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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 016.893/2009-8

GRUPO II CLASSE IV Plenrio


TC 016.893/2009-8
Natureza: Tomada de Contas - Exerccio 2008
rgo: Secretaria de Fomento para Aes de Transportes MT
Responsveis: Alfredo Pereira do Nascimento (CPF
057.276.004-30), Paulo Srgio Oliveira Passos (CPF
128.620.881-53), Pedro da Costa Carvalho (CPF
041.309.362-04), Dbora de Mello Martins Teixeira (CPF
633.575.857-15), Therezinha de Jesus Bastos Freitas (CPF
422.078.517-53), Ivana Maria Botelho Taveira Oliveira (CPF
477.442.866-34) e Leuda Maria de Jesus (CPF 599.029.22104)
Advogados constitudos nos autos: No h
TOMADA DE CONTAS ANUAL. SECRETARIA DE
FOMENTO PARA AES DE TRANSPORTES.
MINISTRIO DOS TRANSPORTES. EXERCCIO DE
2008. REALIZAO DE AUDINCIAS E DILIGNCIA.
CARNCIA DE PESSOAL NA COORDENAO-GERAL
DO ADICIONAL AO FRETE DA MARINHA MERCANTE
(AFRMM). SUBORDINAO LEGAL DOS SERVIOS
DE ARRECADAO DO AFRMM. INSTITUIO E
OPERACIONALIZAO DO FUNDO NACIONAL DE
INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES
(FNIT).
ACATAMENTO DAS RAZES DE JUSTIFICATIVAS.
CONTAS
REGULARES
COM
RESSALVA
E
REGULARES.
EXPEDIO
DE
ALERTA.
COMUNICAO.

RELATRIO
Trata-se de Tomada de Contas da Secretaria de Fomento para Aes de Transportes
(SFAT/MT), relativa ao exerccio de 2008.
2.
Com fundamento no Relatrio de Auditoria Anual de Contas n 224275 (vol. 1, fls. 242/273) e
no Certificado de Auditoria (vol. 1, fls. 274/276), a Secretaria Federal de Controle Interno, por seu
Diretor Substituto de Auditoria da rea de Infraestrutura, acolheu a concluso expressa no Certificado
de Auditoria (regularidade com ressalvas de alguns responsveis e regulares dos demais) e remeteu o
processo ao Ministro de Estado supervisor (vol. 1, fls. 277/279). A autoridade ministerial competente,
por sua vez, atestou haver tomado conhecimento das concluses contidas no Relatrio e no Certificado
de Auditoria (vol. 1, fls. 283).
3.
No mbito desta Corte, a instruo preliminar realizada pela 1 Diretoria Tcnica da 1
Secretaria de Controle Externo (1 DT/1 Secex) props a realizao de diligncia ao Ministrio dos
Transportes e SFAT com vistas a obter esclarecimentos acerca do cumprimento de determinaes
anteriormente exaradas pelo TCU, bem como de outros aspectos relacionados gesto dos recursos do
Fundo da Marinha Mercante FMM (vol. 1, fls. 286/289).
1

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4.
Aps a realizao da diligncia, os autos receberam a instruo inicial da 1 DT/1 Secex (vol.
1, fls. 325/348), na qual foi proposta a realizao de audincias dos Srs. Alfredo Pereira do
Nascimento, Ministro dos Transportes, Paulo Srgio Passos, Secretrio-Executivo do Ministrio, e
Pedro da Costa Carvalho, ento Secretrio de Fomento para Aes de Transportes e, ainda, diligncia
ao Departamento do Fundo da Marinha Mercante (DEFMM), cujos termos, fixados pelo Sr. Secretrio
da 1 Secex, sero descritos adiante, na transcrio da instruo de mrito elaborada pela Unidade
Tcnica.
5.
Autorizei, por meio de Despacho, a realizao das audincias e da diligncia propostas, cujos
ofcios e avisos, e os correspondentes comprovantes de entrega, encontram-se s fls. 350/375 do vol. 1.
6.
Os autos, ento, voltaram a ser instrudos pela 1 Secex. Reproduzo com apoio no inciso I do
3 do art. 1 da Lei n 8.443/92 excerto da instruo de mrito elaborada pela citada Unidade
Tcnica (vol. 1, fls. 376/399):
EXAME TCNICO
Audincia do Secretrio-Executivo e do Ministro do Ministrio dos Transportes.
6.
Por meio dos Avisos 1235-GP/TCU, de 21/12/2010, e 64-GP/TCU, de 2/2/2011 (fls. 363 e
374), foi comunicada a audincia do Sr. Paulo Srgio Passos, Secretrio-Executivo do Ministrio
dos Transportes, e do Sr. Alfredo Pereira do Nascimento, Ministro de Estado dos Transportes, para
que as referidas autoridades apresentassem razes de justificativa a respeito das seguintes
ocorrncias:
a)
No adoo de medidas concretas visando solucionar a persistente carncia quantitativa e
qualitativa de pessoal na Coordenao-Geral do Adicional ao Frete da Marinha Mercante e na
Coordenao-Geral de Projetos, ambas integrantes da estrutura organizacional do Departamento do
Fundo da Marinha Mercante (DEFMM), deixando de observar reiteradas recomendaes e
determinao do TCU (DC-820/2002-P, DC-784/2002-P, AC-975/2008-P e AC-2471/2009-P) e de
atender s demandas da SFAT e do DEFMM (Memorandos 2008/00044113/DEFMM e 290/2008SFAT/SE/MT);
b)
No enfrentamento da questo da subordinao legal dos Servios de Arrecadao do
AFRMM, deixando de atender a demandas circunstanciadas da SFAT e do DEFMM (Memorando
290/2008-SFAT/SE/MT);
c)
No adoo de medidas com o propsito de instituir e operacionalizar o Fundo Nacional de
Infraestrutura de Transportes (FNIT) e de dar plena eficcia s competncias atribudas ao
respectivo Departamento (DEFIT) pelo art. 18 da Estrutura Regimental do Ministrio dos
Transportes, aprovada pelo Decreto 4.721/2003, e pelo art. 25 e seguintes do Regimento Interno da
Secretaria de Fomento para Aes de Transporte (SFAT), aprovado pela Portaria GM/MT 399/2004
do Ministrio dos Transportes;
d)
Designao de servidores do DEFIT para o exerccio de funes estranhas s atribuies
regulamentares do Departamento, ou anuncia aos desvios de funo verificados na unidade;
e)
Nomeao de servidores para cargos de direo, coordenaes e divises do DEFIT,
previstos no Anexo II do Decreto 4.721/2003, atribuindo-lhes competncias estranhas quelas
estabelecidas na estrutura regimental do Ministrio dos Transportes e no regimento interno da
Secretaria de Fomento para Aes de Transportes, uma vez que o DEFIT no tem desempenhado
suas atribuies regulamentares.
Defesa do Sr. Paulo Srgio Passos (Secretrio-Executivo do Minist. dos Transportes).
No adoo de medidas para solucionar a carncia de pessoal na Coordenao-Geral do Adicional
ao Frete da Marinha Mercante e na Coordenao-Geral de Projetos.
Razes de justificativa
7.
De acordo com os argumentos de defesa (fls. 2-3 do Anexo 4), o Ministrio decidiu,
inicialmente, aprimorar o sistema informatizado de gesto do AFRMM, visando reduzir a
necessidade de interveno humana. Nesse sentido, teria sido intensificada a interligao do
sistema de arrecadao do tributo (Sistema Mercante) com o SISCOMEX-Carga, na forma da IN

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RFB/MT 797/2007. Tal medida teria resultado tambm na edio das Portarias 200/2008 e
248/2008 do Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes, criando grupo de trabalho com
vistas contratao de empresa para prestao de servios correlatos ao Sistema Mercante, o que
culminou na celebrao dos Contratos 7/2009 e 27/2009.
8.
Ainda consoante a justificativa, em seguida, foram realizadas gestes junto ao Ministrio
do Planejamento, visando contratao de pessoal para os cargos de nvel superior e intermedirio.
Por decorrncia dessas gestes, em agosto/2009, foi editada a Portaria MP 235/2009, autorizando a
contratao de cem analistas tcnico-administrativos e setenta agentes administrativos. Do total de
contratados, oito agentes e dezenove analistas foram designados para o DEFMM em julho e
setembro de 2010.
9.
No caso especfico da carncia de pessoal no setor responsvel pela anlise de projetos, o
defendente informou que, por meio do Ofcio 685/SE/MT, de 24/8/2010, solicitara ao Ministrio do
Planejamento que dez vagas de analista de infraestrutura do concurso pblico realizado por aquela
Pasta fossem destinadas para exerccio na Coordenao-Geral de Projetos do DEFMM, no Rio de
Janeiro. E acrescentou que, alm dos dez servidores admitidos, est em curso a remoo de mais
dois analistas para reforar o quadro da Unidade.
Anlise
10.
No que concerne ao primeiro ponto da audincia, louvvel o esforo da SecretariaExecutiva do Ministrio dos Transportes no sentido do dotar o DEFMM de recursos de informtica.
Contudo, cabe ressaltar que, consoante se depreende do Relatrio de Gesto (fl.15 do principal), o
desenvolvimento e a implantao do sistema eletrnico de arrecadao do AFRMM (Sistema
Mercante) e sua interligao com o sistema SISCOMEX ocorreram entre 2004 e 2005. J os
contratos mencionados pelo gestor (fls. 17-45 do Anexo 4) serviram apenas para dar continuidade
manuteno do sistema, bem como para o desenvolvimento de novas funcionalidades.
11.
Alm disso, de acordo com o seu contedo, a citada Instruo Normativa Conjunta
RFB/MT 797/2007 (fl. 5 do Anexo 4) tratou das informaes necessrias ao controle aduaneiro de
embarcaes, cargas e unidades de carga no transporte aquavirio, na importao e na exportao, e
ao controle da arrecadao do Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante
(AFRMM). Desse modo, verifica-se que tal IN no se destinou, especificamente, interligao do
Sistema Mercante do Ministrio dos Transportes com o SISCOMEX da Secretaria da Receita
Federal.
12.
Ainda no que tange informatizao do sistema, no se pode ignorar que, a despeito de o
prprio contribuinte efetuar a declarao do conhecimento de embarque, posteriormente,
realizada a conferncia documental no SERARR, por amostragem. Do mesmo modo, no se pode
ignorar que o ressarcimento do tributo s empresas brasileiras de navegao, conforme previsto na
Lei 9.432/1997, e o repasse s empresas brasileiras de navegao de R$ 0,75 de cada R$ 1,00 do
AFRMM gerado na navegao nas Regies Norte e Nordeste do Brasil, determinado na Lei
10.893/2004, demandam grande interveno humana. Isso o que atesta a prpria SFAT, por meio
de nota tcnica emitida em 2010 (fl. 177 do Anexo 4), verbis: [...] Os incentivos, criados por lei, a
seguir relacionados, envolvem uma srie de medidas administrativas que demandam intensa
interveno humana.
13.
Dessarte, sem ignorar as vantagens da informatizao do sistema de arrecadao do
AFRMM, verifica-se que a implantao do Sistema Mercante e sua integrao com o SISCOMEX,
em 2004/2005, por si ss, no evitaram a forte demanda de atuao do pessoal dos SERARRs.
14.
Nesse sentido, vale recordar que, consoante foi apontado na instruo precedente dos autos
(fls. 334-339 do principal), em 2008, os Servios de Arrecadao do AFRMM contavam com um
efetivo de 106 servidores, distribudos entre 22 unidades localizadas em municpios brasileiros. No
mesmo ano, foi movimentada uma mdia de 1.583 processos para cada servidor lotado no
SERARR de Itaja/SC e de 1.684 processos para cada servidor da Unidade localizada no Rio de
Janeiro (fl. 259 do principal). No geral foram movimentados 141.442 processos nos Servios de
Arrecadao, o que resulta numa mdia de 1.334 processos por servidor (fls. 179 e181 do
principal).

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15.
O grande volume de processos pendente de anlise nos SERARRs foi verificado in loco
por equipe de auditoria deste Tribunal, no mbito dos trabalhos realizados por meio do TC012.801/2006-3. No relatrio, a equipe registrou que, tanto no Rio de Janeiro como em Santos,
havia uma grande quantidade de processos cuja anlise no estava sendo feita. Especificamente em
relao ao Servio de Arrecadao de Santos, enfatizou-se que h pilhas de documentos com
respostas aos ofcios que foram enviados aos consignatrios que estavam inadimplentes com o
recolhimento do AFRMM e que no foram analisados ainda, alegadamente por falta de pessoal.
16.
Essa mdia de processos para cada servidor lotado no SERARR confirma que, a despeito
da inteno do Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes de reduzir a interveno
humana nos procedimentos relativos arrecadao do AFRMM, por meio do Sistema Mercante, o
contingente de pessoal nessas Unidades ainda continuou insuficiente para executar as outras
atividades do rgo.
17.
A carncia de pessoal nas unidades do SERARR tem sido noticiada nos trabalhos deste
Tribunal de Contas desde, pelo menos, o ano de 2002 (TC-003.372/2002-6). Naquela oportunidade,
esta Corte recomendou (Deciso 784/2002-P) que os Ministros dos Transportes e do Planejamento,
em conjunto, adotassem providncias visando solucionar a carncia de pessoal qualificado nos
setores de arrecadao do DEFMM.
18.
Em 2008, j com o Sistema Mercante em funcionamento, no voto condutor do Acrdo
975/2008 - Plenrio (TC-012.801/2006-3), o Ministro Relator consignou que, no obstante a
referida recomendao, a equipe de auditoria encontrou situao idntica verificada anteriormente
(em 2002), tendo concludo que Tal situao tem provocado a no realizao de servios inerentes
atividade arrecadatria, inclusive de cobrana, causando prejuzo ao errio. Por fim, o TCU deu
conhecimento da situao encontrada ao Ministrio dos Transportes e Casa Civil da Presidncia
da Repblica, para adoo das providncias visando ao equacionamento do persistente problema
de carncia de pessoal que aflige os setores responsveis pela arrecadao do AFRMM.
19.
Conforme se nota, a implantao do Sistema Mercante, conquanto possa ter reduzido a
necessidade de interveno humana, no foi bastante para solucionar o problema da carncia de
pessoal nos SERARRs apontada desde 2002 por esta Corte. Do mesmo modo, pode-se afirmar que
essa carncia tambm no foi nem mitigada com a designao de oito agentes administrativos e
dezenove analistas para o DEFMM, em 2010, apontada pelo gestor como a segunda medida para a
soluo do problema.
20.
A ineficcia dessa medida j foi apontada nos fundamentos da audincia na instruo
precedente destes autos (fl. 338), porquanto os novos servidores foram distribudos em apenas sete
das 22 unidades regionais do SERARR. Ademais, no SERARR de Itaja/SC, Unidade na qual foi
apontada a segunda maior mdia de processos por servidor (fl. 259 do Principal), foi lotado
somente um analista e um agente administrativo. Em So Francisco do Sul, cujo Servio de
Arrecadao foi uma das unidades que mais necessitou do apoio de servidores de outras
localidades, acarretando o pagamento de 136 dirias no exerccio de 2008, no foi lotado nenhum
servidor novo. Nesse sentido, relevante reproduzir o depoimento do prprio gestor da SFAT
apresentado no Relatrio de Gesto (fl. 14):
A carncia de pessoal tem ainda obrigado o constante deslocamento de servidores dos SERARRs
com menor demanda para os de maior movimento, com o objetivo de auxiliar na anlise de
processos. Tal soluo emergencial implica em custos com dirias e passagens e desconforto aos
servidores, merecendo soluo.

21.
Esse depoimento foi feito antes da posse dos novos servidores. Contudo, pode-se presumir
que a situao narrada persistir, em face do reduzido nmero de servidores lotados nos SERARRs
e da distribuio incompatvel com as necessidades do rgo, segundo as informaes que constam
nos autos.
22.
oportuno relembrar que o DEFMM responsvel pelas atividades ligadas arrecadao
e aplicao de seus recursos financeiros do FMM. Na audincia do gestor foi apontada a carncia
de pessoal nas duas reas. At aqui vimos que as supostas solues apontadas pelo gestor no
mbito da arrecadao do AFRMM, alm de tardias, so ineficazes para a soluo do problema.

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23.
No que tange carncia de pessoal no setor responsvel pela anlise de projetos
aplicao de recursos do FMM , vale advertir que, na verdade, houve a remoo, a pedido, de dez
analistas de infraestrutura lotados na SFAT, em Braslia, para o DEFMM, no Rio de Janeiro (fls.
160-169 do Anexo 4), e no propriamente um direcionamento de vagas do concurso realizado pelo
MPOG, consoante afirmara a defesa. Abstraindo essa incoerncia, provvel que essa remoo,
ocorrida em 2010, resulte em melhorias nas atividades desempenhadas pelo DEFMM. Todavia, no
se pode olvidar que estamos analisando a gesto de 2008 e, mais especificamente, a carncia de
pessoal no DEFMM que persiste, pelo menos, desde 2002.
24.
Nesse ano, o TCU, por meio da Deciso 820/2002 - Plenrio, de 10/7/2002, expediu a
seguinte recomendao ao Ministro de Estado dos Transportes:
8.1.5. envide esforos com o objetivo de dotar o Departamento de Marinha Mercante (DMM) de
recursos humanos e equipamentos necessrios ao acompanhamento tcnico-financeiro das
construes e reformas realizadas com recursos provenientes de financiamentos do Fundo da
Marinha Mercante (FMM), em conjunto com o agente financeiro. [grifamos]

25.
Em 2008, segundo consta no Relatrio de Gesto (fl. 14), havia apenas um engenheiro
naval na Coordenao-Geral de Projetos, responsvel pela anlise de todos os pedidos de
prioridade para financiamento que ingressam no DEFMM. No geral, enfatizou-se que A estrutura
desta Coordenao-Geral, alis, conta com poucos servidores qualificados, capazes de fornecer o
suporte tcnico adequado ao Coordenador-Geral. Situao semelhante foi consignada no relatrio
do Acrdo TCU 2.471/2009 - Plenrio (pargrafo 24), no qual consta que o DEFMM contava
com apenas um engenheiro naval cedido pela Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ e um engenheiro civil que realizam todas as anlises dos pedidos de prioridade, visitam os
projetos contratados e desenvolvem os demais servios oriundos da Coordenao Geral de
Projetos.
26.
No que tange ao dito concurso realizado pelo MPOG, em 2008, foi consignado no
Relatrio de Gesto (fl. 15 do principal) que 120 concursados foram integrados ao quadro do
Ministrio, sendo que quatro analistas de infraestrutura foram lotados no DEFMM, em 2009. Tal
auxlio, segundo o relato, importante, mas insuficiente, sobretudo pelo certame no ter tido
sucesso em selecionar o perfil de profissional cuja carncia maior.
27.
importante repisar que a audincia do gestor decorreu da carncia de pessoal no
DEFMM, a qual tem sido evidenciada nos trabalhos deste Tribunal e noticiada ao Ministrio dos
Transportes mediante recomendaes. Para que se tenha uma ideia das consequncias da
deficincia verificada no setor de recursos humanos do DEFMM basta observar que, de 2004 para
2005, a arrecadao do AFRMM cresceu 55%, saindo de um patamar anual de R$ 450 milhes para
R$ 1 bilho, e atingiu o montante de R$ 2,3 bilhes em 2008 (fls. 15/16 do Principal).
28.
No que se refere aplicao de recursos do Fundo da Marinha Mercante, em 2008, foram
analisados 189 projetos de construo de embarcaes, concedidas 137 prioridades e assinados
contratos para a construo de 76 embarcaes, no valor aproximado de R$ 1,98 bilho (fls. 35, 44
e 126 do Principal). Nesse mesmo ano, conforme foi visto, a anlise de projetos e a fiscalizao das
obras em andamento estavam a cargo de um engenheiro naval e um engenheiro civil.
29.
Em 2010, de acordo com documento elaborado pela prpria Secretaria-Executiva (fls. 158159 do Anexo 4), convm destacar os seguintes dados relativos ao DEFMM: a) 97 obras em
andamento, totalizando R$ 6,3 bilhes; b) 46 projetos aprovados, com contratos assinados e
aguardando incio de obra, totalizando R$ 1,8 bilho; c) 248 projetos priorizados pelo CDFMM e
passveis de assinatura de contratos, totalizando R$ 20,3 bilhes. Conforme se nota, somente o
volume de recursos envolvidos nas obras em andamento j exige um corpo adequado de tcnicos
especializados, a fim de minimizar os riscos inerentes ao negcio da SFAT.
30.
De sua parte, o gestor no apontou nenhuma medida concreta que teria sido adotada no
perodo entre 2002 e 2008, visando dotar os Servios de Arrecadao do AFRMM (SERARRs) e os
setores de anlise de projetos do DEFMM de recursos humanos com a qualificao tcnica
adequada e em quantitativo mnimo suficiente para o desempenho das suas funes. A lotao de
oito agentes administrativos e dezenove analistas tcnico-administrativos no SERARR e a remoo

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de dez analistas de infraestrutura para a Coordenao-Geral de Projetos do DEFMM, ocorridas em


2010, alm de tardias, so insuficientes e incompatveis com o volume de recursos administrados e
a demanda dos setores. Essas medidas, quando muito, podem ser admitidas para mitigar a sano
aplicvel.
31.
Desse modo, julgamos que a falta de empenho do Secretario-Executivo do Ministrio dos
Transportes no sentido de estruturar os referidos rgos, por sete anos consecutivos (2002-2008),
deixando de observar reiteradas recomendaes e determinao do TCU (DC-820/2002-P, DC784/2002-P, AC-975/2008-P e AC-2471/2009-P) e de atender s demandas da SFAT e do DEFMM
(Memorandos 2008/00044113/DEFMM e 290/2008-SFAT/SE/MT), caracteriza a sua omisso
administrativa, estando sujeito sano prevista no art. 58, 1, da Lei 8.443/1992.
No enfrentamento da questo da subordinao legal dos Servios de Arrecadao do AFRMM.
Razes de justificativa
32.
Segundo os argumentos da defesa (fl. 3 do Anexo 4), desde 2009, o Ministrio dos
Transportes e a Secretaria da Receita Federal (SRF) vm discutindo acerca da arrecadao do
AFRMM. Como resultado das tratativas, em junho de 2010, foi encaminhada para a considerao
do Ministro da Fazenda uma minuta de medida provisria, por meio qual a competncia para
administrao do AFRMM seria transferida para a SRF/MF.
Anlise
33.
A atual estrutura regimental do Ministrio dos Transportes foi aprovada por meio do
Decreto 4.721/2003. De acordo com o art. 16, inciso IV, do Anexo I desse Decreto, compete
SFAT planejar e coordenar a arrecadao do Adicional ao Frete para Renovao da Marinha
Mercante (AFRMM).
34.
No obstante tal competncia, as 22 unidades do Servio de Arrecadao do AFRMM
(SERARR) no fazem parte da estrutura organizacional da SFAT, mas, informalmente, esto
vinculadas ao DEFMM. Esse fato, segundo consta no Relatrio de Gesto (fl. 14), cria obstculos
responsabilizao dos chefes de tais servios. Essa falha de organizao se verifica, pelo
menos, desde a aprovao da estrutura organizacional do Ministrio, em junho de 2003.
35.
Consoante os termos da defesa apresentada, at 2009, quando foram iniciadas as tratativas
para transferncia das atividades ligadas arrecadao do tributo e concesso de benefcios
previstos em lei, no foi adotada nenhuma medida visando corrigir essa irregularidade
organizacional. Porm, pode-se considerar que a Secretaria-Executiva foi, formalmente,
cientificada do caso e das suas consequncias, em 2008, mediante Memorando 290/2008SFAT/SE/MT (fl. 186-188 do Principal), quando o Secretrio da SFAT solicitou o empenho daquele
rgo no sentido de incluir o SERARR na estrutura da Pasta.
36.
Conquanto as medidas necessrias para atender tal pedido no tenham sido adotadas,
entendemos que a soluo vislumbrada pela Secretaria-Executiva do Ministrio dos Transportes,
cuja proposta de medida provisria foi encaminhada ao Ministro da Fazenda em junho de 2010,
pode resolver com vantagens o problema envolvendo os rgos responsveis pela arrecadao do
AFRMM. Dessa forma, pode-se considerar elidida a responsabilidade do Secretrio-Executivo pelo
no enfrentamento da questo da subordinao legal dos Servios de Arrecadao do AFRMM,
deixando de atender a demandas circunstanciadas da SFAT e do DEFMM (Memorando 290/2008SFAT/SE/MT).
No adoo de medidas com o propsito de instituir e operacionalizar o FNIT e de dar plena
eficcia s competncias atribudas ao DEFIT.
Razes de justificativa
37.
Em conformidade com os argumentos da defesa (fl. 4 do Anexo 4), a operacionalizao do
Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes (FNIT) foi inviabilizada por fora do veto
presidencial sua principal fonte de recursos, a Cide, e pelas dificuldades na obteno de outras
fontes de recursos.
Anlise
38.
Para anlise das questes atinentes ao FNIT conveniente rever a evoluo histrica da
legislao envolvendo a sua criao e a instituio da Contribuio de Interveno no Domnio

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Econmico relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados,


gs natural e seus derivados e lcool combustvel (Cide-combustveis).
39.
Em 2001, a Emenda Constitucional 33/2001 modificou o art. 177 da Constituio Federal
(CF/1988), para prever a possibilidade de a Unio editar lei instituindo a Cide-combustveis, cujos
recursos arrecadados deveriam ter as destinaes mencionadas a seguir, conforme determinao
disposta no 4, inciso II, do referido artigo:
a)
Ao pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus
derivados e derivados de petrleo;
b)
Ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do
gs;
c)
Ao financiamento de programas de infraestrutura de transportes. [grifamos]
40.
Ainda em 2001, foi publicada a Lei 10.336/2001, instituindo a Cide-combustveis e fixando
a sua exigncia a partir do ano de 2002. No 1 do seu art. 1, o aludido diploma reiterou a
destinao do tributo indicada na CF/1988. Alm disso, o art. 1-A, de acordo com a redao dada
ao art. 159, inciso III, da Constituio, pela EC 44/2004, determinou que 29% do produto da sua
arrecadao fossem entregues aos Estados e ao Distrito Federal, para ser aplicado,
obrigatoriamente, no financiamento de programas de infraestrutura de transportes.
41.
Em dezembro de 2002, o governo federal, em razo do disposto no 2 do art. 1 da Lei
10.336/2001, editou a Lei 10.636/2002, dispondo sobre a aplicao dos recursos originrios da
Cide-combustveis e criando o Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes (FNIT), cujo art. 1
tem a seguinte redao:
Art. 1 Esta Lei estabelece os critrios e diretrizes para aplicao dos recursos arrecadados por meio
da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico Cide incidente sobre a importao e a
comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool etlico
combustvel, instituda pela Lei n 10.336, de 19 de dezembro de 2001, nos termos da Emenda
Constitucional n 33, de 2001, que alterou a redao dos arts. 149 e 177 da Constituio, e cria o
Fundo Nacional de Infra-Estrutura de Transportes FNIT. [grifamos]

42.
No que tange ao produto da arrecadao da Cide-Combustveis, o art. 2 da Lei
10.636/2002 estabeleceu que a sua aplicao deveria atender s destinaes determinadas na
Constituio (art. 177, 4, inciso II). J no se refere ao FNIT, a Lei disps da seguinte forma:
Art. 10. Fica criado o Fundo Nacional de Infra-Estrutura de Transportes FNIT, vinculado ao
Ministrio dos Transportes, destinado a financiar programas de investimento em infra-estrutura de
transportes.
[...]
Art. 11. Constituem recursos do FNIT:
I a parcela do produto da arrecadao da Cide de que trata o art. 5 desta Lei; (VETADO)
II contribuies e doaes originrias de instituies nacionais, estrangeiras ou internacionais;
III financiamentos de instituies nacionais, estrangeiras e internacionais de crdito;
IV os saldos de exerccios anteriores;
V outros recursos destinados ao financiamento de investimentos no mbito da sua programao,
nas leis oramentrias anuais.

43.
De acordo com o inciso vetado, pelo menos 75% do produto da arrecadao da Cide seriam
destinados ao FNIT. Embora os vetos a determinados dispositivos tenham modificado
substancialmente a Lei, resta clara a inteno do legislador de vincular parcela dos recursos
oriundos da arrecadao da referida contribuio ao fundo em comento, uma vez que, no mesmo
diploma (Lei 10.636/2002), o Congresso Nacional definiu os critrios e as diretrizes para aplicao
dos recursos da Cide-combustveis e criou o FNIT, para receber a parcela dos recursos destinados
ao financiamento de programas de investimento em infraestrutura de transportes.

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44.
Esse entendimento est presente tambm na exposio de motivos apresentada pela
Comisso de Viao e Transportes da Cmara dos Deputados, autora do Projeto de Lei 6.770/2002.
Entre outras consideraes, foram apontadas as seguintes justificativas:
O direcionamento dos recursos da Cide destinados ao setor de transportes para o Fundo Nacional de
Infra-Estrutura de Transportes - FNIT, cuja criao ora se prope, ser a garantia de que os objetivos
que levaram aprovao e outorga, pelo Congresso Nacional, da Emenda Constitucional n 33, de
2001, sero integralmente mantidos.
Saliente-se que a criao do FNIT est rigorosamente de acordo com a Lei n 4.320, que, em seu
Ttulo VII, dispe sobre os fundos especiais. [...] O FNIT ser, pois, a garantia de manuteno da
constitucionalidade da arrecadao da Cide.
O FNIT possibilitar que os recursos da Cide eventualmente no aplicados em um exerccio possam
ser utilizados nos anos seguintes, proporcionando, assim, a formao de um capital permanente para
manter, ampliar e atualizar nossos sistemas de transporte aquavirio e terrestre. Ele permitir o
planejamento de longo prazo, inclusive para a contratao de financiamentos junto a instituies de
crdito e fomento, pois ser uma fonte confivel e permanente de recursos para a amortizao desses
emprstimos. [grifamos]

45.
Logo, os pontos em destaque confirmam a inteno do legislador de vincular a parcela da
arrecadao da Cide-combustveis, constitucionalmente destinadas ao financiamento de programas
de infraestrutura de transportes, ao recm-criado FNIT. Fica claro tambm o seu objetivo, qual seja,
a formao de capital permanente, visando ao planejamento de longo prazo com o objetivo de
manter, ampliar e atualizar os sistemas de transportes aquavirio e terrestres do Brasil.
46.
Ao contrrio do entendimento manifestado pela defesa, a nosso ver, o veto presidencial no
retirou a principal fonte de recursos do FNIT, porquanto a EC-33/2001, ao autorizar a instituio o
tributo, determinou que parcela da sua arrecadao fosse destinada ao financiamento de programas
de infraestrutura de transportes. E, na concepo do legislador ordinrio, esse financiamento
deveria ser intermediado pelo FNIT, cujo dispositivo de criao no foi vetado.
47.
Nos termos consignados nas razes de veto, o inciso I do art. 11 da Lei em comento foi
vetado porque fazia remisso ao art. 5 do mesmo diploma, tambm vetado. Originariamente, o
caput desse artigo tinha a seguinte redao:
Art. 5 A aplicao dos recursos da Cide em programas de investimento na infra-estrutura de
transportes, em parcela anual do produto da sua arrecadao estabelecida, a cada quatro anos, pelas
leis instituidoras dos planos plurianuais de que trata o 1 do art. 165 da Constituio Federal, em
percentual nunca inferior a setenta e cinco por cento, abranger a infra-estrutura aquaviria,
ferroviria, porturia, rodoviria, e multimodal, de responsabilidade da Unio, inclusive nos seus
componentes delegados a Estados, ao Distrito Federal e a Municpios, atender a um ou mais dos
objetivos definidos no art. 6 e far-se- em aes relativas a: [grifamos]

48.
Segundo entendimento do Chefe do Executivo, manifestado nas razes de veto,
vinculando-se, no mnimo, 75% da arrecadao da contribuio para aplicao em programas de
investimento na infraestrutura de transportes, a parcela de at 25% da arrecadao da Cide para a
implementao da Poltica Energtica Nacional e para investimentos em projetos de meio ambiente
relacionados com o setor petrleo , absolutamente, insuficiente.
49.
Logo, a leitura das razes de veto no deixa dvidas de que no houve a inteno de
inviabilizar a operacionalizao do FNIT, retirando-lhe sua principal fonte de recursos. O veto foi
aposto, to-somente, pela impossibilidade de destinar a maior parcela dos recursos da Cidecombustveis para investimentos na infraestrutura de transportes, em detrimento de determinados
subsdios e do financiamento de projetos ambientais, tambm previstos na Constituio. Essa
interpretao se confirma em outro trecho dos fundamentos de veto, que tem a seguinte redao:
importante enfatizar que no se questiona a necessidade de investimentos no setor de transporte
brasileiro, entretanto, se faz imprescindvel a adequao da distribuio dos recursos entre as trs
reas previstas na CF.
50.
Ainda que se admita outra interpretao, cabe salientar que na Lei h, pelo menos, outras
quatro fontes de recursos para a composio do FNIT, das quais oportuno destacar aquela prevista

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no inciso V do art. 11, qual seja, outros recursos destinados ao financiamento de investimentos no
mbito da sua programao, nas leis oramentrias anuais [grifamos].
51.
A propsito, importante frisar que, a despeito do veto presidencial, em todos os anos
subsequentes edio da Lei 10.636/2002, a maior parcela do produto da arrecadao da Cide foi
destinada ao Ministrio dos Transportes. Em 2008, por exemplo, na Lei Oramentria (Lei
11.647/2008) foi prevista a seguinte distribuio de recursos:
Em R$
Total dos Recursos da Cide estimados na LOA para 2008
(-) Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios.
(=) Recursos da Cide disponveis no oramento da Unio
Secretaria Especial de Portos (Pres. da Repblica)
Ministrio dos Transportes (rgo)
Ministrio dos Transportes (Unidade)
VALEC - Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.
Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT
Ministrio do Meio Ambiente
Ministrio da Defesa
Ministrio das Cidades
Companhia Brasileira de Trens Urbanos - CBTU

6.827.981.772,00
1.980.327.881,00
4.847.653.891,00
178.755.136,00
4.162.138.982,00
129.500.000,00
99.245.166,00
3.933.393.816,00
418.000,00
282.037.773,00
224.304.000,00
224.304.000,00

100,000%
29,003%
70,997%
2,618%
60,957%

0,006%
4,131%
3,285%

52.
Constata-se, portanto, que, mesmo admitindo-se que o veto presidencial teria atingido a
principal fonte de recursos do fundo, as dotaes oramentrias anuais previstas na LOA poderiam
ser canalizadas para o FNIT, tendo como fundamento a previso disposta no referido inciso V.
53.
Ademais, nesse contexto, relevante dar destaque tambm para outra informao prestada
pela SFAT em seu Relatrio de Gesto, com o seguinte teor (fl. 13):
Tambm de relevo a ativa participao, atravs da Coordenao-Geral de Captao de Recursos, na
negociao, junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, concluda em 28.07.2008,
de operao de crdito externo no valor de US$ 100,0 milhes, para financiamento parcial do
Programa de Ampliao da Capacidade e Modernizao do Corredor MERCOSUL-BR-101/SC/RS
Florianpolis-Osrio.

54.
Os recursos oriundos de financiamentos de instituies internacionais de crdito, conforme
visto no inciso III do art. 11 da Lei 10.636/2002, constituem uma das fontes de recursos do FNIT.
Assim, resta definitivamente demonstrado que, ao contrrio do que afirmara a defesa, a
operacionalizao do FNIT no foi inviabilizada pelo veto sua principal fonte de recursos nem
pela dificuldade na captao de outros recursos.
55.
A criao do referido fundo, sua vinculao ao Ministrio dos Transportes e seu objetivo,
conforme visto, foram decises do legislador ordinrio, materializadas no art. 10 da Lei
10.636/2002. Sendo assim, resta apenas saber se a ausncia de medidas com o propsito de dar
plena aplicao vontade da lei est acobertada no poder discricionrio do gestor.
56.
De acordo com o entendimento de Celso Antnio Bandeira de Mello (Discricionariedade e
Controle Jurisdicional. 2. ed., So Paulo: Malheiros editores, 4. tiragem, 2000, p. 48),
discricionariedade tem a seguinte definio:
[...] a margem de liberdade que remanesa ao administrador para eleger, segundo critrios
consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos cabveis, perante cada
caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a soluo mais adequada satisfao da finalidade
legal, quando, por fora da fluidez das expresses da lei ou da liberdade conferida no mandamento,
dela no se possa extrair, objetivamente, uma soluo unvoca para a situao vertente. [grifamos]

57.
Conforme foi visto, a lei criou o FNIT, indicou as suas fontes de recursos, bem como
definiu, expressamente, que ele seria destinado a financiar programas de investimento em infraestrutura de transportes. Por conseguinte, o Presidente da Repblica aprovou a criao de um

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departamento exclusivo (art. 18 do Anexo I do Decreto 4.721/2003) para, entre outras atribuies,
viabilizar fontes de financiamento para o setor de transportes, gerir oramentria e financeiramente
os recursos do FNIT e analisar, aprovar e acompanhar projetos e convnios a serem custeados com
recursos desse fundo.
58.
Dessarte, percebe-se que a lei no deixou opes ao administrador no que diz respeito
operacionalizao do Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes (FNIT). A ausncia de
medidas com o propsito de operacionaliz-lo e de dar plena eficcia s competncias atribudas ao
Departamento do Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes (DEFIT) caracteriza omisso do
Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes.
59.
Nesse contexto, relevante lembrar que nem ao Presidente da Repblica dado o direito
de descumprir a lei, mesmo que a repute inconstitucional. Poderia ter vetado o dispositivo se o
considerasse incompatvel com a Constituio, mas isso, conforme visto, no ocorreu. Logo, cabe
ao Ministrio dos Transportes, to-somente, concretizar a vontade manifestada na Lei.
60.
Ante o exposto, conclui-se que os fundamentos de defesa apresentados pelo Sr. Paulo
Srgio Passos no foram suficiente para descaracterizar a omisso apontada no item c do Aviso
1235-GP/TCU, de 21/12/2010 (fl. 363), nem para elidir a sua responsabilidade em relao 60.
Ante o exposto, conclui-se que os fundamentos de defesa apresentados pelo Sr. Paulo
Srgio Passos no foram suficiente para descaracterizar a omisso apontada no item c do Aviso
1235-GP/TCU, de 21/12/2010 (fl. 363), nem para elidir a sua responsabilidade em relao a tal
irregularidade. Por conseguinte, sugerimos que a razes de justificativa atinentes ao ponto sejam
rejeitadas.
Nomeao de servidores para cargos de direo, coordenaes e divises do DEFIT, atribuindolhes e aos demais servidores do Departamento o exerccio de funes no previstas no regimento
da SFAT/MT (itens d e e da audincia).
Razes de justificativa
61.
Segundo a defesa (fl. 4 do Anexo 4), em razo da inviabilidade de composio do FNIT, o
quadro de servidores e as funes de direo e assessoramento do DEFIT foram remanejados,
temporariamente, para outras atribuies dentro do Ministrio. Essa situao teria sido espelhada,
inicialmente, na proposta de reestruturao organizacional do Ministrio, encaminhada ao
Ministrio do Planejamento em 2008 e reiterada em 2010.
62.
Ainda de acordo com os termos da defesa, seria desperdcio de recursos pblicos no
aproveitar o efetivo de servidores e as funes nas atividades do Ministrio, mesmo que de forma
temporria.
Anlise
63.
Inicialmente, oportuno reiterar que a Lei 10.636/2002 criou o Fundo Nacional de
Infraestrutura de Transportes (FNIT), vinculado ao Ministrio dos Transportes, destinado a
financiar programas de investimento em infraestrutura de transportes. J o Decreto 4.721/2003,
editado pelo Chefe do Poder Executivo, aprovou a criao do Departamento do Fundo Nacional de
Infraestrutura de Transportes (DEFIT), subordinado Secretaria de Fomentos para Aes de
Transportes (SFAT), cujas competncias foram enumeradas no art. 18 do Anexo I do Decreto. E,
para o desempenho de tais competncias, o mesmo diploma criou doze cargos em comisso para
diretor, assistente tcnico, coordenadores e chefes de diviso.
64.
Segundo informaes obtidas na pgina do Ministrio dos Transportes na internet (fls.
303-313), em agosto de 2010, onze cargos estavam preenchidos, embora o DEFIT nunca tenha
exercido as suas competncias legais a fim de operacionalizar o FNIT. Nessa conformidade, vale
recordar que o Secretrio da SFAT informou no Relatrio de Gesto (fl. 13) que a expertise e
experincia profissional de alguns de seus quadros adicionaram, no cotidiano dos trabalhos da
Secretaria, novas atribuies, ainda no previstas nos normativos.
65.
Em sua defesa, o Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes no contestou a
irregularidade mencionada acima. Apenas ponderou que tal situao estava ocorrendo em razo da
inviabilidade de composio do FNIT, acrescentando que seria desperdcio de recursos pblicos
no aproveitar o efetivo de servidores e as funes nas atividades do Ministrio.

10

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66.
Em primeiro lugar, cumpre frisar que, conforme foi demonstrado acima, a no
operacionalizao do FNIT pode ser tida como uma deciso administrativa, uma vez o legislador
ofereceu as fontes de recursos para sua composio e no h inviabilidade concreta para a obteno
dos recursos. Ainda que houvesse inviabilidade de composio do FNIT, o gestor no pode ignorar
que a atuao da Administrao Pblica encontra-se limitada pelo principio da legalidade.
67.
Com efeito, Dirley da Cunha Jnior (Curso de Direito Constitucional. 3. ed., Salvador:
jusPODIVM, 2009, p. 905), assegura que, nas relaes pblicas, o princpio da legalidade envolve
a ideia de que a Administrao Pblica s pode atuar quando autorizada ou permitida pela lei. A
norma deve autorizar o agir e o no agir dos sujeitos da Administrao Pblica, pois ela
integralmente subserviente lei.
68.
O Secretrio-Executivo no pode ignorar tambm que os Ministrios existem para executar
a poltica do governo de acordo com as diretrizes e limites por ele delineados. No caso vertente, a
par da vinculao legal de parcela do produto da arrecadao da Cide-combustveis ao FNIT para
financiar programas de investimento em infraestrutura de transportes, o Presidente da Repblica,
mediante decreto, aprovou a criao de um departamento exclusivo para executar atribuies
ligadas captao e aplicao dos recursos desse fundo.
69.
No cabe, portanto, ao Ministrio dos Transportes deixar de implementar determinadas
diretrizes definidas pelo governo e, a seu juzo, adicionar novas atribuies, ainda no previstas nos
normativos na rotina do rgo. Ademais, ainda que fosse impossvel operacionalizar o FNIT, no
poderia nomear servidores para cargos de direo, coordenaes e divises do DEFIT e,
posteriormente, desvi-los para executar atividades estranhas quelas estabelecidas no Decreto
4.721/2003.
70.
Conforme j foi dito, as diretrizes e limites da atuao dos Ministrios so delineados pelo
Chefe do Poder Executivo. Quando existe incoerncia entre a situao ftica e o plano terico,
compete autoridade encaminhar proposta de mudana do quadro ao rgo superior e aguardar sua
apreciao. Conquanto a situao ora enfrentada persista desde a edio do referido Decreto, em
junho de 2003, somente em dezembro de 2008 a reestruturao da Pasta foi sugerida.
71.
Quanto reiterao da proposta, em dezembro de 2010, curiosa a coincidncia da data do
Aviso 145/2010/GM/MT (22/12/2010), que a encaminhou ao Ministro do Planejamento (fl. 224 do
Anexo 4), com a data de recebimento do Aviso 1235-GP/TCU, por meio do qual foi comunicada a
audincia (fl. 363 do Principal). Abstraindo dessa coincidncia, nota-se que, de um lado, houve
uma demora injustificada na apresentao da proposta para corrigir uma suposta impossibilidade de
dar eficcia vontade do legislador e do governo. De outra parte, a reiterao da proposta dois anos
depois indica que tal reestruturao no faz parte das prioridades do governo.
72.
De qualquer forma, preciso enfatizar que tanto a Lei 10.636/2002 quando o Decreto
4.721/2003 esto vigentes. Trcio Sampaio Ferraz Jr. (Introduo ao Estudo do Direito: Tcnica,
Deciso, Dominao. 4. ed., So Paulo: Atlas, 2003, p. 198) leciona que a vigncia exprime a
exigibilidade de um comportamento, a qual ocorre a partir de um dado momento e at que a norma
seja revogada. Sendo assim, o gestor at poderia deixar de operacionalizar o FNIT, mediante
deciso devidamente fundamentada, o que, diga-se, no ocorreu. Todavia, no estava autorizado a
nomear pessoas para os cargos do DEFIT a fim de desvi-los para o exerccio de atribuies
estranhas quelas previstas no art. 18 do mencionado Decreto.
73.
No que concerne s supostas vantagens do aproveitamento de servidores e cargos do
DEFIT em atribuies ainda no previstas em normas, cabe apenas lembrar que objeto da audincia
no alcana essa discusso. Apesar disso, no se ignoram os eventuais benefcios do
aproveitamento de servidores ociosos em outras atividades do Ministrio. Porm, no
vislumbramos o tal desperdcio em no aproveitar os cargos em comisso do DEFIT em atividades
que no lhe digam respeito, porquanto o Ministrio est subordinado ao princpio da legalidade.
74.
No caso concreto, no demais reiterar que os cargos em comisso foram criados em razo
das competncias atribudas ao DEFIT, por meio do art. 18 do Anexo I do Decreto 4.721/2003, que
aprovou a estrutura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos em comisso do Ministrio dos
Transportes. A deciso ministerial de no operacionalizar o FNIT, ao mesmo tempo em que

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configura uma omisso administrativa, no autoriza o reaproveitamento dos cargos em comisso do


DEFIT e da sua estrutura para outras finalidades no previstas na legislao regente do rgo.
75.
Por todo o exposto, entendemos que as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Paulo
Srgio Passos, Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes, no foram suficientes para
elidir a sua responsabilidade pela nomeao de servidores para cargos de direo, coordenaes e
divises do Departamento do Fundo Nacional de Infraestrutura dos Transportes (DEFIT), previstos
no Anexo II do Decreto 4.721/2003, utilizando os servidores comissionados e a estrutura do
Departamento em outras finalidades ainda no regulamentadas, deixando de dar efetividade s
competncias do rgo previstas no art. 18 do Anexo I do referido diploma. Por conseguinte,
sugerimos a rejeio da defesa.
Defesa do Sr. Alfredo Pereira do Nascimento (Ministro de Estado dos Transportes)
76.
Inicialmente cumpre repisar que o gestor em referncia foi instado para apresentar defesa
pelas mesmas irregularidades imputadas ao Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes,
cujas razes de justificativa foram analisadas no ponto anterior desta instruo. Por isso,
deixaremos de transcrever o texto dos itens da audincia.
Razes de Justificativa (fls. 2-23 do Anexo 5)
77.
Primeiramente, a defesa fez aluso resposta encaminhada a este Tribunal pelo SecretrioExecutivo. Nessa resposta, segundo sustentou, teriam sido apontadas todas as medidas adotadas
pelo Ministrio junto SFAT, salientando que a questo relativa carncia de pessoal teria sido
resolvida por meio de concurso pblico.
78.
No que tange subordinao do SERARR, aduziu que foi reiterado o pedido de
transferncia da arrecadao do AFRMM e da concesso dos incentivos legais relativos ao tributo
para a Secretaria da Receita Federal.
79.
Quanto s questes referentes ao FNIT e ao DEFIT, enfatizou que, na proposta de
reestruturao do Ministrio dos Transportes, o aludido Departamento foi excludo da estrutura
organizacional da SFAT, em funo da impossibilidade de sua operacionalizao. Acrescentou que
encaminhara projeto de lei considerao da Presidncia da Repblica, dispondo sobre a extino
do Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes.
Anlise
80.
Considerando que cada um dos quatro itens da audincia j foi analisado em face da defesa
apresentada pelo Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes, neste momento, cuidaremos
apenas do exame das questes pontuais levantadas pela defesa. Com efeito, na linha da anlise
anterior, sugerimos que sejam acolhidas as razes de justificativa no que tange ao no
enfrentamento da questo da subordinao legal dos Servios de Arrecadao do AFRMM,
considerando-se elidida responsabilidade do gestor pelo fato.
81.
A par da hiptese de extino do DEFIT, importante frisar que a proposta foi
encaminhada ao Ministrio do Planejamento em 2008 e reiterada em 2010, mas ainda se encontra
pendente de apreciao. Por outro lado, este processo cuida das contas de 2008, sendo que a
audincia foi realizada em razo do descumprimento da Lei 10.636/2002, mais especificamente
pela ausncia de medidas com o intuito de operacionalizar o fundo criado pelo art. 1 do referido
diploma, bem como pelo no exerccio das competncias delegadas Secretaria de Fomento para
Aes de Transportes, por meio do art. 18 do Anexo I do Decreto 4.721/2003, empregando os
servidores comissionados do DEFIT e sua estrutura em outras atividades no previstas na
legislao que rege a atuao do Ministrio dos Transportes.
82.
Tanto na defesa ora em anlise quanto nas razes de justificativa examinadas anteriormente
no houve manifestao sobre essa situao ftica encontrada no Ministrio dos Transportes em
2008 e que persiste desde a entrada em vigor das aludidas normas, em 2002. As medidas
anunciadas, conforme se nota, sinalizam para eventuais mudanas futuras, mas no so suficientes
para justificar a omisso dos gestores e elidir a responsabilidade pelas irregularidades apontadas
nos itens da audincia.
83.
Pelo exposto e aproveitando os fundamentos exposto no exame da defesa apresentada pelo
Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes, entendemos que as razes de justificativa

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apresentadas pelo Sr. Alfredo Pereira do Nascimento (Ministro de Estado dos Transportes), por
meio do Aviso 021/2011/GM/MT (fls. 2-6 do Anexo 5), no foram suficientes para elidir a sua
responsabilidade em face das irregularidades reportadas nos itens a, c, d e e do Aviso 64GP/TCU, de 2/2/2001 (fls. 374-375), razo pela qual sugerimos a sua rejeio.
Defesa do Sr. Pedro da Costa Carvalho (ento Secretrio da SFAT)
84.
A audincia do gestor em referncia foi comunicada por meio do Ofcio 1029/2010TCU/SECEX-1, de 30/11/2010 (fl. 354). A defesa apresentada foi juntada no Anexo 2 e ser
analisada na forma que segue:
No adoo de medidas com o propsito de instituir e operacionalizar o FNIT e de dar plena
eficcia s competncias atribudas ao DEFIT.
Razes de justificativa (fls. 2-16 do Anexo 2)
85.
Segundo a defesa, o DEFIT, nos termos propostos e em vigor, ficou sem sentido, pois o
FNIT tambm no se viabilizaria, uma vez que a sua principal fonte de recursos, a Cidecombustveis, foi vetada pelo Presidente da Repblica. Aduziu que o gerenciamento do FNIT
estava condicionado s diretrizes aprovadas pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de
Transportes (CONIT), que s foi regulamentado em 2008, mas, at maro de 2009, ainda no tinha
realizado nenhuma reunio.
86.
Ainda consoante a defesa, o quadro de pessoal do DEFIT seria insuficiente para atender s
demandas do Fundo e do Departamento. Apesar disso, a Coordenao-Geral de Capitao de
Recursos (CGCAP), subordinada ao DEFIT, estaria cumprindo a sua misso, captando recursos
para investimento no setor de transportes. Acrescentou que vrias propostas de reestruturao do
rgo foram encaminhadas, mas ainda no foram concretizadas.
Anlise
87.
No que tange suposta inviabilidade do FNIT e, consequentemente, do DEFIT, cabe
apenas recordar que as questes ligadas ao Fundo e ao Departamento j foram examinadas no
mbito da defesa do Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes, ficando demonstrado que
o veto presidencial no teve por objetivo eliminar a principal fonte de recursos do FNIT. Alm
disso, mesmo admitindo que o referido veto teria, de fato, impedido a canalizao de parcela do
produto da arrecadao da Cide-combustveis diretamente para o FNIT, no se pode ignorar que,
nos termos do art. 11 da Lei 10.636/2002, ainda restavam, pelo menos, outras quatro formas de
captao de recursos para o Fundo.
88.
A propsito, a prpria defesa sustentou (fl. 3 do Anexo 2) que a CGCAP/DEFIT vem
cumprindo o seu papel de captao de recursos para investimento no setor de transporte, em
conformidade com suas atribuies regulamentares. No mesmo sentido, h informao tambm no
Relatrio de Gesto (fl. 13 do Principal), segundo a qual, em 2008, foi concluda uma operao de
crdito externo no valor de US$ 100,0 milhes para investimento no Corredor Mercosul-BR101/SC/RS.
89.
Ao afirmar que a existncia do DEFIT ficou sem sentido e ao mesmo tempo assegurar que
a CGCAP/DEFIT vem captando recursos para investimento no setor de transporte, o gestor se
contradiz, j que, segundo a vontade do legislador, manifestada na Lei 10.636/2002, os
investimentos na infraestrutura de transportes deveriam ser realizados via FNIT. De qualquer
forma, cabe lembrar que o art. 18, incisos I e IX, do Decreto 4.721/2003 atribui competncia ao
DEFIT para, entre outras funes, coordenar o estudo, a anlise, a identificao e a viabilizao de
fontes de financiamento para o setor de transportes e gerir oramentria e financeiramente os
recursos no mbito do FNIT.
90.
Dessarte, mais uma vez resta demonstrado que o veto presidencial ao inciso I do art. 11 da
Lei 10636/2002 no inviabilizou a operacionalizao do Fundo Nacional de Infraestrutura de
Transportes, uma vez que: a) a inteno do veto era to somente adequar a distribuio dos recursos
entre as trs reas previstas na CF/1988; b) o mesmo dispositivo (art. 11) previa outras formas de
captao de recursos para o Fundo; e c) cabia ao DEFIT identificar e viabilizar fontes de
financiamento para o setor de transportes. Logo, por essa tica, no h que se falar tambm na
inviabilidade do referido Departamento.

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TC 016.893/2009-8

91.
Quanto ao suposto obstculo imposto pelo Conit, de fato, tal Conselho, criado pela Lei
10.233/2001, em junho de 2001, s foi regulamentado em agosto de 2008, por meio do Decreto
6.550/2008. Todavia, consoante o art. 5 da Lei, o Conit foi concebido com a atribuio de propor
ao Presidente da Repblica polticas nacionais de integrao dos diferentes modos de transporte de
pessoas e bens. De outra parte, nos termos do art. 18 do Decreto 4.721/2003, compete ao DEFIT,
em sntese, tratar dos assuntos ligados captao de recursos para o FNIT e sua aplicao no setor
de transportes.
92.
Desse modo, ainda que o DEFIT estivesse obrigado a observar as eventuais diretrizes
estabelecidas pelo Conit, no se pode dizer que a ausncia de regulamentao do rgo tenha
inviabilizado por completo o funcionamento do aludido Departamento. Isso se comprova na
medida em que, mesmo sem a existncia do Conselho, o Ministrio dos Transportes no deixou de
investir recursos no setor de transportes. A funo do CONIT, conforme exposto, limita-se a propor
medidas para integrao dos modos de transportes.
93.
Nesse sentido, oportuno salientar que, nos termos do art. 7-A da Lei 10.233/2001, desde
a sua criao, o Conit deveria ser presidido pelo Ministro de Estado dos Transportes. E, consoante
o art. 3 do Decreto 6.550/2008, c/c o art. 8 do mesmo diploma, cabe ao presidente do Conit
convocar e presidir as reunies ordinrias do colegiado a cada seis meses, bem como as
extraordinrias, sempre que essa autoridade julgar necessrio. Sendo assim, a eventual ausncia de
polticas que propiciem a integrao dos transportes areo, aquavirio e terrestre e a harmonizao
das respectivas polticas setoriais decorre da omisso do prprio Ministrio dos Transportes.
94.
Do mesmo modo, no se pode admitir que o quadro de pessoal do DEFIT seria insuficiente
para atender s demandas do Fundo e do Departamento. Primeiro, porque a carncia de pessoal
afeta vrios segmentos da Administrao Pblica e, nem por isso, os rgos deixam de executar
suas atribuies. Depois, porque caberia ao prprio secretrio do SFAT adotar medidas visando
resolver ou, pelo menos, mitigar o problema. Ademais, no existem demandas distintas do FNIT e
do DEFIT, visto que, no plano terico, o Departamento existe em funo do Fundo, com o objetivo
de atuar na captao de aplicao de seus recursos.
95.
Seja como for, o fato que o FNIT, desde a sua criao em 2002, jamais foi
operacionalizado e, durante cerca de seis anos, as autoridades do Ministrio dos Transportes no
adotaram nenhuma medida no sentido de dar concretude vontade da lei nem justificaram
formalmente as razes para tanto. A defesa ora examinada, conforme exposto, no suficiente para
elidir a responsabilidade do gestor pela irregularidade que lhe foi imputada no item a do Ofcio
1029/2010-TCU/SECE-1, de 30/11/2010 (fls. 354 e 372 do Principal). Por isso, sugerimos que as
razes de justificativa atinentes ao referido ponto da audincia sejam rejeitadas.
Designao de servidores do DEFIT para o exerccio de funes estranhas s atribuies
regulamentares do Departamento, ou anuncia aos desvios de funo verificados na unidade.
Razes de justificativa
96.
Com relao a esse assunto, o ento Secretrio informou que, embora a atividade de vias
navegveis interiores no faa parte da estrutura atual do Ministrio dos Transportes, mas
considerando que o DEFIT recebeu o remanescente do corpo tcnico do extinto Departamento de
Hidrovias Navegveis (DHI), desde 2003, os assuntos relacionados com as vias navegveis
interiores foram tratados no mbito do DEFIT. Alm disso, por falta de pessoal, a prpria SFAT j
utilizava pessoas desse Departamento para atender demandas do Departamento do Fundo da
Marinha Mercante, o que foi mantido durante sua gesto.
Anlise
97.
Inicialmente, entendemos que a justificativa apresentada um contrassenso. A extino de
um rgo, em princpio, decorre da sua desnecessidade ou inviabilidade. Conforme se observa nas
competncias da SFAT e de seus departamentos, definidas nos arts. 16, 17 e 18 do Decreto
4.721/2003, os assuntos relacionados com as vias navegveis interiores, supostamente atribudos ao
DHI, no foram transferidos para aquela Secretaria, podendo-se presumir que as competncias
correlatas foram extintas juntamente com o rgo ou transferidas para outro setor no pertencente
estrutura da SFAT. Logo, mesmo que o corpo tcnico do extinto DHI tenha sido lotado no DEFIT,
no h que se falar na execuo de atribuies no includas nas suas competncias.

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TC 016.893/2009-8

98.
Em que pese tal considerao, preciso reconhecer que algumas atribuies desenvolvidas
por um rgo no podem ser precisamente definidas em normas. Assim, eventuais desvios devem
ser relevados, desde que no contrariem o interesse pblico nem afrontem a lei. Ocorre que, no
caso vertente, os servidores do DEFIT foram designados para o exerccio de outras atribuies, em
prejuzo integral das competncias delegadas ao Departamento, por meio do art. 18 do Decreto
4.721/2003.
99.
Ante o exposto, julgamos que a defesa em comento no suficiente para elidir a
responsabilidade do gestor em face da irregularidade apontada no item b do Ofcio 1029/2010TCU/SECE-1, de 30/11/2010 (fls. 354 e 372 do Principal). Por isso, sugerimos que as razes de
justificativa atinentes ao referido ponto da audincia sejam rejeitadas.
Nomeao de servidores para cargos de direo, coordenaes e divises do DEFIT e/ou sua
designao para o exerccio de competncias no previstas no regimento da SFAT.
Razes de justificativa
100. O Secretrio da SFAT alegou que, no Ministrio dos Transportes, a nomeao de servidores
para os cargos de DAS 6, 5 e 4 so realizadas pelo Ministro da Casa Civil e as nomeaes de DAS
3, 2 e 1 so realizadas pelo Ministro de Transportes e pelo Secretrio-Executivo. Logo, no teria
sido responsvel pelo preenchimento dos cargos de direo, coordenao e diviso do DEFIT nem
pelas designaes.
101. Aduziu que, ao assumir a direo da SFAT, no segundo semestre de 2007, os cargos j
estavam ocupados. Posteriormente, solicitou dois remanejamentos na Coordenao-Geral de
Captao de Recursos (CGCAP), em razo da sada do seu titular. E, em 2008, a CoordenadoraGeral de Anlise Tcnica foi requisitada para compor a Comisso Disciplinar Interna do Ministrio
dos Transportes, sem prejuzo para o setor. Enfatizou, por fim, que a CGCAP cumpre suas
atribuies regulamentares e o restante do DEFIT supre a lacuna deixada pelo extinto
Departamento de Hidrovias Navegveis (DHI).
Anlise
102. O conjunto das defesas apresentadas no deixa dvidas de que o DEFIT, praticamente, s
existe no plano terico. De acordo com elementos constantes nos autos, a CGCAP/DEFIT
participou da negociao de concesso de crdito externo no valor de US$ 100,0 milhes junto ao
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID - fl. 13 do Principal). Trata-se, contudo, de uma
atuao espordica, cujo recurso obtido teve destinao especfica.
103. Os termos dessa ltima defesa no deixam dvidas tambm que os servidores do DEFIT e
tambm os agentes pblicos nomeados para os seus cargos em comisso sempre executaram
atribuies no previstas no rol de competncias do Departamento definido no art. 18 do Decreto
4.721/2003.
104. Segundo alegou o ento Secretrio da SFAT, as nomeaes para os referidos cargos em
comisso, em sua maioria, ocorreram antes da sua posse no cargo, em 2007. Alm disso, tais
nomeaes seriam da competncia de autoridades superiores. Na anlise do caso, essa competncia
no foi ignorada, tanto que foi utilizada a expresso e/ou designar no sentido atribuir a
execuo de tarefas.
105. Conquanto os elementos constantes dos autos atestem que a situao encontrada pelo
gestor persistia desde 2003, a sua defesa no indicou nenhuma medida que teria sido adotada para
reparar a irregularidade existente no DEFIT, nem qualquer advertncia ou sugesto dirigida
Secretaria-Executiva do Ministrio. Ao contrrio, segundo seus prprios argumentos, continuou
dando primazia para a realizao de atribuies pertinentes ao extinto DHI, em detrimento de
competncias previstas em norma vigente.
106. Ante o exposto, julgamos que defesa em comento no suficiente para elidir a
responsabilidade do gestor em face da irregularidade consistente na designao de servidores
ocupantes de cargos de direo, coordenaes e divises do DEFIT para o exerccio de outras
competncias, em prejuzo do efetivo cumprimento das atribuies do mencionado Departamento,
conforme determina o art. 18 do Anexo II do Decreto 4.721/2003. Por isso, sugerimos que as
razes de justificativa atinentes ao referido ponto da audincia sejam rejeitadas.

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Diligncia ao Departamento do Fundo da Marinha Mercante (DEFMM)


107. Consoante foi consignado na instruo precedente dos autos (fls. 325-346 do Principal),
por meio do Acrdo 2.138/2006 1 Cmara, o TCU fez uma srie de determinaes ao DEFMM,
entre as quais a SFCI/CGU constatou que algumas foram parcialmente atendidas e outras no
foram atendidas. Do mesmo modo, verificamos que a determinao constante no subitem 9.2 do
Acrdo 975/2008 Plenrio, tambm dirigida ao DEFMM, ainda no havia sido cumprida. Logo,
visando ao monitoramento das deliberaes, foi promovida diligncia ao rgo para que fossem
apresentadas as seguintes informaes:
a)
As providncias adotadas para o cumprimento das determinaes contidas nos subitens
2.2.3, 2.2.4, 2.2.6, 2.2.7, 2.2.9, 2.2.10, 2.2.13, 2.2.14, 2.2.15, 2.2.16, 2.2.17, 2.2.18 e 2.2.19 do
Acrdo 2.138/2006 TCU 1 Cmara, de 8/8/2006 (TC-016.893/2009-8);
b)
As providncias adotadas para o cumprimento da determinao desta Corte inserta no
subitem 9.2 do Acrdo 975/2008 TCU - Plenrio, de 25/5/2008 (TC-012.801/2006-3), ou
justificativa para o seu eventual descumprimento.
Anlise da resposta da diligncia
108. Em sua resposta (fls. 2-12 do Anexo 3), o DEFMM apontou as medidas adotadas em
cumprimento das referidas determinaes ou, na impossibilidade de cumpri-las, a soluo
alternativa empregada.
109. No subitem 2.2.13 do Acrdo 2.138/2006 1 Cmara, por exemplo, o TCU determinou
ao rgo que verifique a conformidade dos preos das obras de construo/reforma de
embarcaes a serem financiadas pelos recursos do FMM com aqueles vigentes no mercado.
Segundo a justificativa apresentada (fl. 8 do Anexo 3), a comparao de preos de embarcaes
com outras praas no seria possvel devido a leis trabalhistas locais, subsdios governamentais,
seriao e polticas especficas para o setor. Por isso, o DEFMM optou por trabalhar com
pareceres nos quais os itens significativos de cada projeto so comparados com outros parmetros
de mercado. Com isso, pretende-se montar um banco de dados que servir de referncia para
anlises futuras.
110.
Portanto, entendemos que, de um modo geral, a providncia adotada ou a medida
alternativa empregada visando cumprir as determinaes do referido Acrdo, bem como a
determinao contida no subitem 9.2 do Acrdo 975/2008 Plenrio, satisfatria, podendo-se
considerar cumpridas as determinaes e encerrado seu monitoramento.
111.
Esse entendimento no se aplica, todavia, s determinaes reportadas nos subitens 2.2.14
e 2.2.15 do Acrdo 2.138/2006 1 Cmara. Nesse caso, o TCU exarou as seguintes
determinaes ao DEFMM:
2.2.14 deixe de liberar os recursos em funo da comprovao de despesas, fazendo-o em
consonncia com o cronograma fsico-financeiro das obras de construo/reforma de embarcaes,
de forma a somente efetuar desembolsos quando etapas fsicas da obra estiverem concludas e no
quando forem apresentados recibos de gastos dos valores j liberados, os quais podem no ter sido
empregados adequadamente para concluso das etapas a que se referiam, comprometendo o
resultado final do empreendimento;
2.2.15 realize um controle acerca da capacidade tcnica dos estaleiros, avaliando a execuo dos
projetos tcnicos, o cumprimento dos prazos contratados e a satisfao do cliente, com vistas a
evitar a liberao de recursos do fundo para aplicao em projetos cujos estaleiros encarregados no
tenham a competncia tcnica necessria para o alcance do sucesso do empreendimento.

112.
Quanto primeira determinao transcrita acima, o rgo informou (fl. 8-9 do Anexo 3)
que est realizando vistorias peridicas nas obras financiadas com recursos do FMM, atestando e
comparando os cronogramas e quadros de usos e fontes. Aduziu que, embora as obras navais sejam
financiadas com recursos subsidiados do aludido Fundo, a construo/reforma no tem
caracterstica de execuo de uma obra pblica sobre a qual o agente pblico tem toda ingerncia
na contratao e execuo. Ainda nos termos da alegao, aps a contratao da obra, o tomador
do financiamento pode em comum acordo com o estaleiro e de acordo com a necessidade do

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TC 016.893/2009-8

armador atrasar a entrega da embarcao sem caracterizar necessariamente um descumprimento


do cronograma contratual.
113.
No que tange ao controle da capacidade tcnica do estaleiro, o DEFMM informou que, no
mencionado relatrio de vistoria, o fiscal pode fazer comentrios sobre a execuo de cada evento e
atestar o seu andamento. Acrescentou que o Departamento passou a exigir o Termo de Aceitao da
embarcao por parte do contratante ao final de cada obra, o que seria a prova de que todas as
condies tcnicas contratuais foram atendidas.
114.
Dessarte, de plano, constata-se que as determinaes no foram cumpridas. Na mesma
conformidade, entende-se que as medidas adotadas, embora sejam importantes, no suprem o
controle sobre a liberao de recursos e o exame da capacidade tcnica dos estaleiros exigidos por
esta Corte, pelos motivos a seguir expostos.
115.
No h dvidas de que a construo/reforma de embarcaes e estaleiros no tem
caracterstica de execuo de uma obra pblica. No entanto, o simples fato de envolver o interesse
pblico autoriza um controle criterioso da liberao dos recursos. Ademais, se, por um lado, tais
obras navais no possuem caractersticas de obra pblica, por outro, a concesso de financiamentos
com recursos subsidiados do Fundo da Marinha Mercante em muito se assemelha a um convnio.
116.
Os convnios, conforme esclarece Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro.
27. Ed., 2002, p. 383), so acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre
estas e organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes.
No caso vertente, fcil perceber que os interesses so convergentes. De sua parte, o governo
federal deseja expandir a navegao brasileira e, para tanto, oferece financiamentos com recursos
do FMM em condies especiais, tanto no que se refere taxa de juros quanto em relao ao prazo
para os pagamentos relativos ao retorno dos financiamentos. Por outro lado, h o empreendedor
que vislumbra uma oportunidade de negcio.
117.
Nos termos da Lei 10.893/2004 (art. 26), uma empresa brasileira de navegao pode
receber apoio financeiro reembolsvel mediante concesso de emprstimo com recursos do FMM
de at 90% do valor do projeto aprovado para construo de embarcao em estaleiro brasileiro.
Depreende-se da que a diferena dever ser custeada com recursos aportados pelo tomador. Eis,
portanto, mais uma semelhana com o convnio, uma vez que neste instrumento comum a
contrapartida do convenente.
118.
Um acordo entre o tomador, o armador e o estaleiro para, eventualmente, alterar o
cronograma de execuo da obra no caracterizaria um descumprimento contratual se houvesse
correspondente alterao no cronograma de desembolso de recursos do FMM. Quando o acordo
no envolve o DEFMM, ocorre uma imobilizao desnecessria de recursos do Fundo que
poderiam ser empregados em outros empreendimentos. Alm disso, a liberao de recursos em
consonncia com o cronograma fsico-financeiro das obras navais uma das formas de minimizar o
risco da operao.
119.
Nesse sentido, oportuno salientar que, no relatrio de vistoria da construo do Navio
Tanque para Transporte de Granis Lquidos com ponto de fulgor abaixo de 60c Petroleiro (fls.
25-37 do Anexo 3), os fiscais do DEFMM informaram que havia coerncia entre o andamento
fsico e o uso comprovado das fontes, apresentando indcio de eficincia no uso dos recursos
[grifamos]. Diante desse entendimento, pode-se concluir, contrario sensu, que uma discrepncia
relevante entre o andamento fsico e o uso comprovado dos recursos disponibilizados indicaria
ineficincia na utilizao desses recursos. No caso dessa obra (fl. 34 do Anexo 3), a fonte recebida
representava 97,7%, o uso comprovado 81,5% e o andamento fsico 76,1%, resultando numa
diferena de 5,4% entre o uso comprovado e o andamento fsico.
120. Em que pese o entendimento manifestado pelos fiscais, julgamos que a
eficincia/ineficincia na aplicao dos recursos deve ser aferida pela relao entre a fonte recebida
(recursos liberados) e o andamento fsico da obra. Por essa tica, no se pode falar em eficincia,
visto que a diferena de 21,6%.
121. Alm disso, importante observar que a diferena entre o valor liberado (Fonte Recebida)
e o uso comprovado dos recursos de 16,2%, ou seja, R$ 48.836.779,38. Essas informaes, frisa-

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se, dizem respeito construo de apenas um navio tanque para transporte de granis lquidos, cujo
valor de construo foi orado em R$ 300.398.111,13.
122. importante observar tambm que, consoante a determinao contida no subitem 2.2.14
do Acrdo 2.138/2006 1 Cmara, o TCU pretendia coibir a liberao de recursos do FMM em
funo da comprovao de despesas, uma vez os valores liberados podem no ter sido
empregados adequadamente para concluso das etapas a que se referiam, comprometendo o
resultado final do empreendimento. No obstante tal pretenso, no caso da obra em comento, a
diferena entre a fonte recebida e o uso comprovado era de 16,2%, ou seja, havia um saldo positivo
de R$ 48.836.779,38 disposio do tomador dos recursos, imobilizando desnecessariamente os
recursos do FMM.
123. Nesse contexto, cumpre ressaltar que a equipe de fiscalizao do DEFMM (fl. 35 do Anexo
3) verificou que R$ 35.335.217,89 da fonte recebida estavam aplicados no mercado financeiro em
benefcio do tomador dos recursos. Por isso, emitiu a seguinte opinio:
Consideramos um valor demasiadamente alto e sugerimos, portanto, a no liberao de novos
recursos at o uso desta aplicao financeira. Vale a pena salientar que o objeto do financiamento
deve ser para uso na embarcao no devendo portanto haver ganhos financeiros com as aplicaes,
os ganhos devem ser usados como recursos do DEFMM, sendo desnecessrio um montante to
significativo em aplicaes. [grifamos]

124. Dessarte, verifica-se que, conquanto no se possa negar a importncia das vistorias
peridicas realizadas pelo DEFMM nas obras financiadas com recursos do FMM, o contedo do
relatrio apresentado (fls. 25-37 do Anexo 3) atesta definitivamente que tais vistorias no
produzem o mesmo efeito desejado com a adoo da medida determinada no subitem 2.2.14 do
Acrdo 2.138/2006 1 Cmara. Ao contrrio, o resultado da referida vistoria confirma a
necessidade de atrelar a liberao de recursos ao cronograma fsico-financeiro das obras de
construo/reforma de embarcaes, somente efetuando desembolsos quando etapas fsicas da obra
estiverem concludas.
125. Essa medida visa no s coibir o emprego inadequado dos valores liberados mas tambm
evitar a imobilizao indevida dos recursos do FMM, bem como a aplicao do saldo disposio
do tomador no mercado financeiro em seu benefcio.
126. Por todo o exposto, entendemos que as vistorias peridicas realizadas pelo DEFMM e o
Termo de Entrega e Aceitao da obra naval (fl. 39 do Anexo 3), tambm citados na resposta, no
suprem a vinculao dos desembolsos dos recursos do FMM concluso de etapas fsicas da obra
naval nem o controle sobre a capacidade tcnica dos estaleiros, exigidos por meio das
determinaes contidas nos subitens 2.2.14 e 2.2.15 do Acrdo 2.138/2006 1 Cmara. Tais
controles so prvios e visam minimizar os riscos da operao. Por sua vez, as solues apontadas
pelo DEFMM so procedimentos realizados posteriormente, que no tm o condo de evitar o
emprego inadequado dos recursos desembolsados nem a liberao de recursos para aplicao em
projetos cujos estaleiros encarregados no tenham a competncia tcnica necessria para o alcance
do sucesso do empreendimento.
127. Desse modo, sugerimos alertar o DEFMM que as determinaes do TCU objeto dos itens
2.2.14 e 2.2.15 do Acrdo 2.138/2006 1 Cmara no foram ainda objeto de satisfatrio
atendimento, situao que, persistindo, pode ensejar a aplicao aos responsveis das sanes
pertinentes estabelecidas na Lei 8.443/1992.
CONCLUSO
128. Em 2009, por fora da Deciso Normativa TCU 96/2009, a Secretaria de Fomento para
Aes de Transportes (SFAT) consolidou, no presente processo de contas, as informaes relativas
gesto do Departamento do Fundo da Marinha Mercante (DEFMM).
129. Segundo o Relatrio de Auditoria da Gesto, elaborado pela SFC/CGU (fl. 242 do
Principal), o processo contm as peas e os respectivos contedos exigidos pela IN/TCU 57/2008 e
pelas DNs/TCU 94/2008 e 97/2009. Ainda nos termos do referido relatrio, as principais

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constataes que impactaram a gesto da SFAT, no exerccio de 2008, referem-se aos seguintes
pontos:
a)
Precariedade na superviso da SFAT/DEFMM quanto s operaes de financiamento entre
o agente financeiro e o tomador dos recursos;
b)
No delimitao de prazo para contratao dos projetos priorizados pelo Conselho Diretor
do Fundo da Marinha Mercante (CDFMM);
c)
Apresentao de informaes imprecisas e intempestivas referentes aos emprstimos
financiados com recursos do Fundo da Marinha Mercante (FMM);
d)
Precariedade na alocao de recursos humanos s necessidades de cada Servio de
Arrecadao do Adicional de Frete para Renovao da Marinha Mercante (SERARR).
130. Na opinio do Dirigente de Controle Interno (fls. 277-278 do Principal), dessas
constataes, destacam-se a segunda e a terceira, em face do risco de um empreendimento
priorizado pelo CDFMM ficar indefinidamente aguardando a celebrao do respectivo contrato de
financiamento e porque retrata a dificuldade do rgo em apresentar tempestivamente os dados
bsicos sobre as diferentes etapas dos empreendimentos financiados com recursos do FMM.
131. No mrito, a referida autoridade acolheu proposta expressa no Certificado de Auditoria (fls.
274-276 do Principal) no sentido de considerar regular com ressalvas a gesto de Pedro da Costa
Carvalho (falhas a, b, c e d), Therezinha de Jesus Bastos Freitas (falha a), Debora de
Mello Martins Teixeira (falhas a, c e d) e de Djalma da Rocha Santos Netto (falhas a e
c).
132. Todas as questes levantadas pela equipe de auditoria da SFC/CGU foram examinadas na
instruo preliminar destes autos (fls. 325-346 do Principal). No que tange ao primeiro ponto,
verificamos que a deficincia na atuao do DEFMM tambm tem sido constatada pelo TCU em
seus trabalhos (p. ex. Acrdo 2.471/2009 Plenrio), j tendo sido expedida determinao ao
rgo, cujo monitoramento est sendo realizado por meio do TC-007.630/2010-7.
133.
No que diz respeito ausncia de prazo para contratao dos projetos priorizados pelo
CDFMM (item b), observamos que esse problema tambm foi identificado em auditoria
realizada pelo TCU (TC-008.577/2009-0), determinando-se no Acrdo 2.471/2009 Plenrio a
adoo de providncia para suprir a lacuna existente no art. 11 da Portaria 90/2005. A questo foi
resolvida por meio da Portaria GM 253, de 12/3/2009.
134. A precariedade das informaes disponibilizadas pelo DEFMM (item c) foi outro assunto
abordado na referida auditoria. No seu julgamento, esta Corte fixou prazo para que o Ministrio
dos Transportes adotasse medidas visando constituir um sistema de controle unificado para gesto
dos recursos do FMM, atribuindo o monitoramento da determinao Secex-RJ. Por isso, o exame
da matria no foi aprofundado neste processo de contas, entendendo-se, contudo, que o ponto
deveria ser considerado para fins de seu julgamento.
135. Quanto carncia de pessoal nas unidades do SERARR, a instruo preliminar dos autos
mostrou que esse um assunto que j foi tratado em trabalhos realizados pelo TCU. Em 2001 e
2002, foram realizadas duas auditorias de natureza operacional, em razo das quais esta Corte, por
meio das Decises 784/2002 (TC-003.372/2002-6) e 820/2002 (TC-009.196/2001-6), ambas do
Plenrio, recomendou que o Ministrio dos Transportes adotasse providncias visando solucionar a
carncia de pessoal qualificado nos setores de arrecadao e de acompanhamento tcnicofinanceiro das construes e reformas de obras navais do DEFMM.
136. O cumprimento das duas deliberaes mencionadas foi monitorado em 2006, por meio do
TC-012.801/2006-3, ocasio em que a equipe de auditoria encontrou situao idntica verificada
anteriormente. No julgamento de mrito (Acrdo 975/2008 Plenrio), o TCU novamente
recomendou ao Ministrio dos Transportes a adoo de providncias para equacionar o persistente
problema da carncia de pessoal no DEFMM. O assunto foi tratado ainda no Acrdo 2.471/2009
Plenrio.
137. A deficincia estrutural do rgo vinha sendo noticiada tambm nos processos de contas.
Na instruo preliminar destes autos, verificou-se que, a despeito das recomendaes deste
Tribunal, no foram adotadas medidas concretas para solucionar o problema. Diante da omisso

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das autoridades ministeriais, foi promovida audincia do Ministro de Estado dos Transportes e do
Secretrio-Executivo da Pasta. O exame das respectivas razes de justificativa, realizado nesta
instruo, indicou que, durante o perodo 2002-2008, no houve empenho efetivo no sentido de
estruturar o DEFMM adequadamente para o desempenho satisfatrio das suas funes regimentais.
138. Alm do exame das questes relacionadas com as constataes de auditoria consignadas no
relatrio da SFC/CGU, na instruo preliminar dos autos, esta 1 Secex deu nfase tambm nas
disfunes existentes na estrutura organizacional da SFAT, noticiadas no Relatrio de Gesto
apresentado pela Unidade Jurisdicionada (fls. 12-13 e 18 do Principal) e tambm no Relatrio de
Auditoria da Gesto (fl. 244 do Principal).
139. De acordo com tais notcias, o Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes (FNIT)
jamais havia sido operacionalizado e os tcnicos do respectivo Departamento (DEFIT)
desenvolviam atividades pautadas por suas especialidades pessoais, alheias quelas cometidas ao
Departamento. No exame realizado por esta 1 Secex no apenas confirmou-se que o DEFIT s
existia formalmente e no exercia as suas competncias aprovadas por meio do Decreto 4.721/2003
como tambm se constatou que, apesar disso, onze dos doze cargos em comisso e funes
gratificadas do Departamento encontram-se preenchidos.
140. Dessarte, as irregularidades atinentes disfuno organizacional da SFAT foram includas
nos pontos de audincia do Ministro dos Transportes e do Secretrio-Executivo da Pasta. Essas
irregularidades tambm ensejaram a audincia do Secretrio da SFAT. Em sntese, os gestores
foram notificados para apresentar defesa em face da ausncia de medidas com o propsito de
instituir e operacionalizar o FNIT, bem como por nomear servidores para cargos de direo,
coordenaes e divises do DEFIT e designar o pessoal lotado no DEFIT para o exerccio de
funes estranhas s atribuies regulamentares do Departamento.
141. Modo geral, a anlise das defesas realizada nesta instruo indicou que os fundamentos de
defesa apresentados pelos gestores no foram suficientes para justificar a omisso do Ministro e do
Secretrio-Executivo da Pasta, ou seja, no houve explicao plausvel para a ausncia de medidas
no sentido de concretizar os objetivos vislumbrados pela Comisso de Viao e Transportes da
Cmara dos Deputados no Projeto de Lei 6.770/2002, que culminaram na criao do FNIT por
meio do art. 10 da Lei 10.636/2002.
142. Em resumo, julgamos que as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Alfredo Pereira
do Nascimento, Ministro de Estado dos Transportes, e pelo Sr. Paulo Srgio Passos, SecretrioExecutivo do Ministrio dos Transportes, devem ser parcialmente rejeitadas, aplicando-lhes,
individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II e 1, da Lei 8.443/92, porquanto: a)
deixaram de adotar medidas concretas visando solucionar a persistente carncia quantitativa e
qualitativa de pessoal do Departamento do Fundo da Marinha Mercante (DEFMM), recomendadas
pelo TCU por meio das Decises 784/2002 e 820/2002 e Acrdo 975/2008, todos do Plenrio; b)
deixaram de instituir e operacionalizar o Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes (FNIT),
criado pelo art. 10 da Lei 10.636/2002; e c) nomearam servidores para cargos de direo,
coordenaes e divises do Departamento do Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes
(DEFIT), atribuindo a estes e aos demais servidores da unidade o exerccio de competncias no
previstas no Decreto 4.721/2003 (Anexo I, art. 18), em detrimento do desempenho das funes do
DEFIT.
143. Da mesma forma, julgamos que as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Pedro da
Costa Carvalho, ento Secretrio da SFAT/MT, devem ser rejeitadas, aplicando-lhe a multa prevista
no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92, pela designao dos ocupantes de cargos de direo,
coordenaes e divises do Departamento do Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes
(DEFIT) e demais servidores da unidade para o exerccio de competncias no previstas no Decreto
4.721/2003 (Anexo I, art. 18), em detrimento do desempenho das funes do DEFIT.
144. Por fim, no mbito deste processo de contas, foi promovido o monitoramento de
determinaes expedidas ao DEFMM/SFAT/MT, por meio dos Acrdos 2.138/2006 1 Cmara e
975/2008 Plenrio. exceo das determinaes reportadas nos subitens 2.2.14 e 2.2.15 do
Acrdo 2.138/2006 1 Cmara, verificamos que as providncias adotadas ou as medidas

20

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 016.893/2009-8

alternativas empregadas pelo rgo em cumprimento s determinaes so satisfatrias, podendose consider-las atendidas.
145. No que diz respeito aos itens excepcionados, entendemos que a soluo alternativa
implantada pelo DEFMM no produz o mesmo efeito desejado com a adoo das medidas
determinadas pelo TCU. Desse modo, sugerimos alertar o DEFMM que as determinaes do TCU
objeto dos itens 2.2.14 e 2.2.15 do Acrdo 2.138/2006 1 Cmara no foram ainda objeto de
satisfatrio atendimento, situao que, persistindo, pode ensejar a aplicao aos responsveis das
sanes pertinentes estabelecidas na Lei 8.443/1992.
146. Quanto ao mrito das contas, sugerimos que a gesto do Sr. Pedro da Costa Carvalho, ento
Secretrio de Fomento para Aes de Transportes, seja julgada irregular, em face da rejeio de
suas razes de justificativa e das falhas apontadas no Certificado de Auditoria (fls. 274-276 do
principal). Em relao aos outros gestores, endossamos em parte a opinio emitida pela SFC/CGU
no sentido de julgar regular com ressalva a gesto da Sra. Debora de Mello Martins Teixeira,
diretora do DEFMM, em razo da precariedade na superviso da SFAT/DEFMM quanto s
operaes de financiamento entre o agente financeiro e o tomador dos recursos e da apresentao
de informaes imprecisas e intempestivas referentes aos emprstimos financiados com recursos do
Fundo da Marinha Mercante (FMM), e regular as contas dos demais agentes pblicos arrolados Rol
de Responsveis (fls. 3-6).
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
147. Ante o exposto, submetemos os autos considerao superior, propondo a adoo das
seguintes medidas:
a)
Rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Alfredo Pereira do Nascimento
(CPF 057.276.004-30), Ministro de Estado dos Transportes, e pelo Sr. Paulo Srgio Passos (CPF
055.592.196-49), Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes, aplicando-lhes,
individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II e 1, da Lei 8.443/1992.
b)
Rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Pedro da Costa Carvalho (CPF
041.309.362-04), ento Secretrio de Fomento para Aes de Transportes.
c)
Julgar irregular a gesto do Sr. Pedro da Costa Carvalho (CPF 041.309.362-04), Secretrio
de Fomento para Aes de Transportes, nos termos do art. 16, inciso III, alnea b, da Lei
8.443/1992, aplicando-lhe a multa prevista no art. 58, inciso I, da mesma Lei.
d)
Julgar regular com ressalvas a gesto da Sra. Debora de Mello Martins Teixeira (CPF
633.575.857-15), diretora do Departamento do Fundo da Marinha Mercante (DEFMM), nos termos
do art. 16, inciso II, da Lei 8.443/1992, e regular a gesto dos demais agentes pblicos arrolados
Rol de Responsveis, nos termos do art. 16, inciso I, da mesma Lei.
e)
Autorizar a cobrana judicial das dvidas, caso no atendidas as notificaes, nos termos do
art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992.
f)
Alertar o Ministrio dos Transportes que a ausncia de operacionalizao do Fundo
Nacional de Infraestrutura de Transportes (FNIT), criado pelo art. 10 da Lei 10.636/2002, constitui
irregularidade grave, sujeitando os responsveis pela omisso s sanes previstas na Lei
8.443/1992.
g)
Alertar o Departamento do Fundo da Marinha Mercante (DEFMM/SFAT/MT) que as
determinaes do TCU objeto dos itens 2.2.14 e 2.2.15 do Acrdo 2.138/2006 1 Cmara no
foram ainda objeto de satisfatrio atendimento, situao que, persistindo, pode ensejar a aplicao
aos responsveis das sanes pertinentes estabelecidas na Lei 8.443/1992.
h)
Arquivar o processo.

7.
Os Srs. Diretor da 1 Diretoria Tcnica e Secretrio da 1 Secex manifestaram-se de acordo com
a proposta acima transcrita (vol. 1, fls. 400/401).
8.
Em sua atuao nos autos, o MP/TCU, por seu Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado, exarou
o seguinte Parecer (vol. 1, fls. 402/405):
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 016.893/2009-8

Trata-se de tomada de contas relativa ao exerccio de 2008 da Secretaria de Fomento para


Aes de Transporte SFAT, rgo integrante da estrutura do Ministrio dos Transportes MT.
A Controladoria-Geral da Unio CGU posicionou-se, s folhas 249 a 276, pela
regularidade, com ressalvas, das gestes do Sr. Pedro Da Costa Carvalho, titular da SFAT, da Sra.
Therezinha de Jesus Bastos Freitas, coordenadora-geral do Adicional de Frete para Renovao da
Marinha Mercante AFRMM, da Sra. Dbora de Mello Martins Teixeira, diretora do
Departamento do Fundo da Marinha Mercante DEFMM, e do Sr. Djalma da Rocha Santos Netto,
titular da Coordenao Geral de Projetos do DEFMM, e pela regularidade das gestes dos demais
agentes responsveis pela conduo da SFAT em 2008. As referidas ressalvas derivam, segundo a
CGU, das seguintes falhas: precariedade na superviso das operaes de financiamento realizadas
com recursos do Fundo da Marinha Mercante FMM; no delimitao de prazo para contratao
dos projetos priorizados no Conselho Diretor do Fundo da Marinha Mercante CFFMM;
apresentao de informaes imprecisas e intempestivas referentes aos empreendimentos
financiados com recursos do FMM; e precariedade na alocao de recursos humanos s
necessidades do Servio de Arrecadao SERARR do DEFMM.
- II Considerando que, na oportunidade em que julgou as contas da SFAT relativas ao exerccio
de 2007, mediante o Acrdo n 203/2009-1 Cmara, o TCU endereou determinaes quela
secretaria com o objetivo de aprimorar a arrecadao do AFRMM, e considerando, tambm, que,
ao apreciar, por meio do Acrdo n 2.471/2009-Plenrio, auditoria realizada no DEFMM com o
objetivo de apurar se os recursos do FMM estavam sendo corretamente aplicados, o Tribunal
realizou determinaes ao rgo auditado e ao Ministrio dos Transportes, a 1 Secex,
preliminarmente instruo inicial desta tomada de contas, houve por bem realizar diligncia
SFAT e solicitar informaes ao MT (folhas 286 a 289).
Com base nos elementos que chegaram aos autos em resposta s medidas acima referidas, a
1 Secex props (folhas 347 e 348):
I) audincia do Sr. Alfredo Pereira do Nascimento, Ministro dos Transportes, e do Sr. Paulo
Srgio Passos, Secretrio Executivo do Ministrio dos Transportes, em razo de: (a) no adoo das
medidas visando a solucionar o problema da carncia de pessoal na Coordenao-Geral do
AFRMM e na Coordenao-Geral de Projetos do FMM, integrantes da estrutura do DEFMM, em
especial nos setores encarregados pelos servios atinentes ao AFRMM, pela elaborao de
pareceres sobre projetos e pela fiscalizao de obras navais produzidas com recursos do FMM,
deixando de observar reiteradas recomendaes e determinao do TCU (Deciso n 820/2002Plenrio, Deciso n 784/2002-Plenrio, Acrdo n 975/2008-Plenrio e Acrdo n 2.471/2009Plenrio) e de atender s demandas da SFAT e do DEFMM (Memorandos ns
2008/00044113/DEFMM e 290/2008-SFAT/SE/MT); (b) no enfrentamento da questo da
subordinao legal dos servios de arrecadao do AFRMM, deixando de atender a demandas
circunstanciadas da SFAT e do DEFMM (290/2008-SFAT/SE/MT); (c) no adoo de medidas com
o propsito de instituir e operacionalizar o Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes FNIT
e de dar plena eficcia s competncias atribudas ao Departamento do Fundo Nacional de
Infraestrutura de Transportes DEFIT pelo artigo 18 da Estrutura Regimental do Ministrio dos
Transportes, aprovada pelo Decreto n 4.721/2003, e pelo artigo 25 e seguintes do Regimento
Interno da SFAT, aprovado pela Portaria GM n 399/2004, do Ministrio dos Transportes; (d)
designao de servidores do DEFIT para o exerccio de funes estranhas s atribuies
regulamentares do departamento, ou anuncia aos desvios de funo verificados na unidade;
(e) nomeao de servidores para cargos de direo, coordenaes e divises do DEFIT, previstos
no Anexo II do Decreto n 4.721/2003, atribuindo-lhes competncias estranhas s estabelecidas na
Estrutura Regimental do MT e no Regimento Interno da SFAT, uma vez que o DEFIT no tem
desempenhado suas competncias legais;
II) audincia do Sr. Pedro da Costa Carvalho, titular da SFAT, em razo de: (a) no adoo
de providncias com vistas instituio e operacionalizao do FNIT e de efetivo exerccio das
competncias atribudas ao DEFIT pelo artigo 18 da Estrutura Regimental do MT, aprovada pelo
Decreto n 4.721/2003, e pelo artigo 25 e seguintes do Regimento Interno da SFAT, aprovado pela

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 016.893/2009-8

Portaria GM n 399/2004, do Ministrio dos Transportes; (b) designao de servidores do DEFIT


para o exerccio de funes estranhas s atribuies regulamentares do departamento, ou anuncia
aos desvios de funo verificados na unidade; (c) nomeao de servidores para cargos de direo,
coordenaes e divises do DEFIT, previstos no Anexo II do Decreto n 4.721/2003, e/ou sua
designao para o exerccio de competncias estranhas quelas estabelecidas na Estrutura
Regimental do MT e no Regimento Interno da SFAT, uma vez que o DEFIT no tem
desempenhado suas competncias legais;
III) diligncia ao DEFMM, para que aquele rgo informasse sobre: (a) providncias
adotadas para o cumprimento das determinaes expedidas pelo TCU mediante os itens 2.2.3,
2.2.4, 2.2.6, 2.2.7, 2.2.9, 2.2.10, 2.2.13, 2.2.14, 2.2.15, 2.2.16, 2.2.17, 2.2.18 e 2.2.19 do Acrdo
n 2.138/2006-1 Cmara; e (b) providncias adotadas para o cumprimento da determinao
expedida pelo TCU mediante o item 9.2 do Acrdo n 975/2008-Plenrio.
Depois de proceder ao exame das razes de justificativa e dos elementos que vieram aos
autos em decorrncia das audincias e da diligncia suprarreferidas, a 1 Secex formulou proposta
de encaminhamento no sentido de (folhas 398 e 399):
a) Rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Alfredo Pereira do Nascimento
(CPF 057.276.004-30), Ministro de Estado dos Transportes, e pelo Sr. Paulo Srgio Passos (CPF
055.592.196-49), Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes, aplicando-lhes,
individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II e 1, da Lei 8.443/1992.
b) Rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. Pedro da Costa Carvalho (CPF
041.309.362-04), ento Secretrio de Fomento para Aes de Transportes.
c) Julgar irregular a gesto do Sr. Pedro da Costa Carvalho (CPF 041.309.362-04),
Secretrio de Fomento para Aes de Transportes, nos termos do art. 16, inciso III, alnea b, da
Lei 8.443/1992, aplicando-lhe a multa prevista no art. 58, inciso I, da mesma Lei.
d) Julgar regular com ressalvas a gesto da Sra. Debora de Mello Martins Teixeira (CPF
633.575.857-15), diretora do Departamento do Fundo da Marinha Mercante (DEFMM), nos
termos do art. 16, inciso II, da Lei 8.443/1992, e regular a gesto dos demais agentes pblicos
arrolados Rol de Responsveis, nos termos do art. 16, inciso I, da mesma Lei.
e) Autorizar a cobrana judicial das dvidas, caso no atendidas as notificaes, nos
termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992.
f) Alertar o Ministrio dos Transportes que a ausncia de operacionalizao do Fundo
Nacional de Infraestrutura de Transportes (FNIT), criado pelo art. 10 da Lei 10.636/2002,
constitui irregularidade grave, sujeitando os responsveis pela omisso s sanes previstas na
Lei 8.443/1992.
g) Alertar o Departamento do Fundo da Marinha Mercante (DEFMM/SFAT/MT) que as
determinaes do TCU objeto dos itens 2.2.14 e 2.2.15 do Acrdo 2.138/2006 1 Cmara no
foram ainda objeto de satisfatrio atendimento, situao que, persistindo, pode ensejar a
aplicao aos responsveis das sanes pertinentes estabelecidas na Lei 8.443/1992.
h) Arquivar o processo.
- III Posiciono-me de acordo com a proposta de encaminhamento formulada pela 1 Secex s
folhas 398 e 399, exceo, pelas razes adiante expendidas, do que se disps nos itens a, b,
c" e e daquela proposio.
Entre as irregularidades imputadas nestes autos ao Sr. Alfredo Pereira do Nascimento,
Ministro de Estado dos Transportes, e ao Sr. Paulo Srgio Passos, Secretrio Executivo do
Ministrio dos Transportes, e que restaram, segundo a 1 Secex, sem justificativas que as pudessem
elidir, figurou, primeiramente, a no adoo de medidas tendentes a solucionar o problema da
carncia de pessoal na Coordenao-Geral do AFRMM e na Coordenao-Geral de Projetos do
FMM, unidades integrantes da estrutura organizacional do DEFMM. O que se evidencia nos autos,
porm, que os referidos gestores do MT praticaram os atos que lhes cabiam com vistas a afastar
ou minimizar o referido problema. Nesse sentido, cite-se o aprimoramento do sistema

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 016.893/2009-8

informatizado de gesto do AFRMM (Sistema Mercante), promovido pelo Ministrio dos


Transportes com vistas a reduzir a necessidade de interveno humana nas operaes relativas ao
AFRMM. Cite-se, tambm, que, paralelamente adoo dessa medida, o MT solicitou
formalmente ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG o incremento de
pessoal no DEFMM.
A no adoo de medidas tendentes a operacionalizar o Fundo Nacional de Infraestrutura
de Transportes FNIT e a dar plena eficcia s competncias atribudas ao Departamento do Fundo
Nacional de Infraestrutura de Transportes DEFIT constituiu outra irregularidade atribuda neste
processo aos Srs. Alfredo Pereira do Nascimento e Paulo Srgio Passos. Alegaram os gestores que
a operacionalizao do FNIT foi inviabilizada pelo veto presidencial ao inciso I do artigo 11 da Lei
n 10.636/2002. Esse dispositivo previa, como principal fonte de recursos do FNIT, parcela
significativa (75%) do produto da arrecadao da Contribuio de Interveno no Domnio
Econmico Cide incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo e seus derivados,
gs natural e seus derivados, e lcool etlico combustvel. A 1 Secex, todavia, manifestou
entendimento diverso em relao matria. Para a unidade tcnica, o veto ao mencionado
dispositivo legal no afastou a mensagem contida na Lei n 10.636/2002, no sentido de vincular
parcela dos recursos da Cide ao FNIT, em razo do que o MT incorreu em omisso ao no
operacionalizar aquele fundo.
Em que pese a consistente argumentao apresentada pela 1 Secex, de se convir que a
matria ora em considerao comporta muitas dvidas e suscita fundadas controvrsias. Justamente
por isso, revela-se-me de excessivo rigor a proposta de aplicao de multas ao titular do Ministrio
dos Transportes e ao secretrio executivo daquela pasta. Afinal, ainda que se venha a ter por correto
o entendimento defendido pela 1 Secex acerca da presente questo, deve-se considerar que os
referidos gestores do MT agiram com base em interpretao legal que se lhes pareceu direta e clara,
pois que decorrente da objetiva supresso, mediante veto presidencial, do dispositivo da Lei n
10.636/2002 que expressamente apontava a Cide como principal fonte de recursos do FNIT.
Por fim, a 1 Secex considerou insuficientes as razes de justificativa apresentadas pelos
Srs. Alfredo Pereira do Nascimento e Paulo Srgio Passos quanto designao de servidores do
DEFIT para o exerccio de funes estranhas s atribuies daquele departamento e quanto
nomeao de servidores para cargos de direo, coordenaes e divises do DEFIT com
atribuio de competncias estranhas s estabelecidas na Estrutura Regimental do MT e no
Regimento Interno da SFAT. O que se percebe, no entanto, que esses atos de designao e
nomeao de pessoal decorreram justamente do entendimento a que acima se referiu, isto , o de
que, com o veto presidencial ao inciso I do artigo 11 da Lei n 10.636/2002, restou inviabilizada a
operacionalizao do FNIT. Em virtude disso, ocorreu a necessidade de remanejamento temporrio
de pessoal no mbito do Ministrio dos Transportes, de forma a aproveitar as funes e o efetivo de
servidores previstos para o DEFIT em outras atividades daquele ministrio.
Em concluso, propugno sejam acatadas as razes de justificativa apresentadas pelo
Sr. Alfredo Pereira do Nascimento e pelo Sr. Paulo Srgio Passos, devendo, pois, ser excluda, da
proposta de encaminhamento formulada pela unidade tcnica, a aplicao, a cada um daqueles
gestores, da multa prevista no artigo 58 da Lei n 8.443/1992.
Entendo, outrossim, que as razes de justificativas apresentadas pelo Sr. Pedro da Costa
Carvalho tambm devam ser acatadas, uma vez que lhe foram imputadas irregularidades
semelhantes s atribudas aos supramencionado gestores do MT. Por conseguinte, defendo que
devam ser julgadas regulares com ressalva as contas daquele gestor da SFAT.
- IV Ante o exposto, este representante do Ministrio Pblico junto ao TCU manifesta-se
favoravelmente proposta oferecida pela 1 Secex s folhas 398 e 399, exceo do disposto nos
itens a, b, c" e e daquela proposio. Em substituio s medidas sugeridas por meio desses
itens, prope este representante do MP/TCU sejam acatadas as razes de justificativa apresentadas
pelo Sr. Alfredo Pereira do Nascimento, Ministro de Estado dos Transportes, pelo Sr. Paulo Srgio
Passos, Secretrio Executivo do Ministrio dos Transportes, e pelo Sr. Pedro da Costa Carvalho,

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 016.893/2009-8

titular da Secretaria de Fomento para Aes de Transporte, julgando-se regulares com ressalva as
contas deste.

o Relatrio.
VOTO
Em exame Tomada de Contas anual da Secretaria de Fomento para Aes de Transportes
(SFAT/MT), relativa ao exerccio de 2008.
2.
Conforme visto no Relatrio precedente, a 1 Secex, preliminarmente instruo inicial
desta tomada de contas, promoveu diligncia SFAT e solicitou informaes ao Ministrio dos
Transportes MT (vol. 1, fls. 286/289).
3.
Aps a realizao das medidas acima indicadas, os autos receberam a instruo inicial da 1
DT/1 Secex (vol. 1, fls. 325/348), na qual foi proposta a realizao de audincias dos Srs. Alfredo
Pereira do Nascimento, Paulo Srgio Passos e Pedro da Costa Carvalho, que, ento, exerciam,
respectivamente, os cargos de Ministro dos Transportes, Secretrio-Executivo do Ministrio e
Secretrio de Fomento para Aes de Transportes; e, ainda, diligncia ao Departamento do Fundo da
Marinha Mercante (DEFMM).
4.
Em resumo, as ocorrncias que deram ensejo s audincias foram: a) no adoo das
medidas visando a solucionar o problema da carncia de pessoal na Coordenao-Geral do Adicional
de Frete para Renovao da Marinha Mercante (AFRMM) e na Coordenao-Geral de Projetos do
FMM, integrantes da estrutura do DEFMM; b) no enfrentamento da questo da subordinao legal
dos Servios de Arrecadao do AFRMM (SERARR); c) no adoo de medidas com o propsito de
instituir e operacionalizar o Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes (FNIT) e de dar plena
eficcia s competncias atribudas ao Departamento do Fundo Nacional de Infraestrutura de
Transportes (DEFIT); d) designao de servidores do DEFIT para o exerccio de funes estranhas s
atribuies regulamentares do Departamento, ou anuncia aos desvios de funo verificados na
unidade; (e) nomeao de servidores para cargos de direo, coordenaes e divises do DEFIT,
previstos no Anexo II do Decreto n 4.721/2003, atribuindo-lhes competncias estranhas s
estabelecidas na estrutura regimental do MT e no Regimento Interno da SFAT.
5.
As diligncias, por sua vez, visaram a obter informaes do DEFMM acerca das
providncias adotadas para o cumprimento de determinaes expedidas pelo TCU por intermdio dos
Acrdos nos 2.138/2006-1 Cmara e 975/2008-Plenrio.
6.
Esclareo, desde logo, que a Controladoria-Geral da Unio opinou pela regularidade com
ressalvas relativamente s gestes do Sr. Pedro da Costa Carvalho, titular da SFAT, da Sr Therezinha
de Jesus Bastos Freitas, Coordenadora-Geral do AFRMM, da Sr Dbora de Mello Martins Teixeira,
Diretora do Departamento do Fundo da Marinha Mercante (DEFMM) e do Sr. Djalma da Rocha
Santos Netto, titular da Coordenao-Geral de Projetos do DEFMM; e pela regularidade das gestes
dos demais agentes responsveis pela conduo da SFAT no exerccio em exame (vol. 1, fls. 274/276).
7.
Quanto ao mrito das contas, manifesto minha concordncia com a proposta oferecida pelo
Ministrio Pblico que atua junto a esta Corte (MP/TCU), e adoto como razes complementares de
decidir as anlises feitas em seu Parecer de fls. 402/405 do volume 1, bem como as oferecidas pela 1
Secretaria de Controle Externo (1 Secex) nos pontos em o MP concorda com a Unidade Tcnica.
8.
Observo que a discordncia do Parquet, em relao proposta sugerida pela 1 Secex, diz
respeito essencialmente s razes de justificativas apresentadas pelos Srs. Alfredo Pereira do
Nascimento, Paulo Srgio Passos e Pedro da Costa Carvalho, para os quais o representante do
MP/TCU, em sentido contrrio Unidade Tcnica, prope que sejam acatadas pelo Tribunal.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 016.893/2009-8

9.
Adicionalmente s pertinentes colocaes feitas pelo MP/TCU, reproduzidas no Relatrio
que precede este Voto, fao algumas consideraes acerca destas contas anuais.
10.
Incio pelo exame das razes de justificativas apresentadas pelos Srs. Paulo Srgio Passos e
Alfredo Pereira do Nascimento (anexo 4, fls. 2/4 e anexo 5, fls. 2/23). Entendo que em suas respostas
s audincias os responsveis trouxeram informaes que demonstram que o MT adotou medidas para
solucionar a carncia de pessoal na Coordenao-Geral do AFRMM e na Coordenao-Geral de
Projetos do FMM. De fato, os responsveis listam aes concretas embora nem sempre realizadas
no exerccio em exame, mas ao longo dos anos , direcionadas a resolver ou, pelo menos, a minorar a
apontada carncia de pessoal:
a) prvio aprimoramento do sistema informatizado de gesto do Adicional ao Frete da
Marinha Mercante (AFRMM), visando a reduzir a necessidade de interveno humana, por meio da
interligao do sistema de arrecadao do tributo (Sistema Mercante) com o SISCOMEX-Carga e da
contratao de empresa para prestao de servios correlatos ao Sistema Mercante;
b) promoo de gestes junto ao Ministrio do Planejamento, com vistas contratao de
pessoal para os cargos de nvel superior e intermedirio, do que resultou a autorizando para
contratao de cem analistas tcnico-administrativos e setenta agentes administrativos, com a
designao de oito agentes e dezenove analistas para o DEFMM, no ano de 2010;
c) solicitao ao Ministrio do Planejamento da destinao de dez vagas de analista de
infraestrutura para exerccio na Coordenao-Geral de Projetos do Departamento do Fundo da Marinha
Mercante (DEFMMN), em relao especificamente carncia de pessoal no setor responsvel pela
anlise de projetos, com a previso adicional, por meio de remoo, de mais dois analistas.
11.
Relativamente ao no enfrentamento da questo referente subordinao legal dos
Servios de Arrecadao do Adicional de Frete para Renovao da Marinha Mercante (SERARRs), os
responsveis aduzem, em essncia, que desde 2009 o Ministrio dos Transportes e a Secretaria da
Receita Federal (SRF) discutem acerca da transferncia do servio para a jurisdio da SRF, inclusive
com o encaminhamento de minuta de Medida Provisria considerao do Ministrio da Fazenda,
aps manifestao da Controladoria-Geral da Unio, da SFAT e da Consultoria Jurdica do MT. Como
se v, os gestores ouvidos em audincia demonstram que procuraram encontrar soluo para o
problema. Nesse ponto, os pronunciamentos unnimes nos autos propem considerar elidida a
responsabilidade dos responsveis.
12.
No que diz respeito no adoo de medidas com o propsito de instituir e operacionalizar
o Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes (FNIT) e de dar plena eficcia s competncias
atribudas ao Departamento do Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes (DEFIT), entendo por
bem destacar excerto do Parecer produzido pelo MP/TCU acerca da matria (vol. 1; fls. 404/405):
Em que pese a consistente argumentao apresentada pela 1 Secex, de se convir que a
matria ora em considerao comporta muitas dvidas e suscita fundadas controvrsias. Justamente
por isso, revela-se-me de excessivo rigor a proposta de aplicao de multas ao titular do Ministrio
dos Transportes e ao secretrio executivo daquela pasta. Afinal, ainda que se venha a ter por correto
o entendimento defendido pela 1 Secex acerca da presente questo, deve-se considerar que os
referidos gestores do MT agiram com base em interpretao legal que se lhes pareceu direta e clara,
pois que decorrente da objetiva supresso, mediante veto presidencial, do dispositivo da Lei n
10.636/2002 que expressamente apontava a Cide como principal fonte de recursos do FNIT.

13.
Acrescento, ainda, que, apesar da anlise efetuada pela 1 Secex, reproduzida no Relatrio
supra (itens 38/60), o fato que seja em razo do veto presidencial ao inciso I do art. 11 da Lei n
10.636/2002 (que previa, como recursos do FNIT, parcela do produto da arrecadao da Cide), seja em
virtude de dificuldades na obteno de outras fontes de recursos a Lei Oramentria Anual para o
exerccio em anlise (Lei n 11.647/2008) no incluiu o FNIT como receptor de recursos da Cide (Vol.
1, fl. 384). Entendo que a simples previso legal de outras fontes de recursos no garante a sua efetiva
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existncia ou o seu direcionamento para o FNIT. Creio, assim, que as ponderaes dos responsveis
podem ser acatadas tambm quanto a esse ponto da audincia.
14.
Relativamente aos dois ltimos pontos da audincia designao de servidores do DEFIT
para o exerccio de funes estranhas s atribuies regulamentares do Departamento e nomeao de
servidores para cargos de direo, coordenaes e divises do DEFIT, atribuindo-lhes competncias
estranhas s estabelecidas na estrutura regimental do MT e no Regimento Interno da SFAT entendo
que devem ser analisados em confronto com a questo relativa operacionalizao do FNIT. Assim,
como decorrncia do entendimento de que o FNIT sofreu as restries decorrentes do veto presidencial
ao inciso I do artigo 11 da Lei n 10.636/2002, pode-se melhor compreender as alegaes dos
responsveis no sentido de que o remanejamento temporrio de pessoal no MT ocorreu de modo a
aproveitar as funes e o efetivo de servidores previstos para o DEFIT em outras atividades atribudas
ao rgo.
15.
Ainda a esse respeito, e de modo a evidenciar a razoabilidade dos esclarecimentos
prestados pelos responsveis, destaco que o Sr. Paulo Srgio Passos argumenta que seria desperdcio
de recursos pblicos no aproveitar o efetivo de servidores e as funes de direo e de
assessoramento superior em favor das atividades necessrias ao funcionamento do Ministrio, mesmo
que de forma temporria; afirma, ainda, que essa situao foi inicialmente espelhada na proposta de
reestruturao organizacional do Ministrio, encaminhada ao Ministrio do Planejamento em 2008 e
reiterada em 2010 (anexo 4, fl. 4).
16.
Nesse ponto, entendo oportuno salientar que conquanto esteja convencido, como a
Unidade Tcnica, de que as aes implementadas pelos responsveis no tenham se mostrado
suficientes para a inteira soluo das questes levantadas especialmente diante da demanda de
pessoal requerida para a plena realizao das atividades do rgo e do grande volume de processos
pendentes de anlise, especialmente nos SERARRs , entendo que os esforos empreendidos so
capazes de descaracterizar a omisso administrativa e demonstram, de forma objetiva, que o Ministrio
dos Transportes no ficou inerte aos problemas, mas procurou, ou ainda procura, solucion-los.
Nesse sentido, relevante anotar que a Presidente da Repblica editou o Dec. n 7.717, de
4/4/2012, aprovando nova Estrutura Regimental e novo Quadro Demonstrativo dos Cargos em
Comisso e das Funes Gratificadas do Ministrio dos Transportes, com explcita revogao do Dec.
n 4.721/2003.
17.
O Sr. Pedro da Costa Carvalho, ento Secretrio de Fomento para Aes de Transportes
(SFAT-MT) foi ouvido em audincia em razo da imputao de irregularidades semelhantes s
atribudas aos Srs. Alfredo Pereira do Nascimento e Paulo Srgio Passos, embora em menor nmero;
dessa forma, entendo, pelos motivos antes descritos, que suas razes de justificativas devem tambm
ser acatadas. Acreso que o Sr. Pedro Carvalho, em sua resposta audincia (anexo 2) fez juntar
memorando a ele dirigido pelo DEFIT, tratando do novo Departamento e da necessidade de pessoal; as
questes objeto das audincias realizadas foram tratadas de forma objetiva em pequeno trecho desse
documento, como se segue (fl. 05):
A criao do DEFIT nos termos propostos e em vigor teria sentido se o Fundo Nacional de Infraestrutura de Transportes FNIT tambm existisse como proposto, pois essa existncia dependia da
alocao dos recursos arrecadados com a CIDE para sua composio, o que no ocorreu devido ao
veto presidencial na lei que previa esses recursos como a principal fonte de recursos do FNIT. (...)
Dessa forma, reapresento sugesto de reformulao para as atividades do DEFIT, considerando que
as atividades hoje estabelecidas no regimento interno no so exercidas como de conhecimento
geral pelas razes descritas anteriormente.

18.
O responsvel acrescenta outra informao relevante a ser considerada por este Tribunal
especialmente ao se considerar que a Tomada de Contas em exame refere-se ao exerccio de 2008 ,
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pois corrobora para demonstrar as dificuldades ento existentes para dar plena eficcia ao DEFIT, isto
, ao seu funcionamento e operacionalizao de suas competncias (anexo 2, fl. 02):
Ainda, o DEFIT para gerenciar o FNIT, em conformidade com art. 10, 1 da citada lei [Lei n
10.636/2002], deveria observar as diretrizes aprovadas pelo Conselho Nacional de Integrao de
Polticas de Transportes CONIT, que s foi regulamentado em 2008 (Decreto n 6.550), mas at
maro de 2009 ainda no tinha realizado nenhuma reunio.

19.
Por fim, no que se refere diligncia ao DEFMM, manifesto minha concordncia com os
posicionamentos uniformes da 1 Secex e pelo MP/TCU no sentido de acatar, de modo geral, as
providncias implementadas ou as medidas alternativas adotadas pelo rgo jurisdicionado com vistas
a dar cumprimento s determinaes desta Corte, com as excees destacadas na anlise efetuada pela
Unidade Tcnica, do que decorre a expedio do alerta sugerido, relativamente ao insatisfatrio
cumprimento das determinaes exaradas por este Tribunal nos subitens 2.2.14 e 2.2.15 do Acrdo n
2.138/2006 1 Cmara.
Em razo do exposto, Voto no sentido de que o Tribunal adote a deliberao que ora
submeto apreciao deste Plenrio.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 23 de janeiro de
2013.

RAIMUNDO CARREIRO
Relator

ACRDO N 22/2013 TCU Plenrio


1. Processo TC 016.893/2009-8
2. Grupo II Classe de Assunto IV Tomada de Contas (Exerccio de 2008)
3. Responsveis: Alfredo Pereira do Nascimento (CPF 057.276.004-30), Paulo Srgio Oliveira Passos
(CPF 128.620.881-53), Pedro da Costa Carvalho (CPF 041.309.362-04), Dbora de Mello Martins
Teixeira (CPF 633.575.857-15), Therezinha de Jesus Bastos Freitas (CPF 422.078.517-53), Ivana
Maria Botelho Taveira Oliveira (CPF 477.442.866-34) e Leuda Maria de Jesus (CPF 599.029.22104)
4. rgo: Secretaria de Fomento para Aes de Transportes MT
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro
6. Representante do Ministrio Pblico: Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado
7. Unidade Tcnica: 1 Secretaria de Controle Externo
8. Advogados constitudos nos autos: No h
9. Acrdo:
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VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas da Secretaria de Fomento


para Aes de Transportes (SFAT/MT), relativa ao exerccio de 2008,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso do
Plenrio, ante as razes expostas pelo Relator, em:
9.1. acolher as razes de justificativas apresentadas por Alfredo Pereira do Nascimento e
Paulo Srgio Oliveira Passos;
9.2. julgar regulares com ressalva as contas de Pedro da Costa Carvalho e Dbora de Mello
Martins Teixeira, dando-lhes quitao, com fundamento nos arts. 1, inciso I; 16, inciso II; 18 e 23,
inciso II, da Lei n 8.443/92;
9.3. julgar regulares as contas de Therezinha de Jesus Bastos Freitas, Ivana Maria Botelho
Taveira Oliveira e Leuda Maria de Jesus, dando-lhes quitao plena, com fundamento nos arts. 1,
inciso I; 16, inciso I; 17 e 23, inciso I, da Lei n 8.443/92;
9.4. alertar o Departamento da Marinha Mercante (SFAT/MT) que as determinaes do
TCU objeto dos itens 2.2.14 e 2.2.15 do Acrdo 2.138/2006 1 Cmara no foram ainda objeto de
satisfatrio atendimento, situao que, persistindo, pode ensejar a aplicao aos responsveis das
sanes pertinentes estabelecidas na Lei n 8.443/1992;
9.5. encaminhar cpia deste Acrdo, bem como do Relatrio e do Voto que o
fundamentam, Secretaria de Fomento para Aes de Transportes MT e Secretaria Federal de
Controle Interno.
10. Ata n 1/2013 Plenrio.
11. Data da Sesso: 23/1/2013 Ordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-0022-01/13-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Aroldo Cedraz,
Raimundo Carreiro (Relator), Jos Jorge e Jos Mcio Monteiro.

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13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Andr Lus de Carvalho e


Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)

(Assinado Eletronicamente)

AUGUSTO NARDES
Presidente

RAIMUNDO CARREIRO
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO


Procurador-Geral

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