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http://www.anpad.org.br/rac

RAC, Curitiba, v. 13, Edio Especial,
art. 7, p. 105-120, Junho 2009





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Vera Lcia Peixoto Santos Mendes *
Doutora em Administrao pela EAUFBA.
Professora da EAUFBA, Salvador/BA, Brasil.

Angela Maria Gordilho Barbosa
Doutora em Urbanismo pela Universidade Paris XII, Frana.
Professora da FIB, Salvador/BA, Brasil.

Jorgas Marques Rodrigues
Mestre em Organizao e Avaliao dos Sistemas de Cuidados Sade pela EEUFBA.
Professor da FAMAM, Cruz das Almas/BA, Brasil.










* Endereo: Vera Lcia Peixoto Santos Mendes
EAUFBA, Av. Reitor Miguel Calmon s/n, Vale do Canela, Salvador/BA, 40110-100. E-mail: vmendes@ufba.br


Copyright 2009 RAC. Todos os direitos, inclusive de traduo, so reservados. permitido
citar parte de artigos sem autorizao prvia desde que seja identificada a fonte.


Vera Lcia Peixoto Santos Mendes, Angela Maria Gordilho Barbosa, Jorgas Marques Rodrigues
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R RR RESUMO ESUMO ESUMO ESUMO

Este trabalho objetiva analisar em que medida o Programa Bolsa Famlia [PBF] contribui para fortalecer a
participao cidad na gesto dos servios pblicos e identificar o grau de conhecimento dos beneficirios deste
Programa sobre os seus direitos polticos. Para tanto, so realizadas revises tericas sobre a ampliao dos
direitos e da participao cidad luz do Estado Democrtico de Direito. Foi realizado um estudo multicasos, de
natureza quantitativa, com 1.588 beneficirios do PBF em situao de uso de servios bsicos de sade, em dez
municpios baianos. Os resultados revelam que existe baixa predisposio vida associativa e no se identificam
os fruns de participao, dificultando assim a discusso dos problemas de interesse coletivo, predominando o
desconhecimento sobre os direitos polticos. H baixa confiana nos poderes executivo e legislativo; os maiores
percentuais de credibilidade encontram-se nas instituies religiosas (74,1) e associaes de moradores (34,1), o
que condiz com outros estudos realizados na Amrica Latina. Com esta explanao conclui-se que o PBF no
tem exercido uma funo emancipatria, capaz de promover mudanas estruturantes, como ampliar a
predisposio vida associativa, a participao e o conhecimento sobre seus direitos polticos.

Palavraschave: programa Bolsa Famlia; participao cidad; servios pblicos; direitos polticos.


A AA ABSTRACT BSTRACT BSTRACT BSTRACT

This paper aims to analyze to what extent the Family Allowance Program [FAP] contributes to strengthening
citizens participation in public services management and to identify the degree of knowledge of the Program
Beneficiaries regarding their political rights. For this purpose, theoretical revisions were carried out, which
focused on the expansion of the rights and citizens participation in the light of the Democratic State under the
Rule of Law. A multi-case study was carried out with 1,588 beneficiaries from the FAP who benefited from the
basic health services in ten municipalities in the State of Bahia. The results show that there is low predisposition
to associative life and the participation forums are not identified, hardening the discussion of the collective
interest problems, with the predominance of the lack of knowledge concerning political rights. There is low
confidence in the legislative and executive branches, and the higher credibility percentages are found at religious
institutions (74,1) and residents association, (34,1), which matches other studies realized in Latin America.
Accordingly, the conclusion is that the FAP has not performed an emancipating role that is capable of promoting
structuring changes, such as expanding predisposition to associative life, participation and knowledge of their
Political Rights.

Key words: family allowance program; citizen participation; public services; political rights.
Gesto dos Servios Pblicos e Participao Cidad: Estudo com os Beneficirios do Programa Bolsa
Famlia
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I II INTRODUO NTRODUO NTRODUO NTRODUO


No cenrio das reformas estruturais do Estado brasileiro na dcada de 90, os servios pblicos tm-
se reconfigurado e assumido novas funes e definies. Di Pietro (2006) considerou o termo Servio
Pblico como toda atividade material que a lei atribui ao Estado, para que a exera diretamente ou por
meio de seus delegados, para satisfazer necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou
parcialmente pblico. Assim, tem-se que o servio pblico uma incumbncia do Estado, cuja criao
se d por Lei, sendo a sua gesto feita diretamente pelos rgos que compem a Administrao
Pblica ou, indiretamente, por meio de concesso ou permisso, ou por pessoas jurdicas criadas pelo
Estado para tal fim. Para a populao usuria destes servios parece no interessar tanto a forma de
sua proviso como a universalizao do acesso. Assim, este trabalho objetiva analisar em que medida
o Programa Bolsa Famlia [PBF] contribui para fortalecer a participao cidad na gesto dos servios
pblicos de sade, prestados diretamente pelo Estado e identificar o entendimento dos beneficirios
deste Programa sobre os seus direitos polticos.
Na literatura internacional, so apontadas duas tendncias sobre o que impulsiona essa participao.
Uma supe a criao de poderes equilibrados, de mecanismos que diminuam as vantagens dos atores
sociais poderosos. A outra ressalta a importncia de efetivao dos direitos civis e polticos, dado que
no se pode criar o equilbrio necessrio sem direitos iguais livre expresso, acesso justia,
informao etc., alm do fato de que os pobres devem ter um mnimo de seguridade econmica
(Kliksberg, 2007). nesta perspectiva de efetividade da participao que este trabalho se insere.
Neste trabalho, a participao cidad discutida tomando-se como referncia o alicerce legal
conquistado, a partir da Constituio brasileira de 1988 (Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, 1988), e analisando-se uma poltica social de erradicao da extrema pobreza e da
marginalizao, denominado Programa Bolsa Famlia [PBF]. Para tanto, inicialmente apresenta-se o
que se entende por Direitos Polticos, os desafios na implantao do PBF e, por fim, so apresentados
os aspectos metodolgicos e discutidos os resultados do estudo emprico realizado em dez municpios
baianos com os beneficirios do PBF.


A AA A E EE ERA RA RA RA DOS DOS DOS DOS D DD DIREITOS IREITOS IREITOS IREITOS


No sculo XX, uma das principais contribuies sobre a constituio dos direitos, no campo terico,
veio de Marshall (1950). De acordo com este autor, os direitos civis, conquistados no sculo XVII, em
resposta ao absolutismo, significariam liberdade individual de falar, pensar e acreditar, o direito
propriedade, o direito de ir e vir, o direito realizao de contratos, vida e segurana. Os direitos
polticos foram alcanados no sculo XIX e incluam o direito de participar do poder poltico como
membro de uma sociedade, investido de autoridade poltica ou como eleitor. Os direitos sociais, uma
conquista dos pases de capitalismo avanado, no sculo XX seria a extenso do bem-estar econmico
e social necessrios para se viver uma vida civilizada, obedecendo a padres que so relativos a uma
dada sociedade (Ministrio da Sade. Secretaria de Assistncia Sade, 2002).
No Estado Democrtico de Direito [EDD], o regime poltico permite aos governados (povo) a
efetiva participao no processo de formao da vontade pblica (governo). O EDD fundamenta-se: na
soberania, que significa o poder mximo que tem um Estado para fazer valer suas decises e
autoridade no seu territrio; na cidadania, a partir da qual se cria a qualidade do cidado, caracterizada
pelo livre exerccio dos direitos e deveres polticos, civis e sociais; nos valores do trabalho e da livre
iniciativa e no pluralismo poltico (Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1888). Embora
sejam plurais os fundamentos do EDD, neste trabalho, so enfatizados os aspectos relativos aos
Direitos Polticos, fazendo-se uma leitura sob o ponto de vista da cidadania e das questes referentes
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soberania popular que, pela Constituio Federal de 1988, deve ser exercida pelo sufrgio universal e
pelo voto.
De acordo com Moraes (2005), so os Direitos Polticos que investem o indivduo do status activae
civitatis, permitindo-lhe o exerccio concreto da liberdade de participao nos negcios polticos do
Estado, conferindo-lhe os atributos da cidadania. Pelo direito de cidadania, o indivduo participa da
vida pblica do Pas, votando e sendo votado, e exercita seus direitos polticos, seu poder de
interveno direta, ou s indireta, mais ou menos ampla, conforme a intensidade de gozo desses
direitos. Os direitos polticos consistem no poder que o cidado tem para interferir na estrutura
governamental, do qual advm a cidadania como atributo poltico do direito de participar do governo e
de ser ouvido mediante representao poltica. No direito ptrio, ser cidado significa que o indivduo
titular dos direitos polticos de votar e de ser votado, sendo o voto a expresso da vontade em
processo decisrio e ato poltico que materializa, na prtica, o direito pblico subjetivo de sufrgio.
Existem vrias definies de Direitos Polticos; uma delas consta em Ferreira (2002, p. 166) que, ao
citar Bueno, afirma serem estes as prerrogativas, os atributos, a faculdade ou o poder de interveno
dos cidados ativos no governo de seu pas (Ferreira, 2002, p. 116). Destarte, os Direitos Polticos
asseguram a participao do indivduo no governo do seu pas, votando ou sendo votado. Convm
salientar que votar ou ser votado est positivado na norma constitucional; contudo concordamos com a
definio apresentada por Magalhes (como citado em Dorella, 2006, p. 21):
So direitos de participao popular no poder do Estado, que resguardam a vontade manifestada
individualmente por cada eleitor sendo que a sua diferena essencial para os Direitos individuais
que, para estes ltimos, no se exige nenhum tipo de qualificao em razo da idade e nacionalidade
para o seu exerccio, enquanto que para os Direitos Polticos, determina a constituio os requisitos
que o indivduo deve preencher.
Votar e ser votado, portanto exercer os Direitos Polticos, no atual sistema eleitoral brasileiro
implica saber escolher um representante, o que depende de outros direitos, como o direito social
educao, no apenas para saber ler e escrever, ser alfabetizado, mas como forma de conscientizao
poltica da populao. Depende, ainda, de direitos econmicos, expressos por uma poltica econmica
que busque a democracia econmica, sem a qual a democracia poltica fica sempre incompleta,
ameaada e sujeita ao clientelismo.
Bobbio (2004) ressaltou que a multiplicao cada vez mais acelerada dos direitos do homem deixa
explcita a necessidade de fazer referncia ao contexto social no qual estes direitos proliferam. O autor
ressalta que jamais poderia ser aprovado, por resoluo da Organizao das Naes Unidas, um Plano
de Ao para os idosos, em 1982, se no tivesse aumentado a longevidade.
H uma universalidade no eventual gozo dos direitos de liberdade, que no vale para os direitos
sociais e polticos, diante dos quais os indivduos s so iguais genericamente, mas no
especificamente, existindo, com referncia a estes direitos, diferenas de grupos de indivduos para
outros grupos de indivduos. Um dos exemplos o fato de que, durante sculos, s os homens
votavam e, ainda hoje, os menores de 16 anos no tm este direito. Isto significa que, na afirmao e
no reconhecimento dos direitos polticos, so consideradas as diferenas que justificam um tratamento
desigual. Igualdade e diferena tm relevncia diversa, se esto em jogo direitos de liberdade, direitos
polticos e sociais. Esta uma das razes que fez proliferar estes direitos, sendo que a sua proteo
requer a interveno ativa do Estado (Bobbio, 2004). O autor adverte, contudo, que as declaraes e
cartas de direitos so expresses de boas intenes ou expectativas, sem garantia de realizao, alm
da boa vontade do Estado. Para que estes direitos ou expectativas tenham efetivao, preciso
acolhimento pela legislao civil, capacidade ou poder de influir na formao da vontade do Estado e,
principalmente, exercitar a participao cidad, o que quer dizer: participar na escolha dos
representantes polticos e na gesto dos servios pblicos em um momento em que o Estado assume
papel indutor-normativo ou regulador, restando sociedade civil a busca de novas alternativas de
enfrentamento da excluso social crescente, pressionando para que este Estado efetivo tenha como sua
primeira obrigao a garantia dos direitos fundamentais do cidado.
Gesto dos Servios Pblicos e Participao Cidad: Estudo com os Beneficirios do Programa Bolsa
Famlia
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No Brasil, mesmo sem a garantia dos direitos de primeira gerao, surgiram os direitos de quarta
gerao, tais como o direito ao ambiente ecologicamente equilibrado, ao desenvolvimento e s
informaes corretas, sem a contaminao das mdias eletrnica e impressa (Ferreira, 2002). Os
direitos de quarta gerao significam, sobretudo, o direito democracia, no s poltica, mas tambm
econmica e ao pluralismo. Deles depende a concretizao da sociedade aberta do futuro, em sua
dimenso de mxima universalidade, para a qual parece o mundo inclinar-se no plano de todas as
relaes de convivncia.
No possvel falar em democracia econmica, quando o Brasil ainda possui mais de 16 milhes de
analfabetos, concentrando-se 50% destes no Nordeste. O Pas apresenta uma das piores concentraes
de renda do mundo, s sendo superado por poucos pases, tais como Serra Leoa, Repblica Centro-
Africana e Suazilndia. Conforme dados apontados por Pinto, Brant, Sampaio e Pascom (2000, p. 521)
a renda dos 20% mais ricos trinta e duas vezes maior que aquela dos 20% mais pobres.
Embora positivados constitucionalmente como direitos de primeira gerao, neste cenrio dos
direitos de quarta gerao, em um contexto de pobreza e excluso social, que se insere o direito
poltico ao Programa Bolsa Famlia. Em sntese, a evoluo dos direitos humanos d-se pari passu
com o desenvolvimento social, tcnico e cultural de cada sociedade.


A AA A P PP PARTICIPAO ARTICIPAO ARTICIPAO ARTICIPAO C CC CIDAD IDAD IDAD IDAD NA NA NA NA E EE ERA DOS RA DOS RA DOS RA DOS D DD DIREITOS IREITOS IREITOS IREITOS


No Brasil, o tema da participao cidad no indito; porm, quando se analisam alguns
indicadores de participao, observa-se que, apesar de ter adquirido um novo status na agenda
sociopoltica, em decorrncia das reformas estruturais da dcada de 90 e das experincias locais, a
exemplo do oramento participativo em Porto Alegre, os avanos ainda so incipientes e continuam as
dificuldades do acesso da populao em situao de pobreza, aos servios pblicos. Contudo o xito
da prestao destes servios depende do apoio dos principais interessados: os cidados, para os quais a
alternativa de exit, ou sada, traz como conseqncia a piora na qualidade do servio pblico. Estes
servios tm como objetivos: democratizar as relaes entre estado e sociedade civil; promover a
accountability; adotar estratgias que estimulem os mecanismos de participao dos usurios na sua
gesto; introduzir melhorias contnuas no processo de produo, de modo a elevar a eficincia para
reduzir desperdcios e gastos, mantendo-se os nveis de qualidade e tendo como principal agente o
cidado.
A reao decepo entendida pela Teoria da Escolha Pblica como afastamento ou exit, no
sentido de abandonar o consumo de um produto ou servio. Hirschman (1982) refere-se existncia
de outra sada (voice), como a de se manifestar, engajando-se em aes que vo da reclamao
individual at a ao popular de interesse geral. Na maioria dos casos, a manifestao uma ao
pblica por natureza e pode enfraquecer a reao do tipo afastamento, aumentando a tendncia
mudana das aes na esfera pblica. Portanto, a possibilidade de manifestar-se est associada ao
auto-reconhecimento enquanto cidado, e a sada, ir embora, associa-se ao comportamento do
consumidor, to enfatizado pelo Estado gerencial.
Kliksberg (2007) faz uma reviso de experincias que so referncias internacionais sobre a Amrica
Latina, na qual analisa a gesto participativa de Porto Alegre no Brasil, a de um municpio autogestor
em Villa El Salvador, no Peru, e o modelo de cidade includente, sustentado e participativo de Rosrio,
na Argentina. Nesta reviso, o autor ressalta que, apesar das especificidades e diferenas histricas,
existem aspectos comuns relevantes, tais como: a participao se constitui em uma estratgia mestra
para reduzir as desigualdades; para mobilizar a participao necessrio um projeto poltico,
econmico e social democratizante, coerente e centrado na incluso social, na eqidade e no
desenvolvimento pleno da cidadania; necessrio que as experincias de participao democratizante
se transformem em projetos coletivos; a existncia de capital social e cultural, nos quais se incluem
recursos financeiros, infra-estrutura, capital fixo, recursos naturais e bens de capital. Alm disso,
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decisivo o modelo organizacional, a gerncia social e um processo democrtico que facilite a
aprendizagem, o empoderamento dos setores excludos, aumentando assim o capital social nas
dimenses referentes confiana, capacidade de associativismo e conscincia cvica e dos valores
ticos positivos.


G GG GESTO DO ESTO DO ESTO DO ESTO DO P PP PROGRAMA ROGRAMA ROGRAMA ROGRAMA B BB BOLSA OLSA OLSA OLSA F FF FAMLIA AMLIA AMLIA AMLIA


a Administrao Pblica, em sua dimenso intergovernamental, que executa o Programa Bolsa
Famlia [PBF]. Trata-se de um programa de gesto descentralizada, em conjunto com os entes
federados, estabelecido no Art. 8, da Lei n 10.836, de 2004 e regulamentado pelo Decreto n 5.209,
de 17/09/2004. O PBF tem como objetivos: o alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia
direta de renda s famlias beneficirias; a ruptura do ciclo da pobreza, por meio das
condicionalidades, que reforam direitos sociais nas reas de sade e educao; e o desenvolvimento
das famlias, por meio dos Programas Complementares, que so aes coordenadas dos governos e da
sociedade nas reas de gerao de trabalho e renda, alfabetizao, microcrdito, desenvolvimento
social, entre outras, com foco nas famlias beneficirias
(1)
. Segundo informaes do Banco Mundial, o
Programa atendia, em 2005, mais de 8,7 milhes de famlias e, ao mesmo tempo, ampliava a sua
cobertura, buscando aperfeioar seu desenho de gesto e de implementao. Apesar de os benefcios
do Programa serem repassados diretamente s famlias, o Bolsa Famlia se fundamenta na participao
de todos os entes federados. Cada esfera de governo tem atribuies e competncias diferenciadas em
relao ao PBF. Especificamente em relao gesto de benefcios, existe a portaria de gesto de
benefcios (Portaria n 555, 2005) que define as atribuies de cada um dos entes, presentes nos
artigos 20 a 23, sendo responsabilidade da Unio, atravs do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, a gesto do PBF em mbito federal. A incluso das famlias no Programa
operacionalizada pela Secretaria Nacional de Renda da Cidadania [SENARC], que realiza a concesso
do benefcio, segundo regras predeterminadas.
So atribuies da Secretaria Nacional de Renda da Cidadania [SENARC]: elaborar as normas e
regulamentos que formam o desenho normativo do PBF; gerir o Cadastro nico dos Programas
Sociais; fiscalizar a gesto local do PBF; promover melhorias e fomentar a utilizao do Sistema de
Gesto de Benefcios por parte dos gestores municipais, coordenadores estaduais, membros das
instncias de controle social e integrantes da Rede Pblica de Fiscalizao do PBF, com vistas
eficincia, eficcia e transparncia das aes de gesto de benefcios; promover o intercmbio das
boas prticas entre os gestores municipais do PBF e a divulgao destas em nvel nacional; realizar
atividades de gesto de benefcios; promover aes de capacitao dos agentes responsveis pelas
atividades de gesto de benefcios e dos membros das instncias de controle social, em parceria com
os demais entes federativos. Ainda na esfera federal, os Ministrios da Sade e da Educao tambm
desempenham importante papel na gesto de benefcios, uma vez que o acompanhamento do
cumprimento das condicionalidades tem efeitos diretos sobre os benefcios das famlias, conforme
Portaria n 551 (2005).
Nos Estados, a participao na gesto de benefcios est focada no papel coordenador dos
municpios que formam seu territrio. Exercem a funo de promotores do desenvolvimento das
atribuies municipais, estimulando uma ao local qualificada e fornecendo o suporte e o apoio
tcnico necessrios ao planejamento e desenvolvimento do Programa. So competncias dos
coordenadores estaduais: promover o credenciamento ao Sistema de Gesto de Benefcios [SIBEC]
dos funcionrios do Governo Estadual e dos membros da instncia de controle social; divulgar, aos
demais rgos pblicos estaduais e sociedade civil organizada, informaes relativas aos benefcios
do PBF e dos Programas Remanescentes, propiciando, assim, maior transparncia s atividades de
gesto de benefcios realizadas pelos municpios dentro do seu Estado; realizar aes de capacitao
dos agentes municipais e estaduais responsveis pela gesto de benefcios em parceria com o MDS;
acompanhar a gesto de benefcios desenvolvida pelos municpios em seu Estado, prioritariamente via
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Famlia
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SIBEC, e ainda informar SENARC eventuais irregularidades e/ou denncias identificadas na
prestao dos servios de competncia do Agente Operador ou de sua rede credenciada na localidade:
correspondente bancrio, agentes lotricos etc.
No modelo de gesto descentralizada do PBF, gestores municipais so os principais agentes pblicos
do Programa junto s famlias. Como executores locais do PBF, os gestores municipais podem
identificar mudanas socioeconmicas das famlias e realizar as devidas atividades de gesto de
benefcios, de forma centralizada ou descentralizada. O gestor municipal deve acompanhar a
mobilidade geogrfica, caracterstica presente neste estrato da populao, promovendo os ajustes
necessrios nos cadastros das famlias beneficirias.
So competncias dos gestores municipais: verificar periodicamente a conformidade da situao das
famlias beneficirias do PBF e dos Programas Remanescentes aos critrios de elegibilidade destes
programas, se necessrio, utilizando tcnicas de amostragem estatstica, de modo a adequar os
benefcios financeiros realidade das famlias; realizar o credenciamento dos funcionrios da
prefeitura e dos integrantes da instncia de controle social municipal no SIBEC, bem como capacitar
os usurios; atender aos pleitos de informaes e de esclarecimentos da Rede Pblica de Fiscalizao;
divulgar as informaes relativas aos benefcios do PBF e dos Programas Remanescentes aos demais
rgos pblicos locais e sociedade civil organizada; manter a SENARC informada sobre os casos de
deficincias ou irregularidades identificadas na prestao dos servios de competncia do Agente
Operador ou de sua rede credenciada na localidade: correspondente bancrio, agentes lotricos etc.
Assim como os demais programas de garantia de renda mnima populao pobre, o PBF se
caracteriza como estratgia de ruptura do ciclo intergeracional da pobreza, dado que as famlias
passam a ter um complemento de renda para os filhos freqentarem a escola e melhorarem as
condies de sade. Para evitar a duplicidade de aes entre as esferas federal e municipal, a Unio
utilizou trs estratgias: a possibilidade de integrar programas municipais de renda com o PBF, a
adeso formal dos municpios ao PBF, ocorrida em 2005, condicionada indicao de um gestor
municipal do programa, indicao de instncia de controle social e ao estabelecimento de
sistemticas de apoio financeiro para a gesto estadual e local (Mesquita, 2006).
De acordo com Mesquita (2006), o PBF inova ao estabelecer relaes de parcerias entre os entes
federativos, mostrando-se como importante instrumento de mobilizao popular, configurando-se
como ao estruturadora do sistema de proteo social brasileiro e, ao focar sobre a famlia, articula
outras polticas sociais para os beneficirios do Programa.


A AA ASPECTOS SPECTOS SPECTOS SPECTOS M MM METODOLGICOS ETODOLGICOS ETODOLGICOS ETODOLGICOS


Foi realizado estudo multicasos descritivo, exploratrio, de abordagem quantitativa (Yin, 2005),
utilizando-se o banco de dados coletados a partir do Projeto Tecnologias de Gesto no Combate
Pobreza e s Desigualdades Sociais: desafios da Sociedade e dos Servios Pblicos na Bahia
(Mendes et al., 2006). Foram aplicados questionrios previamente testados, com uma amostra de
1.588 beneficirios do PBF, o que representa 20% destes em cada municpio; com mais de trs anos de
recebimento do benefcio, o que d mais confiabilidade s respostas, tendo em conta a rotatividade dos
beneficirios, e em situao de uso de servios bsicos de sade. A coleta de dados foi efetuada na
semana de 10 a 16 de julho de 2006, sendo realizada por bolsistas de iniciao cientfica, devidamente
treinados e supervisionados. O locus da pesquisa corresponde a 10 municpios baianos
(2)
, sendo
selecionada para coleta a Unidade Bsica de Sade do bairro onde existia maior nmero de
beneficirios do PBF cadastrados.
Para a anlise, foram utilizadas medidas de freqncias simples, empregando-se o pacote de anlise
estatstica SPHINX. Para analisar em que medida o Programa Bolsa Famlia [PBF] contribui para
fortalecer a participao cidad na gesto dos servios pblicos, foram utilizados os seguintes
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indicadores e suas correspondentes variveis: I Caractersticas da amostra; II Capital social
(3)
,
avaliado pelo nmero e percentual de respostas sobre as instituies em que mais confiam; III Vida
associativa avaliada pela seguinte varivel: a) participao em associaes, sindicatos ou conselhos;
IV Conhecimento das instncias de participao avaliado por: a) conhecimento da existncia de
Conselho Municipal de Sade; b) participao no Conselho de Sade; c) frum de discusso dos
problemas de sade; V Avaliao dos principais problemas do municpio/bairro; a) discusso no
bairro sobre problemas relativos a gua, esgoto, lixo, sade e educao profissional; b) discusso dos
problemas de sade pela comunidade. Para identificar o grau de conhecimento dos beneficirios do
PBF sobre os seus Direitos Polticos, foi utilizado o indicador Entendimento sobre os Direitos
Polticos.


A AA APRESENTAO PRESENTAO PRESENTAO PRESENTAO, ,, , A AA ANLISE E NLISE E NLISE E NLISE E D DD DISCUSSO DOS ISCUSSO DOS ISCUSSO DOS ISCUSSO DOS R RR RESULTADOS ESULTADOS ESULTADOS ESULTADOS


Inicialmente, caracteriza-se a amostra, salientando-se que a da cultura poltica dos municpios,
embora no seja objeto deste estudo, no pode ser considerada homognea. Posteriormente, so
discutidos os resultados luz da literatura examinada e dos indicadores estabelecidos.

Caractersticas da Caractersticas da Caractersticas da Caractersticas da A AA Amostra mostra mostra mostra

De acordo com a Figura 1, observa-se maior concentrao de usurios entrevistados em Salvador
(44,1%) e Valena (11,5%).

Figura 1: Grfico da Distribuio da Amostra por Municpio - BA, 2007

0,1% 6,4%
6,1%
5,7%
6,4%
44,1%
5,9%
4,1%
3,7%
11,5%
6,0%
No resposta
Barreiras
Catu
Eunpolis
Guanambi
Salvador
Santa Ins
Senhor do Bonfim
Simes Filho
Valena
Vitria da Conquista

Fonte: pesquisa de campo.

No que se refere distribuio da amostra por gnero, encontra-se maior percentual de mulheres
(78,9); quanto faixa etria, predominam a de 18 a 30 anos (39%) e a de 31 a 45 anos (38,2%); no que
diz respeito escolaridade, apresenta maior percentual o primeiro grau incompleto (39,2) e, quanto
ocupao, encontra-se maior freqncia de donas de casa (40,4%). Isto significa que se trata de
amostra constituda principalmente por mulheres em idade reprodutiva, com baixo grau de instruo e
sem remunerao pela ocupao que desempenham.

Gesto dos Servios Pblicos e Participao Cidad: Estudo com os Beneficirios do Programa Bolsa
Famlia
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Capital Capital Capital Capital S SS Social ocial ocial ocial

A anlise das respostas sobre as instituies em que mais confiam, revela que a instituio religiosa
a que apresenta maior percentual (74,1), seguida de associaes de moradores (34,1) e servios de
sade (30,7). Este resultado encontra ressonncia no estudo realizado pelo Banco Mundial com 60.000
pobres de 60 pases citado por Narayan e outros (como citado em Kliksberg, 2007), que afirmam ser a
Igreja a segunda instituio mais acreditada, porque trabalha junto com eles, sem trat-los como
categoria inferior. Na primeira e segunda posio esto aquelas instituies da prpria comunidade,
pois recuperam a auto-estima individual e coletiva (Tabela 1).

Tabela 1: Respostas sobre as Trs Instituies que Mais Confiam - BA, 2007

Instituies que mais confiam N. Freq.
Instituio Religiosa (igreja) 1177 74,1%
Associaes de moradores 541 34,1%
Servios de sade 487 30,7%
Prefeitura 366 23,0%
Embasa/ Servio Municipal de gua 339 21,3%
CEFET/Agrotcnica 305 19,2%
Cmara de Vereadores 184 11,6%
Nenhum 100 6,3%
No resposta 4 0,3%
TOTAL 1588
Fonte: pesquisa de campo.

Por outro lado, ainda conforme a Tabela1, a Cmara de Vereadores apresenta os menores
percentuais de confiana (11,6), seguida da Escola Agrotcnica do CEFET (19,2) e do Servio
Municipal de gua (21,3). Tais resultados revelam o descrdito da populao em situao de pobreza
em relao ao poder legislativo municipal e em relao ao servio pblico de educao
profissionalizante. Isto pode estar relacionado s caractersticas da amostra, j que a maioria dos
entrevistados tem o primeiro grau incompleto, embora j possuam idade para estar cursando o ensino
mdio. Assim, este equipamento pblico no acessvel a esta camada da populao. Os baixos
percentuais de credibilidade no Servio Municipal de gua podem estar relacionados pouca
freqncia com que este disponibilizado populao em situao de pobreza. Isto significa que o
Estado brasileiro obriga o cidado a votar, mas nega-lhe o direito aos servios necessrios a uma vida
digna, como gua e educao profissionalizante.

Vida Vida Vida Vida A AA Associativa ssociativa ssociativa ssociativa

A participao pode funcionar como promessa de reequilbrio social e de desenvolvimento. Assim,
apresenta-se o indicador que avalia a participao dos beneficirios do PBF em associaes, nos
municpios pesquisados, observando-se que h baixa predisposio dos beneficirios do PBF vida
associativa (Tabela 2).

Tabela 2: Respostas sobre Participao em Alguma Associao de Bairro / Sindicato/ Conselho -
BA, 2007

Participao em Associao de bairro, sindicato ou conselho
No. Freq.
Sim 241 15,2%
No 1347 84,8%
TOTAL 1588 100%
Fonte: pesquisa de campo.

Vera Lcia Peixoto Santos Mendes, Angela Maria Gordilho Barbosa, Jorgas Marques Rodrigues
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Conhecimento das Conhecimento das Conhecimento das Conhecimento das I II Instncias de nstncias de nstncias de nstncias de P PP Participao articipao articipao articipao

Quando perguntados sobre a existncia do Conselho Municipal de Sade, 79,8% responderam que o
desconhecem (Tabela 3). A participao tem funo pedaggica, para a mudana da cultura poltica.
Envolve socializao e pode promover o desenvolvimento das capacidades sociais e polticas dos
indivduos. Assim, o conhecimento das instncias formais de participao fundamental para a
democracia participativa e conseqentemente para a cidadania ativa.

Tabela 3: Respostas sobre a Existncia do Conselho Municipal/Local de Sade - BA, 2007

Conhecimento da Existncia de Conselho de Sade
Municipal/ Local de Sade
No. Freq.
No resposta 2 0,1%
Sim 319 20,1%
No 1267 79,8%
TOTAL 1588 100%
Fonte: pesquisa de campo.

Deve-se ressaltar ainda que apenas 1,9% j participou do Conselho de Sade (Tabela 4). Este
aspecto demonstra que, teoricamente, a existncia destes espaos de participao fundamental para
democratizar e ampliar o espao pblico. Contudo, conforme afirma Mesquita (2006), h dvidas
sobre a efetividade desta iniciativa, devido possivel cooptao dos participantes pelo poder pblico e
tambm pelo desconhecimento ou falta de informao sobre como funciona a instncia de participao
e seus critrios (Carvalho, 1995).

Tabela 4: Respostas sobre se j Participou ou Algum da Famlia, no Conselho Municipal/Local
de Sade - BA, 2007

Participao no Conselho Municipal/local de Sade No. Freq.
Sim 30 1,9%
No 289 18,2%
No resposta 1269 79,9%
TOTAL 1588 100%
Fonte: pesquisa de campo.

Quando analisadas as respostas positivas sobre o frum de discusso dos problemas de sade,
revela-se que estes so predominantemente discutidos pelos Agentes Comunitrios de Sade [ACS]
(Tabela 5). Na verdade, esta no seria a instncia de discusso dos problemas de sade da
coletividade; contudo isso ocorre provavelmente pelo fato de estes profissionais habitarem na
comunidade, adquirem a sua confiana, embora no tenham legitimidade para dar encaminhamento
aos problemas intersetorias apresentados, a exemplo da falta de pavimentao das ruas, saneamento e
violncia, que podem causar problemas de sade. Isto revela, ainda, que as instncias colegiadas
legalmente constitudas para discutir e enfrentar os problemas de sade no esto incluindo este
segmento da populao. O trabalho dos Agentes Comunitrios de Sade tem sido relevante para
reduzir a mortalidade infantil e melhorar os indicadores de sade, mas no se constitui em um frum
de discusso coletiva, dada a caracterstica do trabalho destes profissionais, que se faz atravs de
visitas domiciliares.
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Tabela 5: Respostas Afirmativas sobre com quem so Discutidos os Problemas de Sade BA, 2007

Frum de Discusso dos Problemas de Sade
N Freq.
No resposta 942 59,3%
ACS 357 22,5%
Outros 104 6,5%
Associaes 79 5,0%
Inst. Religiosas 68 4,3%
Secretaria Municipal de Sade 31 2,0%
Conselho Municipal de Sade 7 0,4%
TOTAL 1588 100%
Fonte: pesquisa de campo.

Avaliao quanto aos Avaliao quanto aos Avaliao quanto aos Avaliao quanto aos Principais Problemas Principais Problemas Principais Problemas Principais Problemas do do do do Municpio/ Municpio/ Municpio/ Municpio/Bairro Bairro Bairro Bairro

Quando perguntados sobre os principais problemas do municpio/bairro, predominam as respostas
referentes falta de calamento e ruas esburacadas (22,7%), violncia (17,8%) e falta de saneamento
bsico (16,9%). Poucos reconhecem como problema o sistema educacional precrio (2,5%), a pobreza
e a fome (2,7%), o desemprego (7,8%) (Tabela 6). Por se tratar de populao em situao de pobreza,
seria esperado que o desemprego, a pobreza e a fome fossem considerados os principais problemas.
Contrariamente a estes achados, o LatinBarmetro (2005 como citado em Kliksberg, 2007, p. 77)
afirma que un 75% de los trabajadores de la regin estn preocupados de quedar sin trabajo en los
prximos 12 meses. E afirma ainda: la inquietud es muy fundada. En un 59% de los hogares una
persona ha estado desempleada en los ltimos 12 meses.

Tabela 6: Respostas sobre o Principal Problema do Municpio/Bairro BA, 2007

Principal problema do Municpio/Bairro
No. Freq.
Falta de calamento ou buraco na rua 361 22,7%
Pouca segurana ou violncia 283 17,8%
Falta de saneamento bsico 269 16,9%
Pouca assistncia na sade 171 10,8%
Outros 157 9,9%
Desemprego 125 7,9%
No tem problema 110 6,9%
Muita pobreza ou fome 43 2,7%
Sistema educacional precrio 39 2,5%
Iluminao precria 24 1,5%
No resposta 6 0,4%
TOTAL 1588 100%
Fonte: pesquisa de campo.

No que diz respeito discusso de problemas relativos a gua, esgoto, lixo, sade e educao
profissional, observa-se que, apesar da baixa credibilidade nos servios de educao profissional e
gua, estes assuntos so pouco discutidos no bairro (31,2%) (Figura 2).

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Figura 2: Grfico do Percentual de Respostas sobre se Discutem no Bairro Problemas relativos
gua, ao Esgoto, Lixo, Sade e Educao Profissional BA, 2007

0,3%
31,2%
37,0%
31,4%
No resposta
Sim
No
No sei

Fonte: pesquisa de campo.

De igual maneira, existe pouca discusso sobre os problemas de interesse coletivo e a anlise da
Tabela 7 demonstra que predominam as respostas negativas (59%) quanto discusso especificamente
sobre os problemas de sade na comunidade. Em sntese, embora a populao usuria do PBF
diagnostique a existncia de problemas de interesse coletivo e no obstante existam instncias
colegiadas de participao para encaminhamento dos problemas, observa-se a falta de participao na
gesto dos servios pblicos, mesmo para apresentar as demandas.

Tabela 7: Respostas sobre se os Problemas de Sade so Discutidos na Comunidade BA, 2007

Discutem problemas de sade na comunidade
N Freq.
Sim 641 40,4%
No 947 59,6%
TOTAL 1588 100%
Fonte: pesquisa de campo.


G GG GRAU DE RAU DE RAU DE RAU DE C CC CONHECIMENTO ONHECIMENTO ONHECIMENTO ONHECIMENTO SOBRE OS SOBRE OS SOBRE OS SOBRE OS D DD DIREITOS IREITOS IREITOS IREITOS P PP POLTICOS OLTICOS OLTICOS OLTICOS


A anlise da Tabela 8 revela que predominam as respostas no sabe/no reponde (44,1%), sobre
quais os direitos polticos, seguidas da resposta votar (23,5%). Nota-se que no h citao de ser
votado. Isto pode ser entendido como a renncia de um direito fundamental.

Tabela 8: Respostas sobre Quais so os Direitos Polticos - BA, 2007

Resposta sobre direitos polticos N de resp
(4)
Freq.
No sabe ou no respondeu 700 44,1%
Votar 373 23,5%
Reivindicar ou cumprir com as promessas 217 13,7%
No tem direitos polticos 158 9,9%
Garantir seus direitos bsicos 140 8,8%
Outros 122 7,7%
No resposta 3 0,2%
TOTAL 1588
Fonte: pesquisa de campo.
No que concerne ao indicador grau de conhecimento dos beneficirios do PBF sobre os seus
Direitos Polticos, os resultados indicam a existncia de baixo grau de entendimento dos beneficirios
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do PBF quanto aos seus Direitos Polticos, o que pode fazer com que no os relacione com o PBF,
compreendendo o Programa como uma benesse do Estado, reforando assim a perspectiva da
ideologia liberal na qual predomina o entendimento da cidadania passiva ou outorgada pelo Estado.


C CC CONCLUSO ONCLUSO ONCLUSO ONCLUSO


A efetiva descentralizao de polticas sociais ocorre nos estados em que a ao poltica deliberada
opera de modo eficiente (Arretche, 2002). Assim, o PBF, ao demandar aes coordenadas entre as
diferentes esferas de governo, pode contribuir para fortalecer a capacidade de gesto local. Contudo
isto no significa que se estabelea uma relao democrtica entre governantes e cidados de forma a
possibilitar a participao cidad e fortalecer o capital social. Democratizar as relaes entre os
poderes pblicos e os cidados, significa promover a accountability, aumentar os mecanismos de
participao dos usurios nas instncias colegiadas.
Putnam (1996) retrata como a histria mostra que tanto os estados quanto os mercados funcionam
melhor em contextos cvicos e que o lugar a que se pode chegar depende do lugar de onde se veio.
Assim, o amadurecimento cvico e poltico so fundamentais para o desenvolvimento humano. Isto se
constri, porm, a partir de instituies fortes.
Os resultados do estudo emprico demonstram que as instituies religiosas so as mais acreditadas
pela populao, seguidas das associaes comunitrias; que h baixa predisposio a participar da vida
associativa; que existe desconhecimento quanto ao frum de participao e de discusso dos principais
problemas de interesse coletivo, alm do predomnio das respostas no sabe ou no responde sobre
quais so os direitos polticos.
O Estado Democrtico de Direito ampliou a pauta de direitos dos cidados e trouxe, como
prerrogativa, a democracia. Na perspectiva do ideal republicano, considera-se o cidado como
portador de virtudes que o orientam para o mundo pblico, entendendo a cidadania como um conjunto
de direitos e deveres ante os outros, o Estado e a sociedade, cujos valores so voltados para a
ampliao do espao pblico e para a vida associativa. Deste modo, o cidado, portador de direitos e
deveres, o agente principal nesta relao entre governo e sociedade civil. Isto no se verificou no
estudo emprico realizado com uma populao em situao de pobreza e que apresenta
desconhecimento sobre as instncias de participao cidad e de controle social, a exemplo do
Conselho Municipal de Sade, o que reduz a possibilidade de interferir no destino da aplicao dos
recursos pblicos, em prol da melhoria da infra-estrutura do espao territorial onde vivem.
Paralelamente, a populao entrevistada, que se encontra em situao de pobreza, apresenta elevado
percentual de analfabetos e est em fase reprodutiva. O fato de ser analfabeto j lhe retira a
possibilidade de insero em um mercado de trabalho que exige, cada vez mais, mo-de-obra
especializada e no qual importa quem tem poder aquisitivo para o consumo.
Para a realizao da pauta de direitos, no basta apenas a sua proclamao. Assim, no uma
questo filosfica, moral ou jurdica, mas um problema cuja soluo depende do desenvolvimento da
sociedade. Diagnosticar as necessidades em cada microespao poltico e territorial e desenvolver
estratgias para minimizar esta questo constituem-se em um desafio a ser enfrentado pelo pacto entre
Estado e sociedade civil.
No Brasil, apesar da existncia do EDD, da democracia representativa e de uma Constituio cidad,
os resultados do estudo emprico revelaram um vnculo precrio entre Estado e sociedade civil. Isto
pode estar relacionado ao baixo grau de entendimento desta quanto aos seus Direitos Polticos. Em sua
dimenso operacional, o PBF apresenta um carter assistencialista, no emancipatrio no que se refere
perspectiva do entendimento dos direitos e do exerccio da cidadania ativa.
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Ainda com relao avaliao do PBF, observou-se que este cumpre apenas um dos seus objetivos
o de promover o alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de renda famlia.
Parece no ter sido ainda atingido, pelo PBF, o objetivo de reforar o exerccio de direitos sociais
bsicos nas reas de Sade e Educao, por meio do cumprimento das condicionalidades, o que poder
contribuir para que as famlias consigam romper o ciclo vicioso da pobreza entre geraes. Do ponto
de vista do alcance do objetivo administrativo de coordenao de programas complementares, isto se
tem verificado na prtica, embora no se traduza no desenvolvimento das famlias, de modo que os
beneficirios do Programa Bolsa Famlia consigam superar a situao de pobreza na qual se
encontram.
Conclui-se que, apesar de os dispositivos constitucionais da Carta Magna de 1988 assegurarem os
Direitos Polticos e Sociais, isto no tem contribudo para ampliar o grau de entendimento dos
beneficirios do Programa Bolsa Famlia sobre estes direitos. Eles apresentam baixo poder de presso
ante o Executivo e o Legislativo, tm baixa capacidade de participao e, conseqentemente, menos
oportunidade de encaminhar e obter atendimento nas suas demandas. O PBF, ao disponibilizar
recursos para a alimentao e ao exigir a manuteno da criana na escola, poder, no futuro, retirar da
situao de pobreza em que se encontram os seus ascendentes.

Artigo recebido em 14.12.2007. Aprovado em 14.10.2008.


N NN NOTAS OTAS OTAS OTAS


1
Para efeito deste estudo considera-se populao em situao de pobreza os beneficirios do Programa Bolsa Famlia. Por
sua vez, para entrar no PBF, as famlias com renda mensal por pessoa de at R$120,00 devem procurar a Prefeitura de seu
municpio e fazer o seu cadastro junto ao Cadastro nico dos Programas Sociais [Cadnico]. A partir das informaes do
Cadastro nico, o Governo Federal seleciona as famlias com renda mensal de at R$ 120,00 por pessoa. A seleo considera
o oramento disponvel e as metas de expanso do Programa. Cada municpio tem um nmero estimado de famlias pobres
considerado como a meta de atendimento do Programa naquele territrio especfico. As famlias com renda mensal de at R$
60,00 por pessoa podem ser includas no Programa, independentemente de sua composio. Por sua vez, as famlias com
renda mensal entre R$ 60,00 e R$ 120,00 por pessoa podem ingressar no Programa desde que tenham gestantes, nutrizes,
crianas e adolescentes entre 0 15 anos.
2
Os municpios pesquisados so: Salvador, Barreiras, Vitria da Conquista, Guanambi, Valena, Simes Filho, Catu, Santa
Ins, Eunpolis e Senhor do Bonfim. Foram selecionados por possurem Escolas Tcnicas Federais, considerando-se que
estes equipamentos pblicos, por estarem prximos da comunidade local, podem contribuir para facilitar o acesso educao
tcnica profissionalizante de nvel mdio e, conseqentemente, ampliar a possibilidade da participao cidad.
3
Capital social uma caracterstica da organizao, cuja moeda a confiana, normas e sistemas que contribuem para
aumentar a EFICINCIA da sociedade, pois facilita a coordenao espontnea. O capital social serve como uma espcie de
garantia, estando disponvel para os que no tm acesso aos mercados de crditos regulares. O que se empenha so as
relaes sociais. A constituio de crdito rotativo mais do que uma simples instituio econmica; um mecanismo que
fortalece a solidariedade comunitria (Putnam, 1996).
4
A quantidade de citaes superior quantidade de observaes, devido s respostas mltiplas (trs no mximo).


R RR REFERNCIAS EFERNCIAS EFERNCIAS EFERNCIAS B BB BIBLIOGR IBLIOGR IBLIOGR IBLIOGR FICAS FICAS FICAS FICAS


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