Desapropriação de terras para reforma

agrária

Apresentação
Seja bem-vindo!

Desde o descobrimento do Brasil, assim como em outras povoações e países mais antigos,
ocorreram conflitos pela disputa da terra, visto que todos buscam o acesso a este bem tão precioso
que permite a produção de alimentos, exploração e extração de recursos naturais.

A forma como o território brasileiro foi ocupado, desde essas épocas mais antigas, determinou
como seria a distribuição das terras, concentrando as titularidades de grandes áreas na mão de
poucos proprietários. Essa foi uma característica implementada historicamente, que gerou o
descontentamento de trabalhadores rurais e camponeses, assim como de oportunistas, que vieram
a pressionar o governo para implementar políticas públicas no intuito de promover a
democratização da terra, na busca de uma divisão mais igualitária do território.

Surgiu, então, a possibilidade de desapropriação por interesse social, sendo criado pelo governo um
programa exclusivo para atender às reivindicações sociais, a reforma agrária.

Nesta Unidade de Aprendizagem, você vai aprender conceitos e definições de todas as leis que
tratam e regulamentam especificamente a desapropriação de terras para fins de reforma agrária.

Bons estudos.

Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

• Reconhecer a desapropriação de terras, segundo o Estatuto da Terra.

• Identificar o processo de desapropriação por reforma agrária (Lei n° 8.629/1993).
• Definir a fase judicial da desapropriação de imóveis rurais.
 Desafio
Você, como profissional habilitado, foi contratado por um proprietário de imóveis, o
Sr. Joselito, para defendê-lo tanto na esfera administrativa quanto na judicial.

Conheça sua situação:

Diante da situação colocada, para auxiliar o Sr. Joselito, responda às seguintes questões:

a) Com relação à Fazenda Terra Boa, que foi invadida, há alguma medida administrativa ou judicial a
ser tomada? Se sim, qual? Explique.

b) A Fazenda Terra Boa poderá ser objeto de vistoria e avaliação pelo Incra ou de ação de
desapropriação para reforma agrária? Explique indicando a lei necessária para uma resposta
completa.

c) A Fazenda Esmeralda poderá ser objeto de vistoria e avaliação pelo Incra ou de ação de
desapropriação para reforma agrária? Explique.
 Infográfico
Para verificar se a propriedade rural pode ser ou não objeto de desapropriação para fins de reforma
agrária, deve ser verificado se os índices de Grau de Utilização da Terra (GUT) e Grau de Eficiência
na Exploração (GEE) estão sendo cumpridos. Em caso positivo, a propriedade rural será considerada
produtiva. Se alcançados de forma irracional, de certa forma, a propriedade não estará cumprindo
com sua função social, e assim estará sujeita à desapropriação para fins de reforma agrária.

No infográfico a seguir, você vai aprender o que é o Grau de Utilização da Terra (GUT) e o Grau de
Eficiência na Exploração (GEE) e como calculá-los.
Aponte a câmera para o
código e acesse o link do
conteúdo ou clique no
código para acessar.
 Conteúdo do livro
A busca pelo acesso à terra no Brasil não é recente; aliás, remonta lá no século XVI, quando do
descobrimento do Brasil pela frota comandada por Pedro Álvares Cabral, em 22 de abril de 1500.
Obviamente, à época, não existiam grupos organizados em movimentos sociais que buscavam o
acesso à terra, nem mesmo uma política pró-reforma agrária, mas no mesmo século do
descobrimento do Brasil houve diversos conflitos travados entre os índios e os portugueses em
razão do descontentamento dos nativos com a apropriação das terras brasileiras e exploração do
território, iniciando o que se pode chamar de disputa pelo acesso à terra.

Durante os séculos que sucederam o descobrimento, a ocupação do território brasileiro foi sendo
definida conforme as medidas políticas tomadas pela Coroa Portuguesa. Após a independência do
Brasil, em 7 de setembro de 1822, ocorreu a edição de uma das primeiras leis brasileiras a tratar do
direito agrário, a Lei n° 601/1850 – Lei de Terras –, estabelecendo a compra como a única forma
de acesso à terra, abolindo em definitivo o regime de sesmarias, mas também revalidando aquelas
posses já existentes, conferindo assim a propriedade ao detentor da posse. Esta lei é, portanto, o
marco inicial da questão fundiária brasileira.

Em vista desse modelo de ocupação centralizador de terras, os movimentos camponeses e dos

trabalhadores do campo começaram a reivindicar ao governo uma justa distribuição de terras,
culminando na edição da Lei n° 4.132/1962, logo sucedida pelo Estatuto da Terra, normas que
regulamentaram a desapropriação para fins de reforma agrária. Esse modelo de ocupação de terras
iniciado na época do Brasil Colônia reflete no atual modelo econômico ancorado na balança
comercial do agronegócio, movido, principalmente, pelas grandes culturas de soja e milho, assim
como pela forte pecuária extensiva em sua maioria.

Após esse breve compilado histórico, que tem relação estreita com o tema desta Unidade de
Aprendizagem, no capítulo Desapropriação de terras para reforma agrária, da obra Direito aplicado
ao agronegócio, você vai estudar os procedimentos de desapropriação de terras para reforma
agrária, tratando das disposições do Estatuto da Terra acerca do tema, do processo administrativo
conduzido pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), bem como do processo
judicial.

Boa leitura.
 DIREITO
APLICADO AO
AGRONEGÓCIO

Luiz Fernando Pereira

Desapropriação de terras
para reforma agrária
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Apresentar a desapropriação de terras segundo o Estatuto da Terra.

 Entender o processo de desapropriação por reforma agrária.
 Conhecer a fase judicial da desapropriação de imóveis rurais.

Introdução
Durante os séculos que se sucederam ao descobrimento, a ocupação
do território brasileiro foi definida pelas medidas políticas tomadas pela
Coroa portuguesa, inicialmente implantando o regime de sesmarias,
com o objetivo de produzir alimentos e riqueza, proteger o território da
Coroa frente a nações ou povos estrangeiros e incentivar o povoamento.
Esse regime consistia na concessão de uma área de terra ao sesmeiro,
que deveria cultivar o solo sob pena de ter o direito de posse cassado.
Cumprindo as exigências do estatuto jurídico da sesmaria, o sesmeiro se
tornava dono da propriedade.
Uma das primeiras leis brasileiras relacionadas ao direito agrário foi
a de nº. 601, de 18 de setembro de 1850, chamada Lei de Terras. Ela
estabeleceu a compra como a única forma de acesso à terra, abolindo
em definitivo o regime de sesmarias, mas também revalidando aquelas
posses já existentes.
Esse é, portanto, o marco inicial da questão fundiária. Em vista desse
modelo de ocupação centralizador de terras, os movimentos de campo-
neses e trabalhadores do campo começaram a reivindicar ao governo
uma distribuição mais justa, culminando com a edição da Lei nº. 4.132,
de 10 de setembro de 1962, logo sucedida pelo Estatuto da Terra. Essas
normas regulamentaram a desapropriação para fins de reforma agrária.
A questão da reforma agrária enfrenta problemas históricos, com
finais trágicos tanto para proprietários quanto para reivindicantes. Mesmo
2 Desapropriação de terras para reforma agrária

em áreas onde os procedimentos de desapropriação são concluídos, o

governo peca pela carência de apoio técnico e financeiro aos beneficiários
dos novos lotes. Isso deixa claro que a reforma agrária não é somente um
processo de distribuição de terras, necessitando também de um projeto
pós-loteamento.
Com base nesse breve compilado histórico, que possui relação estreita
com o tema deste capítulo, você vai estudar os procedimentos de desa-
propriação de terras para a reforma agrária, verificando as disposições do
Estatuto da Terra acerca do tema. Você também vai analisar o processo
administrativo conduzido pelo Instituto Nacional de Colonização e Re-
forma Agrária (Incra), bem como o processo judicial.

O Estatuto da Terra
Anteriormente ao Estatuto da Terra, a primeira norma a regular a desapropria-
ção no Brasil, de que se tem notícia, é o Decreto de 21 de maio de 1821, que
estabelecia a proibição de se tomar alguma coisa de qualquer cidadão sem a
sua vontade. Posteriormente, a Constituição Política do Império do Brasil de
1824, a primeira Constituição brasileira, garantia a propriedade, mas também
a possibilidade de desapropriação mediante a prévia indenização do valor
do imóvel, se o bem público exigisse a propriedade do cidadão, ou seja, se a
necessidade pública assim exigisse.
No entanto, a lei que definiu os casos em que poderia ser desapropriado o
imóvel por interesse social e dispôs sobre sua aplicação foi a Lei nº. 4.132/1962,
logo sucedida pelo Estatuto da Terra — Lei nº. 4.504, de 30 de novembro de
1964 —, essa última editada durante o governo militar.
Para compreendermos a desapropriação de terras tratada pelo Estatuto
da Terra, vamos fazer um compilado dos dispositivos mais importantes da
norma, comentando assim definições, objetivos, características e meios para
a reforma agrária, segundo a lei em estudo.
É importante lembrarmos aqui que o Estatuto da Terra foi a lei que concebeu
a função social da propriedade, dispondo que é assegurada a oportunidade de
acesso à propriedade da terra, contanto que a propriedade desempenhe inte-
gralmente a sua função social. Verificamos então que, excetuadas a pequena
e média propriedade, conforme disposição da Constituição Federal de 1988,
caso o proprietário não atenda aos critérios exigidos para o cumprimento da
função social da propriedade previstos tanto no Estatuto da Terra quanto na
Constituição, estará sujeito a ter seu imóvel declarado como desapropriável.
 Desapropriação de terras para reforma agrária 3

Para adentrarmos no tema, é necessário termos uma exata definição do

que é o programa da reforma agrária, criado pelo governo e implementado
pela legislação agrária brasileira, como forma de democratização.
Conforme o art. 1°, § 1°, do Estatuto da Terra (BRASIL, 1964, documento
on-line), “[...] considera-se reforma agrária o conjunto de medidas que visem a
promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de
sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento
de produtividade.”
O Estatuto Rural dedica um título exclusivo para tratar da reforma agrária,
estabelecendo o objetivo do acesso à propriedade rural no art. 16, com o
seguinte texto:

A Reforma Agrária visa a estabelecer um sistema de relações entre o homem,

a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o
progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico
do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio” (BRASIL,
1964, documento on-line).

Logo no artigo subsequente, fica definido que “O acesso à propriedade

rural será promovido mediante a distribuição ou a redistribuição de terras, pela
execução de [...]” (BRASIL, 1964, documento on-line), entre outras medidas,
a desapropriação por interesse social.
Mesmo parecendo óbvio, surge a necessidade de se conceituar o termo
interesse social. Veremos que não é tão óbvio assim. Para Gischkow (1988),
o interesse social se caracteriza quando a desapropriação se destina a so-
lucionar problemas de ordem social, com fins de atender às classes pobres
da sociedade, aos trabalhadores desamparados e à massa do povo em geral,
visando à melhoria nas condições de vida desses cidadãos, a uma distribuição
mais equitativa de riqueza e à atenuação das desigualdades sociais, a partir
de planos de habitações populares ou de distribuição de terras.
Sabendo o conceito de interesse social, voltamos às disposições do Estatuto
da Terra, que elencou, em seu art. 18, as finalidades da desapropriação por
interesse social, discriminando as hipóteses que autorizam essa forma de
desapropriação: condicionar o uso da terra à sua função social;

[...] promover a justa e adequada distribuição da propriedade; obrigar a ex-

ploração racional da terra; permitir a recuperação social e econômica de
regiões; estimular pesquisas pioneiras, experimentação, demonstração e
assistência técnica; efetuar obras de renovação, melhoria e valorização dos
4 Desapropriação de terras para reforma agrária

recursos naturais; incrementar a eletrificação e a industrialização no meio

rural; facultar a criação de áreas de proteção à fauna, à flora ou a outros
recursos naturais, a fim de preservá-los de atividades predatórias (BRASIL,
1964, documento on-line).

O Estatuto da Terra prevê que a desapropriação poder recair sobre todo o bem ou
sobre parte dele. No caso de uma desapropriação parcial, poderá ser solicitada pelo
expropriado a extensão da desapropriação sobre a outra parte, que restou inócua e
inservível. Esse direito é expressamente reconhecido no artigo 19 do Estatuto da Terra.

É importante agora sabermos qual é a destinação dada pelo governo a essas

propriedades expropriadas, já que, a partir do momento em que o processo
expropriatório é concluído, transitando em julgado a ação judicial de desa-
propriação, passa a compor o patrimônio do Instituto Brasileiro da Reforma
Agrária, autarquia criada pelo Estatuto da Terra, diretamente subordinada à
Presidência da República.
Já estudamos que a finalidade maior da desapropriação de terras para
reforma agrária é a igualitária e justa distribuição de terras, concedendo o
acesso à terra e seu cultivo aos trabalhadores rurais. No entanto, a Lei que
estamos estudando estabelece, em seu art. 24, para quem e quais são as formas
de distribuição das terras desapropriadas, sendo elas:

 sob a forma de propriedade familiar [...];

 a agricultores cujos imóveis rurais sejam comprovadamente insuficientes
para o sustento próprio e o de sua família;
 para a formação de glebas destinadas à exploração extrativa, agrícola,
pecuária ou agroindustrial, por associações de agricultores organizadas
sob regime cooperativo;
 para fins de realização, a cargo do Poder Público, de atividades de
demonstração educativa, de pesquisa, experimentação, assistência
técnica e de organização de colônias-escolas;
 para fins de reflorestamento ou de conservação de reservas florestais
a cargo da União, dos Estados ou dos Municípios (BRASIL, 1964,
documento on-line).
 Desapropriação de terras para reforma agrária 5

Veja que, apesar de a lei não dispor sobre ordem de preferência, enumera
a destinação das terras desapropriadas de forma a priorizar os trabalhadores
rurais que não possuem imóvel para produzir ou, ainda, aqueles que possuem
imóvel insuficiente para produção.

De acordo com o Estatuto da Terra, o proprietário do imóvel desapropriado, desde

que venha a explorar a parcela, diretamente ou por intermédio de sua família, poderá
adquiri-la novamente, nos moldes estabelecidos pela lei. Não poderá adquirir a pro-
priedade integralmente, mas apenas o lote concedido ao expropriado, investido na
condição de parceleiro.

O parceleiro, conforme conceituação dada pelo Estatuto, é “[...] aquele que

venha a adquirir lotes ou parcelas em área destinada à Reforma Agrária ou
à colonização pública ou privada” (BRASIL, 1964, documento on-line), ou
seja, é o beneficiário do programa da reforma agrária.
Para fins de distribuição das terras desapropriadas em forma de lotes,
poderão adquirir tais parcelas apenas os trabalhadores sem-terra, salvo exce-
ções previstas na própria lei, sendo que terão prioridade os chefes de famílias
numerosas, cujos membros se proponham a exercer atividade agrícola na área
a ser distribuída.
Fazendo um compilado dos artigos que tratam das exigências relativas
aos beneficiários, após receber a área do Incra por meio do título de domínio,
da concessão de uso ou da concessão de direito real de uso (erga omnes), o
beneficiário deve cumprir algumas exigências, tais como:

 não vender ou ceder a área pelo período de 10 anos, conforme determina

o art. 189 da CF/88;
 não ser proprietário de terreno rural, de indústria ou comércio, ou
funcionário público federal, estadual ou municipal;
 residir com sua família na parcela, explorando-a direta e pessoalmente;
 possuir boa sanidade física e mental e bons antecedentes e demonstrar
capacidade empresarial para gerência do lote na forma projetada;
6 Desapropriação de terras para reforma agrária

 cumprir a legislação ambiental, para também continuar cumprindo a

função social da propriedade que anteriormente foi desapropriada com
esse fundamento.

A desapropriação para reforma agrária

Segundo Mello (2001, p. 711):

[...] desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder

Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse
social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente
adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa
e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em
que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada
para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em
parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.

Neste estudo, estamos tratando acerca da propriedade rural. Porém, evi-

dentemente, a desapropriação pode ocorrer tanto sobre imóvel rural quanto
urbano e, até mesmo, recair sobre bens móveis, cabendo frisar aqui que a
função social da propriedade é aplicável a todos os imóveis.
Pausen (1997) julga ser essencial compreender que a desapropriação é
apenas um dos instrumentos que a União pode utilizar para promover a reforma
agrária, não sendo, portanto, um caminho necessário e, muito menos, desejá-
vel, já que existem outros instrumentos mais adequados e menos traumáticos
para se alcançar uma melhor situação fundiária. Por exemplo: a tributação
progressiva e efetiva da terra improdutiva, o incentivo à realização de contratos
de parceria e arrendamento e a utilização de terras públicas, que já são de
domínio da União.
A Lei nº. 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, chamada Lei Material da Re-
forma Agrária, dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais
relativos à reforma agrária, estabelecendo como será feito o procedimento
administrativo para fins de reforma agrária, desde o momento de notificação
inicial para ingresso em determinado imóvel para levantamento de dados. Essa
norma dispõe acerca dos conceitos e das penalidades para certas situações, da
prévia e justa indenização, dos critérios de aferição da produtividade da pro-
priedade rural, entre outras particularidades que serão estudadas na sequência.
A Lei em estudo repete nos exatos termos do texto constitucional os requi-
sitos para cumprimento da função social da propriedade, estabelecendo que
 Desapropriação de terras para reforma agrária 7

“A propriedade rural que não cumprir a função social é passível de desapro-

priação, competindo à União desapropriar por interesse social, para fins de
reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social”
(BRASIL, 1993b, documento on-line).
O Incra tem como objetivo prioritário executar a reforma agrária e realizar
o ordenamento fundiário nacional, utilizando-se de fatores como a localização
em áreas definidas como prioritárias pelo órgão, a extensão do imóvel e o
histórico da região. Com base em informações cartorárias, o Incra identifica
o imóvel rural que esteja efetivamente em desacordo com a função social da
propriedade, dando, assim, abertura para um processo de desapropriação.
Após tal identificação, no intuito de cientificar acerca da realização da
vistoria preliminar em breve, o ato que inaugura o procedimento administrativo
de desapropriação é a notificação prévia encaminhada ao proprietário, preposto
ou representante, ou, ainda, a publicação por três vezes consecutivas em jornal
de grande circulação, para o caso de não ser encontrado. Tudo conforme os
parágrafos do art. 2º da Lei nº. 8.629/1993 (BRASIL, 1993b).
Veja que, desde o início de um procedimento de desapropriação, seja
em fase administrativa ou judicial, deve haver um estrito cumprimento dos
princípios constitucionais que garantem a ampla defesa e o contraditório,
sempre respeitando o devido processo legal, a exemplo da obrigatoriedade de
notificação prévia do proprietário para realização da vistoria inicial.
Para Pausen (1997, p. 94), a notificação prévia:

Também serve para que, ciente do procedimento, o proprietário possa acom-

panhá-lo, disponibilizando aos técnicos as informações que possua a respeito
da produtividade do seu imóvel e verificando, pessoalmente ou mediante
assistente técnico, os critérios adotados nas medições realizadas (medições
da área do imóvel, do grau de utilização da propriedade, da intensidade da
exploração etc.), de forma que, se a conclusão do Incra lhe for desfavorável,
possa armar-se para combatê-la administrativa ou judicialmente [...].

Nesse momento inicial, o objetivo do órgão responsável é verificar in loco

a produtividade do imóvel, conforme a previsão do art. 6° da referida Lei, que
considera produtivo o imóvel que atinge, simultaneamente, o grau de utilização
da terra e o grau de eficiência na exploração da terra. O grau de utilização deve
ser igual ou superior a 80%, calculado pela relação percentual entre a área
efetivamente utilizada e a área aproveitável total do imóvel, enquanto o grau
de eficiência deverá ser igual ou superior a 100%. Os índices utilizados para
esses cálculos são fixados pelo Incra, considerando-se as diversas caracterís-
ticas dos imóveis, os tipos de produção e a realidade rural de cada município.
8 Desapropriação de terras para reforma agrária

Voltando ao art. 2°, seu § 6° estabelece ainda que:

O imóvel rural de domínio público ou particular objeto de esbulho possessório

ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo
não será vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes à sua
desocupação, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidência; e deverá
ser apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem concorra com
qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie o descumprimento dessas
vedações (BRASIL, 1993b, documento on-line).

O pretendente ao benefício de loteamento, cadastrado no Programa de

Reforma Agrária do Governo Federal, ou o beneficiado que já esteja na posse
de um lote, que participar direta ou indiretamente em conflito fundiário e for
efetivamente identificado como invasor ou iminente invasor, será excluído do
programa. Mais uma vez a lei garante o devido processo legal, repudiando
ilegalidades nas questões fundiárias e coibindo possíveis invasões, que nor-
malmente são promovidas pelos movimentos sociais pró-reforma agrária.
A Lei em estudo regulamenta também a previsão legal, já estabelecida pela
CF/88, referente à prévia e justa indenização do expropriado. O pagamento da
indenização, feito por meio de resgate dos títulos da dívida agrária, é realizado
no prazo de até 20 anos. Já as benfeitorias úteis e necessárias são indenizadas
em dinheiro, enquanto as voluptuárias são acrescidas ao montante indenizatório
fixado para a terra nua, sendo recebido também por meio de resgate de TDAs.

Conhecendo os tipos de benfeitorias, seus conceitos e exemplos:

 Necessárias: são aquelas que se destinam à conservação do imóvel, evitando que
ele se deteriore. Exemplos: reparo de um mangueiro de gado; reparo de um galpão.
 Úteis: são aquelas que facilitam e otimizam o uso do imóvel para a finalidade a
que é proposto. Exemplos: construção de tanque para abastecimento de água aos
animais; construção de mangueiro para o gado.
 Voluptuárias: são aquelas que não possuem uma funcionalidade propriamente
útil, mas tornam o imóvel mais bonito ou agradável. Exemplo: construção de uma
piscina, lago ou qualquer tipo de área de lazer na sede de um imóvel rural.

Após a vistoria, o Incra faz uma avaliação da terra nua e das benfeitorias
do imóvel. As benfeitorias devem ser pagas em dinheiro, à vista, e o valor da
 Desapropriação de terras para reforma agrária 9

terra é pago por meio do lançamento de títulos da dívida agrária, pela secretaria
de Tesouro Nacional, conforme explica Scolese (2005).
Segundo Mello (2009, p. 877):

Indenização justa, prevista no art. 5°, XXIV, da Constituição, é aquele que

corresponde real e efetivamente ao valor do bem expropriado, ou seja, aquela
cuja importância deixo o expropriado absolutamente indene, sem prejuízo
algum ao seu patrimônio. Indenização justa é a que se consubstancia em
importância que habilita o proprietário a adquirir outro bem perfeitamente
equivalente e o exime de qualquer detrimento.

Outro ponto importante é o fato de que são igualmente passíveis de inde-

nização os eventuais prejuízos suportados pelo desapropriado no decorrer do
processo administrativo e judicial, causados por ato do Estado.
Sobre o valor de indenização, cujo pagamento é feito via resgate de TDAs,
incide correção monetária — já que os títulos conterão cláusula de preservação
de seu valor real —, mas não incidem juros sobre as parcelas. As exceções
que garantem a incidência de juros legais são pontualmente previstas pela
Lei, quando houver atraso no pagamento da indenização e quando houver a
imissão antecipada do expropriante (Estado) na posse do bem, pelo fato de
ficar o proprietário privado do uso regular do imóvel antes de efetivamente
finalizado o processo de desapropriação.
Frequentemente, em processos de desapropriação, a indenização do imóvel
é a questão mais conflituosa, já que raras são as ocasiões em que o proprietário
do imóvel declarado como desapropriável não contesta o valor fixado à título
de indenização.
Após o regular trâmite do processo administrativo perante o Incra, quando
verificado e concluído que o imóvel não é produtivo, este concluirá ser o
imóvel passível de desapropriação por interesse social. Após o processo ser
analisado por outras divisões dentro do próprio órgão, será encaminhado à
Procuradoria do Estado que, verificando não haver irregularidades, devolverá
para apreciação final do Superintendente Regional do Incra, que, aprovando
a proposta de desapropriação, remeterá o processo aos órgãos federais em
Brasília.
Devidamente apreciado, realizados os atos administrativos cabíveis e apro-
vado o processo pelo Incra federal e pelo secretário da Agricultura Familiar
e Desenvolvimento Agrário, finalmente será encaminhado ao presidente da
República para apreciação pelo executivo, edição e publicação do decreto
declaratório de desapropriação.
10 Desapropriação de terras para reforma agrária

Até esse momento, o imóvel é apenas indicado como uma área possivel-
mente passível de desapropriação por interesse social nos moldes da legislação,
e ainda poderá o proprietário lançar uso de medidas judiciais para denunciar
a eventual coação por parte do Estado durante o procedimento.
Publicado o decreto presidencial, terá a União — por meio do Incra — o
prazo de dois anos para ingressar com a ação de desapropriação perante a
Justiça Federal da comarca da localização do imóvel, sendo que, decorrido
esse prazo, somente poderá distribuir nova ação após a publicação de novo
decreto presidencial, observando-se o lapso temporal mínimo de um ano.

Fase judicial da desapropriação de imóveis

rurais
Durante o procedimento de desapropriação para fins de reforma agrária, são
tomadas decisões pelo Poder Público que podem ser contestadas administrativa
ou judicialmente, podendo surgir, assim, processos judiciais que discutam
eventuais irregularidades cometidas dentro do processo administrativo con-
duzido pelo Incra.
Além disso, caso haja ameaça, turbação, ou, ainda, esbulho possessório,
durante a fase administrativa, poderá o proprietário:

 ingressar com a ação de interdito proibitório, quando sentir-se ameaçado

e na iminência de o seu imóvel ser invadido;
 ingressar com a ação de manutenção de posse, buscando sob a tutela do
Estado manter-se na posse do imóvel, sem a limitação ilegal imposta
por terceiros; ou
 ingressar com a ação de reintegração de posse, visando à sua imissão
na posse do imóvel invadido e tomado integralmente.

Em tais demandas, poderá ser pleiteada a tutela cautelar de caráter antece-

dente, conforme previsão da Lei Processual Civil brasileira, a fim de se obter
liminarmente o pedido final da ação.
 Desapropriação de terras para reforma agrária 11

Conheça os conceitos dos institutos que caracterizam a perturbação do sossego

pessoal, familiar e social, no que tange ao direito de propriedade:
 Ameaça: caracteriza-se pela violência ou, tão somente, sua iminência, podendo
visar à obstrução da locomoção de pessoas ou promover o ingresso de pessoas
em propriedade privada.
 Turbação: são sinônimo do termo as palavras perturbação e incômodo, traduzindo
o instituto a prática de atos abusivos que podem limitar a posse plena da proprie-
dade privada, podendo ser caracterizada pela destruição de cerca limítrofe ou pelo
trânsito de terceiros em propriedade alheia, entre outros.
 Esbulho: é o ato de terceiro que, de forma ilegítima, toma a posse de coisa alheia
fazendo uso da violência, impondo a perda do direito da posse da propriedade.

Ainda, outra situação em que o proprietário poderá acionar o judiciário

é aquela na qual, durante a fase administrativa, logo após a vistoria inicial
que classifica o imóvel como improdutivo, tal decisão do Incra é atacada
judicialmente. Nesse caso, o proprietário utiliza-se de argumentos como o fato
de possuir apenas uma pequena ou média propriedade, encaixando-se como
insuscetível de desapropriação, conforme exceção conferida pela legislação,
ou, ainda, sendo proprietário de mais de uma, ou de uma grande propriedade,
demonstra que ela é produtiva.
Feitas tais considerações iniciais, passemos para o estudo da fase judicial
da desapropriação propriamente dita. A fase judicial inicia-se logo após a
publicação do decreto presidencial declaratório de desapropriação do imóvel
improdutivo, quando da distribuição da competente ação de desapropriação
pela União, por meio da Procuradoria do Incra regional.
A partir do momento em que é publicado o decreto, como vimos, o órgão
competente possui o prazo de dois anos para ingressar com a ação de desa-
propriação perante a Justiça Federal, sob pena de decadência do direito, sendo
que, em caso de perda do prazo, deverá ser respeitado o lapso temporal de um
ano para que seja publicado novo decreto expropriatório.
A Lei Complementar nº. 76, de 6 de julho de 1993, chamada Lei Proces-
sual da Reforma Agrária, que dispõe sobre o procedimento contraditório
especial, de rito sumário, para o processo de desapropriação de imóvel rural
por interesse social, para fins de reforma agrária, alterada parcialmente pela
12 Desapropriação de terras para reforma agrária

Lei Complementar nº. 88, de 23 de dezembro de 1996, estabelece os seguintes

procedimentos iniciais:

I. o presidente da República pode declarar o imóvel de interesse social

para fins de reforma agrária por meio de decreto expropriatório (art.
2º da LC nº. 76);
II. o Incra deve propor a ação de desapropriação junto ao juiz federal
competente (§ 1º do art. 2º da mesma Lei), dentro do prazo máximo de
dois anos, contado da publicação do decreto desapropriatório (art. 3º da
LC nº. 76), devendo a petição inicial preencher os requisitos processuais
cíveis, conter a oferta do preço e os documentos probatórios previstos
no art. 5º da LC nº. 76 e no art. 1º da LC nº. 88, entre eles o decreto
declaratório de interesse social para fins de reforma agrária, o laudo
de vistoria e avaliação do imóvel, a relação das benfeitorias, o “com-
provante de lançamento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente
ao valor ofertado para pagamento da terra nua” e o comprovante de
depósito correspondente ao valor ofertado pelas benfeitorias;
III. o juiz federal competente terá o prazo de 48 horas para despachar a
petição inicial, “mandará imitir o autor na posse do imóvel” e expedirá
mandado ordenando a averbação do ajuizamento da ação no registro
do imóvel expropriado, para conhecimento de terceiros (art. 6°, incisos
I, II e III da LC nº. 76) (BRASIL, 1993a).

Após esses procedimentos iniciais, devidamente citado o proprietário,

este poderá contestar o pedido inicial no prazo legal de 15 dias e indicar, caso
queira, um assistente técnico para acompanhar a futura perícia.
A Lei Processual da Reforma Agrária limita a matéria de defesa quando
exclui a possibilidade de apreciação do interesse social declarado (art. 9°, da
LC nº. 76/1993) pelo proprietário, já que na ação de desapropriação, a con-
testação ou a resposta do expropriado deve se restringir à alegação de vício
do processo ou à impugnação do preço da oferta. Isso se deve ao fato de que,
se o desapropriado pudesse discutir o mérito na desapropriação, teríamos o
caos total e ninguém conseguiria desapropriar coisa alguma, não podendo,
portanto, o demandado discutir o mérito do decreto presidencial, como defende
Maluf (1999).
No entanto, como a lei exige a juntada de alguns documentos pela União em
petição inicial, excluindo da contestação o direito de apreciação do interesse
social declarado, mas permitindo a discussão do mérito quanto aos docu-
mentos, a norma autoriza o Judiciário a entrar no mérito da desapropriação.
 Desapropriação de terras para reforma agrária 13

Tal fato abre espaço para minuciosa apreciação do juízo, sendo certo que o
ideal seria a lei indicar explicitamente os pontos sobre os quais poderia ser
discutida a contestação.
Após receber a contestação, o juiz determinará a realização de prova
pericial, designando um perito judicial, formulando os quesitos que entender
necessários e concedendo às partes a apresentação de seus quesitos (art. 9°,
§ 1° e incisos da LC nº. 76/1993) (BRASIL, 1993a).
Conforme o art. 10 da referida Lei, concluída a perícia que avalia o imóvel
e define o seu valor, poderá haver acordo sobre o preço a ser homologado
por sentença. Porém, não havendo acordo, o valor que vier a ser acrescido ao
depósito inicial por força de laudo pericial acolhido pelo Juiz será depositado
em espécie para as benfeitorias, juntado aos autos o comprovante de lançamento
de títulos da dívida agrária para terra nua, como forma de integralização dos
valores ofertados.
Importante expor também que o direito de extensão, já conferido pelo Es-
tatuto da Terra, também é estabelecido pelo art. 4° e incisos da Lei Processual
da Reforma Agrária, permitindo que o proprietário requeira a desapropriação
de todo o imóvel desapropriado parcialmente, quando a área remanescente
ficar “[...] reduzida a superfície inferior à da pequena propriedade rural; ou
prejudicada substancialmente em suas condições de exploração econômica,
caso seja o seu valor inferior ao da parte desapropriada” (BRASIL, 1993a,
documento on-line).
Finalmente, será proferida a sentença na audiência de instrução e julgamento
ou em 30 dias após a fundamentação que motivou seu convencimento, devendo
o magistrado se ater a pontos relevantes estabelecidos pela lei, cabendo recurso
de apelação apenas contra a sentença que fixar o preço da indenização (arts.
12 e 13 da LC nº. 76/1993) (BRASIL, 1993a).
14 Desapropriação de terras para reforma agrária

BRASIL. Lei Complementar nº 76, de 6 de julho de 1993a. Dispõe sobre o procedimento

contraditório especial, de rito sumário, para o processo de desapropriação de imóvel
rural, por interesse social, para fins de reforma agrária. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp76.htm>. Acesso em: 3 jul. 2018.
BRASIL. Lei Complementar nº 88, de 23 de dezembro de 1996. Altera a redação dos arts.
5°, 6°, 10 e 17 da Lei Complementar n° 76, de 6 de julho de 1993, que dispõe sobre o
procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo de desapro-
priação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp88.htm>. Acesso em: 3 jul. 2018.
BRASIL. Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra, e
dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
L4504.htm>. Acesso em: 3 jul. 2018.
BRASIL. Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993b. Dispõe sobre a regulamentação dos
dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título
VII, da Constituição Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/L8629compilado.htm>. Acesso em: 3 jul. 2018.
GISCHKOW, E. A. M. Princípios de direito agrário: desapropriação e reforma agrária.
São Paulo: Saraiva, 1988.
MALUF, C. A. D. Teoria e prática da desapropriação. São Paulo: Saraiva, 1999.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2007.
MELLO, C. A. B. de. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
MELLO, C. A. B. de. Curso de direito administrativo. 26. ed. rev. e atual. São Paulo: Ma-
lheiros, 2009.
PAULSEN, L. Desapropriação e reforma agrária. Porto Alegre: Livraria do Advogado. 1997.
SCOLESE, E. A reforma agrária. São Paulo: Publifolha, 2005.
Conteúdo:
 Dica do professor
Existem situações em que, sendo ou não a propriedade objeto de processo administrativo ou
judicial de desapropriação, o proprietário poderá ingressar judicialmente com ações visando à
proteção de sua propriedade e garantia da sua posse plena sobre o imóvel. São situações em que
terceiros invadem parcial ou totalmente ou ameaçam a invasão, institutos jurídicos conhecidos
como turbação, esbulho ou ameaça.

Nesta Dica do Professor, você vai conhecer as características de cada um desses institutos e as
ações cabíveis em cada caso.

Acompanhe a seguir.

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 Exercícios

1) Quais são os requisitos para o cumprimento da função social da propriedade conforme o

Estatuto da Terra?

A) Quando a propriedade atende apenas ao Grau de Utilização da Terra e ao Grau de Eficiência

na Exploração.

B) Basta que a propriedade tenha alto índice de produtividade para cumprir a função social.

C) Quando a propriedade atinge o Grau de Utilização da Terra (GUT), independentemente do

Grau de Eficiência na Exploração (GEE), desde que seja com aproveitamento racional e
adequado, utilizando corretamente os recursos naturais disponíveis e preservando o meio
ambiente, observando ainda as disposições que regulam as relações de trabalho, de forma
que a exploração favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

D) Quando a propriedade mantém níveis apropriados de produtividade, explorando no mínimo

60% da aréa utilizável da propriedade rural, assegurando a conservação dos recursos naturais,
favorecendo o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como
de suas famílias.

E) Quando a propriedade rural atende, simultaneamente, os índices de GUT e GEE, com

aproveitamento racional e adequado, utilizando corretamente os recursos naturais
disponíveis e preservando o meio ambiente, observando ainda as disposições que regulam as
relações de trabalho, de forma que a exploração favoreça o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores.

2) Acerca do tema desapropriação para fins de reforma agrária, asssinale a alternativa correta:

A) A pequena propriedade rural pode ser desapropriada desde que tenha baixa produtividade.

B) A desapropriação de propriedade rural por interesse social, para fins de reforma agrária, é de
competência privativa da União.

C) A grande propriedade rural não poderá ser desapropriada para fins de reforma agrária quando
comprovar estar sendo nela implantado projeto técnico, ainda que elaborado por profissional
sem habilitação.
D) Cabe aos estados promover a desapropriação de propriedade rural para fins de reforma
agrária, devendo ainda criar políticas públicas agrárias para fomentar a produção.

E) A pequena propriedade rural jamais poderá ser desapropriada, mesmo que seu proprietário
possua outra.

3) Qual é a denominação do direito que possui o proprietário de imóvel rural de exigir que o
Poder Público desaproprie a totalidade do bem expropriado parcialmente quando a parte
remanescente se tornar inútil ou de dificil utilização?

A) Desapropriação indireta.

B) Direito de extensão.

C) Usucapião especial rural.

D) Direito de propriedade.

E) Retrocessão.

4) Os beneficiários dos programas de reforma agrária receberão:

A) títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de cinco anos.

B) títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos, conferidos
apenas ao homem por ser este o único capaz de trabalhar na terra.

C) títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos.

D) somente títulos de domínio inegociáveis pelo prazo de dez anos.

E) apenas a concessão de uso para o homem ou a mulher, independentemente do estado civil.

5) Sobre a desapropriação, é correto afirmar que:

A) não é possível a imissão na posse no processo de desapropriação por interesse social para
fins de reforma agrária.

B) no processo judicial de desapropriação, a contestação somente poderá versar sobre a

impugnação do preço ou matéria de interesse da defesa.
C) no procedimento de desapropriação para fins de reforma agrária, as benfeitorias úteis e
necessárias serão sempre indenizadas em títulos da dívida agrária.

D) os títulos da dívida agrária serão resgatáveis a partir do ano seguinte à desapropriação e

parcelados em até 15 anos, com recebimento de forma proporcional ao tamanho do imóvel.

E) a desapropriação para fins de reforma agrária fundamenta-se nos princípios da necessidade e

utilidade pública.
 Na prática
A desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, tem uma fase administrativa e
outra judicial. Assim, proposta a ação de desapropriação pela União, o proprietário do imóvel é
citado para apresentar sua defesa, a fim de garantir seu direito, conhecida juridicamente por
contestação.

As matérias de defesa na contestação de ações de desapropriação são bem restritas, mas devem
ser oferecidas neste momento, sob pena de não poderem alegá-las posteriormente. O prazo para
oferecer a contestação é de 15 dias e, nos termos do artigo 9º da Lei Complementar nº
76/1993, somente poderá versar sobre matéria de interesse da defesa, não podendo ser
questionada a declaração de interesse social.

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 Saiba +
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do professor:

Fase declaratória da desapropriação

O procedimento de desapropriação tem uma fase que antecede a fase judicial, chamada de fase
declaratória. Neste vídeo, você vai entender como ocorre essa fase.

Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.

Fase executória da desapropriação

Superada a fase declaratória do procedimento de desapropriação, passa-se à fase executória, que
se subdivide em administrativa ou judicial e tem regramento específico. Neste vídeo, você vai
entender como ocorre essa fase.

Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.

Desapropriação rural – artigo 184 da CF

A propriedade que não cumpre sua função social está sujeita a desapropriação especial rural, que
tem procedimento e particularidades específicas. Neste vídeo, você saberá mais acerca das
particularidades desse instituto jurídico.

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