Indicators of sustainability for municipal solid waste management: case study of the city of So Carlos (SP)

Biloga. Especialista em Gerenciamento Ambiental pela Universidade de So Paulo (USP). Mestre em Engenharia Urbana pela Universidade Federal de So Carlos (UFSCar). Analista Ambiental do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade

Carla Natacha Marcolino Polaz

Engenheiro civil. Professor Doutor do Programa de Ps-Graduao em Engenharia Urbana da UFSCar

Bernardo Arantes do Nascimento Teixeira

Resumo
Uma forma de operacionalizar o conceito de sustentabilidade por meio da utilizao de indicadores, um instrumento que pode auxiliar os gestores pblicos no processo decisrio. Este trabalho teve como objetivo a proposio de indicadores de sustentabilidade para a gesto de Resduos Slidos Urbanos (RSU) em So Carlos (SP), sob a perspectiva de cinco dimenses: ambiental, econmica, social, poltica e cultural. A estratgia adotada para a elaborao dos indicadores foi a identicao dos problemas prioritrios para a gesto de RSU por meio de consultas aos gestores municipais. Isto resultou em um conjunto de 15 indicadores, cujos valores expressam sua tendncia favorvel, desfavorvel ou muito desfavorvel sustentabilidade. Esta experincia mostrou que a implementao de um sistema de indicadores deve envolver a participao de diferentes agentes sociais, a m de legitimar o uso efetivo desta importante ferramenta. Palavras-chave: indicadores de sustentabilidade; resduos slidos urbanos; polticas pblicas; gesto ambiental.

Abstract
One way to operationalize the concept of sustainability is through the use of indicators, an important tool to guide the public managers in the process of making decisions. The objective of this paper was the proposition of sustainability indicators for public management of Municipal Solid Waste (MSW) in So Carlos (SP), from the perspective of ve dimensions: environmental, economic, social, political and cultural. The strategy adopted for the indicators development was the identication of priority problems for the MSW management, by interviewing the municipal managers. The results include a set of 15 sustainability indicators, as their values express three trends: favorable, unfavorable or very unfavorable to sustainability. This research showed that the development of a local indicator system should involve different actors in order to legitimize the effective use of this useful management tool. Keywords: sustainability indicators; municipal solid waste; public policy; environmental management.

Introduo
As altas taxas de consumo e a crescente produo de resduos esto entre os maiores problemas ambientais enfrentados pela humanidade. bvio que o problema se agrava com a expanso e o adensamento dos aglomerados urbanos, j que a infraestrutura sanitria da maioria das cidades brasileiras no acompanha o ritmo acelerado desse crescimento. Estatsticas divulgadas pelo Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE, 2002), oriundas da Pesquisa Nacional de

Saneamento Bsico, revelam que, no Brasil, os sistemas de limpeza urbana coletam em torno de 150 mil toneladas de resduos slidos urbanos (RSU) por dia. Do total de municpios, 63,6% despejam seus resduos em lixes, 18,4% em aterros controlados e apenas 13,8% utilizam aterros sanitrios (IBGE, 2002). Agravando este quadro, o setor sofre com a falta de diretrizes por parte do governo federal, uma vez que a Poltica Nacional de Resduos Slidos ainda aguarda votao no congresso. Um dos desaos da construo do desenvolvimento sustentvel criar instrumentos de mensurao capazes de prover informaes

Endereo para correspondncia: Carla Natacha Marcolino Polaz Rua 28 de setembro, 2360, apto 41T Jardim Macarengo 13560-270 So Carlos (SP), Brasil Tel.: (16) 3372-6302 / Fax: (16) 3351-8262 E-mail: carlapolaz@yahoo.com.br Recebido: 24/11/08 Aceito: 15/06/09 Reg. ABES: 182/08

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Artigo Tcnico
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Indicadores de sustentabilidade para a gesto municipal de resduos slidos urbanos: um estudo para So Carlos (SP)

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que facilitem a avaliao do grau de sustentabilidade das sociedades, monitorem as tendncias de seu desenvolvimento e auxiliem na denio de metas de melhoria. Os indicadores de sustentabilidade tm sido utilizados tambm como forma de melhorar a base de informaes sobre o meio ambiente, auxiliar a elaborao de polticas pblicas, simplicar estudos e relatrios e assegurar a comparabilidade entre diferentes regies (IBGE, 2008; MILANEZ; TEIXEIRA, 2003). O trabalho com os indicadores de sustentabilidade pode ajudar a enxergar as ligaes entre os diferentes aspectos do desenvolvimento dentro dos vrios nveis em que eles coexistem e apreciar a complexa interao entre as suas diversas dimenses (OECD, 2006). Como qualquer outra ferramenta de gesto, os indicadores possuem uma srie de limitaes tcnicas. A maioria dos indicadores relacionados sustentabilidade no possui um sistema conceitual nico; medem a aproximao da realidade, e no a realidade precisamente (VAN BELLEN, 2005). Alm disso, a seleo inadequada de indicadores conduz a um sistema deciente, muitas vezes ambguo e, portanto, passvel de manipulao poltica ou de interpretaes produzidas ou institudas da realidade. Logo, antes de utiliz-los, recomenda-se apontar para o aspecto complementar dos indicadores: sua leitura e interpretao devem ser acompanhadas de uma anlise minuciosa do fenmeno em questo (KAYANO; CALDAS, 2002). Dentre os indicadores relacionados aos RSU, o mais utilizado no Brasil e no mundo aquele que mede a quantidade gerada de resduos/habitante/tempo. Outro indicador largamente medido se refere recuperao de resduos municipais, percebido como o conjunto de operaes (reciclagem, reutilizao e/ou compostagem) que permite o aproveitamento total ou parcial dos resduos. Seu clculo percentual feito a partir da razo entre o total anual de resduos municipais recuperados e o total anual de resduos municipais gerados (XARXA, 2000). No setor de saneamento ambiental, especialmente para os municpios de pequeno e mdio porte, premente a necessidade de intensicar a participao do Poder Pblico, em diferentes esferas, quanto implementao de programas com vistas a aperfeioar as condies e as ferramentas de gesto dos seus resduos slidos. Em termos de polticas pblicas, uma das grandes limitaes que os programas de governo so concebidos para um horizonte de curto prazo, quando deveriam ser planejados na escala de tempo da sustentabilidade, ou seja, pensados para vrias geraes. Ao mesmo tempo, no simples instrumentalizar um conceito que, primeira vista, parece demasiadamente impreciso (POLAZ; TEIXEIRA, 2007). Dada a fragilidade institucional em que se encontra a grande parte das prefeituras brasileiras, e tendo o municpio de So Carlos (SP) como objeto de estudo, o objetivo geral deste trabalho foi propor um conjunto de indicadores de sustentabilidade para a gesto municipal de RSU a partir do levantamento de problemas e da identicao de prioridades por meio de consulta aos gestores municipais.

Metodologia
A metodologia adotada para o desenvolvimento deste trabalho foi dividida em trs etapas: 1. levantamento dos principais problemas relacionados gesto pblica de RSU no Brasil; 2. entrevistas com os gestores municipais envolvidos na gesto de RSU em So Carlos (SP) para identicao de prioridades locais; 3. proposio de um conjunto de indicadores de sustentabilidade para monitorar a gesto de RSU em So Carlos. Para subsidiar a consulta aos gestores municipais, foi elaborada uma lista sistematizada de problemas relacionados gesto de RSU. Para tanto, foram consultados diversos documentos de origem institucional, como guias de saneamento, relatrios e inventrios de resduos, processos jurdicos e Agendas 21 locais, alm de publicaes cientcas. Em seguida, os problemas foram agrupados em categorias de acordo com cinco dimenses da sustentabilidade: 1) dimenso ambiental/ecolgica; 2) dimenso econmica; 3) dimenso social; 4) dimenso poltica/institucional; e 5) dimenso cultural. A gesto municipal de RSU em So Carlos compartilhada por duas secretarias distintas: Secretaria Municipal de Obras e Servios Pblicos (SMOSP) e Secretaria Municipal de Desenvolvimento Sustentvel, Cincia e Tecnologia (SMDSCT). A primeira responsvel pela limpeza urbana, coleta, transporte e disposio nal dos resduos domiciliares; cabe segunda assessorar o programa municipal de coleta seletiva e desenvolver campanhas de educao e sensibilizao ambiental junto populao (PREFEITURA MUNICIPAL DE SO CARLOS, 2007). Quatro gestores municipais, de ambas as secretarias, foram entrevistados individualmente. No momento, todos ocupavam cargos de gerncia dentro da estrutura hierrquica da prefeitura, constituindose em chefes de departamento ou chefes de diviso (nvel hierrquico mais baixo em relao ao primeiro). Porm, estas mesmas pessoas eram tambm executoras de muitas das atividades relacionadas gesto municipal de RSU. Antes do incio da entrevista propriamente dita, os gestores foram esclarecidos e contextualizados acerca dos objetivos da pesquisa. Procurou-se tambm nivel-los quanto temtica da sustentabilidade e sua terminologia. A lista de problemas foi ento apresentada aos gestores. Foi solicitado a cada um deles, a partir de sua percepo de gestor, que apontasse, dentre os problemas categorizados, aqueles que podiam ser considerados problemas para So Carlos. Havia a possibilidade de insero de novos problemas no contemplados pela listagem original. Os problemas duplamente apontados, isto , priorizados pelos gestores de ambas as secretarias consultadas, foram considerados problemas com prioridade 1, ao passo que aqueles apontados por apenas uma das secretarias foram denominados problemas de prioridade

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2. Os demais, no apontados pelos gestores, apesar de terem sido descartados para efeito deste trabalho, foram registrados como problemas de prioridade 3. Uma vez que o desenvolvimento de indicadores um processo dinmico e exvel, os problemas considerados prioridade, quando equacionados hoje, deixam de ser. Em contrapartida, problemas secundrios para a gesto vigente, se alterada a conjuntura atual, podem se tornar prioridade. A partir desta priorizao dos problemas associados gesto de RSU em So Carlos, procedeu-se etapa de seleo e proposio do conjunto local de indicadores de sustentabilidade. Em 2002, Milanez elaborou um modelo de indicadores especcos para RSU, tambm embasado na temtica da sustentabilidade. Este modelo, composto por 12 indicadores, atribui trs parmetros de tendncia para avaliar a sustentabilidade expressa por cada indicador: (MD) tendncia muito desfavorvel, (D) tendncia desfavorvel e (F) tendncia favorvel (MILANEZ, 2002). Posto que o modelo proposto por Milanez se alinha aos princpios de sustentabilidade preconizados neste trabalho, os seguintes critrios foram utilizados para o processo de seleo dos indicadores para So Carlos: quando os indicadores do modelo de Milanez atendiam ao problema apontado pelos gestores, deu-se preferncia ao seu uso; nos casos contrrios, optou-se pelos indicadores que se relacionavam ao problema, porm, eram provenientes da literatura levantada na base conceitual. Se nenhum dos critrios satiszesse o atendimento do problema, fazia-se o exerccio de formular novos indicadores. Concentrou-se forte esforo na tentativa de garantir que os indicadores de sustentabilidade propostos, uma vez aplicados, pudessem reetir da maneira mais el possvel as lacunas e desaos da gesto municipal de RSU em So Carlos. Com a nalidade de auxiliar os gestores pblicos no processo de tomada de deciso, a partir destes indicadores, prope-se a possibilidade do estabelecimento de metas que caminhem para uma gesto de RSU mais favorvel sustentabilidade.

Tabela 1 Problemas selecionados pelos gestores pblicos como prioridade 1 para a gesto de RSU em So Carlos (SP), organizados a partir de cinco dimenses da sustentabilidade
1. Dimenso ambiental/ecolgica 1. Impactos ambientais associados aos RSU 1.1.a. Presena de RSU nas vias e terrenos pblicos/privados 1.1.b. Existncia de passivo ambiental (antigos lixes) 2. Licenciamento ambiental 1.2.a. Morosidade do processo de aprovao, licenciamento e construo de aterros sanitrios 3. Economia de recursos 1.3.a. Insucincia* dos processos de naturais renovveis e no recuperao de resduos (reaproveitarenovveis mento, reciclagem e/ou compostagem) 2. Dimenso econmica 1. Recursos nanceiros 2.1.a. Ausncia de fontes especcas de e ecincia da gesto de recursos para a gesto de RSU (autoRSU nanciamento) 2. Gerao de trabalho e No houve problemas selecionados renda como prioridade nesta categoria 3. Dimenso social 1. Universalizao dos No houve problemas selecionados servios de RSU como prioridade nesta categoria 2. Condies do trabalho No houve problemas selecionados nas atividades associadas como prioridade nesta categoria aos RSU 3. Valorizao social das 3.3.a. Insucincia de polticas pblicas atividades relacionadas especcas para catadores de resduos aos RSU reciclveis 3.3.b. Cadeia produtiva informal ignorada pelo poder pblico 3.3.c. Diculdades de acesso a benefcios sociais de natureza pblica (como educao, sade) 4. Dimenso poltica/institucional 1. Institucionalizao da 4.1.a. Ausncia de organograma e de gesto de RSU plano de carreira para o setor de RSU 4.1.b. Recursos humanos/pessoal inadequado/insatisfatrio (quantidade, capacitao, estruturao) 4.1.c. Falta de scalizao ambiental e aplicao da legislao pertinente 2. Execuo da gesto de 4.2.a. Sistema operando de modo deciRSU trio e/ou inadequado 4.2.b. Capacidade instalada de operao super/subestimada 4.2.c. Insucincia de infraestrutura e equipamentos (caminhes compactadores, tratores, balanas, esteiras etc.) 4.2.d. Obsolescncia ou falta de manuteno/renovao de estruturas e equipamentos 3. Participao da socieNo houve problemas selecionados dade na gesto de RSU como prioridade nesta categoria 5. Dimenso cultural 1. Gerao de RSU 5.1.a. Insucincia de programas educativos continuados voltados questo da minimizao da gerao e do gerenciamento adequado dos RSU 2. Valores e atitudes da 5.2.a. Insucincia de atividades de mulsociedade em relao aos tiplicao de boas prticas em relao RSU aos RSU
* termo insucincia pode signicar tanto falta/inexistncia quanto inconformidade, inadequabilidade ou decincia.

Resultados e discusso Identicao de prioridades para gesto municipal de RSU

Fruto do processo de consulta aos gestores municipais que atuam na gesto de RSU em So Carlos, a Tabela 1 apresenta os problemas selecionados por todos os entrevistados. Tais problemas foram identicados como prioritrios para a gesto local, uma vez que reetem os desaos enfrentados pelos gestores rotineiramente. Os problemas, sistematizados a partir das cinco dimenses da sustentabilidade, foram agrupados em diferentes categorias, mostradas esquerda da Tabela 1. Algumas categorias no tiveram problemas destacados pelos gestores. A delimitao e nomenclatura destas

categorias seguiram os princpios de sustentabilidade, gerais e especcos ao recorte dos RSU, que evidenciam as dimenses propostas. Na dimenso ambiental/ecolgica, por exemplo, os princpios ponderados foram: o uso adequado dos recursos naturais (conservao

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e ciclagem); a avaliao de impactos ambientais; a preveno e compensao por danos ambientais, a precauo (agir com precauo diante da incerteza) e o direito elementar de todos a um ambiente adequado sade e ao bem-estar, resultando em trs categorias. J na dimenso econmica foram considerados os princpios da gerao de trabalho e renda, a ecincia econmica da gesto de RSU, a internalizao dos custos/benefcios pelos geradores e o princpio do usurio/poluidor-pagador, ou seja, quem usa ou polui assume as consequncias. Esses princpios originaram duas categorias, de denominao similar. Os princpios contemplados na dimenso social foram: a equidade e a universalizao (atendimento das necessidades bsicas de todos), a cooperao e a participao social, a garantia de condies adequadas de trabalho e a gesto solidria, traduzida como a incorporao digna dos catadores de materiais reciclveis no sistema de RSU. Partindo dessas premissas, os problemas foram organizados em trs categorias. A primeira se refere necessidade de disponibilizao dos servios de RSU a toda a populao; a segunda enfoca as condies em que se d este tipo de trabalho e a terceira faz referncia valorizao social de tais atividades. Caracterizam a dimenso poltica/institucional princpios como a democratizao da informao, a participao e o controle social, assim como a integrao das demais dimenses da sustentabilidade. Trs categorias foram criadas, duas enfocando os aspectos gerenciais e tcnicos da gesto de RSU e uma abordando a questo da participao social neste processo. Esta dimenso foi a nica a ter

problemas adicionados pelos gestores entrevistados durante o processo de consulta. Inicialmente, visando a contemplar os aspectos mais operacionais da gesto de RSU, havia sido prevista uma sexta dimenso denominada dimenso operacional. Entretanto, ponderou-se que estas questes esto, na realidade, vinculadas dimenso poltica/institucional. Por esse motivo, foram propostas duas categorias distintas: a primeira para tratar da institucionalizao da gesto e a segunda para tratar da sua execuo. Em virtude dos propsitos enunciados para justicar a implementao de sistemas de indicadores de sustentabilidade por parte do Poder Pblico, espera-se que os problemas pontuados nesta dimenso direcionem as primeiras aes das administraes municipais no sentido de migrarem para uma gesto mais sustentvel de RSU. Dos princpios que se relacionam dimenso cultural, destacamse a contextualizao e valorizao local e a solidariedade entre geraes. Apesar de sua notria relevncia, poucos autores consideram a problemtica da gesto de RSU como mais um problema de natureza cultural. Os problemas identicados pelos gestores como prioritrios para a gesto municipal de RSU serviram de diretriz para a proposio do conjunto local de indicadores, do qual trata o prximo item.

Proposio de indicadores locais de sustentabilidade para a gesto de RSU em So Carlos

Da mesma forma que a categorizao dos problemas, os indicadores locais para a gesto de RSU foram igualmente organizados, respeitando-se as dimenses da sustentabilidade aqui adotadas. Considerando os problemas identicados pelos gestores, quatro indicadores foram propostos para avaliar a dimenso ambiental/ecolgica da gesto municipal de RSU em So Carlos (Tabela 2). Destes, o primeiro indicador foi adaptado da literatura e os demais modicados a partir do conjunto de Milanez. Em relao ao indicador (1), os dados sobre ocorrncias de lanamentos inadequados podem ser obtidos quanticando-se as reclamaes motivadas por este tipo de postura, eventuais denncias, noticaes provenientes de aes de scalizao, diagnsticos diversos, entre outros. Para a avaliao da tendncia sustentabilidade, uma vez que este indicador expresso pelo nmero de ocorrncias/tempo/habitante, torna-se necessrio, antes de sua aplicao, denir os valores de X e Y. Acima de X ocorrncias, o indicador aponta uma situao muito desfavorvel; abaixo de Y, situao favorvel. O intervalo entre esses valores caracteriza a situao desfavorvel sustentabilidade. O indicador (2) mede o grau de recuperao dos passivos ambientais pelo Poder Pblico. Em se tratando da gesto de RSU, em geral, os antigos lixes so responsveis pela principal forma de passivo ambiental. A avaliao da tendncia expressa por esse indicador

Tabela 2 Indicadores de sustentabilidade para a gesto de RSU em So Carlos na dimenso ambiental/ecolgica

Indicadores (1) Quantidade de ocorrncias de lanamentos de RSU em locais inadequados Tendncia sustentabilidade* (MD) Mais de X ocorrncias/ano a cada 1.000 hab (D) Entre X e Y ocorrncias/ano a cada 1.000 hab (F) Menos de Y ocorrncias/ano a cada 1.000 hab (MD) As reas degradadas no foram mapeadas ou no houve recuperao das reas identicadas (D) As reas degradadas foram mapeadas, porm no devidamente recuperadas (F) Todas as reas degradadas foram devidamente recuperadas (MD) Inexistncia de licenciamento ambiental (D) Licenciamento ambiental realizado, porm, as medidas no foram plenamente implementadas (F) Licenciamento ambiental realizado e medidas implementadas integralmente (MD) Recuperao inexistente ou muito baixa dos RSU (D) Recuperao baixa dos RSU (F) Recuperao alta dos RSU Dimenso ambiental/ecolgica

(2) Grau de recuperao dos passivos ambientais

(3) Grau de implementao das medidas previstas no licenciamento das atividades relacionadas aos RSU

(4) Grau de recuperao dos RSU que esto sob responsabilidade do Poder Pblico

(MD) Muito desfavorvel; (D) Desfavorvel; (F) Favorvel

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foi baseada em parmetros qualitativos. Desfrutar de uma condio favorvel sustentabilidade apenas o municpio que recuperar a totalidade das reas degradadas pela gesto de RSU. Os casos contrrios sero avaliados como desfavorveis ou muito desfavorveis. Outra maneira menos qualitativa e mais quantitativa de avaliao tendencial deste indicador o estabelecimento de intervalos de valores para os parmetros (F), (D) e (MD). Por exemplo: pode-se considerar que a tendncia favorvel sustentabilidade seja obtida quando houver mais de 90% de recuperao do passivo; tendncia desfavorvel se a recuperao das reas degradadas estiver entre 50 e 90% e, nalmente, muito desfavorvel se a porcentagem de recuperao se situar abaixo de 50%. A implementao das medidas previstas no licenciamento das atividades relacionadas aos RSU, do qual trata o indicador (3), refere-se tanto s medidas mitigadoras quanto s medidas compensatrias vislumbradas no processo de licenciamento ambiental. A condio favorvel sustentabilidade ocorre quando o licenciamento ambiental devidamente realizado e as medidas, implementadas integralmente. Caso as medidas no tenham sido plenamente implementadas, o indicador tende condio desfavorvel. Muito desfavorvel ainda so os casos em que o licenciamento ambiental sequer foi realizado. Especial ateno foi dedicada ao tema abordado pelo indicador (4), ou seja, o grau de recuperao dos RSU. A recuperao pode ser entendida como qualquer sistema ou processo (compostagem, reutilizao, reciclagem etc) que retarde o envio do resduo a uma destinao nal qualquer (XARXA, 2000). Como este indicador foi projetado para monitorar exclusivamente os RSU sob responsabilidade do Poder Pblico, cam excludas as situaes nas quais a responsabilidade pelo gerenciamento de determinado tipo de resduo recaia legalmente sobre o seu prprio gerador, como o caso dos resduos industriais. Altas taxas de recuperao de RSU caracterizam a condio mais favorvel sustentabilidade, enquanto a inexistncia de qualquer recuperao ou existncia em ndices muito baixos condicionam a situao mais desfavorvel. A critrio dos usurios do sistema de indicadores, abre-se a possibilidade de valorao prvia dos adjetivos alto, baixo ou muito baixo, a m de tornar o estabelecimento de metas um fenmeno visvel numericamente. Embasando-se nos princpios afeitos sustentabilidade, uma boa gesto de RSU obrigatoriamente precisa recuperar altas taxas de RSU. Nesse sentido, Grimberg (2005) sintetiza a problemtica dos resduos em pelo menos trs grandes desaos: (1) a produo excessiva de resduos (na contraface do consumo igualmente descontrolado); (2) altos gastos pblicos com sistemas convencionais de gerenciamento de resduos; e (3) ausncia de polticas pblicas que avancem na direo da recuperao plena dos resduos, mediante o reaproveitamento e a reciclagem, promovendo condies dignas de trabalho para os catadores. Um nico indicador foi selecionado para representar a dimenso econmica da sustentabilidade na gesto de RSU em So Carlos, uma

vez que apenas um problema foi destacado pelos gestores de ambas as secretarias consultadas (Tabela 3). Ao mesmo tempo, entendeu-se que o contedo deste indicador satisfaz, por ora, as necessidades do municpio neste recorte. Este indicador, proveniente do modelo de Milanez, mede o grau de autonanciamento da gesto pblica de RSU, aferido pela razo anual, em porcentagem, entre os custos autonanciados dessa gesto e os custos pblicos totais. O autonanciamento compreende as fontes regulares de recursos, como as tarifas de lixo, quando existentes, bem como as fontes eventuais, como recursos garantidos por meio de convnios, projetos ou ainda editais de concorrncia pblica em mbito nacional, que nanciam servios especcos da gesto de RSU. Gozar da condio mais favorvel sustentabilidade o municpio cujos custos da gesto de RSU forem completamente nanciados por fonte especca ou sistema de cobrana dos resduos, devidamente geridos. A inexistncia dessas caractersticas, por outro lado, determina a condio mais desfavorvel; situaes intermedirias, como autonanciamentos parciais e no cobertura dos custos totais, caracterizam a condio desfavorvel sustentabilidade. Como ocorre em casos anteriores, a critrio dos usurios, possvel, ainda, denir faixas de valores para a avaliao tendencial do indicador. Dois indicadores foram propostos para monitorar a dimenso social da sustentabilidade na gesto de RSU em So Carlos: o primeiro refere-se universalizao dos servios de RSU e o segundo trata da valorizao social deste tipo de atividade (Tabela 4). Ambos so oriundos do modelo de Milanez, porm, o indicador (6) sofreu modicaes mais substanciais. Em seu modelo, para o princpio da universalizao dos servios de RSU, Milanez descreveu o indicador como o percentual da populao atendida pela coleta misturada (domiciliar) de resduos. Para atender de forma satisfatria s premissas da sustentabilidade, defende-se que o Poder Pblico deva disponibilizar no apenas os servios convencionais de RSU, mas servios diferenciados de coleta, como a coleta de orgnicos para a compostagem e a prpria coleta seletiva de reciclveis secos. Ao se garantir a separao prvia dos resduos, de acordo com a sua tipologia e na sua fonte geradora,

Tabela 3 Indicadores de sustentabilidade para a gesto de RSU em So Carlos na dimenso econmica

Indicadores (5) Grau de autonanciamento da gesto pblica de RSU Tendncia sustentabilidade* Dimenso econmica (MD) Inexistncia de fonte especca ou sistema de cobrana para nanciamento da gesto de RSU (D) Existncia de fonte especca ou sistema de cobrana para nanciamento da gesto de RSU, mas no cobre todos os custos (F) Os custos da gesto de RSU so completamente nanciados por fonte especca ou sistema de cobrana dos resduos

(MD) Muito desfavorvel; (D) Desfavorvel; (F) Favorvel

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Tabela 4 Indicadores de sustentabilidade para a gesto de RSU em So Carlos na dimenso social

Indicadores (6) Grau de disponibilizao dos servios pblicos de RSU populao Tendncia sustentabilidade* Dimenso social (MD) Baixa disponibilizao dos servios pblicos de RSU (D) Mdia disponibilizao dos servios pblicos de RSU (F) Disponibilizao plena dos servios pblicos de RSU (MD) Inexistncia de polticas pblicas efetivas de apoio s pessoas que atuam com RSU (D) Existncia de polticas pblicas, porm com baixo envolvimento das pessoas que atuam com RSU (F) Existncia de polticas pblicas com alto envolvimento das pessoas que atuam com RSU

resguardam-se as possibilidades de prticas ambientalmente mais adequadas de gerenciamento (da coleta disposio nal), nas quais os RSU no sejam simplesmente aterrados. Para isso, preciso que toda a populao possa usufruir destes servios. Portanto, a tendncia mais favorvel sustentabilidade expressa a disponibilizao plena dos servios pblicos de RSU; na contramo desse raciocnio, tem-se uma avaliao muito desfavorvel quando ocorre baixa disponibilizao. Esta em nveis intermedirios ou parciais caracteriza a condio desfavorvel sustentabilidade. A exemplo do indicador (3) descrito na dimenso ambiental, o indicador (6) tambm no atende a um problema priorizado pelos gestores. Entretanto, dada a relevncia do tema, julgou-se pertinente sua incorporao ao conjunto nal. O indicador (7) atende ao problema da insucincia de polticas pblicas especcas para catadores de resduos reciclveis que podem atuar num sistema formal ou informal. De acordo com Grimberg (2007), um sistema de recuperao de resduos reciclveis que pretenda avanar na direo da sustentabilidade socioambiental pressupe a combinao de pelo menos dois fatores: a responsabilidade dos geradores pela produo de seus resduos e a integrao dos catadores de forma autogestionria. Para isso, importante que o Estado, no papel das prefeituras, assuma a coordenao desse processo para que o interesse pblico, no sentido amplo do termo, seja garantido. Logo, considerando o papel do Estado na temtica em questo, a condio mais favorvel sustentabilidade obtida quando existem polticas pblicas com alto envolvimento das pessoas que atuam com RSU; a sua inexistncia impe a condio mais desfavorvel. Se existem as polticas, porm com baixo envolvimento, mantm-se a condio desfavorvel sustentabilidade. A lgica do balizamento quantitativo dos termos alto e baixo tambm pode ser adotada para a avaliao deste indicador, a critrio dos usurios. A dimenso poltica/institucional compreende cinco dos 15 indicadores propostos para a gesto de RSU em So Carlos, apresentados na Tabela 5. Apenas o indicador (12) foi transportado do modelo de Milanez; os demais foram adaptados a partir da literatura. Nesta dimenso, foi unnime a opinio dos gestores quanto priorizao do item 9.a. (Tabela 1), referente falta de organograma e de plano de carreira para o setor de RSU, como um dos principais problemas da gesto municipal. Tal fato pode comprometer profundamente a qualidade da poltica e da gesto de resduos, uma vez que a instabilidade dos postos de trabalho, produzida pela intensa quantidade e rotatividade de cargos comissionados, gera graves descontinuidades de aes. Grimberg (2005) bem lembra que a gesto de RSU atribuio de governo. O autor alerta ainda que, em tempos de valorizao da coisa pblica, com participao da sociedade e compartilhamento de responsabilidades, preciso ter cuidado para no transferir responsabilidades do Executivo para a sociedade. Obviamente, a poltica pblica carece de participao social no que se refere garantia

(7) Grau de abrangncia de polticas pblicas de apoio ou orientao s pessoas que atuam com RSU

(MD) Muito desfavorvel; (D) Desfavorvel; (F) Favorvel

Tabela 5 Indicadores de sustentabilidade para a gesto de RSU em So Carlos na dimenso poltica/institucional

Indicadores (8) Grau de estruturao da gesto de RSU na administrao pblica municipal Tendncia sustentabilidade* (MD) Inexistncia de setor especco para RSU na administrao municipal (D) Existncia de setor especco para RSU, porm no estruturado (F) Existncia de setor especco para RSU devidamente estruturado (MD) Nenhum funcionrio do setor de RSU recebeu capacitao especca (D) Apenas parte dos funcionrios do setor de RSU recebeu capacitao especca (F) Todos os funcionrios do setor de RSU receberam capacitao especca (MD) Inexistncia de aes de scalizao (D) Existncia das aes de scalizao, porm em quantidade insuciente (F) Existncia das aes de scalizao em quantidade suciente (MD) Inexistncia de Plano Municipal para RSU (D) Existncia de Plano Municipal para RSU, porm poucas metas foram atingidas (F) Existncia de Plano Municipal para RSU com muitas metas atingidas (MD) As informaes sobre a gesto de RSU no so sistematizadas (D) As informaes sobre a gesto de RSU so sistematizadas, porm no esto acessveis populao (F) As informaes sobre a gesto de RSU so sistematizadas e divulgadas de forma pr-ativa para a populao Dimenso poltica/institucional

(9) Grau de capacitao dos funcionrios atuantes na gesto de RSU

(10) Quantidade de aes de scalizao relacionadas gesto de RSU promovidas pelo poder pblico municipal

(11) Grau de execuo do Plano Municipal de RSU vigente

(12) Existncia de informaes sobre a gesto de RSU sistematizadas e disponibilizadas para a populao

(MD) Muito desfavorvel; (D) Desfavorvel; (F) Favorvel

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de espaos e mecanismos institucionais para que a sociedade faa parte do processo de armao do interesse pblico comum; porm, no se deve confundir participao social com substituio do papel do Estado. Por este motivo, parte das funes do Poder Pblico trabalhar na estruturao dos setores para RSU na administrao municipal. Adotando-se parmetros qualitativos de avaliao da tendncia sustentabilidade, tem-se a condio favorvel prefeitura de investir num setor especco para RSU devidamente estruturado. A inexistncia desse setor indica a tendncia mais desfavorvel, enquanto a existncia de setor especco, porm sem a devida estruturao, aponta tendncia desfavorvel. O contedo do indicador (9) foi inspirado no modelo de Vieira (2006), notadamente no indicador que se refere qualicao do quadro municipal. Neste sistema, o seu clculo se d atravs do nmero de funcionrios municipais lotados na rea de limpeza urbana e atividades relacionadas a resduos slidos em geral que receberam algum tipo de capacitao em RSU. Grimberg (2007) atenta que, para transformar a realidade da gesto de RSU necessria vontade poltica por parte dos prefeitos, alm da capacitao dos gestores municipais. Como consequncia, temse uma avaliao bastante negativa em termos de sustentabilidade, a inexistncia de capacitao especca dos funcionrios pblicos lotados nos setores relacionados a RSU. Em contrapartida, a condio favorvel sustentabilidade seria aquela em que todos os funcionrios do setor de RSU estivessem bem preparados tecnicamente. Quando apenas parte do quadro de funcionrios recebe algum tipo de capacitao, a tendncia considerada desfavorvel sustentabilidade. De acordo com Fiori et al (2008), o tema da gesto ambiental urbana tem sido tratado com maior destaque no Brasil desde os anos 1990. Entretanto, ainda prevalecem grandes diculdades, como a carncia na aplicao dos instrumentos de gesto, acentuada pelo forte ritmo de urbanizao e pela fragilidade nas prticas de scalizao ambiental. Esta ltima constatao tambm foi identicada e pontuada pelos gestores de So Carlos, o que levou proposio do indicador (10), que mede a quantidade de aes

interesses dos grupos envolvidos, ora socioambientais, ora econmicos ou polticos. Interesses parte, uma gesto eciente de RSU conta necessariamente com a implementao de programas e planos especcos para as atividades que desenvolve. desejvel, por exemplo, que um plano municipal para RSU estabelea metas claras e factveis, denindo-se tambm os meios e os prazos para a sua plena execuo. Entretanto, bastante comum a existncia de contradies e divergncias entre o que foi proposto no plano e o que de fato se realiza no dia-a-dia das gestes. Este o tema do indicador (11). Uma das formas de avaliar a tendncia sustentabilidade no mbito das polticas, programas e planos para RSU medir o alcance das metas. Quando muitas metas so atingidas, signica que a poltica caminha a favor da sustentabilidade; tende ao caminho oposto, ou seja, atinge poucas metas. A inexistncia de um plano, por sua vez, caracteriza a tendncia mais desfavorvel sustentabilidade. Embora no tenha sido um problema priorizado pelos gestores, mas entendendo que a participao efetiva da sociedade na gesto dos RSU s possvel atravs da difuso de informaes (MILANEZ; TEIXEIRA, 2003), a tempo resgatou-se o indicador proposto por Milanez para essa temtica. Quando essas informaes no so sequer sistematizadas, o indicador apresenta tendncia muito desfavorvel sustentabilidade. Caso haja sistematizao das informaes, mas no acessibilidade populao, tem-se a condio desfavorvel. A tendncia favorvel sustentabilidade s obtida quando as informaes sobre a gesto de RSU so sistematizadas e divulgadas de forma pr-ativa para a populao. Na presente proposta, a dimenso cultural composta por trs indicadores (Tabela 6) que se referem a temas no abordados pelo conjunto de indicadores de Milanez. Derivaram, portanto, dos problemas identicados pelos gestores municipais. Tabela 6 Indicadores de sustentabilidade para a gesto de RSU em So Carlos na dimenso cultural
Indicadores (13) Variao da gerao per capita de RSU (14) Efetividade de programas educativos continuados voltados para boas prticas da gesto de RSU Tendncia sustentabilidade* Dimenso cultural (MD) Taxa de variao > 1 (D) Taxa de variao = 1 (F) Taxa de variao < 1 (MD) Inexistncia de programas educativos (D) Existncia de programas educativos continuados, porm com baixo envolvimento da populao (F) Existncia de programas educativos continuados com alto envolvimento da populao (MD) Ausncia de divulgao de boas prticas de gesto dos RSU ou inexistncia das mesmas (D) Divulgao pouco efetiva de boas prticas de gesto dos RSU (F) Divulgao efetiva de boas prticas de gesto dos RSU, inclusive com replicao das mesmas

de scalizao relacionadas

gesto de RSU promovidas pelo Poder Pblico municipal. A inexistncia de tais aes gera a condio mais desfavorvel sustentabilidade, ao passo que a sua existncia em nmero suciente indica tendncias favorveis. Se as aes existem, mas so insucientes, a tendncia tida como desfavorvel. Da mesma forma, os usurios do sistema de indicadores podem fazer o trabalho prvio de denir parmetros quantitativos para melhor balizar o que vem a ser nmeros sucientes ou insucientes das aes de scalizao no mbito da gesto local de RSU. Enquanto as polticas mundiais de gesto dos RSU aderem cada vez mais noo de sustentabilidade, na prtica, restam dvidas se ela tem sido alcanada (DESMOND, 2006). A ideia de gesto sustentvel de resduos tem diferentes signicados de acordo com os

(15) Efetividade de atividades de multiplicao de boas prticas em relao aos RSU

(MD) Muito desfavorvel; (D) Desfavorvel; (F) Favorvel

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A problemtica da gerao crescente de resduos tem visitado a agenda ambiental de grande parte dos pases e naes, permanecendo como pauta constante dos mais importantes eventos internacionais relacionados ao meio ambiente. Resultantes de sociedades caracterizadas pelo consumo predatrio dos recursos naturais, os impactos gerados por essa poltica do descarte no podem mais ser ignorados. Feldmann (2003) pondera que o problema no o consumo em si, mas os seus padres e efeitos no que se refere conciliao de suas presses sobre o meio ambiente e o atendimento s necessidades bsicas da humanidade. O autor defende ainda que, para tanto, necessrio desenvolver melhor compreenso do papel do consumo na vida cotidiana das pessoas. De um lado, o consumo abre enormes oportunidades para o atendimento de necessidades individuais de alimentao, habitao, saneamento, instruo, energia, enm, de bem-estar material, objetivando que as pessoas possam gozar de dignidade, autoestima, respeito e outros valores fundamentais. Por outro lado, um dos grandes problemas o fato de o consumo mundial ter se desenvolvido num ritmo e perl de desigualdade to grande que h necessidade emergencial de uma total mudana nos padres de comportamento da sociedade. Afora a desigualdade, h um componente cultural extremamente complexo que se manifesta na universalizao de estilos de vida, caracterizada pela xao de certos padres sociais e aspiraes de consumo, no mnimo, insustentveis (FELDMANN, 2003). Dentro deste cenrio de alinhamento s premissas preconizadas pela sustentabilidade, um bom sistema municipal de indicadores para RSU deve medir, de alguma forma, a quantidade de resduos gerados pela sua populao. O indicador escolhido para o contexto de So Carlos foi a variao da gerao per capita de RSU, aferida pela razo entre a quantidade per capita em peso dos RSU gerados no ano da aplicao do indicador e a quantidade per capita de RSU gerados no ano anterior. Considera-se que os valores assim relativizados possam expressar uma medida melhor do que os valores absolutos da gerao municipal de RSU, facilitando a compreenso do indicador. Taxas de variao maiores que 1 reetem a situao mais desfavorvel sustentabilidade: signica dizer que a gerao de resduos por habitante aumentou no curto intervalo de um ano. Todavia, esse assunto merece uma anlise mais profunda. possvel estabelecer, por exemplo, uma relao ntima entre o aumento da gerao de resduos e perodos de crescimento econmico, principalmente nos pases perifricos e em desenvolvimento. Em momentos como estes, seria imprescindvel a atuao do Poder Pblico no sentido de intensicar os investimentos nas polticas de minimizao de resduos, na tentativa de mitigar tais impactos. Grimberg (2007) discute que, na linha da promoo de uma sociedade mais sustentvel, o Poder Pblico pode dispor, por um lado, de instrumentos e mecanismos poltico-econmicos que

obriguem a mudana nos padres de produo, como o lanamento de produtos efetivamente durveis. Por outro lado, reivindica-se o estabelecimento de normas para a reduo do consumo e depleo dos recursos naturais e para que os produtos ps-consumo sejam passveis de aproveitamento integral. Defende-se, ainda, a no produo de novos materiais e produtos que exijam novas tecnologias de fabricao e de reciclagem, com exceo da produo daqueles que possam substituir os existentes e que causem menor impacto ambiental, tanto no processo produtivo quanto na sua reciclagem. Para se aproximar do patamar da sustentabilidade, preciso responsabilizar toda a cadeia produtiva; ao mesmo tempo, preciso ainda fortalecer a sociedade para que ela exera o controle desse processo (GRIMBERG, 2007). Nesse sentido, um dos grandes desaos para as prefeituras municipais, enquanto responsveis pela destinao dos RSU, mudar o atual modelo de gesto de resduos, o que signica parar de simplesmente enterr-los e investir maciamente num sistema pblico que viabilize as chamadas boas prticas, como a coleta seletiva, a triagem e o reaproveitamento dos reciclveis, preferencialmente com incluso social (GRIMBERG, 2007). Segundo a autora, espelhar-se em experincias exitosas constitui uma das mais importantes estratgias polticas. Uma alternativa interessante disposio das prefeituras investir em programas educativos continuados voltados para estas boas prticas da gesto de RSU. Esta temtica, identicada como uma das prioridades pelos gestores de So Carlos, o objeto do indicador (14). A inexistncia de programas educativos com este enfoque caracteriza a tendncia mais desfavorvel sustentabilidade; a existncia dos programas, porm com baixo envolvimento da populao, determina a condio desfavorvel. Quando os programas existirem e contarem com alta participao da sociedade, haver a situao a favor da sustentabilidade. O indicador (15) pode ser interpretado como uma complementao do anterior, na medida em que avalia as atividades de multiplicao das boas prticas da gesto de RSU. Uma caracterstica particular deste indicador, portanto, o seu carter solidrio. Para que ele expresse a tendncia favorvel sustentabilidade, preciso haver divulgao efetiva do que se consideram boas prticas de gesto dos RSU e a sua replicao. Equivale dizer que no basta a simples existncia destas prticas; importa que elas sejam reproduzidas em alguma escala, ou no prprio municpio ou nos municpios vizinhos. Tanto a ausncia de divulgao quanto a inexistncia de boas experincias de gesto dos RSU caracterizam a tendncia muito desfavorvel sustentabilidade. Se apenas a divulgao for pouco efetiva, ento o indicador avaliado desfavoravelmente. Inevitavelmente, como discutem Fiori et al (2008), a escolha dos indicadores faz parte de um processo interativo, que por vezes ca restrito disponibilidade de informaes referentes ao fenmeno

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observado. Dessa maneira, prefervel trabalhar com um pequeno conjunto de indicadores baseados em fontes de dados conveis ao invs de um grande nmero de indicadores que teoricamente seriam interessantes, mas que em virtude da carncia de dados tornam-se impraticveis. Posteriormente, com avanos nos sistemas de informaes, novos indicadores podero ser acrescentados de acordo com as necessidades. Ainda com relao disponibilidade de informaes, preciso estabelecer as diferenas entre a ausncia de dados e as diculdades em acess-los. Em geral, mesmo nas prefeituras menos estruturadas, os dados existem: o problema reside nos caminhos que precisam ser percorridos para obt-los. Quanto periodicidade de aplicao dos indicadores, sugere-se a princpio que eles sejam avaliados anualmente. Entretanto, esta frequncia pode ser calibrada de acordo com o comportamento de cada indicador. Alm disso, como os indicadores foram propostos a partir dos problemas identicados num determinado momento, que resultado de conjunturas poltica, econmica e social especcas, importante que eles sejam revistos periodicamente, a cada nova aplicao. Para que essas tendncias possam ser efetivamente avaliadas, antes da aplicao dos indicadores, devem-se denir os seus parmetros quantitativos, nesta proposta expressos por X e Y, nos casos em que couberem. altamente recomendvel que estes valores sejam acordados entre os diversos segmentos sociais envolvidos direta ou indiretamente com a gesto de RSU em momentos oportunos e especcos para tal m. Isto porque, por melhor que parea, um indicador jamais ser bom o suciente se a comunidade no o julgar importante para a sua realidade. Por isso, fundamental envolv-la em seu processo de desenvolvimento. Vieira (2006) argumenta que uma avaliao realizada com indicadores denidos em bases tericas consistentes e na coerncia dos processos, meios e ns, mais do que averiguar se os objetivos propostos foram alcanados, possibilita a vericao dos caminhos escolhidos e permite a orientao na tomada de decises e, por consequncia, a (re)orientao de polticas pblicas. Contudo, como assinalam Malheiros et al (2008), experincias de uso efetivo dos indicadores de sustentabilidade ainda so recentes, demandando, dessa forma, maior ateno no s por parte das instituies de pesquisa, mas tambm de organizaes governamentais e no governamentais, enm, dos diversos rgos que atuam com poltica e gesto da sustentabilidade. Investir na implantao de um sistema de indicadores locais uma forma de munir a sociedade com um instrumento que, dentre outras caractersticas, tem um aspecto educacional nada desprezvel. Muito alm de um mero instrumento de gesto, os indicadores podem ser interpretados como importantes ferramentas pedaggicas,

uma vez que despertam a ateno e o interesse da sociedade para os fenmenos que abordam.

Concluses
O conjunto nal aqui apresentado compreende 15 indicadores que se associam s cinco dimenses analisadas da sustentabilidade. A estratgia de proposio, fundamentada no contexto em que os indicadores sero aplicados, isto , nos problemas identicados previamente e priorizados pelos gestores municipais envolvidos na gesto de RSU, permitiu a considerao efetiva das particularidades locais. A sistematizao dos indicadores considerando as cinco dimenses da sustentabilidade possibilitou a visualizao dos seus princpios, geralmente tidos como plano de fundo. Em tempos de valorizao deste conceito, ainda divergente, fundamental que os instrumentos que se propem a avaliar e monitorar as polticas e aes quanto sustentabilidade deixem seus objetivos explcitos. O conjunto proposto de indicadores direcionado para a gesto pblica de RSU no municpio de So Carlos, de forma que a gerao e a divulgao sistemtica de resultados a partir de sua aplicao peridica podem tornar as caractersticas desta gesto mais transparentes sociedade em geral. A sensibilizao e a participao dos diversos agentes e parceiros envolvidos com a gesto de RSU em So Carlos pode legitimar a implementao efetiva e permanente de um sistema de indicadores locais, possibilitando a criao de mecanismos de controle social e o estabelecimento de metas que apontem para uma gesto mais sustentvel dos RSU. Em nvel global, tem-se observado o aumento na sosticao terica dos sistemas de indicadores, muito embora na prtica a sua implementao no tenha acompanhado o mesmo ritmo: sobram barreiras para seu uso efetivo. Uma delas a lacuna que existe entre a formulao e a apropriao desses indicadores, que deveria se dar no contexto do fenmeno medido, legitimado, ou seja, pelos agentes locais. Nesse sentido, a adoo de um sistema de indicadores de sustentabilidade, adaptado s especicidades da gesto local de RSU, pode auxiliar os administradores municipais na denio das prioridades, direcionando os investimentos pblicos, em geral insucientes, para os aspectos mais problemticos do setor. A consolidao desse sistema pode melhorar tambm aspectos como a forma de engajamento dos agentes e a continuidade das aes aps perodos de mudanas de gesto governamental. O principal diferencial resultante da adoo deste tipo de indicador, entretanto, ser uma mudana na percepo geral da situao da gesto dos RSU, em que os princpios e dimenses da sustentabilidade passaro a ser considerados.

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