SEMINÁRIOS DE

POLÍTICAS
URBANAS, RURAIS
DE HABITAÇÃO E
MOVIMENTOS
SOCIAIS
História da política
habitacional
brasileira
Tâmara Mirely Silveira Silva

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

>> Relacionar o período de transição do modelo agrário-exportador para o

modelo urbano-industrial e a história da política habitacional brasileira.
>> Identificar as iniciativas públicas de produção de moradia no Brasil e o seu
desenvolvimento histórico.
>> Analisar os contextos políticos, econômicos e sociais nos quais se deram
as políticas habitacionais.

Introdução
A questão fundiária no Brasil é um cenário de intensas tensões sociais. Entre
os motivos para ocorrência dos conflitos estão a concentração fundiária e a má
distribuição de renda. A realidade fundiária brasileira é o concreto exemplo da
evolução do sistema capitalista de sua fase monopolista ao seu modelo financeiro.
Neste capítulo, você vai compreender os impactos da construção de um modelo
de ocupação urbana a partir de um modelo irregular proveniente de um processo
de êxodo rural que se centrou no modelo latifundiário. Ademais, será possível
identificar as principais ações públicas para a concretização das políticas públicas
habitacionais.
2 História da política habitacional brasileira

Transição do modelo agrário-exportador

para o modelo urbano-industrial e a
história da política habitacional brasileira
Existem inúmeros aspectos a serem analisados sobre a questão da proprie-
dade no Brasil — aspectos sociais, normativos, demográficos, econômicos,
entre outros. No que tange ao enfoque legislativo, uma análise histórica da
divisão das terras brasileiras aponta para a necessidade da Coroa Portuguesa
de garantir a sua posse na nova colônia mediante as constantes invasões,
principalmente as francesas. Ou seja, era preciso ocupar as novas terras como
forma de garantir o crescimento da Coroa e impedir que Estados estrangeiros
tomassem o controle e a posse local.
O fato de Portugal não possuir um contingente populacional suficiente
para promover a povoação em massa e a atratividade do comércio com
o oriente, que estava no seu apogeu, fizeram com que o reino português
oferecesse grandes vantagens aos que concordassem em colonizar a nova
terra. Portanto, a chegada da corte portuguesa trouxe a noção do interesse
do Estado frente à propriedade privada.
Assim, a história da propriedade no Brasil, quando comparada à origem
desse instituto, é considerada recente. O marco normativo da propriedade
foi o advento da Lei das Terras, Lei nº 650, de 18 de setembro de 1850, e cor-
responde à necessidade de criar regras de utilização da terra no que tange
ao domínio e à posse da propriedade.
A supracitada lei, em seu artigo 1º, estabelece que ficam proibidas as
aquisições de terras devolutas por outro título que não seja o de compra.
Todavia, diante da grande quantidade de terras sem ocupação, o legislador
tratou de estabelecer exceções à regra e criou mecanismos que estabelecem
o domínio mediante a posse (BRASIL, 1850).
A análise que se faz da história da propriedade territorial rural é que a lei
tinha como objetivo obrigar ao cultivo da terra os proprietá­rios arrendatários,
foreiros e todos os que, de uma forma ou de outra, tivessem algum direito
sobre ela (TENÓRIO, 1984). Assim, o conceito da propriedade territorial no
ordenamento jurídico brasileiro sempre manteve estreita relação com o
instituto da posse.
É verdade que, após esses marcos normativos, o legislador, ao longo da
história, passou a buscar soluções para a questão fundiária territorial, que
tem seu agravo ampliado com o aumento da densidade demográfica em
cada região.
 História da política habitacional brasileira 3

Efetivamente, com o fim da escravidão, a questão fundiária tornou-se

ainda mais latente, uma vez que um imensurável contingente de trabalhado-
res foi obrigado a deixar as terras onde estavam condicionados e forçado a
buscar formas alternativas de sobrevivência e moradias. Criam-se, assim, as
condições basilares para um processo de crescimento urbano desordenado
e os alicerces para o surgimento da questão social no Brasil. Nesse contexto,
delineia-se o seguinte quadro:

De relação de produção, a propriedade fundiária foi-se gradualmente transforman-

do num vínculo jurídico, num direito de propriedade que estabelece o monopólio
legal do uso da terra e, nessa base, legitima a obtenção de um rendimento pela
cedência do uso. Esta transformação é um dos vetores estruturantes da transição
(SANTOS, 2008, p. 42).

Ora, o processo de urbanização brasileira está nitidamente ligado ao

modo de comportamento dessa massa de desabrigados frente à propriedade
territorial privada. Aliás, a história do desenho da propriedade fundiária no
Brasil confunde-se com a história da migração dos negros da zona rural para
a zona urbana.
Diante deste cenário, o legislador inova ao tratar da relação jurídica da
propriedade fundiária com o advento do Código Civil de 1916. Ainda que
tenha ratificado a Lei das Terras, ao promulgar o direito de uso e fruição da
propriedade de forma indistinta, o referido código traz como um de seus
pilares a propriedade estabelecida no contrato. Todavia, seus idealizadores
já indicavam sua fragilidade quando da priorização do interesse das classes
dominantes.
As primeiras décadas do século XX marcam o cenário histórico brasileiro
pelo crescimento de uma organização na classe operária e, por consequência,
um aumento dos movimentos sociais. Neste contexto de ebulição social, a
Constituição de 1934 privilegia o interesse social e coletivo frente ao individual
quando do exercício do direito à propriedade.
Conforme Bueno (2003), o governo de Getúlio Vargas é marcado pelo
incentivo à ocupação de terras devolutas, especialmente no Norte e no Nor-
deste, e pela valorização da pequena propriedade rural — valores que foram
incorporados com o fim da Era Varguista e a promulgação da Constituição
de 1946, que trouxe como marco normativo a imposição da desapropriação
quando do predomínio do interesse social.
O processo de redemocratização trazido pela Constituição de 1946 apre-
senta a noção da propriedade fundiária enquanto elemento central do pro-
cesso do desenvolvimento social. Logo, há um processo de germinação que,
4 História da política habitacional brasileira

em longo prazo, vai corroborar para a construção do instituto da função

social da propriedade.
Com o advento da Emenda Constitucional nº 10, de 09 de novembro de
1964, coube à União a competência exclusiva para legislar sobre o direito
agrário. Desta feita, surge o Estatuto da Terra, Lei nº 4.504, de 30 de novembro
de 1964, que, conforme seu art. 1º, vai dispor sobre os direitos e obrigações
concernentes aos bens imóveis rurais para fins de execução da reforma
agrária e de promoção da política agrícola.
O Estatuto da Terra, abraçando a filosofia da função social, trouxe o
conceito socioeconômico de propriedade (BRASIL, 1964). Desta forma, o bem
de produção somente desempenhará integralmente a sua função social
quando, simultaneamente, atender aos requisitos de finalidade social que
são promulgados pela Constituição Federal.
É verdade que o referido documento normativo não é algo inovador quando
comparado à histórica necessidade do homem de proteger a sua propriedade
diante da coletividade. Conforme ensinamentos de Prado Júnior (2012), trata-
-se de um marco jurídico e político no contexto brasileiro de exclusão social
frente ao direito de propriedade fundiária. Assim elucida o autor:

Ela a se resume nisto que a grande maioria da população brasileira, a sua quase
totalidade, com exclusão unicamente de uma pequena minoria de grandes proprie-
tários e fazendeiros, embora ligada à terra e obrigada a nela exercer sua atividade,
tirando daí seu sustento se encontra privada da livre disposição da mesma terra
em quantidade que baste para lhe assegurar um nível adequado de subsistência.
Vê-se assim forçada a exercer sua atividade em proveito dos empreendimentos
agromercantis de iniciativa daquela mesma minoria privilegiada que detém o
monopólio virtual da terra (PRADO JÚNIOR, 2012, p. 32).

O supracitado Estatuto criou patamares sociais para a propriedade privada

a partir do momento em que estabelece as formas de (re)distribuição de
terra quando de sua desapropriação indenizada. Para Prado Júnior (2012), a
lei visa regular os aspectos da relação do homem com a terra, promovendo
a modernização da estrutura agrária. Para a consecução destes fins, terá o
tratamento de uma política agrícola baseada em relações jurídicas, sociais
e econômicas.
Para se atingir esse objetivo, foram utilizados os mecanismos tradicionais
de reforma agrária baseados na tributação: tributação progressiva para
pressionar os latifúndios improdutivos e critério regressivo do imposto ter-
ritorial rural para beneficiar as propriedades com produtividade adequada
(PRADO JÚNIOR, 2012). Assim, o governo utilizou-se do sistema tributário para
pressionar os latifundiários a cumprir o bom uso da terra.
 História da política habitacional brasileira 5

Com o advento do golpe militar de 1964, houve um direcionamento das

diretrizes da reforma agrária para o objetivo estratégico da integração regional
(NETTO, 2012), ou seja, a partir do binômio ditatorial de controle e concessão,
a reforma agrária foi utilizada como instrumento de manobra das classes
oprimidas, uma vez que tinha o intuito de alienar a população em relação à
legitimidade do poder exercido pelos militares.
Partiu-se aí com a luta contra uma ditadura opressiva e violenta, que
chegara aos limites extremos da corrupção e do mais cínico desrespeito
aos mais elementares direitos dos cidadãos (PRADO JÚNIOR, 2012). Ademais,
houve, por parte das várias instâncias estatais, uma repressão contra os
movimentos sociais campesinos.
Diante de tais circunstâncias, tem-se que a estrutura fundiária brasileira
não sofre de fato um processo de modificação. Além disso, diante dos obs-
táculos criados pelas classes dominantes, o Estatuto da Terra não conseguiu
cumprir seu objetivo fundamental, que era uma redistribuição fundiária.
Apenas com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988 (BRASIL, 1988) esse instituto reencontra seu fim.

Atualmente, falamos que a propriedade deve cumprir uma função

social que é sua vinculação social — assume relevo no estabeleci-
mento da conformação ou limitação do direito.
Para saber mais, leia o Curso de direito constitucional, de Gilmar Ferreira
Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco.

Iniciativas públicas de produção de moradia

no Brasil e o seu desenvolvimento histórico
O direito à moradia está previsto no art. 6º da Constituição Federal de 1988
(BRASIL, 1988), sendo alterado pela Emenda Constitucional nº. 26/2000, que
prevaleceu com a seguinte redação:

São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a seguran-

ça, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta constituição (BRASIL, 1988, documento on-line).
6 História da política habitacional brasileira

Analisando a história e a origem da habitação de interesse social no Brasil,

veremos que as iniciativas do governo da República Velha (1889–1930) em
produzir habitação ou em regulamentar o mercado residencial praticamente
não existiram. O Estado tinha preferência e privilegiava a produção privada,
que beneficiava os proprietários de casas de locação. Neste período ocorreu
uma valorização imobiliária acentuada nas cidades brasileiras, sobretudo na
região Sudeste, onde destacam-se as cidades de São Paulo e Rio de Janeiro,
devido à imigração (BONDUKI, 2017).
No governo de Getúlio Vargas (1930–1954), acontece uma intervenção
do Estado Brasileiro que muda sua postura de intervenção em relação à
construção, comercialização, financiamento e locação habitacional, impulsio-
nando a formação e o fortalecimento de uma sociedade urbano-industrial e
capitalista. Foi implementado o decreto-lei do inquilinato, que congelava os
aluguéis e regulamentava as relações entre inquilinos e locadores, e criadas
as carteiras prediais dos institutos de aposentadorias e previdências (IAPs),
na década de 1930, e a Fundação Da Casa Popular, em 1946, onde teve início
a produção estatal de moradias subsidiadas.
No decreto nº 58 do ano de 1938, ocorreu a regulamentação da venda
de lotes urbanos em prestações. Assim, surgem ou se desenvolvem novas
alternativas habitacionais à favela e à casa própria construída em loteamentos
periféricos sem infraestrutura urbana. Isto acontece nos primeiros anos da
década de 1940, quando foram ocupados terrenos públicos que abrigavam
famílias despejadas ou migrantes recém-chegados. Esse tipo de assentamento
social foi aceito como desculpa e justificativa, por mais insalubre que fosse,
como a única maneira de enfrentar a carência de moradias (BONDUKI, 2017).
Foram criadas algumas instituições de apoio às moradias com o passar
do tempo; o Banco Nacional de Habitação (BNH), criado em 1964, atuou por
meio das Companhias de Habitação (COHABs). No estado da Paraíba, destaca-
-se o que posteriormente se transformou no Instituto de Previdência do
Estado da Paraíba (IPEP). No ano de 2003, o IPEP foi extinto, e sua carteira
de habitação transferida para Montepio, a Companhia de Habitação Popular
(CEHAP) (SOUZA, 2020).
Na arquitetura moderna, expoentes como Oscar Niemeyer e outros arqui-
tetos procuraram na habitação social condições para modificar a situação da
classe trabalhadora, proporcionando, por meio de projetos modernos, um
modo de vida que diminuiria o atraso do país, encontrado no subdesenvol-
vimento, na injustiça social, nas práticas de produção atrasadas e de baixa
produtividade (SOUZA, 2020).
 História da política habitacional brasileira 7

Atualmente, no Brasil, encontramos avanços na tecnologia da construção

da habitação de interesse social; no entanto, atendem a padrões mínimos, têm
espaços socialmente precários e uma urbanização pobre. Se faz necessário
um exame detalhado dos efeitos gerados pela grande repetição monótona
da implantação térrea e da verticalização baixa da implantação das unidades
habitacionais, erros que se repetem desde a época do BNH (SOUZA, 2020).
De acordo com a Fundação João Pinheiro, em pesquisa feita nos anos
de 2009 e 2015, sobre o grave problema de moradia no Brasil, há 11,5 mi-
lhões de habitações sem infraestrutura básica (Figura 1), com deficiência no
abastecimento de água e rede de esgoto e sem iluminação (FUNDAÇÃO JOÃO
PINHEIRO, 2018).

Déficit qualitativo Déficit quantitativo

11,5 milhões 6,1 milhões

Moradias carentes de infraestrutura Demandas por residências próprias

SOLUÇÕES SOLUÇÕES

Recuperar as moradias Novas moradias

Figura 1. O problema da moradia no Brasil.

A inclusão das habitações na malha urbana distante do centro urbano,

com carência dos serviços básicos para os habitantes, com um desenho
urbano inadequado e baixa qualidade arquitetônica geram monotonia e
repetição tipológica e de usos, causando uma segregação socioespacial do
tecido urbano tendo uma função diferente da que se espera da cidade como
espaço dinâmico e vital (SOUZA, 2020).
Grande parte das nações possui graves faces da questão social ligadas
ao crescimento urbano. Atualmente, há uma classificação das cidades com
base em sua densidade demográfica que as classifica em: cidades de pe-
queno, médio e grande portes, além das metrópoles. Essa classificação será
fundamental para o envio equânime das verbas públicas aos municípios. O
fato é que, mesmo que as cidades sejam consideradas pequenas, também
se deparam com expressões da questão social relacionadas à habitação,
resguardadas as proporções.
8 História da política habitacional brasileira

Conforme o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2020), e

como já mencionado, o exercício do direito à habitação não se exaure no âm-
bito normativo da Lei nº 13.465. Dentre as normas que devem ser observadas
para o exercício desse direito, destaca-se o chamado Estatuto da Cidade,
estabelecido por meio da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, cujo objetivo
é regulamentar os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, que estabelecem
diretrizes gerais da política urbana (BRASIL, 2001).
O Estatuto da Cidade tem como objetivo criar políticas direcionadas para
o município. O art. 2º estabelece que:

A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-
ções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais: I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito
à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana,
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes
e futuras gerações; II – gestão democrática por meio da participação da popula-
ção e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano; III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada
e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento
ao interesse social; IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da dis-
tribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do
território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; V – oferta de
equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados
aos interesses e necessidades da população e às características locais [...] (BRASIL,
2001, documento on-line).

A intenção do legislador é reconhecer que as cidades carecem de normas

e políticas específicas direcionadas a esses entes federativos. Trata-se de
um avanço normativo, visto que é a primeira norma destinada a dispor, de
fato, na regulamentação das cidades.
O supracitado artigo ainda reconhece que devem ser direcionadas normas
específicas para a construção urbana, como a ordenação e o controle do uso
do solo. Ou seja, levando em consideração que o crescimento demográfico
ocorre de forma majoritária na zona urbana, é preciso que haja um aprovei-
tamento máximo dos solos dessas localizações.
Ademais, os gestores devem criar normas e políticas que visem a re-
tenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou
não utilização (BRASIL, 2001). A intenção do legislador é garantir que todos
tenham acesso à moradia digna e que o mercado de construção civil não dite
as regras, nem estipule uma espécie de divisão de classe no arranjo urbano.
 História da política habitacional brasileira 9

Apesar da intenção do legislador, uma análise dos desenhos e arranjos

de uma cidade qualquer demonstra que as construções imobiliárias já re-
fletem o processo de segregação social. As cidades brasileiras são divididas
em zoneamentos que levam a uma espécie da valorização de determinadas
aéreas urbanas em detrimento de outras.
Ademais, é preciso que as normas estabelecidas pelos gestores levem
em consideração os princípios constitucionais. Dentre eles destacam-se a
aplicação e a observação da isonomia em seu sentido material. Logo, o gestor
deve criar políticas públicas direcionadas às necessidades específicas de
cada localização.
Dentre as medidas que podem ser realizadas, o art. 2º, X, do Estatuto
da Cidade de 2001, ainda estabelece que deve haver uma adequação dos
instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos
públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar
os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos
diferentes segmentos sociais (BRASIL, 2001).
Apesar de as normas que protegem a propriedade urbana serem posterio-
res ao Estatuto, é possível verificar alguns elementos do tratamento distinto
que essas unidades habitacionais recebem. Como já mencionado, as unidades
habitacionais classificadas como habitação, em regra, estão dispostas nos
bairros considerados de média e baixa renda.
O art. 2º, XIV, observando que tais propriedades devem receber um trata-
mento jurídico distinto, estabelece a necessidade de regularização fundiária
e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda. Todavia,
deve correr mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização,
uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica
da população e as normas ambientais (BRASIL, 2001).
Outra norma que pode ser verificada como um fundamento para a cons-
trução do direito à habitação é observada no disciplinamento do inciso XV, o
qual afirma que deve haver a simplificação da legislação de parcelamento, uso
e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução
dos custos e o aumento da oferta dos lotes e das unidades habitacionais
(BRASIL, 2001).
É importante lembrar que o direito à habitação, dentre outras coisas, é
um instrumento que auxilia no enfrentamento do crescimento da densidade
demográfica urbana e da falta de espaços para a construção de novas unidades
habitacionais, bem como no enfretamento do déficit habitacional.
O inciso XVII dispõe sobre o estímulo à utilização, nos parcelamentos do
solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construti-
10 História da política habitacional brasileira

vos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais

e a economia de recursos naturais (BRASIL, 2001).
É fato que a chamada “explosão do mercado de construção civil”, que
pode ser considerado uma decorrência dos programas de acesso à moradia,
ocasionou um processo de crescimento urbano. Em contrapartida, algumas
dessas áreas não estavam completamente preparadas para receberem esse
novo contingente populacional. Logo, é comum a verificação de áreas com
novos conjuntos habitacionais que não possuem acesso pleno à infraestrutura.
Apesar dessa condição real, o inciso XIX estabelece que deve haver:

[...] garantia de condições condignas de acessibilidade, utilização e conforto nas

dependências internas das edificações urbanas, inclusive nas destinadas à mo-
radia e ao serviço dos trabalhadores domésticos, observados requisitos mínimos
de dimensionamento, ventilação, iluminação, ergonomia, privacidade e qualidade
dos materiais empregados (BRASIL, 2001, documento on-line).

Tal problemática parece ser ainda maior quando se trata de localizações

derivadas de um crescimento urbano irregular. As chamadas zonas de favela
parecem estar em um processo de marginalização e esquecimento quando
do direcionamento de políticas públicas voltadas à garantia do exercício da
moradia digna.
Das concretizações das políticas urbanas, o Estatuto prevê a necessidade
de os municípios disporem de um planejamento municipal centrado em um
plano diretor. Esse instrumento será fundamental para o direcionamento das
ações estatais que levem em consideração as necessidades específicas de
cada localização. Conforme o art. 4º, esse documento deve conter a disciplina
do parcelamento, do uso e da ocupação do solo, o zoneamento ambiental,
o plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual, planos de
desenvolvimento econômico e social, entre outros.
Apesar de as zonas urbanas passarem por um aumento da densidade
demográfica, nem sempre todos os espaços estão sendo aproveitados, ou,
ainda, esses espaços passam por um processo de subaproveitamento. Ade-
mais, determinados locais da cidade justificam a construção de políticas
públicas direcionadas que levem à moradia digna. Por exemplo, espera-se
que as áreas dos centros urbanos sejam ocupadas por imóveis destinados
ao comércio, da mesma forma que se espera que os locais mais ermos sejam
destinados à construção de eventuais parques habitacionais.
Levando em consideração tais necessidades, o art. 5º estabelece que a lei
municipal específica, para área incluída no plano diretor, poderá determinar
o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória do solo urbano não
 História da política habitacional brasileira 11

edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os

prazos para implementação da referida obrigação (BRASIL, 2001).
Para fins normativos, o citado dispositivo considera subaproveitamento
do espaço as seguintes condições:

§ 1º Considera-se subutilizado o imóvel: I – cujo aproveitamento seja inferior ao

mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente; § 2º O pro-
prietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da
obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.
§ 3º A notificação far-se-á: I – por funcionário do órgão competente do Poder Pú-
blico municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica,
a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;
II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma
prevista pelo inciso I. § 4º Os prazos a que se refere o caput não poderão ser infe-
riores a: I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no
órgão municipal competente; II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para
iniciar as obras do empreendimento (BRASIL, 2001, documento on-line).

Retomando os fundamentos da construção normativa específica e di-

recionada à utilização das habitações, é importante a análise da Seção VII,
que disciplina normas específicas para o disciplinamento de normas dire-
cionadas ao uso de superfícies em cidades. Nesse momento, o legislador
reconhece a possibilidade de cessão dos espaços de habitações ascendentes
e descendentes.
A intenção do legislador é estimular o máximo de aproveitamento dos
espaços urbanos. Assim, reconhece a possibilidade de direitos específicos
aos espaços aéreos e à superfície. Na realidade, o Estatuto vem reconhecer
relações que na prática já existiam; no entanto, esse documento normativo
estabelece que a relação de usufruto desses espaços gera deveres obriga-
cionais para com a entidade municipal.
Para estimular o aproveitamento do solo em determinas localizações, o
plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser
exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante
contrapartida a ser prestada pelo beneficiário (BRASIL, 2001).
Percebe-se que o Estatuto da Cidade buscou criar dispositivos que esti-
mulassem o melhor aproveitamento do espaço urbano. Ainda assim, a espe-
culação imobiliária e o déficit habitacional fazem uma parcela da população
estar fora da inclusão habitacional. Outra medida adotada pelo legislador
a fim de auxiliar no enfrentamento dessa problemática é o disciplinamento
das superfícies consideradas habitações.
12 História da política habitacional brasileira

Contextos políticos, econômicos e sociais

das políticas habitacionais
O desenvolvimento de um Estado está intimamente ligado ao nível de con-
cretização dos direitos da sua população. Entre estes, o direito à moradia
digna é um dos fatores levados em consideração para o chamado índice de
desenvolvimento humano (IDH) de um país.
Como os demais direitos fundamentais, o direito à habitação é decorrente
dos intensos movimentos e articulações de classe ao longo da história. Apesar
de os movimentos em prol desses direitos terem início no período da Revolu-
ção Industrial, no Brasil começaram, sobretudo, na década de 1930, ou seja,
com o advento da industrialização que intensificou o processo de êxodo rural.
O movimento do campo para as cidades fez com que estas passassem por
um processo de atração de pessoas e crescimento gigantesco. Conforme o
IBGE (2020), a taxa populacional urbana da década de 1940 era de 18,8%. Já
em 2020, 90% da população brasileira residia na zona urbana.
Esse processo de migração deve ser compreendido como consequência de
uma reformulação no próprio modelo econômico adotado pelo país. Com a
introdução do chamado capitalismo industrial, houve a necessidade de uma
modificação no modelo de vida populacional.
No entanto, o modelo de crescimento urbano não foi acompanhado pela
construção de políticas públicas direcionadas às novas necessidades popu-
lacionais. Deve-se lembrar que o Brasil, apesar de suas inúmeras riquezas,
figura nas últimas colocações do chamado ranking do desenvolvimento
humano. De acordo com o relatório do índice de desenvolvimento humano
divulgado em 2020, ele ocupa o 84º lugar, posição em que já estava desde 2012.
A urbanização intensiva aliada à falta de políticas habitacionais e aos
interesses de um modelo de produção que centra nas desigualdades de classe
fez uma parcela da população ficar à margem do processo de inclusão habita-
cional. Outro ponto que merece destaque é a ausência de opções acessíveis
e adequadas pelo mercado imobiliário, que fez as favelas e os loteamentos
periféricos se tornarem as únicas opções de moradia.
Se não houve investimentos consubstanciais no que tange às políticas
públicas habitacionais, o mesmo não se pode dizer sobre os planos de inter-
venção desenvolvidos pelo Estado para impulsionar o mercado de construção
civil. Cabe lembra, segundo o IBGE (2020), que esse setor corresponde a mais
de 30% do total da indústria brasileira e a 6,2% do produto interno bruto
(PIB). Ademais, o setor consegue estabelecer uma força de pressão quando
 História da política habitacional brasileira 13

da construção de normas destinadas a ele, visto que exerce uma importante

força política junto à bancada legislativa federal.
Nos anos 1980, a intensificação no processo de globalização acirrou o
quadro de pobreza e profundou as desigualdades urbanas. Nesse período,
o investimento estatal em políticas públicas direcionadas à habitação foi
quase nulo. Em contrapartida, a população moradora em zonas urbanas
periféricas aumentou de forma substancial em relação ao crescimento dos
demais pontos das cidades. Ainda conforme o IBGE (2020), apenas na cidade
de São Paulo, as moradias ilegais e em zonas de favelas correspondiam a
quase 40%; já na cidade do Rio de Janeiro, esse percentual correspondia a
quase 50% das unidades habitacionais.
As décadas sucessoras foram marcadas por um crescimento do modelo
de capital globalizado e pela intensificação das políticas neoliberais em
detrimento de uma redução dos investimentos estatais que levassem ao
bem-estar social. Assim, no Brasil, houve um processo desordenado e abrupto
de medias aleatórias para garantir a moradia digna à população.
Nesse cenário marcado pela contradição e inanição do Estado, algumas
articulações sociais foram realizadas, buscando a pressão dos agentes es-
tatais para o desenvolvimento de políticas públicas estatais. Destaca-se, em
1987, o Fórum Nacional da Reforma Urbana, criado por movimentos urbanos
a nível nacional. Ele teve como proposta a criação de uma agenda unificada
para as cidades e o estudo, por meio de trabalhos acadêmicos, sobre eixos
temáticos que versem sobre a moradia precária. O objetivo dessa articulação
era formular uma consciência sobre a injustiça presente na realidade urbana
brasileira.
A Constituição de 1988 foi um importante documento normativo quando
da garantia dos direitos sociais e do estabelecimento do dever do Estado da
criação de políticas públicas efetivas, inclusive que visem a concretização
da garantia à habitação. A partir de então, o acesso à moradia digna passou
a ser considerado um direito fundamental.
A Carta Magna inovou ao trazer a questão urbana em seu art. 182, elevando
as políticas públicas direcionadas à habitação como um dos elementos para
a consagração da dignidade humana, preceito fundamental da Constituição
de 1988. O documento ainda se alinhou a Carta Mundial de Direito à Cidade,
idealizada pelas Organizações das Nações Unidas (ONU) e ratificada pelo
Brasil. Ao assinar esse documento, o Estado Brasileiro reconhece que o
direito humano à cidade deverá receber tratamento na categoria dos direitos
coletivos e difusos.
14 História da política habitacional brasileira

Apesar da dificuldade da implantação de políticas que visem dirimir as

diferenças sociais que levam ao processo de segregação social urbano, o
Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, estabelece que cabe
ao gestor criar condições que visem a integração e a complementaridade entre
as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeco-
nômico do Município e do território sob sua área de influência (BRASIL, 2001).

Foi implantado no ano de 2009 o programa Minha Casa Minha Vida

(PMCMV), criado pelo Governo Federal, pela lei 11.977, artigo 1º, com a
finalidade de criar mecanismos de incentivo à produção e à aquisição de novas
unidades habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou
reforma de habitações rurais, bem como de reduzir os efeitos da crise interna-
cional de 2008, dinamizando o setor da construção civil e gerando empregos
com a construção de habitação popular. A sua implantação espacial em áreas
afastadas nas periferias, desarticulada da malha urbana, que nega o direito à
cidade, aumentou um processo de segregação social e territorial. Isto ocorre
devido à falta de políticas fundiárias nos municípios que forneçam terrenos
em áreas onde exista oferta de serviços urbanos, para habitação de interesse
social (SILVA, 2014).

Referências
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linato e difusão da casa própria. 7. ed. São Paulo: Estação Liberdade, 2017.
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do Império. Coleção Das Leis do Brasil, Rio de Janeiro, 18 set. 1850. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l0601-1850.htm#:~:text=Disp%C3%B5e%20
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tuição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
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dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 1964. Disponível em: http://
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 História da política habitacional brasileira 15

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PRADO JÚNIOR, C. História econômica do Brasil. São Paulo: Brasiliense, 2012.
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urbanas: conflitos de direito de propriedade. 2 ed. Rio de Janeiro: FGV, 2008. p. 107–117
FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Déficit habitacional no Brasil 2015. Belo Horizonte: FJP, 2018.
SILVA, C. S. M. da. Políticas públicas urbanas direito social à moradia. In: AIETA, V.
Cadernos de direito da cidade. Rio de Janeiro: Lumen Jurís, 2014. p. 97–104.
SOUZA, A. A. A. de. Relações de urbanidades em habitação de interesse social na cidade
de Campina Grande- PB. 2020. 202 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em
Arquitetura e Urbanismo) — Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Centro Universitário
Facis, Campina Grande, 2020.

Leituras recomendadas
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (de 16 de julho de
1934). Nós, os representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiança em Deus,
reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para organizar um regime democrático,
que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social e econômico,
decretamos e promulgamos a seguinte. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, 16 jul.
1934. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.
htm. Acesso em: 22 jan. 2020.
BRASIL. Emenda constitucional nº 10, de 9 de novembro de 1964. Altera os artigos 5º,
15, 29, 141, 147 e 156 da Constituição Federal. Diário Oficial da União, Brasília, 11 nov.
1964. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/
emc_anterior1988/emc10-64.htm. Acesso em: 22 jan. 2020.
BRASIL. Emenda constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000. Altera a redação do
art. 6o da Constituição Federal. Diário Oficial da União, Brasília, 15 fev. 2000. Dispo-
nível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc26.
htm#:~:text=EMENDA%20CONSTITUCIONAL%20N%C2%BA%2026%2C%20DE,6o%20
da%20Constitui%C3%A7%C3%A3o%20Federal.&text=.%22%20(NR)-,Art.,na%20data%20
de%20sua%20publica%C3%A7%C3%A3o. Acesso em: 22 jan. 2020.
BRASIL. Lei nº 3.071, de 1º de janeiro de 1916. Código Civil dos Estados Unidos do
Brasil. Coleção Das Leis do Brasil, Rio de Janeiro, 1 jan. 1916. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L3071impressao.htm.htm. Acesso em: 22 jan. 2020.
BRASIL. Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Dispõe sobre a regularização fundiária
rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma
agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui me-
canismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da
União; altera as Leis n os 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 , 13.001, de 20 de junho de
2014 , 11.952, de 25 de junho de 2009, 13.340, de 28 de setembro de 2016, 8.666, de 21
de junho de 1993, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 12.512, de 14 de outubro de 2011 ,
10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), 13.105, de 16 de março de 2015 (Código
de Processo Civil), 11.977, de 7 de julho de 2009, 9.514, de 20 de novembro de 1997, 11.124,
de 16 de junho de 2005, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 10.257, de 10 de julho de
2001, 12.651, de 25 de maio de 2012, 13.240, de 30 de dezembro de 2015, 9.636, de 15 de
16 História da política habitacional brasileira

maio de 1998, 8.036, de 11 de maio de 1990, 13.139, de 26 de junho de 2015, 11.483, de 31

de maio de 2007, e a 12.712, de 30 de agosto de 2012, a Medida Provisória nº 2.220, de
4 de setembro de 2001, e os Decretos-Leis n º 2.398, de 21 de dezembro de 1987, 1.876,
de 15 de julho de 1981, 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 3.365, de 21 de junho de 1941;
revoga dispositivos da Lei Complementar nº 76, de 6 de julho de 1993, e da Lei nº 13.347,
de 10 de outubro de 2016; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília,
12 jul. 2017. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/
lei/l13465.htm. Acesso em: 22 jan. 2020.
GOMES, L. 1808: como uma rainha louca, um príncipe medroso e uma corte corrupta
enganaram Napoleão e mudaram a História de Portugal e do Brasil. São Paulo: Planeta,
2007.
MENDES, G. F.; BRANCO, P. G. G Curso de direito constitucional. 13. ed. São Paulo: Sa-
raiva, 2018.
MIGOT, A. F. A Propriedade: natureza e conflito em Tomás de Aquino. Caxias do Sul:
Educs, 2003.

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