Descentralizao e cooperao descentralizada em Moambique

Fernanda Faria Ana Chichava

Com o apoio financeiro da Comisso Europeia

Outubro de 1999

Sumrio
Moambique iniciou, em princpios de 90 com o programa de reforma dos rgos locais, um processo de descentralizao, parte integrante de um conjunto de reformas polticas, econmicas e administrativas em curso desde os anos 80. Apesar de motivado e iniciado internamente, o processo de descentralizao foi e ainda objecto de divises internas, quer no seio do partido no poder, a Frelimo, quer entre a Frelimo e a oposio. Mas as dificuldades do processo no derivam apenas das resistncias e diferenas polticas internas. Outros factores condicionam tambm o alcance, extenso e sucesso da descentralizao, como a efectiva participao de todos os actores envolvidos, a disponibilidade de recursos financeiros e humanos, o respeito das prticas democrticas na gesto do desenvolvimento local, o reforo das capacidades, etc. Fortemente apoiado pelos dadores em geral, o processo de descentralizao sofreu grandes alteraes desde o seu incio at realizao, em Junho de 98, das primeiras eleies autrquicas, limitadas a 33 municpios e abrangendo consequentemente apenas uma pequena parte da populao moambicana, de acordo com o gradualismo que o governo imprimiu ao processo. Face aos resultados das eleies autrquicas, marcadas por uma elevada taxa de absteno e boicotadas pela oposio a atitude mais ou menos generalizada (por parte do governo, oposio e dadores) a da necessidade de repensar o processo. Por parte dos dadores, trata-se nomeadamente de repensar os apoios descentralizao e de promover novas abordagens que permitam uma maior participao, envolvimento e capacitao de todos os actores responsveis ou envolvidos no processo. O presente estudo parte de uma anlise comparativa incluindo outros estudos de caso (Ghana e Mali) e explora as respostas estratgicas que a cooperao UE-Moambique (tendo em conta experincias de outros dadores) poderia dar aos desafios da descentralizao. A cooperao europeia dispe em princpio de trunfos importantes nesse sentido. O apoio descentralizao uma das prioridades do Programa Indicativo Nacional (no mbito do 8 FED). Alm disso, a Conveno de Lom permite inovar as formas de fazer cooperao por intermdio da cooperao descentralizada. O interesse da UE neste tipo de abordagem baseia-se essencialmente nos mesmos princpios que motivam os governos a avanarem para um processo de descentralizao. Os princpios que dirigem a cooperao descentralizada (nomeadamente: a participao activa de todos os tipos de actores, a procura de novas parcerias pblico-privado, a delegao de responsabilidades de gesto, a opo por uma abordagem processo e a prioridade dada ao reforo de capacidades) adaptam-se perfeitamente s exigncias de um apoio estratgico ao processo de descentralizao. Contudo, na prtica do terreno, a utilizao de abordagens do tipo cooperao descentralizada no apoio descentralizao permanece em grande medida limitada e subaproveitada na cooperao UEMoambique. No existe ainda um verdadeiro programa de cooperao descentralizada em Moambique e outras formas de apoio financeiro existentes (por exemplo, os micro-projectos) nem sempre so claramente articulados com a evoluo do processo de descentralizao ou com a criao das autarquias. Existem, no entanto, alguns exemplos de evoluo e mudanas na atitude, estratgia e metodologias dos dadores (e em parte do governo) com vista a uma maior e melhor articulao entre descentralizao e desenvolvimento local. Algumas dessas iniciativas e programas em curso so aqui apresentados e identificadas algumas prioridades que a cooperao europeia em Moambique poderia adoptar para uma maior articulao entre a cooperao descentralizada e o apoio ao processo de descentralizao. O presente estudo foi realizado com base em textos e documentos sobre o processo de descentralizao em Moambique e sobre a aco dos dadores (da CE em particular) nesse sentido, bem como em entrevistas realizadas em Moambique (Maputo e Nampula), entre Agosto e Setembro 1

de 1998, e em Bruxelas, antes e aps a misso a Moambique. No processo de recolha de documentao e realizao de entrevistas participou tambm Viriato Tamele (VOX-SUD, Associao Cultural da Casa Velha). As autoras agradecem a todos os entrevistados, e aos que de algum modo contriburam para a realizao deste estudo, pela colaborao prestada e a documentao disponibilizada.

O Processo de Descentralizao em Moambique

Moambique, tal como outros pases na regio, iniciou um processo de descentralizao que parte integrante de um conjunto de reformas e mudanas de natureza poltica, econmica e administrativa, em curso desde os anos 80, e tornadas praticamente inevitveis pela contnua degradao da situao econmica, social e poltica do pas. A guerra que ops a Frelimo, no governo desde a independncia, e a Renamo em larga medida responsvel pela degradao da situao de Moambique, embora no seja a nica causa: muitas estruturas socio-econmicas foram destrudas ou de algum modo afectadas pelo conflito; a administrao pblica em muitos casos no existe, destruda pela guerra ou profundamente afectada pela falta de capacidade e de recursos; os nveis de pobreza aumentaram; parte da populao foi deslocada, etc. O acordo de paz entre a Frelimo e a Renamo, assinado em 1992 em Roma, um ponto de viragem na situao de Moambique, confirmando e consolidando mudanas econmicas e polticas fundamentais em curso j desde finais de 80. Em 1987, Moambique iniciou um programa de reabilitao econmica. Em 1990, a reforma da Constituio introduziu o pluralismo e a democracia multipartidria e em 1994 tiveram lugar as primeiras eleies presidenciais e gerais multipartidrias1. No mesmo ano e pouco antes das eleies gerais, foi aprovada pela assembleia mono-partidria a primeira lei da descentralizao -- a lei 3/94 --, no mbito do programa de reforma dos rgos locais (PROL) em curso desde 1991, que criava o quadro legal e institucional de reforma dos rgos locais.

Porqu a descentralizao ?
Embora a questo da descentralizao no seja de agora, o presente contexto econmico, poltico e social, e a necessidade de uma reforma urgente da administrao pblica, largamente inoperante, ineficiente, com graves problemas de capacidade ao nvel de recursos humanos e financeiros, afectada por querelas de responsabilidades e falta de legitimidade, desenquadrada da realidade socio-econmica do pas e nem sempre apropriada s necessidades dos cidados. No obstante a administrao moambicana consagrar ou potenciar alguma descentralizao pela diviso administrativa em provncias, distritos e postos administrativos, funcionando supostamente com base no poder popular, essa descentralizao nunca funcionou de facto. O poder de deciso cabia em ltima instncia ao partido nico, cuja estrutura era j em si muito centralizadora. A guerra civil acentuou ainda mais a tendncia centralizadora e as limitaes e incapacidade dos rgos da administrao local. A constatao do fracasso e incapacidade do Estado centralizador em promover o desenvolvimento socio-econmico e a modernizao poltica funcionou em parte como catalizador para relanar a questo da descentralizao. O modelo centralizador da administrao e o carcter marcadamente intervencionista do Estado acabaram por ter efeitos contraproducentes na sociedade e na administrao moambicanas, levando a uma certa letargia poltica, a diferenas regionais cada vez mais acentuadas, ao regionalismo, paralisao da administrao que nalgumas zonas do pas era incapaz de prestar mesmo os servios mais bsicos, ao subdesenvolvimento econmico, evaso fiscal e, em ltima anlise, ao descrdito, seno mesmo perda de legitimidade do Estado2. Das entrevistas realizadas e dos textos e documentos consultados sobre a questo, constata-se que existem vrias leituras e perspectivas diferentes quanto necessidade e interesse de uma descentralizao (e que descentralizao) em Moambique. A questo fonte de tenses e divergncias inclusive no seio do partido que a lanou, a Frelimo. Como referido no programa do governo (1998), o recente passado de organizao poltica, constitucional e econmica em que
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Joaquim Chissano, presidente em exerccio, foi confirmado para a Presidncia. As eleies gerais deram a vitria Frelimo e confirmaram a Renamo como principal fora da oposio. A distribuio de assentos no Parlamento a seguinte : Frelimo 129, Renamo 112, Unio Democrtica (UD) 9. As prximas eleies presidenciais e gerais esto agendadas para Dezembro de 1999. Ver nomeadamente Weimar e Fandrych, Maio 1998.

predominava a centralizao da administrao pblica e um Estado com um carcter marcadamente intervencionista torna s vezes difcil encarar com seriedade no s a necessidade mas tambm a correcteza da descentralizao.

A descentralizao como necessidade para o desenvolvimento econmico e social.

Para muitos, o rpido e harmonioso desenvolvimento econmico e social do pas exige uma gesto descentralizada cada vez mais criativa e flexvel que prime pela simplicidade na organizao, por uma maior adequao s necessidades e realidade do terreno, por uma delimitao clara da jurisdio e autoridade entre rgos locais e centrais, pela informao, dilogo e transparncia na tomada e implementao de decises, e a prestao peridica de contas. Sobretudo numa altura de significativo crescimento econmico em Moambique e de introduo da economia de mercado, alguns vm na descentralizao administrativa em particular um instrumento potenciador de um bom funcionamento dos mercados, de uma maior eficcia e transparncia na utilizao dos recursos e consequentemente, de estabilizao da economia. Este ponto de vista tambm partilhado por muitos dadores.

A descentralizao como resposta aos desequilbrios regionais e intra-regionais.

Para alguns, ela potencia um maior equilbrio na mobilizao e distribuio de recursos. Os desequilbrios regionais e intra-regionais existentes em Moambique no s limitam um desenvolvimento econmico, social e poltico mais igual e equilibrado, como so tambm potenciais fontes de conflito, de incremento dos regionalismos e de descrdito do papel do Estado.

A descentralizao como parte do processo de reforma e re-legitimao do Estado.

A descentralizao tida por alguns como parte de uma necessria reforma e reposicionamento do Estado, muito centralizador mas incapaz de potenciar o desenvolvimento e reconstruo do pas, frequentemente ausente ou considerado como tal em muitas regies do pas, substitudo muitas vezes pelos chefes tradicionais, ONGs, instituies religiosas, e outros em actividades e funes que caberiam tradicionalmente ao Estado, como a prestao de servios bsicos. A perda de credibilidade e legitimidade do Estado, decorrente da ausncia ou incapacidade da administrao, tem segundo alguns implicaes muito negativas ao nvel da manuteno e reforo da unidade nacional. No presente contexto de Moambique, muitos consideram que preciso mais e melhor Estado, devido tambm aos problemas de natureza conjuntural e estrutural que afectam o pas (o desemprego, a falta de competitividade da indstria nacional, a insuficiente dimenso do mercado), que pode ser potenciado por uma descentralizao gradual que tenha em conta a especificidade do contexto moambicano. Defendem que o governo deve ser o elemento mobilizador e dinamizador de todas as foras e inteligncias nacionais para o desenvolvimento do pas3.

A descentralizao como parte do processo de pacificao e democratizao do pas.

Num contexto de reforma econmica e de resoluo do conflito interno que opunha a Frelimo e a Renamo, a descentralizao em Moambique prioritariamente vista por outros como parte do processo de pacificao e democratizao do pas, e uma necessidade absoluta para poder dar resposta

Governo de Moambique. Plano Econmico e Social do Governo para 1998. Maputo.

 diversidade de Moambique4. Na medida em que pretende criar estruturas econmicas e administrativas capazes de fazer prestao de servios e potenciar o desenvolvimento, na medida em que potencia tambm o dilogo entre as estruturas do Estado e a sociedade civil nas suas vrias formas de organizao, a descentralizao contribui para a reconstruo do estado, a minimizao de conflitos e a consolidao da paz. Por se tratar de um poder mais prximo do cidado a descentralizao potencia uma maior participao e responsabilizao dos cidados na resoluo dos problemas e no desenvolvimento local, reforando a democracia ou pelo menos aproximando os cidados do centro da deciso poltico-administrativa. Alguns dadores partilham desta viso e objectivo da descentralizao, enquanto processo potenciador de uma contnua democratizao do pas, de uma partilha de poder com a oposio interna e de uma maior participao e envolvimento da sociedade civil na gesto pblica local.

O que a descentralizao ?
Sem recorrer a conceitos do direito civil e administrativo, a descentralizao pode ser definida como a organizao das actividades da administrao central fora do aparelho do governo central, podendo ser atravs de: medidas administrativas (e fiscais) que permitam a transferncia de responsabilidades e recursos para agentes criados pelos rgos da administrao central, ou medidas polticas que permitam a atribuio, pelo governo central, de poderes, responsabilidades e recursos especficos para autoridades locais. Aguiar Mazula5 e outros definem a descentralizao como sendo a criao de entidades autnomas distintas do Estado, paralelas a ele. Desaparece a hierarquia administrativa, surge um relacionamento entre pessoas jurdicas diferentes, com atribuies e responsabilidades juridicamente definidas pela lei. So normalmente considerados trs tipos de descentralizao: Descentralizao administrativa ou desconcentrao, nos casos em que a descentralizao feita sem implicar uma transferncia definitiva de autoridade, poder de deciso e implementao, da administrao central para outros agentes fora dos rgos centrais; Descentralizao poltica ou devoluo, quando a descentralizao implica uma transferncia final do poder de deciso e implementao da administrao central para rgos locais eleitos; Conjunto de tcnicas de descentralizao: delegao, privatizao e desregulao, quando a descentralizao implica uma transferncia limitada de poderes de deciso e implementao da administrao central para uma empresa ou agncia do Estado, ou uma transferncia parcial de tais poderes para uma companhia privada ou comunitria.

Alguns autores consideram que a descentralizao ideal um misto de descentralizao administrativa, fiscal e poltica.

Que descentralizao para Moambique?

Um dos grandes debates at data sobre o tipo de descentralizao que se pretende para o pas. H clivagens e conflitos quanto ao processo de democratizao e descentralizao, que se acentuaram ou tornaram visveis com o fim do processo de paz e o evoluir do processo de democratizao.

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Para alm da diversidade geogrfica e socio-econmica, Moambique uma sociedade multi-cultural (h quem considere que multinacional) onde existem nove grandes grupos lingusticos e vrias dezenas de dialectos. Mazula, A. 1998.

Ainda que o processo de descentralizao tenha tido origem no seio da Frelimo antes de os dadores terem eleito a descentralizao como prioridade ou condio da ajuda a Moambique, significativa a resistncia no seio da Frelimo quanto necessidade da descentralizao e sobretudo as divergncias quanto ao tipo de descentralizao, os benefcios e desvantagens da mesma, e quanto sua evoluo: clivagens entre centralizadores e no-centralizadores quanto ao grau de descentralizao, nomeadamente entre o governo, o partido e a bancada parlamentar da Frelimo (mas tambm na oposio e nas elites moambicanas); clivagens entre estruturas superiores e de base da Frelimo (que pode em parte explicar o elevado grau de absteno nas eleies autrquicas6); conflitos de liderana no partido.

Alguns, particularmente no seio da Frelimo e da administrao, defendem que a descentralizao comporta srios riscos para a manuteno da unidade do Estado (receios de regionalismos e separatismos) e para a multiplicao aos nveis regional e local das vicissitudes da administrao central (burocracia, falta de capacidade, corrupo). A descentralizao econmica, poltica e administrativa implica necessariamente mudanas significativas na distribuio e nveis de poder, pelo que pode ser uma potencial fonte de conflito. Para a RENAMO, principal fora da oposio num sistema praticamente bi-partidrio (a UD tem apenas 9 assentos no Parlamento num total de 250), a descentralizao comportaria em princpio uma grande vantagem: a de lhe abrir as portas do poder, ainda que a nvel local7. No entanto, a discordncia com o pacote legislativo aprovado pela Assembleia em 1997 (em sinal de protesto, a Renamo recusouse a participar na votao) e com a forma como o processo de descentralizao foi e conduzido pelo governo e pela bancada parlamentar da Frelimo, entre outros factores, levaram a Renamo a boicotar tambm as eleies autrquicas. A descentralizao que a Renamo desejaria, a julgar pelas declaraes e posies assumidas no Parlamento, seria muito mais alargada (no limitada a 33 municpios), com maior autonomia e poder poltico, administrativo e fiscal do poder local face s autoridades administrativas centrais. H igualmente divergncias na sociedade moambicana quanto ao tipo de abordagem que deve orientar o processo de descentralizao: Uns alegam que a descentralizao deve comear pelo topo (top-down approach), da administrao central para o governo provincial e deste para a base (cidades, distritos, vilas, comunidades). Os defensores desta ideia sustentam que a descentralizao deve ser feita de modo a no perigar a unidade do Estado e de modo a permitir uma simplificao e reforo organizacional do aparelho de Estado. Outros argumentam que a descentralizao deve comear pela base, isto , da base para o topo (bottom-up approach), como por exemplo atravs da eleio local dos seus representantes na comunidade ou no bairro e assim sucessivamente at ao topo.

H ainda os que se indagam, que tipo de descentralizao e reforma organizacional deve ser feita tendo em conta a exiguidade de recursos financeiros do pas (descentralizar o qu?) e a opo da economia de mercado que reserva um papel cada vez mais amplo aos agentes econmicos privados e sociedade civil.

As eleies autrquicas, realizadas a 30 de Junho de 1998 em 33 autarquias, ficaram marcadas pelo boicote da oposio, liderada pela Renamo, e sobretudo por uma elevada absteno que rondou em mdia os 86% . Valores completamente opostos aos das eleies gerais de 1994, onde o grau de participao foi superior aos 80%. Apesar de membros ou indivduos prximos da Renamo terem sido nomeados para cargos administrativos locais, na presente estrutura administrativa muito centralizada eles esto de qualquer modo subordinados ao governo e tm uma capacidade e meios de aco muito limitados.

Da lei 3/94 s eleies autrquicas de Junho de 1998

O processo de descentralizao teve o seu incio em 1991 com a elaborao pelo governo do programa de reforma dos rgos locais (PROL), que tinha como objectivo a reformulao do sistema de administrao local do Estado vigente e a sua transformao em rgos locais com personalidade jurdica prpria distinta da do Estado, dotados de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Este programa consistia na elaborao de um diagnstico e estudos aprofundados nas reas jurdica, administrativa, financeira, de infraestruturas e meio ambiente dos quais resultou a lei 3/94, aprovada com unanimidade pela Assembleia (mono-partidria) em Setembro de 1994. Elaborada aps uma longa e intensa fase de consultas a nvel nacional e debatida igualmente em fruns internacionais, a lei 3/94 era um produto essencialmente interno, apesar do apoio dos dadores externos, que reunia o consenso de uma ampla parte da sociedade civil moambicana e das elites (modernas e tradicionais)8. Com as primeiras eleies multipartidrias (para a Presidncia e Parlamento) de Outubro de 1994 a marcarem uma etapa importante no processo de pacificao e democratizao do pas, concluiu-se que j estavam criadas as condies para se avanar, embora gradualmente, com a descentralizao pelo menos administrativa da gesto do pas. Mas por falta de clareza constitucional ou por interesses ou divergncias polticas, interpretou-se como descentralizao (ou prioridade na descentralizao) o processo que iria conduzir s eleies locais e a consequente criao dos Municpios urbanos e rurais luz da lei 3/94. Contudo, a legislao elaborada posteriormente na tentativa de complementar e aplicar essa lei suscitou forte oposio da Renamo, da UD e de elementos da prpria Frelimo, e dvidas quanto sua conformidade com a Constituio. Da a emenda da Constituio da Repblica atravs da lei 9/96, que introduz no captulo sobre rgos Locais do Estado os artigos 188-198 sobre o Poder Local com o objectivo de organizar a participao dos cidados na soluo dos problemas prprios da sua comunidade. Estas alteraes Constituio determinaram mudanas significativas ao previsto na lei 3/94, substituda posteriormente e luz da nova Constituio pela lei 2/97 (ver quadro 1). A aprovao da lei 2/97 e da subsequente legislao e regulamentao complementar referida lei, elaboradas praticamente sem consulta ou debate com outras foras polticas ou representantes da sociedade civil, foi objecto de grande controvrsia e diviso entre as principais foras polticas. A lei foi aprovada apenas com os votos da Frelimo e da UD, tendo a Renamo boicotado a votao e finalmente tambm as prprias eleies autrquicas, devido a discordncias vrias, nomeadamente quanto superviso e procedimentos do processo eleitoral, quanto ao nmero limitado de municipalidades criadas na primeira fase da descentralizao, e s funes (pouco definidas) das autoridades locais e centrais no mesmo espao geogrfico (incluindo em termos de finanas locais). No obstante a falta de consenso entre as principais foras polticas nacionais e o boicote de todos os partidos da oposio, as eleies autrquicas acabaram por se realizar. Consideradas a primeira etapa de facto do processo de descentralizao, o elevado nvel de absteno (dificilmente justificvel apenas pelo boicote da oposio) visto por vrios observadores e representantes polticos nacionais sobretudo como uma sano poltica de descentralizao em geral e conduo do processo pelo governo e a Frelimo. Para outros, o desinteresse e/ou desconhecimento da maioria da populao relativamente s regras e objectivos das eleies autrquicas traduzem antes de mais a rejeio e/ou inadequao do sistema poltico multipartidrio, que mais no seja pelo menos do ponto de vista econmico, dado os elevados custos das eleies autrquicas, suportados na quase totalidade pela UE9.

Weimar e Fandrych, 1998, p.3. Sobre os possveis porqus da elevada absteno nas eleies autrquicas ver nomeadamente Weimar, Agosto de 1998.

Quadro 1 Principais diferenas entre a lei 3/94 e a lei 2/97 sobre o poder local LEI 3/94
Diviso administrativa em 128 distritos municipais rurais (= distritos) e 23 distritos municipais urbanos.

LEI 2/97
Criao de autarquias, subdivididas em municpios (urbanos) e povoaes (rurais). Cidades, vilas, aldeias, povoaes (544) so partida elegveis para o estatuto de autarquia. Ficam de fora do poder local, os 128 distritos geridos pelos rgos administrativos locais e, por conseguinte, sob administrao central. Eleio directa e secreta do Presidente e da Assembleia municipal (AM). Metade dos membros do Conselho municipal so designados pelo Presidente e metade so membros da AM. As funes dos governos locais so reduzidas em questes essenciais (como o uso da terra) e condicionadas existncia de recursos financeiros locais. Representao dos rgos de administrao central na jurisdio territorial das autarquias. Possibilidade de controlo e participao destes no governo local (dupla administrao). Autonomia administrativa, fiscal, patrimonial e de organizao. Subordinao administrativa das autarquias ao princpio da unidade do poder poltico. Apoio oramental previsto no OGE. A participao das autoridades tradicionais substancialmente limitada e sujeita a regulamentao ministerial. No h referncia ao direito de associao dos municpios. Princpio do gradualismo. A lei da criao das autarquias (elaborada, discutida e aprovada posteriormente) limita o nmero de autarquias na primeira fase a 33. Tutela legal e financeira dos municpios por parte de MAE e do MPF, respectivamente. A lei da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias (elaborada, discutida e aprovada posteriormente) determina que a tutela pode ser delegada aos governos provinciais.

Eleio directa e secreta dos trs rgos municipais: Presidente (Administrador nas zonas rurais), Assembleia e Conselho municipais. Enumerao clara das funes e servios dos governos locais (inclui segurana pblica, uso da terra, abastecimento de gua, entre outros) Definio clara das prerrogativas e competncias da administrao central e do municpio. Autonomia oramental, fiscal, patrimonial, de planeamento e organizao. Apoio oramental previsto no OGE. Integrao das autoridades tradicionais no processo de consulta e tomada de deciso locais (nomeadamente no arbtrio de conflitos e em questes relacionadas com o uso da terra). Direito criao de uma associao de municpios. Princpio do gradualismo: estabelecimento gradual dos municpios com base em condies socio-econmicas, administrativas e de infraestrutura mnimas. Tutela legal e financeira dos municpios por parte do Ministrio da Administrao Estatal (MAE) e do Ministrio do Plano e Finanas (MPF), respectivamente.

Desconcentrao, autarcizao e outras medidas de descentralizao

O processo de descentralizao significa, no caso especifico de Moambique, uma combinao do processo de desconcentrao e de autarcizao. Desconcentrao, na medida em que o governo central tem estado a transferir alguns poderes de gesto local para os governos provinciais; um exemplo a gesto dos recursos humanos do Estado a nvel local que h dois anos passou para os governos provinciais. Prev igualmente uma devoluo de poderes, de forma gradual, aos rgos eleitos atravs das autarquias, desde Junho de 1998. O processo de autarcizao foi objecto de debate na Assembleia da Repblica em Dezembro de 1996, que culminou com a aprovao da lei 2/97. Neste contexto, o aumento do espao de deciso local, potencia em princpio um maior envolvimento dos cidados e das foras vivas que residem em cada uma das cidades e vilas, na gesto e resoluo dos problemas de natureza local, para os quais a referida lei define as atribuies e competncias.

Outras medidas de descentralizao esto em curso, nomeadamente a privatizao de empresas estatais e a regulamentao da actividade empresarial no domnio pblico. Na altura da misso a Moambique, estava alm disso em estudo a delegao a ser feita via organizao dos rgos locais do Estado (provinciais e distritais). Outras leis e regulamentos com impacto para a descentralizao estavam ento em vias de preparao ou de discusso, nomeadamente o regulamento da lei de terras e a lei das comunidades. Para alm do quadro legal da descentralizao, h vrias experincias em curso apoiadas por dadores externos e em colaborao com o governo moambicano e rgos locais do Estado (aos nveis provincial e distrital) destinadas a ensaiar e/ou testar formas de descentralizao (administrativa, fiscal, poltica) em diferentes reas, regies e a diferentes nveis. Algumas destas experincias tm lugar fora do mbito da municipalizao e visam em particular estruturas de governo a nvel provincial e distrital. Alguns exemplos concretos so referidos na segunda parte deste relatrio (caixas 1, 2 e 3). No mbito da descentralizao das polticas sectoriais, s praticamente na rea da educao e sade que existem de facto programas de descentralizao e um quadro legal mais claro, onde o que da competncia do distrito e da provncia conhecido. Nos restantes sectores, a poltica de descentralizao est ainda pouco definida.

Anlise e crticas ao processo de descentralizao

As cautelosas medidas de descentralizao em curso, nomeadamente as primeiras eleies autrquicas, mas tambm outras iniciativas ao nvel provincial, distrital e local ensaiadas pelo governo e dadores, so para uns um mero ensaio, cujos resultados ditaro a via a seguir. Para outros so o mnimo denominador comum de um processo que, motivado e iniciado pelas elites polticas do pas, tende cada vez mais a ser visto como uma coisa dos dadores e de algum modo imposta pela ajuda internacional que, apesar do notvel crescimento econmico do pas, continua a representar mais de 70% do PIB de Moambique (100% no perodo entre 1992 e 96, de acordo com estatsticas do Banco Mundial). A anlise interna e externa da evoluo do processo de descentralizao concorda em geral na regresso que este sofreu desde a lei 3/94 at realizao das eleies municipais. Para alguns esta regresso era necessria de modo a permitir reajustamentos e a preparao do terreno para a transferncia e devoluo de recursos e poderes. Receios de ver o pas submergir em novos conflitos internos, em tribalismos ou regionalismos susceptveis de afectar a unidade do Estado moambicano so uma das explicaes frequentemente avanadas para explicar os recuos do processo e a necessidade de gradualismo. Para outros, trata-se de um sinal da efectiva falta de vontade do governo (ou de uma parte dominante da Frelimo) em realmente descentralizar e democratizar, agudizando ainda mais a falta de confiana no Estado j muito desacreditado pelas acusaes de m gesto, clientelismo e corrupo. Uma das grandes crticas poltica de descentralizao, ainda que o argumento do governo seja o gradualismo do processo (sem calendrio definido), reside no facto de que deixa de fora a grande maioria da populao e grande parte dos recursos que permitiriam alguma autonomia das autarquias. Objecto de crtica tambm o facto de a diviso administrativa ir s at ao posto administrativo (o mais baixo escalo da actual estrutura administrativa) e de no contemplar as comunidades nem envolver de alguma forma as autoridades tradicionais. No obstante as crticas e a decepo expressa por muitos quanto conduo do processo de descentralizao e sua evoluo, e apesar de algum cepticismo nomeadamente por parte dos dadores relativamente ao futuro do processo de democratizao (de que a descentralizao tida como parte integrante), a tendncia mais ou menos geral considerar que apesar de modesta a actual poltica de descentralizao um passo positivo no sentido de uma maior democratizao e abertura poltica.

Actores da descentralizao
Na medida em que o processo de descentralizao em Moambique se centra antes de mais na criao de autarquias locais, os actores por excelncia no quadro legal da descentralizao so os rgos criados pelo processo de autarcizao gradual que est em curso. No entanto, a criao de autarquias implica uma reviso e reforma do papel, funes e relacionamento com outros rgos do Estado (locais, distritais e dos governos provinciais), bem como com outros actores locais, ainda que no institucionalizados, como o caso das comunidades locais, das autoridades tradicionais, ONGs ou associaes locais. O papel efectivo de cada um destes actores no processo de descentralizao est em muitos casos ainda por definir ou em fase de definio e depende de vrios factores (legais, financeiros, humanos, etc.). As suas potencialidades sero certamente melhor avaliadas com o decorrer do processo. Depender sobretudo da vontade poltica fazer ajustamentos ao processo que permitam utilizar as potencialidades destes actores. Importa contudo referir que so muitas e variadas as opinies sobre o papel destes actores na descentralizao: desde considerar que a unidade base da descentralizao deveria ser a comunidade local, at considerar que deveria ser o governo provincial, com variantes intermdias pelo meio (os distritos, os municpios). Importa igualmente referir que, conforme sublinhado por muitas das pessoas entrevistadas e por vrios estudos (nomeadamente sobre a descentralizao, a democratizao e sobre a relao Estado/sociedade civil), uma participao alargada na gesto pblica, incluindo local, nunca foi incentivada pelas elites polticas coloniais ou do ps-independncia. Sempre prevaleceu e prevalece uma cultura de governao top-down (de cima para baixo), que muito contribuiu para criar uma mentalidade de dependncia e desresponsabilizao dos locais face ao Estado e ao governo central, visto como o nico provedor e responsvel pelo bem-estar e desenvolvimento das populaes. Um dos principais desafios que se apresenta aos actores da descentralizao precisamente mudar essa mentalidade no sentido de uma maior participao e responsabilizao das populaes locais no seu desenvolvimento.

O Municpio e os seus rgos

A emenda constitucional de 1996 (lei 9/96) introduziu o Poder Local, consubstanciado na existncia de autarquias locais. O Poder Local tem como objectivo organizar a participao dos cidados na soluo dos problemas prprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local e o aprofundamento da democracia, no quadro da unidade do Estado Moambicano (artigo 188). O Artigo 1 da Lei 2/97 estabelece que as autarquias locais so pessoas colectivas pblicas dotadas de rgos representativos prprios que visam a prossecuo dos interesses das populaes respectivas, sem prejuzo dos interesses nacionais e da participao do Estado. As autarquias locais subdividem-se em Municpios e Povoaes (artigos 2). Os Municpios correspondem circunscrio territorial das cidades e vilas e as povoaes sede do posto administrativo. As autarquias locais tm como rgos uma Assembleia, dotada de poderes deliberativos, e um rgo executivo (Conselho municipal) que responde perante ela, nos termos fixados na lei. A assembleia eleita por sufrgio universal. O rgo executivo da autarquia dirigido por um presidente tambm eleito por sufrgio universal, directo e secreto dos residentes na respectiva circunscrio territorial (artigo 16 da Lei 2/97). Metade dos membros (vereadores) do Conselho municipal so designados pelo Presidente e metade so membros da AM. A durao do mandato dos rgos eleitos das autarquias locais de cinco anos.

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As autarquias tm autonomia administrativa, financeira e patrimonial, podendo inclusivamente criar e receber impostos. Sendo a funo tradicional fundamental da autarquia prover servios de utilidade pblica aos autarcas, o municpio deve ser visto como um agente catalizador do desenvolvimento econmico e social local em benefcio dos muncipes (residentes do municpio). As suas reas de competncia, ainda que pouco definidas na opinio de muitos, incluem tambm o ambiente, o planeamento urbano, a qualidade de vida. O municpio pode nomeadamente criar companhias municipais e servios autnomos para a prestao de servios pblicos ou pode contratar empresas privadas ou ONGs. O municpio deve, alis, orientar e apoiar a iniciativa privada, na criao e fortalecimento das micro e pequenas actividades da mesma natureza, gerando emprego e utilizando tecnologias acessveis e de fcil apoio pelo municpio, com vista angariao de mais receitas para a sobrevivncia e desenvolvimento dos muncipes e do seu municpio. Importa no entanto referir que, em virtude do gradualismo do processo e da necessidade de criao de infraestruturas e capacidade local, a transferncia de poderes dos rgos centrais e locais do Estado ser feita pouco a pouco, durante um perodo de transio. Alm disso, o oramento anual e os planos de desenvolvimento locais, bem como pedidos de emprstimo do municpio esto sujeitos a aprovao e ratificao por parte do governo central. Segundo o Artigo 9 da Lei 2/97 as autarquias locais esto sujeitas tutela administrativa do Estado, que pode ser delegada aos servios competentes do governo provincial. Esta tutela consiste na verificao da legalidade dos actos administrativos dos rgos autrquicos nos termos fixados por lei. Para alm dos limites legais da capacidade e poderes dos municpios, bem como da em geral fraca capacidade administrativa e em recursos humanos, uma fragilidade importante dos municpios a escassez de recursos financeiros. Para poderem prestar servios pblicos e promover o desenvolvimento local, os municpios dependem sobretudo da sua capacidade de mobilizarem recursos locais que, independentemente da capacidade de colecta dos municpios, so geralmente fracos devido nomeadamente fraca actividade econmica local na maior parte dos municpios (com excepo de Maputo, e outras pequenos centros urbanos/porturios), ao baixo rendimento da maioria da populao e mais ou menos generalizada fuga ao fisco. Para apoiar as finanas locais, a legislao prev a atribuio aos municpios de um fundo de compensao no valor de 1,5 a 3% do total de receitas anuais do Estado10. Alguns municpios beneficiam sobretudo do apoio de dadores externos, o que pe a questo da sustentabilidade a longo prazo. No obstante todas as limitaes e falta de capacidade dos municpios, estes podero ser no s um elemento dinamizador do desenvolvimento local, mas tambm dinamizador de uma maior interaco entre todos os actores interessados ou que tm um papel no desenvolvimento local, sejam eles comunidades locais, associaes da sociedade civil ou representantes do sector privado local, rgos locais/distritais/provinciais da administrao central, dadores ou ONGs nacionais ou estrangeiras presentes no terreno, etc.

Os rgos Locais do Estado (OLE)

A par do Poder Local, a emenda constitucional de 96 consagra a existncia dos rgos locais do Estado, cujo objectivo a representao do Estado ao nvel local, para a administrao e desenvolvimento do respectivo territrio e contribuem para a integrao e unidade nacionais (artigo 185). So OLE os governos provinciais, as administraes distritais, dos postos administrativos e das localidades (nesta ordem hierrquica). Largamente desacreditados, a reforma dos OLE inscreve-se no quadro da reforma administrativa em curso. Os OLE garantem, no respectivo territrio, sem prejuzo da autonomia das autarquias locais, a realizao de tarefas e programas econmicos, sociais e culturais de interesse local e nacional,
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Varivel de municpio para municpio de acordo com o ndice de populao, rea, nvel de desenvolvimento e capacidade de colecta de impostos e taxas locais.

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observando o estabelecido na Constituio, as deliberaes da Assembleia da Repblica, do Conselho de Ministros e dos rgos do Estado do escalo superior (artigo 186.1). Na altura da misso a Moambique estava ainda em curso a discusso sobre o papel dos rgos locais do Estado no mbito da descentralizao. Estes devem: funcionar como rgo responsvel pela planificao do desenvolvimento local e como agente principal de desenvolvimento a nvel local; prestar servios sociais e econmicos s comunidades locais; estimular e organizar a participao das comunidades na soluo dos seus problemas. Para tal, necessrio e urgente o aumento de capacidade da administrao local para o atendimento adequado e satisfatrio ao pblico, em equipamento, infraestrutura e capacidade humana. tambm urgente a criao de mecanismos de consulta a nvel local com representao aos vrios nveis (at ao bairro ou aldeia), para permitir que gradualmente se v criando capacidade para o dilogo e negociao com os vrios dadores e parceiros ao nvel local. Nesse sentido e embora sejam entidades diferentes e distintas, o papel dos OLE no difere substancialmente do das autarquias, com a principal diferena da autonomia e legitimidade destes ltimos, eleitos por sufrgio universal (autonomia e legitimidade contestadas por vrios e em particular pela Renamo dadas as circunstncias em que decorreram as eleies autrquicas). Municpio e administrao distrital coabitam inclusivamente no mesmo espao fsico, tendo estes ltimos a possibilidade de controlar e participar na governao local. Apesar de as funes dos municpios e dos OLE estarem em princpio definidas, muitos consideram que a legislao ainda muito ambgua e susceptvel de gerar mais conflitos do que uma boa colaborao entre OLE e as novas entidades autnomas de governao, para alm de que a autonomia dos municpios muito relativa e a sua dependncia do Estado particularmente grande nesta primeira fase da criao, instalao e funcionamento das autarquias. O Papel dos Governos Provinciais O governo provincial chefiado pelo governador, entidade poltica, executiva e administrativa nomeada pelo Presidente da Repblica, que preside ao Conselho executivo provincial. Este formado por representantes (directores provinciais) da maior parte dos ministrios do governo central, nomeados pelo Ministro competente para a rea em questo, muitas vezes sem consultar o governador da provncia, embora a lei assim o imponha. Entre outras, as funes do governo provincial incluem a superviso, coordenao e assistncia s autoridades locais. No tem poderes legislativos nem normativos, limitando-se ao cumprimento de regras, competncias e procedimentos definidos pelos rgos centrais, e execuo das polticas centralmente definidas. Um dos problemas que afecta particularmente os governos provinciais (e distritais) a dupla subordinao que at hoje caracteriza a administrao moambicana. Esta consiste na subordinao (recepo de comandos e orientaes; relatrios e prestao de contas) de um mesmo responsvel administrativo a dois superiores hierrquicos normalmente de escales diferentes. Por exemplo, os directores provinciais (DP) subordinam-se em termos funcionais aos governadores provinciais (subordinao horizontal), mas metodologicamente subordinam-se aos respectivos ministros (subordinao vertical). Na medida em que o DP categorizado profissionalmente pelo seu Ministro, tende muitas vezes a respeitar as orientaes e decises do Ministro em prejuzo muitas vezes das prioridades definidas pelo governo provincial. No distrito por exemplo, o director distrital presta contas ao Administrador, mas deve tambm prestar contas ao seu director provincial. Mas outros apontam uma situao inversa (subordinao quase exclusiva ao governador provincial em detrimento das orientaes do Ministro competente), verificando-se por vezes um desfasamento mais ou menos importante entre as polticas e prioridades definidas a nvel nacional e as definidas ao nvel da provncia.

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Justificaes avanadas para este tipo de situao so: por um lado, a concentrao de poderes na pessoa do governador provincial e, por outro lado, o vazio poltico, particularmente em algumas reas, onde no h orientaes e polticas definidas e onde os tempos de espera so dificilmente conciliveis com a urgncia ou a necessidade de aco.

Muitos consideram que para gerir uma cooperao descentralizada imprescindvel reestruturar e fortalecer os governos provinciais, o que requer a reviso da lei dos governos provinciais, a definio de um quadro legal para os rgos locais, a definio dos papis de cada um e a atribuio de recursos humanos e financeiros que permitam ao governo provincial ter algum impacto no desenvolvimento local. Seria importante reforar a capacidade e autonomia de gesto dos governos provinciais, em sintonia com as prioridades e opes definidas a nvel nacional, e sobretudo no quadro da poltica de descentralizao. Deveria nomeadamente caber aos governos provinciais uma maior participao na definio de polticas a aplicar na provncia e uma maior autoridade na coordenao dessas polticas a nvel provincial e na coordenao da actuao ou envolvimento dos dadores na provncia, pelo que importaria desenvolver e reforar capacidades na administrao provincial. Na altura da misso a Moambique, existia um anteprojecto de lei sobre a reforma dos governos provinciais, mas a discusso sobre esta questo promete ser difcil e lenta, nomeadamente por causa das suas implicaes polticas. So muitas as resistncias a uma maior autonomia e poder dos governos provinciais, sobretudo quando muitos consideram que alguns governadores se comportam como verdadeiros reis, sem terem em considerao as polticas e prioridades definidas ao nvel nacional ou sem prestarem contas ao governo. Os governos provinciais deveriam, na opinio de alguns analistas locais e de alguns dadores, servir de principal eixo de ligao e articulao do Estado com os distritos, municpios e comunidades locais. No entanto, o receio de regionalismos e de ameaas unidade nacional pesaro sobretudo e antes de mais sobre o estatuto e poderes dos governos provinciais. O Papel das Administraes Distritais A administrao distrital repete ao nvel do distrito o esquema hierrquico e funcional do governo provincial, a quem responde directamente e do qual depende. A administrao distrital chefiada pelo Administrador Distrital; este preside ao Conselho Executivo distrital, constitudo por representantes (directores distritais) de alguns dos ministrios representados ao nvel provincial (raramente esto todos representados). O distrito em Moambique foi definido como a unidade base de planeamento e desenvolvimento socio-econmico do pas, o que acabou por se nunca se concretizar devido aos problemas de falta de meios e capacidade a vrios nveis11. Num contexto predominantemente rural como o caso de Moambique, ao nvel do distrito que a ligao entre a descentralizao e a planificao do desenvolvimento se pode fazer mais facilmente. A administrao distrital, assistida pelos chefes de posto administrativos, o escalo administrativo mais baixo da infraestrutura organizacional bsica e poltica, onde os rgos principais do Estado esto representados. Eles so provavelmente a unidade que tem a relao mais ntima com grupos de interesse e com a comunidade local e constituem certamente o ponto de encontro e o principal elo de ligao entre os nveis local, provincial e central12. As potencialidades do distrito num contexto de descentralizao so contudo limitadas por problemas de vria ordem. Em muitos casos a administrao distrital no capaz de identificar os seus problemas e necessidades, de definir os seus objectivos e prioridades de desenvolvimento. As instituies de governo existentes ao nvel do distrito (e frequentemente tambm ao nvel da provncia) sofrem em
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Chichava e Moiane, 1998, p.18. Barnes, Ising e Weimer, 1997, p. 6.

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geral de falta de formao, de experincia, de capacidade, de falta de uma cultura de governao aberta e de participao da comunidade. Alm disso, o distrito financeiramente dependente do governo provincial. No tem oramento; vive de subsdios cujo montante determinado com base nas colectas feitas no distrito e que, na quase totalidade dos casos, no sequer suficiente para a gesto corrente (pagamento de salrios e despesas de funcionamento)13. Mas no se trata apenas de aumentar o financiamento ao distrito de modo a que adquira capacidade de investimento. Trata-se tambm de capacitar a administrao para fazer uma programao que v de encontro s necessidades da populao e uma governao transparente. Estas so condies necessrias para credibilizar e promover uma cultura de contribuio do cidado para o seu prprio desenvolvimento, o que permitiria reforar tambm a capacidade de colecta do distrito. Alguns consideram que deveriam ser os distritos a principal unidade de descentralizao, e no os municpios (unidades com poucos recursos e demasiado limitadas em termos de nmero, de rea geogrfica e de capacidades para promoverem efectivamente um desenvolvimento local com impacto a nvel nacional) nem ao nvel dos governos provinciais (unidades demasiado amplas para serem capazes de promover o desenvolvimento local). Os distritos concentram a maior parte dos recursos naturais capazes de promoverem a sustentabilidade e o desenvolvimento econmico e social. Alm disso, tomar o distrito como a unidade de descentralizao permitiria populao em geral participar na gesto e desenvolvimento local, o que no o caso com o actual processo de descentralizao.

As comunidades locais
desejvel que a descentralizao se reflicta at ao nvel de base de organizao da populao, pois o seu objectivo primrio envolver a comunidade na discusso dos seus prprios problemas, na identificao de solues, no desenvolvimento e transformao do seu habitat. Para tal deve haver um envolvimento da sociedade civil local (tnica, religiosa, lderes tradicionais, polticos, organizaes, associaes, crculos de interesses, etc.) no processo de desenvolvimento local. Embora no possa resolver todos os conflitos e problemas, um dilogo e participao alargados poder ajudar a medi-los, criar o consenso e integrar os locais no processo de tomada de deciso criando assim uma base forte para a planificao e descentralizao, aproximando o Estado das comunidades locais e tornando-o mais responsvel na interpretao dos anseios das comunidades no mbito do desenvolvimento local. A questo como implementar a devoluo do poder de gesto s comunidades locais? E que poder de gesto? Actualmente no existe um mecanismo institucionalizado de envolvimento das comunidades na resoluo dos seus problemas dirios ou de participao colectiva. H aces no planificadas muitas vezes organizadas pelas ONGs ou instituies estatais para o debate de um determinado assunto. o caso da lei de terras, cujo debate popular foi organizado pelas ONGs aos vrios nveis com apoio/ colaborao de parlamentares. Vrias iniciativas, muitas das quais apoiadas por dadores externos, de apoio descentralizao ao nvel provincial e distrital visam igualmente a identificao, desenvolvimento e promoo de mecanismos de participao da sociedade civil e sector privado locais (ver caixas 2 e 3). A maior parte dos mecanismos de participao comunitria existentes tm um carcter consultivo. O envolvimento das comunidades no desenvolvimento e na gesto dos recursos locais no pode contudo ser apenas na base de rgos consultivos. Estes devem ter um poder vinculativo. Existem algumas iniciativas (fruns de comunidades, comits distritais de desenvolvimento) para as quais no existe ainda um quadro legal, mas que se prev podero vir a ser institucionalizadas. A emenda Constitucional de 1996 (Lei 9/96) que introduz o poder local, e o quadro jurdico para a implantao
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Dos 128 distritos de Moambique, apenas 1 (Boane, devido ao desenvolvimento de uma actividade econmica especfica) financeiramente autnomo (com receitas que cobrem o valor das despesas).

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das autarquias locais (lei 2/97), ajudam a perspectivar a integrao de organizaes representativas da comunidade e de mecanismos de participao, pelo menos no limitado espao geogrfico dos municpios. Alguns consideram que a experincia da organizao e mobilizao das populaes atravs dos Grupos Dinamizadores de bairro e das Comisses de moradores e quarteires14, se bem sistematizada e enriquecida, poder eventualmente servir de base ou como exemplo para a criao de mecanismos de participao da comunidade no desenvolvimento econmico e social das suas respectivas comunidades, sobretudo nas zonas urbanas. A situao nas zonas rurais geralmente diferente, na medida em que possvel encontrar formas de organizao da comunidade com caractersticas prprias. A opo por esta via implicaria contudo realizar uma reflexo profunda sobre como reconciliar algumas funes positivas realizadas pelas autoridades tradicionais no passado e algumas tarefas positivas realizadas por organizaes locais e pelos grupos dinamizadores (bem como o grau de reconhecimento, credibilidade e apropriao de que estes possam eventualmente ainda gozar junto das populaes). importante rever a organizao e funcionamento destas organizaes e grupos luz da institucionalizao das autarquias locais de forma a facilitar a coordenao da realizao de actividades que visem a satisfao das necessidades especficas das comunidades.

As Autoridades Tradicionais
A autoridade tradicional uma expresso social e poltica das formas de organizao local em frica, cujo papel e funes foram sofrendo alteraes em funo das mudanas e evoluo do pas. Tendo emergido como autoridade legtima das populaes locais, as funes do Rgulo e do Induna foram transformadas e instrumentalizadas para reforar a autoridade e controlo da administrao colonial. Aps a independncia e com a emergncia do Estado moderno, as formas de autoridade tradicional existentes foram marginalizadas, largamente ignoradas e apenas alguns rgulos reconhecidos oficialmente, o que alis levou muitos chefes tradicionais a aliarem-se oposio15. Contudo, o espao de organizao poltica e social deixado vazio pela ausncia ou incapacidade do Estado em se afirmar junto das comunidades locais permitiu a muitos chefes tradicionais (como a organizaes religiosas, ONGs, etc.) afirmarem-se como autoridade local e margem do Estado. O papel da autoridade tradicional no processo de descentralizao e mobilizao da participao comunitria no desenvolvimento rural (no h representao tradicional nos meios urbanos) no claro nem unnime. Muitos defendem que sendo o rgulo um administrador de pessoas e no de recursos territoriais, no por isso uma unidade de descentralizao. Alm disso, o grau de representatividade, legitimidade e influncia de um rgulo varia de comunidade para comunidade. H no entanto, aspectos do seu funcionamento que podem ser melhorados e adaptados evoluo poltico-organizativa do pas. Esto em curso estudos com vista a identificar os aspectos positivos que podero ser capitalizados e enquadrados no processo de descentralizao. Para a preparao da lei 3/94 tinham j na altura sido feitos vrios estudos e processos de consulta sobre e com as autoridades tradicionais (e as comunidades a que eles presidiam) para avaliar do papel que estas poderiam ter na descentralizao. A lei 3/94 previa nomeadamente a integrao das autoridades tradicionais no processo de consulta e tomada de deciso locais e um papel particularmente relevante no arbtrio de conflitos e em questes relacionadas com o uso da terra.

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Sobre os Grupos Dinamizadores ver Chichava, 1997. Soiri, 1999, p. 25.

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A lei 2/97 limita substancialmente a participao das autoridades tradicionais e sujeita-a a regulamentao ministerial. A lei estipula (artigo 28) que: 1. o Ministro que superintende na funo pblica e na Administrao Local do Estado, coordenar polticas de enquadramento das autoridades tradicionais e de formas de organizao comunitria definidas pelas autarquias locais; 2. no desempenho das suas funes, os rgos das autarquias locais podero auscultar as opinies e sugestes das autoridades tradicionais reconhecidas pelas comunidades como tais, de modo a coordenar com elas a realizao de actividades que visem a satisfao das necessidades especficas das referidas comunidades. A tendncia parece pois ser a de excluir novamente da reforma administrativa as formas de governao e liderana local tradicionais, no centralistas por natureza. No mbito das autarquias e da autonomia organizativa e administrativa de que estas dispem, o enquadramento do rgulo (reconhecido como tal pela respectiva comunidade) na gesto do desenvolvimento local poder eventualmente ser maior (ou menor) dependendo da vontade da administrao municipal.

As ONGs
O papel das ONGs (internacionais, em particular) em Moambique uma questo controversa. -lhes reconhecido um papel importante na assistncia s populaes mais desfavorecidas e no desenvolvimento dos sectores sociais, mas o comportamento e o balano das aces e estratgias das grandes agncias de ajuda internacional no uma questo pacfica, nem na relao com o Estado nem com as comunidades. O nmero de agncias presentes no pas16, bem como o seu peso econmico, social e estratgico, aumentou muito significativamente a partir de meados dos anos 80, numa altura em que o papel social do Estado estava em declnio. Os recursos humanos e financeiros das ONGs, especialmente as estrangeiras, excede facilmente os de muitas municipalidades e distritos, o que faz delas um parceiro particularmente importante e lhes confere uma grande autonomia (o que nem sempre facilita a colaborao com OLE, pelo contrrio). Em algumas zonas do pas, estas praticamente substituram o Estado, demasiado fraco ou simplesmente ausente, algumas realizando funes mais tradicionais de ajuda de emergncia e assistncia tcnica, outras procurando fazer um desenvolvimento a mais longo prazo prestando servios bsicos comunidade (sade, educao, apoio social, desenvolvimento de infraestruturas), utilizando metodologias e estratgias (nomeadamente parcerias) muito diferentes de acordo com as ONGs. Algumas ONGs procuram sobretudo apoiar a emergncia de uma sociedade civil local, privilegiando as parcerias locais ou ajudando formao de ONGs nacionais. A proliferao de ONGs nacionais que se verificou a uma dada altura em Moambique, muitas delas artificiais, sem qualquer ligao com as comunidades locais, demasiado dependentes das agncias internacionais e pouco transparentes, levaram a que muitas agncias internacionais optassem por outras parcerias (com grupos de base, cooperativas, associaes de mulheres, grupos de interesse, etc.). Algumas estabeleceram ou procuram estabelecer uma efectiva relao de confiana e colaborao com as comunidades locais, com base em metodologias participativas. Mas tambm neste caso as experincias so muito diferentes, algumas com sucesso outras no, nem sempre a prtica correspondendo ou demonstrando a teoria, como nem sempre o tipo de parceria que garante a sustentabilidade dos projectos ou programas.

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A LINK (1998) lista mais de 500 ONGs, nacionais e estrangeiras, presentes em Moambique. O nmero de agncias nacionais aumentou significativamente a partir de 1990 devido por um lado a presses econmicas, polticas e sociais dentro de Moambique e, por outro lado, procura por parte das agncias internacionais de veculos de implementao dos seus programas de desenvolvimento.

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No que respeita s relaes entre as ONGs e o Estado (a nvel central ou local), elas so geralmente difceis, seno conflituosas. O Estado queixa-se da falta de dilogo, sobretudo em questes de princpios, valores, estratgias e polticas de desenvolvimento, o que faz das agncias parceiros silenciosos, e s vezes quase que opostos aos programas centralmente definidos pelo Estado. As ONGs por sua vez queixam-se da natureza de classe do Estado, do centralismo e ineficincia que muito dificulta o trabalho com a administrao local, da corrupo, do desenraizamento cultural dos detentores do poder poltico, da falta de abertura democrtica em geral17. A relao tanto mais difcil quanto o Estado frgil e dependente da ajuda externa, de que as ONGs so um veculo, e as ONGs economicamente poderosas. Mas no so apenas estas assimetrias que podem explicar as dificuldades de relacionamento e dilogo entre as ONGs e o Estado moambicano. Questes como a falta de capacidade e de vontade poltica, quer por parte do Estado quer das ONGs (nacionais e estrangeiras), podem igualmente explicar estas dificuldades de relacionamento e ausncia de dilogo. Embora a atitude de muitas ONGs, sobretudo de ONGs para o desenvolvimento, face ao Estado tenda a mudar no sentido da necessidade de maior dilogo e colaborao e na medida da abertura e democratizao do Estado, nem sempre a passagem prtica se revela fcil ou conforme s necessidades e expectativas, levantando muitas vezes a questo da independncia e credibilidade das ONGs. A discusso da Lei de Terras (ver tambm parte II.2) um dos exemplos ilustrativos das potencialidades da colaborao e dilogo entre ONGs (nacionais neste caso) e instituies do Estado, bem como da capacidade existente por parte de ONGs nacionais em promover e participar num debate do gnero a nvel nacional. Ainda que o resultado possa no ser totalmente satisfatrio para a sociedade civil, a Lei reflecte pelo menos em parte a vontade da sociedade civil e fez desta um parceiro/actor incontornvel no debate sobre a questo. Por parte do Estado, h tentativas de integrar a aco das ONGs nos planos nacionais, atravs de uma proviso e controlo das suas actividades. Desde 1995 que o governo tem vindo a apresentar propostas de cdigos legais para a regulamentao das actividades das ONGs, seus direitos e deveres, mas tem at agora encontrado forte oposio por parte das ONGs, particularmente estrangeiras, que vm a atitude e propostas do governo mais como uma tentativa de controlo das suas aces do que uma abertura para um efectivo dilogo e participao das ONGs na planificao e formulao de polticas de desenvolvimento. Outro problema qual a instituio do Estado que, ao nvel nacional, teria capacidade (e legitimidade no seio da administrao) para servir de interlocutor das ONGs e veculo para a troca de informao entre o governo central, OLE e ONGs. A descentralizao coloca ainda outras questes, nomeadamente a dos rgos que a nvel provincial e local devem servir de interlocutores e coordenadores das aces das ONGs a nvel regional e local. Apesar do balano muito varivel das experincias e actividades das ONGs em Moambique, estas tm desempenhado, apesar das muitas crticas que lhes possam ser feitas, um papel importante na assistncia e no desenvolvimento das populaes mais necessitadas em Moambique e por vezes a nica assistncia s comunidades de zonas mais remotas. Importa porm que as ONGs tenham a vontade poltica e o distanciamento necessrio para se posicionarem como facilitadores do processo de descentralizao. Algumas ONGs esto j envolvidas no apoio ao dilogo e colaborao entre actores estatais, privados e sociedade civil ao nvel das comunidades locais e no apoio capacitao destes actores para a participao no desenvolvimento local. talvez ao nvel da capacitao (a vrios nveis e com os vrios actores) que as ONGs podem desempenhar um papel particularmente importante no apoio descentralizao, desde que numa ptica de efectivo apoio descentralizao e no na perspectiva de servir os interesses e estratgias dos dadores.

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Adam e Coimbra, 1997.

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Abordagens Participativas e Cooperao Descentralizada no Apoio Descentralizao em Moambique

O conceito de cooperao descentralizada em Moambique. Que relao com a descentralizao?
O conceito de cooperao descentralizada (CD) em Moambique, tal como noutros pases do Sul mas tambm do Norte, em geral pouco conhecido ou sujeito a diferentes interpretaes. H uma certa confuso e ambiguidade sobre o significado do termo, muitas vezes associado a uma cooperao directa entre dadores e ONGs ou comunidades locais margem do Estado e seus representantes, ou entre dadores e actores descentralizados. No h uma noo clara sobre o que , como se faz e as eventuais vantagens e/ou desvantagens. Por exemplo, as geminaes entre cidades ou a cooperao directa entre dadores e governos provinciais ou municpios em Moambique so por vezes apontados como exemplos de CD, sem no entanto haver a preocupao de olhar para outros aspectos dessa cooperao que, juntamente com o tipo de actores envolvidos, marcam a diferena de abordagem da cooperao descentralizada. O conceito de CD est inscrito na cooperao entre Moambique e a Unio Europeia (UE) no quadro da Conveno de Lom, no mbito do Programa Indicativo Nacional (PIN)18. Contudo, num texto publicado num boletim do MAE Especial sobre a cooperao descentralizada (no encontramos outros documentos provenientes da administrao onde a questo seja tratada, para alm do PIN no quadro de Lom) esta no necessariamente associada cooperao com a UE. No h sequer referncia conveno de Lom. A CD tratada como uma questo que respeita cooperao com os dadores em geral e que sobretudo deve ser enquadrada no contexto e situao especfica de Moambique e no apenas na perspectiva das tendncias da cooperao internacional ou dos interesses e estratgias dos dadores. O texto refere nomeadamente a ausncia de uma poltica de CD em Moambique e de legislao especfica nesse sentido. A natureza do Estado moambicano, ainda em fase de consolidao e apenas sado de uma longa guerra civil, e a fase ainda embrionria do processo de descentralizao so apontados como justificao para uma poltica que privilegia e dever continuar a privilegiar no futuro imediato uma cooperao tradicional por oposio cooperao descentralizada. De acordo com esta interpretao, a ligao entre CD e descentralizao no existe ou pode apenas existir numa fase posterior, mais avanada, do processo de descentralizao. Traduz igualmente alguns receios de fragilizao ou perda de controlo do Estado, na medida em que v na CD um meio de reforar sobretudo os meios e capacidades de actores no-estatais ou de rgos da administrao local, reforando a autonomia destes e antecipando-se prpria descentralizao quando esta se encontra ainda numa fase embrionria e que o governo pretende tenha lugar de forma gradual (e controlvel). Ou talvez esta interpretao da CD em Moambique seja apenas o reflexo da desconfiana da administrao face a mais uma proposta (ou tentativa de imposio?) dos dadores, apontando para a necessidade dos prprios dadores reverem as suas prticas de cooperao. Refere nomeadamente que os obstculos a uma efectiva CD advm tambm das prticas centralizadoras dos dadores: decises tomadas longe do terreno, sem consulta e participao das partes interessadas, sem uma perspectiva integrada do desenvolvimento, e segundo uma lgica de assistencialismo que no cria ou procura condies de sustentabilidade; aces de curto prazo; procedimentos complexos e desfasados da realidade e capacidades no terreno.
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A IV Conveno de Lom revista em 1995 prev vrios tipos de modalidades de financiamento a programas de cooperao descentralizada: incluso pelos Estados ACP de programas especficos no NIP; participao de actores descentralizados na execuo dos programas de governo no mbito do NIP; atribuio de uma percentagem do NIP para actividades de CD. Os Estados ACP e a UE acordaram tambm numa declarao sobre a consulta e informao dos agentes de desenvolvimento com vista participao de actores descentralizados na implementao de programas. Estas medidas cabem ao governo do Estado ACP e a sua aplicao est em ltima anlise dependente da vontade deste em promover e apoiar de facto uma cooperao descentralizada.

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Se por um lado, o boletim do MAE traduz uma certa desconfiana e muitas reticncias validade da CD para Moambique, por outro lado enumera o que considera so aspectos positivos da CD: reduzir os desequilbrios regionais e potenciar um desenvolvimento local sustentvel, pela capacitao dos actores envolvidos, pelo reforo institucional, por uma utilizao mais eficaz e uma priorizao mais realista dos fundos disponveis, pela maior participao, responsabilizao e colaborao entre actores locais nos programas de desenvolvimento, e por um aumento de recursos para o desenvolvimento local. Neste sentido, at que ponto ainda sustentvel a afirmao anterior de que a cooperao descentralizada no convm a um processo de descentralizao ainda embrionrio ? No obstante as ambiguidades, confuses e pouca difuso de que o conceito de CD goza em Moambique, e de a sua articulao no apoio descentralizao ser uma prtica pouco corrente, existem contudo vrias e diferentes experincias de cooperao descentralizada em curso no pas (ainda que nem sempre designadas com este nome) em articulao com o apoio descentralizao. Apesar de serem na sua maioria impulsionadas pelos dadores, o governo parece, nalguns casos, querer internaliz-las (ou levado a tal). Alguns exemplos de iniciativas criadas ou adoptadas pelo governo ou resultantes de dinmicas internas so referidas no ponto seguinte e, no ponto 3 desta seco do texto, as actividades de alguns dadores em matria de CD e descentralizao.

Algumas iniciativas e mudanas internas em matria de cooperao descentralizada e descentralizao.

possvel verificar em Moambique uma evoluo no sentido de abordagens mais integrais do desenvolvimento local. A prtica est longe de ser generalizada, mas existe. Nalguns casos, resultam de iniciativas da sociedade civil, noutros do prprio governo. Muitas vezes contam com o apoio ou tm origem na poltica dos dadores, e nalguns casos so assumidas pelo governo e transformadas em instrumento de polticas governamentais.

Instituto de Desenvolvimento Rural (INDER)

Um dos exemplos interessantes e relevantes na perspectiva da ligao entre o processo de descentralizao e a CD, o INDER, uma instituio pblica criada por decreto presidencial, cujos objectivos so: aconselhar sobre e realizar a promoo da participao comunitria no desenvolvimento rural; promover a descentralizao da tomada de decises; e promover a coordenao inter-sectorial das aces de desenvolvimento rural. O INDER tem funes de observatrio (recolha de informao e documentao), de aconselhamento quando h inteno de interveno sectorial ou inter-sectorial e, em menor medida, de experimentao (estudo local). Privilegia a colaborao entre vrios actores: a populao local, as autoridades administrativas de carcter territorial (administrao local, municipal, distrital ou provincial, rgos autrquicos), as autoridades sectoriais, a sociedade civil (ONGs, organizaes comunitrias, etc.) e o sector privado. A interveno dos vrios actores est balizada por legislao governamental aprovada em princpios de 1998. O Inder contraparte ou colabora em vrios programas apoiados por dadores externos (nomeadamente CE, PNUD, Banco Mundial, IFAD, Usaid, Norad) no mbito do apoio descentralizao e promoo de abordagens participativas para o desenvolvimento local, nomeadamente no aconselhamento, desenvolvimento e em alguns casos na execuo de micro-projectos. Um dos quatro programas do Plano de Aco Rural do Inder o programa de micro-projectos (os outros so: microfinanas; associativismo, organizaes locais e comunicao rural; e gesto comunitria de recursos naturais). O 19

programa de micro-projectos consiste em envolver inicialmente pelo menos 20 distritos e 100 comunidades rurais no processo de identificao, implementao e manuteno de investimentos pblicos e em apoiar o estabelecimento de normas descentralizadas para fluxos financeiros19. Visa reforar a participao da comunidade na identificao e implementao de intervenes sectoriais para que haja uma maior coincidncia entre os investimentos pblicos e as necessidades consideradas prioritrias pelas comunidades rurais. De natureza multisectorial e descentralizado, o programa de micro-projectos implica a descentralizao do poder de deciso para o nvel distrital e de comunidade, o que requer o estabelecimento de metodologias de planificao participativa, de modalidades de execuo dos investimentos e de mecanismos institucionais que promovam a responsabilizao dos rgos governativos locais e das comunidades beneficirias em relao operao e manuteno dos empreendimentos20. Na altura da misso a Moambique, a CE e o Inder estavam a preparar um novo programa de microprojectos. Estava nessa altura a ser criada no seio do Inder uma unidade de micro-projectos que assistir o Inder na formulao, monitorizao e acompanhamento dos micro-projectos financiados pelos vrios dadores, na coordenao com os programas provinciais e que dever tambm estabelecer critrios de elegibilidade para a seleco dos parceiros que faro a implementao dos micro-projectos (geralmente feita por ONGs). Estava tambm em preparao a constituio de um Grupo de Referncia multisectorial, presidido pelo Inder, com carcter consultivo e de acessoria, com vista a facilitar a compatibilizao e coordenao entre as polticas sectoriais e as intervenes no quadro do programa de micro-projectos do Inder.

Fundos distritais para a cooperao descentralizada

Tambm designados por Fundos de Desenvolvimento Comunitrio ou Fundos de Desenvolvimento Local, o princpio o mesmo: a criao de um fundo destinado a financiar aces de desenvolvimento comunitrio/local, em particular nas zonas rurais, com o envolvimento e participao das comunidades beneficirias. Estes fundos pretendem nomeadamente potenciar uma cooperao descentralizada no mbito da descentralizao em curso, promovendo o desenvolvimento de mecanismos de cooperao descentralizada e capacitando comunidades e organizaes locais (ONGs, sector privado, etc.) para uma participao activa no desenvolvimento local (identificao, execuo e controlo de aces de desenvolvimento). De acordo com a legislao vigente existem apenas dois oramentos: central e provincial. Os distritos no tm oramento. Funcionam com base em subsdios mensais que servem essencialmente para pagar salrios e, quando muito, permitir um funcionamento mnimo. Raramente o distrito dispe de fundos para investimento. Recentemente foi atribudo provncia um oramento de investimento para a realizao de projectos locais, que dever permitir aos distritos identificar, financiar e executar investimentos no sector pblico local. Trata-se por um lado de promover a descentralizao pela capacitao dos governos distritais na realizao de projectos de investimento, prestao de servios sociais e econmicos de base em colaborao com as comunidades, ONGs e eventualmente com o sector privado local. Trata-se tambm de beneficiar as comunidades, particularmente as mais desfavorecidas, por meio de investimentos nos sectores econmico e social. Os objectivos a longo prazo so o crescimento econmico sustentvel e o alvio da pobreza. Ainda que estes fundos sejam em geral financiados pelos pases dadores, importa sublinhar a sua internalizao e enquadramento no quadro legal de Moambique, na medida em que a longo prazo o que se pretende que o financiamento dos dadores seja gradualmente assumido pelo Estado.

19 20

Inder - Programa de micro-projectos. Grupo de Referncia. Op. cit., p. 1. Idem, pp. 1 e 2.

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 este o instrumento que usado no programa de planificao e financiamento descentralizado em Nampula (ver caixa 2), bem como no apoio da Norad ao desenvolvimento rural em Cabo Delgado e em outros micro-projectos. O regulamento interno do fundo de desenvolvimento comunitrio para a provncia de Cabo Delgado21 determina por exemplo que: os fundos devem ser atribudos com base nas prioridades definidas pelas comunidades rurais, compatibilizadas com as polticas de desenvolvimento sectorial definidas pelo governo provincial e, tomando em considerao a disponibilidade financeira de outros dadores ou fontes para o programa do governo provincial (artigo 3, al. 1); os projectos a financiar, para serem elegveis, devem nomeadamente surgir de uma iniciativa local apresentada por uma comunidade, ter impacto na vida econmica e social da mesma, responder a uma necessidade prioritria demonstrada, ser exequvel e contar com a participao activa da comunidade beneficiria, demonstrar mecanismos adequados para garantir a sua manuteno e operao a longo prazo (artigo 3, al. 2); de entre os 4 rgos do FDC, primeiramente na Assembleia Geral que representantes das comunidades, de organizaes comunitrias, personalidades da sociedade civil se encontram em igualdade de poderes com representantes administrativos locais e distritais. A AG aprova os projectos, acompanha as vrias fases da sua execuo, faz a avaliao dos mesmos e elege os membros do Comit de Gesto, o rgo mais directamente responsvel pela operacionalizao das vrias fases do ciclo de um projecto, presidido pelo Administrador Principal. As decises tomadas ao nvel da AG carecem no entanto de ratificao por parte do Conselho Executivo do Distrito (Administrador principal e directores distritais). H ainda um Comit de Superviso (coordenador do programa de reabilitao rural e directores provinciais), que acompanha a execuo dos projectos e verifica se os fundos so utilizados de forma correcta (artigos 4 e 5); a contribuio da comunidade (materiais locais, mo-de-obra, etc.) uma pr-condio para o financiamento (artigo 7, al.1).

No foi possvel comparar os vrios regulamentos de utilizao destes fundos, nem to-pouco a sua utilizao. Das informaes recolhidas h, contudo, alguns problemas que foram identificados: disputas entre a provncia e o distrito sobre o que prioritrio para o desenvolvimento local (nomeadamente no que diz respeito reabilitao de infraestruturas locais), que podem deitar por terra quaisquer tentativas de promover um desenvolvimento participado e a confiana e dilogo entre comunidades e o Estado; falta de capacidade local (humana e em meios) para gerir os fundos. Em alguns distritos nem existem bancos para depositar os fundos atribudos; riscos de m gesto e corrupo. At aqui apontado sobretudo como um problema particularmente grave nos nveis superiores da administrao, alguns receiam que a atribuio aos distritos de um oramento (facilmente muito superior aos fundos que estes normalmente dispunham22) sirva apenas para alastrar o problema e descredibilizar o apoio dos dadores ao desenvolvimento local e formas de cooperao descentralizada.

Iniciativas de capacitao e participao das comunidades

Outras iniciativas interessantes para a descentralizao e numa ptica de articulao com a cooperao descentralizada visam a capacitao das comunidades locais e o seu envolvimento e participao no desenvolvimento local. , por exemplo, o caso da dinmica gerada em torno da questo da lei de

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Regulamento do funcionamento do Fundo de Desenvolvimento Comunitrio. Programa de reabilitao rural de Cabo Delgado, financiado pela Norad. 1996. No mbito do programa de planificao e financiamento descentralizado em Nampula, a Holanda ofereceu a cada distrito 75000 US$ por ano, com a nica limitao de que 40% seja para investimentos no-estatais. Os restantes 60% devem ser investidos em reas e actividades que o Estado deveria assegurar. O montante oferecido representa na maior parte dos casos 70 vezes mais do que o oramento existente para cada distrito.

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terras, que envolveu nomeadamente organizaes no-governamentais nacionais23 numa ampla consulta e debate com as comunidades rurais e numa canalizao desses debates para as discusses sobre a lei no seio do Parlamento moambicano e do governo.

Ajuda externa ao processo de descentralizao e cooperao descentralizada.

Embora o processo de descentralizao seja uma iniciativa moambicana e no uma imposio ou exclusivamente uma poltica dos dadores, o apoio descentralizao rapidamente se tornou numa das principais prioridades para muitos dadores presentes em Moambique, ao ponto de serem por vezes acusados de ou criticados por quererem conduzir o processo. Porm, enquanto numa primeira fase da discusso do processo de descentralizao, os dadores possam efectivamente ter tido mais ou menos influncia na concepo e conduo do processo (a par com a influncia que alguns tiveram no processo de paz), presentemente a sua atitude de maior distanciamento e algum cepticismo face evoluo do mesmo, o que demostra claramente que os dadores no controlavam nem controlam o processo24. Isto no significa que os dadores se retiraram no apoio descentralizao em Moambique, mas implica para muitos uma mudana de prioridade e sobretudo uma mudana na estratgia de apoio descentralizao. Importa contudo sublinhar que nem todos os dadores tm a mesma concepo do que deve ser o processo de descentralizao em Moambique e, consequentemente, nem todos tm as mesmas prioridades e objectivos no apoio descentralizao. Par uns, a descentralizao antes de mais uma estratgia de desenvolvimento. Dever permitir sobretudo uma melhor governao, uma utilizao mais efectiva e eficiente dos recursos disponveis, bem como dar uma resposta aos desnveis regionais de desenvolvimento. Nesse sentido, alguns dadores tendem a priorizar a descentralizao administrativa. Outros vm na descentralizao sobretudo uma etapa do processo de democratizao e pacificao do pas, na medida em que abre novas perspectivas para a partilha do poder, para o envolvimento da oposio na gesto interna, e promove uma maior participao dos cidados no desenvolvimento local. Nesse sentido, alguns dadores privilegiam uma efectiva devoluo de poderes de deciso, de controlo e de gesto dos recursos locais. To-pouco existem entre os dadores critrios mnimos de apoio ao processo, como nem todos tm a mesma estratgia. Enquanto alguns privilegiam o desenvolvimento de capacidades ao nvel da administrao (central e local), outros privilegiam a capacitao dos actores da sociedade civil e sector privado locais, ou ainda a articulao e institucionalizao de relaes entre a administrao (aos vrios nveis) e os actores locais no-estatais. De qualquer modo, difcil avaliar o apoio efectivo dos dadores ao processo de descentralizao, na medida em que este no se traduz necessria e exclusivamente no apoio s eleies locais, reforma administrativa ou ao estabelecimento e funcionamento das autarquias. O apoio sectorial, o apoio ao desenvolvimento de capacidades, ao desenvolvimento institucional, a determinados programas especiais (por ex. desenvolvimento do sector privado local, da sociedade civil local, etc.) so geralmente perspectivados tambm numa ptica de apoio ao processo de descentralizao. Neste sentido e enquanto tema abrangente e cross-cutting, a maior parte dos programas de apoio dos dadores a Moambique inclui de algum modo o apoio ao processo de descentralizao.

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A ORAM (Associao Rural de Ajuda Mtua), entre outras organizaes e personalidades, esteve envolvida num amplo debate sobre a lei de terras na fase de elaborao e, posteriormente, na divulgao da mesma a nvel nacional, provincial e local.
No obstante o distanciamento e recuo dos dadores no apoio ao processo de descentralizao em geral, as eleies autrquicas foram na sua quase totalidade financiadas pela UE, apesar das condies em que estas se realizaram no corresponderem s condies inicialmente requeridas pelos dadores (o consenso entre os principais partidos) para apoiarem as eleies.

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O que questionvel, entre outros aspectos, no apoio dos dadores descentralizao a sua prpria capacidade e vontade poltica em adaptarem as suas polticas e estratgias s necessidades de efectivo apoio ao processo de descentralizao. At que ponto os dadores esto empenhados em descentralizar a sua prpria gesto e definio de programas de apoio descentralizao? At que ponto procuram envolver na elaborao, gesto e financiamento dos seus programas, para alm da administrao central, tambm entidades e comunidades locais?

Comisso Europeia (CE)

A CE tem vindo a apoiar o processo de descentralizao em Moambique, no mbito dos objectivos que a CE assumiu como prioritrios (e que concordam de uma forma geral com os definidos pelo governo de Moambique) de apoio ao processo de pacificao e democratizao do pas, ao desenvolvimento socio-econmico (com a participao dos principais beneficirios, nomeadamente das comunidades locais, e o apoio ao desenvolvimento do sector privado), ao reforo de uma boa governao. O PIN no mbito do VIII Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED)25 reafirma o apoio da UE ao processo de descentralizao, nomeadamente ao programa de reformas da administrao pblica (que integra a progressiva desconcentrao de poderes para os rgos locais do Estado, bem como a gradual descentralizao a favor das autarquias locais), na medida em que permite ou contribui para uma maior participao e integrao dos cidados no processo de desenvolvimento econmico e social. As referncias do PIN participao dos cidados, e nomeadamente das comunidades, so alis frequentes quer no mbito das reformas do processo governativo e da descentralizao em geral, quer no mbito de programas mais especficos (por exemplo, de desenvolvimento rural integrado como o caso do PROAGRI, de proteco do meio ambiente e recursos naturais, etc.), e de uma forma geral no processo de desenvolvimento socio-econmico. A cooperao descentralizada neste mbito um dos instrumentos da cooperao financeira a que a CE recorrer. No h uma referncia directa utilizao da cooperao descentralizada no apoio ao processo de descentralizao. Contudo, as frequentes referncias participao das comunidades locais, ao apoio institucional, capacitao dos vrios actores pode ser entendida como uma referncia implcita cooperao descentralizada ou a alguma integrao do tipo de abordagem que caracteriza a CD no apoio descentralizao. Nas actividades e programas desenvolvidos/financiados pela CE nos ltimos anos no mbito do apoio (directo ou indirecto) descentralizao em Moambique, incluem-se: apoio descentralizao em matria de polticas sectoriais, nomeadamente pela capacitao das entidades provinciais e distritais responsveis pela gesto da rede de sade pblica na Zambzia (ver caixa 1); apoio aos rgos eleitorais para a realizao das eleies locais; os programas de micro-projectos que visam geralmente o desenvolvimento socio-econmico local, a capacitao das comunidades e entidades locais, o desenvolvimento de mecanismos de participao comunitria no desenvolvimento local; apoio ao LINK (frum de todas as ONGs presentes em Moambique) para a informao, documentao e capacitao de ONGs nacionais e locais.

Nalguns destes programas de apoio comunitrio ao processo de descentralizao, ou que podem ser vistos tambm (ainda que no exclusivamente) nessa perspectiva, est tambm integrado o apoio cooperao descentralizada. o caso do programa da rede de sade da Zambzia ou do PROAGRI (apoiado no mbito do VIII FED) com o objectivo de promover o desenvolvimento integrado das comunidades, promover a sua participao na vida econmica e social local e nacional26. Ambos os
25 26

O Programa Indicativo Nacional, acordado entre a Unio e o governo de Moambique, estabelece para um perodo de 5 anos o apoio e poltica de cooperao da UE para Moambique. PIN, ponto II.1.1.

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programas se enquadram tambm ou antes de mais no apoio comunitrio descentralizao sectorial. tambm e sobretudo o caso dos micro-projectos realizados no quadro do anterior PIN (nem sempre bem sucedidos como parece ter sido o caso dos micro-projectos de Gaza27) e do novo (IV) programa de micro-projectos que estava a ser definido na altura da misso a Moambique (ver quadro 2). Com vista a ampliar os seus conhecimentos sobre micro-projectos e melhorar o desenho de novos programas, o Inder realizou um estudo sobre alguns programas de micro-projectos (na sua maioria multisectoriais) em curso ou j realizados em diversas regies do pas, com diferente tipo e origem de financiamento e implementados por diferentes tipos de agncias. Uma das constataes deste estudo que no obstante um entendimento comum por parte das agncias implementadoras sobre o quadro conceptual dos micro-projectos, a execuo dos mesmos revela grandes diferenas e muitas vezes falta de consistncia com os objectivos e princpios metodolgicos dos micro-projectos. Este desfasamento entre o conceito e a prtica prende-se, segundo este estudo, com motivos vrios, nomeadamente: a tendncia para os objectivos das instituies sectoriais do governo se sobreporem aos das comunidades rurais, marginalizando muitas vezes a participao destas no processo de planeamento e implementao e muitas vezes sem condies ou garantias de sustentabilidade; a falta de uma anlise de conjunto e integrada das prioridades do desenvolvimento local e de uma avaliao sobre a sustentabilidade das iniciativas, nomeadamente nalguns casos de microprojectos para gerao ou aumento da actividade econmica por iniciativa das agncias ou dos beneficirios; a falta de clareza e de entendimento sobre os objectivos, metodologias e critrios especficos dos micro-projectos por parte da administrao e comunidades locais; a falta de experincia e preparao dos actores locais no planeamento e gesto de intervenes socio-econmicas e do tipo de parcerias que pressupem os micro-projectos; a curta durao dos projectos que pressiona muitas vezes as agncias a apresentarem despesas e resultados em detrimento dos princpios de descentralizao, participao e sustentabilidade, sobretudo quando h falta de capacidade por parte da administrao e das comunidades28.

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No nos foi contudo possvel aprofundar o porqu dos problemas verificados com os micro-projectos de Gaza.

INDER - Programa de micro-projectos. Abril de 1999. Estudo sobre algumas experincias de micro-projectos em Moambique. Relatrio Final. Maputo.

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Quadro 2 Lom IV Programa de micro-projectos (PMP) 29

O que so os micro-projectos? Modalidades flexveis e abertas de financiamento de iniciativas (geralmente nos sectores da educao, sade, infra-estruturas pblicas, criao ou aumento da actividade econmica e emprego) identificadas como prioritrias pelos beneficirios, planificadas e implementadas a nvel comunitrio e distrital. O PMP pretende ser um quadro de referncia geral sobre objectivos e resultados, sectores prioritrios de interveno, beneficirios e participantes, quadro institucional, procedimentos e recursos disponveis. 4,8 MEuros do VIII FED, no mbito do PIN, para 4 programas em 4 regies, para um custo total de 6 MEuros. As agncias/entidades implementadoras devero comparticipar dos custos e as comunidades beneficirias contribuir em material, mo-de-obra ou financeiramente (no correspondente a 25% do custo total de cada micro-projecto). A estimativa dos custos em assistncia tcnica de 15% do total (19% se incluirmos as despesas de equipamento e administrao). Pelo Ordenador Nacional, a CE e o Inder. O Inder responsvel pelo acompanhamento e coordenao dos micro-projectos, com assistncia tcnica financiada pela CE. Para o efeito o Inder criou uma unidade de microprojectos e um grupo de referncia (ver ponto II.2), este ltimo com o objectivo de contribuir nomeadamente para uma melhor informao e coordenao inter-sectorial. Descentralizao de recursos. Participao das comunidades rurais no planeamento e implementao das iniciativas. So geralmente consideradas condies bsicas de um micro-projecto, para alm da participao dos beneficirios ao longo de todo o ciclo de investimento, a sustentabilidade e a pequena envergadura do projecto (em termos de custo e tempo de realizao). Restabelecer o tecido socio-econmico local em zonas rurais, reforar a capacidade institucional e descentralizar a tomada de decises, pela capacitao e responsabilizao dos actores de desenvolvimento local e a criao ou desenvolvimento de mecanismos de participao comunitria. 30 meses, a partir de Janeiro de 1999 (24 meses para implementao); mas uma grande parte dos novos PMP so uma continuidade de programas anteriores (em termos de regies, sectores de actividade, abordagens e/ou agncias implementadoras). Elementos da abordagem CD e objectivos da descentralizao esto ambos patentes pelo menos no quadro conceptual (princpios metodolgicos e objectivos). Integra uma componente mais ou menos importante de capacitao dos e dilogo entre os vrios actores do desenvolvimento local, bem como de desenvolvimento institucional. Seleccionada de acordo com critrios de elegibilidade estabelecidos pela unidade de micro-projectos do Inder, com base em estudos e experincias anteriores e de acordo com os princpios, objectivos e contexto de aplicao dos micro-projectos. As entidades implementadoras so geralmente ONGs, j presentes/implantadas na regio em questo. Conjuntamente com as comunidades e as autoridades locais apoiam a identificao dos projectos, implementao e gesto dos mesmos em estreita colaborao com os actores locais e de acordo com metodologias participativas e diviso de responsabilidades.

Financiamento

Seleco, Aprovao e Coordenao

Princpios metodolgicos

Objectivos

Durao

Ligao com a CD e o apoio descentralizao Entidade implementadora

essencialmente nos aspectos de capacitao, de criao/desenvolvimento de mecanismos de participao e em parte no apoio ao desenvolvimento socio-econmico local que, no apoio comunitrio, a abordagem da CD considerada na perspectiva do apoio descentralizao. Mas h alguma tentativa de encadeamento dos micro-projectos com outros programas de apoio descentralizao? Procura-se conciliar, nas mesmas reas geogrficas e de actividade, a capacitao e criao de mecanismos participativos ao nvel comunitrio/local com a capacitao das estruturas administrativas distritais e provinciais para uma gesto e tomada de deciso mais participativas? A
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Ordenador Nacional de Moambique e CE. 1998. Microprojects Financing Agreement. Financing proposal.

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coordenao entre dadores procura ou permite (e at que ponto) a complementaridade a estes nveis (da hierarquia administrativa), para alm da complementaridade entre sectores ou regies? Se tomarmos como exemplo o projecto de reabilitao do sistema de sade rural na provncia da Zambzia (ver caixa 1), e de acordo com a informao consultada, estes elementos de ligao so pouco perceptveis apesar de se terem realizado ou estarem em curso na provncia programas de micro-projectos, nomeadamente um no mbito do VII FED e outro de reabilitao rural pelo Banco Mundial e o Inder. no entanto importante assinalar no mbito do IV programa de micro-projectos, por um lado, uma preocupao crescente com o apoio descentralizao na sua concepo, metodologias e implementao e, por outro lado, uma evoluo dos PMP que tende a afast-los da simples e imediata lgica projecto e os aproxima da lgica e metodologias dos programas de cooperao descentralizada. De uma forma mais geral, a lgica dos apoios comunitrios no mbito da descentralizao e na utilizao da cooperao descentralizada para esse fim parece ser a de experimentao de abordagens diferentes, de acordo com os contextos, as reas (geogrficas e sectoriais) e o tipo de programas. No caso do sector da sade na Zambzia (o exemplo aqui desenvolvido), o acento sobretudo no reforo das capacidades e poderes do governo provincial. Mas o que que determina a escolha do tipo de abordagem para um determinado projecto? Esta em parte determinada por factores inerentes ao funcionamento e polticas da UE, nomeadamente os elevados montantes financeiros destinados ao projecto, o tempo limitado para a sua realizao, a presso para o desembolso (muitas vezes entendida ou assumida como sinnimo de boa execuo). A prpria capacidade administrativa e de deciso (geralmente considerada limitada) da delegao da CE no pas pode igualmente influir na escolha do tipo de abordagem. Outro factor que condiciona o tipo de abordagem tem a ver com os objectivos que a cooperao europeia considera como prioritrios e que procura reflectir na sua poltica de ajuda ao desenvolvimento. Acontece porm que estes objectivos mudam (como muda muitas vezes o contexto da implementao do projecto) e nem sempre so os mesmos na altura da elaborao da proposta e no momento da sua implementao, sobretudo quando entre um e outro h um lapso de tempo de muitos meses, o que acontece frequentemente. A este propsito, importa referir que uma das crticas que aqueles que tm a responsabilidade pela gesto dos programas comunitrios no pas por vezes fazem a constante mudana de prioridades das polticas europeias de desenvolvimento. Alguns consideram que a UE uma estrutura demasiado complexa e centralizada para poder fazer uma abordagem do tipo cooperao descentralizada, alm dos problemas de capacidade das delegaes. Para outros, nomeadamente no seio da CE, a questo no ou no deve ser como que a CE pode gerir abordagens to complexas como a CD, mas a de encontrar parceiros (ONGs ou outras entidades independentes) com capacidade para o fazerem.

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Caixa 1 - Projecto de Reabilitao do sistema de sade rural na provncia da Zambzia

Projecto no mbito do programa nacional do Ministrio da Sade (MiSau) de reabilitao do sistema de sade rural, com vista a uma maior cobertura e qualidade dos servios bsicos de sade nas zonas rurais na Zambzia. A UE o principal financiador (27.000.000 Ecu: 22 MEuros no mbito do PIN para o 7o. FED e 5 MEuros da linha oramental da CE para a Reabilitao). O projecto da Zambzia um bom exemplo de apoio descentralizao em Moambique, via apoio descentralizao sectorial. Sendo um dos sectores onde o Estado mantm um papel predominante enquanto principal prestador de servios, a relao de proximidade Estado-populao na rea da sade oferece em princpio mais oportunidades para estabelecer laos entre o apoio descentralizao e a cooperao descentralizada (CD). So estas duas dimenses (existentes ou potenciais) do projecto -- apoio descentralizao e ligao com a CD -- que mais importa sublinhar no mbito deste estudo e com base nelas que so feitas algumas consideraes sobre a abordagem usada face aos objectivos do projecto. 1. Apoio descentralizao. Visvel no acento que o projecto pe na estrutura descentralizada do Estado, sem deixar de reforar capacidades ao nvel central. Um dos objectivos do projecto apoiar, ao nvel central e provincial, a descentralizao administrativa e financeira dos servios de sade: reforando ao nvel provincial (e distrital) capacidades de gesto, organizao e administrao que permitam s entidades provinciais responsveis assumir a gesto de um sistema de sade que se pretende cada vez mais descentralizado. Est tambm previsto apoio oramental, que no futuro poder ser directamente canalizado para o governo provincial. reforando igualmente a capacidade institucional ao nvel central (MiSau e outras entidades centrais ligadas coordenao e implementao da poltica de sade) para a coordenao da ajuda externa, a gesto da descentralizao e reforma do sistema de sade, e para a sustentabilidade do projecto numa rea em que o Estado muito dependente da ajuda externa.

2. H alguma ligao no projecto entre o apoio descentralizao e abordagens do tipo CD? A ligao existe, mas relativa e limitada. Ela existe nomeadamente pela: nfase na articulao entre entidades centrais e provinciais responsveis no sector da sade. H em geral uma ligao entre responsveis sectoriais aos nveis central, provincial e distrital nas vrias componentes do projecto; responsabilizao das entidades provinciais competentes na gesto dos fundos: a Direco Provincial de Sade (DPS) gere 46% dos fundos (4% o MiSau e 50% a CE); participao de ONGs (muitas vezes estrangeiras), nomeadamente pela subcontratao dos seus servios para fazerem levantamento de necessidades e no apenas para implementao; participao do sector privado local, geralmente em actividades relacionadas com obras ou formao; forte acento na planificao integrada ao nvel provincial, envolvendo o MiSau e os dadores presentes na regio com actividades no sector.

Noutros aspectos esta ligao parcial ou praticamente inexistente. A aposta do projecto essencialmente nas autoridades provinciais e na articulao com as autoridades centrais, o que em si no um problema. O que falta (ou se existe no perceptvel) a ligao/conciliao da abordagem escolhida com uma abordagem mais do tipo bottom up, que permita paralelamente uma maior participao, envolvimento e responsabilizao das entidades e actores locais. Alguns elementos indicativos desta ausncia ou fraca ligao so: a escassa articulao entre os nveis central/provincial e nveis mais baixos da administrao (distrital e local); no claro o papel de outros actores (ONGs, organizaes comunitrias, etc.) para alm dos responsveis administrativos, sobretudo aos nveis distrital e local, nem se h alguma forma de articulao/coordenao com microprojectos em curso na provncia; o desenho e responsabilizao do projecto sobretudo da responsabilidade do MiSau com o apoio de assistncia tcnica aos nveis central e provincial. Mas no h referncia ou indicao nas informaes recebidas ao tipo de abordagem seguido pelas entidades responsveis na definio, gesto e implementao do projecto, quer ao nvel do MiSau, da CE ou das ONGs subcontratadas. No h referncia a mecanismos de informao ou sequer de informao das comunidades locais. A consequente falta de responsabilizao dos locais na sustentabilidade do projecto. No h por exemplo referncia criao de fundos ou outras formas de contribuio local que permitam ajudar a manter e desenvolver as estruturas e servios criados pelo projecto.

3. Principais problemas. Que lies para o futuro? prematuro avanar com concluses ou lies definitivas, em virtude do atraso do projecto e consequentemente da escassez de resultados concretos at altura do ltimo relatrio consultado (Dezembro de 1997). No entanto, informaes sobre o projecto apontam alguns obstculos a uma efectiva descentralizao (pelo menos a curto prazo) e, em parte, a uma abordagem do tipo CD:

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a escassez de recursos humanos na provncia; capacidade limitada aos nveis central e provincial, com implicaes negativas na descentralizao do sector; a baixa capacidade de absoro do Servio Nacional de Sade (SNS) e a sua limitada sustentabilidade financeira; o papel central do Gabinete do Ordenador Nacional (GON) na responsabilidade e controlo do processo de implementao; a difcil coordenao entre o MiSau, GON e CE; a complexidade dos procedimentos administrativos do FED; a curta durao do projecto (4 anos), que pouco se coaduna com a realidade do terreno e os objectivos de mdio a longo prazo do projecto como o inevitavelmente o apoio descentralizao.

Um dos principais problemas apontados pelos coordenadores do projecto a sua fraca sustentabilidade. Quase 50% da ajuda externa para a reabilitao e construo de infraestruturas de sade (cerca de 70% se lhe juntarmos a ajuda para equipamento, medicamentos, apoio manuteno e gastos recorrentes). A expanso da rede de sade em que resultar o projecto contribuir para um significativo aumento das necessidades (financeiras e em recursos humanos) do SNS, j muito dependente da ajuda externa, sem que estejam previstas formas de financiamento local que possam co-responsabilizar os locais pela sustentabilidade do projecto. O forte acento na reabilitao e construo de infraestruturas condiciona tambm o tipo de abordagem. Um reequilibrio das prioridades seria pois necessrio de modo a permitir a incluso de abordagens participativas, no mbito de uma estratgia de sustentabilidade do projecto e de apoio poltica de descentralizao. Tratando-se de um sector onde o Estado e dever continuar a ser, na perspectiva da maioria dos moambicanos, o principal provedor de servios de sade, poder-se- perguntar se possvel apoiar a descentralizao de outro modo. Por outro lado, tratando-se de uma questo que de algum modo afecta todos e onde , em princpio, mais fcil definir uma agenda comum com base em interesses comuns, o sector da sade pode constituir um quadro ideal para promover laos e um maior dilogo e colaborao entre entidades oficiais e a sociedade civil (para alm de questes partidrias, tnicas, religiosas ou outras), e onde a mobilizao e participao das populaes locais talvez mais fcil de conseguir.
Fontes: Relatrio da primeira fase do projecto e proposta de Plano de Aco, S. Colombo, T. Rivol, Ministrio da Sade CE/FED, Setembro de 1996. Relatrio 1997 e Work Programme 1998 (final draft), S. Colombo, T. Rivol, Ministrio da Sade CE/FED, Dezembro de 1997. Entrevistas na delegao da CE em Maputo.

Outros dadores
A generalidade dos dadores considera a descentralizao como uma das prioridades para o desenvolvimento equitvel e sustentvel e est de alguma forma envolvida no apoio ao processo de descentralizao em Moambique, embora muitos estejam a questionar ou em fase de rever as suas estratgias e programas de apoio face ao resultado das eleies autrquicas, forma como foram conduzidas e evoluo do processo em geral. Referimos apenas alguns dadores, com estratgias diferentes de apoio descentralizao, cujos programas tm uma componente mais ou menos importante de uma abordagem do tipo CD. A referncia a estes dadores meramente a ttulo de exemplo, procurando dar uma ideia da diversidade das prticas e prioridades dos vrios dadores: no pretende ser uma amostra exaustiva das actividades dos dadores em Moambique em matria de apoio descentralizao e utilizao de abordagens participativas, nem necessariamente um caderno de receitas de sucesso, j que as prticas e resultados de cada um destes programas devem ser analisadas no contexto especfico em que se desenvolvem (o que no cabe no mbito deste estudo), para alm de que muitos destes casos so programas em curso, no existindo ainda uma avaliao dos mesmos. Noruega O apoio da Noruega ao processo de descentralizao traduz-se nomeadamente no apoio administrao central na rea da sade, no sentido de promover a descentralizao no sector (em estreita colaborao com o Ministrio da sade), e no apoio ao desenvolvimento rural, com aces variadas que vo desde a construo de estradas ao apoio administrao local no quadro da reforma administrativa. no quadro do apoio ao desenvolvimento rural que se inscreve o programa de Fundos de Desenvolvimento Comunitrio (ver ponto II.2), em aplicao em 8 dos 15 distritos de Cabo Delgado em colaborao com a administrao local. Apesar de geridos pela administrao local, a sua utilizao condicionada e possvel apenas para determinados propsitos previamente definidos. Os

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Fundos financiam micro-projectos colectivos que contam com a participao das populaes locais, mas a pessoa-chave nestes projectos o administrador distrital, que constitui muitas vezes o principal entrave a uma abordagem participativa do desenvolvimento distrital. H uma total ausncia de checks and balances; no existe um concelho distrital eleito, pelo que se procura criar um rgo consultivo que decida e controle a utilizao dos fundos. A deciso de facto sobre a utilizao destes fundos feita ao nvel das comunidades locais, embora oficialmente s seja tomada aps aprovao do responsvel pelo sector ao nvel distrital e provincial para assegurar que h coordenao e adequao com os planos do governo para o sector. A viso estratgica subjacente a estes micro-projectos por um lado promover uma cooperao descentralizada e, por outro lado, promover capacidades junto da administrao local para a prestao de servios s comunidades locais. O objectivo responsabilizar a administrao local, dando-lhe meios para fazer prestao de servios s comunidades de uma forma participativa. Uma das preocupaes fundamentais o equilbrio entre o processo e o resultado: que no haja um enfoque exclusivo no processo e que o resultado final seja um melhoramento real e visvel para as comunidades. USAID A USAID um dos dadores que tem estado amplamente envolvido no apoio descentralizao e participao democrtica ao nvel local. O objectivo geral do programa da USAID para Moambique a ampla participao na vida poltica e o crescimento econmico nacionais, com base na poltica ou intenes do governo em avanar com e criar condies para uma economia de mercado, promover a reconciliao, a participao e a democratizao da vida poltica nacional. Os seus principais objectivos so: aumentar o rendimento das populaes rurais em reas escolhidas, procurando para tal aumentar o nmero de empresas rurais, o seu acesso aos mercados e a sustentabilidade da produo agrcola; promover parcerias efectivas entre o governo e a sociedade civil, apoiando reformas polticas no sentido de uma governao participada aos nveis nacional e local, e de capacitao e responsabilizao das instituies do governo e sociedade civil aos vrios nveis; aumentar o acesso aos servios bsicos de sade e planeamento familiar em reas escolhidas, apoiando nomeadamente o reforo das polticas e gesto da descentralizao de servios bsicos. Uma das actividades ilustrativas dos objectivos da USAID em Moambique o programa LEGA (Local Empowerment in Governance Activity). LEGA visa promover a governao democrtica local, semelhana de actividades apoiadas pela USAID noutros pases, apoiando para o efeito movimentos indgenas liderados por organizaes da sociedade civil em zonas rurais de Moambique. Mais especificamente, os objectivos do LEGA so: motivar e capacitar os cidados para participarem na resoluo de problemas locais e na tomada de deciso; encorajar os dadores a colaborarem em actividades de promoo de um desenvolvimento local sustentvel; promover a responsabilizao local e a transparncia na tomada de decises; mobilizar recursos locais e recursos financeiros externos para o desenvolvimento local.30 O programa teve incio em dois distritos e trs municpios da provncia da Zambzia. A USAID optou deliberadamente por no canalizar os recursos financeiros por intermdio do Governo, j que toda a poltica de descentralizao tem sido largamente definida de cima para baixo e com pouca participao e envolvimento dos cidados31.

30 31

Johnson, T.. Local Empowerment in Mozambique. Lega activities supports community organizations . Soiri, I., 1999, p. 34.

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A USAID apoia tambm vrias ONGs que, de formas diferentes, esto envolvidas na criao e desenvolvimento de capacidades e de rendimento ao nvel local. o caso da CLUSA, a actuar na provncia de Nampula, que tem como principal objectivo apoiar o desenvolvimento de associaes e grupos de agricultores economicamente viveis e auto-geridos que contribuam para melhorar o acesso dos camponeses a bens e servios necessrios para o desenvolvimento das suas actividades econmicas e consequentemente o aumento do seu rendimento32. A Clusa promove programas de alfabetizao e de formao dos membros das associaes; fornece informaes sobre os mercados e estratgias de comercializao no sentido de reforar a capacidade de negociao por exemplo com as empresas algodoeiras ou do caju em Nampula; assiste e forma grupos locais na gesto e conservao de recursos naturais; assiste e facilita o contacto com fontes de financiamento; por vezes desempenha um papel de criao de consenso ou apoia ainda as comunidades locais na realizao de servios que deveriam ser prestados pela administrao local mas que por falta de recursos ou capacidade presta poucos ou nenhum servio s comunidades locais. Outro caso o apoio PACT, ONG que trabalha essencialmente na capacitao de ONGs locais, moambicanas, algumas das quais envolvidas na prestao de servios de sade. Sucia Desde h dez anos que a Sucia tem vindo a apoiar a rea da administrao pblica com programas de formao de recursos humanos, geminaes de cidades/vilas, apoio a projectos do MAE em distritospiloto, nomeadamente para levantamento da situao e capacidade nos distritos (mas que acabaram por no se concretizar em aces concretas). Presentemente, trata-se de avanar para outras formas de cooperao, ainda em fase de definio e tendo em conta os problemas de implementao verificados em experincias anteriores, mas sempre em colaborao com o MAE. A Sucia pode contudo fazer depender a sua estratgia e nveis de ajuda a Moambique de acordo com os progressos em matria de paz e estabilidade, reformas econmicas, e a situao em matria de direitos humanos, reas consideradas fundamentais. Um dos programas que estava a ser pensado na altura da misso a Moambique sobre apoio descentralizado provncia do Niassa, visando em ltima instncia criar condies para o alvio da pobreza. A agncia sueca (SIDA) havia anteriormente apoiado estudos sobre a provncia do Niassa e financia j vrias ONGs presentes no terreno; alm disso o governo provincial do Niassa j tinha um projecto de mdio-prazo de desenvolvimento local e da administrao. Na altura da misso estava em discusso a abordagem a adoptar e que dever corresponder a uma viso comum dos vrios intervenientes no programa, incluindo com a participao de representantes dos ministrios centrais (MAE e Finanas) para assegurar que o programa a desenvolver no Niassa no vai contra o programa e estratgia do governo central. O modelo ou estratgia que estava ento a ser pensado para o programa do Niassa punha o acento na necessidade de dilogo e interaco entre quatro grupos de actores (sector privado, sector pblico, governo provincial e sociedade civil). O apoio administrao pblica aos nveis provincial e distrital no novo nestes programas, mas h tambm que criar mecanismos de apoio aos outros trs grupos de actores, mediante uma anlise dos problemas, interesses, riscos e grupos alvo dentro de cada um destes grupos/sectores. Presentemente, no h nenhum tipo de participao destes grupos no plano de desenvolvimento provincial. Holanda Uma das principais reas de concentrao geogrfica da ajuda holandesa Nampula, provncia-piloto para muitos projectos de descentralizao. O programa de planificao e financiamento descentralizado da provncia de Nampula, co-financiado pela Holanda, UNCDF, UNDP e o governo de Moambique objecto de uma apresentao e anlise mais detalhada neste relatrio (ver caixa 2). Centrado simultaneamente no apoio descentralizao em matria de planificao e financiamento do
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CLUSA. Programa de desenvolvimento de empresas rurais associativas. 1995-1998.

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desenvolvimento local, o programa de planificao e financiamento descentralizado em Nampula visa igualmente promover a participao comunitria no desenvolvimento local. nesse mbito que se integra nomeadamente o programa de desenvolvimento comunitrio da SNV, ONG holandesa, e que tambm objecto de uma apresentao e anlise mais detalhada neste relatrio (ver caixa 3). O programa de Nampula concentra as principais reas de apoio da Holanda em Moambique: sade e ensino bsicos, gua e saneamento, apoio transio poltica na qual se inclui tambm o processo de descentralizao. Tal como noutros programas de ajuda ao desenvolvimento em Moambique apoiados pela Holanda, o desenvolvimento institucional e a capacitao dos actores aos vrios nveis merece especial ateno. Importa ainda sublinhar que a Holanda tem uma representao diplomtica em Nampula, uma extenso regional da Embaixada em Maputo, e que atesta nomeadamente da importante concentrao da ajuda holandesa naquela provncia. alis o nico pas dador com uma representao diplomtica tambm a nvel provincial. *** Comparando antes de mais os programas apoiados pelos dadores aqui apresentados a ttulo de exemplo so visveis as diferenas no que respeita s ligaes entre o apoio descentralizao e abordagens do tipo cooperao descentralizada, que o aspecto que mais fundamentalmente nos interessa neste estudo. Apesar de aspectos comuns (nomeadamente o reforo de capacidades e o desenvolvimento institucional), cada um destes programas prioriza e operacionaliza de forma diferente e a diferentes nveis o apoio descentralizao e a utilizao para esse fim de abordagens do tipo cooperao descentralizada, de acordo nomeadamente com a situao e a rea em questo, mas tambm testemunhando das diferenas de prioridades e tipos de abordagens entre os dadores no apoio descentralizao. O quadro abaixo apresenta uma breve sistematizao dos objectivos e tipo de abordagem nos trs exemplos apresentados. Zambzia (caixa 1) Apoio descentralizao no sector da sade. Nampula (caixa 2) Descentralizao (da planificao e financiamento) e participao comunitria. Existem vrios elementos de uma abordagem do tipo CD no apoio planificao e financiamento descentralizados. SNV (caixa 3) Desenvolvimento comunitrio. O acento sobretudo na questo de como operacionalizar a CD no apoio descentralizao da planificao.

Objectivos Principais

Ligao entre Existe alguma ligao descentraliza entre CD e descentralizao, mas o e CD espordica e no aparece como aspecto relevante.

Sobretudo os dois ltimos exemplos referidos (caixas 2 e 3), tentam nomeadamente mostrar, ainda que de formas diferentes e a diferentes nveis, s autoridades moambicanas e prpria sociedade civil, num pas onde h poucas ligaes entre ambos, que possvel envolver de forma durvel e sustentvel a sociedade civil no planeamento do desenvolvimento a nvel nacional.

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Caixa 2 - Planificao e Financiamento Descentralizado na Provncia de Nampula

Projecto do governo provincial de Nampula, financiado pela UNCDF, PNUD e Embaixada da Holanda, no mbito do programa nacional de planificao descentralizada. Visa simultaneamente: a) a descentralizao, para o nvel distrital, das responsabilidades e recursos para o desenvolvimento local e b) a participao comunitria na planificao e implementao de actividades do sector pblico local. O programa, que tem a durao prevista de trs anos (1998-2001), abrange apenas dez distritos da provncia. Espera-se que depois do ano 2000 possa continuar, com financiamento descentralizado, at abranger todos os restantes distritos. 1. Como pensada e realizada a ligao entre estes dois objectivos nas vrias fases e actividades do projecto? a) Promover uma planificao descentralizada. O projecto visa criar um sistema de planeamento distrital que dever resultar na realizao e operacionalizao de nove Planos de Desenvolvimento Distrital (PDD) em trs anos. A planificao distrital dever ser: consistente com os planos de desenvolvimento do sector pblico a nveis superiores da administrao, feita com base num processo de planificao integrado (tendo em conta investimentos noutros sectores), feita de uma forma descentralizada (tomando o distrito, e no a provncia, como base da planificao, e envolvendo as entidades locais), feita mediante a consulta e participao da sociedade civil em todas as fases do processo (planificao, implementao, monitorizao e avaliao das actividades decorrentes do PDD). O projecto apoia o estabelecimento de Conselhos Consultivos de Desenvolvimento Distrital (CCDD) enquanto plataformas de dilogo entre a administrao local (distritos e postos administrativos), as organizaes da sociedade civil local, as autoridades tradicionais e outras estruturas comunitrias que venham a emergir do processo de planificao participativa. b) Promover um financiamento descentralizado. O projecto institui um Fundo de Desenvolvimento Local (FDL) de modo a permitir ao governo provincial transferir para as autoridades distritais recursos que lhes permitam decidir, financiar e executar investimentos no sector pblico local, de acordo com as prioridades definidas na fase de planificao. Os clientes do Fundo podem ser a administrao local, o representante sectorial do distrito ou organizaes da sociedade civil (ONGs, organizaes comunitrias, etc.). Financiado nesta primeira fase pelos dadores, o fundo dever ser gradualmente transferido para o oramento provincial, tendo-se o governo comprometido a aumentar no futuro o financiamento aos distritos (os distritos recebem os fundos como se estes viessem directamente do Estado e no dos dadores). Os pr-requisitos e modalidades de financiamento so os mesmos que existem para Ministrios e governos provinciais. 2. Como que uma abordagem do tipo CD utilizada no apoio descentralizao da planificao e financiamento do desenvolvimento local? Alguns elementos indicativos so visveis na: Promoo do envolvimento, participao e responsabilizao de vrios actores, estatais e da sociedade civil, nas vrias fases e actividades do projecto. O anexo II ilustra o ciclo de planificao de um projecto de investimento pblico financiado pelo plafond distrital. Em todas as fases (excepto as de ordem mais tcnica: oramento e estudo tcnico, contratao e execuo oramental) se encontram representantes da administrao (a vrios nveis) e da sociedade civil. Procura da articulao aos nveis central, provincial, distrital e local dos objectivos e prioridades da planificao. Promoo do desenvolvimento institucional. Procura reforar a capacidade institucional e desenvolver procedimentos institucionais adequados. Promove o papel e a responsabilizao das instituies e rgos competentes: a execuo do projecto da responsabilidade da Direco Provincial do Plano e Finanas (DPPF) da provncia de Nampula (o director da DPPF o director e gestor do projecto); a assistncia tcnica, logstica e financeira paga pelos dadores canalizada por intermdio de uma Unidade de apoio ao distrito, que responde directamente ao director do projecto. O programa procura ainda desenvolver e integrar no sistema de planificao distrital instituies e mecanismos de participao popular (por exemplo, a criao dos CCDD).

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 Reforo e desenvolvimento de capacidades (capacity-building) aos vrios nveis (central, provincial, distrital e comunitrio) para a planificao, financiamento, gesto e monitorizao do desenvolvimento local. Inclui a formao de recursos humanos. Ligao com iniciativas afins em curso na provncia aos nveis distrital e local (nomeadamente o programa da SNV - ver caixa 3). 3. Riscos e problemas. O objectivo ltimo do programa a sua institucionalizao de forma a que o desaparecimento da assistncia tcnica no afecte a sua continuao. A questo como chegar a esse nvel. Em virtude da fase inicial do programa, cedo para avaliar ou tirar concluses relativamente aos objectivos propostos. No entanto, lies e experincias de projectos anteriores na provncia de Nampula, apoiados pela UNDP e UNCDF, que j incidiam sobre a planificao provincial e iniciativas locais apontam para alguns riscos e problemas. a) Riscos inerentes s abordagens participativas: complexidade e custos demasiados elevados para serem absorvidos pelas autoridades provinciais e distritais sem apoio externo; perda de capacidades e conhecimento institucional (ao nvel do distrito) devido passagem/perda de pessoal qualificado e formado pelo programa para outras instituies/organizaes/actividades; risco de que as instituies para participao comunitria no desenvolvam atempadamente a fora e representatividade necessrias para se poderem afirmar e acabem por ser marginalizadas pela burocracia do distrito ou manipuladas por algum grupo de interesse local, no representativo dos interesses da comunidade em geral. b) Problemas para a internalizao e sustentabilidade do programa: risco de que a situao macro-econmica do pas no melhore ou mesmo se deteriore, o que pode tornar difcil ou quase impossvel o aumento do investimento pblico previsto no mbito do oramento nacional, de forma a contemplar o distrito com facilidades financeiras; resistncia da administrao sectorial da provncia em devolver aos distritos poderes e recursos que lhes so afectos; fim inesperado do apoio externo ou regresso a formas e estratgias mais tradicionais de apoio sectorial, motivadas eventualmente por recuos ou dvidas quanto real e efectiva vontade do governo em avanar com o processo de descentralizao. Fontes: Documento da UNCDF de apresentao e descrio do programa de apoio planificao e financiamento descentralizado na provncia de Nampula (MOZ/97/C01). Relatrio Semestral (1o. semestre 1998), Gabinete de planificao distrital, DPPF, Nampula, 24/6/98. Entrevistas com: Arno Ambrosius, Embaixada da Holanda em Nampula; David Jackson, assistente tcnico da UNDP junto do governo provincial de Nampula ; Sr. Castro, governo provincial de Nampula.

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Caixa 3 - Programa de Desenvolvimento Comunitrio da SNV* na provncia de Nampula

(distritos de Moma, Angoche, Mogovolas e Mocingual - MAMM)

O programa de desenvolvimento comunitrio da SNV compreende vrias actividades, uma das quais consiste na elaborao de um Plano de Desenvolvimento Distrital (PDD) para cinco anos para a regio de Angoche (distritos de MAMM), no mbito do programa de planificao e financiamento descentralizado em curso na provncia de Nampula (ver caixa 2). Para a elaborao do PDD (um para os quatro distritos, devido falta de meios para a elaborao de quatro PDDs e porque as semelhanas socio-econmicas e o espao geogrfico o permitem), a SNV procura envolver e fazer participar as comunidades locais dos quatro distritos. 1. Privilegiar a cooperao descentralizada. Ainda que no mbito e na lgica do apoio descentralizao, a estratgia e preocupao fundamental da SNV so a participao comunitria no desenvolvimento local e o apoio a uma abordagem do tipo cooperao descentralizada. Utiliza para isso duas abordagens diferentes, a diferentes nveis: Sensibilizar o aparelho do Estado para a participao das comunidades no processo de planificao. A SNV tem um assistente tcnico junto do Delegado distrital do Plano e Finanas, responsvel pela formulao dos PDDs da regio, procurando assegurar uma planificao participativa ao nvel dos distritos que depois integrada no plano provincial. Apoiar, desenvolver e reforar a capacidade de negociao das comunidades na relao com o Estado, a administrao, as empresas presentes na regio, etc. Trata-se por um lado de ajudar a criar e a desenvolver uma ideia de sociedade civil e, por outro lado, de criar confiana na relao com o Estado. 2. Como que a SNV operacionaliza uma abordagem do tipo CD na elaborao do PDD e, consequentemente, no apoio descentralizao? A Unidade de Desenvolvimento Comunitrio (UDC) da SNV tem uma extenso de assistentes em desenvolvimento comunitrio presentes em cada posto administrativo da regio, cujo papel promover o dilogo entre a sociedade civil, a administrao e o Estado, e a elaborao de diagnsticos rurais participativos em coordenao com o Ncleo Regional de Planificao (NRP), ligado Delegao Provincial do Plano e Finanas. O diagnstico rural participativo traduz-se num plano de actividades para a regio e resulta de uma discusso, identificao e anlise com as comunidades locais dos problemas que as afectam e das solues possveis. Depois da identificao e anlise, as comunidades estabelecem prioridades. Mediante estas prioridades e tendo tambm em conta as prioridades do Estado, h que ver como que o Estado e as comunidades podem colaborar. Por exemplo: o Estado pode concordar na reabilitao do posto de sade (prioridade da comunidade), necessidade que tambm sentida por outras comunidades vizinhas, mas de modo a que o centro de sade sirva as comunidades da regio num raio de x kms (prioridade do Estado); para tal, h que construir uma estrada que ligue as comunidades circundantes ao posto de sade; o Estado pode financiar em parte a sua construo, mas as comunidades interessadas devem tambm contribuir de alguma forma, eventualmente em mo-de-obra. Mais do que uma diviso de tarefas, trata-se de responsabilizar as comunidades pelo seu prprio desenvolvimento, envolvendo as comunidades locais de forma activa na identificao, planeamento e implementao do seu plano de desenvolvimento, ao mesmo tempo que se procura a sua articulao e coordenao com as prioridades do Estado. Os diagnsticos so depois utilizados pelo NRP e a UDC no apoio ao Conselho directivo regional (CDR) para a elaborao dos PDDs. O NRP aplica os instrumentos do sistema nacional de planificao ao nvel da regio, sob a direco do CDR composto pelos quatro administradores dos distritos. So estes ltimos que tm a responsabilidade ltima sobre o PDD e que o prope s autoridades provinciais para aprovao. A relao entre a NRP, a UDC e o CDR ilustrada no esquema do anexo III. O apoio da SNV traduz-se essencialmente em assistncia tcnica (70% dos custos da SNV so custos de pessoal), privilegiando a contratao de moambicanos (at um mximo de 65% e um mnimo de 35% de holandeses; na altura da entrevista uns e outros ocupavam mais ou menos o mesmo nmero de postos, sendo os postos mais elevados ocupados por holandeses, por uma questo de capacidade).

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O programa tem a durao prevista de dois anos (1998-2000). Ao fim deste perodo, o CDR (onde neste momento est unicamente representada a administrao) dever poder ser substitudo por um Conselho Consultivo de Desenvolvimento Regional (CCDR), a ser formado pelos quatro administradores, representantes da sociedade civil e lderes tradicionais dos distritos. O CCDR ser o ponto de encontro entre a administrao e a sociedade civil para discutir e implementar os planos de desenvolvimento da regio de Angoche. O papel da SNV como gestor da UDC dever ser gradualmente substitudo pelo CCDR. 3. Algumas questes que mereceriam ser estudadas, mas que no foi possvel faz-lo neste estudo: Na medida em que o programa da SNV se enquadra no mbito do programa de apoio ao planeamento e financiamento descentralizado na provncia de Nampula, pode-se perguntar nomeadamente quais as implicaes para a SNV em termos de estratgia e abordagem: por um lado, o grau de liberdade da SNV e, por outro lado, a coordenao e articulao com outros programas e actividades afins noutras regies da provncia? A particularidade da estratgia da SNV em comparao com os outros exemplos referidos (caixas 1 e 2) reside no forte acento no desenvolvimento comunitrio, de tal modo que a ligao com o processo de descentralizao passa quase despercebida. Contudo, o sucesso da estratgia da SNV passa (no s mas) tambm pelos avanos conseguidos e permitidos pela descentralizao e fortemente condicionada pelo contexto em que esta decorre. A opo da SNV consciente desses (e outros) condicionalismos. A criao das autarquias coloca uma srie de questes, nomeadamente no relacionamento entre estas e os distritos na gesto de espaos, recursos e actividades comuns ou contguas. Como que o programa da SNV integra essa nova realidade poltico-administrativa que o municpio (Angoche)? Outras actividades da SNV A UDC gere outras actividades relacionadas com: Gnero e Desenvolvimento: actividades de micro-crdito que, dadas as caractersticas do papel socioeconmico da mulher no norte do pas, no assume a forma de crdito em dinheiro mas de emprstimo de animais (a primeira cria volta para o projecto para ser reinvestida). No so necessariamente actividades identificadas como uma necessidade pelas comunidades. Actividades peri-urbanas/comunitrias, relacionadas quase sempre com servios essenciais servindo vrias comunidades. Visam uma maior visibilidade do tipo de servios que a administrao pode/deveria dar e uma maior responsabilizao por parte das comunidades locais na manuteno e gesto de um bem comum (por exemplo, uma rede de fontanrios mantida e gerida por meio de um sistema de quotas mensais que permite o livre acesso gua). Fontes: Entrevista com Geraldo Prinsen, oficial de programa da SNV em Nampula. * Organizao no-governamental holandesa.

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Problemas e potencialidades da cooperao descentralizada no apoio descentralizao em Moambique.

No h garantias absolutas de que a cooperao descentralizada estimule a descentralizao, como no h garantias absolutas de que a descentralizao seja a chave para o desenvolvimento sustentvel de um pas. No entanto, o que parece ser uma constatao comum a muitos operadores no terreno que uma condio para um desenvolvimento sustentvel o envolvimento de e a complementaridade entre os vrios actores interessados ou com responsabilidade no desenvolvimento local (beneficirios, rgos de gesto local, do Estado e/ou autnomos, sector privado, etc.). O sucesso da cooperao descentralizada no apoio descentralizao e do prprio processo de descentralizao depende de vrios factores e da sua conjugao, nomeadamente do actor/actores que a promovem, do empenho e capacidade dos vrios actores envolvidos, de algum grau de sucesso ou efeitos positivos visveis para as vrias partes envolvidas, etc. Experincias no conseguidas podem nomeadamente desacreditar as vantagens e potencialidades da CD no apoio descentralizao, afectar negativamente ou pelo menos no contribuir para a criao de confiana entre o Estado (seus representantes) e as comunidades locais/organizaes da sociedade civil/sector privado, e condicionar em boa medida as possibilidades de sucesso de iniciativas futuras. A abordagem da CD deve por isso ser flexvel e gradual sempre que necessrio, de modo a permitir um ajustamento dos modelos ao contexto e situaes especficas da sua aplicao. Deve nomeadamente ter em conta as caractersticas da cultura e sociedade em questo e a natureza e objectivos do processo de descentralizao em causa.

Problemas da descentralizao em Moambique e implicaes para uma cooperao descentralizada.

No caso especfico de Moambique, onde o processo de descentralizao sofreu alguns atrasos e correces ou desvios (segundo a interpretao que se queira considerar), a utilizao de abordagens do tipo cooperao descentralizada enfrenta obstculos talvez maiores do que noutros pases onde o processo esteja mais avanado, mas torna ao mesmo tempo ainda maior a sua urgncia e necessidade face a uma sociedade e a um Estado que parecem cada vez mais distantes e dissonantes a avaliar nomeadamente pelo resultado das eleies autrquicas. A utilizao de abordagens do tipo cooperao descentralizada, baseadas no dilogo, cooperao e complementaridade entre os vrios actores interessados e a vrios nveis enfrenta algumas resistncias ou problemas inerentes ao processo de descentralizao e prpria realidade moambicana, nomeadamente: A falta de cultura e prtica democrtica, num pas onde antes e aps a independncia predominou a lgica centralista, criou uma lgica de dependncia das populaes face ao Estado e de assistencialismo por parte deste. Nalguns casos onde o Estado foi praticamente substitudo por ONGs, organizaes religiosas ou outras, a mesma lgica de assistencialismo e dependncia perdurou. A prtica de consulta e participao das populaes locais em matrias que as afectam e dizem directamente respeito pouco frequente. No h em Moambique estruturas polticas para um dilogo efectivo com as comunidades, nem uma mentalidade, quer por parte da administrao, quer das populaes em geral, que leve a uma procura desse dilogo.

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A falta de confiana nas estruturas administrativas do Estado, vistas por muitos como incapazes (do ponto de visto tcnico e financeiro), ineficazes, onde grassa a burocracia e a corrupo, com implicaes negativas ao nvel da credibilidade do Estado e que alimentam a atitude de wait and see mais ou menos generalizada das populaes. A falta de capacidade dos vrios actores em geral e nomeadamente das estruturas administrativas ao nvel local e provincial para envolver e apoiar a participao das comunidades na gesto do desenvolvimento local. o administrador ou gestor a nvel provincial e distrital que assegura o controlo da implementao e monitoria de qualquer programa local de desenvolvimento em curso. Esta situao agravada pela mais ou menos frequente perda de capacidade devido mobilidade constante dos tcnicos com qualidade ou melhor capacitados, muitas vezes aliciados para outras tarefas por salrios mais bem remunerados do que os da funo pblica. A escassez de recursos financeiros ao nvel local. As receitas dos distritos so irrisrias e no cobrem as despesas locais; a capacidade de colecta e arrecadao dessas receitas tambm irrisria. Alm disso, os beneficirios dessas receitas so vastos e no compensa o desperdcio de mais esforos para o melhoramento do sistema de cobranas. A legislao e mecanismos existentes em matria de descentralizao financeira so tambm insuficientes. Por exemplo, o distrito no est contemplado na oramentao; existe apenas um subsdio muito insignificante que fixado sem se ter em conta as necessidades mnimas e com base em critrios pouco transparentes. Por outro lado, no h de uma forma geral uma economia de mercado local. Nalgumas provncias com importantes riquezas, o mercado dominado pelas grandes empresas. No h uma classe mdia, uma classe de pequenos comerciantes que vive de e para o mercado local. O centralismo da administrao e dos prprios dadores, que tendem muitas vezes a definir prioridades e programas de desenvolvimento sem consulta e participao das comunidades locais e fazendo uma gesto centralizada dos mesmos, no procurando complementaridades com actores locais, no fomentando a responsabilizao nem a capacitao dos mesmos para a gesto do desenvolvimento local. Alm disso, a maior parte dos programas dos dadores e actividades das agncias internacionais de desenvolvimento so condicionadas e limitadas por tempos de execuo geralmente demasiado curtos para um processo que pretende em muitos casos mudar radicalmente a prtica de muitas dcadas. A promoo e reforo de ligaes entre os vrios nveis da administrao e com a sociedade civil e seus representantes dificilmente concilivel com objectivos de curto prazo, com situaes de emergncia, ou com presses para demonstrar resultados visveis e quase imediatos das aces de cooperao. A falta de uma poltica e estratgia de descentralizao clara e bem definida, o que por sua vez tem implicaes ao nvel da coordenao da ajuda externa e das actividades dos dadores e ONGs. Aces isoladas e sem coordenao podem levar a maiores desequilbrios, desestabilizao e minar um desenvolvimento harmonioso mesmo de uma parcela territorial pequena como o distrito.

Aspectos-chave descentralizao.

da

cooperao

descentralizada

no

apoio

Num contexto de profundas reformas em curso em Moambique, nomeadamente com o programa de ajustamento estrutural e os processos de pacificao, democratizao e descentralizao em curso, a necessidade de ajustar a cooperao ao novo quadro poltico emergente faz da cooperao descentralizada um instrumento tendencialmente privilegiado da poltica de cooperao para o desenvolvimento da UE.

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Mas em que que a cooperao descentralizada pode contribuir para apoiar as reformas polticas e econmicas e, em particular, para apoiar o processo de descentralizao em curso? A cooperao descentralizada coloca os actores do desenvolvimento (em toda a sua diversidade) no centro do processo de cooperao, em todas as suas fases, precisando os papis e responsabilidades de cada um de acordo com o princpio de subsidiariedade. Assenta nalgumas ideias diferentes e fundamentais que so comuns ou igualmente importantes para uma efectiva descentralizao: A participao activa e responsabilizao de todos os tipos de actores envolvidos (estatais, pblicos, privados, da sociedade civil), no sentido de fazer com que os beneficirios passem de meros recipientes a actores e parceiros efectivos. Tambm a descentralizao requer um papel activo de todos os actores locais e a sua participao efectiva no desenvolvimento e gesto das questes locais, o que em Moambique se apresenta como um importante desafio dada a falta de cultura e prtica democrticas, o centralismo da administrao e a lgica de assistencialismo que predominou e ainda hoje dominante em muitos sectores da sociedade moambicana. A procura de uma concertao e complementaridade entre os vrios actores. Tambm na descentralizao no se trata de substituir o Estado mas de, por intermdio do dilogo e concertao entre os vrios actores e da articulao das vrias intervenes ao nvel local, provincial, nacional e mesmo regional), ajudar a construir novas e efectivas parcerias pblicoprivado, numa sociedade onde as ligaes entre Estado, sociedade civil e sector privado so pouco frequentes. Uma gesto descentralizada. Tambm a descentralizao pressupe uma delegao de responsabilidades, incluindo financeiras, a uma escala mais prxima dos beneficirios e actores envolvidos, o que vlido quer para o Estado, enquanto parcial financiador do desenvolvimento local, quer para as agncias internacionais de desenvolvimento e ONGs. A adopo de uma abordagem-processo, que d tempo para que os beneficirios possam efectivamente participar e apropriar-se do processo. Tambm a descentralizao um processo que se constri no tempo e, como frequentemente sublinhado em Moambique, um processo gradual. A prioridade dada ao reforo de capacidades e desenvolvimento institucional, que tambm um dos principais problemas e obstculos a uma efectiva descentralizao em Moambique. Na medida em que visa reforar o potencial de aco dos actores envolvidos e a sua capacidade de gesto de iniciativas locais, a cooperao descentralizada ajuda tambm a criar condies para uma descentralizao de facto.

As vantagens da cooperao descentralizada no apoio descentralizao so pois de vria ordem: estratgica, nomeadamente pela oportunidade das mudanas na forma de trabalhar com actores locais e no-estatais em geral, e na forma de promover o desenvolvimento local; operacional, nomeadamente na medida em que visa a participao, responsabilizao e capacitao dos actores envolvidos; e poltica, pelo tipo de abordagem que preconiza, muito mais participativa e democrtica do que a abordagem centralista e centralizadora da cooperao e do desenvolvimento local, e consequentemente mais coerente com as reformas polticas e econmicas em curso em Moambique.

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Potencialidades

da

cooperao

descentralizada

no

apoio

descentralizao em Moambique. Que prioridades?

Em virtude da natureza e evoluo do processo de descentralizao em Moambique, bem como o contexto poltico, econmico e social em que este se desenvolve, as prioridades no apoio ao processo de descentralizao devem ser de ordens diferentes e simultaneamente a diferentes nveis: Ao nvel poltico, o apoio continuao dos processos de democratizao e participao na vida poltica nacional e de descentralizao como parte integrante desse mesmo processo. O reforo das instituies democrticas e do sistema de justia, o apoio aos partidos e outras foras polticas organizadas no sentido de apoiar a continuao da sua transformao e adaptao s regras da participao democrtica, o apoio a um debate pblico sobre a continuao do processo de descentralizao (e adopo de legislao de acordo), incentivar a criao de mecanismos de consulta e participao do sector privado e sociedade civil em questes de interesse nacional e nomeadamente em matria de polticas e estratgias de desenvolvimento so algumas das medidas possveis e desejveis que devem acompanhar outros esforos nacionais e apoios externos a outros nveis. Ao nvel administrativo, central e local (provincial, distrital, comunitrio e autarquias), o apoio continuao da reforma administrativa em curso, capacitao e desenvolvimento institucional, criao de (melhores e mais eficazes) mecanismos de coordenao inter-sectorial aos nveis central e local, institucionalizao de prticas participativas para o desenvolvimento local e integrado. Existem nomeadamente lacunas legislativas ainda importantes ou reas cinzentas, pouco definidas, que carecem de clarificao poltica e administrativa. Ao nvel privado e da sociedade civil, a informao e capacitao dos actores privados e da sociedade civil para a sua participao no dilogo com a administrao e entidades pblicas e para a sua co-responsabilizao no desenvolvimento econmico e social, aos nveis nacional e local.

Tendo em conta estas prioridades, bem como a natureza e caractersticas da cooperao descentralizada, esta apresenta vantagens bastante evidentes, podendo e devendo constituir um instrumento privilegiado no apoio descentralizao. No entanto, em virtude do contexto especfico do processo de descentralizao em Moambique e dos condicionalismos inerentes ao mesmo, h reas, sectores e/ou tipos de actividade em que o grau de oportunidade, urgncia e potencialidades da CD justificam talvez uma priorizao da utilizao da CD no apoio descentralizao em Moambique:

a. No apoio s recm-criadas autarquias.

Apesar de a criao de autarquias ter sido muito limitada pela presente legislao e no obstante o facto de deixar de fora a maioria da populao, opinio mais ou menos geral em Moambique de que preciso apoiar as autarquias criadas, independentemente de se considerar que estas so ou no o escalo mais adequado para a descentralizao. As dificuldades e problemas de capacidade (tcnica, humana, financeira, etc.) das autarquias so significativas e dificilmente ultrapassveis num futuro imediato, pelo que o processo de reforo de capacidades, desenvolvimento institucional, dilogo e coordenao entre os vrios actores sero aspectos importantes para a viabilidade, credibilidade e efectiva autonomia das mesmas, para alm do desenvolvimento econmico e social. A cooperao descentralizada pode contribuir para estimular o tecido socio-econmico local e criar sistemas de tomada de deciso e gesto participativas que ajudem responsabilizao e ownership dos locais pelo seu prprio desenvolvimento.

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Algumas iniciativas j em curso tm a ver com a capacitao (humana e tcnica) e desenvolvimento institucional dos novos rgos municipais. A ttulo de exemplo, a AWEPA tem em curso programas de formao dos membros dos novos rgos municipais. Importa contudo que essas iniciativas de formao no visem apenas a familiarizao e capacitao dos membros destes rgos com as suas novas responsabilidades e regras administrativas, mas que visem a sua capacitao para promoverem e desenvolverem uma gesto participativa do desenvolvimento local. Aces de formao e informao com vista a uma gesto participada do desenvolvimento local deveriam contudo extender-se tambm a organizaes comunitrias ou ONGs locais ou a operarem localmente, s autoridades tradicionais locais, e outros actores com um papel importante ou potencialmente relevante na vida econmica e social da autarquia. Outra medida a considerar a repartio da ajuda entre os rgos municipais, ONGs, organizaes comunitrias locais, sector privado, e outros actores envolvidos no desenvolvimento local com vista a desenvolverem aces conjuntas. Mas importa tambm que estes programas ou iniciativas de apoio aos municpios e seus actores, como alis programas de micro-projectos da CE e outros de apoio ao desenvolvimento local na ptica da descentralizao, tenham em conta alguns princpios/condies bsicas, tais como: - apoiar programas teis e sustentveis, que sirvam para criar, manter e reforar capacidades para a prestao de servios de que as comunidades carecem; - o enfoque deve ser simultaneamente nos mecanismos de participao na gesto do desenvolvimento local e no restabelecimento do tecido socio-econmico (reforo da actividade econmica de uma forma sustentvel e integrada); - partir de programas e de estruturas comunitrias j existentes e/ou apoiar o desenvolvimento de iniciativas j feitas ou em curso; - estabelecer que uma percentagem dos recursos necessrios seja gerada pelos prprios beneficirios; - estabelecer mecanismos de controlo que garantam a transparncia na tomada de decises e na gesto do desenvolvimento local.

Nem todos os dadores esto envolvidos no apoio s autarquias. O Banco Mundial uma das entidades que parece eleger esta rea como prioridade. Apesar da relativa autonomia das autarquias, a necessidade de coordenao e efectiva colaborao entre OLE e autarquias ser particularmente importante nesta primeira fase do processo, pelo que a efectiva coordenao entre dadores para uma maior e melhor informao e complementaridade das suas actividades de apoio descentralizao (sobretudo ao nvel das autarquias, distritos e provncias, mas tambm a nvel central) particularmente desejvel e importante. Importa por isso que o apoio descentralizao no se concentre unicamente nem se limite s autarquias, mas que tenha em considerao tambm a situao legal, administrativa, poltica e socio-econmica nos distritos e provncias.

b. No apoio criao de condies para uma efectiva descentralizao nos distritos e provncias.
Para alm das autarquias, h toda uma srie de iniciativas e dinmicas internas com grandes potencialidades para uma descentralizao mais alargada ou, em todo o caso, para uma mais ampla e efectiva participao das comunidades no desenvolvimento local. No mbito do desenvolvimento rural, h vrias iniciativas em curso, e muito provavelmente muitas outras no conhecidas do Estado e dos dadores, que poderiam e deveriam ser apoiadas e desenvolvidas. Tal como no apoio s autarquias, as iniciativas de apoio a uma efectiva descentralizao devem visar vrios actores (estatais, pblicos, privados e da sociedade civil) para o desenvolvimento de aces conjuntas e observar sempre que possvel os princpios/condies bsicas acima enunciadas. 40

Mas ao contrrio das autarquias, onde existe j um quadro legal para uma efectiva descentralizao (ainda que quase tudo esteja por construir), ao nvel das administraes distritais e dos governos provinciais as polticas e prioridades da descentralizao esto ainda por clarificar, seno por definir. A cooperao descentralizada, a par com medidas legais e administrativas (como a reviso da lei dos governos provinciais, uma reforma administrativa que permita uma maior autonomia e responsabilizao destes na gesto local, a clarificao do papel e subordinao dos directores provinciais, bem como uma clara diviso de tarefas e responsabilidades entre governos provinciais e distritais), pode apoiar a criao de condies para uma efectiva descentralizao tambm ao nvel dos governos provinciais e distritais: Pelo reforo de capacidades e o desenvolvimento institucional que permitam de uma forma gradual assegurar a transferncia de poderes e uma maior autonomia de gesto e responsabilizao por parte dos OLE, priorizando aqueles sectores que so identificados como mais cruciais para o desenvolvimento a longo prazo e sustentvel da regio, onde existe j alguma capacidade na regio e/ou para os quais existe uma poltica de descentralizao. Pela criao e/ou institucionalizao de prticas e mecanismos participativos ao nvel do distrito que permitam o envolvimento e responsabilizao das comunidades e entidades locais no desenvolvimento do distrito em todas as suas fases (desde a identificao, execuo e controlo). O reforo de capacidades ao nvel dos actores no estatais consequentemente importante, sobretudo quando estes mecanismos so ainda e na sua maioria de carcter meramente consultivo e a capacidade de presso dos actores no-estatais muitas vezes fraca. Pela diviso de tarefas e priorizao das responsabilidades entre a administrao distrital e o governo provincial, reforando a capacidade destes rgos de acordo com essa priorizao, conferindo por exemplo: - aos governos provinciais, a responsabilidade da coordenao multisectorial das polticas de desenvolvimento para a provncia e da coordenao da ajuda externa e intervenes de ONGs nacionais e estrangeiras na provncia; - s administraes distritais um maior papel e responsabilidade na definio e articulao multisectorial das prioridades do distrito e na execuo dos planos de desenvolvimento distrital de uma forma participativa, bem como na criao de condies para o desenvolvimento da actividade econmica33; - ao governo provincial e representantes da assembleia provincial (ou outro rgo participativo com legitimidade para representar os interesses dos vrios actores da provncia) a representao e defesa dos interesses da provncia junto do governo central. Pela criao e/ou institucionalizao de prticas e mecanismos participativos ao nvel do governo provincial que permitam s administraes distritais e aos actores no estatais da provncia participarem na discusso sobre a priorizao, implementao e controlo das polticas de desenvolvimento para a provncia. Pela criao e/ou institucionalizao de prticas e mecanismos de coordenao, dilogo e consulta, de natureza multisectorial, entre os governos provinciais e o governo central que permitam a articulao e conjugao das prioridades nacionais e das provncias. Pela criao e/ou institucionalizao de prticas e mecanismos de dilogo e consulta, ao nvel central, que permitam a participao dos OLE e de outros actores pblicos, privados e da sociedade civil num amplo debate sobre as polticas de desenvolvimento nacional. Existem por exemplo em vrios pases ACP mecanismos de consulta e estruturas de dilogo participativas para a discusso do PIN no mbito das suas relaes com a CE.

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A institucionalizao de um oramento distrital ( semelhana dos Fundos de desenvolvimento distrital e afins) deveria ser gradualmente generalizada, paralelamente criao de capacidades nos distritos para uma identificao, planificao e execuo participativas do desenvolvimento local.

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c. Na participao e responsabilizao da sociedade civil e do sector privado no desenvolvimento local e nacional.

A descentralizao exige tambm um processo de educao e comportamento cvicos por parte dos cidados como forma de voluntariamente se interessarem na discusso e deciso dos seus destinos. Para alm da necessidade de haver, por parte do Estado e dos seus vrios rgos, uma maior abertura democrtica que permita uma mais ampla participao dos cidados na gesto das questes pblicas, igualmente necessrio incutir na sociedade civil e sector privados em Moambique confiana para dialogar e negociar com o Estado, bem como um sentido de cultura democrtica, de participao e de responsabilizao pelo desenvolvimento local e nacional. Existem hoje em Moambique condies muito mais favorveis para a criao de parcerias pblico-privado, Estado - sociedade civil/sector privado que no existiam nos anos 80 nem mesmo em princpios dos anos 90 e que a CD pode ajudar a desenvolver e a reforar, nomeadamente pela: Capacitao da sociedade civil e do sector privado para o desenvolvimento de aces conjuntas com a administrao e o sector pblico e para a sua efectiva participao na gesto do desenvolvimento local e mesmo nacional (o que do interesse do Estado moambicano e deve ser uma das prioridades da ajuda externa). Apoio continuao de campanhas de educao cvica, quer no mbito do processo de descentralizao, quer de democratizao, com vista nomeadamente a uma maior participao dos cidados na vida pblica, uma maior responsabilizao pela gesto do desenvolvimento local, e a promover a aproximao, o dilogo e a complementaridade entre o Estado (e seus representantes) e a sociedade civil e o sector privado. Apoio a ONGs ou outras organizaes nacionais, e sobretudo quelas que se conseguiram j afirmar com credibilidade e independncia, e capazes de actuarem de acordo com ou particularmente sensveis aos princpios e metodologias da cooperao descentralizada. evidentemente uma opo que pe vrios dilemas e muitas dificuldades num pas onde o nmero de ONGs nacionais (algumas apenas a cobro de agncias ou ONGs internacionais) cresceu impressionantemente nos ltimos anos. Para a ajuda externa no se trata de apoiar no importa como a emergncia de uma qualquer expresso de sociedade civil, mas deve sobretudo tratar-se de ajudar emergncia de uma sociedade civil capaz, crtica, aberta ao dilogo com outros actores do desenvolvimento local, responsvel e sustentvel.

Estas prioridades e potencialidades da cooperao descentralizada no apoio descentralizao passam tambm ou pressupem uma mudana de atitude e metodologias por parte dos dadores e ONGs. Estes devem posicionar-se antes de mais como facilitadores do processo de descentralizao, elegendo como prioridade das suas aces o apoio institucional, a capacitao dos vrios actores, a promoo de mecanismos de dilogo e as aces conjuntas entre eles. Mas os objectivos da capacitao e do apoio institucional no podem corresponder s necessidades dos dadores: criao de capacidade para absoro local, aplicao dos requisitos tcnicos, adopo de estratgias definidas pelos dadores (muitas vezes a nvel central, nas capitais de onde provm os fundos de apoio, e no pelos representantes das agncias in loco). Para D. Sogge, o apoio dos dadores e ONGs capacitao e ao apoio institucional na perspectiva da descentralizao deve visar: a capacitao das organizaes e instituies para desenvolverem estratgias de longo prazo com base em sistemas de consulta e metodologias participativas; o desenvolvimento de programas susceptveis de serem adaptados s eventuais mudanas de contexto, necessidades dos beneficirios e de integrarem as lies da experincia; o estabelecimento de laos ou redes de dilogo e colaborao que permitam aos actores locais adquirirem saber, experincia e capacidade para fazerem presso e negociar com os rgos centrais e os dadores.34

34

Sogge, 1997, O sector civil, pp. 69-71.

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Nessa perspectiva, a Comisso Europeia, enquanto um dos principais dadores presentes em Moambique, deveria procurar uma maior coerncia nas suas intervenes, na escolha dos seus parceiros ou no apoio aos vrios actores, e nas formas de financiamento. Essa coerncia global deve aplicar-se no s aos micro-projectos, mas a toda uma srie de reas ou sectores de interveno da CE, sejam elas a segurana alimentar, o desenvolvimento rural, a sade, a educao, a reforma administrativa, o apoio continuao do processo democrtico ou outras.

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Lista das Pessoas Entrevistadas

Arno Ambrosius Yolanda Arcelina

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Antnio de Almeida Matos Austral (empresa de consultoria)

Embaixada do Reino dos Pases Baixos em Nampula Agncia Sua para o Desenvolvimento e Cooperao

Lcio Artiel Obede Baloi Filipa Baltazar Joo Barbedo Carlos Cardoso Nuno Castel Branco Joo Z. Carrilho Sr. Castro G. Colombo Jos Conceio Anita Conijn Slvia Costa Paulo Cuinica Eufrigina Eugnia Carlos Fumo Antnio Gaspar Jos Guambe Bosse Hammarstrom John T. Hoy David Jackson Thomas Johnson Holger Jonasson Domingos Lambo Peter Larsen Eliado Lissenga Arao Litsuri Ira Lundin Celso Mabunda Albino Magaia Bernardino Mandlate Samuel Manjanguice Carlos Manjate Mette Masst Antnio Miguel Boaventura Mondlane Oscar Monteiro Esperana Muthemba Jos Negro Hlio Neves lvaro Neves da Silva

VOX SUD Associao Cultural da Casa Velha AWEPA Parlamentar, Frelimo Desk officer para Moambique, DGVIII, Comisso Europeia, Bruxelas jornal Metical Professor na Faculdade de Economia, Universidade Eduardo Mondlane (UEM) Presidente, Instituto de Desenvolvimento Rural (INDER) Governo provincial de Nampula Delegao da Comisso Europeia em Moambique Parlamentar, Renamo Embaixada do Reino dos Pases Baixos em Maputo Ministrio da Administrao Estatal (MAE), Consultora ORAM, Associao Rural de Ajuda Mtua Kulima (ONG Moambicana) Fundao para o Desenvolvimento da Comunidade Instituto Superior de Relaes Internacionais (ISRI) Director Nacional da Administrao Local (DNAL), MAE Embaixada da Sucia em Maputo Embaixada da Irlanda em Maputo UNDP, Governo Provincial de Nampula USAID, Maputo Assessor sobre Descentralizao, DNAL, MAE Director Nacional Adjunto do Plano e Oramento, Ministrio do Plano e Finanas Embaixada do Reino da Dinamarca em Maputo Administrador Distrital de Boane, Maputo AWEPA ISRI Kulima Editor do jornal Savana Conselho Cristo de Moambique Chefe de Departamento, DNAL, MAE Associao de Fomento de Emprego para Jovens (AFUNEJ) Embaixada do Reino da Noruega em Maputo Rdio Moambique OTM Central Sindical Consultor, Ex-Ministro da Administrao Estatal Secretria da Organizao das Mulheres de Moambique (OMM) Professor, UEM VOX SUD Associao Cultural da Casa Velha Chefe de Delegao da Comisso Europeia em Moambique, aquando da misso a Moambique Soares Nhaca Governador da Provncia de Maputo Diamantino Nhampossa Unio Nacional das Cooperativas/Unio Geral das Cooperativas (UNAC/UGC) lvaro do da Silva Embaixador de Moambique em Bruxelas Ismael Ossemane UNAC/UGC Helena Paiva Embaixada de Portugal em Maputo Geraldo Prinsen SNV, Nampula Mrio Rosrio Associao Moambicana de Desenvolvimento Urbano (AMDU) Graham Saul Oxfam Internacional Alexandre Serrano CLUSA, Nampula Carlos Simbine Associao Industrial de Moambique (AIM) L. Snijders Embaixada do Reino dos Pases Baixos em Nampula
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Apesar de vrias tentativas, no conseguimos durante a misso a Moambique entrevistar nenhum dos membros do Gabinete do Ordenador Nacional.

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Marc de Tollenaere Roy Trivedy Pekka Virtanen Bernard Weimar Bodil Witman Eduardo Zaqueu Madalena Zandamela

UNDP, Maputo Save the Children Fund Investigador e professor na Universidade de Helsnkia (a trabalhar na UNDP em Moambique sobre descentralizao) Coordenador do Projecto de Descentralizao e Democratizao, GTZ-DNAL, MAE Coordenadora da Link, Forum de ONGs nacionais e estrangeiras Encarregado de negcios, Embaixada de Moambique em Bruxelas OTM Central Sindical

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Bibliografia
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Anexo I
0 ciclo de planificao de um projecto de investimento pblico financiado pelo Plafond Distrital e sugesto das contrapartes em cada etapa

Avaliao Governo do Distrito Depto.do Plano e Oramento Conselho Consultivo

Identificao Governo do Distrito Depto. do Plano e Oramento Comunidade

Programao Tcnicos Distritais Depto. Do Plano e Oramento Conselho Consultivo

Monitoria e Controlo da Execuo Fsica Tcnicos distritais Obras Pblicas respectivos sectores Comunidade

Em cada fase do ciclo da planificao os distritos e comunidades devem trabalhar com pessoas diferentes do modo a capacitar todas as instituies relevantes. Deve-se evitar que o pessoal do Gabinete aparea em todas as fases, pois isso deixa a imagem de um projecto que faz tudo e resolve todos os problemas. Execuo Oramental Depto. do Plano e Oramento

Oramento e Estudo Tcnico Obras Pblicas Planeamento Fsico respectivos sectores indivduos contratados pelo distrito

Contratao
Tcnicos distritais Obras Pblicas Respectivos sectores

Fonte: Gabinete de Planificao Distrital, Direco do Plano e Finanas, Provncia de Nampula. Relatrio Semestral. 1o. Semestre 1998. Nampula, 24/6/98.

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