A funo social da propriedade rural e o acesso terra

como respeito dignidade da pessoa humana

Cristiane de Souza Reis





Resumo: O MST, objeto de anlise do presente artigo, realiza ocupaes em terras
pblicas que no cumprem sua funo social, e em prdios privados, com fito de
pressionar o Poder Pblico realizao da to almejada reforma agrria. Assim, trata o
presente de lanar discusso acerca da funo social da propriedade,
constitucionalmente garantida, principalmente em razo de esta ser uma das crticas que
sofre o Movimento.
Palavras-chave: Funo social Propriedade - relativismo Constituio Federal.
Sumrio: I Introduo; II - a distribuio da terra em sua origem e a reforma agrria;
1. As sesmarias, as capitanias hereditrias, o incio do latifndio e da famlia sem-terra;
2. Aquisio do domnio da terra por meio da posse.; 3. A questo da Reforma Agrria;
III O MST e o acesso terra como dignidade da pessoa humana; IV - da funo social
da propriedade rural; V Consideraes finais; Referncias bibliogrficas
I Introduo.
A distribuio da terra no Brasil est assente em um processo marcado pela excluso,
sendo distribuda a poucos e, inicialmente, sem qualquer limite territorial, o que gerou o
incio da formao dos latifndios. Com o fim do trfico negreiro, em 1850, e com a
promulgao da Lei de Terras, neste mesmo ano, os ex-escravos e os imigrantes
carentes, sem recursos financeiros, ficaram sem terra para trabalhar e viver, formando o
embrio do que hoje se denomina famlia sem-terra. Assim, pode-se afirmar que
chegamos ao sculo XXI sem resolver um problema iniciado no sculo XIX, pois at
hoje observamos a m distribuio da terra e o grande problema social que isto acarreta.
A luta pela terra antiga. Atualmente, muitos movimentos sociais (trabalhadores rurais,
indgenas, quilombolas) lutam pela acesso e permanncia na terra. Utilizarei-me do
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST) como unidade de anlise neste
Ensaio.
O respeito dignidade da pessoa humana acarreta direitos vrios, como direito vida,
ter resguardada a sua integridade fsica entre outros. Envolve tambm dever do Estado
em cumprir com certos programas e providncias para assegurar o mnimo de existncia
digna para o cidado, como direito ao trabalho, moradia, alimentao, sade,
educao, ao transporte etc. O direito terra um direito inserto nesta categoria de
respeito dignidade da pessoa.
A reforma agrria uma das formas de se reorganizar a estrutura fundiria. O artigo
184, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988, determina que a Unio
desapropriar, por interesse pblico, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no
cumpra sua funo social. Assim, importante analisar a funo social em si, posto que
requisito essencial, no caso de seu descumprimento, para que o Estado desaproprie a
terra para fins de reforma agrria.
Para tanto, utilizei-me de reviso de bibliografia autorizada, iniciando o presente
trabalho com a importante questo que gira em torno da aquisio da propriedade no
Brasil, com o instituto das sesmarias, com as quais a funo social da propriedade j se
fazia importante e necessria. Aps, trato da questo da reforma agrria, para, enfim,
analisar a funo social em si e como ela considerada atualmente pela Lei Maior no
Brasil.
II - a distribuio da terra em sua origem e a reforma agrria
1. As sesmarias, as capitanias hereditrias, o incio do latifndio e da famlia sem-
terra.
Entender o processo de desigualdade agrria existente no Brasil requer uma prvia
anlise da histria de distribuio originria da terra. Desde seu descobrimento[1], em
1500, as terras brasileiras pertenciam Ordem de Cristo, sendo o monarca o senhor e
administrador perptuo da Ordem. Entretanto, em 20 de novembro de 1530, foi dada a
carta patente, primeiro documento das sesmarias no Brasil, para Martim Afonso de
Souza, que para o Brasil se dirigiu na Expedio de 03 de dezembro daquele mesmo
ano, portando trs cartas rgias, na qual a primeira autorizava-lhe a tomar posse das
terras que descobrisse, alm de o direito de organizar o governo e administrao civil e
militar; a segunda concedia-lhe o ttulo de capito-mor e de governador do Brasil e a
terceira permitia- lhe conceder sesmarias das terras que encontrasse, desde que as
aproveitassem.
A referida terceira carta rgia estava assim escrita:
Dom Joo, por graa de Deus, rei de Portugal e dos Algarves, daqum e dalm mar,
em frica senhor de Guin, e da conquista, navegao, commercio da Ethiopia, Arbia,
Prsia e da ndia etc. A quantos esta minha carta virem, fao saber que as terras
Martim Affonso de Souza, do meu conselho, achar e descobrir na terra do Brasil, onde
o envio por meu capito-mor, que se possa aproveitar, por esta minha carta, lhe dou
poder para que elle dito Martim Affonso de Souza, possa dar s pessoas que comsigo
levar e s que na dita terra quizerem viver e povoar, aquella parte das ditas terras que
bem lhe parecer, e segundo lhe o merecer por seus servios e quallidades, e das terras
que assim der ser para elle e todos os seus descendentes, e das que assim der aas ditas
pessoas lhes passar suas cartas, e que dentro de dous annos de data cada hum
aproveite a sua e que se no dito tempo assim no fizer, as poder dar para outras
pessoas para que as aproveitem, com a dita condio; e nas ditas cartas que assim der
ir transladada esta minha carta de poder para se saber a todo tempo como o fez por
meu mandado e lhe ser inteiramente guardada a quem a tiver, e, porque me apraz, lhe
mandei passar esta minha carta por mim assignada e sellada com o meu sello pendente.
Dada na villa do Crato da Ordem de Christo, a 20 de novembro. Francisco da Costa a
fez, anno do nascimento do Nosso Senhor Jesus Christo de 1530 annos. Rei (Apud
LIMA, Ruy Cirne. 1954, p. 32). (grifo meu).
Como se observa, o ento capito-mor e Governador do Brasil, Martim Affonso de
Souza tinha o direito de distribuir terra, em nome do Rei, a quem o mesmo entendesse.
Em momento nenhum o documento referia-se em quantidade de terra que se deveria
ater (que s teria ateno em 1753, sendo definido em 1795), mas impunha como
condio de aquisio o aproveitamento da terra doada dentro do prazo de dois anos e
caso assim no fosse a mesma deveria ser entregue a quem as aproveitasse.
Em 28 de fevereiro de 1532, Martim Affonso de Souza foi informado de que Dom Joo
III tinha decidido dividir o litoral do Brasil, de Pernambuco at o Rio da Prata, para
assim dar incio s capitanias hereditrias. Deve-se ressaltar que o governo portugus
dava mais importncia ao comrcio das ndias do que ao Brasil, fato que resultou na
liberao de terra na quantidade que lhe pediam, alm da concesso do ttulo de capito
e da atribuio de poderes de jurisdio civil e criminal.
Com a introduo das capitanias, as sesmarias so reafirmadas entre as respectivas
cartas, s que reformuladas, pois aos donatrios eram concedidas as terras sem a
possibilidade de as apropriarem, ainda que indiretamente, antes de oito anos (antes eram
dois anos) de aproveitamento por aqueles as que primeiramente as receber. Quando a
Corte portuguesa percebeu como as capitanias eram uma pssima forma de colonizao,
Joo III revogou os poderes de todos os capites, restando somente o do capito da
Bahia, Tom de Souza, passando este a ser o Governador Geral de todas as capitanias.
As Ordenaes Filipinas, que regiam o instituto das sesmarias e determinavam que no
se podia dar a uma s pessoa mais terra do que ela poderia aproveitar, foi reformulada
pelo primeiro governador geral nomeado, em seu Regimento de 17 de dezembro de
1548, passando-se a garantir justamente o oposto. Tinha incio o esboo do latifndio,
sendo concedidas largas terras para a construo de engenhos de acar e similares,
justificadas pela necessidade alegada pelo beneficirio, que sempre afirmava ser homem
de grandes posses[2]. Eram estes os futuros senhores de engenho e fazendas que iriam
logo formar a aristocracia econmica da sociedade colonial. Por contingncias do
mercado mundial e da relao colonial prevaleceu o cultivo de um s produto: a
monocultura da cana-de-acar, que se desenvolveu com base na explorao da mo-de-
obra escrava trazida da frica. Este foi o quadro que dominou a economia brasileira
durante trs sculos: a grande propriedade na mo dos amigos do rei, o regime
escravocrata e a monocultura voltada exportao.
A concesso das sesmarias, na maioria das vezes, restringia-se aos candidatos a
latifndios, sendo, pois, clara o esprito dominalista, no dizer de Lima (1954). A partir
de 1695, passou-se a cobrar foro nas sesmarias, em razo da grandeza e bondade da
terra (Lima: 1954:38), alm do dzimo[3] j anteriormente cobrado. A nova cobrana
foi alvo de muita discusso, mas foi mantida, gerando importantes conseqncias para o
regime das sesmarias no Brasil, comeando-se a se apartar do regime das Ordenaes,
dirigindo-se, em conseqncia, para uma legislao especial.
A influncia dominalista inspirou as novas regras, passando as sesmarias a meras
concesses administrativas sobre o domnio pblico, mas sempre com a condio de
cultivo. Entretanto, a partir de 1753, a confirmao das concesses de sesmarias passou
a depender de medio e demarcao judicial das terras. J o Alvar de 05 de outubro
de 1795, impedia a concesso a quem j tivesse se beneficiado anteriormente, sendo
vedado tambm aos estrangeiros[4]. Este mesmo diploma legal passou a determinar os
limites mtricos[5] das sesmarias, determinando que as mesmas no poderiam
ultrapassar trs lguas, sendo que em algumas capitanias no poderia exceder uma
lgua, havendo ainda aquelas em que a extenso mxima atingia meia lgua.
O Alvar de 03 de maro de 1770 tornou o processo de obteno de sesmarias bastante
simples, mas importante ressaltar que as normas atinentes s sesmarias eram muito
incongruentes, contraditrias, alm de gerar um defeituoso mecanismo de repartio das
terras. Os resultados advindos da confusa legislao acerca das sesmarias, instituto que
teve seu fim com a Resoluo de 17 de julho de 1822, foram trazidos colao nas
memrias de Gonalves Chaves[6] (Apud Lima, 1954:42), na qual afirmava que a
populao do Brasil era infinitamente menor que sua extenso de terra, mas ainda assim
encontrava-se quase toda repartida, restando pouco a distribuir. Afirmava, ainda, que os
donos das terras cedidas, raras vezes permitiam que alguma famlia, diga-se de
passagem, pobre, nelas se instalasse, e quando autorizavam, era de forma temporria.
Desta forma, as famlias que ficavam sem-terra ficavam vagando prpria sorte, sem
moradia e trabalho. Conclua Gonalves que a agricultura brasileira estava em total
atraso, at mesmo em comparao com civilizaes menos avanadas da poca.
Importante lembrar que a terra fora cedida inicialmente com a condio textual de que
fosse aproveitada, mas acabara, conforme noticia as memrias acima, improdutivas. A
condio de cultura da terra era to importante que havia determinao de devoluo da
terra Coroa caso o sesmeiro no a aproveitasse, mas, na prtica, tornou-se letra morta.
Alm de no utilizada, as famlias pobres que necessitavam de terra para plantar e morar
no tinham dinheiro para compr-la e nem podiam se instalar nas terras daqueles que as
possuam, devendo ressaltar que estes no as compravam, pois recebiam por concesso.
Algumas famlias, mais corajosas, acabavam se deslocando para se apossarem de
regies distantes nas quais os grandes proprietrios no tinham interesse em requerer as
sesmarias. Chega-se a concluso, assim, que aqui se origina os denominados sem-terra.
Os negros tornaram-se livres e sem-terra. A mesma situao foi enfrentada pelos
imigrantes europeus:
O fim do cativeiro humano aconteceu quase 40 anos depois de ter sido institudo o
cativeiro da terra. Assim, os escravos libertos que deixaram as fazendas migraram
pelas estradas, por onde encontraram terras cercadas. Quando acampavam nas
fazendas, os coronis convocavam a polcia para expuls-los. Igualmente, os
camponeses europeus continuaram neste Pas, suas caminhadas em busca da terra.
Migraram por e para diferentes regies, lutando contra o latifndio. Muitos de seus
filhos e netos ainda continuam migrando. A maioria absoluta desses trabalhadores
comeou a formar uma categoria, que ficaria conhecida no final do sculo XX, como
Sem-Terra. (Fernandes, 2000:32)
2. Aquisio do domnio da terra por meio da posse.
As leis rgias dispunham que as terras brasileiras deveriam ser adquiridas unicamente
pela via da concesso de sesmarias, entretanto, com base nos costumes, havia tambm
outra forma de aquisio, qual seja a posse das terras devolutas[7], desde que o
possuidor a fizesse produtiva, sendo esta condio igual a imposta s sesmarias.
Cumpre ressaltar que j havia precedente[8] no reino referente ao modo costumeiro de
domnio da terra.
A posse de terras devolutas com o devido cultivo passou a ser to comum que, no
decorrer dos anos, perfilou em paralelo, e aps em substituio[9], ao instituto das
sesmarias. Lima (1954:48) assim trata da questo:
Era a ocupao tomando o lugar das concesses do Poder Pblico, e era, igualmente, o
triunfo do colono humilde, do rstico desamparado sobre o senhor de engenhos ou
fazendas, o latifundirio sob o favor da metrpole.
A sesmaria o latifndio, inacessvel ao lavrador sem recursos.
A posse , pelo contrrio, - ao menos nos seus primrdios a pequena propriedade
agrcola, criada pela necessidade, na ausncia de providncia administrativa sobre a
sorte do colono livre e vitoriosamente firmada pela ocupao.
Entretanto, aps a extino das sesmarias, as posses se imburam do esprito
latifundirio daquelas, passando a abranger fazendas inteiras. Muitas vezes abarcavam
extenses de terra maiores que quando por ocasio das sesmarias. Conforme Lima
(1954:54), a tendncia para a grande propriedade j estava definitivamente arraigada
na psicologia da nossa gente.
Na verdade, at ento, no havia uma distino entre propriedade e posse, pois tal
diferenciao no se fazia necessria. A produo poca baseava-se no regime
escravocrata e o escravo era um ser destitudo de personalidade e, por isso, aproprivel,
no tendo, pois, acesso terra. Somente a partir da primeira lei anti-escravagista, Lei
Euzbio de Queiroz, de 1850, que proibia o trfico negreiro, que os donos de terra
comearam a sentir necessidade de definir propriedade, bem como delimit-la nos
termos das concesses de sesmarias e das ocupaes existentes, pois com o advento da
Revoluo Industrial, a mo-de-obra escrava tendia a ser substituda pela assalariada.
O instituto da posse foi regulado pela Lei n. 601, de 1850 e o seu Regulamento de
1854, trazendo a primeira os seguintes dizeres em sua ementa:
Dispe sobre as terras devolutas no Imprio e acerca das que so possudas por ttulo
de sesmarias sem preenchimento das condies legais, bem como por simples ttulo de
posse mansa e pacifica; e determina que, medidas e demarcadas as primeiras, sejam elas
cedidas a ttulo oneroso, assim para empresas particulares, como para o estabelecimento
de colnias de estrangeiros, autorizado o governo a promover a colonizao estrangeira
na forma que declara.
A referida norma, como se verifica, extinguiu a posse como forma de aquisio da terra,
fazendo vlida somente a compra e venda. Tal feita retirou do trabalhador rural pobre a
possibilidade de acesso mesma. Reforou-se, assim, o poder dos latifundirios ao
tornar ilegais as posses de pequenos produtores. Com a chamada Lei de Terras, as
elites escravocratas fecharam a fronteira agrcola, estabelecendo que a posse de terras
pblicas somente seria permitida mediante pagamento de alta soma em dinheiro. A nova
legislao impediu o acesso terra dos brancos e mulatos pobres, dos negros e dos
imigrantes europeus, que comeavam a desembarcar no Brasil, aps o fim do trfico de
escravos, visto que as oligarquias brasileiras precisavam de mo-de-obra barata, para
substituir o brao escravo nas plantaes de caf do Sudeste.
O registro imobilirio passou a ser a prova da propriedade do imvel, valendo tambm
para dar publicidade a esta, sendo aps vlida como garantia em eventuais
financiamentos pretendidos pelos donos da terra. Como diz Baldez (1997:107), no
processo das garantias hipotecrias, passava-se do negro escravo terra
escravizada.
A classe dominante, que j detinha o acesso aos cartrios de registro oficiais, passou a
deter extenses imensas de terras, at ento ocupadas por ex-escravos e camponeses,
constituindo-se um processo denominado grilagem[10] oficializada.
3. A questo da reforma agrria.
Sem movimento, luta e tenso, ser impossvel fazer uma genuna transformao
poltica. Fernando Henrique Cardoso[11]
Bernardo Manano Fernandes (2000:07) afirma ser de primeira necessidade distinguir a
luta pela terra da luta pela reforma agrria: primeiro, porque a luta pela terra sempre
aconteceu, com ou sem projetos de reforma agrria. Segundo, porque a luta pela terra
feita pelos trabalhadores e na luta pela reforma agrria participam diferentes
instituies. Afirma, ainda, que a luta pela terra antecede luta pela reforma agrria,
mas ambas perfilam lado a lado, so interativas. A luta pela reforma agrria contm a
luta pela terra. A luta pela terra promove a luta pela reforma agrria.
A histria da luta pela terra se inicia, no Brasil, j com o alijamento do territrio
indgena, com a chegada dos colonizadores. Segundo Baldez (1997:105), esta luta tem
origem remota nos quilombos[12], pois, a luta dos negros significou no s o fim de um
cruel sistema, mas tambm a procura de um espao de organizao, produo e
preservao da identidade scio-cultural do negro. Conforme o citado autor, na luta
pela terra deve-se levar em conta, ainda, os combates pela reforma agrria e pela
reforma urbana[13]. A reforma agrria sempre se mostrou gnero de primeira grandeza,
mas somente tomou corpo como proposta a partir da dcada de 50 do sculo passado,
com as Ligas Camponesas no Nordeste, que exerceram intensa atividade no perodo que
se estendeu de 1955 at a queda de Joo Goulart em 1964, com o Golpe de Estado.
Com o advento da Repblica, em 1889, um ano e meio aps a libertao dos escravos,
o poder poltico continuou nas mos dos latifundirios. Desde as capitanias hereditrias
at os latifndios modernos, a estrutura fundiria vem sendo mantida pelos mais altos
ndices de concentrao do mundo. Esse modelo insustentvel sempre se imps por
meio do poder e da violncia.
A revoluo de 1930, que derrubou a oligarquia cafeeira, deu um grande impulso ao
processo de industrializao, reconheceu direitos legais aos trabalhadores urbanos e
atribuiu ao Estado o papel principal no processo econmico, mas no interveio na
ordem agrria. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, em 1945, o Brasil
redemocratizou-se e prosseguiu seu processo de transformao com industrializao e
urbanizao aceleradas, entretanto, dezenas de projetos de lei de reforma agrria foram
apresentados ao Congresso Nacional. Nenhum foi aprovado.
No final dos anos 50 e incio dos 60, os debates ampliaram-se com a participao
popular. As chamadas reformas de base (agrria, fiscal, eleitoral, urbana, bancria e
educacional) eram consideradas essenciais para o desenvolvimento econmico e social
do pas. Entre todas, foi a reforma agrria que polarizou as atenes. Em 1962, foi
criada a Superintendncia de Poltica Agrria - SUPRA, com a atribuio de executar a
reforma agrria.
Em maro de 1963, foi aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural, regulando as relaes
de trabalho no campo, que at ento estiveram margem da legislao trabalhista. Um
ano depois, em 13 de maro de 1964, o Presidente da Repblica, Joo Goulart, assinou
decreto prevendo a desapropriao para fins de reforma agrria das terras localizadas
numa faixa de dez quilmetros ao longo das rodovias, ferrovias e audes construdos
pela Unio. No dia 15, em mensagem ao Congresso Nacional, props uma srie de
providncias consideradas "indispensveis e inadiveis para atender s velhas e justas
aspiraes da populao: a primeira delas, a reforma agrria. No deu tempo. No dia
31 de maro de 1964, caiu o Presidente da Repblica e teve incio o ciclo dos governos
militares, que duraria 21 anos.
Logo aps os militares assumirem o poder, um grupo de trabalho foi imediatamente
designado, sob a coordenao do Ministro do Planejamento, para a elaborao de um
projeto de lei de reforma agrria, resultando na Lei n 4.504, que tratava do Estatuto da
Terra. A Ditadura Militar acabou incorporando no referido Estatuto todos os anseios dos
trabalhadores acerca da reforma agrria. Entretanto, conforme ressalta Baldez
(2003:54), isto no se deu com vistas sua concretizao, mas, ao contrrio, para
imobilizar e desorganizar a luta, transformando-se, ainda, num mero instrumento de
remoo de eventuais conflitos no campo. Apesar deste artifcio, os conflitos no
deixaram de existir e a represso contra os trabalhadores aumentou.
Enfim, o Estatuto representou, na verdade, uma tentativa de esvaziamento da luta pela
reforma agrria, pois no se tocou no latifndio e colocar as mos neste tipo de
propriedade significava enfraquecer as bases polticas do clientelismo rural e das
oligarquias polticas. Significava, fundamentalmente, modificar a estrutura do Estado
brasileiro. Isso constituiria, de fato, uma revoluo poltica e esta era algo intolervel
para as oligarquias e para o establishment poltico, os militares, parte da burguesia
urbana, setores da classe mdia e assim por diante.
O regime militar criou uma gama de incentivos e benefcios tributrios, financiando o
ingresso de capital no campo, fomentando, desta forma, a criao de grandes empresas
rurais. Tal atitude governamental visava o mercado externo, propiciando, assim, uma
produo agrcola para atender s exportaes. A penetrao capitalista no campo, a
partir da dcada de 60, ocorreu atravs do "modelo prussiano", que se caracteriza pela
transio da grande propriedade improdutiva para a grande empresa capitalista e pela
excluso da maioria das pequenas e mdias propriedades. Manteve-se, assim, a estrutura
fundiria concentrada, exigindo-se qualidade e produtividade, tendo em vista o mercado
externo e as demandas da indstria nacional, as quais passaram a determinar o perfil da
agricultura brasileira. Neste processo de desenvolvimento, no foi previsto um espao
para a pequena e mdia propriedade, sendo ainda excludas de crdito e de
comercializao, engendrando o grande xodo rural ocorrido nas dcadas de 70 e 80,
aps a consolidao deste modelo.
O golpe militar significou um retrocesso para o Pas, visto que os projetos de
desenvolvimento implantados pelos governos militares geraram o aumento da
desigualdade social e da concentrao de renda, levando, conseqentemente, a maioria
da populao misria, alm de intensificao da concentrao fundiria. Tudo isso fez
com que a populao camponesa comeasse a se movimentar, se organizar e resistir,
sem se esquecer de outras manifestaes camponesas que precederam s atuais e que
lutavam pela terra[14].
No comeo dos anos 60, nasceram as primeiras Comunidades Eclesiais de Base -
CEBs, tornando-se nacionais em meados dos anos 70. Com base nos ensinamentos da
Teologia da Libertao, as comunidades tornaram-se espaos de socializao poltica,
de libertao e organizao popular. Em junho de 1975, durante o Encontro de Pastoral
da Amaznia, convocado pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), e
realizado em Goinia (GO), a Igreja Catlica criou a Comisso Pastoral da Terra CPT,
sendo fundada em plena ditadura militar, como resposta grave situao dos
trabalhadores rurais, posseiros e pees, sobretudo na Amaznia. Baldez (2003) afirma
que o apoio da Igreja, com a criao da CPT, na luta pela conquista da terra e reforma
agrria foi essencial para os enfrentamentos e consolidao de conquistas, bem como
foi a articuladora de movimentos camponeses que insurgiram durante o regime militar.
O Governo Federal criou, naquela ocasio, conforme j mencionado, a
Superintendncia de Reforma Agrria (Supra), alm do Instituto Brasileiro de Reforma
Agrria (Ibra) e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio (Inda), criado em
substituio Supra. Em 4 de novembro de 1966, o Decreto n 59.456 instituiu o
primeiro Plano Nacional de Reforma Agrria, que no saiu do papel. Em 9 de julho de
1970, o Decreto n 1.110 criou o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra), resultado da fuso do Ibra com o Inda.
O Decreto n 97.766, de 10 de outubro de 1985, instituiu novo Plano Nacional de
Reforma Agrria, com a meta utpica de destinar 43 milhes de hectares para o
assentamento de 1,4 milho de famlias at 1989, criando-se para este fim o Ministrio
Extraordinrio para o Desenvolvimento e a Reforma Agrria[15] (Mirad). Entretanto,
aps quatro anos os nmeros alcanados eram muito mais modestos: 82.689 famlias
assentadas em pouco menos de 4,5 milhes de hectares[16]. Em 1987, o Incra foi
extinto, assim como o Mirad, em 1989, passando a responsabilidade pela reforma
agrria para o Ministrio da Agricultura. Em 29 de maro de 1989, o Congresso
Nacional recriou o Incra, mas a falta de respaldo poltico e por questes oramentrias
alegadas mantiveram a reforma agrria sem andamento.
Em 1985, o governo do Presidente Jos Sarney elaborou o Plano Nacional de Reforma
Agrria (PNRA), previsto no Estatuto da Terra, com meta extremamente ambiciosa:
assentamento de um milho e 400 mil famlias, ao longo de cinco anos. Entretanto, no
final deste perodo apenas foram assentadas cerca de 90.000.
Durante o governo de Fernando Collor (1990-1992), o programa de assentamentos foi
paralisado, cabendo registrar que, nesse perodo, no houve nenhuma desapropriao
por interesse social para fins de reforma agrria. Comearam, neste perodo, as mais
fortes represses contra os sem-terra, que no se limitavam s aes da fora policial,
valendo-se tambm da interveno do Poder Judicirio como uma nova cerca para
impedir as ocupaes. Deu-se incio criminalizao das aes das famlias sem-terra.
Criou-se, assim, a judicializao da luta pela terra e pela reforma agrria, resultando em
prises e massacres de camponeses sem-terra.
O governo de Itamar Franco (1992-1994) retomou os projetos de reforma agrria, sendo
aprovado um programa emergencial para o assentamento de 80 mil famlias, no entanto
somente 23 mil foram atendidas, com a implantao de 152 projetos, numa rea de um
milho 229 mil hectares. No final de 1994, aps 30 anos da promulgao do Estatuto da
Terra, o total de famlias beneficiadas pelo governo Federal e pelos rgos estaduais
competentes, em projetos de reforma agrria e de colonizao, foi da ordem de 300 mil,
estimativa sujeita a correes, dada a diversidade de critrios e a falta de recenseamento
no perodo 1964-1994.
J o Governo de Fernando Henrique Cardoso[17] teve uma meta de assentamento de
280 mil famlias, em seu primeiro mandato. Os nmeros do Incra mostram que em
1996, no ano em que aconteceu o massacre de Eldorado, foram assentadas 62 mil
famlias. Em 1997, 82 mil e, no ano seguinte, 101 mil - um crescimento de 23% de um
ano para o outro e de 63% em dois anos, reflexo do massacre. De acordo com Gilmar
Mauro, membro da coordenao nacional do Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem-Terra (MST), em publicao do prprio MST, Carajs foi um fato marcante, que
acabou colocando a reforma agrria em debate nacional. A partir da o tema comea a
ganhar uma nova dimenso poltica. (1996:5)
Em 1997, o Movimento aumentou a presso sobre o governo de outra forma: passou a
ocupar prdios pblicos para pedir reforma agrria e liberao de crditos, entre outras
reivindicaes. Contudo, em 2001, mesmo ano em que agricultores invadiram a fazenda
do ento presidente Fernando Henrique Cardoso, em seu segundo mandato, em Buritis
(MG), o governo reagiu editando a Medida Provisria 2183-56/2001, que probe a
vistoria de fazendas ocupadas, impossibilitando, assim, sua desapropriao. A medida
provisria foi incorporada pela Lei n. 8.629, de 25/02/93.
Verifica-se que muitos agentes financeiros, sem nenhum vnculo com a produo
agropecuria, incluem grandes extenses de terra em seu patrimnio, destacando-se,
para esta situao, alguns fatores:
a) fonte de prestgio e poder - em muitas regies do pas, o controle da terra ainda
significa controle de votos;
b) instabilidade econmica e processo inflacionrio, que fazem da terra um investimento
seguro, com valorizao sempre superior inflao;
c) regularizao de ganhos de origem duvidosa, porque a legislao de impostos sobre a
propriedade e a renda flexvel e benevolente no setor agrcola;
d) Imposto Territorial Rural quase simblico;
e) sonegao do imposto de renda;
f) acesso a crdito subsidiado.
Iniciei o item da reforma agrria com uma citao do ex-Presidente da Repblica, sr.
Fernando Henrique Cardoso, para mostrar a contradio entre sua fala enquanto
socilogo e sua atuao enquanto dirigente maior da nao brasileira, poca. Fernando
Henrique assumiu a Presidncia do pas em 1994. Em agosto de 1995, presenciamos o
massacre dos trabalhadores rurais de Corumbiara[18], Rondnia, e no ano seguinte, em
17 de abril, no s o Brasil, mas o mundo, pois foi amplamente televisionado, ficou
estarrecido com a violncia institucional praticada contra crianas, mulheres e homens
que lutavam legitimamente pela terra em Eldorado dos Carajs[19], no Estado do Par.
No ano seguinte, em 29 de abril, o Governo Federal criou o Ministrio Extraordinrio
de Poltica Fundiria, que imediatamente se incorporou o Incra, obviamente numa
tentativa de melhorar sua imagem poltica. Entretanto, as medidas adotadas pelo
governo, no necessariamente significaram ao efetiva no sentido da implementao
da reforma agrria.
Em 14 de abril de 2002, criou-se, dentro do Incra, o Comit de Acompanhamento e
Soluo de Conflitos, tendo por finalidades estabelecer polticas, acompanhar e
solucionar os conflitos da rea rural, alm de discutir, articular e formular propostas
para preveno de conflitos[20].
No primeiro mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, foram assentadas 381 mil
famlias[21], resultado este menor do que o definido no Plano Nacional de Reforma
Agrria (PNRA), que seria na ordem 400 mil. Para o segundo mandato, ainda no h
nmeros definidos.
III O MST e o acesso terra como dignidade da pessoa humana
Como j afirmado, o problema da m distribuio da terra, no Brasil, contemporneo
ao perodo colonial, tendo sido agravado durante o perodo de ditadura militar, em razo
do grave xodo rural, fomentado pela poltica repressora adotada. O processo de
urbanizao ocorrido em meados do sculo XX e os atrativos dos centros urbanos, bem
como o processo de mecanizao da agricultura, levaram ao xodo rural e conseqente
favelizao das grandes cidades. Aumentou, assim, a concentrao fundiria e o
pequeno agricultor, que no migrou, teve suas dificuldades ampliadas. justamente no
contexto ditatorial experimentado no pas, que trabalhadores rurais decidem resistir ao
sistema imposto. Assim, em 07 de outubro de 1979, agricultores sem-terra do Rio
Grande do Sul ocuparam a gleba Macali, em Ronda Alta[22].
O MST, Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra[23], surgiu oficialmente em
1984 durante o 1 Encontro dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, em Cascavel (PR),
sendo, no ano seguinte, organizado nacionalmente, momento em que se realizou o 1
Congresso Nacional dos Sem Terra, realizado de 29 a 31 de janeiro de 1985, em
Curitiba, Paran, com 1500 delegados representando 23 estados brasileiros.
um movimento social que luta no s pela reforma agrria, pelo direito ao acesso e
permanncia na terra, mas tambm por crdito, moradia, assistncia tcnica, escolas,
atendimento sade e outras necessidades da famlia sem-terra que, assim como para
todos os brasileiros, precisam ser supridas. Com a entrada de capital estrangeiro no
campo e com a poltica de reforma agrria de mercado imposta pelo Banco Mundial aos
pases perifricos, o latifndio ganhou uma nova roupagem, a do agronegcio. Enfim,
descobriu-se que a luta no apenas contra o latifndio, mas tambm contra o modelo
econmico neoliberal vigente nos dias atuais. A luta do MST pela Reforma Agrria e
pela transformao social. Neste sentido, constitui-se um movimento contra-
hegemnico.
O MST, consciente de que a reforma agrria no se dar sem efetiva luta pela conquista
e democratizao da terra, criou o fenmeno das ocupaes coletivas[24]. Trata-se, no
dizer de Baldez (2003:30), de instrumento de correo da propriedade injusta.
atravs das ocupaes que o MST consegue maior reflexo, ser visto, conforme o lema
incomodar para mudar e por meio das quais os espaos de luta e resistncia so
materializados. Se as autoridades pblicas agem de alguma forma no caminho da
reforma agrria o fazem por presso, em razo das atividades de luta dos movimentos
sociais.
A poltica de assentamentos do governo federal e de alguns governos estaduais
apenas uma resposta s aes dos sem-terra. Essa poltica no existiria sem as
ocupaes.
Os espaos de luta e resistncia so materializados na ocupao da terra. A ocupao
condio da territorializao. A terra conquistada uma frao do territrio, onde os
sem-terra se organizam para promoverem um novo grupo de famlias que ir realizar
uma nova ocupao, conquistando outra frao do territrio. Assim, a luta se renova e
se amplia, territorializando-se. Dessa forma, os sem-terra migram por todo o territrio
nacional, plantando as razes da luta e minando a concentrada estrutura fundiria.
(Fernandes, 2000: 07)
A Constituio Federal Brasileira de 1988, reconhece, no Ttulo I, denominado Dos
Princpios Fundamentais, em seu artigo 1, II a IV, a cidadania, a dignidade da pessoa
humana e os valores sociais do trabalho como fundamentos do Estado Democrtico De
Direito. Dispe, ainda, em seu artigo 3, I, III e IV, que os objetivos da Repblica so:
construir uma sociedade livre, justa e solidria; erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais, bem como promover o
bem de todos, sem preconceito de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminao. O artigo 5 de nossa Carta Magna dispe sobre os direitos e
deveres individuais e coletivos, e determina, em seu caput, que todos so iguais perante
a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade.
Segundo Antonio Incio Andrio, a poltica de assentamentos deve ser efetivamente
integrada com outros programas governamentais, com o objetivo de: a) distribuir a
renda e combater a pobreza; b) gerar emprego e renda; c) estimular o mercado interno;
d) democratizar o acesso terra; e) estimular a soberania alimentar e a preservao
ambiental.
Enfim, ter direto terra, para trabalhar e viver, assim como demais necessidades,
correlacionadas no s questo agrria, mas tambm com o prprio ser humano,
constitui direito imanente ao ser humano e integra o que compe a dignidade da pessoa
humana.
IV - Da Funo Social Da Propriedade Rural
Cabe, neste momento, tecer alguns comentrios, ao nvel constitucional e legal, acerca
da funo social da propriedade[25], principalmente porque uma das crticas s
ocupaes realizadas pelo MST afirmar que as mesmas recaem sobre propriedades
produtivas e que cumprem sua funo social.
O primeiro texto normativo a tratar da questo foi a Constituio de Weimar, de 1919, e
entre ns somente surgiu com a Constituio de 1946, em seu artigo 147, no qual
dispunha que
o uso da propriedade ser condicionado ao bem estar social. A lei poder, com
observncia do disposto no art. 141, 16, promover a justa distribuio da
propriedade com igual oportunidade para todos.
Entretanto, observa-se, e como j mencionado anteriormente, a concesso das
sesmarias, desde sua instituio em Portugal, com D. Fernando, em 1375, e seu
prolongamento no Brasil, a partir de 1532, j previa e condicionava a permanncia na
terra ao aproveitamento da mesma.
O Estatuto da Terra (Lei 4.504, de 30/11/64), em seu artigo 2, expressamente tratou da
funo social do imvel rural.
"Art. 2 assegurada a todos a oportunidade de acesso propriedade da terra,
condicionada pela sua funo social, na forma prevista nesta Lei.
1 A propriedade da terra desempenha integralmente a sua funo social quando,
simultaneamente:
a) favorece o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam, assim
como de suas famlias;
b) mantm nveis satisfatrios de produtividade;
c) assegura a conservao dos recursos naturais;
d) observa as disposies legais que regulam as justas relaes de trabalho entre os
que a possuem e a cultivem.
A partir deste momento, a expresso "funo social" foi incorporada nas Constituies
brasileiras posteriores. Com a Constituio de 1967, a funo social foi includa na
categoria de princpio da ordem econmica e social (art. 167) e, com a nossa atual Carta
Magna, a mesma passou a integrar o rol dos direitos e garantias fundamentais, o que lhe
atribuiu aplicabilidade imediata e outras vantagens inerentes ao seu status
constitucional.
Quanto propriedade, a Lei Maior vigente, em seu artigo 5, XXIII, determinou que a
mesma dever cumprir sua funo social (a propriedade atender a sua funo
social), sendo considerado, tambm princpio da ordem econmica (artigo 170, III).
A chamada Constituio cidad, em seu artigo 184, condicionou a desapropriao de
terras para fins de reforma agrria ao no cumprimento da sua funo social. Entretanto,
em seu artigo 185, determinou-se ser insuscetvel de desapropriao a propriedade
produtiva, cabendo ressaltar que segundo Baldez (1997), exclui-se do conceito de terra
improdutiva aquela que, ainda assim sendo, estiver includa em projetos elaborados
tendentes produo.
Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma
agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e
justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor
real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e
cuja utilizao ser definida em lei.
1 As benfeitorias teis e necessrias sero indenizadas em dinheiro.
2 O decreto que declarar o imvel como de interesse social, para fins de reforma
agrria, autoriza a Unio a propor a ao de desapropriao.
3 Cabe lei complementar estabelecer procedimento contraditrio especial, de rito
sumrio, para o processo judicial de desapropriao.
4 O oramento fixar anualmente o volume total de ttulos da dvida agrria, assim
como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrria no
exerccio.
5 So isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operaes de
transferncia de imveis desapropriados para fins de reforma agrria.
Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria:
I - a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu
proprietrio no possua outra;
II - a propriedade produtiva;
Pargrafo nico. A lei garantir tratamento especial propriedade produtiva e fixar
normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua funo social.
No captulo atinente aos direitos sociais, a Constituio Federal de 1988 reconhece os
direitos dos trabalhadores urbanos e rurais e os equipara (artigo 7)[26]. V-se que longe
vai a distncia entre a Constituio formal e aquilo que de fato ela realiza.
A Lei n. 10.406/2002, que intituiu o Novo Cdigo Civil e entrou em vigor em janeiro de
2003, dispe, no caput do seu artigo 1.228, que o proprietrio tem a faculdade de
usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de quem quer que
injustamente a possua ou detenha. Assim dito, cumpre considerar que o direito de
propriedade, aqui neste trabalho especificamente tratando do imvel rural, no possui
limites, tendo, ainda, como caractersticas o absolutismo[27], a exclusividade[28] e a
perpetuidade[29].
Determina o pargrafo primeiro do dispositivo acima citado, in verbis:
Art. 1.228. ()
1 - O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas
finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade
com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio
ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das
guas.
Tal norma demonstra que a viso tradicional, que promove as caractersticas do direito
de propriedade, encontra-se relativizada pelo instituto da funo social. Ele no mais
ilimitado e ainda no pode mais continuar a ser visto. A funo social um conceito
antigo, mas que tem importncia vital para a sociedade, e que por isso mesmo, pela sua
importncia, sempre se fez pouco valer.
O Novo Cdigo Civil passou afirmar a supremacia do princpio da funo social da
propriedade em detrimento de convenes quaisquer. Verifica-se mesmo uma
interveno estatal no direito subjetivo do proprietrio e do contratante, visto a
preponderncia do interesse social. o princpio da heteronomia da vontade que se
entende como limitador da autonomia da vontade. Assim, conforme Pontes de Miranda,
o direito de propriedade no constitui direito fundamental[30], mas sim garantia
institucional[31]. E mais. Comete ato ilcito, por fora do artigo 187 do Novel Cdigo
Civil[32], quem no cumprir a funo social da propriedade que detm.
Tepedino (2001:39) afirma que se deve a Leon Duguit a difuso do termo funo social
da propriedade[33], surgindo como anttese ao direito subjetivo propriedade. A funo
social da propriedade se traduzia em uma tarefa, um dever imposto ao proprietrio, e
no mais um direito subjetivo do mesmo. Entretanto, o termo se flexibilizou, tendo um
carter reformulador do direito subjetivo do proprietrio. Cumprir a funo social da
propriedade no prejudicar os interesses da coletividade; no ver atendido somente
os interesses do seu titular.
O proprietrio tem direito sobre a coisa e contra terceiros, mas tambm possui o dever
de atender s necessidades sociais. A propriedade pode ser utilizada da forma que mais
convier ao seu titular. Sem dvida. Mas para manter seu ttulo, dever atender sua
funo social, que caso no seja cumprida, alm de no possuir qualquer garantia
constitucional e no ter direito s aes possessrias, ainda assim poder ser
expropriado. Deste modo, no se quer dizer que o domnio deva atender exclusivamente
ao interesse social nem retirar do direito subjetivo o atendimento s necessidades
individuais de seu titular, mas sim se atribuiu ao direito subjetivo uma capacidade
expansiva, no sentido de que atenda aos interesses do proprietrio bem como aos dos
que no so.
Enfim, a propriedade privada plena, desde que atenda s expectativas de uma
sociedade mais justa e inclusiva. E, neste sentido, pode-se afirmar que somente a
propriedade rural que acolha a dignidade da pessoa humana e, em consequncia, cumpra
sua funo social, que estar amparada na Constituio e na legislao
infraconstitucional.
O art. 186 da Constituio Federal de 1988 estabelece os requisitos essenciais,
cumulativos e no taxativos[34], ao atendimento da funo social da propriedade rural,
quais sejam, o aproveitamento racional e adequado; utilizao adequada dos recursos
naturais disponveis e preservao do meio ambiente; observncia das disposies que
regulam as relaes de trabalho; e explorao que favorea o bem-estar dos
proprietrios e dos trabalhadores.
S a Unio Federal possui competncia material para promover a desapropriao por
descumprimento da funo social do imvel rural (caput do art. 184), bem como para
legislar sobre os requisitos a serem atendidos (caput do art. 186). E conforme o artigo 2
da Lei 8.629, de 25/02/93, a atribuio para ingressar no imvel rural, em nome da
Unio, para fins de levantamento de dados, realizada por intermdio de "rgo federal
competente" (2 do art. 2), cabendo, pois, ao INCRA Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria. Nada indica, porm, que essa atribuio de controle
tenha sido atribuda com exclusividade Unio, motivo pelo qual se afigura vlida a
possibilidade de delegao a Estados-membros, Distrito Federal ou a municpios[35].
A Constituio, no caput do art. 186, previu que esses requisitos fossem fixados por lei,
de modo a atender s peculiaridades da regio onde se situa cada imvel rural. E essa
tarefa foi confiada Lei 8.629/93, atualmente alterada pela MP 1.577, de 11/06/97, e
reedies (atualmente, MP 2.183-56, de 24/08/2001). Corroborando com os requisitos
constitucionais de atendimento funo social, previstos no art. 186, o art. 9 da Lei
acima citada estabelece, in verbis:
Art. 9 A funo social cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo graus e critrios estabelecidos nesta Lei, os seguintes
requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio
ambiente;
III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
1 Considera-se racional e adequado o aproveitamento que atinja os graus de
utilizao da terra e de eficincia na explorao especificados nos 1 a 7 do art. 6
desta Lei.
2 Considera-se adequada a utilizao dos recursos naturais disponveis quando a
explorao se faz respeitando a vocao natural da terra, de modo a manter o
potencial produtivo da propriedade.
3 Considera-se preservao do meio ambiente a manuteno das caractersticas
prprias do meio natural e da qualidade dos recursos ambientais, na medida adequada
manuteno do equilbrio ecolgico da propriedade e da sade e qualidade de vida
das comunidades vizinhas.
4 A observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho implica tanto o
respeito s leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como s disposies
que disciplinam os contratos de arrendamento e parceria rurais.
5 A explorao que favorece o bem-estar dos proprietrios e trabalhadores rurais
a que objetiva o atendimento das necessidades bsicas dos que trabalham a terra,
observa as normas de segurana do trabalho e no provoca conflitos e tenses sociais
no imvel.
J o artigo 6 do mesmo diploma legal dispe sobre o que seja uma propriedade
produtiva:
Art. 6 Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econmica e
racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilizao da terra e de eficincia na
explorao, segundo ndices fixados pelo rgo federal competente.
1 O grau de utilizao da terra, para efeito do caput deste artigo, dever ser igual ou
superior a 80% (oitenta por cento), calculado pela relao percentual entre a rea
efetivamente utilizada e a rea aproveitvel total do imvel.
2 O grau de eficincia na explorao da terra dever ser igual ou superior a 100%
(cem por cento), e ser obtido de acordo com a seguinte sistemtica:
I - para os produtos vegetais, divide-se a quantidade colhida de cada produto pelos
respectivos ndices de rendimento estabelecidos pelo rgo competente do Poder
Executivo, para cada Microrregio Homognea;
II - para a explorao pecuria, divide-se o nmero total de Unidades Animais (UA) do
rebanho, pelo ndice de lotao estabelecido pelo rgo competente do Poder
Executivo, para cada Microrregio Homognea;
III - a soma dos resultados obtidos na forma dos incisos I e II deste artigo, dividida
pela rea efetivamente utilizada e multiplicada por 100 (cem), determina o grau de
eficincia na explorao.
3 Considera-se efetivamente utilizadas:
I - as reas plantadas com produtos vegetais;
II - as reas de pastagens nativas e plantadas, observado o ndice de lotao por zona
de pecuria, fixado pelo Poder Executivo;
III - as reas de explorao extrativa vegetal ou florestal, observados os ndices de
rendimento estabelecidos pelo rgo competente do Poder Executivo, para cada
Microrregio Homognea, e a legislao ambiental;
IV - as reas de explorao de florestas nativas, de acordo com plano de explorao e
nas condies estabelecidas pelo rgo federal competente;
V - as reas sob processos tcnicos de formao ou recuperao de pastagens ou de
culturas permanentes.
4 No caso de consrcio ou intercalao de culturas, considera-se efetivamente
utilizada a rea total do consrcio ou intercalao.
5 No caso de mais de um cultivo no ano, com um ou mais produtos, no mesmo
espao, considera-se efetivamente utilizada a maior rea usada no ano considerado.
6 Para os produtos que no tenham ndices de rendimentos fixados, adotar-se- a
rea utilizada com esses produtos, com resultado do clculo previsto no inciso I do 2
deste artigo.
7 No perder a qualificao de propriedade produtiva o imvel que, por razes de
fora maior, caso fortuito ou de renovao de pastagens tecnicamente conduzida,
devidamente comprovados pelo rgo competente, deixar de apresentar, no ano
respectivo, os graus de eficincia na explorao, exigidos para a espcie.
8 So garantidos os incentivos fiscais referentes ao Imposto Territorial Rural
relacionados com os graus de utilizao e de eficincia na explorao, conforme o
disposto no art. 49 da Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964.
A funo social da propriedade rural no se confunde com seu aproveitamento
econmico, sendo este apenas um dos requisitos, desde que associada promoo de
valores existenciais, consagrados pela Lei Maior. Neste sentido, Tepedino (2001:42)
salienta que
A mera produtividade econmica no resguarda a propriedade, se no restarem
atendidos os valores extra-patrimoniais que compem a tbua axiolgica da
Constituio. O latifndio utilizado para fins especulativos, ainda que produtor de
alguma riqueza, estar descumprindo sua funo social, por desrespeitar as situaes
jurdicas existenciais e sociais nas quais se insere. No merecer, por conseguinte, a
tutela jurdica, devendo ser desapropriado, em carter prioritrio, para fins de reforma
agrria.
Entretanto, interessante notar que da mesma forma que a Constituio garante a
desapropriao para fins de reforma agrria de terra que no cumpre sua funo social
(art. 184), contradiz-se em seguida para impedir que a mesma seja desapropriada caso
seja produtiva (art. 185). O legislador tentou restringir a possibilidade de desapropriao
ao conceito de produo da terra, limitando a potencialidade da expresso funo social,
conforme aqui exposto.
Como j afirmado, cumprir a funo social da propriedade garantir seu ttulo de
justificao. Se o parmetro surgiu para legitimar a propriedade privada, sua ausncia,
isto , se a propriedade no a cumpre, no a atende, tambm deve legitimar a retirada da
proteo jurdica dominical. Neste sentido, o proprietrio de terras que, apesar de
produzir, no est em dia com suas obrigaes fiscais, deixa, por conseguinte, de
cumprir com a funo social, pois a produo, por si s considerada, tem relao direta
com o lucro do produtor e somente indireta com a alimentao do povo, constituindo,
pois, uma funo social indireta.
Foi nesta linha de pensamento que a 19 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado
do Rio Grande do Sul, ao decidir o agravo de instrumento (n. 598.360.402) interposto
por Jos Cenci e outros contra a ordem de expedio de mandado de reintegrao de
posse (processo n. 25782, oriundo da 2 Vara Cvel da Comarca de So Luiz Gonzaga)
a favor da empresa Merlin S/A Indstria e Comrcio de leos Vegetais, concluiu que a
arrendatria da Fazenda Primavera, objeto da lide, no cumpria sua funo social,
contrapondo os interesses, de um lado, da empresa arrendatria, inadimplente de
obrigaes tributrias, em gerar riquezas e, de outro, o interesse de cerca de 600
famlias acampadas em constituir moradia e trabalhar, para atingir o mnimo de
dignidade social, que, conforme o prprio acrdo, foi lhes negado pelo Estado. a
atuao do Poder Judicirio no mbito da legalidade cosmopolita[36].
Assim, as ocupaes realizadas pelo MST so legtimas, pois buscam dar efetividade s
normas constitucionais que visam equalizar a distribuio de terra, tendo em vista o no
cumprimento da funo social por parte de alguns proprietrios, reiterando-se que no
se pode restringir tal funo ao mero aproveitamento econmico, pois se assim fosse
estaramos indo de encontro ao interesse pblico, amplamente defendido pela nossa
Carta Magna.
Interessante analisar, entretanto, a redao do pargrafo 6, inserido no artigo 2 da Lei
n. 8.629/93, por fora da MP 2.183-56/2001, cabendo ressaltar que a edio desta
medida provisria se deu em razo da ocupao pelo MST s terras de parente do ex-
presidente Fernando Henrique Cardoso:
Art.2 (...)
6o O imvel rural de domnio pblico ou particular objeto de esbulho possessrio ou
invaso motivada por conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser
vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes sua desocupao, ou
no dobro desse prazo, em caso de reincidncia; e dever ser apurada a
responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com qualquer ato omissivo
ou comissivo que propicie o descumprimento dessas vedaes.
Como se pode observar, a Lei acaba por proibir, por dois anos, a vistoria para
verificao de descumprimento da funo social e a sua conseqente desapropriao,
por ter sido objeto de ocupao, que , como j mencionado, um instrumento de presso
para forar a realizao da reforma agrria. Dentro deste raciocnio, este dispositivo
legal acaba por validar a gleba que no cumpre sua funo social e, que por isso foi
ocupada. Acaba, por dois anos, permitindo que o proprietrio continue no cumprindo a
funo social, o que vai de encontro prpria Constituio[37].
O indeferimento da ADIN deveu-se s razes conservadoras e de permanncia no
processo de criminalizao em relao s ocupaes coletivas, associando-as s
infraes civis e penais de esbulho possessrio. Entende-se, data venia, esta deciso
contrria aos preceitos constitucionais por todas as razes j expostas, nas quais a
Constituio visa atender aos interesses coletivos ao determinar a necessidade de que a
propriedade cumpra sua funo social. ir alm do individualismo. Aquele proprietrio
de terras que no d mesma garantia de sua funo social, no sentido de que ela no
tem que render somente para o seu titular, mas para toda a coletividade tambm,
enquanto fim ltimo e precpuo, igualmente no merece garantia de manuteno de seu
ttulo de propriedade, devendo, conforme determina a Constituio e nos termos da
legislao infraconstitucional, a terra ser expropriada para fins de reforma agrria.
Neste sentido, impedir que a terra seja vistoriada, por dois anos, para a implementao
da reforma agrria, colide com os fins da Constituio, nos moldes do que foi exposto,
alm de ser clara a inteno de desmobilizar o movimento social com seu instrumento
de luta, que a ocupao coletiva. por meio dela que o MST, especificamente
tratando, colocou a reforma agrria na agenda poltica do pas e conseguiu a
implementao de vrios assentamentos ao longo destes anos de rdua caminhada.
No julgamento da ADIN-MC n. 2.213, o Ministro Seplveda Pertence, em voto
vencido, afirma que a norma em questo, que impede a vistoria em imvel ocupado,
acaba criando uma nova hiptese de imunidade desapropriao. Acresce uma s duas
j existentes e previstas no artigo 185, da Constituio Federal, j neste trabalho citadas.
Assim, entende o E. Ministro que o 6, do artigo 2, da Lei n. 8.629/93, encontra-se
mesmo eivado de vcio por colidir com a norma do artigo 185, da Carta Magna,
engendrando, como se fossem poucas, uma sano social. Afirma em seu voto, que
Por outro lado o eminente Ministro Ilmar Galvo enfatizou com propriedade trata-
se, a meu ver, essa imunidade temporria, dobrada em caso de reicidncia do esbulho
possessrio ou da invaso decorrente de conflitos agrrios, segundo o 6, de uma
estranha sano: uma sano difusa, uma sano de classe social. No se sancionam os
partcipes da invaso. Sancionam-se todos os excludos da propriedade rural, que
reivindicam o acesso terra, mediante um prmio ao proprietrio, por menos que a sua
propriedade seja produtiva, por mais distante esteja essa propriedade do cumprimento
de sua funo social, condio constitucional de sua proteo. Premia-se o proprietrio
com a imunidade e se pune difusamente a quem quer que possa ter a expectativa de
expropriao desta propriedade morta, socialmente morta para fins de reforma agrria.
O Min. Marco Aurlio, tambm vencido em seu voto pela inconstitucionalidade do
dispositivo, faz salutar comparao, que merece aqui ser revista:
Fiquei, aqui, a imaginar, quando o ministro Seplveda Pertence citou a problemtica
da greve, qual a proclamao do Supremo Tribuanl Federal se viesse baila um
dispositivo qualquer que revelasse a impossibilidade de a Justia do Trabalho atuar
normativamente nos dissdios coletivos de natureza econmica, na hiptese de greve. A
situao semelhante. Inviabiliza-se como ressaltei, no caso, o exame das circustncias
reinantes anteriores invaso da propriedade e daquelas que resultaram dessa mesma
invaso, tendo em vista esse prazo de dois anos, durante o qual se afastar a
possibilidade de fazer-se a vistoria necessria concluso sobre se tratar ou no de
propriedade improdutiva.
, neste sentido, inconstitucional, tambm, pois, se se realiza a ocupao em terra que
no cumpre sua funo social, para justamente chamar a ateno do poder pblico para
a reforma agrria e exigir, em concreto, a desapropriao da terra para este objetivo,
impedir que a mesma seja vistoriada e que seja implementada a reforma agrria nesta
propriedade, por dois anos, permitir que a mesma, por pelo menos dois anos, continue
nos moldes individualista e sem atender funo social; trata-se de um perodo de
imunidade, de iseno para o cumprimento da funo social, que por este perodo dar
as costas aos interesses coletivos e ao povo do Brasil.
V Consideraes Finais
Mesmo na poca do Brasil colnia, j se tinha a noo de que a propriedade deveria
atender sua funo social, ainda que no tivesse essa nomenclatura e ainda que se
limitasse a um dos seus aspectos atuais: o aproveitamento do solo. Ainda assim, seu
esprito j estava presente: se no vai a utilizar, outro ir. Entretanto, no passava de
texto escrito, nada mais.
A terra sempre foi objeto de luta e palco de violncia, mas a busca pela reforma afrria
surgiu posteriormente e permanecemos h mais de 500 anos com uma estrutura
fundiria desigual, excludente e intocvel, mas os camponeses no se encontram, como
nunca se encontraram, de braos cruzados. A opresso gera resistncia e vrios
movimentos vieram e vem se mobilizando no decorrer destes sculos na luta pela
dignidade humana, na luta no s pela terra, mas tambm por moradia, por educao,
por sade, por trabalho, por financiamento, pela soberania alimentar e nutricional, pela
vida.
O princpio da dignidade da pessoa humana sustentculo da Repblica brasileira,
conforme j mencionado com a colao do dispositivo constitucional respectivo, e dele
decorrem direitos fundamentais como educao, trabalho, moradia. A reforma agrria
apenas o primeiro passo para uma mais justa redistribuio de terra.
O MST utiliza-se das ocupaes coletivas, que ocorrem em prdios pblicos ou em
imveis rurais que no cumprem sua funo social, como forma de garantir visibilidade
questo rural e presso ao Poder Pblico para que realize a reforma agrria necessria.
As ocupaes j foram responsveis por diversos assentamentos, tendo relao direta.
Reprimir as ocupaes significa diminuir o nmero de assentamentos. No deveria ser
assim. O Governo tem obrigao de realizar a reforma agrria, mas s faz sob presso e
o meio empregado a ocupao de terras.
Assim, importa reiterar exausto que as terras que no cumprem a sua funo social
como acima tratado, no so titulares da proteo constitucional ou mesmo
infraconstitucional, devendo, sim, ser desapropriada para fins de reforma agrria. O
direito de propriedade privada, em terra que frustra, de qualquer modo, a sua funo
social, no deve prevalescer sobre o direito de milhares de famlia sem terra, sem eira
nem beira, sem qualidade de vida, sem ter onde viver e como plantar e, portanto,
sobreviver.
A Constituio Federal, assim como o Novo Cdigo Civil de 2002, possuem uma viso
de sociabilidade, deixando de lado o carter individualista da propriedade, sendo
necessrio buscar-se o equilbrio entre os interesses individuais e os da coletividade,
garantindo primazia dignidade da pessoa humana e todas as consequncias e aportes
que seu respeito impe.

Referncia Bibliogrfica
BALDEZ, Miguel Lanzellotti. A questo agrria: a cerca jurdica da terra como
negao da justia. Discursos sediciosos Ano 2, n. 3, , Rio de Janeiro, 1997. p. 105 e
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Lei n. 10.406, de 2002. - Cdigo de Processo Civil Brasileiro
Lei n. 10.469, de 25 de junho de 2002
Medida Provisria n. 2.183-56, de 24 de agosto de 2001
Lei n. 8.629, de 25/02/93
Lei complementar n. 76, de 06/07/93
Lei n. 8.629, De 25 De Fevereiro De 1993
Lei n. 4.504, de 30/11/64 (Estatuto da terra)
Lei n. 601, de 1850 (terras devolutas do Imprio).
Aes Judiciais
Ao Direta de Inconstitucionalidade ADI/MC n 2213 DF.
Agravo de Instrumento n. 598.360.402, julgado pela 19 Cmara Cvel do Tribunal de
Justia do Estado do Rio Grande do Sul.

Notas:
[1] Importante lembrar, somente como breve nota, que os indgenas que j viviam no
Brasil, antes da chegada dos colonizadores portugueses, foram os primeiros sem-terra.
[2] Significava dizer que era homem com famlia, dinheiro, escravos e gado.
[3] Cabe ressaltar que o dzimo era devido em razo de as terras brasileiras pertencerem
Ordem eclesistica, mas era cobrado pela Coroa.
[4] Os estrangeiros passaram a poder obter concesses de sesmarias com o advento do
Decreto de 25 de novembro de 1809.
[5] Tem-se nota que tais limites eram, no raras vezes, desfalcados, visto as servides
de passagem, de aqueduto etc. e outros, a graas do soberano, passava da metragem
mxima.
[6] Gonalves Chaves era portugus radicado no Brasil e entregou seu trabalho aos
deputados brasileiros, em 1822, nominado Memrias economopoliticas sobre
administrao pblica do Brasil.
[7] Terras devolutas recebem este nome em razo de serem as mesmas devolvidas ao
seu original doador no caso de seu no aproveitamento, que era o sentido empregado
quando do regime das sesmarias. Mesmo aps a extino deste modelo de distribuio
de terra, a acepo da expresso permaneceu como terra no aproveitada, acrescendo o
sentido de ser terra pertencente ao poder pblico.
[8] o caso do denominado direito de fogo morto, que constitua no direito que o
colono tinha de, ao tratar a terra brava e inculta e torn-la produtiva, no ser expulso da
mesma pelo seu proprietrio (in, LIMA,1954:51).
[9] As sesmarias foram abolidas em 1822.
[10] Vale registrar que a grilagem um processo de aquisio oficiosa de terra. O grilo
recebeu este nome porque ricos possuidores forjavam o ttulo de propriedade daquela
terra indevidamente possuda e, para dar aparncia mais verossmel escritura falsa,
colocavam-na em uma caixa com grilos, que, em pouco tempo, ganhava uma aparncia
amarelada e mais credvel aos intentos do grileiro.
[11] CARDOSO, Fernando Henrique. Autoritarismo e democratizao. Paz e Terra,
1975.
[12] Entretanto, impossvel olvidar que antes mesmo dos quilombolas, sempre houve
tambm a luta dos indgenas, expoliados de sua terra desde o ano de 1500, perdurando
at os dias de hoje, com a expanso feroz do agronegcio.
[13] Sobre a reforma urbana, no se tratar neste Ensaio, por exceder seus limites.
[14] Para citar alguns movimentos antecendentes, podemos citar Canudos, Master,
Ligas Camponesas etc.
[15] O Decreto n 91.214, de 30.04.1985, cria o Ministrio da Reforma e do
Desenvolvimento Agrrio (MIRAD). Por meio do Decreto de 30.04.1985, foi designado
o Ministro de Estado Extraordinrio para Assuntos Fundirios para responder pelas
funes de Ministro de Estado do MIRAD. A Lei n 7.319, de 11.06.1985, cria o cargo
de Ministro de Estado da Reforma e do Desenvolvimento Agrrio e extingue o cargo de
Ministro de Estado Extraordinrio para Assuntos Fundirios. O Decreto n 95.074, de
21.10.1987, dispe sobre a Estrutura Bsica do Ministrio da Reforma e do
Desenvolvimento Agrrio (MIRAD). A Lei n 7.739, de 16.03.1989, torna extinto o
referido Ministrio, e transfere os assuntos pertinentes a reforma e desenvolvimento
agrrio para a competncia do Ministrio da Agricultura. Informao obtida no site do
Planalto federal: www.planalto.gov.br em 24 de junho de 2004.
[16] Informao obtida no site do Incra: www.incra.gov.br em 20 de maio de 2004.
[17] Neste governo, foram implementados o Projeto Novo Mundo Rural, responsvel
pela reforma agrria e pela reestruturao fundiria, e o Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaf, executados no mbito do Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio. O balano desses instrumentos para o meio rural
brasileiro tem carter compensatrio e pontual para seus beneficirios, confirmando-se
como iniciativas impotentes para romper uma trajetria de empobrecimento e
precariedade social no campo, sem ter realizado mudanas na concentrada estrutura
agrria brasileira.
[18] Naquele ano, 500 famlias tinham ocupado uma fazenda no municpio de
Corumbiara e, por ordem da Justia, 300 policiais realizaram o despejo das famlias de
forma violenta, resultando a morte de 10 sem-terra e dezenas de feridos e desaparecidos.
[19] Nesta feita, centenas de famlias sem-terra caminhavam por uma rodovia em
direo cidade de Belm, quando foram surpreendidas pela ao policial. Resistiram e
foram massacradas. A ao violenta da Polcia Militar causou 19 mortes e dezenas de
feridos. A caminhada tinha como objetivo pressionar o governo para que as famlias
fossem assentadas. O MST denominou o dia 17 de abril como o Dia Internacional da
Luta Camponesa.
[20] Finalidades extradas do site www.incra.gov.br em 20 de maio de 2007.
[21] Em nota oficial do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, o Governo afirma ter
implementado ainda cinco elementos complementares: a qualificao dos
assentamentos, como construo de estradas e pontes; o acesso ao conhecimento, como
acesso educao; o acesso luz eltrica; crescimento do crdito de apoio e instalao
em 2006; e qualidade na gesto do Incra com novas superintendncias e contratao de
40% a mais de servidores na autarquia.
[22] As terras da Macali eram remanescentes das lutas pela terra da dcada de sessenta,
quando o MASTER organizara os acampamentos na regio. Simultaneamente, surgiam
ocupaes de trabalhadores rurais nos demais estados do Sul, Mato Grosso e em So
Paulo Em 1980, no Estado de Santa Catarina, 300 famlias conquistam a Fazenda Burro
- Branco e em So Paulo, na regio de Andradina, 400 famlias ocupam a Fazenda
Primavera; em 1981 no Rio Grande do Sul 700 famlias acampam em Encruzilhada
Natalina, municpio de Ronda Alta.
[23] O MST no o primeiro nem o ltimo movimento lutar pela terra. Como j dito,
a luta pela terra tem sua marca nos quilombolas, podendo-se ainda indicar como
antecedentes de luta a Liga Camponesa, Canudos e o Master (Movimento dos
Agricultores Sem Terra).
[24] Baldez (2003) traz trs caractersticas bsicas acercadas ocupaes coletivas.
Afirma que tem como primeira caracterstica tratar-se de ato necessariamente coletivo,
no sentido de que os trabalhadores compreendem no fazerem diferena sozinhos, mas
somente de forma coletiva; a segunda caracterstica a ruptura que provoca no
contratualismo, essncia do regime burgus da venda e compra; e a ltima
caracterstica a quebra do conceito de propriedade privada, aqui em perfeita
consonncia com a conquista institucional da funo social da propriedade, que
pressupe a funo social da posse.
[25] Tepedino (in Renap, 2001:44) afirma que a funo social tambm se aplica posse,
pois esta, como exerccio do direito de propriedade, justifica-se pelo desempenho de
sua funo social. Como expresso de atividade privada, exercida independentemente e
em face do domnio alheio, justifica-se pela funo social da livre iniciativa de seu
titular, de acordo com os interesses de que portador habitao, trabalho, educao
de seus filhos, formao da famlia -, que devero estar comprometidos,
indissociavelmente, com a tutela da dignidade da pessoa humana. Tal
posicionamento, entretanto, no unnime, pois h doutrinadores que no reconhecem a
obrigao de cumprimento da funo social s posses, por falta de previso
constitucional e legal. Entendemos que esta negao no faz sentido, pois a posse
cumpre forte papel na sociedade e neste sentido igualmente deve cumprir sua funo
social.
[26] Art. 7, CF/88: So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros
que visem melhoria de sua condio social.
[27] Diz que o direito de propriedade absoluto por poder, o seu titular, livre uso,
fruio e disposio, sendo oponvel erga omnes.
[28] exclusivo o direito de propriedade, pois somente cabe ao proprietrio, podendo
excluir a turbao ou esbulho de outrem
[29] A perpetuidade est inscrita na possibilidade de extino somente pela vontade de
seu titular.
[30] Entende-se por direitos fundamentais aqueles incondicionados, tpicos dos
indivduos e inviolveis pelo Estado, do que so exemplos os direitos vida e
liberdade
[31] Leo (2007) define garantia institucional como sendo o reconhecimento
constitucional de determinadas instituies jurdicas como fundamentais para o
desenvolvimento pacfico das relaes jurdicas de uma dada sociedade, submetida a
uma determinada Constituio, do que so exemplos os sindicatos, a famlia e,
portanto, a propriedade.
[32] Art. 187. Tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo,
excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou social, pela boa-
f ou pelos bons costumes.
[33] Duguit afirmava que a propriedade no direito do proprietrio, a sua funo
social (Renap, 2001:38).
[34] Segundo Tepedino (Renap, 2001), o rol de requisitos do art. 186 constitui
expresso exemplificativa devendo observar o princpio da dignidade da pessoa
humana.
[35] Encontra-se em vigor a MP 2.183-56/2001, cujo artigo 2 promove alterao na
redao do art. 6 do Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/1964), com a exata finalidade de
deferir ao INCRA competncia para, mediante convnio, delegar aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios o cadastramento, as vistorias e avaliaes de
propriedades rurais situadas no seu territrio, bem como outras atribuies relativas
execuo do Programa Nacional de Reforma Agrria, observados os parmetros e
critrios estabelecidos nas leis e nos atos normativos federais.
[36] Para maior conhecimento acerca da legalidade cosmopolita, ver Santos, 2003.
[37] Apesar de contrariar claramente a Constituio, na Ao Direta de
Inconstitucionalidade ADI/MC n 2213 - DF, proposta pelo Partido dos Trabalhadores
PT e pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CONTAG, em
que se questionava a validade, dentre outras, da norma suso transcrita, o Supremo
Tribunal Federal se posicionou, em sua maioria, favoravelmente sua
constitucionalidade.



Informaes Sobre o Autor
Cristiane de Souza Reis
advogada, Mestre em Cincias Criminais pela Universidade Cndido Mendes (Rio de
Janeiro/Brasil) e Doutora em Direito, Justia e Cidadania pela Universidade de
Coimbra (FEUC/FDUC- Portugal) . Foi professora de Direito Penal da Faculdade de
Direito da Universidade Cndido Mendes e foi assessora da presidncia da Junta
Comercial do Estado do Rio de Janeiro. , ainda, Membro do Instituto Jurdico
Interdisciplinar da Faculdade de Direito da Universidade do Porto (IJI/FDUP)