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legislativa?* **
Whos afraid of the delegation of
legislative powers?
Jean-Paul Veiga da Rocha***
RESUMO
A delegao legislativa do Congresso para rgos do Executivo sempre foi central na modernizao do capitalismo brasileiro. Entretanto,
sempre houve uma grande divergncia a respeito do aumento de poder
desses entes no majoritrios. Depois de anos de governo autoritrio, a
doutrina que sustenta ser vedada a delegao ganhou fora com a nova
Constituio democrtica de 1988. O direito pblico brasileiro experimentou uma enorme transformao com a Reforma do Estado dos anos 1990,
que realizou privatizaes e criou agncias reguladoras. Esse novo ciclo
de modernizao mais uma vez radicalizou a tenso entre uma concepo
* Artigo recebido em 26 de janeiro de 2015 e aprovado em 5 de maio de 2015. DOI: http://dx.doi.
org/10.12660/rda.v271.2016.60765.
** Sou muito grato a Diogo R. Coutinho, Helena Campos Refosco, Virgilio Afonso da Silva e
Conrado Hubner Mendes pela leitura rigorosa e crtica, e a Guilherme Lance Veiga da
Rocha, pela cuidadosa reviso do texto. Tambm agradeo aos dois pareceristas annimos
da RDA por suas sugestes e crticas. Os equvocos que forem encontrados so, obviamente,
exclusivamente meus. FAPESP sou imensamente grato pelo inestimvel apoio financeiro
sem o qual essas reflexes no teriam se concretizado.
*** Universidade de So Paulo, So Paulo, So Paulo, Brasil. E-mail: jpr@usp.br. Professor do
Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito da Faculdade de Direito da USP, doutor
em direito (USP), diplomado pelo Programa de Formao de Quadros Profissionais do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap), ex-visiting scholar/Yale Law School, ex-visiting
fellow (ps-doutorado)/London School of Economics and Political Science (LSE).
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1. O problema
Em meio aos desdobramentos jurdicos da reforma do Estado dos
anos 1990, que introduziu no repertrio institucional brasileiro as agncias
reguladoras, seu poder normativo tornou-se objeto de intenso debate. Cada
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uma das agncias criadas foi dotada de inmeras competncias para regular
seu setor especfico. A dimenso mais visvel desses poderes a de fiscalizao
da qualidade dos servios pblicos, de defesa do consumidor e aplicao de
sanes pelo descumprimento de regras. Entretanto, o debate jurdico entre
os especialistas concentrou-se no poder normativo das agncias, ou seja, em sua
competncia para editar normas jurdicas.1
Essa nova fase da atuao do Estado sobre a economia na jovem
democracia brasileira, que trocou a atuao estatal empresarial direta pela
privatizao acompanhada de regulao, deixou perplexa a doutrina jurdica
tradicional, fortemente apegada a postulados do constitucionalismo clssico.
O princpio da separao dos poderes, elevado condio de verdadeiro mito
do Estado de direito, serve de couraa a um pensamento jurdico-poltico
que reluta em aceitar a constitucionalidade das normas editadas por rgos
do Poder Executivo, especialmente as agncias reguladoras. Essa verdadeira
inflao normativa termina por colocar em xeque o consagrado princpio da
separao dos poderes, atribudo a Montesquieu.
Um importante exemplo dessa atribuio de poder normativo pode
ser encontrado no setor de telecomunicaes e internet. A Lei Geral de
Telecomunicaes (LGT, Lei no 9.472/1997) criou a Agncia Nacional de Tele
comunicaes (Anatel), conferindo-lhe poderes normativos sobre uma impres
sionante quantidade de matrias (art. 19), tais como:
(i) expedir normas quanto outorga, prestao e fruio dos servios
de telecomunicaes no regime pblico;
(ii) administrar o espectro de radiofrequncias e o uso de rbitas, expe
dindo as respectivas normas;
(iii) expedir normas sobre prestao de servios de telecomunicaes no
regime privado;
(iv) expedir normas e padres a serem cumpridos pelas prestadoras de
servios de telecomunicaes quanto aos equipamentos que utili
zarem;
(v) expedir normas e padres que assegurem a compatibilidade, a ope
rao integrada e a interconexo entre as redes, abrangendo inclusive
os equipamentos terminais;
(vi) aprovar o seu regimento interno.
Um exemplo da profuso de textos publicados sobre esse debate pode ser encontrado na
coletnea ARAGO, Alexandre Santos de (Coord.). O poder normativo das agncias reguladoras.
Rio de Janeiro: Forense, 2006.
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ACKERMAN, Bruce. The new separation of powers. Harvard Law Review, v. 113, p. 695, 2000.
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Uma terceira tendncia aqui denominada, provisoriamente, de realista , protagonizada por juristas prticos e tericos de diferentes formaes, consiste em reconhecer e explorar (i) as contradies entre os cnones
jurdico-polticos herdados da tradio liberal e as demandas do capitalismo
regulado; e (ii) a tenso entre o desejo de controlar a burocracia reguladora e
a necessidade sistmica de lhe delegar poder legislativo.
O que pode surpreender alguns que os realistas do passado tm muito
mais a nos ensinar do que imaginamos. A ambio deste trabalho descrever
e contrastar as trs grandes tendncias, revisitando esse antigo debate, para,
ao final, sugerir uma agenda de pesquisa e de interveno para a reconstruo
dos cnones do direito pblico brasileiro.
2. A delegao reprimida
A experincia constitucional republicana brasileira com exceo dos
perodos autoritrios marcada pela vedao da delegao legislativa
(implcita ou explcita). A primeira importante tendncia no pensamento
jurdico brasileiro atual, fiel a essa tradio, tem sido a de reprimir a delegao.
Embora a proibio expressa no tenha se repetido na Constituio de
1988, muitos entendem que a regra est implcita.3 Os regulamentos, nessa
perspectiva, possuem um papel secundrio, que no inova a ordem jurdica.
Reconhecem apenas que o Poder Executivo exerce uma funo normativa
primria ou seja, inovadora mediante as medidas provisrias (uma
atribuio constitucional direta) e as leis delegadas (nica exceo vedao
da delegao legislativa, de acordo com o art. 68).
Em termos esquemticos, essa doutrina4 sustenta o seguinte: (i) segundo
o princpio da legalidade, ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei (Constituio, art. 5o, II); (ii) lei , por
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Sobre este ponto, ver os vrios exemplos discutidos em SILVA, Carlos Medeiros. O poder
regulamentar e sua extenso. Revista Forense, v. 130, p. 339-341, 1950; CASTRO, Carlos Roberto
de Siqueira. O Congresso e as delegaes legislativas. Rio de Janeiro: Forense, 1986; VENNCIO
FILHO, Alberto. A interveno do Estado no domnio econmico. Rio de Janeiro: FGV, 1968.
9
Para um debate terico mais profundo sobre este aspecto, a partir do estudo de casos no
sistema financeiro, ver VEIGA DA ROCHA, Jean-Paul. A capacidade normativa de conjuntura no
direito econmico: o dficit democrtico da regulao financeira. Tese (doutorado) Faculdade
de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2004.
10
Por leitura vulgar de Montesquieu, entende-se, aqui, a verso mais difundida na cultura
jurdica brasileira de sua doutrina da separao dos poderes, segundo a qual cada funo
estatal (legislar, administrar e julgar) deveria ser atribuda de forma exclusiva a cada um
dos Poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio). No debate brasileiro, uma das crticas
mais contundentes a essa leitura de Montesquieu foi desenvolvida por Eros Roberto Grau,
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que resgatou importantes textos de Charles Eisenmann e Louis Althusser: O que importa
verificar, inicialmente, na construo de Montesquieu, o fato de que no cogita de uma
efetiva separao de poderes, mas sim de uma distino entre eles, que, no obstante, devem
atuar em clima de equilbrio (GRAU, Eros. Crtica da separao dos poderes: as funes
estatais, os regulamentos e a legalidade no direito brasileiro, as leis-medida. In: O direito
posto e o direito pressuposto. So Paulo: Malheiros, 1996. p. 171). Eros Grau indica, em seguida
(p. 171), um dos mais importantes trechos da obra clssica de Montesquieu que mostram a
pertinncia dessa interpretao: Eis, assim, a constituio fundamental do governo de que
falamos. O corpo legislativo sendo composto de duas partes, uma paralisar a outra por sua
mtua faculdade de impedir. Todas as duas sero paralisadas pelo Poder Executivo, que o
ser, por sua vez, pelo Poder Legislativo. Estes trs poderes deveriam formar uma pausa ou
uma inao. Mas como, pelo movimento necessrio das coisas, eles so obrigados a caminhar,
sero forados a caminhar de acordo (O esprito das leis. So Paulo: Victor Civita, 1973. p. 161).
Para um aprofundamento dessa interpretao de Montesquieu, ver EISENMANN, Charles.
Lesprit des lois et la sparation des pouvoirs. In: Cahiers de philosophie politique (Montesquieu).
Bruxelas: Ousia, 1985; ALTHUSSER, Louis. Montesquieu: la politique et lhistoire. 7. ed. Paris:
Quadrige/PUF, 1992.
11
Grau, Crtica da separao dos poderes, op. cit., p. 36 e ss.
12
Passo a expor aqui a construo doutrinria desenvolvida em ibid., p. 167-190.
13
Ibid., p. 173.
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Ibid., p. 184.
Ibid., p. 178.
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Ibid.
17
Ibid., p. 180-181.
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CF art. 5o, XXXIX.
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CF art. 150, I.
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Ferraz Jr., Agncias reguladoras: legalidade e constitucionalidade, op. cit., p. 152 e ss.
Ibid., p. 153.
26
Ibid.
27
Ibid., p. 154.
28
Art. 37 A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...].
29
Ferraz Jr., Agncias reguladoras: legalidade e constitucionalidade, op. cit., p. 150.
30
Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na
forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante
para o setor pblico e indicativo para o setor privado [...].
31
Ferraz Jr., Agncias reguladoras: legalidade e constitucionalidade, op. cit., p. 150.
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Ibid., p. 151.
Ibid., p. 154.
Ferraz Jr., Agncias reguladoras: delegao de poderes e constitucionalidade, op. cit., p. 484.
LEAL, Victor Nunes. Delegaes legislativas. Revista de Direito Administrativo, v. 5, p. 378-390,
1946, p. 385.
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Cf. PIMENTA BUENO, Jos Antonio. Direito pblico brasileiro e anlise da Constituio do Imprio.
Rio de Janeiro: Ministrio da Justia e Negcios Interiores, 1957. p. 230-235. [originalmente
publicado em 1857].
39
Ibid., p.324.
40
Para um panorama desse debate, com importantes informaes sobre as posies de seus
personagens, ver FORTES, Bonifcio. Delegao legislativa. Revista de Direito Administrativo,
v.62, p.353387, 1960.
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omisso a respeito, o que daria aos juzes a ele, inclusive uma maior
flexibilidade nas decises. Desse modo, o Judicirio poderia interpretar a
separao dos poderes de acordo com as necessidades prticas, evitando
a contradio manifesta e chocante entre as prticas admitidas e o texto
constitucional, no seu enunciado literal.41
De fato, trs anos antes, Castro Nunes tivera que lidar com essa con
tradio, ao relatar o Habeas Corpus 30355,42 em favor de um comerciante
condenado por haver vendido carne verde a preo superior ao da tabela
da ento existente Comisso Central de Preos.43 O principal argumento do
impetrante era a inconstitucionalidade superveniente do decreto-lei que
tratava do controle de preos, criando os rgos que o executariam44 com
a promulgao da nova Constituio, em setembro de 1946, as delegaes
legislativas passavam a ser expressamente proibidas pelo art. 36, 2o. Ainda
segundo o argumento da petio inicial, o tabelamento de preos era matria
prpria do Legislativo, que no poderia, portanto, ser delegada Comisso
de Preos. Essa teria sido a consequncia da vitria na Constituinte da posio
poltica que conferia todo o poder Legislativo ao Congresso, restando ao
Executivo um poder regulamentar limitado fiel execuo das leis.
O voto do ministro Castro Nunes demonstra uma aguda sensibilidade em
relao dinmica do capitalismo regulado, ao mesmo tempo que se esfora
para construir uma doutrina que no leve desmoralizao da Constituio
de 1946 (que expressamente vedava a delegao legislativa). Ele comea
lembrando que o tema velho e que no Brasil sempre se entendeu, desde o
Imprio, que a proibio era implcita, decorrendo da separao dos poderes.
A primeira constituio republicana determinava que o cidado investido
em funes de qualquer dos trs Poderes federais no poder exercer as
de outro (art. 79). Os textos de 1934 (art. 3o, 1o) e 1946 (art. 36, 2o) foram
mais explcitos, vedando a delegao de poderes ou atribuies. O segundo
passo de seu argumento sustentar que a interpretao constitucional deve
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ser construtiva, no pode ter a mesma rigidez daquela das normas de direito
comum. Com uma linguagem direta, seu terceiro passo relativiza a doutrina
da vedao da delegao legislativa:
Se a Constituio, implcita ou explicitamente, declara que o Poder
Legislativo no pode delegar suas atribuies, lana uma proibio
a ser observada em linha de princpio, sem excluir, todavia, certas
medidas a serem adotadas pelo rgo executor no tocante a fatos
ou apuraes de natureza tcnicas dos quais depender a incidncia ou
aplicao mesma da lei.45
A experincia das delegaes legislativas e comisses ou conselhos
administrativos dos EUA e a prpria experincia brasileira so referncias
por ele usadas para comprovar a adequao de sua tese nova dinmica
constitucional e realidade econmica. Para o ministro Castro Nunes o tabe
lamento de preos via lei formal seria impraticvel o tabelamento deve, na
sua viso, acompanhar pari passu as variaes do mercado.46 A necessidade
da edio rpida e flexvel de normas que visem regulao econmica
foi igualmente enfatizada no mesmo julgamento pelo ministro Orosimbo
Nonato, para quem o combate ao lucro excessivo no poderia ser feito
apenas pelo Congresso, pois as leis rapidamente se tornariam anacrnicas,
fatalmente insensveis s cotaes do mercado, s flutuaes econmicas, aos
fatos de ordem comercial.47
Por unanimidade, foi indeferido o pedido de habeas corpus. A deciso
significou um clarssimo esforo de um STF unido numa mesma tese
de adaptao de um importante cnone do direito pblico brasileiro nova
realidade do Estado intervencionista brasileiro, como sintetizou o ministro
Orosimbo Nonato: [a] Constituio vigente permite ampla interveno do
poder estatal na ordem econmica [...] Ela no adotou e nem podia adotar
o anacrnico laissez faire, laissez passer, em face da ordem econmica.48
Este reconhecimento explcito da delegao legislativa, como se ver a
seguir, no era fato isolado no direito brasileiro.
47
48
45
46
HC 30.355, p. 191.
HC 30.355, p. 193.
HC 30.355, p. 197.
HC 30.355, p. 197.
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A Constituio de 1946 abrigou a regra em seu art. 36, 2o: vedado a qualquer dos Poderes
delegar atribuies.
50
Leal, Delegaes legislativas, op. cit.
51
Ibid., p. 384.
52
Ibid.
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Ibid., p. 379.
Ibid., p. 386-387. Para essa sntese da evoluo jurisprudencial, Victor Nunes valeu-se do
livro de AZEVEDO, Jos Afonso Mendona de. A Constituio Federal interpretada pelo Supremo
Tribunal Federal. Rio de Janeiro: s.n., 1925. p. 10, 102 e 105.
55
Leal, Delegaes legislativas, op. cit., p. 383.
53
54
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Ibid., p. 380.
Ibid.
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Essa contradio perseguiria a histria do direito pblico brasileiro, aprofundando-se, depois
do breve perodo democrtico do ps-guerra, durante o perodo do regime autoritrio ps-1964:
Assim, apesar da existncia de um texto constitucional, de uma legislao ordinria, e mesmo
de um Poder Judicirio, com a dinmica do regime ps-64 a execuo da poltica econmica e
a aplicao de suas normas se do em conformidade com os parmetros fixados pelos rgos
administrativos mais genricos do Executivo, em especial os Conselhos Monetrio Nacional
e de Desenvolvimento Econmico, sempre em funo dos arranjos e das presses entre as
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Ibid., p.93.
Ibid., p. 97.
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Tambm aprovada no relatrio final, a proposta era a seguinte: (i) a Cmara, com a concor
dncia do Senado, poderia autorizar o Presidente da Repblica a completar um projeto de
lei j iniciado no Congresso, mas que continha apenas as normas jurdicas fundamentais ou
as diretrizes polticas; (ii) o presidente completaria o projeto e o devolveria Cmara; (iii) a
Cmara deveria aprovar ou rejeitar a ntegra do projeto, no podendo emend-lo (Ibid., p. 14.).
67
Fortes, Delegao legislativa, op. cit., p. 367.
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5. Concluso
O estgio atual do debate, entre ns, sobre a delegao legislativa
um desservio prestado ao pas. Como tem insistido Carlos Ari Sundfeld,
deveramos estar num passo posterior da reflexo: uma vez mapeada a reserva
especfica de lei, passar a discutir as vrias opes de processo normativo
e de organizao administrativa que poderiam orientar a ao normativa
administrativa. Dito de outro modo, a nfase de nossas preocupaes deveria
ser deslocada das normas de conduta ou substantivas para as normas de
competncia ou adjetivas: o segredo do controle democrtico da burocracia
no est na densidade substantiva da lei, mas nos aspectos institucionais da
regulao.71 Se regular inovar, a distino entre regulamentos executivos e
regulamentos autorizados deixa de ter sentido prtico.72
Dirio do Congresso Nacional, 24 fev. 1959, p. 1296 apud TCITO, Caio. As delegaes legis
lativas e o poder regulamentar. Revista de Direito Administrativo, v. 34, p. 471-473, 1953, p. 471.
69
Dirio da Assembleia, 17 ago. 1946, p. 4176 (Ibid.).
70
Cf. Fortes, Delegao legislativa, op. cit., p. 368.
71
Este o principal argumento do instigante ensaio de Sundfeld, Administrar criar?, op. cit.,
p. 268-274.
72
A afirmao realista de Carlos Ari Sundfeld no poderia ser mais acertada: H algo de
artificial na oposio radical entre regulamentos executivos e autorizados, pois ela se baseia na
suposio de que fcil distinguir normas meramente executivas de normas inovadoras. As
coisas no so bem assim. que o diabo est nos detalhes, e quando os regulamentos tratam
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deles, ainda que para dar execuo a limitaes de direitos j previstas de algum modo em lei,
podem variar muitssimo de contedo, indo da postura mais liberalizante mais restritiva
(Ibid., p. 273.).
73
Nesse sentido, ver Veiga da Rocha, A capacidade normativa de conjuntura no direito econmico,
op. cit., p. 175-188.
74
Cf. MOREIRA, Egon Bockmann; CAGGIANO, Heloisa Conrado. O poder normativo das
agncias reguladoras na jurisprudncia do STF mutao constitucional do princpio da
legalidade? Revista de Direito Pblico da Economia, v. 43, p. 35-57, 2013.
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Ver ibid., p. 48 e ss. No trabalho citado, por exemplo, os autores ficam devendo a anlise de: (i)
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qual a diferena entre a sua prpria anlise da mutao constitucional e aquela desenvolvida
pelos adeptos da tese da delegao instrumental; (ii) como sua prpria anlise se relaciona com
os casos do STF em que seu trabalho se baseia, especialmente aqueles relatados pelo ministro
Eros Grau, j que este no assume a hiptese da mutao, nem tampouco aceita a hiptese
de delegao legislativa; (iii) qual a diferena, para a sua prpria hiptese de mutao,
a ampliao do poder regulamentar ou a admisso da delegao legislativa; e (iv) como a
hiptese de aceitao do regulamento autnomo pode ser compatvel com a exigncia de
standards legais para o controle judicial do poder normativo.
76
No campo especfico da regulao financeira, pelo menos, o STF est longe de ter construdo
uma doutrina inovadora, cf. Veiga da Rocha, A capacidade normativa de conjuntura no direito
econmico, op. cit. Em sentido contrrio, afirmando que a concepo clssica j foi superada
pela jurisprudncia, ver Moreira e Caggiano, O poder normativo das agncias reguladoras na
jurisprudncia do STF mutao constitucional do princpio da legalidade?, op. cit., p. 55.
77
O desafio da regulao que tenta repolitizar o mercado numa sociedade democrtica
conciliar planejamento com liberdade foi exposto de maneira magistral no ltimo captulo
da obra clssica (publicada em 1944) de POLANYI, Karl. The great transformation: the political
and economic origins of our time. 2. ed. Boston: Beacon Press, 2001. Escrevendo na mesma
poca, o problema da tecnocracia foi abordado a partir do conceito de capitalismo de Estado
em POLLOCK, Friedrich. State capitalism. Studies in Philosophy and Social Science, v. IX, n. 2,
p. 200-225, 1941.
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Na literatura de direito e teoria social, esse tema, bastante estudado, costuma ser debatido a
partir do importante conceito de juridificao (Cf. SCHEUERMAN, William E. Capitalism, law
and social criticism. Constellations, v. 20, n. 4, p. 571-586, 2013).
79
Cf. Veiga da Rocha, A capacidade normativa de conjuntura no direito econmico, op. cit.
80
Da mesma forma, seria importante multiplicar as pesquisas comparativas. A experincia
jurdico-poltica dos Estados Unidos, por exemplo, pode ser bastante inspiradora nesse
desafio, embora no deva, obviamente, ser copiada. que nossas semelhanas institucionais
so muito grandes. A cincia poltica norte-americana j avanou bastante neste debate,
elaborando critrios muito interessantes para tentar distinguir empiricamente delegao de
abdicao (MCCUBBINS, Mathew D. Abdication or delegation? Congress, the bureaucracy,
and the delegation dilemma. Regulation, v. 22, n. 2, p. 30-37, 1999). Para uma perspectiva
comparada Europa/EUA, com um excelente mapeamento do debate contemporneo
(metodolgico, inclusive), ver os artigos reunidos em THATCHER, Mark; STONE SWEET,
Alec (Org.). The politics of delegation. Londres: Frank Cass, 2003. O debate jurdico nos EUA
bastante antigo. Enquanto parte da doutrina no Brasil trata o assunto como se fosse uma
grande novidade, nos EUA o debate j era intenso no comeo do sculo XX, como demonstra
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Referncias
ACKERMAN, Bruce. The new separation of powers. Harvard Law Review,
v. 113, p. 633-725, 2000.
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