumento de ratificao ou aprovao, ou ainda, com
uma notificao da concluso dos procedimentos internos, conforme o caso.
A aplicao provisria de um compromisso convencional admitida,
mas apenas em casos excepcionais. Sua prtica vedada caso o acordo
possa afetar os direitos e obrigaes de particulares ou quando sua entrada
em vigor exigir uma autorizao do parlamento conforme o art. 53 da
Constituio.
A formulao de reservas a acordos internacionais da competncia
privativa do Executivo.
Na altura de 1995, a Frana celebrava em mdia quatrocentos tratados
e acordos internacionais por ano.408
4.2.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo da
Assembleia
A Circular do Primeiro-Ministro de 30 de maio de 1997 menciona alguns
critrios para definir se determinado acordo internacional deve, por fora do
art. 53 da Constituio, ser submetido apreciao parlamentar antes de sua
ratificao ou aprovao e consequente entrada em vigor para a Frana.
A circular ressalta que, exceo dos tratados de paz e de comrcio, dos
acordos referentes ao estado das pessoas e dos que resultem em cesso, troca
ou acesso de territrio, no possvel definir a priori quais compromissos
convencionais exigem aprovao parlamentar.409 O expediente do Chefe de
Governo francs indica, porm, com base na jurisprudncia do Conselho
Constitucional e do Conselho de Estado,410 algumas regras de qualificao:
BURDEAU, Georges, et al. Droit constitutionnel et institutions politiques. 24 ed. Paris:
Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1995, p. 651.
409
A esse respeito, cf. 5.2. O problema da qualificao dos acordos executivos, neste
trabalho.
410
O Conselho Constitucional, dentre outras tarefas, pronuncia-se sobre a constitucionalidade
de leis e certos regulamentos antes de sua entrada em vigor. O Conselho de Estado, rgo
mximo da jurisdio administrativa francesa, examina os projetos de lei e de regulamento antes
de sua apreciao pelo Conselho de Ministros e pode ser consultado pelo governo sobre
questes ou dificuldades de natureza jurdica ou administrativa.
408
133
a) os acordos de sede costumam ser submetidos ao crivo do parlamento,

pois geralmente incluem disposies sobre privilgios e imunidades;
b) os acordos que contenham uma obrigao financeira effective, prcise,
nouvelle et certaine vinculam as finanas do Estado quando sua inexecuo
seria considerada pelas outras partes como uma violao dos compromissos
internacionais da Frana;
c) quando ao menos uma das disposies do acordo pertena reserva
de lei, tal como determinada pelo art. 34 da Constituio, mesmo que a
legislao em vigor j atenda a todas as obrigaes previstas no texto
convencional sem que seja necessrio alter-la ou complement-la.
Este ltimo critrio, que em outros pases pode eventualmente representar
certo desafio autoridade qualificadora, definido com maior preciso pela Carta
de 1958 devido ao estabelecimento de limites reserva legal, que o texto
constitucional designa como domaine de la loi, e criao de uma reserva da
administrao, que Burdeau chama de domaine rglementaire propre.411
Portanto, em princpio, o legislador parlamentar somente pode exercer sua
competncia legislativa nas matrias relacionadas no art. 34 da Carta francesa,
em geral atinentes aos direitos individuais e polticos, nacionalidade, direito penal,
obrigaes civis e outras. Nos termos do art. 37 da Constituio, as matrias que
no sejam do domaine de la loi pertencem reserva da administrao.
A circular dispe que o Ministro dos Negcios Estrangeiros a autoridade
qualificadora. Com isto, a diretoria de assuntos jurdicos do Ministrio do
Exterior francs incumbida de examinar cada clusula do texto convencional
e determinar, com base no seu contedo, se o acordo recai em um dos casos
previstos no art. 53 da Constituio e requer, por conseguinte, a aprovao
legislativa. Caso ocorra uma dificuldade na qualificao, o Ministrio dos
Negcios Estrangeiros pode consultar o Secretrio-Geral do Governo.412
4.2.2. A tramitao de acordos na administrao francesa
O Ministro dos Negcios Estrangeiros deve ser informado, pelos demais
Ministros, da inteno de negociar um acordo internacional ou de modificBurdeau, op. cit., p. 627.
A Secretaria-Geral do Governo um rgo administrativo vinculado ao Primeiro-Ministro e
responsvel, dentre outros temas, pelo aconselhamento jurdico do gabinete.
411
412
134
lo, bem como dos projetos de arranjo administrativo. A justificativa para

tanto, encontrada na Circular do Primeiro-Ministro de 30 de maio de 1997,
o fato de que somente o Ministro do Exterior dispe do conhecimento
preciso do conjunto das relaes internacionais da Frana que lhe permite
avaliar se a negociao oportuna. O Primeiro-Ministro encarregado de
arbitrar em caso de divergncia de opinies, no seio do gabinete, quanto
abertura das negociaes.
Os titulares das demais Pastas devem transmitir ao Ministro do Exterior
o teor do acordo pretendido, o que permite s diretorias do Ministrio dos
Negcios Estrangeiros definir a natureza do instrumento, esboar sua redao
e assegurar-se de que suas disposies no conflitem com o direito
internacional. De sua parte, o Ministro do Exterior deve consultar todos os
colegas de gabinete que possam interessar-se pela negociao. O
Secretrio-Geral do Governo deve ser mantido a par das dificuldades de
ordem constitucional levantadas durante as negociaes do acordo e
poder, se necessrio, consultar o Conselho de Estado a respeito da
conformidade do projetado compromisso com a Constituio.
O Ministro dos Negcios Estrangeiros a autoridade competente para
tomar as medidas necessrias para expressar o consentimento definitivo da
Frana a um acordo internacional. Caso o compromisso no necessite ser
submetido ao Legislativo, aquela autoridade deve obter o consentimento
dos ministros interessados antes de vincular o pas. Se a natureza do acordo
demandar autorizao parlamentar, o Ministrio do Exterior responsvel
por preparar o dossier do projeto de lei, com o concurso de outras Pastas
interessadas, que posteriormente enviado ao Secretrio-Geral do Governo
para apreciao pelo Conselho de Estado e pelo Conselho de Ministros,
antes de sua apresentao ao parlamento.
No caso de vigncia a partir da assinatura do acordo, a circular recomenda
que o Ministro dos Negcios Estrangeiros se assegure de que os demais
ministros envolvidos hajam manifestado o seu assentimento com os termos
do compromisso por meio de lettres daccord.
4.2.3. A aprovao parlamentar
Como se viu, o art. 53 da Constituio estabelece que em certos casos, ali
especificados, os tratados e acordos celebrados pela Frana somente podero
ser ratificados ou aprovados por meio de lei que autorize o Executivo a faz-lo.
135
As leis que autorizam a ratificao de acordos internacionais so adotadas

segundo os mesmos procedimentos previstos para a legislao ordinria,
embora com uma particularidade, a saber, o fato de que o direito de emenda
conferido pela Constituio ao governo e aos parlamentares considerado
sem objeto, j que o texto convencional no pode ser alterado pelo Legislativo
francs. Segundo Burdeau, o parlamento defronta-se com as alternativas da
aprovao ou da recusa do compromisso.413
4.3. A experincia espanhola
A celebrao de tratados pela Espanha regulada pela Constituio de
1978, que dedica um captulo exclusivamente ao tema. De sua leitura, ressalta,
desde logo, o fato de que os constituintes adotaram o sistema de lista positiva
para determinar quais acordos internacionais podem ser celebrados pelo
governo sem necessidade de apreciao legislativa. Assim, no dispensam o
abono parlamentar prvio os tratados de carter poltico, os de natureza
militar, os que afetem a integridade territorial do pas ou os direitos e deveres
fundamentais, os que impliquem obrigaes financeiras para a Fazenda Pblica
e os que pretendam modificar ou derrogar uma lei ou exijam medidas legislativas
para sua execuo,414 ademais dos que outorguem a uma organizao ou
instituio internacional o exerccio de competncias derivadas da
Constituio.415 Esta ltima modalidade de acordos exige aprovao
parlamentar por maioria absoluta.416 O texto constitucional dispe que a
denncia dos acordos sujeitos a apreciao legislativa depende do
consentimento das Cortes Gerais.417
facultado ao governo concluir as demais modalidades de tratado sem
ouvir o parlamento,418 mas a Constituio prev que este ltimo dever ser
informado imediatamente da celebrao de tais acordos.419
Burdeau, op. cit., p. 652.
Espanha. Constituio espanhola, de 27 de dezembro de 1978, art. 94.1.
415
Ibid., art. 93.
416
Ibid., art. 81, sobre o processo de aprovao de leis orgnicas.
417
Ibid., art. 96.2.
418
SANS, Cristina Izquierdo. Intervencin parlamentaria en la celebracin de tratados
internacionales en Espaa. In: Revista electrnica de estudios internacionales [internet].
Asociacin Espaola de Profesores de Derecho internacional y Relaciones internacionales, n 4,
2002, acessada em 21 de outubro de 2008 <www.reei.org>, p. 1.
419
Constituio espanhola, de 27 de dezembro de 1978, cit., art. 94.2.
413
414
136
A iniciativa e a conduo das negociaes internacionais incumbem ao

governo, mas compete ao Chefe de Estado, isto , ao Rei, manifestar o
consentimento definitivo da Espanha em obrigar-se aos termos de um tratado.420
So dispensados de plenos poderes para celebrar tratados o Chefe de
Estado, o Presidente do Governo e o Ministro dos Assuntos Exteriores, bem
como o chefe de misso diplomtica e o representante junto a organismo
internacional, para os acordos negociados com Estado ou organizao ante
os quais estejam acreditados.421
A Constituio silente quanto possibilidade jurdica da aplicao
provisria de tratados sujeitos apreciao parlamentar, mas o governo tem
recorrido a este instituto com alguma frequncia. Brotns sugere alguns limites
sua prtica, como uma eventual obrigao, para o governo, de submeter
imediatamente o compromisso ao crivo das Cortes e uma possvel vedao
para obrigaes que gerem efeitos irreversveis.422
4.3.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo das Cortes
A Constituio espanhola adotou o sistema de lista positiva inspirado em
critrios materiais para qualificar os tratados sujeitos ao abono parlamentar.423
Nem o ttulo do acordo, nem a sua forma so relevantes para determinar se
o compromisso depende do assentimento das Cortes Gerais.
Como se viu, os acordos que pretendam conceder a organizao
internacional o exerccio de competncias derivadas da Constituio devem
ser aprovados por maioria absoluta do Congresso de Deputados, mediante
lei orgnica. Brotns424 aponta, dentre outros, os seguintes limites materiais
desses tratados:
a) a transferncia do exerccio de competncias, e no de sua titularidade,
o que parece excluir a possibilidade jurdica de processos de federao ou
absoro do Estado espanhol;
Ibid., arts. 97 e 63.2, respectivamente.
Espanha. Decreto n 801, de 24 de maro de 1972, art. 5.
422
BROTNS, Antonio Remiro. Artculos 93 y 94: Tratados internacionales. In: Comentarios
a la Constitucin Espaola/coordenador: scar Alzaga Villaamil. Tomo VII. Madri: Edersa,
2006, pp. 576-577.
423
BROTNS, op. cit., p. 516.
424
Ibid., pp. 531-533.
420
421
137
b) a Constituio menciona competncias, sem artigo definido, o que

significa que a eventual transferncia no deve ocorrer em bloco;
c) o texto refere-se a competncias derivadas, o que importa
transferncia somente dentro dos limites que a Constituio fixa para o seu
exerccio pelos rgos estatais;
d) somente se deve entender que h transferncia de competncias se as
decises do organismo internacional tiverem efeito direto e imediato sobre a
ordem interna, sem necessidade de mediao dos rgos estatais.
Com relao aos demais compromissos cujo consentimento definitivo
no pode ser manifestado sem o assentimento do Legislativo, nos termos do
art. 94.1 da Constituio, sobressai o carter vago da expresso tratados
polticos, j que, a rigor, todos os acordos internacionais so polticos.
Segundo Brotns,425 para melhor delimitar o que diz o dispositivo
constitucional, devem ser entendidos como polticos os tratados que tengan
una cierta importancia. O autor reconhece que esta modalidade de acordo
de amplo espectro e d margem a una discrecionalidad acrecida en el acto
de calificacin.
Tambm os tratados de carter militar exigem o consentimento das Cortes.
Brotns426 parece entender que o governo pode evitar a necessidade da
apreciao legislativa caso se vincule nos limites de suas atribuies, como a
de condutor da poltica exterior ou de execuo de obrigaes adquiridas
com organizaes internacionais, tais como a ONU ou a OTAN.
O Conselho de Estado427 considera como includos na categoria de
tratados que afetem a integridade territorial da Espanha os que importem em
acrscimo ou variao de territrio ou afetem a soberania sobre o mar.
Brotns,428 porm, salienta que os acordos de limites terrestres ou martimos
afetam o territrio, mas no sua integridade, pois procuram defini-la em relao
aos vizinhos.
Quanto aos tratados que afecten (...) a los derechos y deberes
fundamentales previstos na Constituio, aquele jurista429 afirma que o verbo
Ibid., p. 536.
Ibid., p. 542.
427
O Conselho de Estado um rgo consultivo do governo espanhol.
428
429
Ibid., p. 551.
425
426
138
afectar no deve ser entendido como daar, perjudicar, restringir ou

condicionar, o que seria inconstitucional e exigiria, para sua celebrao,
uma reviso da Carta, mediante procedimento rgido.430 Os tratados sujeitos
ao dispositivo constitucional seriam, portanto, os que completem ou
desenvolvam os direitos individuais.
O item seguinte da lista positiva prevista na Constituio o dos acordos
que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pblica. A
obrigatoriedade da apreciao parlamentar desta categoria de tratados advm
do princpio da legalidade fiscal e encontrada com frequncia no direito
comparado. A esse respeito, cabe citar Brotns:
Hoy las circunstancias han cambiado y las manifestaciones de la
cooperacin entre los Estados han multiplicado los tratados que
suponen alguna carga financiera, hasta llegar a presumirse que no
hay tratado sin gasto (...).
Si todo tratado que comporte un gasto, por pequeo que sea, requiere
para su conclusin la autorizacin de las Cortes, hasta los ms
modestos acuerdos de asistencia tcnica, habran de someterse a las
Cmaras, entorpeciendo y retrasando innecesariamente la accin
exterior encomendada al Ejecutivo.431
Assim, para evitar demoras desnecessrias na execuo de tratados, o

Conselho de Estado decidiu que os acordos que impliquem gastos pblicos
ordinrios, nos limites das rubricas oramentrias do exerccio corrente
atribudas ao rgo pblico encarregado da execuo das obrigaes
convencionais, dispensam a apreciao das Cortes. Caso o compromisso
torne necessrio abrir um crdito extraordinrio ou suplementar, porm, o
abono legislativo imprescindvel. Posteriormente, para evitar que o
Executivo possa inflar a proposta oramentria anual de modo a contornar
esta exigncia de aprovao parlamentar, o Conselho de Estado sofisticou
o seu entendimento, afirmando que os gastos pblicos previstos no tratado
exigem autorizao das Cortes se se desdobrarem alm do exerccio
corrente, pois neste caso afetariam o oramento do ano seguinte, que
matria reservada lei.
430
431
Constituio espanhola, de 27 de dezembro de 1978, cit., art. 95.

BROTNS, op. cit., pp. 552-553.
139
A exigncia constitucional de que os [t]ratados o convenios que

supongan modificaciones o derogacin de alguna ley o exijan medidas
legislativas para su ejecucin tem por objetivo resguardar a competncia
legislativa exclusiva do parlamento espanhol. Brotns aponta, a esse
respeito, a dificuldade de qualificar um acordo com base neste critrio,
tendo em vista que a Constituio no prev uma lista fechada de temas
sujeitos reserva legal.432
O governo a autoridade qualificadora de tratados no sistema
espanhol, o que equivale a dizer que incumbe quele rgo determinar se
o acordo se inclui em um dos casos previstos no art. 94 da Constituio
e deve ou no ser submetido apreciao das Cortes Gerais. Segundo
Sans,433 a alternativa, que seria encarregar o parlamento da qualificao,
incongruente com um sistema de listas, pois si todos los tratados han
de ser sometidos a conocimiento de las Cmaras para su calificacin para
qu servir realmente la lista? De qualquer modo, a competncia do
governo para qualificar os compromissos convencionais expressamente
prevista na Lei do Governo, de 1997, que dispe ser da alada do
Conselho de Ministros enviar os tratados s Cortes Gerais nos termos do
art. 94 do texto constitucional.434
A doutrina entende que nada impede o Legislativo de requalificar um
acordo enviado pelo governo por fora de uma das hipteses previstas no
art. 94, de modo a consider-lo como incidente no art. 93.435 Este ltimo
dispositivo dispe que os compromissos convencionais que atribuam a uma
organizao internacional o exerccio de competncias derivadas da
Constituio devem ser aprovados por meio de lei orgnica, que requer
maioria absoluta do Congresso de Deputados.
O Legislativo espanhol tem adotado a prtica de requalificar os acordos
concludos sem a sua participao que entenda carecerem de aprovao
parlamentar, procedendo, em seguida, a uma convalidao de sua celebrao.
A esse respeito, a doutrina discute se o poder requalificador das Cortes
constitucional. 436
Ibid., p. 555.
SANS, op. cit., p. 3.
434
Espanha. Lei n 50, de 27 de novembro de 1997 (Lei do Governo), art. 5.1, e.
435
436
Ibid., p. 528.
432
433
140
4.3.2. A tramitao de acordos na administrao espanhola

O trmite de tratados na administrao espanhola obedece ao disposto
no Decreto n 801, de 24 de maro de 1972, e na Lei n 50, de 27 de
novembro de 1997. Dispe o decreto que a ordenao da atividade
administrativa referente a tratados internacionais compete ao Ministrio dos
Assuntos Exteriores.437 Assim, a designao de agentes para la ejecucin
de cualquier acto internacional relativo a un tratado feita por ato do Ministro
do Exterior, por recomendao das Pastas interessadas.438
Incumbe ao Conselho de Ministros autorizar a negociao de um tratado,
assentir na sua assinatura e acordar a sua aplicao provisria.439 Compete
ao Ministrio dos Assuntos Exteriores a negociao de compromissos
convencionais.440
Segundo a Lei n 50/1997 e o Decreto n 801/1972, a iniciativa do
processo de aprovao parlamentar de acordos compete exclusivamente ao
governo, o que feito por meio de proposta do Ministro dos Assuntos
Exteriores, aprovada pelo Conselho de Ministros.441 Ademais, o governo
livre para retirar das Cortes Gerais um tratado em tramitao.442
Os tratados dos quais a Espanha parte so publicados no Boletim
Oficial do Estado (BOE). Em caso de aplicao provisria, o texto do acordo
tambm deve ser publicado, bem como a data de sua posterior entrada em
vigor ou trmino da vigncia provisria.443
4.3.3. A aprovao parlamentar
A interveno das Cortes Gerais na celebrao dos tratados previstos
nos arts. 93 e 94.1 da Constituio d-se por meio de um ato de autorizao
prvio que vem a ser uma condio de validade para a prestao do
assentimento do Estado em vincular-se convencionalmente.444 Da Lei Maior
Decreto n 801, de 24 de maro de 1972, cit., art. 1.

Ibid., art. 3.
439
Ibid., arts. 9.2 e 13. Lei n 50, de 27 de novembro de 1997, cit., art. 5.1, item d.
440
Decreto n 801, de 24 de maro de 1972, cit., art. 9.1.
441
Ibid., art. 18.1. Lei n 50, de 27 de novembro de 1997, cit., art. 5.1, item e.
442
443
Decreto n 801, de 24 de maro de 1972, cit., arts. 29 e 30.
444
437
438
141
e dos Regulamentos Internos das Cortes resultam dois procedimentos de

aprovao parlamentar distintos, a saber, o de apreciao de tratados que,
nos termos do art. 93 da Constituio, transfiram competncias constitucionais
a organismos internacionais e o de exame das demais modalidades de tratados,
previstas no art. 94.1. No primeiro caso, o assentimento legislativo outorgado
por meio de lei orgnica, por maioria absoluta dos membros do Congresso
de Deputados. Na segunda hiptese, a aprovao parlamentar de tratados
constitui um ato ad hoc, que no objeto de lei.
Como se viu, a deciso quanto ao envio do tratado s Cortes ato
discricionrio do Conselho de Ministros. Entretanto, uma vez que este decida
submeter o acordo ao Legislativo, abre-se um prazo regimental de noventa
dias para que o governo remeta o texto convencional ao Congresso dos
Deputados. Nos termos do art. 74.2 da Constituio, o trmite parlamentar
dos tratados tem incio naquela Casa, onde a matria examinada em
comisso e votada em plenrio. No Senado, a anlise em comisso somente
necessria se os senadores houverem apresentado propostas de emenda
ao projeto de aprovao; caso contrrio, a matria apreciada diretamente
pelo pleno.445 No plenrio de cada uma das Casas, a autorizao adotada
por maioria simples, exceto na hiptese do art. 93. Se houver desacordo
entre as Cmaras, cabe aos deputados decidir por maioria absoluta.
Brotns446 de opinio que compete ao Legislativo aprovar ou rejeitar o
tratado em sua inteireza, no lhe sendo permitido emend-lo. Uma eventual
emenda parlamentar, segundo o autor, equivaleria a instar a uma renegociao:
Ese momento, el de la autorizacin, es tambin (...) posterior a la
autenticacin del texto del tratado, lo que excluye, teniendo en cuenta
su naturaleza acuerdo de voluntades soberanas que las Cmaras
puedan incidir por va de enmienda en el articulado, que se toma o
se deja, pero no se modifica.
Brotns, por outro lado, admite que as Cortes aprovem reservas no

proibidas pelo texto convencional.
Uma vez obtido o consentimento parlamentar, o governo no
obrigado a ratificar o acordo, sendo prerrogativa sua decidir a
445
446
SANS, op. cit., p. 31.

142
oportunidade e a convenincia de manifestar o consentimento definitivo

aos seus termos.447
4.4. A experincia neerlandesa
Vistos dois casos representativos de Estados cujas Constituies adotam
o sistema de lista positiva para definir quais tratados devem ser submetidos
ao crivo do parlamento, convm oferecer tambm um exemplo de pas que
inscreveu em sua lei constitucional o sistema de lista negativa, ao declarar as
hipteses em que a exigncia de apreciao parlamentar dispensada.
A Constituio neerlandesa foi quase totalmente revista em 1983. At
ento, a Lei Maior adotava o princpio da aprovao legislativa de todos os
tratados celebrados pelo Chefe de Estado, exceto nos casos em que o
acordo:448
a) tivesse sua vigncia sem aprovao do parlamento previamente
autorizada por lei;
b) dispusesse exclusivamente sobre a execuo de um tratado j
autorizado;
c) no impusesse obrigaes financeiras de vulto e no vigorasse por
perodo superior a um ano; ou
d) exigisse, em casos excepcionais, pronta vigncia para evitar efeitos
prejudiciais ao pas.
A aprovao podia ser explcita, por meio de lei, ou implcita, caso
nenhuma das Casas legislativas se pronunciasse a respeito do compromisso
convencional dentro de trinta dias contados a partir do seu depsito, pelo
governo.449
Em 1983, porm, ao reiterar o princpio da apreciao parlamentar de
tratados, a Constituio dos Pases Baixos remeteu legislao
infraconstitucional a definio das hipteses em que o abono dos Estados
Gerais seria dispensado.450 Como a lei regulamentadora somente foi aprovada
Ibid., p. 559.
Pases Baixos. Constituio do Reino dos Pases Baixos, de 1972, arts. 61 e 62.
449
Ibid., art. 61.
450
Pases Baixos. Constituio do Reino dos Pases Baixos, de 17 de fevereiro de 1983, art.
91.1.
447
448
143
em 1994, at aquele ano vigoraram, para reger a competncia de celebrao

de tratados, as disposies da verso de 1972 da Constituio.
Em 1994, foi aprovada a Lei do Reino de Aprovao e Publicao de
Tratados.451 O novo diploma legal mantm a possibilidade de que a autorizao
parlamentar seja expressa, isto , mediante a aprovao de uma lei, ou tcita.
Prev, ademais, os casos que prescindem de apreciao legislativa e regula o
instituto da aplicao provisria de tratados. A lei tambm dispe que os
Estados Gerais sejam regularmente informados das negociaes convencionais
em curso.452
A nova lei prev as seguintes hipteses de dispensa de aprovao
parlamentar para tratados,453 algumas das quais j constavam da verso de
1972 da Constituio neerlandesa:
a) acordos resultantes de autorizao legal prvia;
b) acordos de execuo de tratado previamente aprovado;
c) acordos que no imponham obrigaes financeiras de vulto e no
vigorem por perodo superior a um ano;
d) acordos secretos ou confidenciais, em casos excepcionais;
e) prorrogao de tratados;
f) alteraes nos anexos a tratado que disponham sobre a sua execuo;
Nos casos de acordos de execuo e de prorrogao de tratados, o
diploma legal dispe que o governo deve anunciar aos Estados Gerais a
inteno de concluir ou prorrogar o compromisso, o que abre um prazo de
trinta dias para que o Legislativo manifeste sua inteno de apreciar a matria.
Decorrido o prazo sem pronunciamento, o acordo pode ser celebrado ou
prorrogado sem necessidade de submet-lo ao parlamento. Quanto aos
tratados secretos, Klabbers454 entende que devem ser enviados aos Estados
Gerais sempre que a necessidade de sigilo desaparecer.
A lei mantm aberta a possibilidade de que o governo celebre acordos
sem autorizao parlamentar em casos excepcionais, em que a pronta vigncia
Id. Lei do Reino de Aprovao e Publicao de Tratados (Rijkswetgoedkeuringen
bekendmaking verdragen), de 20 de agosto de 1994.
452
Ibid., art. 1.
453
Ibid., art. 7.
454
KLABBERS, Jan. The New Dutch Law on the Approval of Treaties. In:International &
Comparative Law Quarterly, v. 44, n 3, jul. 1995. Cambridge University Press, p. 633.
451
144
necessria para evitar efeitos prejudiciais ao pas.455 Nesse caso, o tratado

deve ser submetido imediatamente ao Legislativo, cuja anuncia ocorre ex
post facto.
O diploma legal em apreo permite a aplicao provisria de
compromissos convencionais. Tal circunstncia deve ser comunicada sem
delongas ao parlamento e, se os dispositivos provisoriamente aplicados
produzirem efeitos diretos sobre a ordem jurdica neerlandesa, a lei exige a
publicao do tratado. A aplicao provisria no possvel para as
disposies convencionais de acordo no sujeito a aprovao parlamentar
que especificamente contrariem lei interna, ou ainda, para o tratado que afronte
a Constituio.456
Klabbers457 ressalta que, por fora do art. 93 do texto constitucional, os
dispositivos auto-executveis458 de tratados em vigor para o pas dependem
de publicao para serem vinculantes.
A Constituio de 1983 exige o consentimento do Legislativo para a
denncia dos tratados sujeitos a apreciao parlamentar.459
4.4.1. A tramitao de acordos na administrao neerlandesa
A competncia para iniciar e conduzir as negociaes de um tratado
pertence ao Poder Executivo. O Departamento de Tratados do Ministrio
dos Negcios Estrangeiros designado como rgo coordenador do
processo convencional e os demais ministrios devem inform-lo da inteno
de negociar um acordo internacional.460
O texto convencional deve ser aprovado pelo Conselho de Ministros,
antes de sua assinatura, a no ser que o tratado no esteja sujeito a
apreciao parlamentar e no se refira a tema relevante para a poltica
Lei de Aprovao e Publicao de Tratados, cit., art. 10.
Ibid., art. 15.
457
KLABBERS, op. cit., p. 637.
458
BROTNS, op. cit., p. 579, define a obrigao convencional auto-executvel como aquela
que est redactada de manera lo bastante precisa para ser aplicada directamente y sa es la
voluntad de los contratantes, isto , a disposio convencional que prescinde de medida
administrativa ou legislativa interna adicional para ser aplicvel.
459
Constituio do Reino dos Pases Baixos, de 17 de fevereiro de 1983, cit., art. 91.1.
460
BROUWER, Jan G. Treaty law and practice in the Netherlands [internet]. Groninga: Biblioteca
da Universidade de Groninga, 2002 <http://www.rug.nl/bibliotheek/collecties/bibrechten/
Treaty>, p. 6.
455
456
145
externa do Reino. A competncia para formalmente vincular o pas em

definitivo aos termos de um acordo cabe ao Rei, na qualidade de Chefe de
Estado, embora na prtica este atue sempre por recomendao do Ministro
dos Negcios Estrangeiros, que a autoridade politicamente responsvel
pelo tema. As aes do Rei nesse campo exigem a contra-assinatura daquele
Ministro.461
A Constituio dispe que os tratados sujeitos a aprovao legislativa
devem ser examinados pelo Conselho de Estado antes de sua remessa aos
Estados Gerais.462
O Executivo a autoridade qualificadora de tratados e decide, portanto,
luz da Constituio e das leis, quais compromissos devem ser aprovados
pelo parlamento antes de sua entrada em vigor. Predomina, nesse sentido, a
opinio do Departamento de Tratados.463 De qualquer forma, a Lei de
Aprovao de Tratados dispe que o Legislativo deve ser informado da
celebrao de tratados que no estejam sujeitos ao seu crivo.464
4.5. Outros pases
A par do exame detalhado oferecido acima, com respeito ao poder de
celebrar tratados nos Estados Unidos, Frana, Espanha e Pases Baixos,
cumpre registrar, em breves notas, como se processa a prtica de outros
pases na matria. Para tanto, foram selecionados alguns Estados sulamericanos, pela sua proximidade com o Brasil; outros grandes pases
democrticos em desenvolvimento, com os quais o Governo brasileiro tem
procurado estreitar relaes; e, por fim, alguns pases europeus que
compartilham com o Brasil a tradio jurdica romano-germnica.
De maneira semelhante histria constitucional brasileira, a Lei Maior
argentina regula o poder de celebrar tratados, em grande medida, no mbito
das competncias dos Poderes constitudos. A Constituio confere ao
Presidente da Nao a prerrogativa de concluir acordos internacionais e ao
Congresso, a de aprobar o desechar tratados, o que torna a sua celebrao
Ibid., p. 2.
Constituio do Reino dos Pases Baixos, de 17 de fevereiro de 1983, cit., art. 73. O
Conselho um rgo de consultoria legislativa do governo.
463
BROUWER, op. cit., p. 9.
464
Lei de Aprovao e Publicao de Tratados, cit., art. 13.
461
462
146
um ato complexo que exige o concurso dos dois Poderes.465 Segundo

Zarini,466 o Legislativo pode aprovar, rejeitar ou acatar parcialmente o
compromisso. A Carta silencia a respeito dos acordos em forma simplificada,
mas a prtica diplomtica argentina e a jurisprudncia desenvolveram um
costume constitucional que permite a sua celebrao, sem ouvir o Congresso,
quando este os haja autorizado previamente, a exemplo do que ocorre com
ajustes complementares a acordo-quadro, ou ainda, quando a matria versada
no tratado no da competncia do Legislativo.467 A Corte Suprema, em
duas ocasies, manifestou-se pela constitucionalidade formal de ajustes
complementares de molde executivo, mas no h precedente judicial sobre a
segunda hiptese de acordos em forma simplificada.468 A prtica dos
compromissos executivos foi oficialmente reconhecida ainda em 1951, quando
a Delegao Permanente da Argentina junto s Naes Unidas dirigiu resposta
a consulta formulada por aquele organismo internacional na qual mencionava
que a aprovao legislativa no era necessria para todos os tratados
celebrados pelo pas, como no caso dos ajustes complementares e dos acordos
que visem a manter o status quo.469
A Constituio da Venezuela adota o sistema de lista negativa para
distinguir entre os tratados que requeiram ou no o abono parlamentar. Aps
afirmar o princpio da apreciao legislativa de acordos internacionais, a Carta
venezuelana dispe que dispensam o abono da Assemblia Nacional os
tratados com os quais se pretenda implementar obrigaes preexistentes,
aplicar princpios expressamente reconhecidos pela Repblica, executar atos
ordinrios nas relaes internacionais ou exercer faculdades que a lei atribui
de modo explcito ao Executivo.470
A Lei Maior peruana dedica um captulo ao tema dos tratados
internacionais e deu preferncia ao sistema de lista positiva, indicando
Argentina. Constituio da Nao Argentina, de 22 de agosto de 1994, art. 75, inciso 22, e art.
99, inciso 11.
466
ZARINI, Helio Juan. Constitucin argentina comentada y concordada: texto segn reforma
de 1994. 1 reimpr. Buenos Aires: Astrea, 1998.
467
Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Tel. 2493/2008 da Embaixada do Brasil em
Buenos Aires, 5.
468
Ibid., 6.
469
VANOSSI, Jorge Reinaldo A. Regimen constitucional de los tratados. Buenos Aires: El
Coloquio de Econmicas, 1969.
470
Venezuela. Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela, de 20 de dezembro de 1999,
art. 154.
465
147
expressamente quais tratados precisam de autorizao legislativa para serem

ratificados pelo Executivo. O texto constitucional exige a apreciao
congressual para os acordos sobre direitos humanos, soberania, domnio ou
integridade do Estado, defesa nacional, os que criem obrigaes financeiras,
os que estabeleam, modifiquem ou suprimam tributo, os que exijam
modificao ou derrogao de uma lei e os que demandem medidas legislativas
para sua execuo.471 A denncia de tratados sujeitos a aprovao legislativa
depende de autorizao do Congresso da Repblica.472
Embora no seja explcita com respeito ao tema, a Constituio da ndia
contm dispositivos que conferem tanto ao governo quanto ao Parlamento o
poder de celebrar tratados.473 Entretanto, o texto constitucional dispe que, na
ausncia de legislao aprovada pelo Parlamento sobre determinada matria,
os poderes do Executivo federal se estendem aos assuntos da competncia do
Legislativo. Como este ltimo no aprovou leis acerca do procedimento para
concluir acordos, incumbe ao Governo a deciso definitiva sobre a celebrao
dos compromissos convencionais daquele pas, sem necessidade de apreciao
legislativa.474 Por outro lado, h casos em que o Executivo prefere consultar o
Parlamento antes da ratificao de algum acordo mais importante, como o
Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares (CTBT).
Anteriormente a 1994, o Executivo sul-africano gozava de completa
liberdade quanto concluso e ratificao de acordos internacionais. J a
nova Constituio da frica do Sul, de 1996, outorgou ao Governo a
atribuio de negociar e firmar tratados, mas concedeu ao Legislativo a
prerrogativa de autorizar o Executivo a ratific-los. A aprovao parlamentar
efetuada por resoluo da Assemblia Nacional e do Conselho Nacional
das Provncias. Entretanto, acordos de natureza tcnica, administrativa ou
executiva e compromissos que no exijam ratificao ou adeso so
dispensados de apreciao legislativa, mas devem ser depositados no
parlamento.475 O gabinete do Consultor-Chefe de Direito do Estado do
Departamento de Negcios Estrangeiros sul-africano no considera como
Peru. Constituio Poltica do Peru, de 31 de dezembro de 1993, art. 56.
Ibid., art. 57.
473
ndia. Constituio da ndia, de 26 de novembro de 1949, artigos 73 e 246 e Anexo 7, lista 1,
item 14.
474
Id. Treaty-making power under our constitution. Nova Dlhi: National Commission to
Review the Working of the Constitution, 2001.
475
frica do Sul. Constituio da Repblica da frica do Sul, de 8 de maio de 1996, seo 231.
471
472
148
de natureza tcnica, administrativa ou executiva os compromissos que

demandem crdito oramentrio extraordinrio a ser aprovado pelo
parlamento ou que possuam implicaes legislativas, como os que exijam a
promulgao ou alterao de uma lei.476
A Lei Constitucional Federal austraca dispe que os tratados os quais
modifiquem uma lei interna somente podem ser celebrados mediante aprovao
do Conselho Nacional.477 Se no for este o caso, o Presidente Federal
livre, a princpio, para concluir o compromisso convencional e determinar
que este seja implementado por meio de regulamento.478 Aquela autoridade
detm, ademais, a competncia constitucional para delegar ao governo ou a
um de seus membros o poder de celebrar certas categorias de tratados e de
execut-los mediante regulamento.479
A Constituio da Grcia sujeita aprovao do parlamento, mediante
lei, os tratados que versem sobre comrcio, tributao, cooperao econmica
e participao em organizaes e unies internacionais, bem como os que
contenham obrigaes que, nos termos do direito constitucional daquele pas,
dependem da promulgao de lei ou afetem os gregos individualmente.480
Os tratados que celebre Portugal sobre participao em organismos
internacionais, amizade, paz, defesa, fronteiras, assuntos militares ou que
versem sobre matria da competncia reservada do Legislativo necessitam
de aprovao da Assemblia da Repblica, nos termos da Constituio do
pas. Esta, por outro lado, outorga ao governo a alada para negociar acordos
internacionais e para autorizar os compromissos convencionais que no
estejam sujeitos apreciao parlamentar.481 A ratificao dos compromissos
internacionais incumbe ao Presidente da Repblica.482
A Constituio sua prev que os tratados esto sujeitos aprovao
da Assemblia Federal, exceo daqueles que sejam da competncia do
Conselho Federal em virtude de lei ou de acordo internacional.483 O Conselho,
Id. Practical guide and procedures for the conclusion of agreements. Pretria: Departamento
de Negcios Estrangeiros, 2a ed.
477
O Conselho Nacional a Cmara Baixa austraca.
478
ustria. Lei Constitucional Federal, de 1 de outubro de 1920, arts. 50.1 e 65.1.
479
Ibid., art. art. 66.2.
480
Grcia. Constituio de 11 de junho de 1975, art. 36.2.
481
Portugal. Constituio da Repblica Portuguesa, de 25 de abril de 1976, art. 161, i, e art.
197.1, b e c.
482
Ibid., art. 135, b.
483
Sua. Constituio Federal da Confederao Sua, de 18 de abril de 1999, art. 166.2.
476
149
por sua vez, responsvel pela conduo da poltica externa e pela assinatura
e ratificao dos compromissos convencionais em nome da Sua,
submetendo-os ao crivo do Legislativo quando a Constituio o exigir.
Compete ao Poder Legislativo italiano autorizar previamente, por meio
de lei, a ratificao de tratados de natureza poltica ou que disponham sobre
arbitramento ou regulamento judicirio, impliquem variao do territrio,
imponham nus financeiro ou resultem em modificao de lei.484 A autorizao
no pode ser delegada a comisso parlamentar485 nem constituir objeto de
consulta popular por referendo.486 A ratificao dos acordos internacionais
da alada do Presidente da Repblica.487
***
A afirmao de Brotns488 no sentido de que la sumisin de todos los
tratados a la autorizacin parlamentaria propuesta en los albores del
constitucionalismo moderno es incompatible con la intensidad de las actuales
relaciones internacionales exemplifica o que pensa considervel parcela da
doutrina comparada a respeito da competncia dos Poderes Executivo e
Legislativo para celebrar tratados. Em particular, a prtica dos acordos
executivos, que ser examinada em maior detalhe no captulo seguinte,
encontrou acolhida, expressa ou tcita, em bom nmero de constituies
desde o sculo XIX at os dias de hoje. frequente que um dos critrios
constitucionais para permitir ao governo celebrar acordos executivos, sem a
interveno do parlamento, seja a competncia administrativa do Executivo
ou, ao revs, que a constituio exija a apreciao parlamentar quando a
matria versada no compromisso seja da alada do Legislativo.
Do exerccio empreendido neste captulo repontam algumas lies que
talvez sejam aplicveis ao Brasil. Convm notar, por exemplo, que Estados
Unidos, Frana, Espanha e Pases Baixos, cuja experincia em matria de
tratados foi aqui estudada em maior profundidade, outorgam expressamente
aos seus respectivos Ministrios do Exterior a competncia, no mbito da
Itlia. Constituio da Repblica Italiana, de 27 de dezembro de 1947, art. 80.

486
Itlia. Constituio da Repblica Italiana, cit., arts. 72 e 75, respectivamente.
487
Ibid., art. 87.
488
484
485
150
administrao pblica, para coordenar a negociao e a celebrao de

compromissos convencionais, o que no ocorre no caso brasileiro, como se
viu no Captulo II. Ademais, sobressai a existncia, naqueles Estados, de
regulamento expresso acerca da sua tramitao no Executivo e de normas
claras sobre as hipteses em que o governo autorizado a celebrar
compromissos de molde executivo. O Brasil carece de ambos. Por ltimo,
diversos pases estudados parlamentaristas, presidencialistas e
semipresidencialistas permitem ao governo celebrar acordos executivos
que versem sobre matria administrativa, isto , que a lei atribua explicitamente
ao Poder Executivo. Como se ver a seguir, este critrio de qualificao dos
acordos em forma simplificada, adotado no Brasil ao longo de vrias dcadas,
foi posteriormente abandonado.
151
Captulo V - As competncias executiva e

legislativa: a viabilidade dos acordos executivos
e da aplicao provisria
Como se viu no Captulo I deste trabalho, a expresso do

consentimento definitivo do Estado brasileiro em obrigar-se aos termos
de um tratado depende, como regra, do concurso do Executivo e do
Legislativo. Nos Captulos II e III, aps estudar as prerrogativas de cada
um daqueles Poderes na matria e como se processa o trmite de acordos
internacionais no mbito da administrao pblica e do parlamento, o
presente trabalho apresentou as providncias adotadas ou em estudo para
tornar mais rpida a aprovao interna dos compromissos convencionais.
O presente captulo avalia agora a viabilidade dos acordos executivos e
da aplicao provisria para acelerar a implementao dos tratados
celebrados pelo Pas.
Este captulo divide-se em trs partes. A primeira dedicada ao estudo
doutrinrio dos acordos executivos e de sua evoluo histrica no Pas. Esta
seo encerrada com a apresentao da atual prtica brasileira na matria,
bem como dos casos em que so atualmente empregados os compromissos
de molde executivo. A segunda parte do captulo avalia os critrios existentes
ou propostos para identificar tais casos, por meio do processo de qualificao
dos acordos executivos. A terceira e ltima seo deste captulo analisa a
aplicao provisria de tratados e a sua compatibilidade com a Constituio
do Brasil.
153
5.1. Os acordos executivos

As Revolues Americana e Francesa do sculo XVIII introduziram a
noo do controle, pela vontade popular expressa no parlamento, dos acordos
internacionais celebrados pelo soberano. Assim, a Constituio dos Estados
Unidos da Amrica, de 1787, e as Constituies francesas de 1791 e 1793
corrigiram o dficit democrtico anterior, ao exigirem que o Poder Executivo
obtivesse do Legislativo uma autorizao para vincular o pas definitivamente
aos tratados.
Dois fenmenos, entretanto, concorreram ao longo do tempo para tornar
impraticvel, em muitos casos, a submisso de todos os acordos ao Legislativo,
a saber, a lentido inerente ao procedimento parlamentar e a ampliao do
nmero de tratados e do seu alcance temtico, estendido a virtualmente todas
as reas do direito, at mesmo a matrias tcnicas ou administrativas.
Em busca de meios para se desincumbir de suas tarefas constitucionais
relativas administrao pblica e manuteno de relaes com Estados
estrangeiros, o Executivo recorreu, em diversos pases, prtica de concluir
acordos sem a interveno do parlamento. Tais acordos, que a doutrina designa
como acordos em forma simplificada ou acordos executivos,489 so objeto
de estudo no presente captulo.
Esta prtica ocorre mesmo em alguns Estados cujas constituies
demandam o crivo do parlamento para todos os tratados. Rodas aponta a
aparente contradio entre, de um lado, a letra destas normas constitucionais,
de difcil alterao formal, devido ao vnculo percebido entre a proteo dos
interesses populares e a tcnica da aprovao legislativa, e, de outro, o
esvaziamento fala-se at mesmo em derrogao das normas
constitucionais relativas ao concurso do Legislativo na celebrao de
tratados,490 resultante do surgimento dos acordos executivos.
489
Para acordos em forma simplificada, MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz. O poder de
celebrar tratados: competncia dos poderes constitudos para a celebrao de tratados, luz
do Direito Internacional, do Direito Comparado e do Direito Constitucional Brasileiro. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995, e RODAS, Joo Grandino. Os acordos em forma
simplificada. In: Revista da faculdade de direito da universidade de So Paulo, v. 68, n 1, 1973,
dentre outros. Para acordos executivos, MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Direito
constitucional internacional: uma introduo. Rio de Janeiro: Renovar, 1994, e REZEK, Jos
Francisco. Direito internacional pblico: curso elementar. 8 ed. So Paulo: Saraiva, 2000,
dentre outros.
490
RODAS, op. cit., pp. 319-320 e 325.
154
AS COMPETNCIAS EXECUTIVA E LEGISLATIVA
Hoje, portanto, coexistem na prtica internacional os dois procedimentos

para a concluso de tratados, um que prev a ratificao posterior assinatura,
que Medeiros chama de processo solene e completo 491 e Rodas, de
tratados em devida forma,492 e outro em forma simplificada, que Medeiros
designa como processo abreviado.493
5.1.1. Definio e limites materiais
Ao redigir os rascunhos do que viria a tornar-se a Conveno de Viena
sobre o Direito dos Tratados, a Comisso de Direito Internacional das Naes
Unidas considerou a hiptese de incluir uma definio sobre os acordos em
forma simplificada:
For the purposes of the present articles, the following expressions
shall have the meanings hereunder assigned to them:
(...)
(b) Treaty in simplified form means a treaty concluded by exchange
of notes, exchange of letters, agreed minute, memorandum of
agreement, joint declaration or other instrument concluded by any
similar procedure.494
Posteriormente, a comisso abandonou a distino entre tais acordos e os

tratados em geral, devido a crticas no sentido de que a redao proposta no
constitua uma verdadeira definio dos compromissos em forma simplificada.
De qualquer modo, o rgo j reconhecia que o direito referente a temas como
validade, operao e efeitos, execuo, interpretao e extino aplicvel a
todas as categorias de acordos internacionais, o que tornava suprflua, para os
fins da conveno que se discutia poca, a distino em apreo.495
Assim sendo, a Conveno de Viena no contm uma definio do que
sejam os acordos em forma simplificada, os quais se incluem no conceito de
MEDEIROS, op. cit., pp. 457-458.
RODAS, op. cit., p. 324.
493
494
Yearbook of the International Law Commission: Documents of the fourteenth session including
the report of the Commission to the General Assembly, 1962. Nova York, Naes Unidas, 1964,
v. II, p. 161.
495
Ibid., v. II, p. 162.
491
492
155
tratado constante do seu artigo 2. Cabe recordar, por outro lado, que a
idoneidade da assinatura ou da troca de notas para obrigar em definitivo o
Estado uma das caractersticas dos acordos executivos est prevista no
texto da conveno.496
Diversos juristas j se debruaram sobre o tema dos acordos executivos,
em busca de dar-lhes uma definio coerente e de fixar-lhes os seus limites
materiais e condies de validade. Rodas497 reproduz as contribuies
oferecidas por Charles Rousseau, Luzius Wildhaber, Silvio Marcus-Helmons,
Henri Rolin, Sir Gerald Fitzmaurice, Pierre Chailley, Herbert Kraus e Paul de
Visscher. Mas Medeiros498 quem organiza as opinies destes e de outros
juristas conforme o critrio que utilizam para definir os acordos em forma
simplificada:
a) Forma de celebrao e nome: foi o critrio utilizado na definio tentativa
da Comisso de Direito Internacional. Os acordos executivos celebram-se
normalmente por meio de troca de notas, ou recebem denominaes como
ajustes, protocolos ou convnios. Esta distino, porm, no muito til,
tendo em vista a inexistncia de regras a respeito da terminologia de tratados.
b) Matria: por este critrio, a competncia natural do Executivo
funcionaria como delimitao material dos acordos em forma simplificada,
que geralmente versam sobre temas de ordem administrativa ou tcnica.
Tambm seriam admitidos quando interpretam, esclarecem ou decorrem de
tratado anterior, devidamente aprovado pelo Legislativo. a corrente seguida
por Accioly.
c) Ausncia de ratificao: Rousseau considera-o o nico critrio
juridicamente vlido para definir os acordos em forma simplificada. Segundo
este conceito, os tratados que entram em vigor sem a necessidade de ratificao
seriam acordos executivos. Medeiros afirma que este um dos critrios mais
claros a diferenciar os compromissos em forma simplificada, mas alerta para o
fato de que a eventual previso da ratificao, no texto convencional, no significa
que o acordo esteja internamente sujeito a apreciao legislativa.
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, arts. 12
e 13, respectivamente.
497
RODAS, op. cit., pp. 323-329.
498
MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz de. O Brasil e os novos desafios do direito dos
tratados. In: O Brasil e os novos desafios do direito internacional/coordenador: Leonardo
Nemer Caldeira Brant. Rio de Janeiro: Forense, 2004, pp. 433-524.
496
156
d) Ausncia de plenos poderes: segundo este critrio, os acordos so

em forma simplificada quando o consentimento do Estado em obrigar-se
transmitido pela assinatura e os agentes signatrios no precisam apresentar
carta de plenos poderes. Entretanto, o direito internacional dispensa os Chefes
de Estado e de Governo, o Ministro do Exterior e os Embaixadores de plenos
poderes para celebrar tratados, de modo que no a natureza do acordo
que determina a necessidade destes instrumentos.
e) Ausncia de participao da autoridade investida do poder de celebrar
tratados: segundo alguns autores, o que caracteriza os acordos em forma
simplificada o fato de serem celebrados sem a interveno das autoridades
investidas do treaty-making power, isto , sem a participao do Chefe de
Estado. Este critrio, porm, vlido quando os papis de Chefe de Estado
e de Chefe de Governo so distintos, como o caso dos Estados
parlamentaristas. Nos pases presidencialistas, o prprio Presidente da
Repblica pode celebrar acordos executivos, a comear pelos Estados Unidos.
f) Ausncia da aprovao legislativa: a no submisso do compromisso
ao parlamento parece ser o critrio mais relevante para definir os acordos em
forma simplificada.
Rodas considera a definio de Wildhaber como a que mais condiz com
a realidade, embora chamando-a de casustica. Segundo aquele autor suo,
constituem acordos em forma simplificada:499
a) os no sujeitos a ratificao;
b) os concludos por um rgo ao qual a Constituio expressamente
no outorga o poder de celebrar tratados;
c) os concludos por rgo investido do poder de celebrar tratados, mas
mediante procedimento no previsto expressamente pela Constituio; ou
d) os concludos de maneira simplificada, conforme previsto na
Constituio.
Rodas tambm recomenda o conceito oferecido por Marcus-Helmons:
so executivos todos os acordos internacionais concludos sem ratificao, ou
499
WILDHABER, Luzius. Treaty-making power and constitution: an international and
comparative study. Basilia: Helbing & Lichtenhahn, 1971, p. 141 apud RODAS, Os acordos
em forma simplificada, p. 325.
157
em derrogao das regras constitucionais que designam o rgo competente

para obrigar internacionalmente o Estado ou, ainda, desconhecendo as regras
de procedimento qual [sic] esse rgo se deve conformar.500
Mello afirma que os acordos em forma simplificada caracterizam-se pelo
fato de no serem apreciados pelo Congresso.501
Rezek procura distinguir entre o acordo em forma simplificada e o acordo
executivo, definindo o primeiro como o compromisso bilateral sobre matria de
importncia limitada, que se perfaz mediante procedimento breve, sob a forma
de troca de notas, envolvendo apenas o ramo executivo do poder pblico das
partes, e sem a interveno formal dos chefes de Estado e o segundo como
todo pacto internacional carente da aprovao individualizada do Congresso.502
Por fim, Medeiros conceitua os acordos em forma simplificada como os
tratados bilaterais, que vigoram imediatamente, sem aprovao do Legislativo
e sem ratificao, concludos por negociadores agindo em nome do Estado.503
Entende-se a dificuldade que enfrentam os internacionalistas para oferecer
uma definio concreta e abrangente para o fenmeno em apreo. O fato
que o fundamento, as condies de validade e os limites materiais dos acordos
em forma simplificada so estabelecidos pelo direito constitucional de cada
Estado, o que torna complexo qualquer exerccio que procure reunir, numa
s categoria, regras distintas sobre o tema, adotadas por diversos pases.
Para os fins deste trabalho, do ponto de vista do direito brasileiro, entendemse como acordos executivos ou em forma simplificada aqueles tratados que
o Executivo livre para colocar em vigor definitivamente sem necessidade de
submet-los ao crivo do Legislativo.
5.1.2. O debate histrico entre Accioly e Vallado
No Brasil, durante a vigncia da Constituio de 1891, destacaram-se
as opinies de Bevilaqua e de Barbalho no que se refere impossibilidade de
MARCUS-HELMONS, Silvio. Les accords em forme simplifie et le droit constitutionnel.
In: Annales de droit et de sciences politiques, tomo XXI, n 1, 1961, p. 297 apud RODAS, Os
acordos em forma simplificada, p. 325.
501
de Janeiro: Freitas Bastos, 1986, vol. 1, p. 153.
502
REZEK, op. cit., p. 28, e Id., Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil. In:
a. 41 n 162, abr./jun. 2004, p. 133.
503
MEDEIROS, O Brasil e os novos desafios do direito dos tratados, op. cit., p. 455.
500
158
celebrao de tratados pelo Presidente da Repblica sem a interveno do

Congresso Nacional. Na qualidade de Consultor Jurdico do Ministrio das
Relaes Exteriores, Bevilaqua afirma, em parecer sobre um proposto ajuste
postal com a Frana, que os atos internacionais no podem escapar
apreciao do Congresso Nacional. (...) Devem, pois, ser submetidos
aprovao do Congresso Nacional todos os ajustes com os pases
estrangeiros.504 J Barbalho explicita as razes para tanto:
Mas os tratados so uma troca de concesses e estabelecem
reciprocidade de obrigaes; ora, no da alada do poder executivo
empenhar motu proprio a responsabilidade da nao, criar-lhe
compromissos, obrig-la, ainda que em permuta de vantagens, a nus
e encargos. Por isso ficou reservada ao congresso nacional a
ratificao dos ajustes, convenes e tratados feitos pelo presidente
da Repblica, o que redunda em corretivo e garantia contra possveis
abusos, contra a m compreenso e comprometimento dos altos
interesses nacionais. 505
Estas posies eram fortalecidas pela redao do texto constitucional de

ento, que autorizava o Executivo a celebrar acordos internacionais sempre
ad referendum do Legislativo,506 mas no resistiram realidade da prtica
diplomtica brasileira.
As Constituies de 1934 e de 1946, como se viu, j no continham o
termo sempre no comando constitucional que outorgava ao Presidente da
Repblica a competncia para concluir tratados sujeitos ao referendo do
Congresso Nacional. Na dcada de 1940, surgiram juristas que articularam
doutrinariamente a possibilidade de o Executivo celebrar acordos por si s,
sem a interveno do Legislativo, o que deu origem a um debate que ainda
hoje repercute no direito brasileiro.

junho de 1930. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. II (1913-1934), pp.
474-475. No mesmo sentido, Id., Direito pblico internacional: a synthese dos principios e a
contribuio do Brazil. Rio de Janeiro:F. Alves,1910-1911, pp. 18-21.
505
BARBALHO, Joo. Constituio federal brasileira. Rio de Janeiro: Briguiet e Cia., 1924, p.
149.
506
art. 48, item 16.
504
159
A discusso foi aberta com a publicao de artigo da lavra de Accioly

em 1948.507 Louvando-se na experincia norte-americana dos executive
agreements, o autor v na competncia privativa dos rgos constitucionais
o critrio para qualificar os tratados quanto necessidade ou no de que
sejam apreciados pelo parlamento. Assim, as matrias da exclusiva
competncia do Poder Legislativo que venham a ser objeto de acordo
internacional no dispensariam o referendo do Congresso. Accioly formula
um elenco de casos em que a ratificao no geralmente exigida,508 em
torno do qual o debate ainda hoje travado:
a) os acordos sobre assuntos que sejam da competncia privativa do
Poder Executivo;
b) os concludos por agentes que tenham competncia para isto, sobre
questes de interesse local ou de importncia restrita;
c) os que consignam simplesmente a interpretao de clusulas de um
tratado j vigente;
d) os que decorrem, lgica e necessariamente, de algum tratado vigente
e so como que o seu complemento; e
e) os de modus vivendi, quanto tm em vista apenas deixar as coisas no
estado em que se encontram ou estabelecer as bases para negociaes futuras.
O autor acrescenta ao rol, ainda, os ajustes para a prorrogao de um
tratado, antes de sua expirao, e as promessas de reciprocidade em matria
de extradio. Accioly afirma, ainda, o seu entendimento de que se o
Congresso Nacional j disps em lei sobre a matria versada no acordo, de
modo que as regras contidas neste ltimo so idnticas s normas legais, ou
se autoriza expressamente o Executivo a dispor sobre determinado tema em
tratado, o compromisso convencional estaria dispensado da aprovao
legislativa.
Vallado, porm, na qualidade de Consultor-Geral da Repblica,
manifestou-se contrrio posio de Accioly. Em parecer de 1950, insistiu
ACCIOLY, Hildebrando. A ratificao e a promulgao dos tratados em face da constituio
federal brasileira. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Rio de Janeiro:
a. IV, n 7, jan.-jun. 1948, pp. 5-11.
508
A terminologia empregada aqui por Accioly confusa e no escapou s crticas posteriores
de Vallado. O trecho citado deve ser entendido como os casos em que a aprovao legislativa
no exigida.
507
160
que a Constituio Federal no abrigava a hiptese de acordos internacionais

insuscetveis de apreciao legislativa, invocando as opinies anteriores de
Bevilaqua e Barbalho. Salientou que a locuo constitucional celebrar tratados
e convenes internacionais ad referendum do Congresso Nacional,509
relativa competncia privativa do Presidente da Repblica, quer abranger
todas as formas de compromisso convencional, sem exceo: [h] de ser,
assim, mantida a interpretao clssica que subordina aprovao do
Congresso Nacional todo e qualquer tratado ou conveno.510
Vallado repudia o critrio da dispensa de ratificao, usado por Accioly
para distinguir os acordos executivos dos demais. O ento Consultor-Geral
afirma no ser cabvel buscar no direito internacional a soluo de um problema
de interpretao da Lei Maior de um pas, apontando corretamente o fato de
que a amplitude dos poderes do governo para celebrar tratados depende do
direito interno, isto , da Constituio e das leis daquele Estado.
A seguir, Vallado rejeita o princpio geral da competncia privativa dos
rgos constitucionais, sustentado por Accioly, o qual postula que a matria
versada no tratado seria o critrio para a necessidade da aprovao legislativa,
conforme recaia na competncia exclusiva do Legislativo ou na alada privativa
do Executivo. O Consultor-Geral assevera que os constituintes brasileiros
no quiseram olhar a matria dos tratados, mas sim subordinar o Poder
Executivo ao Congresso Nacional no que se refere assuno de quaisquer
responsabilidades, na ordem internacional.
Por fim, Vallado recorre aos dispositivos constitucionais que outorgam
ao Legislativo a alada exclusiva sobre a administrao federal e toda a
matria da competncia da Unio 511 para concluir que seria invivel, luz
da Constituio, considerar privativa a matria dos acordos executivos,
como quer Accioly.
O Consultor-Geral admitia, porm, como exceo regra da apreciao
legislativa, os pactos concludos pelos chefes militares nos limites de suas
atribuies. Posteriormente, j como Consultor Jurdico do Itamaraty, veio a
aceitar tambm os acordos em forma simplificada que tenham sido autorizados
Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946,
art. 87, VII.
510
VALLADO, Haroldo. Aprovao de ajustes internacionais pelo Congresso Nacional. In:
Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, n 11-12, jan./dez. 1950, pp. 95-108.
511
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, cit.,
arts. 5 e 65.
509
161
por, ou constituam execuo de tratado anterior, devidamente aprovado pelo

Congresso.
Em sua rplica publicada em 1951, 512 Accioly reiterou a tese de
que nem todos os acordos esto sujeitos aprovao do Congresso
Nacional. Afirma que, na vigncia da Constituio de 1891, diversos
tratados foram firmados sem haverem sido levados ao crivo do
Legislativo,513 em que pese a opinio de Barbalho, citada por Vallado.
Repudia o argumento deste ltimo, no sentido de que os constituintes
brasileiros quiseram subordinar o Executivo ao Legislativo, em matria
externa. Mais importante, Accioly recorda a competncia privativa do
Presidente da Repblica para manter relaes com Estados
estrangeiros514 e aduz:
A tese da competncia privativa perfeitamente razovel. Se a
matria de um acordo das que cabem peculiarmente dentro das
atribuies constitucionais do Poder Executivo, e dado que a este
que compete o exerccio das relaes com outros Governos, no
h por que se lhe deva negar a autoridade para celebrar o dito
acordo e p-lo em vigor, sem interveno do Poder Legislativo.
(...)
Seja como for, o que principalmente desejvamos era esclarecer
que, entre ns, o costume j de muitos anos ainda que se pretenda
estabelecido extra legem o de no se exigir a aprovao do
Congresso Nacional para certos atos internacionais (...).
ACCIOLY, Hildebrando. Ainda o problema da ratificao dos tratados, em face da constituio

federal. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Rio de Janeiro: n 13-14,
jan.-dez. 1951, pp. 20-33.
513
Accioly menciona em seu artigo de 1951 a existncia de acordos em forma simplificada no
Cdigo das Relaes Exteriores do Brasil, anexo ao relatrio apresentado ao Presidente da
Repblica pelo Ministro das Relaes Exteriores em 2 de agosto de 1900. De fato, na referida
compilao dos tratados em vigor quela poca para o Brasil, encontram-se alguns acordos,
especialmente os concludos por troca de notas, que parecem no haver sido submetidos ao
crivo do Congresso Nacional. Como exemplos, citem-se o Ajuste com a Itlia, por meio de
notas, para a permuta de dados estatsticos, de 4 de julho e 24 de setembro de 1891 (pp. 177178), e o Protocolo com Portugal relativo s percentagens aos cnsules por atos de administrao
de heranas, de 29 de maio de 1896 (pp. 239-240). Note-se tambm, por outro lado, que h
vrios casos de assinatura ad referendum.
514
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, cit.,
art. 87, VI.
512
162
Este debate sobre a validade dos acordos executivos colocou em campos

opostos diversas geraes de juristas brasileiros. Segundo registra Mello,515 admitemnos o prprio Accioly, Levi Carneiro, Joo Hermes Pereira de Arajo e Geraldo
Eullio do Nascimento e Silva. Entre os que repudiam esta tese, em geral
constitucionalistas, alinham-se Pontes de Miranda, Themstocles Cavalcanti, Carlos
Maximiliano, Vallado e Vicente Marotta Rangel. J na vigncia da Constituio de
1988, Medeiros516 aponta Manoel Gonalves Ferreira Filho, Jos Cretella Jnior,
Pinto Ferreira, Lus Ivani de Amorim Arajo, Oscar Dias Corra, Elcias Ferreira da
Costa e Roberto de Bastos Lellis como a corrente doutrinria que defende a
obrigatoriedade da submisso ao Legislativo de todos os tratados. O mesmo autor
elenca a corrente oposta, formada por Mello, Guido Fernando Silva Soares, Rezek,
Jos Sette Cmara, Trindade e Vicente Marotta Rangel.
5.1.3. A doutrina brasileira e o fundamento constitucional dos
acordos executivos
Cumpre agora examinar o pensamento de alguns dos defensores da
validade dos acordos executivos no Brasil, a partir da posio de Accioly, j
vista, no sentido de que esta prtica se fundamenta num costume constitucional,
mesmo que extra legem.
Em obra de 1958, Arajo notou a ausncia, nas Constituies federais
posteriores de 1891, das palavras sempre e ajustes que, na primeira
Carta republicana, condicionavam a concluso do tratado pelo Presidente
da Repblica ao referendo parlamentar. Tal ausncia, conforme aquele
doutrinador, teria criado as condies para a supervenincia de uma norma
consuetudinria extra legem que permitia ao Executivo vincular-se
definitivamente a acordos internacionais de menor importncia, sem ouvir o
Congresso. Em vista do silncio contnuo e complacente do Legislativo, Arajo
conclui pela admissibilidade constitucional e pela existncia concreta de um
costume segundo o qual, dentro do critrio da competncia privativa dos
Poderes constitudos, os compromissos convencionais que versam sobre
matria da alada do Executivo prescindem do abono do Congresso.517
MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., pp. 271-272.
MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, op. cit., p. 383.
517
ARAJO, Joo Hermes Pereira de. A processualstica dos atos internacionais. Rio de
Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores, 1958, pp. 162-173 apud CMARA, A concluso
dos tratados internacionais e o direito constitucional brasileiro, pp. 35-36.
515
516
163
Cmara, escrevendo na edio de 1987-1989 do Boletim da Sociedade

Brasileira de Direito Internacional,518 reconhece a existncia dos acordos
executivos, afirmando que a sua celebrao, independentemente de
aprovao legislativa, foi sempre feita por simples e exclusiva deciso do
Executivo. Ressalta, ademais, que nunca houve contestao entre os Poderes
constitudos a esse respeito. O jurista adota a doutrina de Accioly, ao ver na
competncia dos Poderes constitudos o critrio definidor da eventual
necessidade de remessa do acordo ao Legislativo. Assim, se o compromisso
convencional dispe acerca de matrias inteiramente da alada do Executivo,
nasce para este a faculdade de vincular o Pas aos seus termos sem submetlo ao crivo do parlamento.
Escrevendo em 1994, Mello reiterou seu entendimento de que os acordos
executivos continuam a ser admissveis no Brasil. Aduz que h um verdadeiro
costume que admite tais acordos e a Constituio abrange tambm a prtica
constitucional. Em obras anteriores, o doutrinador j havia indicado que a
opinio contrria seria inadmissvel, por implicar que a Constituio teria sido
violada impunemente ao longo dos anos.519
Como se v, a tese do costume constitucional foi amplamente adotada,
de uma ou outra maneira, pelos defensores da possibilidade dos acordos em
forma simplificada. A grande exceo regra encontrada na obra de Rezek,
que afirma enxergar outro fundamento para a validade dos acordos executivos.
A partir do exame dos arts. 49, I, e 84, VIII, da Carta de 1988 e da
redundncia terminolgica ali encontrada tratados, acordos e tratados,
convenes , Rezek afirma no existir qualquer dvida a respeito do
propsito abrangente do constituinte. Com isto, aduz o jurista que, embora
Accioly tenha a seu tempo admitido os acordos executivos como expresso
de uma prtica extra legem, provvel que uma noo abrangente segundo
a qual os tratados poderiam convalidar-se sem o assentimento do Legislativo
seria hoje contra legem. Rezek declara que o nascimento de norma
consuetudinria constitucional no Brasil pressupe o silncio ou a ambiguidade
do texto da Lei Maior, o que no ocorre no caso do processo de celebrao
CMARA, Jos Sette. A concluso dos tratados internacionais e o direito constitucional

brasileiro. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Braslia: n 69-71,
1987-1989, pp. 56-75.
519
MELLO, Direito constitucional internacional, op. cit., pp. 274 e 276. MELLO, Curso de
direito internacional pblico, op. cit., vol. 1, p. 164.
518
164
de tratados, do qual os j citados dispositivos constitucionais no querem ver

o Legislativo excludo. Um eventual costume constitucional de excluso seria,
para o doutrinador, contrrio letra da Constituio.520
Rezek repudia, como metajurdico, o argumento de que a prtica dos
acordos executivos decorreria da necessidade do Estado de tomar decises
rpidas, ao confrontar-se com o alto dinamismo do quadro internacional.
Tambm repele as alegaes de lentido dos parlamentos, afirmando que a
demora no Legislativo corresponde, em geral, indiferena e falta de
empenho do Governo.
O ministro considera indefensvel que a competncia constitucional
privativa possa servir de critrio para a concluso de acordos executivos.
Argumenta que os poderes constitucionais do Executivo podem ser exercidos
irrestritamente na ordem jurdica nacional, mas quando envolverem soberania
estrangeira, com fulcro na regra pacta sunt servanda, no haveria como
fugir da norma constitucional especfica que demanda o concurso dos dois
Poderes, independentemente da importncia do tratado ou de qualquer outro
elemento quantitativo.521 Nem mesmo o exerccio do poder regulamentar
do Executivo seria justificativa para a concluso de acordos em forma
simplificada. Rezek ainda mais explcito:
Os poderes constitucionais privativos do governo so aqueles que a
Carta vigente atribui no artigo 84 ao Presidente da Repblica (...).
importante observar que a competncia para celebrar tratados,
convenes e atos internacionais se inscreve nessa mesma lista, s
que acrescida do vital complemento sujeitos a referendo do
Congresso Nacional. No h, dessarte, como fugir norma especfica,
a pretexto de que o tema do ato internacional compromissivo pode
inscrever-se noutro inciso da relao.522
Dificilmente poderia haver defesa mais intransigente da sujeio

absoluta de todos os tratados ao crivo do parlamento. Entretanto, o
prprio jurista a seguir admite a validade dos acordos executivos,
afirmando que seu fundamento deve ser buscado na prpria Constituio.
REZEK, Direito internacional pblico, op. cit., pp. 61-62.
522
Ibid., pp. 132-133.
520
521
165
Rezek acata a celebrao solitria de tratados pelo Executivo em dois

casos:
a) Ajustes complementares a tratado principal, cobertos por assentimento
prvio do Congresso; e
b) Acordos terminantemente circunscritos rotina diplomtica, ou de
diplomacia ordinria, fundamentados pelo autor no inciso VII do art. 84 da
Constituio,523 desde que sejam reversveis, isto , desconstituveis sem
delongas, e haja cobertura oramentria, ou seja, dependa exclusivamente
dos recursos pblicos previstos para as relaes exteriores. O modus vivendi,
o pactum de contrahendo e os acordos interpretativos de tratado em vigor
so includos por Rezek nesta modalidade.
Rezek menciona tambm os acordos de trgua entre comandantes
militares como suscetveis de celebrao solitria pelo Executivo. Por fim, o
autor salienta que os acordos executivos no pretendem produzir efeitos sobre
particulares.524
Medeiros, atual Consultor Jurdico do Itamaraty, defende a
admissibilidade dos acordos em forma simplificada como exceo ao
princpio da sujeio de todos os tratados ao crivo do Congresso Nacional,
sempre que a) seu propsito for executar, interpretar ou prorrogar tratados
preexistentes devidamente aprovados pelo Legislativo, ou b) forem
estritamente inerentes rotina diplomtica ordinria e possam ser
desconstitudos mediante simples comunicao outra parte, eficaz desde
logo, sem necessidade de denncia.525 Em contrapartida, prope que o
Congresso Nacional seja sempre informado da concluso de tais acordos
e que lhe seja facultado rejeit-los quando entender que o Executivo
extrapolou as condies para a sua validade.
curioso que Rezek no admita o recurso aos demais incisos do art. 84 da Constituio para
validar o critrio da competncia privativa do Executivo, mas enxergue no inciso VII daquele
mesmo artigo o fundamento do acordo executivo de diplomacia ordinria. A esse respeito, cf.
5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa do Executivo, neste trabalho.
524
525
MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, op. cit., p. 481. MEDEIROS, O Brasil e os
novos desafios do direito dos tratados, op. cit., p. 489. No mesmo sentido, MEDEIROS,
Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de maro de 2000.
In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IX (1990-1999, no prelo), p. 265.
523
166
5.1.4. A evoluo do pensamento do Itamaraty

O Ministrio das Relaes Exteriores adotou as teses de Accioly, inclusive
no que se refere capacidade solitria do Executivo para celebrar acordos
em forma simplificada que versem sobre matrias de sua competncia
constitucional privativa.526 Levi Carneiro, Consultor Jurdico do Itamaraty
poca da controvrsia entre Accioly e Vallado, j em 1947 um ano antes,
portanto, da publicao do primeiro artigo de Accioly admitia o critrio da
competncia constitucional privativa para assuntos de menor importncia,
de ordem administrativa, ou de simples execuo de leis anteriores, embora
defendesse o princpio da aprovao legislativa dos tratados internacionais.527
Posteriormente, o Consultor Jurdico declarou em parecer estarem isentos
de exame pelo Congresso Nacional, como regra, os acordos:528
a) sobre assuntos de competncia privativa do Poder Executivo, que
no sejam de importncia transcendente;
b) para execuo, aplicao ou elucidao de dvida quanto a ponto de
importncia secundria de outro tratado;
c) os de modus vivendi, cujo propsito seja manter as coisas no estado
em que se encontram ou estabeleam as bases de negociao futura;
d) os de prorrogao ou modificao de acordo executivo concludo
por notas reversais e que ainda esteja em vigor, e de promessa de reciprocidade
em matria de extradio.
Como se v, ao definir a prtica do Itamaraty na matria, Carneiro
restringiu a tese de Accioly no que se refere aos acordos em forma simplificada
concludos com base na competncia privativa do Executivo, circunscrevendoos aos de importncia secundria, e embora acate a hiptese de que os
RODAS, Joo Grandino. Tratados internacionais. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
1991, p. 33. MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, op. cit., p. 296.
527
CARNEIRO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 7 de
fevereiro de 1947. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IV (1946-1951), pp.
49-50. Carneiro baseava-se, para tanto, no Tratado de direito internacional pblico, de autoria
de Accioly.
528
CARNEIRO, Levi. Acordos por troca de notas e aprovao pelo Congresso Nacional. In:
Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, n 13-14, jan.-dez. 1951, pp. 141142 apud RODAS, Tratados internacionais, pp. 33-34.
526
167
compromissos executivos possam interpretar tratados, admite-a apenas para

os seus aspectos menos relevantes.529 Por fim, repudiou a noo de que tais
ajustes tenham o condo de prorrogar tratado, por equipararem-se a acordos
novos.
Em parecer de 1949, Carneiro opinou que era lcito ao Executivo concluir
acordos executivos para aplicar ou executar dispositivos vigentes da legislao
ptria, como no caso do Decreto-Lei n 5.844, de 23 de setembro de 1943,
que isentava do imposto de renda as empresas de navegao martima
estrangeiras caso as congneres brasileiras gozassem do mesmo benefcio
em reciprocidade.530
Accioly sucedeu Carneiro na Consultoria Jurdica do Itamaraty e, em
diversos pareceres ao longo de seu perodo naquele cargo,531 sustentou a
validade dos acordos em forma simplificada, segundo as hipteses aventadas
no seu artigo de 1948, como os que so acessrios a tratado principal e
visam a implement-lo e os que versam sobre matria da competncia exclusiva
do Executivo:
(...) o princpio hoje predominante o de que os acordos que incluem
apenas matria da competncia do poder executivo no necessitam
de aprovao do poder legislativo. (...) [N]o h razo para que
sejam submetidos ao poder legislativo os acordos sobre matria
puramente administrativa, da atribuio exclusiva do poder
executivo. 532
Curiosamente, os dois pivs do debate sobre os acordos em forma

simplificada sucederam-se no cargo de Consultor Jurdico do Ministrio das
Itens a e c do rol de Accioly, respectivamente.

CARNEIRO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 20 de
setembro de 1949. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IV (1946-1951), pp.
318-322.
531
ACCIOLY, in: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. V (1952-1960), passim.
Sobre ajustes complementares para a execuo de tratado principal: parecer de 17 de julho de
1956, p.314. Sobre o princpio da competncia privativa dos rgos constitucionais: pareceres
de 7 de maio de 1953, p.169; de 26 de dezembro de 1955, p. 299; e de 4 de maio de 1956, p. 312.
Sobre prorrogao de tratado por meio de acordo executivo: parecer de 4 de setembro de 1956,
p. 321.
532
dezembro de 1955. In: Pareceres, op. cit., p. 299.
529
530
168
Relaes Exteriores. Vallado seguiu-se a Accioly na chefia daquele rgo e,

em parecer de 1968, reitera seu entendimento de que a Constituio visou
submeter ao crivo do Congresso Nacional todo e qualquer acordo
internacional.533 No obstante, a prtica diplomtica brasileira continuou a
acatar a celebrao de acordos em forma simplificada no perodo em que
Vallado esteve frente da Consultoria Jurdica, como se depreende de
qualquer simples consulta base de dados sobre tratados bilaterais da Diviso
de Atos Internacionais do Itamaraty. Embora alguns dentre os vinte e trs
atos internacionais ali registrados como de publicao direta, concludos
entre 1961 e 1970, sejam declaraes conjuntas sem animus contrahendi,
sobressaem acordos comerciais e cambiais que entraram em vigor na data
da assinatura.534 Cumpre ressaltar que Vallado admitia a possibilidade de
que um acordo fosse dispensado de aprovao legislativa caso tenha sido
autorizado por ou constitua execuo de outro, anterior, devidamente
aprovado.535
O Consultor Jurdico Rezende Rocha, que ocupou o cargo na dcada de
1970 e no incio dos anos 1980, afirmou em parecer536 o princpio da sujeio
dos tratados apreciao legislativa, sempre que versarem sobre matria de
alcance poltico ou, no mbito administrativo, contiverem disposio de natureza
tributria ou importarem em compromisso financeiro. Rocha exemplifica os
acordos de alcance poltico como sendo os que tratam de fronteiras, defesa
externa e interna, segurana, justia, encargos e recursos materiais de
responsabilidade governamental e os que restrinjam a soberania ou a ela se
refiram. Tambm exigem o referendo do Congresso os acordos que versem
sobre tema que, internamente, reclamasse exame e deciso do Legislativo

outubro de 1968. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VI (1961-1971), p.
277.
534
Sistema de cadastro e tramitao de acordos bilaterais, Diviso de Atos Internacionais do
Ministrio das Relaes Exteriores, acessado via Intratec (Intranet do Ministrio) em 13 de
outubro de 2008. Resultado de pesquisa por atos internacionais de publicao direta (isto ,
que dispensam o envio ao Legislativo) no perodo de 10 de maro de 1961 a 31 de dezembro de
1970.
535
outubro de 1968. In: Pareceres, op. cit., p. 279.
536
setembro de 1975. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VII (1972-1984),
pp. 150-169.
533
169
atravs da votao de leis. Rocha afirma, a este respeito, que os ajustes que
contenham normas para particulares devem ser submetidos ao parlamento.
Por outro lado, o Consultor Jurdico considera dispensados de apreciao
legislativa os acordos sobre matria da competncia regulamentar do
Executivo, isto , temas administrativos sobre os quais o Presidente da
Repblica teria, internamente, poderes suficientes para deliberar, e exemplifica
com os ajustes de comrcio que exijam complementao tcnica, os de
transporte e navegao, os de pagamentos, inclusive quando contenham
clusula de nao mais favorecida, os postais e telegrficos, os
complementares de convenes de previdncia social ou de trabalho, os
culturais e os de cooperao tcnica. Tambm esto isentos de exame pelo
Congresso Nacional os acordos complementares de tratado que j tenha
recebido a aprovao parlamentar.
Em 1984, a Diviso de Atos Internacionais do Itamaraty publicou um
manual de procedimentos sobre atos internacionais que explicava estarem
dispensados de apreciao legislativa os acordos que houvessem sido
autorizados por tratado anterior, devidamente aprovado pelo Congresso
Nacional, ou se dedicassem a execut-lo, desde que no lhe alterassem os
termos.537
Franchini-Neto, que chefiou a Consultoria Jurdica do Itamaraty na
primeira metade da dcada de 1980, teve a oportunidade de pronunciar-se
em favor do critrio da alada constitucional privativa para qualificar os acordos
executivos. Em parecer de 1984, apontou a existncia de uma tradio
brasileira segundo a qual tais compromissos convencionais eram dispensados
do referendo parlamentar, sempre que contivessem matria da competncia
constitucional regulamentar do Executivo, isto , temas de natureza
administrativa. Incluam-se no mesmo caso os ajustes que fossem
complementares de outros tratados j aprovados pelo Congresso. Por outro
lado, segundo aquele jurista, a aprovao legislativa seria imprescindvel
quando se tratasse de acordos de alcance poltico, como os referentes
soberania nacional, ademais dos que, embora includos na esfera administrativa,
versassem sobre temas tributrios ou importassem encargo financeiro.538
537
1984, pp. 13-14.
538
FRANCHINI-NETO, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores,
de 22 de novembro de 1984. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VII (19721984), p. 548.
170
Como Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores na

segunda metade da dcada de 1980, Trindade redigiu uma coleo de
pareceres que afirmam a viabilidade dos acordos executivos, focalizando,
em especial, os ajustes complementares a tratado principal.539 Em manifestao
a esse respeito em 1989, asseverou que o Itamaraty sempre se ateve ao
princpio da prvia aprovao parlamentar de tratados, mas expressou
preocupao com os excessos na aplicao deste princpio. Trindade ressalta
que a compreensvel reao do Congresso Nacional aos compromissos de
endividamento externo, celebrados em desarmonia com o princpio
mencionado e de cuja negociao o Itamaraty no participara, agora geraria
o risco da criao de obstculos indevidos e de ingerncias na conduo
privativa do Executivo da ao exterior do Estado no tocante execuo
de atos internacionais.540
O jurista louvou-se, ademais, em Jos Sette Cmara para afirmar que a
prtica constitucional brasileira no tocante a tratados assenta-se no sistema
de controle parlamentar a posteriori dos acordos internacionais, a par de
uma regra costumeira, compatvel com tal sistema, pela qual o Executivo
tacitamente autorizado a concluir acordos em forma simplificada, sem a
participao do Legislativo, em certos casos, faculdade que o Congresso
Nacional jamais contestou.
Trindade, por fim, recorda que o papel do Itamaraty dar cumprimento
administrativo s obrigaes dos tratados e se pergunta se no seria uma
desconsiderao com o Congresso oner-lo com todos os ajustes a acordos
j aprovados, mesmo os que apenas lhes dem execuo, sem alter-los ou
revis-los.
Em outro parecer,541 Trindade salienta a prtica diplomtica brasileira,
traduzida no manual de procedimentos da Diviso de Atos Internacionais do
Itamaraty, no sentido de concluir acordos sem a participao do Legislativo
quando tenham sido autorizados por, ou constituam execuo de, tratado
anterior, devidamente aprovado pelo Congresso, e que no o modifiquem:
TRINDADE, Pareceres do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21
de outubro de 1985, de 27 de junho de 1986, de 13 de fevereiro de 1987, e de 3 de abril de 1989.
In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990).
540
abril de 1989. In: Pareceres, op. cit., pp. 509-517.
541
outubro de 1985. In: Pareceres, op. cit., pp. 518-523.
539
171
os ajustes complementares. Posteriormente, o Consultor Jurdico voltou a

afirmar que tais ajustes esto sujeitos apreciao do Legislativo sempre
que resultarem em reviso ou modificao do tratado principal, exemplificando
com os atos de alcance poltico e, no mbito administrativo, com os de
carter tributrio ou que impliquem compromisso financeiro. Os demais ajustes
complementares, segundo o jurista, recaem na alada constitucional
regulamentar do Executivo.542 Recorde-se que, poca, Trindade lidava com
a insistncia do Congresso Nacional em avocar para si todos os ajustes
complementares a tratado principal.
O prprio Ministro das Relaes Exteriores, consultado pela Cmara
dos Deputados acerca dos ajustes complementares previstos no texto do
Acordo de Cooperao Cientfica, Tecnolgica e Industrial com a Blgica,543
afirmou em 1986 o entendimento do Itamaraty no sentido de que tais
compromissos acessrios, quando no modificam o texto do ato internacional
a que se referem e tm como objetivo implementar instrumento j devidamente
referendado, dispensam sua apresentao ao Congresso Nacional.544
Na qualidade de Consultor Jurdico, Marotta Rangel opinou em 1990
no sentido de que, a despeito da redao truncada do art. 49, I, da
Constituio Federal de 1988, o princpio do controle legislativo a posteriori
dos tratados celebrados pelo Executivo continuava em vigor, mesmo para os
acordos que no acarretem encargos ou compromissos gravosos ao
patrimnio nacional, desde que introduzam normas no ordenamento jurdico
interno ou as modifiquem. Em seu parecer, o jurista admite as seguintes
hipteses de acordos executivos:545
a) acordos de armistcio negociados por comandantes militares no limite
de suas atribuies;
b) acordos de mera interpretao ou de mera suplementao de
anteriores, j aprovados pelo Poder Legislativo;

junho de 1986. In: Pareceres, op. cit., pp. 524-526.
543
O Acordo de Cooperao Cientfica, Tecnolgica e Industrial com a Blgica foi celebrado em
Braslia, em 12 de maro de 1985, aprovado pelo Decreto Legislativo n 17, de 5 de dezembro
de 1986, e promulgado pelo Decreto n 94.010, de 10 de fevereiro de 1987.
544
Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 28 de maio de 1986, p. 4714.
545
RANGEL, parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores n CJ/004,
de 21 de agosto de 1990 apud MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, pp. 390-391.
542
172
c) os de modus vivendi e os pacta de contrahendo, isto , atos que se

limitem a declarar e formular as bases de futuras negociaes; e
d) acordos caracterizados por reversibilidade, ou seja, a possibilidade
de sua desconstituio por vontade unilateral, expressa em comunicao
outra parte sem delongas.
Em outro parecer do mesmo ano, Rangel afirma que lcito a ajustes
complementares dispor sobre a prorrogao do tratado principal, ao
argumento de que tal ato se inscreve na esfera da alada do Poder
Executivo. Entretanto, o Consultor Jurdico se insurge contra a
possibilidade de que um ajuste complementar que seja incompatvel com
o objetivo e a finalidade do acordo principal possa vigorar sem antes
passar pelo crivo do Congresso Nacional, mesmo que esta hiptese esteja
prevista em texto convencional o tratado principal aprovado pelo
Legislativo.546
Escrevendo em 1995, Medeiros registra que os acordos em forma
simplificada continuaram a ser concludos pelo Brasil sem que a vigncia
da Constituio de 1988 em nada tenha alterado a prtica do Itamaraty.
Interessante pesquisa compilada por aquele autor, com base na Coleo
de Atos Internacionais do Itamaraty, encontrou 317 acordos concludos
pelo Executivo sem aprovao expressa do Congresso Nacional entre
1946 e 1981. Incluem-se ali no apenas ajustes sobre temas
administrativos, interpretativos, complementares e de modus vivendi, mas
tambm acordos sobre matrias de relevo. Nova pesquisa de Medeiros,
j sob a gide da Carta de 1988, mostrou a celebrao de 182 acordos
em forma simplificada entre 5 de outubro daquele ano e o final de 1993,
contra 185 tratados apreciados pelo Legislativo.547
A atual praxe do Itamaraty com relao aos acordos executivos, inclusive
no que se refere aos seus limites materiais, descrita em 5.1.6. A prtica
brasileira atual dos acordos executivos, abaixo.

outubro de 1990. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. IX (1990-1999, no
prelo), pp. 21-22.
547
MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, op. cit., pp. 313 e 431, respectivamente. No
se procurou aqui empreender uma atualizao da pesquisa de Medeiros, pois tal exerccio
extrapolaria o escopo do presente trabalho.
546
173
5.1.5. A evoluo do pensamento do Congresso Nacional

A partir da pesquisa empreendida por Medeiros em sua obra de 1995 e
reproduzida em parecer de 2000, possvel examinar como o Congresso
Nacional procurou, de incio, restringir os casos de modificao ou reviso
do tratado principal por meio de ajustes complementares no sujeitos a
aprovao legislativa e, posteriormente, avocar para si a apreciao de todos
os acordos acessrios concludos pelo Executivo, mesmo os que se
destinassem apenas a executar os termos do compromisso principal.
O autor aponta o Decreto Legislativo n 66, de 29 de outubro de 1973,
que aprovou o Acordo sobre Cooperao Cultural com Gana,548 como o
ponto de partida para o maior controle do Congresso sobre os ajustes
complementares que modificassem tratado aprovado pelo parlamento. O artigo
X do compromisso convencional dispunha que as partes contratantes
poderiam colocar em vigor, mediante simples troca de notas, os entendimentos
relativos sua interpretao, aplicao ou reviso. Diante da possibilidade
de que o acordo fosse revisado sem a participao do Legislativo brasileiro,
o Senado props introduzir no decreto legislativo de aprovao um pargrafo
determinando que ficariam sujeitos aprovao do Congresso Nacional
quaisquer atos de que possa resultar reviso do acordo, o que foi acatado
pela Cmara dos Deputados. Seguiram-se outros decretos legislativos, ao
longo das dcadas de 1970 e 1980, vazados em termos semelhantes. De
qualquer forma, j se viu que o entendimento de alguns Consultores Jurdicos
do Itamaraty era no sentido de submeter ao crivo do Congresso os ajustes
acessrios que resultassem em modificao ou reviso do tratado principal.
Posteriormente, como relata Medeiros, o Decreto Legislativo n 3, de 9 de
abril de 1985, disps que o diploma congnere de 1975 que havia aprovado o
Acordo com a Alemanha sobre Cooperao no Campo dos Usos Pacficos da
Energia Nuclear passasse a vigorar com um pargrafo nico ordenando que todo
ajuste, protocolo, contrato ou ato de qualquer natureza que tenham por objetivo
implementar ou dar executoriedade s disposies do Acordo referido no caput
deste artigo sero submetidos prvia aprovao do Congresso Nacional.549 A
O Acordo sobre Cooperao Cultural com Gana foi celebrado em Acra, em 2 de novembro de
1972 e foi promulgado pelo Decreto n 73.895, de 5 de abril de 1974.
549
O Acordo sobre Cooperao no Campo dos Usos Pacficos da Energia Nuclear com a Alemanha
foi celebrado em Bonn, em 27 de junho de 1975, aprovado pelo Decreto Legislativo n 85, de 20
de outubro de 1975, e promulgado pelo Decreto n 76.695, de 1 de dezembro de 1975.
548
174
motivao para esta exigncia foi a celebrao, pelo Executivo, de ajustes

complementares de carter secreto ao acordo nuclear.Apartir de ento, o Congresso
Nacional adotou a prtica de prever, em seus decretos legislativos de aprovao de
tratados, a sujeio ao parlamento de todos os ajustes complementares.
Medeiros aponta o debate de 1989 em torno do projeto de decreto
legislativo acerca do Acordo Bsico de Cooperao Cientfica e Tecnolgica
com a Tchecoslovquia550 como o ponto de inflexo da postura do
Congresso de exigir o exame parlamentar de todo e qualquer ajuste
complementar. Em seu parecer, o Senador Carlos Patrocnio, relator da
matria na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado,
ressaltou a inconvenincia de que todos os ajustes acessrios sejam
submetidos ao Congresso, o que resultaria em sobrecarga para o Legislativo
ao mesmo tempo em que paralisaria a implementao, pelo Brasil, dos
tratados principais. Props, ento, que deveriam ficar sujeitos apreciao
legislativa apenas aqueles ajustes que possam resultar em reviso ou
modificao do acordo principal ou que, nos termos do art. 49, I, da
Constituio, acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio
nacional.
Embora a redao final do decreto legislativo correspondente ainda
avocasse ao Congresso todos os ajustes acessrios ao tratado com a
Tchecoslovquia, Medeiros salienta que o Senado comeava a reconhecer
a necessidade de definir quais so os ajustes complementares que precisam
ser aprovados pelo Legislativo, para evitar a paralisia da implementao dos
tratados celebrados pelo Brasil.551
Em 1991, o Congresso Nacional aprovou o Acordo sobre Transporte
Areo Regular com a Venezuela nos termos anteriormente propostos pelo
Senador Carlos Patrocnio:
Pargrafo nico. So sujeitos aprovao do Congresso Nacional
quaisquer atos que possam resultar em reviso do referido acordo,
bem como quaisquer ajustes complementares que, nos termos do art.
O Acordo Bsico de Cooperao Cientfica e Tecnolgica com a Tchecoslovquia foi celebrado

em Braslia, em 2 de julho de 1985, aprovado pelo Decreto Legislativo n 88, de 15 de dezembro
de 1989, e promulgado pelo Decreto n 99.163, de 12 de maro de 1990.
551
MEDEIROS, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de
maro de 2000. In: Pareceres, op. cit., pp. 258-259.
550
175
49, inciso I, da Constituio Federal, acarretem encargos ou

compromissos gravosos ao patrimnio nacional.552
A partir de ento, o Poder Legislativo manteve o entendimento de que

esto sujeitos sua apreciao os ajustes complementares que modifiquem
ou revisem o tratado principal ou que acarretem encargos ao patrimnio
nacional.
5.1.6. A prtica brasileira atual dos acordos executivos
Quanto processualstica dos acordos executivos concludos pelo Brasil,
sua base instrumental pode consistir de uma troca de notas ou de um nico
texto articulado, geralmente formulado em duas ou mais cpias autnticas.
Neste aspecto formal, portanto, em nada diferem dos tratados sujeitos a
aprovao legislativa. Entretanto, como os acordos executivos so
frequentemente celebrados por troca de notas, convm ressaltar a
recomendao da Consultoria Jurdica do Itamaraty no sentido de dar-se
preferncia s notas diplomticas assinadas, por oposio s notas verbais
no firmadas, sempre que configurem um compromisso convencional para o
Brasil, de maneira a assegurar a autenticidade do ato e evitar possveis
excessos, alm de possibilitar uma eventual averiguao de
responsabilidades.553
O definitivo do acordo em forma simplificada preparado pela Diviso
de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores, que toma as
providncias necessrias publicao do texto convencional no Dirio Oficial
da Unio, aps a sua celebrao.
Como regra geral, os compromissos em forma simplificada no so
promulgados, mas apenas publicados.554 Entretanto, os acordos de alcance
parcial e regional celebrados no mbito da Associao Latino-Americana de
Integrao (ALADI) e os acordos setoriais do Mercosul constituem excees
O Acordo sobre Transporte Areo Regular com a Venezuela foi celebrado em Caracas, em 11
de novembro de 1988, aprovado pelo Decreto Legislativo n 165, de 21 de junho de 1991, e
promulgado pelo Decreto n 227, de 10 de outubro de 1991.
553
maro de 1988. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), pp.
452-453.
554
Cf. 2.1.5. Promulgao e publicao, neste trabalho.
552
176
a esta regra, pois, embora de molde executivo, so promulgados pelo

Presidente da Repblica. As respectivas minutas de exposio de motivos
do Ministro das Relaes Exteriores ao Chefe de Estado e de decreto
presidencial so preparadas pela Delegao Permanente do Brasil junto
ALADI e ao Mercosul (Brasaladi).555
Com relao aos limites materiais dos acordos executivos, o atual
Consultor Jurdico do Itamaraty j se pronunciou, em mais de uma ocasio,
pelo controle congressional absoluto dos compromissos externos celebrados
pelo Brasil. Medeiros afirma que prevalece a interpretao extensiva do art.
49, I, da Constituio Federal, no sentido de que os tratados internacionais
esto sujeitos apreciao legislativa, acarretem ou no encargos e
compromissos gravosos ao patrimnio nacional.556
Entretanto, salienta o jurista, no mesmo parecer, que a prtica dos acordos
em forma simplificada no foi interrompida pela Carta de 1988 e aceita, ao
menos tacitamente, pelo Congresso Nacional. Em orientao Assessoria
Parlamentar do Ministrio das Relaes Exteriores, por meio de parecer
datado de 2000, o Consultor Jurdico afirma que os ajustes complementares
que tenham por propsito operacionalizar tratado preexistente, devidamente
aprovado, admitem celebrao solitria pelo Executivo, desde que no resultem
em reviso do tratado principal nem acarretem encargos ou compromissos
gravosos ao patrimnio nacional.
A par dos ajustes complementares, a prtica diplomtica brasileira parece
continuar a admitir a concluso de acordos executivos quando versem sobre
matria inerente rotina diplomtica ordinria, na formulao de Medeiros,
ou de diplomacia ordinria, como ensina Rezek.557 So infrequentes as
Os acordos de alcance regional e parcial da ALADI so previstos pelo Tratado de Montevidu,
constitutivo daquela oganizao internacional. So, na qualidade de ajustes complementares de
mera implementao do Tratado de Montevidu, acordos de molde executivo e, portanto,
dispensam aprovao legislativa. Os acordos setoriais do Mercado Comum do Sul so previstos
pelo Tratado de Assuno, constitutivo do Mercosul. Na qualidade de protocolos adicionais
aos acordos de complementao econmica da ALADI, tais compromissos setoriais tambm
so considerados como ajustes complementares e, portanto, dispensam o referendo parlamentar.
Convm ter em mente que os referidos acordos da ALADI e do Mercosul podem prever
alteraes nas alquotas do imposto de importao, o que o Presidente da Repblica est
autorizado a fazer nos termos do art. 153, 1, da Constituio Federal.
556
MEDEIROS, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de
maro de 2000. In: Pareceres, op. cit., pp. 263-264.
557
Cf. 5.1.3. A doutrina brasileira e o fundamento constitucional dos acordos executivos, neste
trabalho.
555
177
orientaes especficas encontradas em pareceres da Consultoria Jurdica

do Itamaraty acerca dos limites materiais desta modalidade de compromisso
em forma simplificada, mas o Brasil os tem celebrado. Um exame dos acordos
concludos nos ltimos anos pelo Pas na rea de iseno de visto em
passaportes oficiais revela diversos casos de acordos executivos, como os
celebrados com Crocia em 2000; Cuba em 2002; ndia, Gabo, Honduras
e Vietn em 2004; Camares e Senegal em 2005; Jamaica em 2007; e Haiti
em 2008.558
Cumpre ressaltar, por outro lado, que esta prtica no parece ter sido
consistentemente aplicada, pois h acordos contemporneos aos j
mencionados, da mesma natureza, que foram submetidos ao crivo do
Congresso Nacional, caso dos compromissos com Angola, de 1999, e com
a Armnia, de 2002.559
Outras matrias, que tambm podem ser consideradas de diplomacia
ordinria, tm sido reguladas por acordos em forma simplificada, como o
caso do Acordo, por troca de Notas, com a China sobre a Extenso de
Jurisdio do Consulado-Geral do Brasil em Hong Kong Regio
Administrativa Especial de Macau, de 1999; do Acordo com a Argentina
sobre Cooperao entre suas Academias Diplomticas, de 2002; e do
Acordo sobre a Iseno Mtua de Visto para Portadores de Passaportes Diplomtico e

Oficial/Servio com a Crocia, em Braslia, em 2 de maro de 2000. Acordo de Iseno de Vistos
para Portadores se Passaportes Diplomticos com Cuba, em Havana, em 24 de setembro de
2002. Acordo sobre Iseno de Vistos para Portadores de Passaportes Diplomticos, Oficiais
e de Servio com a ndia, em Nova Dlhi, em 25 de janeiro de 2004. Acordo, por troca de notas,
sobre Iseno de Vistos em Passaportes Diplomticos e Oficiais ou de Servio com o Gabo, em
Libreville, em 28 de julho de 2004. Acordo, por troca de notas, sobre Iseno de Vistos para
Portadores de Passaportes Diplomticos, Oficiais ou de Servio com Honduras, em Tegucigalpa,
em 12 de agosto de 2004. Acordo, por troca de Notas, sobre Iseno de Vistos para Portadores
de Passaportes Diplomticos com o Vietn, em Braslia, em 16 de novembro de 2004. Acordo,
por troca de Notas, sobre Iseno de Vistos para Portadores de Passaportes Diplomticos e de
Servio com Camares, em Iaund, em 18 de janeiro de 2005. Acordo sobre Iseno de Vistos
para Portadores de Passaportes Diplomticos ou de Servio com o Senegal, em Dacar, em 14 de
abril de 2005. Acordo de Iseno de Vistos para Portadores de Passaportes Diplomticos e
Oficiais com a Jamaica, em Kingston, em 9 de agosto de 2007. Acordo sobre Iseno Recproca
de Vistos para os Titulares de Passaportes Diplomticos, Oficiais ou de Servio com o Haiti,
em Porto Prncipe, em 28 de maio de 2008.
559
Acordo sobre a Supresso de Vistos em Passaportes Diplomticos e de Servio com Angola,
celebrado em Luanda, em 31 de maio de 1999. Acordo para o Estabelecimento de Regime de
Iseno de Vistos para Portadores de Passaportes Diplomticos e de Servio com a Armnia,
em Braslia, em 7 de maio de 2002.
558
178
Memorando de Entendimento com a China sobre o Estabelecimento da

Comisso Sino-Brasileira de Alto Nvel de Concertao e Cooperao, de
2004.
O atual Consultor Jurdico do Itamaraty tambm admite os acordos
executivos que prorroguem ou interpretem tratado, ou que se constituam em
modus vivendi ou pactum de contrahendo.560 Afirma, ademais, que, premido
pelas circunstncias em geral, situaes de crise humanitria , houve casos
excepcionais em que o Executivo deixou de submeter determinados
compromissos convencionais ao Congresso, na suposio de que este no
teria objees, embora os acordos no se enquadrassem claramente em
nenhuma dentre as duas hipteses mencionadas acima. Em situaes como
estas, a Consultoria Jurdica procura fundamentar o tratado nas disposies
constitucionais sobre proteo dos direitos humanos e cooperao
internacional.561
5.2. O problema da qualificao dos acordos executivos
Uma questo imediata que se apresenta para as autoridades brasileiras
envolvidas no processo de celebrao de tratados identificar se determinado
acordo preenche os requisitos para a dispensa de aprovao legislativa. Da
mesma forma como no h uma definio legal dos acordos em forma
simplificada, inexistem regras expressas sobre os critrios que devem ser
levados em conta para identificar quais tratados requerem efetivamente a
interveno do Poder Legislativo, ou seja, para qualific-los. Tampouco h
norma expressa que atribua a alguma autoridade a competncia constitucional
ou administrativa para distinguir os tratados entre acordos executivos e
compromissos de processo solene e completo.
A definio de um acordo como sendo em forma simplificada no depende
necessariamente de seu nome, de sua base instrumental, nem mesmo da
Entrevista com o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do

Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24 de novembro de 2008.
561
Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24 de novembro de 2008. Neste
contexto, o Ajuste Complementar ao Acordo de Cooperao Tcnica entre Brasil e Senegal para
Implementao do Projeto apoio ao combate ao gafanhoto no Senegal, celebrado em Braslia,
em 16 de maio de 2007, pode ser visto como exemplo de acordo executivo de emergncia
humanitria.
560
179
existncia de clusula que estabelea a sua entrada em vigor aps a ltima

das notificaes pelas quais as partes comuniquem o cumprimento de seus
requisitos internos. Esta ltima frmula pode constar de um compromisso,
no por exigncia do direito interno brasileiro, mas a pedido da outra parte
contratante, caso o seu sistema jurdico no prescinda da aprovao legislativa.
O mtodo para distinguir entre um tratado de procedimento longo, sujeito
a apreciao legislativa, e um acordo executivo indicado por Cmara:
(...) no existem regras rgidas sobre a escolha da forma de tratado.
A substncia do contexto, seu contedo, so muito mais importantes
do que a forma para determinar a deciso sobre a necessidade ou
desnecessidade de aprovao legislativa. 562
Como aponta o jurista, no h procedimento automtico para a

classificao dos tratados em executivos ou no. Cada compromisso deve
ser avaliado luz dos critrios pelos quais se admitem acordos em forma
simplificada. A questo passa a ser, ento, a existncia de tais critrios para
definir a natureza do tratado e a identificao da autoridade com competncia
para faz-lo.
O tema evidentemente no simples, pois depende de uma delimitao
clara dos critrios que autorizam a celebrao de acordos executivos. A esse
respeito, os doutrinadores polemizam e a prtica diplomtica brasileira
ressente-se da insegurana jurdica inerente falta de normas explcitas sobre
o tema, o que ajuda a explicar a flutuao do entendimento do Itamaraty nas
ltimas dcadas.
Todavia, a prtica, a doutrina e a lgica tm indicado alguns critrios de
qualificao de acordos como de molde executivo, com maior ou menor
grau de certeza. O primeiro que pode ser mencionado, por ser o que mais
amparo encontra na doutrina at mesmo entre arraigados defensores do
controle absoluto de todos os tratados pelo Legislativo , bem como no
entendimento do Congresso Nacional, nos pareceres dos Consultores
Jurdicos do Itamaraty e na atual prtica diplomtica brasileira, o dos ajustes
complementares a tratado principal. A doutrina indica como fundamento deste
critrio o conceito da antecipao do consentimento parlamentar, com respeito
aos acordos acessrios, concedida quando da aprovao do tratado
562
CMARA, op. cit., p. 59.
180
principal.563 Outra base constitucional parece ser lgico-jurdica, calcada no

poder-dever do Executivo de dar cumprimento isto , executar, funo
primria daquele Poder aos termos do tratado, o que eventualmente feito
por meio da concluso de ajustes. Quanto aos limites materiais deste critrio,
podem ser encontrados em diversos pareceres da Consultoria Jurdica do
Ministrio das Relaes Exteriores ao longo do tempo, embora a tarefa de
identificao da validade atual de cada uma daquelas orientaes seja incerta.
Todas estas fontes parecem configurar um rol de tais limites, que no se
pretende exaustivo ou dogmtico, o qual incluiria os seguintes preceitos:
a) O ajuste complementar no pode ser incompatvel com o objetivo e
a finalidade do Acordo principal:564 em outras palavras, o ajuste deve ter
como propsito dar execuo ao tratado principal. Note-se que algumas
fontes distinguem os ajustes autorizados (expressamente, portanto) pelo
compromisso principal daqueles que constituam execuo de outro [tratado]
anterior,565 o que suscita a indagao sobre a licitude da concluso, pelo
Executivo, de ajustes complementares para execuo do tratado principal
quando este no os preveja de modo explcito. A resposta afirmativa,566
respeitados os presentes limites materiais.
b) Decorrncia do item anterior, o ajuste complementar no pode implicar
a reviso ou modificao do tratado principal: este preceito j era encontrado
no manual de procedimentos sobre atos internacionais do Itamaraty de 1984
e tambm consta da atual verso do documento e de diversos pareceres dos

abril de 1989. In: Pareceres, op. cit., p. 516. No mesmo sentido, REZEK, Parlamento e
tratados: o modelo constitucional do Brasil, op. cit., p. 133, e entrevista com o Professor
Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores,
realizada em Braslia, em 24 de novembro de 2008.
564
outubro de 1990. In: Pareceres, op. cit., p. 22.
565
2008, p. 16: dispensam aprovao do Congresso Nacional os Atos do Executivo em forma
simplificada (...) que tenham sido autorizados por ou constituam execuo de outro anterior,
devidamente aprovado e que no o modifique. VALLADO, Parecer do Consultor Jurdico do
Ministrio das Relaes Exteriores, de 29 de outubro de 1968. In: Pareceres, op. cit., p. 279:
dispensa aprovao um acordo (...) que tenha sido autorizado por ou constitua execuo de
outro, anterior, devidamente aprovado.
566
563
181
Consultores Jurdicos daquele Ministrio, bem como da redao mais recente

dos decretos legislativos de aprovao do tratado principal;567
c) Ao longo do tempo, diversos Consultores Jurdicos manifestaramse favoravelmente ao controle legislativo sempre que os ajustes contivessem
encargo financeiro.568 O mesmo propsito enxergado na frmula
atualmente adotada para os decretos legislativos segundo a qual esto sujeitos
a apreciao legislativa os ajustes ao tratado principal que acarretem
encargos e compromissos gravosos ao patrimnio nacional. Caso se
entenda que tal locuo significa o mesmo que encargo financeiro, cabe
indagar se seria indispensvel o abono do parlamento ao ajuste
complementar que resulte em despesas j contempladas no Oramento da
Unio, quer em rubrica especfica, dedicada ao objeto do acordo, quer, no
caso de gastos de custeio ou apoio administrativo como passagens e dirias,
em previso oramentria genrica atribuda ao rgo encarregado da
execuo do ajuste. Nestas hipteses, uma tal exigncia poderia vir a ser
entendida como um bis in idem, a sujeitar duas vezes ao Legislativo
determinado dispndio, situao que o direito comparado procura evitar,
quando possvel.569 Talvez a incluso, no texto convencional, de um
dispositivo que esclarea que os eventuais gastos decorrentes do ajuste
complementar sero efetuados dentro das disponibilidades oramentrias
das partes no caso do Brasil, j aprovadas pelo Congresso Nacional
possa ter o condo de tornar desnecessria a apreciao legislativa neste
contexto.
Ademais dos ajustes complementares, o segundo critrio que parece
gozar de maior receptividade na doutrina e na prtica diplomtica atuais a
categoria dos acordos inerentes rotina diplomtica, tambm chamados de
567
2008, op. cit., p. 16. Cf. tambm TRINDADE, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio
das Relaes Exteriores, de 27 de junho de 1986, p. 524; e MEDEIROS, Parecer do Consultor
Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de maro de 2000, p. 265, ambos op. cit.
568
Por exemplo, ROCHA, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores,
de 12 de setembro de 1975, p. 157; FRANCHINI-NETO, Parecer do Consultor Jurdico do
Ministrio das Relaes Exteriores, de 22 de novembro de 1984, p. 553; TRINDADE, Parecer
do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 27 de junho de 1986, p. 524;
e MEDEIROS, Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de
maro de 2000, p. 265, todos op. cit.
569
Cf. 4.3.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo das Cortes, neste trabalho.
182
diplomacia ordinria.570 Parece haver menos consenso em torno do

fundamento deste critrio. Rezek o que mais escreveu sobre o tema,
fundando-o no inciso VII do art. 84 da Constituio Federal.571 Expressandose com a cautela que a matria exige, o autor parece enxergar no poderdever constitucional do Executivo de manter relaes com Estados estrangeiros
o suporte legal para os acordos executivos de diplomacia ordinria. Com
base na doutrina, so pertinentes os seguintes comentrios acerca dos limites
materiais para tais compromissos, em rol que, mais uma vez, no
necessariamente exaustivo ou dogmtico:
a) Nota-se, desde logo, que no parece haver uma definio clara
do que seja rotina diplomtica ou diplomacia ordinria. O seu entendimento
opera-se, no mais das vezes, de maneira casustica, por exemplo, pela
citao, na doutrina, das reas ali compreendidas: estabelecimento de
relaes diplomticas, servio consular, aproximao com outros Estados
ou grupos de Estados, atuao em organizaes internacionais,
formulao ou aceitao de convite para encetar negociaes. Rezek inclui
entre os casos de diplomacia ordinria o modus vivendi, quando o acordo
se limita a deixar as coisas no estado em que se encontram, o pactum de
contrahendo, que apenas estabelece as bases para a negociao futura
de um tratado, e os compromissos interpretativos de tratado em vigor.
Certos autores tambm consideram executivos os acordos que prorroguem
tratado vigente;
b) Alguns juristas entendem que, para dispensar a aprovao legislativa,
os acordos de diplomacia ordinria devem ser suscetveis de desconstituio
por ato unilateral, eficaz desde logo, sem delongas;572
c) Rezek considera necessria, ademais, a preexistncia de cobertura
oramentria, a depender unicamente dos recursos oramentrios alocados
MEDEIROS, O poder de celebrar tratados, op. cit., p. 481. REZEK, Direito internacional
pblico, op. cit., pp. 62-63.
571
Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, art. 84, VII:
Compete privativamente ao Presidente da Repblica: manter relaes com Estados estrangeiros
e acreditar seus representantes diplomticos.
572
MEDEIROS, O Brasil e os novos desafios do direito dos tratados, op. cit., p. 489; Id.,
Parecer do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 21 de maro de 2000.
In: Pareceres, op. cit., p. 265; REZEK, Parlamento e tratados: o modelo constitucional do
Brasil, op. cit., p. 135.
570
183
s relaes exteriores, e nunca de outros.573 A confirmar-se a sua

compulsoriedade para o Executivo, tal limite talvez possa ser considerado
como atendido caso os acordos de diplomacia ordinria que envolvam
despesas contenham dispositivo que esclarea que os gastos deles decorrentes
sero efetuados dentro das disponibilidades oramentrias das partes.
Rezek afirma ainda, com relao aos dois critrios do ajuste complementar
e do compromisso de diplomacia ordinria, que no se pode pretender que o
acordo executivo produza efeitos sobre particulares.574
5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa do
Executivo
Cabe ainda comentar o critrio da competncia privativa do Poder
Executivo, propugnado por Accioly em 1948 e adotado, com variaes ao
longo do tempo, pelo Ministrio das Relaes Exteriores. Este critrio no
vem sendo empregado pelo Itamaraty nos ltimos anos.
Como se viu, seu fundamento revelado pela prpria designao, isto ,
as atribuies constitucionais do Poder Executivo.575 Definir-lhe os limites
materiais , porm, tarefa mais difcil, devido amplitude da competncia
privativa. Em sua acepo mais ampla, ser-lhe-ia vlida at mesmo a crtica
ab absurdo de Rezek, que recorda a alada privativa do Presidente da
Repblica para nomear e destituir livremente os ministros de Estado, mas
salienta que ningum, contudo, o estimar por isso autorizado a celebrar
acordos executivos, por hiptese, com (...) a Santa S, (...) condicionando a
escolha e a dispensa de ministros ao parecer da Cria Romana.576 Os
Consultores Jurdicos do Itamaraty, que evidentemente nunca enxergaram
tamanha latitude no critrio da competncia constitucional privativa, procuraram
traar-lhe os limites. Levi Carneiro, por exemplo, restringiu o acordo executivo

No mesmo sentido: Entrevista com o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros,
Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24 de
novembro de 2008. Medeiros raciocina que a eventual criao de novos direitos pelo ajuste
complementar equivale, na verdade, a uma reviso ou modificao do acordo-quadro.
575
ACCIOLY, Ainda o problema da ratificao dos tratados, em face da constituio federal, op.
cit., pp. 20-33.
576
573
574
184
aos assuntos que no fossem de importncia transcendente.577 Rezende

Rocha remetia ao Legislativo os acordos sobre matria reservada lei e que,
portanto, contivessem normas aplicveis aos particulares. Por outro lado,
aquele mesmo Consultor e alguns de seus sucessores consideravam
dispensados de aprovao legislativa os acordos sobre matria da alada
regulamentar ou administrativa do Executivo.
V-se, portanto, que o critrio da competncia privativa do Presidente
da Repblica foi traduzido pelos Consultores Jurdicos do Itamaraty e pelo
prprio Accioly como uma faculdade de o Executivo concluir acordos de
natureza inquestionavelmente administrativa, de clara competncia interna
do Poder Executivo, e muito especialmente dentro das atribuies do
Presidente da Repblica.578 A esse respeito, afirmou Rocha:
O referendum do Congresso pode, todavia, ser dispensado (isto ,
torna-se facultativo) se se tratar de matria de competncia
regulamentar do Poder Executivo; por outras palavras: se se tratar
de matria administrativa, para a qual, internamente, o Presidente
da Repblica teria poderes bastante para deliberar e decidir, por
isto que ele o Chefe da Administrao (...).579
compreensvel a cautela, expressa por alguns juristas, no sentido de

no preconizar este critrio para a qualificao dos acordos executivos,
especialmente no perodo de redemocratizao e reavaliao das prerrogativas
do Poder Legislativo no Pas que se seguiu promulgao da Carta de 1988.
Alguns doutrinadores possivelmente temem que um eventual exerccio ilimitado
da noo da competncia administrativa possa conduzir a exageros, at mesmo
com possveis repercusses negativas sobre o princpio do equilbrio dos
Poderes.
Rezek, por exemplo, repudia a noo de que o poder regulamentar possa
servir de base para os acordos executivos.580 Cita, a esse respeito, Vallado,
para quem seria insensato assumir compromissos internacionais em rea
CARNEIRO, Acordos por troca de notas e aprovao pelo Congresso Nacional, op. cit.
apud RODAS, Tratados internacionais, pp. 33-34.
578
setembro de 1975. In: Pareceres, op. cit., pp. 156 e 167.
579
Ibid., p. 157.
580
577
185
normativa subordinada ao Congresso, que a todo momento poderia alterar

a lei passvel de regulamento.581 Entretanto, no seria despropositado afirmar
que o raciocnio de Vallado tambm aplicvel generalidade dos tratados,
mesmo os aprovados pelo Legislativo, j que estes, como regra, incorporamse ordem jurdica interna no mesmo nvel hierrquico de lei ordinria e,
portanto, esto sujeitos ao princpio lex posterior derogat priori.
De qualquer modo, inegvel o apelo da noo da competncia
administrativa do Executivo tanto assim que algumas das constituies
estrangeiras que dispem expressamente sobre as hipteses de acordos em
forma simplificada a adotam como critrio.582 Conforme salienta Rocha, se a
Constituio e as leis facultam ao Presidente da Repblica deliberar e decidir
livremente sobre determinada matria, no seria demasiado indagar por que
motivo esta liberdade de ao deveria ser tolhida ao ser exercitada mediante
um acordo internacional que verse sobre tema da alada do Chefe de Estado
e da administrao pblica por ele comandada, particularmente se estes
estiverem agindo em cumprimento do poder-dever constitucional de executar
as leis o qual ordinariamente no exige o concurso do Legislativo.
A esse respeito, de interesse comparar tal raciocnio com o que diz
Rezek acerca dos acordos executivos de diplomacia ordinria.
Como se viu,583 aquele respeitado autor busca o fundamento desta
categoria de acordos executivos no inciso VII do art. 84 da Constituio
Federal, que dispe ser da competncia privativa do Presidente da Repblica
manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes
diplomticos. Para tanto, o jurista parte do pressuposto de que, com base
naquele dispositivo, o Chefe de Estado livre para, unilateralmente, interpretar
determinado tratado, decidir acerca da cumulatividade de uma misso
diplomtica brasileira ou autorizar a abertura de reparties consulares de
Estado estrangeiro em territrio ptrio, por exemplo. Em seguida indaga por
que o Executivo estaria proibido de praticar aqueles mesmos atos, sem antes
obter uma autorizao legislativa, quando decidisse regular alguma daquelas
matrias mediante acordo com Estado estrangeiro.
VALLADO, Aprovao de ajustes internacionais pelo Congresso Nacional, op. cit., p.

104.
582
Cf. o Captulo IV Estudos de Caso: A Experincia Estrangeira, neste trabalho.
583
Cf. 5.1.3. A doutrina brasileira e o fundamento constitucional dos acordos executivos, neste
trabalho.
581
186
A indagao de Rezek traz mente outra, que Accioly formulou em seu

artigo de 1954, embora com fundamento diverso:
(...) existe uma lei que autoriza o Poder Executivo a conceder certos
favores a pases ou cidados estrangeiros. O Poder Executivo, porm,
no exerccio de tal faculdade, faz acordos com os pases interessados,
nos quais no lhes concede mais do que aquilo a que foi autorizado,
mas obtm, em troca, certas compensaes. Devem esses acordos
passar pelo Congresso Nacional?584
Ambas indagaes suscitam uma terceira: se lcito, como quer Rezek,

buscar o fundamento de certa modalidade de tratados em disposio
constitucional que no seja o inciso VIII do art. 84, por que ento o intrprete
deveria circunscrever-se ao vizinho inciso VII?585 Livre, segundo aquele
jurista, para concluir acordos executivos ao amparo da sua competncia
privativa para manter relaes com Estados estrangeiros, que norma o
impediria de faz-lo tambm sob a gide, por hiptese, de sua alada privativa
para expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis, prevista
no inciso IV?
De resto, j se assiste, episodicamente, a exerccio muito similar ao
descrito acima, quando da incorporao da normativa do Mercosul ordem
interna dos Estados membros. Cumpre recordar que, nos termos do Protocolo
de Ouro Preto,586 as deliberaes dos rgos decisrios daquele bloco so
adotadas por consenso, revestem-se de obrigatoriedade para os membros
e, quando necessrio, devem ser incorporadas aos ordenamentos jurdicos
nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislao de cada pas,
o que as torna materialmente muito semelhantes a acordos internacionais.
Ocorre que a prtica dos Estados membros do Mercosul tem distinguido
entre as decises que requerem incorporao legislativa, isto , por intermdio
584
ACCIOLY, Hildebrando. A concluso de atos internacionais no Brasil. In: Revista forense.
Rio de Janeiro: v. 155, a. 51, set.-out. 1954, p. 480.
585
O art. 84 da Constituio Federal dispe ser da competncia privativa do Presidente da
Repblica manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes
diplomticos (inciso VII) e celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a
referendo do Congresso Nacional (inciso VIII).
586
Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional do Mercosul,
celebrado em Ouro Preto, em 16 de dezembro de 1994, artigo 42.
187
dos respectivos parlamentos, e as que so incorporadas por simples ato

administrativo interno dos seus membros.587 O critrio para esta distino a
competncia constitucional e legal do Executivo e de seus rgos para emitir
o ato administrativo interno correspondente deciso do bloco.
Em sntese, considerando-se a experincia do direito comparado e os
precedentes da prtica diplomtica brasileira at alguns anos atrs, talvez
fosse conveniente para o Itamaraty reavaliar o critrio da competncia
administrativa, para adot-lo. A questo passaria a ser, ento, precisar os
seus limites materiais, ademais do prprio princpio da legalidade da
administrao pblica.588 Nesse particular, Rocha, como tambm outros
Consultores Jurdicos ao longo dos anos, menciona a necessidade do abono
legislativo quando os acordos de natureza administrativa importarem em
compromisso financeiro.589 Entretanto, a depender da inteno das partes,
talvez mesmo um acordo sobre matria administrativa que contenha previso
de despesas possa ser entendido como de molde executivo, se os gastos j
estiverem contemplados no Oramento da Unio, em rubrica especfica
dedicada ao objeto do acordo ou, no caso de dispndios de custeio, em
item oramentrio genrico atribudo ao rgo encarregado da execuo
do ajuste.
5.2.2. A competncia para qualificar os acordos executivos
A qualificao dos acordos executivos levanta a questo da competncia
para decidir a respeito da natureza de determinado tratado e de sua eventual
submisso ao Congresso Nacional. Esta operao necessariamente da
alada do Executivo, como aponta Cmara:
A deciso sobre a submisso de um acordo internacional ao
Congresso (...) est inteiramente nas mos do Poder Executivo. (...) A
deciso tomada levando em conta, antes de tudo, a substncia mesma
do acordo. 590
A esse respeito, veja-se o documento de trabalho MERCOSUL/XXXV CMC/ DT N 15/08.

Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cit., art. 37, caput.
589
setembro de 1975. In: Pareceres, op. cit., p. 157.
590
CMARA, op. cit., p. 66.
587
588
188
Em contexto diverso, houve pelo menos uma manifestao do Legislativo

que aparenta discordar da noo segundo a qual o Executivo seria o intrprete
autorizado de quando houvesse obrigao ou no de atender exigncia
constitucional constante do artigo 44, inciso I, ao argumento de que a
atribuio constitucional legislativa de fiscalizar os atos da administrao
pblica ficaria prejudicada.591
Em que pese o arrazoado precedente, cumpre ressaltar que, admitida a
constitucionalidade dos acordos em forma simplificada, a sua prtica pelo
Executivo mantm intactos os instrumentos disposio do Legislativo para
exercer o controle externo da administrao pblica. Ademais, como ressalta
Sans, referindo-se ao caso espanhol, a eventual atribuio do poder
qualificador ao Legislativo resultaria em uma perdida de fluidez en las
relaciones internacionales e manifestaria una falta de confianza en el
Gobierno.592
No resta dvida de que o Executivo, a quem compete,
discricionariamente, o envio do tratado ao Congresso Nacional, que dispe
e deve dispor da alada para qualificar os acordos executivos. Uma eventual
inverso dos papis, na qual o Legislativo recebesse esta atribuio, poderia
paralisar as relaes exteriores do Pas, j que pressuporia um exame prvio
de cada compromisso convencional celebrado pelo Executivo. A adequao
de tal exame preliminar ao princpio do equilbrio e independncia dos Poderes
seria no mnimo questionvel.
No mbito do Executivo brasileiro, usualmente o Ministrio das
Relaes Exteriores o rgo ao qual incumbe a qualificao de tratados.593
A competncia do Executivo para qualificar liminarmente os tratados no se
confunde com a exigncia, por ora cogitada em alguns projetos de lei e propostas
de emenda Constituio, de que os acordos executivos sejam depositados no
Congresso, o qual teria a prerrogativa de examin-los se entendesse que
Parecer, publicado no Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 28 de maio de 1986, p. 4714,
da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados ao Acordo de Cooperao
Cientfica, Tecnolgica e Industrial com a Blgica, celebrado em Braslia, em 12 de maro de
1985. O art. 44, I, corresponde ao atual art. 49, I, da Constituio.
592
SANS, Cristina Izquierdo. Intervencin parlamentaria en la celebracin de tratados
internacionales en Espaa. In: Revista electrnica de estudios internacionales [internet].
Asociacin Espaola de Profesores de Derecho internacional y Relaciones internacionales, n 4,
2002, acessada em 21 de outubro de 2008 <www.reei.org>, p. 3.
593
591
189
extrapolam os limites constitucionais para sua celebrao. Tal avaliao seria

empreendida pelo Legislativo em momento posterior qualificao.
5.3. A aplicao provisria
Embora a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados admita a
possibilidade de um Estado vincular-se em definitivo aos termos de um acordo
por meio da assinatura, comum que os compromissos convencionais sejam
firmados sob reserva de ratificao, de maneira a permitir que o Executivo os
examine mais detidamente ou cumpra uma eventual obrigao constitucional
de submet-los ao crivo do parlamento. Ademais, a entrada em vigor de um
tratado multilateral pode depender de um nmero mnimo de ratificaes ou
outra condio temporal. A demora na produo de efeitos, causada pelas
circunstncias descritas acima, e a eventual urgncia em regular-se a matria
versada no tratado levam por vezes as partes a concordar em aplic-lo
provisoriamente, at a sua entrada definitiva em vigor. Aust identifica uma
crescente necessidade de clusulas de aplicao provisria de acordos
internacionais.594
Lefeber menciona a urgncia do tema versado no acordo e a necessidade
de dar continuidade jurdica a determinado regime internacional como motivos
que levam os Estados a recorrer aplicao provisria. O autor exemplifica
o primeiro caso com as Convenes da Agncia Internacional de Energia
Atmica sobre Pronta Notificao de Acidente Nuclear e sobre Assistncia
em Caso de Acidente Nuclear ou Emergncia Radiolgica, ambas de 1986 e
motivadas pelo incidente com a usina nuclear de Tchernobil, cujos artigos 13
e 15, respectivamente, dispem acerca da sua aplicao provisria. O segundo
caso ilustrado pelo artigo 41 do Acordo Internacional de Madeiras Tropicais,
de 1994, e pelo Acordo para a Implementao das Disposies da
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar sobre a Conservao
e Ordenamento de Populaes de Peixes Tranzonais e de Populaes de
Peixes Altamente Migratrios, do mesmo ano.595
AUST, Anthony. Modern treaty law and practice. Cambridge: Cambridge University Press,
2000, p. 139.
595
LEFEBER, Ren. The provisional application of treaties. In: Essays on the law of treaties:
a collection of essays in honour of Bert Vierdag/editores: Jan Klabbers e Ren Lefeber. Haia:
Martinus Nijhoff Publishers, 1998, pp. 82-83.
594
190
A Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados especifica que um

tratado pode ser aplicado provisoriamente, no todo ou em parte, enquanto
no entrar em vigor, se o tratado assim dispuser ou se as partes convierem
nesse sentido.596 As obrigaes resultantes da aplicao provisria de tratados
so contradas pelas partes por meio de um conscious voluntary act,
conforme o direito interno de cada Estado contratante.597
5.3.1. Vigncia provisria e aplicao provisria. Natureza jurdica
e limites
As sesses da Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas
que resultaram na proposta de uma conveno internacional para regular o
direito dos tratados assistiram a um debate terminolgico sobre a denominao
adequada deste instituto. As primeiras propostas de regulamentao da matria
portavam a designao de vigncia provisria (provisional entry into force),
cujo efeito seria o de obrigar as partes a executar o tratado de maneira
provisria.598
J na sesso de 1965, Paul Reuter comentou que embora a expresso
vigncia provisria certamente correspondesse prtica dos Estados, era
entretanto incorreta, pois a entrada em vigor seria algo completamente distinto
da aplicao das regras de um tratado. A esse respeito, Reuter afirmou:
The practice to which the article referred was not to bring the whole
treaty into force with its conventional machinery, including, in
particular, the final clauses, but to make arrangements for the
immediate application of the substantive rules contained in the treaty.599
De fato, alguns consideravam a locuo vigncia provisria uma

contradio em termos, afirmando no ser possvel que o tratado entre em
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, adotada em 26 de maio de 1969, art. 25.
ONU. Glossary of terms relating to Treaty actions. In: United Nations treaty collection:
treaty reference guide [internet]. Acessado em 24 de outubro de 2008 <untreaty.un.org/English/
guide.asp>, item 17.
598
ONU. Yearbook of the International Law Commission, 1956. Nova York: ONU, 1956, v. II,
p. 127.
599
Id., Yearbook of the International Law Commission, 1965. Nova York: ONU, 1965, v. I, p.
106.
596
597
191
vigor duas vezes, a primeira, de maneira precria, e a segunda, definitivamente.

Indagavam-se, ademais, acerca da eventual diferena entre os efeitos da
entrada em vigor provisria e da vigncia definitiva.
A Conferncia de Viena sobre o Direito dos Tratados terminou por adotar
a expresso aplicao provisria, por entender que o foco do artigo ento
em debate no era propriamente a entrada em vigor do tratado, mas a sua
aplicao. Com a aprovao da Conveno de Viena, a matria foi regulada
em seu artigo 25.
Apesar do debate doutrinrio precedente e da adoo, pela Conveno
de Viena, unicamente da expresso aplicao provisria, o UN Treaty
Guide600 distingue entre esta e a vigncia provisria de um acordo. A primeira
conceituada como o ato pelo qual um Estado concorda em aplicar os termos
do tratado enquanto este no entra em vigor ou, caso j vigore com respeito
a outras partes, enquanto o Estado no completa o seu procedimento interno
para vincular-se em definitivo. J a vigncia provisria definida pelo guia
como uma disposio do prprio tratado, pela qual os termos do compromisso
passam a ser obrigatrios para as partes contratantes caso as condies
previstas para a entrada em vigor definitiva no se verifiquem dentro de certo
perodo de tempo.601 A vigncia provisria tambm pode ocorrer, nos mesmos
termos, quando algumas das partes decidam, por consentimento mtuo,
aplicar o tratado como se este j estivesse em vigor. Em ambos os casos, o
instituto disciplinado pelo artigo 25 da Conveno de Viena e o Estado
livre para terminar a aplicao ou vigncia provisria a qualquer momento.602
Lefeber603 expe a existncia de dois entendimentos a respeito da natureza
jurdica do instituto da aplicao provisria aqui entendida como gnero
que engloba toda a matria. Para a corrente majoritria, o instituto baseia-se
Glossary of terms relating to Treaty actions, cit., item 17.

Por exemplo, o Acordo Internacional de Madeiras Tropicais, celebrado em Genebra, em 26
de janeiro de 1994, cujo artigo 41, pargrafo 2, dispe: Se este Acordo no tiver entrado em
vigor definitivamente no dia primeiro de fevereiro de 1995, entrar em vigor provisoriamente
nessa data ou em outra data, dentro de seis meses a contar de ento, se 10 Governos dos pases
produtores, com pelo menos 50 por cento do total de votos, conforme estabelecido pelo Anexo
A deste Acordo, e 14 Governos dos pases consumidores, com pelo menos 65 por cento do total
de votos, conforme estabelecido pelo Anexo B deste Acordo, o tiverem assinado definitivamente,
ou ratificado, aceito ou aprovado, de acordo com o estabelecido no Artigo 38, pargrafo 2, ou
notificado o depositrio, nos termos do Artigo 40, de que aplicaro este Acordo provisoriamente.
602
REZEK, Jos Francisco. Direito dos tratados. Rio de Janeiro: Forense, 1984, pp. 372-373.
603
LEFEBER, op. cit., p. 88.
600
601
192
num acordo entre os Estados. O jurista ressalta que se a aplicao provisria

prevista no prprio tratado ou em acordo separado, inegvel que sua
base ser o consentimento mtuo dos Estados que a adotarem para aquele
tratado.
Lefeber menciona porm outra corrente, segundo a qual a aplicao
provisria se fundaria em declarao unilateral da inteno das partes
contratantes no sentido de aplicar determinado tratado enquanto este no
entra em vigor definitivamente. O autor comenta que na ausncia de acordo
sobre a matria, nada impede uma das partes de declarar unilateralmente a
sua disposio de aplicar o tratado de modo provisrio.
Com relao aos limites do instituto da aplicao provisria, Lefeber604
comenta que o prprio tratado os pode estabelecer, por exemplo, ao dispor
que tal aplicao fica sujeita ao direito interno das partes, o que significa que,
em caso de conflito, prevalece a norma domstica. A frmula para tanto,
segundo o autor, a do Tratado sobre a Carta da Energia, adotado em
Lisboa, em 17 de dezembro de 1994: os signatrios convm em aplic-lo
provisoriamente to the extent that such provisional application is not
inconsistent with its constitution, laws or regulations.
O autor salienta que os limites do instituto tambm podem ser definidos
pelo direito interno. As leis de um Estado podem, por hiptese, proibir o
Executivo de ajustar a aplicao provisria de um tratado, ou dispor acerca
do eventual conflito entre o tratado provisoriamente aplicado e o direito interno,
ou ainda prevenir que direitos de seus nacionais sejam limitados pela aplicao
provisria de um acordo. Lefeber afirma desconhecer casos em que a lei
interna proscreva totalmente o governo de consentir na aplicao provisria,
mas menciona Estados de sistema jurdico monista que vedam o emprego do
instituto quando este conflitar com as leis ou a constituio, limitar os direitos
dos indivduos ou exigir a atribuio de mais poderes ao Executivo. Cita, da
mesma maneira, Estados de sistema dualista que, tipicamente, permitem a
aplicao provisria apenas quando o direito interno j estiver em
conformidade com os termos do tratado.605
Ibid., pp. 89-90.
Ibid., pp. 89-90. O autor cita como exemplos de sistemas jurdicos monistas, nos quais os
tratados costumam ter precedncia sobre o direito interno, os Pases Baixos (vedao de aplicao
provisria que conflite com as leis e a constituio) e Chipre (vedao caso limite os direitos dos
indivduos). Quanto aos sistemas dualistas, em que os tratados necessitam ser incorporados ao
direito interno, so citados como exemplos Austrlia, Canad, Dinamarca, Alemanha, Islndia,
604
605
193
5.3.2. Efeitos. Incio e trmino

O artigo 25 da Conveno de Viena silencia quanto aos efeitos da
aplicao provisria. De qualquer modo, a doutrina procura identificar tais
consequncias jurdicas, afirmando, por exemplo, que o instituto evidentemente
no surte efeito sobre as clusulas processuais do tratado, mas apenas quanto
s suas disposies substantivas.606
Lefeber recorda o entendimento da Comisso de Direito Internacional
das Naes Unidas no sentido de que a clusula de aplicao provisria tem
efeito jurdico e faz vigorar o tratado de maneira provisria. O autor, portanto,
afirma que o tratado provisoriamente aplicado constitui um instrumento jurdico
vinculante (binding) e exigvel (enforceable) entre Estados.607
O entendimento dos presentes Conferncia de Viena sobre o Direito
dos Tratados tambm parece ter sido o de que, a exemplo da vigncia
definitiva, os efeitos da aplicao provisria baseiam-se na regra pacta sunt
servanda, codificada no artigo 26 da Conveno de Viena, e no na obrigao
genrica de no frustrar o objeto e a finalidade de um tratado antes de sua
entrada em vigor, presente no artigo 18. No mesmo sentido, o UN Treaty
Guide entende que as obrigaes advindas da vigncia provisria teriam a
mesma natureza das resultantes da entrada definitiva em vigor, j que o
contrrio produziria insegurana jurdica.608
Com relao aos efeitos da aplicao provisria no plano do direito
interno, Lefeber evidentemente considera o assunto uma questo de direito
constitucional que envolve o mtodo de transposio do tratado para a ordem
jurdica nacional e a hierarquia das normas. Como regra geral, Lefeber entende
que, na ausncia de lei interna prvia em conformidade com os termos do
tratado, a sua aplicao provisria provavelmente depender da aplicao
direta do tratado, da atribuio de efeito direto s suas disposies e da
publicao do seu texto.609
A aplicao provisria termina com a entrada em vigor definitiva do
acordo para o Estado ou com a notificao pela qual este informe os demais
Irlanda, Sucia e Reino Unido (permitem a aplicao provisria somente quando o direito
interno j estiver conforme ao tratado).
606
Yearbook of the International Law Commission, 1965, cit., v. I, p. 106.
607
608
Glossary of terms relating to Treaty actions, cit., item 17.
609
194
contratantes que o aplicam provisoriamente de sua inteno de no se tornar

parte ao tratado.
Quanto ao seu incio, a aplicao provisria costuma ocorrer para o
Estado que com ela consinta no momento da assinatura do acordo. Lefeber
recorda que certos textos convencionais contm uma clusula opt-in ou
opt-out a primeira permite ao Estado celebrar o tratado e, por manifestao
expressa, acatar dispositivo acerca da sua aplicao provisria, enquanto
que a segunda faculta ao contratante considerar-se desobrigado de tal
disposio.610 O tratado tambm pode determinar que sua aplicao
provisria comear a partir da verificao de determinada condio
suspensiva, como um nmero mnimo de assinaturas.
5.3.3. A aplicao provisria e a prtica brasileira
Como se v, ademais das questes que levanta no mbito do direito
internacional, a aplicao provisria tambm possui implicaes para o
direito interno, especificamente no que se refere competncia dos Poderes
constitudos para celebrar tratados. A dificuldade de conciliar este instituto
com os pressupostos constitucionais do consentimento das partes no
escapou ateno dos membros da Comisso de Direito Internacional das
Naes Unidas. Sir Humphrey Waldock, relator especial sobre o direito
dos tratados, expressou em 1965 que [t]here is a certain anomaly, from
the point of view of constitutional Law, in dealing with provisional entry
into force as an ordinary case of entry into force under the terms of a
treaty which for constitutional reasons has been made subject to ratification
or approval. Entretanto, apesar das inquietaes doutrinrias, a prpria
comisso registrou naquele ano que a vigncia provisria ocorre na
moderna prtica dos tratados with sufficient frequency to require notice in
the draft articles.611
Cumpre ento avaliar como esta prtica entendida do ponto de vista
do direito interno no Brasil.
Um exame no exaustivo dos acordos celebrados pelo Brasil desde a
promulgao da Constituio de 1988, a partir da base de dados da Diviso
de Atos Internacionais do Itamaraty, revela diversos textos convencionais
610
611
Ibid., pp. 85-86.

Yearbook of the International Law Commission, 1965, cit., v. II, p. 58.
195
com clusula de aplicao provisria, o que parece indicar uma prtica

reiterada, at pelo menos 1996.612
H tambm registros de outros atos internacionais cujas disposies so
postas em vigor provisoriamente, nos limites das atribuies administrativas
ou nos limites dos poderes das autoridades responsveis pela aplicao do
compromisso, ou ainda nos limites administrativos de cada Parte Contratante.
Parece tratar-se de prtica que busca na competncia administrativa das
partes, ou de suas autoridades encarregadas da aplicao do acordo, a
validade e os limites da aplicao provisria.613
Ademais, a aplicao provisria encontra-se inscrita, em pelo menos
duas oportunidades, em lei ordinria que faculta ao Executivo aplicar
temporariamente um tratado internacional. A Lei n 313, de 30 de julho de
1948, autorizou o Poder Executivo a aplicar provisoriamente o Acordo Geral
sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio (GATT) de 1947. J o Cdigo Brasileiro
de Aeronutica, de 1986, dispe:
Os Tratados, Convenes e Atos Internacionais, celebrados por
delegao do Poder Executivo e aprovados pelo Congresso Nacional,
vigoram a partir da data neles prevista para esse efeito, aps o
depsito ou troca das respectivas ratificaes, podendo, mediante
clusula expressa, autorizar a aplicao provisria de suas
Podem ser citados como exemplos o Convnio Bsico de Cooperao Tcnica, Cientfica e
Tecnolgica com a Espanha, celebrado em Madri, em 13 de abril de 1989, o Acordo com a
Argentina de Cooperao Judiciria em Matria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa,
celebrado em Braslia, em 20 de agosto de 1991, o Acordo com Hong Kong Relativo a Servios
Areos, celebrado em Hong Kong, em 6 de setembro de 1991, o Acordo sobre Transporte Areo
com os Estados Unidos da Amrica, celebrado em Braslia, em 21 de maro de 1989, o Protocolo
de Cooperao e Assistncia Jurisdicional em Matria Civil, Comercial, Trabalhista e
Administrativa no mbito do Mercosul, celebrado em Las Leas, em 27 de junho de 1992, e a
Declarao Constitutiva e os Estatutos da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa,
adotados em Lisboa, em 17 de Julho de 1996. H outros exemplos anteriores a 1988.
613
Por exemplo, o Acordo sobre Transportes Areos com a Jordnia, celebrado em Braslia, em
5 de novembro de 1975; a Ata da X Reunio de Consulta Aeronutica com a Argentina, realizada
no Rio de Janeiro, em 14 de setembro de 1979, e posta definitivamente em vigor por troca de
notas diplomticas realizada em Buenos Aires, em 10 de outubro de 1980; o Acordo de
Cooperao para o Desenvolvimento e a Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear com
a Argentina, celebrado em Buenos Aires, em 17 de maio de 1980; ou a Ata da III Reunio de
Consulta Aeronutica com o Uruguai, realizada no Rio de Janeiro, em 18 de dezembro de 1980,
e posta definitivamente em vigor por troca de notas diplomticas realizada em Montevidu, em
2 de abril de 1982.
612
196
disposies pelas autoridades aeronuticas, nos limites de suas

atribuies, a partir da assinatura.614
O principal argumento contrrio validade da aplicao provisria no Brasil

parece ser de ndole constitucional. As disposies da Constituio segundo as
quais compete ao Presidente da Repblica celebrar tratados sujeitos a referendo
do Congresso Nacional e a este ltimo resolver definitivamente sobre os
acordos concludos pelo Executivo, conforme este raciocnio, no admitiriam a
aplicao de um tratado antes do pronunciamento do Legislativo.
nesse sentido a manifestao da Comisso de Relaes Exteriores da
Cmara dos Deputados,615 ao apreciar a mensagem do Presidente da Repblica
que submete ao Congresso Nacional o texto da Conveno de Viena sobre o
Direito dos Tratados. Segundo o relator, Deputado Antonio Carlos Thame, o
artigo 25 daquele acordo, que dispe acerca da aplicao provisria, no pode
ser aceito pelo Brasil devido sua incompatibilidade com o texto constitucional
vigente. O parlamentar alega que salvo rarssimas excees, em virtude das
disposies constitucionais vigentes, o direito brasileiro no admite a aplicao
provisria de um tratado, pois, para que o Brasil se obrigue internacionalmente
ser imprescindvel o assentimento prvio do Congresso Nacional.
Posteriormente, em parecer a respeito da possibilidade de oferecimento, pelo
Congresso Nacional, de emendas ao texto de tratados, a Comisso de
Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados tambm opinou
tangencialmente pela inconstitucionalidade da aplicao provisria.616
Alguns doutrinadores pronunciaram-se contrrios possibilidade jurdica
da aplicao provisria de tratados pelo Brasil. Em seu artigo de 1948, Accioly
considerava um abuso determinar a entrada em vigor imediata, embora a
ttulo provisrio, de todo um tratado que, normalmente, no possa fugir
aprovao legislativa.617 O jurista ressalvava, porm, as clusulas de ordem
Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986 (Cdigo Brasileiro de Aeronutica), art. 1 1.
Brasil. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Relaes Exteriores, aprovado em 2
de dezembro de 1992 e publicado s pp. 7953-7956 do Dirio do Congresso Nacional (Seo I)
de 24 de abril de 1993, Mensagem n 116/1992 do Poder Executivo.
616
Id. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Redao,
aprovado em 31 de agosto de 1994 e publicado no Dirio do Congresso Nacional n 1.103, de 11
de maro de 1995, Consulta n 7, de 25 de junho de 1993, da Presidncia da Cmara dos
Deputados.
617
ACCIOLY, Hildebrando. A ratificao e a promulgao dos tratados em face da constituio
federal brasileira, op. cit., p. 9.
614
615
197
puramente administrativa, isto , da alada do Poder Executivo, que poderiam

vigorar desde a assinatura. Esta ressalva parece basear-se numa analogia
com o critrio da competncia privativa do Executivo para a concluso de
acordos em forma simplificada, defendido por Accioly.618 Levi Carneiro,
Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, insistia, em parecer
de 1949, que o princpio da aprovao legislativa de acordos internacionais
se constitua em impedimento ao instituto da aplicao provisria no Brasil.619
Em pareceres da Consultoria Jurdica do Itamaraty, Trindade mencionou
tangencialmente a questo, afirmando, numa oportunidade, que a chamada
vigncia provisria desconhecida do direito ptrio e, noutra, que o instituto
no encontra respaldo em nosso direito interno e se chocaria com nossa
tradio constitucional.620 J Dallari parece entender a vigncia provisria
como contrria lgica da celebrao de tratados.621
Por outro lado, escrevendo em 1984, Rezek afirma que a redao tradicional
da Constituio brasileira no apenas compatvel com o conceito da aplicao
provisria como a ela induz preferencialmente quando d ao Chefe de Estado o
poder de pactuar ad referendum do Congresso, a este incumbindo resolver
definitivamente sobre o avenado. Em outras palavras, o entendimento do autor
parece ser o de que a competncia do Legislativo para resolver definitivamente
sobre o tratado no exclui a prerrogativa do Executivo de aplic-lo provisoriamente,
com base na alada constitucional deste ltimo para celebrar acordos internacionais.
O jurista ressalta que, ao contrrio da vigncia definitiva do tratado, a aplicao
provisria pode cessar a qualquer momento, mediante simples notificao, e recorda
que os acordos sujeitos a este instituto no costumam produzir efeitos irreversveis
ou que subsistam residualmente em caso de no-confirmao.622
maio de 1953. In: Pareceres, op. cit., p. 170.
619
CARNEIRO, Pareceres do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 19
de setembro de 1949 e de 26 de setembro de 1949. In: Pareceres dos consultores jurdicos do
Itamaraty, v. IV (1946-1951), pp. 316-317 e 323-326
620
TRINDADE, Pareceres do Consultor Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, de 9
de janeiro de 1989 e de 3 de abril de 1989.In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty,
v. VIII (1985-1990), pp. 496 e 517. Curiosamente, na altura daqueles pareceres no apenas o
Itamaraty praticava a aplicao provisria como j estava em vigor o Cdigo Brasileiro de
Aeronutica, com seu dispositivo acerca do instituto.
621
Saraiva, 2003, p. 101. estranha a afirmao do autor, que certamente no desconhece o artigo
25 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.
622
REZEK, Direito dos tratados, op. cit., p. 372-373.
618
198
J Martins manifesta-se em favor da constitucionalidade do que chama

de eficcia provisria.623 Para tanto, o jurista compara a locuo sujeitos
a referendo do art. 84, VIII, da Constituio, que inclui entre os atos da
competncia privativa do Presidente da Repblica o de celebrar tratados,
convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso
Nacional, com outros dispositivos do mesmo artigo com termos semelhantes,
como o caso do inciso XIX, que outorga ao Chefe de Estado a atribuio
de declarar guerra no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso
Nacional ou referendado por ele, dadas certas condies, e do inciso XX,
que confere ao Executivo a prerrogativa de celebrar a paz, autorizado ou
com o referendo do Congresso Nacional.
Do exame dos incisos XIX e XX, Martins deduz acertadamente que
o Presidente da Repblica pode declarar guerra ou celebrar a paz de duas
maneiras: ou bem ele age primeiro, com plena validade e eficcia, constatando
o estado de beligerncia ou ajustando a paz, para posteriormente obter do
Legislativo o necessrio referendo convalidador de suas aes, ou bem o
Chefe de Estado antes solicita do Congresso Nacional a autorizao para
tanto e somente ento age. No primeiro caso, o texto constitucional fala em
referendo do parlamento e, no segundo, em autorizao. Aquele autor
conclui, portanto, que um ato da competncia privativa do Executivo e que
dependa do referendo do Legislativo tem plena eficcia mesmo antes da
apreciao parlamentar. Para Martins, o mesmo ocorreria com o poder
presidencial de celebrao de tratados, que tambm est sujeito ao referendo
do Congresso o sentido da palavra referendo no inciso VIII no poderia
ser diferente do aplicado aos incisos XIX e XX. Conclui, portanto, que nos
trs casos em tela os incisos VIII, XIX e XX o Presidente da Repblica
pode praticar atos sujeitos a referendo com plena eficcia, embora seja esta
provisria, que podero ou no ser referendados pelo Congresso Nacional.
Nas palavras do autor:
A meu ver, a mesma eficcia precria, mas real, ocorre na celebrao
dos tratados internacionais, convenes ou atos, na medida em que
o ato de celebrar privativo do Presidente, embora sujeito a referendo
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Eficcia Provisria e Definitiva dos Tratados Internacionais
[internet]. 2000-10-31, acessado em 5 de outubro de 2008 <www.saraivajur.com.br/
DoutrinaArtigosDetalhe.cfm?doutrina=10>.
623
199
do Congresso, que o convalidar ou no. Entre sua assinatura e o

referendo, todavia, em minha maneira de interpretar o texto, tem
eficcia provisria, mas real.624
O autor reconhece, porm, que sua interpretao pode ser considerada

polmica. E, de fato, no esta a exegese preconizada pela maioria da
doutrina.
Em que pese o debate acerca da compatibilidade da aplicao provisria
com a Constituio Federal, parece haver elementos para consider-la vlida,
a comear pelos precedentes legais de 1948 e de 1986. H necessidade,
por outro lado, de fixar limites materiais ao instituto, de maneira a resguardar
as prerrogativas constitucionais do Executivo, que aplicar provisoriamente
um tratado, e do Legislativo, que detm a competncia para apreciar os
compromissos convencionais concludos pelo Brasil.
Outras distines tambm devem ser traadas no estudo do tema desde
a perspectiva do direito constitucional brasileiro. Por exemplo, h que se
diferenciar entre a aplicao provisria de um tratado sujeito a apreciao
legislativa e a de um acordo executivo. Ademais, talvez a aplicao provisria
de um compromisso que no entrou em vigor internacionalmente, mas que j
tenha recebido o abono do Congresso Nacional, seja menos polmica do
que a de um tratado cujo referendo parlamentar ainda no haja ocorrido.
***
Apesar de no haver previso constitucional ou legal expressa a esse
respeito, viu-se no presente captulo que os acordos executivos so hoje
empregados pelo Governo brasileiro quando tenham sido autorizados por
tratado anterior aprovado pelo Congresso ou se destinem a dar-lhe
cumprimento os chamados ajustes complementares ou ainda quando
versem sobre matria de diplomacia ordinria. Um terceiro critrio para
legitimar o uso de compromissos em forma simplificada, o da competncia
privativa ou administrativa do Poder Executivo, deixou de ser utilizado h
vrios anos, embora no parea haver motivos peremptrios para o seu
abandono. Uma eventual reinterpretao do texto e do costume constitucionais
que permita a retomada deste ltimo critrio dispensaria de apreciao
624
Ibid.
200
legislativa os tratados que versem sobre matria administrativa, isto , para a

qual, dentro do Brasil, o Executivo tenha poderes suficientes para decidir por
si s.
Ainda com relao aos ajustes complementares a tratado, viu-se que
aqueles compromissos podem ser dispensados de apreciao legislativa
quando no alterem o acordo principal nem acarretem encargo financeiro.
No presente captulo o autor se perguntou se a eventual exigncia de
apreciao legislativa para ajuste acessrio que resulte em despesa j prevista
no Oramento da Unio, seja em rubrica especfica, seja, no caso de gastos
de custeio, em item oramentrio genrico, no seria submeter
desnecessariamente ao Congresso, por duas vezes, o mesmo dispndio.
Idntico raciocnio pode ser aplicado a qualquer outro acordo executivo que
contenha previso de despesas, e no apenas aos ajustes complementares.
Quanto ao outro instituto examinado em profundidade neste captulo, o
da aplicao provisria de tratados, viu-se que h diversos precedentes no
direito brasileiro que testemunham em favor da sua constitucionalidade. Aquele
que parece ser o seu maior adversrio, o Congresso Nacional, j autorizou o
Executivo, por lei, a aplicar provisoriamente acordos internacionais em pelo
menos duas ocasies. Como tudo o que diz respeito celebrao de tratados
pelo Brasil, a aplicao provisria beneficiar-se-ia de regras mais claras,
negociadas entre aqueles dois Poderes, mas pode constituir-se em instrumento
til para implementar com maior rapidez os compromissos convencionais
assumidos pelo Pas.
201
Concluso
Voici donc la constitution fondamentale du gouvernement dont nous

parlons. Le corps lgislatif y tant compos de deux parties, lune
enchanera lautre par sa facult mutuelle dempcher. Toutes les deux
seront lies par la puissance excutrice, qui le sera elle-mme par la
lgislative. Ces trois puissances devroient former un repos ou une
inaction. Mais comme, par le mouvement ncessaire des choses, elles
sont contraintes daller, elles seront forces daller de concert.
Montesquieu, De lesprit des lois, XI, 6.
O presente trabalho procurou calcular a demora na aprovao interna dos

compromissos convencionais do Brasil, apontada pelo Ministro das Relaes
Exteriores como um dos grandes problemas que o Pas enfrenta no seu
relacionamento internacional e objeto de pronunciamentos pblicos do prprio
Presidente da Repblica em mais de uma oportunidade. O lapso mdio de 2
anos e 9 meses para o trmite interno de tratados, registrado para o perodo
2004-2006 no exerccio estatstico constante do Anexo I, s pode ser qualificado
como excessivo. Cumpre ressaltar que o Congresso Nacional no o nico
responsvel pelo problema, pois, no intervalo estudado, a administrao pblica
levou em mdia 9 meses para examinar os acordos antes de envi-los ao
parlamento. Nesse particular, sobressaem alguns casos de dilao ocorridos
203
na Casa Civil da Presidncia da Repblica, provocados pela preocupao

daquele rgo em assegurar que outros ministrios tenham participado das
negociaes ou assentido nos termos dos tratados concludos pelo Pas.
Como primeiro passo para avaliar o processo de aprovao interna dos
compromissos convencionais celebrados pelo Brasil e as providncias
adotadas ou em estudo para acelerar o seu andamento no mbito dos Poderes
Executivo e Legislativo, este trabalho apresentou a formao histrica das
normas constitucionais sobre a celebrao de tratados. Viu-se no Captulo I
que, se no sofreram alterao substancial deste a primeira Carta republicana,
tais regras so amplamente criticadas pela doutrina pelo seu carter impreciso
e vago.
Os Captulos II e III foram dedicados ao estudo das competncias do
Executivo e do Legislativo acerca da concluso de tratados e dos trmites de
aprovao interna no seio de cada um daqueles Poderes. Foram passadas
em revista as medidas adotadas ou em estudo para acelerar o exame dos
acordos pela administrao pblica e pelo parlamento.
No Captulo IV, este trabalho apresentou a experincia estrangeira a
respeito do poder de celebrar tratados, descrevendo as condies de validade
dos acordos executivos, tambm chamados de acordos em forma simplificada,
e da aplicao provisria, luz das constituies de pases selecionados.
Tambm se procurou expor a competncia dos respectivos Ministrios do
Exterior para coordenar a concluso de tratados.
Por fim, o Captulo V analisou os institutos do acordo executivo e da
aplicao provisria de tratados como instrumentos hbeis para acelerar a
implementao dos compromissos internacionais assumidos pelo Estado
brasileiro.
Entre as providncias tomadas pelo Executivo para tornar mais clere o
trmite de acordos no seu mbito, destaca-se a coordenao mais estreita
avenada entre o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e a Casa Civil.
Constatou-se no exerccio estatstico em anexo que a demora mdia entre a
assinatura e o envio da mensagem presidencial ao Legislativo sofreu
considervel aumento no ltimo ano pesquisado (2006), devido em parte
reteno de alguns tratados por aquele rgo da Presidncia da Repblica.
De fato, relatrio atualizado, transmitido em 7 de novembro de 2008
Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil pela Diviso de Atos
Internacionais do Itamaraty (DAI), arrolava 43 acordos em apreciao pela
Presidncia, dos quais 20 assinados entre 1999 e o final de 2007.
204
CONCLUSO
A etapa de exame do compromisso convencional pela Casa Civil

incontornvel, pois aquele rgo legalmente responsvel pela coordenao
das aes de Governo e pela juridicidade e constitucionalidade dos atos do
Chefe de Estado, dentre os quais se inclui o envio de tratados ao Legislativo
ou promulgao. A soluo mais vivel para evitar atrasos a adotada pelo
MRE, que, aps entendimento informal com a Casa Civil, passou a recolher
pareceres e documentos os quais comprovem, junto quele rgo da
Presidncia, que outros ministrios e entes pblicos com competncia sobre
a matria versada no tratado foram consultados e assentiram nos seus termos.
A DAI tem procurado intensificar a coordenao com outras reas do
Itamaraty de modo a aumentar a sua capacidade de prever a assinatura de
atos internacionais, como testemunha o Quadro de Visitas, Misses e Eventos
com Assinatura de Atos Internacionais 2009, preparado por aquela diviso,
o qual relaciona as possveis oportunidades de celebrao de tratados naquele
ano. Com base nesta maior previsibilidade, talvez a Diviso de Atos
Internacionais pudesse doravante tentar obter das unidades do MRE
responsveis pela negociao, sempre que vivel, as minutas de exposio
de motivos e de mensagem antes mesmo da assinatura do ato. Nesse sentido,
uma eventual reedio do seminrio sobre atos internacionais que a DAI
realizou em 2008 para o pblico interno do Itamaraty poderia ser uma nova
ocasio para reiterar s reas temticas do Ministrio a importncia da pronta
remessa das minutas quela diviso, providncia que por vezes demorada.
Ainda no mbito do Itamaraty, talvez seja pertinente reconsiderar-se o
momento em que a Consultoria Jurdica do MRE (CJ) chamada a examinar
os acordos internacionais celebrados pelo Pas. Aquele rgo est legalmente
obrigado a emitir parecer sobre tratados em duas ocasies, a saber,
previamente ao envio do texto convencional ao Congresso Nacional e antes
de sua promulgao.625 Embora a realidade nem sempre o permita, um exame
preliminar assinatura do tratado poderia revelar-se mais benfico para o
seu trmite, pois contribuiria para identificar e corrigir deficincias materiais e
formais antes da adoo do texto. A eventual correo depois de firmado o
tratado exigiria reabrir as negociaes, o que, na melhor das hipteses,
retardaria o processo de aprovao interna pelo Brasil e, em casos extremos,
o inviabilizaria. Por outro lado, o MRE poderia avaliar em conjunto com a
Casa Civil a viabilidade da dispensa ou da simplificao do parecer prvio
625
Cf. 2.2.4. A Consultoria Jurdica, neste trabalho.
205
promulgao, tendo em vista que o texto convencional j objeto de exame

pela Consultoria Jurdica antes do seu envio ao Congresso. Embora no seja
de fcil implementao, pois a consulta CJ no caso em apreo uma
exigncia legal, esta ltima proposta eliminaria ou abreviaria uma etapa,
frequentemente formal, da tramitao no mbito do Itamaraty.
O Legislativo tambm tem estudado maneiras de apressar a apreciao
de acordos no seu mbito. A proposta em trmite no Congresso Nacional
que, se aprovada, conferir maior celeridade ao processo de aprovao
parlamentar de tratados propriamente dito talvez seja o Projeto de Resoluo
da Cmara dos Deputados n 47/2007. Se acatada nos termos do substitutivo
da Comisso de Constituio e Justia e Cidadania, esta medida atribuir
poder deliberante626 s comisses permanentes para apreciar em carter final
as propostas de decreto legislativo que aprovam acordos internacionais,
dispensando-se assim a competncia do plenrio. Cabe recordar que a
entrada na pauta do pleno da Cmara dos Deputados costuma ser identificada
como o principal ponto de estrangulamento na tramitao legislativa de
tratados. Embora o exame pelas comisses por vezes se revele mais demorado
do que a espera pela votao em plenrio,627 esta ltima, ao contrrio dos
trabalhos dos rgos fracionrios, essencialmente tempo perdido.
A novidade de um processo legislativo de aprovao de tratados
especfico para os acordos do Mercado Comum do Sul tambm merece
meno. O instituto da consulta parlamentar,628 previsto no Protocolo
Constitutivo do Parlamento do Mercosul e j regulamentado no Brasil, poder
acelerar o trmite congressual da normativa do bloco sujeita a apreciao
legislativa, que, dentro de certas condies, estar dispensada de exame pelas
comisses permanentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
com exceo apenas da Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul
(RBPM). Convm ter presente, porm, que o rito preferencial da consulta
parlamentar no enfrentou o problema da entrada das matrias na pauta do
plenrio da Cmara dos Deputados.
A constitucionalidade e os limites materiais dos acordos executivos so
questes que continuam a assombrar a doutrina e os responsveis pela
conduo da poltica externa brasileira. Tanto o entendimento do Itamaraty
Cf. o Anexo I a este trabalho.
628
Cf. 3.2.2. O processo legislativo de aprovao dos acordos do Mercosul, neste trabalho.
626
627
206
CONCLUSO
quanto o do Congresso Nacional tm oscilado, ao longo dos anos, a respeito

de sua validade.
A relativa lentido com que se processam as decises no Congresso
Nacional no atributo exclusivo do Legislativo brasileiro, mas sim uma
caracterstica de qualquer rgo poltico de deliberao colegiada, que
necessariamente privilegia a reflexo e a composio. Mas no o parlamento
que vem a ser diariamente confrontado com a necessidade de dar pronta
resposta aos problemas urgentes derivados dos fenmenos que conformam
o mundo moderno, como as revolues nos transportes e nas comunicaes
e a globalizao. Este encargo recai sobre o Executivo, que o primeiro a ter
de enfrentar o dinamismo com que se processam as relaes exteriores. Nas
palavras de Montesquieu, parce que cette partie du gouvernement, qui a
presque toujours besoin dune action momentane, est mieux administre par
un que par plusieurs.629
em reconhecimento do fato de que aqueles dois Poderes operam
necessariamente com tempos diversos que surgiu a praxe internacional dos
acordos em forma simplificada. Sua gnese ocorreu em reao necessidade
de maior rapidez na administrao das relaes exteriores, e por este motivo
que o Executivo brasileiro no pode abrir mo do instrumento. Mesmo os
doutrinadores mais avessos sanidade constitucional da tese segundo a qual
o Executivo pode celebrar tratados por si s, sem a participao do Legislativo,
so forados a reconhecer, em pelo menos alguns casos, o carter fundamental
dos acordos executivos como instrumentos de poltica externa. Sem eles, a
conduo das relaes exteriores do Pas seria inviabilizada, num mundo
caracterizado pela exigncia cada vez maior de respostas rpidas do Estado
aos desafios que se apresentam.
Quanto aparente inteno dos legisladores constituintes, desde 1891,
no sentido de exigir o abono congressual a todos os tratados celebrados pelo
Presidente da Repblica, a prtica constitucional republicana confirma que a
mens legis nem sempre idntica mens legislatoris: ao costume do Executivo
no sentido de celebrar compromissos em forma simplificada correspondeu,
ao longo dos anos, uma anuncia da parte do Legislativo, no mais das vezes
tcita. Um exame perfunctrio do texto constitucional que constate a
inexistncia de meno explcita aos acordos executivos no pode ignorar o
fato de que aqueles dispositivos da Lei Maior, considerados vagos e
629
MONTESQUIEU. De lesprit des lois. Paris: Gallimard, 1970, XI, 6, p. 175.
207
imperfeitos pela doutrina, tampouco mencionam competir solitariamente ao

Chefe de Estado decidir em definitivo acerca dos tratados aprovados pelo
Congresso ou denunci-los, o que no impediu a formao de um
entendimento no sentido de que tais atos incumbem ao Presidente.
Em regra, a atual prtica brasileira acolhe os acordos em forma
simplificada nos casos de ajustes complementares a tratado principal e de
compromissos de diplomacia ordinria. Um terceiro critrio para qualificar
os acordos executivos, baseado na competncia privativa ou administrativa
do Presidente da Repblica, foi abandonado anos atrs. Entende-se a
relutncia de alguns juristas no sentido de admitir esta ltima hiptese, mas o
fato que a noo segundo a qual o Executivo livre para celebrar tratados
sem a interveno do Legislativo quando estes versarem sobre tema de
natureza administrativa ou forem simples execuo de leis anteriores j era
acatado em 1947 por Levi Carneiro, ardoroso defensor do princpio do
assentimento parlamentar a acordos internacionais, e encontrou ressonncia
em pareceres de diversos Consultores Jurdicos do Ministrio das Relaes
Exteriores ao longo do tempo.630
A distino entre acordos que alteram norma legal ou se inserem na alada
do Legislativo e cuja celebrao, portanto, requer o abono parlamentar, de
um lado, e, de outro, os que dispem sobre matria administrativa reservada
ao Executivo e, por conseguinte, podem ser concludos sem ouvir o parlamento
to atraente que vrias constituies estrangeiras a adotam, em algum grau,
para qualificar os acordos executivos.631 Outros Estados observam esta
diferena mesmo na ausncia de regra constitucional explcita, a exemplo da
Argentina.
No seria demasiado dizer que o objetivo, manifestado pelo Presidente
da Repblica e pelo Ministro das Relaes Exteriores, de procurar dar mais
celeridade ao trmite interno de aprovao de tratados poderia ser atingido
em parte pela retomada da prtica dos acordos em forma simplificada
baseados no princpio da competncia administrativa do Executivo.632 A
Cf.5.1.4. A evoluo do pensamento do Itamaraty, neste trabalho.
Diversos exemplos podem ser citados, como as constituies da Frana, da Espanha, da
ustria (art. 50.1), da Grcia (art. 36.2), da Itlia (art. 80), de Portugal (art. 161, i), Sucia
(Captulo X, art. 2), Turquia (art. 90), Peru (arts. 56 e 57) e Venezuela (art. 154). Cf. o
Captulo IV Estudos de Caso: A Experincia Estrangeira, neste trabalho.
632
Esta possibilidade examinada em 5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa
do Executivo, neste trabalho.
630
631
208
CONCLUSO
sumria redao constitucional a respeito da alada para celebrar tratados

no parece ter sofrido alteraes substanciais nos ltimos 118 anos, nem
mesmo com a Carta de 1988, que justifiquem cabalmente o abandono
daquele princpio. Um eventual argumento em favor do desuso que se
estribasse na redemocratizao do Pas aps 1985 tampouco parece
inatacvel, tendo em vista que o critrio em apreo foi avanado pela
doutrina logo nos primeiros anos de vigncia da Constituio democrtica
de 1946. Ademais, a incorporao da normativa do Mercosul ao direito
brasileiro tem seguido o critrio da competncia administrativa do Executivo,
revigorado agora para as decises de uma organizao internacional, mas
repudiado para os acordos executivos. Esta diferena de tratamento no
parece fazer sentido.633
Ainda com relao aos acordos em forma simplificada de uma maneira
geral, viu-se634 que um de seus limites materiais, preconizado pela doutrina,
por autoridades do Executivo e pelo Legislativo, a inexistncia de clusula
que contenha encargo financeiro. Se acarretar despesas, prevalece o
entendimento de que o compromisso convencional estar sujeito ao crivo do
Congresso Nacional. O autor cr que so pertinentes os seguintes comentrios
a esse respeito:
a) a experincia francesa fornece um exemplo cuja adoo poderia ser
examinada pelo Executivo brasileiro.635 O direito francs entende como
obrigao financeira os encargos efetivos, precisos, novos e certos cuja
inexecuo seria considerada pelas demais partes contratantes como uma
violao do compromisso convencional. Nesse quadro, uma eventual clusula
pela qual o Governo brasileiro assuma uma obrigao vaga ou potencial de
despender recursos pblicos no deveria ser suficiente, por si s, para exigir
a submisso do acordo ao Congresso.
b) uma obrigao convencional de efetuar gastos ordinrios j
contemplados no Oramento da Unio no deveria demandar, por si s, a
apreciao legislativa do acordo que a contenha. Uma exigncia nesse sentido
seria redundante, ao sujeitar a despesa duas vezes ao Legislativo. A previso
na Lei de Meios pode constar de rubrica especfica, destinada ao objeto do
Cf. 5.2.1. Reflexes sobre o critrio da competncia privativa do Executivo, neste trabalho.
Cf. 5.2. O problema da qualificao dos acordos executivos, neste trabalho.
635
Cf. 4.2.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo da Assemblia, neste trabalho.
633
634
209
tratado, ou, no caso de dispndios de custeio ou apoio administrativo, como

passagens e dirias, em item oramentrio genrico atribudo ao rgo
incumbido de executar o compromisso. Como se viu, a preocupao de
evitar esta redundncia encontrada no direito comparado.636
No plano das ideias, seria muito benfico para o Pas contar com uma
definio mais explcita, em sede constitucional ou legal, das condies em
que lcito ao Presidente da Repblica concluir acordos sem ouvir o
Congresso. Como se viu no Captulo III, h projetos em tramitao no
Legislativo que poderiam resultar em regras mais claras sobre os acordos
executivos. O ponto forte da Proposta de Emenda Constituio (PEC) n
34/2003, por exemplo, o estabelecimento de uma lista de tratados que no
estariam sujeitos a apreciao legislativa os que visem executar ou interpretar
obrigaes ou direitos estabelecidos em tratados anteriores, os que ajustem
a prorrogao de tratados e os que tenham natureza administrativa. A depender
da interpretao que se d a esta ltima hiptese, a proposta poderia at
mesmo coadunar-se com o princpio da competncia privativa do Executivo,
mencionado acima.
Uma alternativa que poderia ser explorada com o objetivo de procurar
conferir maior previsibilidade prtica dos acordos em forma simplificada
a negociao de um entendimento poltico entre Executivo e Legislativo,
despido de formalidades. No seria a primeira vez que aqueles Poderes
dialogam sobre aspectos do processo de aprovao interna de tratados,637 e
a interlocuo permanente entre a Assessoria Parlamentar do Itamaraty e a
Liderana do Governo na Cmara dos Deputados, que permite
administrao pblica indicar as suas prioridades em termos de apreciao
legislativa de tratados, um exemplo de cooperao nessa rea.638 Por outro
lado, tendo em vista a delicadeza do tema, que envolve competncias dos
Poderes constitudos, talvez seja difcil chegar-se a uma acomodao que
no se traduza em norma jurdica de algum tipo.
Na ausncia de disciplina constitucional, legal ou regimental que confira
maior segurana jurdica ao processo de aprovao interna dos compromissos
Cf. 4.3.1. Regras de qualificao dos acordos sujeitos ao crivo das Cortes, neste trabalho.
outubro de 1985. In: Pareceres dos consultores jurdicos do Itamaraty, v. VIII (1985-1990), p.
522.
638
Cf. 2.2.6. A Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares, neste trabalho.
636
637
210
CONCLUSO
convencionais celebrados pelo Brasil, ou mesmo em paralelo com medidas

legislativas nesse sentido, o Presidente da Repblica poderia considerar a
convenincia de editar decreto autnomo que regule, no mbito do Poder
Executivo, a tramitao de acordos internacionais, como sugere o Consultor
Jurdico do Itamaraty.639 A proposta em apreo, que conta com precedentes
no direito comparado, 640 poderia reunir normas regulamentares e
consuetudinrias dispersas sobre temas como habilitao de agentes signatrios
isto , em que casos os plenos poderes so exigidos ou dispensados ,641
hipteses em que o Executivo entende serem cabveis os compromissos em
forma simplificada e suas respectivas regras de qualificao,642 competncia
administrativa para negociar, celebrar, submeter ao Presidente da Repblica
para fins de envio ao Congresso, ratificar e publicar tratados, bem como
regras de coordenao geral na matria. A exemplo do que ocorre nos pases
examinados em maior profundidade no Captulo IV, uma eventual lei ou decreto
de regulamentao deveria designar como da alada do Ministrio das
Relaes Exteriores os atos administrativos ou internacionais relativos a
acordos.
No resta dvida de que o processo de aprovao interna de tratados
poderia beneficiar-se de uma definio legal mais explcita da funo
coordenadora do Ministrio das Relaes Exteriores no que respeita
negociao e celebrao de tratados. Viu-se643 que nem a Lei n 10.683/
2003, que disciplina a organizao da Presidncia da Repblica e dos
ministrios, nem o Decreto n 5.979/2006, que estabelece a Estrutura
Regimental do Itamaraty, mencionam que papel este ltimo deve desempenhar
com relao aos acordos internacionais concludos pelo Pas. apenas no
Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, aprovado
por portaria ministerial, que se pode encontrar disposio expressa acerca
do papel coordenador do MRE, na administrao pblica, para os assuntos
relativos s relaes externas do Brasil e da alada da Pasta como um todo

640
Como a Circular 175 do Departamento de Estado, a Circular de 1997 do Primeiro-Ministro
francs ou o Decreto espanhol n 801/1972. Cf. o Captulo IV Estudos de Caso: A Experincia
Estrangeira, neste trabalho.
641
Cf. 2.1.1. Assinatura, neste trabalho.
642
Cf. 5.2. O problema da qualificao dos acordos executivos e suas subsees, neste trabalho.
643
639
211
para negociar e celebrar compromissos convencionais. Trata-se, porm, de

uma autodefinio, na qual o Ministro das Relaes Exteriores determina a
competncia do prprio Ministrio. Cabe ressaltar que, ademais da tarefa de
coordenao outorgada pela Lei n 10.683 Casa Civil da Presidncia da
Repblica, o Decreto-Lei n 200/1967 dispe que a designao de um ministro
de Estado como coordenador de temas afins que interessem a mais de uma
Pasta atribuio do Chefe de Estado.644
A ausncia de normas legais ou de nvel de decreto acerca da alada do
MRE para negociar e celebrar tratados contrasta com a competncia ostentada
por outros rgos pblicos, at mesmo em sede de lei, para, por exemplo,
definir o estabelecimento de diretrizes quanto negociao de acordos na
sua rea de atuao, como o caso do Ministrio dos Transportes e da
Secretaria Especial de Portos.
Tendo em vista que o Ministrio das Relaes Exteriores a autoridade
encarregada de auxiliar o Presidente da Repblica na formulao da poltica
exterior do Brasil, assegurar sua execuo e manter relaes com Estados
estrangeiros, organismos e organizaes internacionais,645 talvez fosse
conveniente transplantar para lei ou decreto as disposies do Regimento
Interno do Itamaraty quanto competncia da Pasta para coordenar, na
administrao pblica, os temas concernentes s relaes exteriores do Pas
e para negociar e celebrar tratados, prevista nos arts. 4 e 3, respectivamente,
bem como a obrigao dos demais rgos pblicos no sentido de colaborar
com o MRE no desempenho de suas funes, como determina o pargrafo
nico do art. 3. O projetado diploma deveria atribuir ao Itamaraty, de maneira
explcita, a alada administrativa para todos os atos relativos aos compromissos
convencionais do Brasil.
A lei ou o decreto poderia, ademais, exigir o parecer prvio do Ministrio
das Relaes Exteriores para os convnios interinstitucionais646 a serem
concludos pela administrao pblica. Embora possa enfrentar resistncias
Brasil. Decreto-Lei n 200/1967, art. 36.

Brasil. Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, Anexo I ao Decreto n
5.979 de 6 de dezembro de 2006, art. 1, pargrafo nico.
646
O Manual de procedimentos da DAI, de 2008, no considera como atos internacionais os
convnios interinstitucionais, que o direito francs chama de arrangements administratifs
e alguns doutrinadores designam como interdepartmental agreements, e que podem ser definidos
como entendimentos celebrados por ministrios, agncias governamentais e outras entidades
pblicas com seus homlogos externos, nos limites de suas competncias.
644
645
212
CONCLUSO
polticas, uma tal proposta evitaria situaes, j descritas neste trabalho,647

como a celebrao de acordos internacionais sem o conhecimento do
Itamaraty, o qual fica ento impedido de avaliar se tais atos possuem animus
contrahendi para o Estado brasileiro e se coadunam com as diretrizes
governamentais em matria de poltica externa e, mais grave, v-se na
circunstncia de manter relaes com Estados estrangeiros que podem
eventualmente haver adquirido direitos frente ao Brasil que o Ministrio ignora.
A esse respeito, convm ter presente que [u]m Estado no pode invocar o
fato de que seu consentimento em obrigar-se por um tratado foi expresso em
violao de uma disposio de seu direito interno sobre competncia para
concluir tratados, como dispe o artigo 46 da Conveno de Viena sobre o
Direito dos Tratados.
Cabe ainda uma palavra sobre o instituto da aplicao provisria de
tratados, tambm estudado neste trabalho.648 Trata-se de alternativa que, se
admitida, permite acelerar a implementao dos compromissos convencionais
pelas partes contratantes, embora no exatamente apresse o processo de
aprovao interna. A sua validade atual controversa. Contra a sua
constitucionalidade milita, ademais, a hiptese-limite de o Poder Executivo
negociar e assinar um tratado, aplic-lo provisoriamente e, com o ato
temporariamente em vigor, jamais o remeter ao Congresso Nacional, o que
furtaria o Legislativo de sua competncia constitucional para examinar o
compromisso. A prtica da aplicao provisria foi descontinuada pelo Brasil
aproximadamente na mesma poca em que a Comisso de Relaes Exteriores
da Cmara dos Deputados se pronunciou contra a sua admissibilidade, ao
apreciar a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.
H, entretanto, precedentes e normas legais que, embora j relativamente
remotos no tempo, testemunham em favor do instituto. Os casos da Lei n
313/1948 e do Cdigo Brasileiro de Aeronutica649 parecem ao menos indicar
que o Executivo livre para aplicar provisoriamente os termos de um tratado
quando autorizado por lei especfica. Se procedente, esta noo contrariaria
a tese da inconstitucionalidade, embora pouco esclarea a respeito de seus
limites. A princpio, o comando constitucional que faculta ao Congresso
Nacional resolver definitivamente sobre os tratados no parece conter uma
Cf. 5.3. A aplicao provisria e suas subsees, neste trabalho.
649
Cf. 5.3.3. A aplicao provisria e a prtica brasileira, neste trabalho.
647
648
213
proibio a que o Executivo os aplique provisoriamente, como bem ressaltava

Rezek em 1984, pois uma eventual rejeio do acordo pelo Legislativo, ao
decidir de modo definitivo, obriga o Presidente da Repblica a terminar a
aplicao provisria, com efeito imediato.
Na ausncia de regulamentao expressa da aplicao provisria de tratados
internacionais pelo Brasil, o direito comparado poderia vir a servir de base a uma
eventual evoluo do entendimento ptrio acerca da sua compatibilidade com a
Constituio, que viabilizaria o seu emprego pelo Pas nos dias atuais. A exemplo
de Estados como Austrlia, Canad, Dinamarca, Alemanha, Islndia, Irlanda,
Sucia e Reino Unido, talvez se possa considerar lcito que o Poder Executivo
decida valer-se da vigncia provisria quando a lei interna j estiver conforme s
disposies do tratado a serem aplicadas temporariamente. Um corolrio desta
noo seria a admissibilidade do instituto quando determinado ato administrativo
exigido pelo acordo estiver previsto em lei e puder ser baixado pelo Executivo no
exerccio de sua competncia. Como se viu neste trabalho, h episdios de tratados
aplicados provisoriamente nos limites das competncias ou nos limites das
atribuies administrativas das autoridades brasileiras.
Ademais, outra hiptese que se poderia revelar vivel a concesso,
por lei, de autorizao que habilite o Executivo a aplicar provisoriamente um
tratado ou determinado tipo de acordo internacional, frmula que conta com
precedentes no Pas. Neste segundo caso, porm, a aplicao provisria
talvez exija alguma forma de publicao do texto convencional, em especial
se este pretender produzir efeitos sobre particulares, j que o ordenamento
jurdico brasileiro no admite o efeito direto de tratados.650
De modo a mitigar o temor de que o Executivo aplique o acordo a ttulo
precrio, sem jamais o submeter ao Congresso, uma eventual regulamentao
geral sobre o direito dos tratados, como o proposto decreto autnomo,
poderia condicionar o emprego do instituto em apreo imediata remessa
do compromisso ao Legislativo, sempre que a lei interna no lhe seja conforme.
Ainda no contexto da vigncia provisria, cumpre mencionar o projeto
de decreto legislativo que aprova a Conveno de Viena sobre o Direito dos
Tratados.651 Ao referendar aquele acordo, o projetado diploma, com a redao
Brasil. STF. Deciso ao CR-AgR 8279/ AT Argentina, de 17 de junho de 1998, ementa: A

Constituio brasileira no consagrou, em tema de convenes internacionais ou de tratados de
integrao, nem o princpio do efeito direto, nem o postulado da aplicabilidade imediata.
651
Projeto de Decreto Legislativo n 214-C, de 1992.
650
214
CONCLUSO
que lhe deu a Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados

(CREDN), ope-lhe reservas aos artigos 25 e 66, que dispem acerca da
aplicao provisria e do processo de soluo judicial de determinadas
controvrsias, respectivamente. Como se viu, a reserva ao artigo 25 decorre,
segundo o entendimento da CREDN, da alegada inconstitucionalidade da
aplicao provisria de tratados.
Este trabalho espera ter contribudo para demonstrar que, apesar da
manifestao da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara, h elementos
para considerar-se constitucional o instituto em apreo, sendo necessrio,
apenas, estabelecer-lhe os limites. Parece ser vlido afirmar, ademais, que a
pretendida reserva no deve ser entendida como um obstculo intransponvel
capacidade do Executivo brasileiro de ajustar a aplicao provisria de
tratados, o que significaria conceder a um ato de direito internacional a
reserva o condo de operar um resultado de ndole constitucional vedar
determinada ao do Executivo. Em princpio, os limites constitucionais da
aplicao provisria e a competncia para ajust-la devem ser procurados
no direito interno, no no direito das gentes.
***
Com o texto citado no incio desta Concluso, Montesquieu652
evidentemente no pretendeu fazer a apologia da inao governamental ou
legislativa, nem deve aquele trecho ser hoje interpretado como tal. Na
verdade, o pensador francs torna patente a importncia do equilbrio entre
os Poderes constitudos e, mais alm, a imperiosa necessidade de que as
autoridades se ponham de acordo para, forces daller de concert,
habilitar o Estado a atingir os fins a que se destina. Qualquer que seja a
soluo a ser dada para a insegurana jurdica derivada da falta de regras
claras sobre o papel daqueles Poderes na celebrao de tratados, quer
pela via legislativa, quer pelo recurso ao regulamento, espera-se que, como
propugna Montesquieu, governo e parlamento logrem chegar a um
entendimento poltico e jurdico que favorea no a paralisia das aes do
Executivo, mas a eficincia deste na administrao da poltica externa do
Pas, resguardada a garantia das liberdades pblicas representada pela
participao do Legislativo, sempre que necessrio.
652
MONTESQUIEU, op. cit, p. 179.
215
Em particular, o equilbrio entre os Poderes no seria afetado

adversamente caso o Governo decidisse retomar a prtica dos acordos em
forma simplificada com base na sua competncia administrativa. Se a
Constituio e as leis j outorgam plenamente administrao pblica o
poder-dever de agir no mbito interno, no h razo que impea o seu
exerccio por meio de tratados com Estados estrangeiros, nos limites da alada
do Executivo.
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de 19 de dezembro de 2005, proferida em 3 de dezembro de 2008.
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Tratado de Paz, Amizade e Reconhecimento entre Brasil e Portugal, firmado
no Rio de Janeiro, em 29 de agosto de 1825.
Tratado de Amizade, Comrcio e Navegao entre Brasil e ustria, firmado
no Rio de Janeiro, em 27 de junho de 1835 (no ratificado pelo Brasil).
Tratado de Comrcio e Navegao com Portugal, firmado no Rio de Janeiro,
em 19 de maio de 1836 (no ratificado pelo Brasil).
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em Montevidu, em 25 de janeiro de 1890 (no ratificado pelo Brasil).
Tratado de Amizade, de Comrcio e de Navegao entre Brasil e Japo,
firmado em Paris, em 5 de novembro de 1895.
Constituio da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em abril de
1919, com emendas posteriores.
Tratado de Comrcio e Navegao entre Brasil e Chile, firmado no Rio de
Janeiro, em 8 de setembro de 1943.
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Genebra, em 11 de julho de 1947.
So Francisco, em 10 de julho de 1948.
Acordo de Resgate entre Brasil e Frana, firmado no Rio de Janeiro, em 4
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Acordo de Comrcio e Pagamentos entre o Brasil e a Tchecoslovquia,
firmado no Rio de Janeiro, em 24 de junho de 1960.
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Acordo sobre Cooperao Cultural entre Brasil e Gana, celebrado em Acra,
em 2 de novembro de 1972.
Conveno Interamericana sobre conflitos de leis em matria de letras de
cmbio, notas promissrias e faturas, adotada na Cidade do Panam, em 30
de janeiro de 1975.
Acordo sobre Cooperao no Campo dos Usos Pacficos da Energia Nuclear
entre Brasil e Alemanha, celebrado em Bonn, em 27 de junho de 1975.
239
Acordo sobre Transportes Areos entre Brasil e Jordnia, celebrado em

Braslia, em 5 de novembro de 1975.
Conveno n. 153 da Organizao Internacional do Trabalho, adotada em
Genebra, em 6 de junho de 1979.
Ata da X Reunio de Consulta Aeronutica entre Brasil e Argentina, realizada
no Rio de Janeiro, em 14 de setembro de 1979.
Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento e a Aplicao dos Usos
Pacficos da Energia Nuclear entre Brasil e Argentina, celebrado em Buenos
Aires, em 17 de maio de 1980.
Ata da III Reunio de Consulta Aeronutica entre Brasil e Uruguai, realizada
no Rio de Janeiro, em 18 de dezembro de 1980.
Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra
a Mulher, firmada pelo Brasil, com reservas, em Nova York, em 31 de maro
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Genebra, em 22 de junho de 1982.
Acordo para o Funcionamento do Escritrio, em Braslia, da Comisso
Econmica para a Amrica Latina, firmado em Santiago do Chile, em 27 de
julho de 1984.
Acordo de Cooperao Cientfica, Tecnolgica e Industrial com a Blgica,
celebrado em Braslia, em 12 de maro de 1985.
Acordo Bsico de Cooperao Cientfica e Tecnolgica entre Brasil e
Tchecoslovquia, celebrado em Braslia, em 2 de julho de 1985.
Conveno sobre Pronta Notificao de Acidente Nuclear, adotada em Viena,
em 26 de setembro de 1986.
Conveno sobre Assistncia em Caso de Acidente Nuclear ou Emergncia
Radiolgica, adotada em Viena, em 26 de setembro de 1986.
240
BIBLIOGRAFIA
Acordo sobre Transporte Areo Regular entre Brasil e Venezuela, celebrado

em Caracas, em 11 de novembro de 1988.
Tratado para a Constituio de um Mercado Comum entre a Repblica
Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a
Repblica Oriental do Uruguai, celebrado em Assuno, em 26 de maro de
1991.
Acordo Internacional de Madeiras Tropicais, celebrado em Genebra, em 26
de janeiro de 1994.
Protocolo de Medidas Cautelares do Mercosul, celebrado em Ouro Preto,
em 16 de dezembro de 1994.
Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional
do Mercosul, celebrado em Ouro Preto, em 16 de dezembro de 1994.
Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares, celebrado em Nova
York, em 10 de setembro de 1996.
Acordo, por troca de Notas, entre Brasil e China sobre a Extenso de
Jurisdio do Consulado-Geral do Brasil em Hong Kong Regio
Administrativa Especial de Macau, celebrado em Pequim em 15 de dezembro
de 1999.
Acordo entre Brasil e Argentina sobre Cooperao entre suas Academias
Diplomticas, celebrado em Braslia, em 2 de dezembro de 2002.
Memorando de Entendimento entre Brasil e China sobre o Estabelecimento
da Comisso Sino-Brasileira de Alto Nvel de Concertao e Cooperao,
celebrado em Pequim, em 24 de maio de 2004.
Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, celebrado em
Montevidu, em de 9 de dezembro de 2005.
Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo
Facultativo, celebrados em Nova York, em 30 de maro de 2007.
241
Ajuste Complementar ao Acordo de Cooperao Tcnica entre Brasil e

Senegal para Implementao do Projeto apoio ao combate ao gafanhoto no
Senegal, celebrado em Braslia, em 16 de maio de 2007.
Plano de Ao Conjunto com os Estados Unidos para a Eliminao da
Discriminao tnico-Racial e Promoo da Igualdade, celebrado em Braslia,
em 13 de maro de 2008.
Acordo de Cooperao Tcnica no Setor Educacional com o Haiti, celebrado
em Porto Prncipe, em 28 de maio de 2008.
Documento de trabalho MERCOSUL/XXXV CMC/ DT N 15/08.
Entrevistas:
Entrevista com a Embaixadora Gladys Ann Garry Fac, Assessora Especial
de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministrio das Relaes
Exteriores, e com o Conselheiro Joo Alfredo dos Anjos Junior, assessor
daquele rgo, realizada em Braslia, em 24 de setembro de 2008.
Entrevista com Antonio Costa Filho, secretrio da Representao Brasileira no
Parlamento do Mercosul, realizada em Braslia, em 30 de setembro de 2008.
Entrevista com Jos Alexandre Giro M. da Silva, Secretrio da Comisso
de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, realizada em
Braslia, em 7 de outubro de 2008.
Entrevista com Mrcia Azevedo, Assessora Parlamentar da Liderana do
Governo na Cmara dos Deputados, realizada em Braslia, em 22 de outubro
de 2008.
Entrevistas com o Conselheiro Alessandro Warley Candeas, Chefe da Diviso
de Atos Internacionais do Itamaraty, realizada em Braslia, em 31 de outubro
de 2008 e em 7 de novembro de 2008.
Entrevista com o Conselheiro Maurcio Fernando Dias Fvero, Chefe da
Diviso de Assuntos Polticos, Institucionais, Jurdicos e Sociais do
242
BIBLIOGRAFIA
MERCOSUL do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia,

em 4 de novembro de 2008.
Entrevista com o Professor Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor
Jurdico do Ministrio das Relaes Exteriores, realizada em Braslia, em 24
de novembro de 2008.
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acessado em 25 de setembro de 2008 <www6.senado.gov.br/sicon/Prepara
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de outubro de 2008, via Intratec (intranet do MRE).
243
ANEXOS
Anexo I - Exerccio estatstico intervalos entre

assinatura e consentimento definitivo de atos
internacionais bilaterais concludos pelo Brasil
(2004-2006)
Notas metodolgicas
O presente exerccio estatstico foi formulado com base nos atos
internacionais bilaterais concludos pelo Brasil no perodo 2004-2006. A
limitao aos compromissos de molde bilateral deve-se ao fato de que, ao
contrrio dos acordos multilaterais, aqueles j se encontram registrados, em
sua totalidade, na nova base de dados informatizada da Diviso de Atos
Internacionais do Itamaraty (DAI). O perodo escolhido representa uma
tentativa de conciliar, de um lado, a necessidade de ter-se um certo
distanciamento no tempo que permita o andamento processual dos tratados
e, de outro, a preocupao de captar-se algo da realidade atual.
Evidentemente que o relativamente curto intervalo pesquisado no se presta
a concluses definitivas sobre o trmite interno de tratados, mas espera-se
que possa talvez revelar algumas tendncias nesta rea.
Dentre os atos protocolados como bilaterais, excluram-se as declaraes
conjuntas ou de princpios, sem animus contrahendi aparente, mas contaramse os memorandos de entendimento e os pacta de contrahendo, que
parecem, em ambos os casos, representar um compromisso para as partes.
Tambm foram excludos os atos de publicao direta, no jargo da
DAI, isto , compromissos que prescindem de apreciao legislativa para
obrigar o Brasil como regra, acordos executivos, como ajustes
247
complementares e tratados de diplomacia ordinria. Com isso, restaram os

tratados bilaterais sujeitos a apreciao legislativa, um conjunto cuja tramitao
homognea permite a formulao de sries estatsticas.
O objetivo do exerccio exposto a seguir calcular a demora mdia de
trmite interno dos tratados bilaterais concludos pelo Brasil nos anos de
2004, 2005 e 2006 (Tabelas 1, 2 e 3 deste Anexo, respectivamente). Dois
intervalos principais foram calculados para cada acordo, a saber, a demora
entre as datas de assinatura e de ratificao pelo Brasil e a demora entre as
datas de assinatura e de promulgao. Esta ltima demora um dado curioso,
que permite avaliar o tempo total entre a adoo do texto (a assinatura) e o
ltimo ato processual na trajetria de um tratado (a promulgao), mas de
menor interesse para este trabalho, pois no depende exclusivamente das
providncias do Governo brasileiro a promulgao pressupe a entrada
em vigor internacional e esta, por sua vez, exige tambm a ratificao pela
outra parte contratante. Assim, a srie mais relevante para o presente exerccio
a demora entre a assinatura e a ratificao pelo Brasil, que depende de um
conjunto de atos ordinariamente sob controle exclusivo do Governo brasileiro
o chamado procedimento interno de aprovao do tratado.
O autor definiu o dia 30 de setembro de 2008 como data de corte deste
exerccio estatstico. Portanto, no que se refere s Tabelas 1 a 3, aquela data
considerada o ltimo dia do andamento dos acordos cujo processo ainda
no se havia completado quela altura.
Para formar a Tabela 4, foram empregados dados colhidos do Mdulo
de Tramitao de Proposies da Cmara dos Deputados
(www.camara.gov.br/sileg/default.asp), com base em sintaxe de busca pelas
palavras-chaves acordo, conveno e tratado. O resultado rene os
projetos de decreto legislativo sobre tratados, quer bilaterais, quer multilaterais,
apresentados em 2005 e que foram posteriormente convertidos em norma
jurdica. O objetivo daquela Tabela comparar a demora no andamento de
compromissos convencionais nas comisses da Cmara com o tempo de
espera para a entrada na pauta do plenrio daquela Casa.
Antes de passar anlise das Tabelas, cumpre salientar que as demoras
mdias apresentadas ali so ajustadas para excluir o maior e o menor valor
das respectivas sries, numa tentativa de eliminar ou mitigar a influncia de
acordos cujo trmite possa ter sido particularmente acelerado ou retardado.
De qualquer modo, recomenda-se ao leitor cautela no emprego dos dados
que se seguem, devido ao escopo necessariamente limitado deste exerccio e
248
ANEXOS
resultante dificuldade de distinguir-se de maneira peremptria, numa escala

estatisticamente significativa, uma demora intencional provocada por questes
polticas de um atraso involuntrio, de natureza processual.
Chave (Tabelas 1 a 3):
Mensagem: data que consta do expediente presidencial.
Lapso 1: tempo decorrido em dias entre a data da assinatura e a
mensagem.
Lapso 2: tempo decorrido em dias entre a mensagem e a data de
publicao do decreto legislativo.
Ratificao: data da notificao pelo Brasil.
Lapso 3: tempo decorrido em dias entre a data do decreto legislativo e
a data da ratificao.
Demora 1: tempo decorrido, para cada acordo, entre a assinatura e a
data da ratificao ou a data de corte (30/09/2008).
Lapso 4: tempo decorrido entre a data de entrada em vigor internacional
e a data do decreto de promulgao.
Demora 2: tempo decorrido, para cada acordo, entre a assinatura e a
data do decreto de promulgao ou a data de corte (30/09/2008).
Lapso da promulgao com valor negativo: a data do decreto antecede
a data da entrada em vigor internacional.
Mdia ajustada: mdia calculada com a excluso do maior e do menor
valor da srie.
Taxa de sucesso: percentagem de acordos assinados naquele ano que
foram promulgados at a data de corte.
Clculo: meses de 30 dias, anos de 360 dias. Os resultados com decimais
foram arredondados.
Chave (Tabela 4):
Apresentao MSG: data do recebimento da mensagem presidencial
na Cmara dos Deputados.
Pronto para pauta: data do encaminhamento dos pareceres das
comisses publicao no Dirio da Cmara dos Deputados.
Lapso 1: tempo decorrido em dias entre a data do recebimento da
mensagem e a data da publicao dos pareceres das comisses.
249
Lapso 2: tempo decorrido em dias entre a data da publicao dos

pareceres das comisses e a data da aprovao do projeto em plenrio.
Clculo: meses de 30 dias, anos de 360 dias. Os resultados com decimais
foram arredondados.
Comentrios
Do exame das Tabelas 1 a 3 ao final deste Anexo, nota-se de imediato
que a percentagem de acordos aprovados at a data de corte (taxa de
sucesso) cai fortemente de 50%, para os atos assinados em 2004, para
12%, no caso dos firmados em 2005, e para apenas 2,5%, para os concludos
em 2006. Uma reduo progressiva nesta taxa de esperar-se, devido
gradual aproximao da data de corte, em 30 de setembro de 2008.
At a data de corte, a demora mdia ajustada dos tratados firmados em

2004, no intervalo entre assinatura e ratificao pelo Brasil, era de 1.034
dias, equivalentes a 2 anos, 10 meses e 14 dias. Os valores correspondentes
a 2005 e 2006 so de 1.102 dias (ou 3 anos e 22 dias) e de 807 dias (ou 2
anos, 2 meses e 27 dias), respectivamente. Convm recordar que o valor
referente a 2006 tende a ser naturalmente menor, pois , dentre os anos
examinados, o mais prximo data de corte. A demora mdia no perodo
2004-2006 de 981 dias, isto , 2 anos, 8 meses e 21 dias.
250
ANEXOS
O estudo confirmou que os dois grandes intervalos de demora mdia na

tramitao de acordos no perodo 2004-2006 so a fase entre a data da
assinatura e a data da mensagem (lapso 1, nas Tabelas 1 a 3) e o tempo
entre a data da mensagem e a data do decreto legislativo (lapso 2), sendo
que o segundo em geral trs vezes maior do que o primeiro. Tais perodos
correspondem s etapas de exame do texto convencional pelo Executivo e
pelo Legislativo, respectivamente.
A apreciao legislativa dos tratados assinados em 2004 e 2005 foi, em
geral, cerca de trs vezes mais longa do que a avaliao pelo Executivo, com
uma razo de 3 e de 3,5 para 1, respectivamente. A exceo fica por conta
dos acordos concludos em 2006, dos quais seis (ou 12% do total), que
foram enviados pelo MRE Presidncia da Repblica para submisso ao
Congresso Nacional, encontravam-se h aproximadamente dois anos em
exame pela Casa Civil. Outros dois tratados assinados naquele ano
continuavam em avaliao pelo Itamaraty e ainda no haviam sido remetidos
Casa Civil. Com isto, a razo entre a apreciao legislativa e executiva dos
compromissos firmados em 2006 caiu para 1,92 para 1. Cabe salientar que
a outra explicao possvel para a queda uma maior celeridade da parte do
Congresso no parece ter ocorrido: a demora mdia ajustada dos acordos
efetivamente referendados pelo Legislativo (desconsiderado-se, portanto, a
data de corte) foi de 609 dias em 2004, 795 dias em 2005 e 658 dias em
2006. Como mencionado no Captulo II, a eventual demora na Casa Civil
pode ser decorrente de dvidas acerca da constitucionalidade e da juridicidade
do acordo ou da necessidade de confirmar que outros ministrios responsveis
pelo tema versado no texto convencional foram ouvidos.
Qualquer que seja o ano estudado neste exerccio, surpreende a demora

mdia no exame pelo Executivo entre a assinatura e o envio ao Congresso.
251
No perodo 2004-2006, o intervalo mdio foi de 271 dias, ou 9 meses e 1

dia.
Contudo, a etapa da apreciao legislativa continua a ser a mais demorada
do processo de aprovao interna de acordos. Os tratados assinados no
perodo 2004-2006 assistiam a uma demora mdia de 731 dias (2 anos e 11
dias) entre a data da mensagem presidencial e a data do decreto legislativo,
chegando a quase 2 anos e 3 meses no caso dos atos concludos em 2005. A
demora mdia legislativa no perodo 2004-2006 tende a aumentar, pois ainda
sofrer influncia dos dados referentes a 2006 o baixo valor registrado
para aquele ano at a data de corte sofrer aumento medida que os acordos
pendentes de aprovao sejam finalmente referendados pelo Congresso. Em
30 de setembro de 2008, dos 33 tratados firmados em 2006 sob exame
parlamentar, apenas 9 haviam sido aprovados, ou 27% do total.
O autor verificou que, no encerramento da sesso legislativa de 2008,
um total de 72 acordos com projetos de decreto legislativo prontos para
votao aguardava incluso na pauta do plenrio da Cmara dos Deputados,
situao assinalada pela AFEPA e por assessores legislativos como o principal
gargalo do processo legislativo de apreciao de tratados.
Por outro lado, com base em sries estatsticas parte (Tabela 4), v-se
que o trmite de acordos nas comisses pode ser mais demorado do que a
espera pela votao no pleno da Cmara. Os projetos de decreto legislativo
sobre tratados apresentados em 2005 e que ao final foram efetivamente
convertidos em norma jurdica, isto , aprovados pelas duas Casas do
Congresso e publicados, tramitaram durante 359 dias nas comisses, em
mdia, contra a mdia de 154 dias de espera para votao em plenrio.
Apesar da notvel diferena, a entrada na pauta do pleno da Cmara , sem
dvida, o principal ponto de estrangulamento do processo legislativo de
tratados, pois o perodo de espera , essencialmente, tempo perdido, enquanto
que o andamento nas comisses corresponde a um trabalho de exame e
preparao de pareceres e projetos de decreto legislativo.
252
253
254
255
256
257
258
259
Anexo II - Trechos do Anteprojeto da

Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania
e das Relaes Internacionais da Assemblia
Nacional Constituinte, tal como aprovado em
22 de maio de 1987
Artigo 22. O Direito Internacional faz parte do Direito Interno. O tratado

revoga a lei e no por ela revogado.
Artigo 24. Compete Unio:
I estabelecer, manter e romper relaes com Estados estrangeiros,
organizaes internacionais e outras entidades dotadas de personalidade
internacional e com eles celebrar tratados e convenes.
Artigo 26. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...)
VI negociar e celebrar tratados e outros compromissos internacionais
quando autorizados por lei ou por tratado anterior, submetendo-os, nos demais
casos, aprovao do Congresso Nacional, antes de ratific-los.
VII ratificar e denunciar tratados e providenciar o depsito de
instrumentos de ratificao ou de denncia junto aos rgos competentes;
Artigo 27. Os tratados e convenes sobre direitos do homem, direito
humanitrio e as convenes internacionais do trabalho sero submetidos
pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional no prazo mximo de
trs meses de sua concluso e, se aprovados pelo Poder Legislativo, sero
obrigatoriamente ratificados pelo Presidente da Repblica no prazo mximo
de nove meses.
261
Pargrafo nico. Os tratados e convenes mencionados no caput deste

artigo no podero ser denunciados sem aprovao prvia do Congresso
Nacional.
Artigo 28. Os tratados e compromissos internacionais que, nos termos
do artigo 26, inciso VI, dispensam aprovao pelo Poder Legislativo, sero
comunicados ao Congresso Nacional num prazo de at trs meses de sua
concluso.
Pargrafo nico. Se se tratar de matria concernente segurana nacional,
ou de segredo de Estado, s ser levada ao conhecimento das Comisses de
Relaes Exteriores do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, em
sesso secreta, a critrio do Presidente da Repblica.
Artigo 29. O tratado declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal
Federal ter a sua execuo suspensa pelo Senado Federal e ser denunciado
pelo Presidente da Repblica.
Artigo 30. Compete privativamente ao Congresso Nacional: (...)
II aprovar os tratados internacionais celebrados pelo Presidente da
Repblica, exceto os que visem simplesmente a executar, aperfeioar ou
interpretar obrigaes ou direitos estabelecidos em tratados pr-existentes;
os que ajustem a prorrogao de tratados e os de natureza administrativa. O
Congresso Nacional ser notificado, para seu conhecimento, da celebrao
destes tratados, com indicao precisa de seu carter e contedo,
imediatamente aps a concluso dos mesmos;
III autorizar o Presidente da Repblica a: a- denunciar os tratados e
convenes sobre direitos do homem, direito humanitrio e as convenes
internacionais do trabalho; (...)
IV informar-se de todos os tratados e compromissos internacionais
negociados pelo Presidente da Repblica e que independam de aprovao
prvia do Poder Legislativo para fins de ratificao;
Artigo 32. Compete privativamente ao Senado Federal: (...)
II suspender a execuo de todo ou em parte, de tratado declarado
inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal.
262
Anexo III - Tramitao de Atos Internacionais

(fluxograma da DAI)
263
264
ANEXOS
265
Anexo IV - Propostas legislativas em tramitao

sobre Atos Internacionais examinadas no
trabalho
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N 34, DE 2003

(Senador Efraim Morais)
Altera o inciso I, do art. 49, da Constituio Federal, e acrescentamse os 1, 2 e 3.
As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, no termos
do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte emenda ao
texto constitucional:
Art. 1 D-se a seguinte redao ao inciso I, do art. 49 da Constituio
Federal, acrescentando-se os 1, 2 e 3, nos seguintes termos:
Art. 49. .................................................
I Resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais
que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional,
excetuados os que visem executar ou interpretar obrigaes ou direitos
estabelecidos em tratados anteriores, os que ajustem a prorrogao de
tratados e os que tenham natureza administrativa.
1 Para a execuo do inciso I do caput deste artigo, o Congresso
Nacional dever ter conhecimento prvio dos tratados,convenes e atos
internacionais em negociao pelo Presidente da Repblica.
2 A apreciao legislativa poder ser dispensada por lei que
autorize o Executivo a firmar atos internacionais sobre tema discriminado
na lei.
267
3 O Congresso Nacional poder determinar que qualquer tratado

incluso nas excees dispostas no inciso 1 do caput venha a passar pela
apreciao legislativa. (NR).
Art. 2 Fica acrescido ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
o art. 7-A, nos seguintes termos:
Art. 7-A. A disciplina do art. 49, inciso I, recai sobre todos os atos
internacionais assinados pela Repblica Federativa do Brasil, ainda que em
tramitao no Congresso Nacional.
Art. 3 Esta Emenda Constituio entra em vigor na data de sua
publicao.
Sala das Sesses, 16 de maio de 2003.
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N 321, DE 2004
(Deputado Devanir Ribeiro)
Modifica os arts. 5, 49, 60, 84, 102 e 105 da Constituio Federal, e
d outras providncias.
As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos
do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda
ao texto constitucional:
Art. 1. A Constituio Federal passa a vigorar com as seguintes
alteraes:
Art. 5..................................................................
1 As normas definidoras de direitos humanos e suas garantias, exijam
elas absteno ou prestao do Estado ou de particulares, tm aplicao
imediata, qualquer que seja sua fonte formal.
................................................................
3 Os direitos e garantias decorrentes de tratados internacionais de
direitos humanos possuem hierarquia constitucional, observado o disposto
no art. 60, 4, IV desta Constituio.
4 Os tratados internacionais de direitos humanos so insuscetveis de
denncia. (NR)
Art. 49........................................................
I resolver definitivamente, em prazo no superior a 60 (sessenta) dias,
sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimnio nacional, tanto na sua ratificao quanto
na sua denncia.
.................................................................
268
ANEXOS
Pargrafo nico. Esgotado o prazo a que se refere o inciso I deste artigo,

todas as demais deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando
a matria ficaro sobrestadas, at que se ultime sua votao. (NR)
Art. 60 .......................................................
4 ..........................................................
IV os direitos humanos e suas garantias, inclusive quando decorram de
tratados internacionais.
.......................................................... (NR)
Art. 84 .......................................................
VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, submetendoos ao referendo do Congresso Nacional em prazo no superior a 30 (trinta)
dias;
................................................................
1 ..............................................................
2 Os tratados, convenes e atos internacionais referendados pelo Congresso
Nacional sero ratificados em prazo no superior a 15 (quinze) dias. (NR)
Art. 102 .....................................................
III ..............................................................
a) contrariar dispositivo desta Constituio ou de tratados internacionais
de direitos humanos;
b) declarar a inconstitucionalidade de lei federal ou tratado internacional,
excetuados aqueles a que se refere art. 5, 3 desta Constituio;
...................................................... (NR)
Art. 105 ....................................................
III ...........................................................
a) contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes vigncia, ressalvado o
disposto nos arts. 5, 3 e 102, III, a, ambos desta Constituio;
..................................................... (NR)
Art. 2. Os tratados, convenes, acordos e atos internacionais j
celebrados quando da promulgao desta Emenda Constitucional e que no
tenham sido submetidos ao referendo do Congresso Nacional o sero em
prazo no superior a 30 (trinta) dias.
Art. 3. Os tratados, convenes, acordos e atos internacionais que j
estejam tramitando no Congresso Nacional para referendo na data de
publicao desta Emenda Constitucional, sero objeto de deliberao em
prazo no superior a 120 (cento e vinte) dias.
269
Art. 4. Os tratados, convenes, acordos e atos internacionais que j

tenham sido referendados pelo Congresso Nacional na data de publicao
desta Emenda Constitucional sero ratificados pelo Presidente da Repblica
em prazo no superior a 60 (sessenta) dias.
Pargrafo nico. O Presidente da Repblica, caso entenda que a
ratificao dos instrumentos internacionais a que se refere o caput deste artigo
no atende ao interesse pblico, dever solicitar ao Congresso Nacional, no
mesmo prazo, permisso para denunci-los ou, quando for o caso, realizar
outra forma de distrato.
Art. 5. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua
publicao.
DEVANIR RIBEIRO
Deputado Federal PT/SP
PROJETO DE LEI DO SENADO (SUBSTITUTIVO) N 98, DE
2006 COMPLEMENTAR (substitutivo do Senador Arthur Virglio ao
projeto do Senador Antero Paes de Barros)
Dispe sobre a celebrao e interpretao de tratados e convnios
internacionais.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Seo I
Disposies preliminares
Art. 1. A celebrao e interpretao de tratados e convnios
internacionais obedecero ao disposto nesta lei Complementar.
Art. 2. considerado tratado internacional todo acordo, seja qual for sua
denominao, concludo por escrito entre sujeitos de Direito Internacional Pblico,
quer conste de um instrumento nico, quer de dois ou mais instrumentos conexos.
Da competncia para celebrar tratado
Art. 3. Compete privativamente ao Presidente da Repblica celebrar
tratados internacionais em nome da Repblica Federativa do Brasil, sujeitos
a referendo do Congresso Nacional.
Art. 4. So autorizados a assinar tratados em nome da Repblica
Federativa do Brasil:
a) o Presidente da Repblica;
270
ANEXOS
b) o Ministro de Estado das Relaes Exteriores;

c) embaixador extraordinrio ou plenipotencirio do Brasil no exterior,
mediante instruo do Ministrio das Relaes Exteriores, em todos os domnios
de interesse das relaes do Brasil com o Estado em que se encontre acreditado;
d) representante permanente do Brasil junto a organizao internacional,
mediante instruo do Ministrio das Relaes Exteriores, em textos de
tratados multilaterais negociados no mbito daquela organizao ou de tratados
bilaterais com aquela organizao;
e) qualquer pessoa a quem o Presidente da Repblica para esse fim
conceder carta especfica de plenos poderes.
Pargrafo nico. Os tratados celebrados por troca de notas diplomticas
sero assinados por uma das autoridades referidas nas alneas a, b e c
do presente artigo.
Art. 5. vedada a celebrao de tratado com subunidade poltica ou
administrativa estrangeira, salvo se essa subunidade estiver capacitada a assim
proceder pela lei do Estado a que pertence.
Pargrafo nico. Os entes da Federao brasileira no podem celebrar
tratados.
Seo II
Da negociao de tratados
Art. 6. Todo tratado internacional bilateral firmado em nome da Repblica
Federativa do Brasil ter verso original no idioma portugus.
Pargrafo nico. Igualmente so consideradas originais as verses
adotadas oficialmente em portugus em reunies multilaterais.
Art. 7. Participaro da negociao representantes governamentais que
possuam competncia legal ou tcnica sobre a matria em negociao.
Art. 8. Os tratados internacionais firmados em nome da Repblica
Federativa do Brasil observaro, em sua negociao, os princpios
estabelecidos no art. 4 da Constituio Federal e os seguintes requisitos:
a) objetividade;
b) simetria de interesses;
c) proporcionalidade na distribuio dos benefcios;
d) preservao do patrimnio histrico, cultural, cientfico, tecnolgico,
ambiental, artstico e paisagstico, nos termos do art. 23, incs. III, VI e VIII e
do art. 24, inc. VII, da Constituio Federal;
271
e) transparncia e publicidade;
f) previso de fiscalizao das contas nacionais de empresas
supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou
indireta, conforme tratado constitutivo, nos termos do art. 71, inc. V, da
Constituio Federal.
1 No sero admitidos tratados que contenham clusulas secretas ou
confidenciais.
2 Quando aplicveis, os requisitos e princpios previstos neste artigo
sero obedecidos pelos convnios firmados pelos Estados, Municpios e o
Distrito Federal, nos termos do art. 12 desta lei.
Dos atos complementares
Art. 9. Tratados internacionais de natureza geral, acordos bsicos ou
acordos-quadros podem ser seguidos de atos complementares.
Pargrafo nico. So atos complementares os ajustes, convnios ou
protocolos adicionais destinados a dar execuo total ou parcial matria pactuada.
Art. 10. Os ajustes, convnios e protocolos adicionais no podero, em
relao ao tratado a que esto vinculados:
I - versar sobre aspectos por ele no contemplados;
II - introduzir modificaes sem haver nele expressa autorizao.
Art. 11. Os ajustes, convnios ou protocolos adicionais sero assinados
pelas autoridades capacitadas a firmar tratados internacionais, nos termos do
art. 2 desta lei.
Dos convnios internacionais
Art. 12. Os Estados, os Municpios e o Distrito Federal podero, no
mbito de suas competncias constitucionais, negociar e celebrar convnios
com subunidades polticas ou administrativas estrangeiras mediante prvia
autorizao do Ministrio das Relaes Exteriores.
1 Os convnios internacionais mencionados no caput deste artigo no
sero considerados tratados internacionais.
2 As obrigaes que possam decorrer de um convnio internacional
sero reguladas pela lei do Estado, Municpio ou Distrito Federal que o tenha
firmado.
Art. 13. Convnio internacional negociado e celebrado por entes da
Federao brasileira no pode contrariar acordo-quadro do qual o Brasil
seja parte.
272
ANEXOS
1 Se houver acordo-quadro pertinente, o ato negociado como objeto

de convnio internacional deve constituir ajuste complementar quele.
2 Se no houver acordo-quadro pertinente, mas o objeto de convnio
internacional conflitar com competncias federais, o ato negociado deve
constituir tratado.
Seo III
Do referendo do Congresso Nacional
Art. 14. da competncia exclusiva do Congresso Nacional referendar
os tratados internacionais firmados em nome da Repblica Federativa do
Brasil ou a que pretenda aderir.
Pargrafo nico. Poder ser solicitada nova manifestao do Congresso
Nacional sobre reserva ou declarao interpretativa sobre cuja
constitucionalidade, legalidade ou juridicidade persista dvida fundada.
Art. 15. O referendo do Congresso Nacional dar-se- mediante decreto
legislativo comum ou qualificado.
1 As deliberaes parlamentares sobre decreto legislativo comum sero
tomadas por maioria de votos, presentes a maioria absoluta dos seus membros.
2 As deliberaes parlamentares sobre decreto legislativo qualificado
sero tomadas por voto favorvel de trs quintos da composio da Casa,
nos termos do 30 do art. 5 da Constituio Federal.
Art. 16. O texto dos tratados internacionais sero submetidos ao
Congresso Nacional por mensagem do Presidente da Repblica,
acompanhados de exposio de motivos do Ministro de Estado das Relaes
Exteriores ou, quando cabvel, de exposio de motivos interministerial.
Pargrafo nico. Os textos sero enviados ao Congresso Nacional sob
a forma de cpias autnticas, elaboradas pelo Ministrio das Relaes
Exteriores, no idioma portugus.
Art. 17. O Congresso Nacional aprovar ou recusar os tratados
internacionais por inteiro.
1 facultado ao Congresso Nacional sugerir reservas ou declaraes
interpretativas a tratados multilaterais, quando seu texto admitir tais reservas
ou declaraes.
2 No so admitidas reservas em tratados bilaterais.
Art. 18. Dever ser submetido ao Congresso Nacional todo ajuste,
convnio ou protocolo adicional que:
273
I - modificar ou revisar dispositivos do tratado a que estiver vinculado,

sem autorizao expressa no corpo desse tratado;
II - acarretar encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional.
Art. 19. Podem ser celebrados em forma simplificada e no requerem
referendo do Congresso Nacional, os tratados internacionais que:
a) constituam atos complementares a tratado de natureza geral, pelo
Congresso Nacional, acordo bsico ou acordo-quadro, previamente
aprovados, sejam ajustes. acordos ou protocolos adicionais, destinados a
dar execuo total ou parcial matria pactuada, nos termos do art. 40;
b) visem a prorrogar a vigncia de tratado preexistente;
c) limitem-se prtica diplomtica ordinria e puderem ser desconstitudos
mediante comunicao outra Parte, eficaz desde logo, sem necessidade de
denncia;
d) limitem-se ao intercmbio acadmico entre unidades de ensino pblico;
e) caracterizem-se como acordos de sede, destinados a regulamentar a
realizao de evento internacional em territrio brasileiro, de carter
temporrio, organizado por organismo internacional que a Repblica
Federativa do Brasil integre ou por outro sujeito de Direito Internacional
Pblico reconhecido pela lei brasileira;
f) limitem-se a fixar diretrizes para o relacionamento futuro ou para a
negociao de um tratado;
g) destinem-se ajuda humanitria em carter emergencial;
h) constituam acordo de modus vivendi, destinado ao reconhecimento
mtuo, em carter provisrio, de uma situao existente.
1 O Ministrio das Relaes Exteriores notificar o Congresso Nacional
da celebrao destes tratados, com indicao precisa de seu carter e contedo,
em um prazo mximo de sessenta dias aps sua entrada em vigor.
2 Se entender que determinado tratado celebrado em forma simplificada
no se enquadra nos casos previstos neste artigo, o Congresso Nacional poder
analis-lo, mediante decreto legislativo comum, ficando o Presidente da
Repblica obrigado a denunciar ou desconstituir o instrumento internacional.
Seo IV
Da ratificao e da adeso
Art. 20. Aps referendado pelo Congresso Nacional, nos termos desta
Lei Complementar, o tratado poder ser ratificado pelo Presidente da Repblica.
274
ANEXOS
Art. 21. Os tratados multilaterais que no tenham sido assinados por

representante brasileiro podero ser objeto de adeso, desde que o Presidente
da Repblica decida a eles aceder.
Seo V
Da promulgao e da publicao dos tratados
Art. 22. Os tratados sero promulgados e incorporados ao ordenamento
jurdico nacional mediante decreto do Presidente da Repblica, publicado no
Dirio Oficial da Unio, quando:
a) estiver concludo, no caso dos tratados bilaterais, o processo de sua
ratificao com a outra Parte;
b) estiver concludo, no caso dos tratados multilaterais, o processo de
sua ratificao ou adeso e tenha transcorrido a data de sua entrada em vigor
internacional para o Brasil;
c) tratar de assuntos tarifrios e tenha sido firmado como ato adicional
ao abrigo do Tratado de Montevidu, de 12.08.1980, ou do Tratado de
Assuno, de 26.03.1991.
Art. 23. Do decreto constaro necessariamente:
a) o ttulo completo do ato e a data de sua celebrao:
b) a data da assinatura brasileira;
c) o nmero e a data do decreto legislativo que o referendou;
d) a data de sua entrada em vigor para o Brasil;
e) o texto do tratado em idioma portugus.
Art. 24. Os tratados internacionais celebrados em forma simplificada,
nos termos do art. 15, sero publicados no Dirio Oficial da Unio pelo
Ministrio das Relaes Exteriores.
Art. 25. O Ministrio das Relaes Exteriores editar publicao anual,
impressa e em meio eletrnico, a ser divulgada na rede mundial de
computadores, contendo o texto de todos os tratados internacionais
celebrados pela Repblica Federativa do Brasil no respectivo perodo.
Seo VI
Da vigncia dos tratados
Art. 26. Os tratados internacionais estipularo o perodo de vigncia em
seu prprio texto.
275
Pargrafo nico. Na ausncia de perodo expresso no tratado,

considerar-se- que sua vigncia:
a) ser por tempo indeterminado se a matria pactuada for de interesse
continuo;
b) expirar quando estiverem concludas as atividades e programas
necessrios ao seu pleno cumprimento;
c) expirar quando houverem cessado as razes de sua celebrao ou
as circunstncias que a motivaram.
Art. 27. Os tratados internacionais em vigor no tero seus efeitos
suspensos por norma legal interna.
Pargrafo nico. As disposies dos tratados somente podero ser
derrogadas ou suspensas na forma prevista nos prprios instrumentos
jurdicos internacionais, ou de acordo com os princpios gerais do Direito
Internacional Pblico.
Art. 28. Todo tratado de natureza bilateral celebrado pela Repblica
Federativa do Brasil, depois de sua entrada em vigor e dentro do mais
breve prazo possvel, ser registrado no Secretariado da Organizao das
Naes Unidas.
Seo VII
Da denncia dos tratados
Art. 29. Compete ao Presidente da Repblica denunciar tratado
internacional.
Pargrafo nico. Os tratados bilaterais negociados devero dispor que
a faculdade de denncia poder ser exercida a qualquer momento,
respeitando-se prazo compatvel para a adoo de medidas administrativas
para tal efeito.
Art. 30. Os tratados sero denunciados quando:
I - razes de interesse nacional assim recomendarem;
II - se configurar a situao prevista no art. 27, alnea c, desta lei;
III - forem julgados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal;
IV - em forma simplificada, forem rejeitados pelo Congresso Nacional.
Pargrafo nico. O Presidente da Repblica dever publicar no Dirio
Oficial da Unio decreto de denncia.
276
ANEXOS
Seo VIII
Dos tratados de direitos humanos
Art. 31. So tratados de direitos humanos os que tm por objeto a
proteo da dignidade humana em tempo de paz ou de guerra, incluindo os
relacionados ao direito internacional humanitrio e ao direito dos refugiados.
Art. 32. Os tratados de direitos humanos, nos termos do 2 do art. 5
da Constituio Federal, no podem ser interpretados no sentido de suprimir
ou limitar em maior medida o gozo e exerccio de direitos, garantias e liberdades
neles previstos ou consagrados no ordenamento jurdico interno.
Art. 33. Os tratados de direitos humanos, aps ratificados, podero ser
includos formalmente Constituio Federal se aprovados por decreto
legislativo qualificado.
Art. 34. Os tratados de direitos humanos, quando submetidos a referendo
do Congresso Nacional e se aprovados por decreto legislativo qualificado,
sero includos formalmente Constituio Federal.
Pargrafo nico. Uma vez. referendados conforme esse artigo, os tratados
somente sero includos formalmente Constituio Federal aps o decreto
de sua promulgao.
Art. 35. A denncia de tratado de direitos humanos formalmente
constitucional somente poder ser efetivada aps concluda sua desaprovao
por decreto legislativo qualificado.
Disposio final
Art. 36. Esta lei Complementar entra em vigor aps decorridos noventa
dias de sua publicao oficial.
Sala da Comisso,
PROJETO DE RESOLUO N. 47, DE 2007 (Deputado Vieira
da Cunha)
Acrescenta pargrafo ao art. 24 do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados.
A Cmara dos Deputados resolve:
Art. 1 O art. 24, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados,
passa a vigorar acrescido do seguinte pargrafo 3:
Art. 24 .......................................................
................................................................
277
3 O Presidente da Cmara dos Deputados poder conferir s

comisses competncia para apreciar conclusiva-mente os acordos, tratados,
convenes, pactos, convnios, protocolos e demais instrumentos de poltica
internacional (CF, art. 49, I), no se aplicando, nessa hiptese, o disposto no
art. 151, l, J.
Art. 2 Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
278
Formato
15,5 x 22,5 cm
Mancha grfica
12 x 18,3cm
Papel
plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa)
Fontes
Times New Roman 17/20,4 (ttulos),

12/14 (textos)

724-Aprovacao de Tratados Internacionais Pelo Brasil PossIveis Opcoes para Acelerar Seu Processo

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APROVAO INTERNA DE TRATADOS

INTERNACIONAIS PELO BRASIL

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Embaixador Celso Amorim

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixador Jeronimo Moscardo

Instituto Rio Branco

Embaixador Georges Lamazire

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao

Ministrio das Relaes Exteriores

RODRIGO DARAUJO GABSCH

Possveis opes para acelerar o seu

Direitos de publicao reservados

Impresso no Brasil 2010

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme

O soberano que possui imprio pleno e absoluto tem, sem dvida, o

Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares

Diviso Jurdica do Ministrio das Relaes Exteriores.

2.2.4. A Consultoria Jurdica, 70

4.4. A experincia neerlandesa, 143

Como regra, os tratados internacionais so firmados sob reserva de

RODRIGO DARAUJO GABSCH

Legislativo cumpre aprov-lo ou rejeit-lo, de modo a permitir ou impedir,

A necessidade de acelerar-se o processo de aprovao interna dos

RODRIGO DARAUJO GABSCH

que enfrentava uma praga de gafanhotos, como exemplos da necessidade de

tema, usualmente apontado como a origem da doutrina dos acordos

Captulo I - Evoluo Histrica

Para avaliar em que medida o processo interno de aprovao de acordos

RODRIGO DARAUJO GABSCH

decorrncia, nos termos de seu art. 102, as prerrogativas de dirigir as relaes

V-se, portanto, que a primeira Constituio do Brasil independente

Brasil. Constituio Poltica do Imprio, art. 102, item 7.

que versassem matria da competncia da Assembleia, no foi esta a prtica

MEDEIROS, Antnio Paulo Cachapuz. O poder de celebrar tratados: competncia dos

RODRIGO DARAUJO GABSCH

interna de tratados fosse aguardar a Proclamao da Repblica e a

O projeto da comisso foi rejeitado pelo Governo provisrio, mas o

RANGEL, Vicente Marotta. Ordenamento jurdico internacional e direito interno: a recente

o texto de Rui Barbosa no que se refere aprovao de tratados. Assim, a

Brasil. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891,

RODRIGO DARAUJO GABSCH

internacionais a outra, em que a redao passou a exigir a participao do

Note-se, desde j, a ausncia conspcua da palavra sempre neste

RODRIGO DARAUJO GABSCH

A redao adotada para a matria pela Constituio de 1946 no inovou

O pargrafo nico do art. 47 dispunha, ainda, que [o] Poder Executivo

RODRIGO DARAUJO GABSCH

fora poltica, o Congresso no estava em condies de se valer do dispositivo

Constituinte foi instalada em 1 de fevereiro de 1987. Naquele mesmo ms,

RODRIGO DARAUJO GABSCH

A Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes

a) quando visem a executar, aperfeioar ou interpretar direitos ou

Brasil. Anteprojeto de constituio da Comisso (I) da Soberania e dos Direitos e Garantias

RODRIGO DARAUJO GABSCH

de Sistematizao, em 9 de julho de 1987, um projeto de constituio do

Caso a redao proposta pelo relator fosse adotada, a lista de tratados

MEDEIROS, op. cit., p. 372.

proposta do constituinte Octvio Elsio como a origem do texto constitucional

A Resoluo n 3, de 5 de janeiro de 1988, da Assembleia Nacional

RODRIGO DARAUJO GABSCH

texto da Comisso de Sistematizao, inclusive no que se refere recepo

O Projeto de Constituio (B), apresentado pelo relator em 5 de