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CONTROLE ADMINISTRATIVO DAS ATIVIDADES DO ESTADO:

Plano de Ensino e Material do Curso


Prof. Rger Aguiar

CENTRO UNIVERSITRIO DE BRASLIA - UniCEUB


PS GRADUAO LATO SENSU
Novas Tendncias do Direito Pblico e da Gesto Governamental
CONTROLE ADMINISTRATIVO DAS ATIVIDADES DO ESTADO:
preveno da corrupo e correio
Plano de Ensino e Material do Curso
Prof. Rger Aguiar
Divide as dificuldades que tenhas de examinar
em tantas partes quantas for possvel, para uma melhor soluo.
Ren Descartes
SUMRIO
APRESENTAO .............................................................................................................................. 2
DO PROFESSOR ................................................................................................................................ 2
Formao Acadmica ............................................................................................................................ 2
Informaes profissionais (resumo) ....................................................................................................... 2
Participao em Seminrios Acadmicos ............................................................................................... 3
Participao em eventos de atualizao e capacitao (como aluno) ...................................................... 3
Obras realizadas .................................................................................................................................... 4
Elogios e condecoraes........................................................................................................................ 5
PLANO DE ENSINO .......................................................................................................................... 5
LEGISLAO APLICVEL MATRIA E FONTES DE PESQUISA ........................................ 7
BIBLIOGRAFIA SUGERIDA ............................................................................................................ 8
REVISO DO DIREITO ADMINISTRATIVO ............................................................................... 17
APRESENTAO ACADMICA DO TEMA (FUNDAMENTOS DO CONTROLE) ............... 127
TEORIA DO PODER POLTICO ................................................................................................... 221
ESTRATGIA NACIONAL ........................................................................................................... 238

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APRESENTAO
Prezados alunos, minhas saudaes!... Meu nome Rger
Aguiar. Juntos, vamos estudar a problemtica relativa ao
CONTROLE
ADMINISTRATIVO
DAS
ATIVIDADES
DO
ESTADO: PREVENO DA CORRUPO E CORREIO. Segue o plano de
ensino e o material bsico das aulas. Bons estudos! Abs, prof. Rger Aguiar

DO PROFESSOR
Formao Acadmica
Mestrando (stricto sensu) em Direito e Polticas Pblicas (em andamento),
UniCEUB, 2011 aluno regularmente matriculado na instituio, aps
aprovao em processo seletivo institucional;
Ps-Graduado (lato sensu) em Filosofia Existencialista, UCB, 2011;
Bacharel em Direito (graduao), UniCEUB, 2004;
Bacharel em Administrao (graduao), UniCEUB, 1997.
OBSERVAO: tem registro no sistema de Currculo Lattes do CNPQ.
Acessar: http://lattes.cnpq.br/6183634812392349
Informaes profissionais (resumo)
servidor pblico do TRF/1R, desde 1993 (concursado);
Exerce a funo de Oficial de Gabinete da Assessoria Jurdica direta do
Desembargador Federal Francisco de Assis Betti, do TRF/1R (elaborao de
minutas de votos e acrdos das apelaes dirigidas ao tribunal, bem como
anlise

de

efeito

suspensivo

elaborao

de

minutas

de

decises

monocrticas em agravos de instrumento);


Professor do curso de Ps-Graduao em tica e Direito Administrativo
(Sistemas de Controle), do Centro Universitrio UniCEUB, desde 2012;
Professor do curso de Ps-Graduao em Hermenutica Jurdica, Instituto
dos Magistrados do Distrito Federal IMAG/DF, desde 2010;
Professor do curso de Ps-Graduao em Legislao Especfica do Sistema
nico de Sade do Instituto Brasil Extenso e Ps-Graduao IBEP, desde
2010;
Professor do curso de Ps-Graduao em Direito Constitucional Processual,
da Faculdade FORTIUM, desde 2012;
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Professor do curso de Graduao em Direito do Centro Universitrio IESB,
em 2012, onde ministra Direito Constitucional, Direito Civil, Direito Processual
Civil, Direito Econmico, Direito Empresarial, Prtica Jurdica, orientao ao
TCC;
Professor de diversas matrias, tais como Direito Constitucional, Direito
Administrativo, Direito Civil, Direito Penal, Direito Processual (civil e penal),
Legislao Especfica, Regimentos Internos, em cursos para concursos pblicos
no Pr Cursos (ensino distncia: cursos em vdeo e escritos), VestConcursos,
Obcursos, Objetivo, Alto Nvel, Instituto Processus, Ponto dos Concursos
(ensino distncia: cursos escritos), JurisCursos (ensino distncia: cursos
escritos), GranCursos, Cathedra e Cathedra Online (ensino distncia: cursos
em vdeo e escritos), Estratgia Concursos (ensino distncia: cursos
escritos), TEC Concursos desde 2004;
Professor (conteudista e monitor de Direito Administrativo e Constitucional)
da UNICORP Universidade Corporativa da Justia Federal (com larga
experincia em cursos distncia, em ambiente moodle), desde 2010;
J atuou como Professor Universitrio de Filosofia, tica e Teologia, em
instituies de ensino superior, 2004/2005;
J atuou como Professor de cursos de treinamento no TRF, Instituto
Serzedello Corra (TCU), ENAP, desde 1994;
J exerceu, na justia federal, as funes de Chefe de Gabinete Federal,
Assessor

Judicirio,

Supervisor-Revisor

de

Gabinete,

Supervisor

de

Treinamento e Aperfeioamento de RH, Oficial de Gabinete, Assistente


Processual, dentre outros;
Palestrante oficial do TRF/1 R.
Participao em Seminrios Acadmicos
Palestrante no Seminrio de Hermenutica Jurdica da Semana Acadmica
do IESB, abril de 2012.
Participao em eventos de atualizao e capacitao (como aluno)
Curso de Elaborao do Planejamento de Ensino;
Curso de Capacitao de Docncia Online: Teoria e Prtica da Docncia
Online Tecnologia Educacional associada ABED (Associao Brasileira de
Educao Distncia) e ABT (Associao Brasileira de Tecnologia
Educacional);
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Curso Regular de Aperfeioamento e Atualizao Jurdica para as Carreiras
da Magistratura e do Ministrio Pblico: reviso em Direito Constitucional,
Direito Administrativo, Direito Tributrio, Direito Previdencirio, Direito
Financeiro e Oramentrio, Direito Eleitoral, Direito Ambiental, Direito
Processual, Direito Civil, Direito Penal e legislao extravagante;
Curso prtico sobre o Tribunal de tica da OAB;
Curso extensivo de Direito Comercial e do Consumidor;
Curso de Lngua Portuguesa e latim jurdico;
Programa de Desenvolvimento Gerencial;
Seminrio Internacional de Direito Ambiental;
Curso de Tramitao Processual Geral e Regimentos Internos;
Curso de Administrao Pblica para Servidores;
Curso de Didtica para Formao de Professores;
Curso de Atualizao Tecnolgica em Microinformtica;
Ciclo

de

Conferncias

em

Direito

Administrativo,

Constitucional

Processual;
Curso de Linguagem Jurdica;
Curso de Tcnicas de Arquivo e Estudos em Arquivologia;
Ciclo de Conferncias: Problemticas do Poder Judicirio;
Curso Intensivo de Administrao Hospitalar;
Workshop Qualidade na Comunicao;
Encontro Anual de Recursos Humanos do Planalto Central, dentre outros.
Obras realizadas
A TUTELA JURISDICIONAL EM AES PREVIDENCIRIAS CONFRONTE AO
ATIVISMO E GARANTISMO JUDICIAIS NA PERSPECTIVA DA TICA
SHOPENRAURIANA. Projeto de pesquisa apresentado como requisito no
processo de seleo no Programa de Mestrado em Direito e Polticas Pblicas
do Centro Universitrio de Braslia (aprovado). Orientador: Prof. Dr. Inocncio
Mrtires Coelho (a confirmar).
A TICA COMO CAUSA ONTOLGICA DE EFETIVAO DO CONCEITO DE
DIREITOS HUMANOS EM FACE DA TENDNCIA DETERIORANTE DA
VIOLNCIA. Monografia apresentada como requisito para concluso do Curso
de Ps Graduao em Filosofia e Existncia da Universidade Catlica de
Braslia. Orientador: Prof. Dr. Luiz Cludio Batista de Oliveira.
O PRINCPIO DA TRANSCENDNCIA COMO REQUISITO DE ADMISSIBILIDADE
DO RE E DO REsp. Monografia apresentada como requisito para concluso do

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Curso de Graduao em Direito do Centro Universitrio de Braslia. Orientador:
Prof. Dr. Csar Binder.
CRTICA OBRA DE JOS AFONSO DA SILVA: PODER CONSTITUINTE E
POPULAR Revista UniCEUB (artigo publicado durante a graduao jurdica).
AUTOR DO LIVRO O FRUTO DOS FRUTOS DO ESPRITO (obra publicada
durante a atuao como professor em instituio teolgica).
Elogios e condecoraes

Por tempo de servio, em reconhecimento aos 15 anos de dedicao


Justia Federal da Primeira Regio (Resoluo n. 19, TRF/1 R);
Pela atuao destacada, que permitiu o alcance de timos resultados na
produtividade do Gabinete (8.600 processos julgados e publicados no ano),
elogio oficial por parte do Desembargador Federal Sebastio Fagundes de
Deus, publicado no Boletim de Servio do TRF/1 R;
Pela dedicao excepcional e desempenho destacado no exerccio das
funes administrativas e judicirias e por ter criado rotinas eletrnicas de
formatao de peas jurdicas (ementa, acrdo, relatrio, voto, deciso
monocrtica, despacho de mero expediente) e envio de matrias para a
Imprensa Nacional, Diploma de Honra ao Mrito (Resoluo n. 19, TRF/1
R);
Pela participao no programa de estgio de estudantes do TRF/1 R e das
14 Sees Judicirias integrantes da justia federal da primeira regio,
Diploma de Destaque Institucional (Resoluo n. 19, TRF/1 R).
Braslia-DF, agosto de 2012.

PLANO DE ENSINO
EMENTA:

DIREITO

ADMINISTRATIVO.

DIREITO

PBLICO.

GESTO

GOVERNAMENTAL. TENDNCIAS. ATIVIDADE DO ESTADO. CONTROLE.


CORRUPO.
TAXIONOMIA

PREVENO.
DO

CORREIO.

CONTROLE.

DEMOCRACIA.

SISTEMAS

CIDADANIA.

ADMINISTRATIVOS.

FERRAMENTAS DO CONTROLE DA ATIVIDADE ESTATAL. METODOLOGIA DO


CONTROLE.
OBJETIVOS GERAIS: mostrar ao aluno as diversas formas, ferramentas e
metodologias

de

controle

da

atividade

administrativa

do

Estado,

principalmente no que toca ao controle preventivo.


OBJETIVOS ESPECFICOS:

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Estudar

diferenciao

entre

ESTADO

GOVERNO

ADMINISTRAO PBLICA x ADMINISTRAO;


Estudar a perspectiva objetiva da Administrao Pblica e subjetiva
da Administrao;
Estudar a perspectiva fisiolgica da Administrao Pblica;
Estudar os Sistemas Administrativos;
Estudar a Teoria Geral do Controle da Atividade Administrativa;
Estudar os rgos de controle;
Estudar as ferramentas de controle;
Estudar a metodologia de controle;
Estudar a legislao aplicvel matria.
CONTEDO
ATIVIDADE

PROGRAMTICO:
DO

CIDADANIA.

ESTADO.

TIPOLOGIA

TEORIA

CONTROLE
DO

GERAL

DO

CONTROLE

DEMOCRACIA.

CONTROLE.

VISO

CONTROLE

PROATIVA.

DA
E

VISO

PREVENTIVA. VISO REATIVA. FILOSOFIA DA PREVENO. SISTEMAS DE


CONTROLE.

ESTADO

REPUBLICANO
PREVENO

CONSTITUCIONAL
DILOGO

COMO

ATIVIDADE

ENTRE
DE

DE
OS

COMPETNCIAS.
PODERES.

INTELIGNCIA

PACTO

NATUREZA

DA

INSTITUCIONAL.

GOVERNANA DA PREVENO E DA CORREIO. GOVERNABILIDADE.


TEORIA

DA

INFORMAO.

BATIMENTO

COMO

CONDIO

DE

PROCEDIBILIDADE. INTERCALAO DA FINALSTICA MEITICA. CONTROLE


DA ADMINISTRAO PBLICA - DIVERSIDADE TECNOLGICA. ATIVIDADE
CORREICIONAL. SISTEMAS E BANCO DE DADOS DO GOVERNO. TEORIA DO
CAMPO

POLTICO

NATURALSTICA.

DE

PIERRE

CASUSTICA

BURDEAU.

TEORIA

DA

JURISPRUDENCIAL.

MODELAGEM
TEORIA

DA

BUROCRACIA. VISO PANORMICA DA ESTRUTURA DA ADMINISTRAO


PBLICA. TEORIA DO PODER. DIVERSAS FACES DA HERMENUTICA.
IDENTIFICAO DE AGENDA DE UMA POLTICA PBLICA. TEORIA DO
RISCO:

PRECAUO

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PREVENO.

JUZO

DE

PROBABILIDADE

E
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VEROSSIMILHANA
DOCUMENTAO
PREVENTIVO.

DAS

ALEGAES.

OFICIAL.

DENUNCISMO.

PROVA

MATERIAL.

INSTRUMENTALIDADE
PRINCIPIOLOGIA.

DO

ABUSO

ABNT

CONTROLE
DE

PODER:

EXCESSO E DESVIO DE PODER. RESPONSABILIDADE CIVIL, TICA, PENAL,


ADMINISTRATIVA, POLTICA. TEORIA DA CONDUTA DO SERVIDOR. CRIMES
CONTRA A ADMINISTRAO PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
LEGISLAO APLICVEL MATRIA.
CRONOGRAMA: ao todo, teremos 5 encontros, vale dizer, 5 aulas, sempre
s sextas-feiras, de 8 s 12h, totalizando 20h/a.
METODOLOGIA: aulas expositivas, com atividades prticas, anlises de
casos concretos, pesquisa extraclasse.
AVALIAO: ao final das aulas, os alunos devero apresentar um projeto
relativo ao exerccio do controle administrativo.

LEGISLAO APLICVEL MATRIA E FONTES DE PESQUISA


LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
LEI DA AO POPULAR
LEI DO MANDADO DE SEGURANA
LEI DA FICHA LIMPA
ESTRUTURA REGIMENTAL DO TCU
ESTRUTURA REGIMENTAL DA CGU
ESTRUTURA REGIMENTAL DO CNJ
ESTRUTURA REGIMENTAL DO CNMP
ESTRUTURA REGIMENTAL DO STF
ESTRUTURA REGIMENTAL DO STJ
ESTRUTURA REGIMENTAL DO TSE
SISTEMA NACIONAL DE INTELIGNCIA
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SISTEMA NACIONAL DE INFORMAES
INSTITUTO NACIONAL DE INFORMAES
DENTRE OUTRAS QUE SERO CITADAS NAS AULAS...

BIBLIOGRAFIA SUGERIDA
ADEODATO, Joo Maurcio Leito. O problema da legitimidade: no rastro do
pensamento de Hanna Arendt. Rio de Janeiro: Forense, 1989.
AIETA, Vnia Siciliano. tica na Poltica. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2006.
AMARAL JNIOR, Jos Levi Mello do. Medida Provisria e sua Converso em
Lei: A Emenda Constitucional n 32 e o papel do Congresso Nacional. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004.
ARAJO,

Inaldo

da

Paixo

Santos.

Introduo

Auditoria:

breves

apontamentos de aula: aplicveis rea governamental e aos programas de


concursos pblicos. Salvador: Egba, 1998.
ARENDT, Hannah. Lies sobre a filosofia poltica de Kant. Rio de Janeiro:
Relume- Dumar, 1993.
ATTIE, W. Auditoria Interna. So Paulo: Atlas, 1992.
______. Auditoria: conceitos e aplicaes. 3. ed. So Paulo: Atlas, 1998.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva,
1994.
______. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo: Malheiros, 1996.
_______. Teoria do Estado e Cincia Poltica. 5. ed. So Paulo: Celso Bastos
Editor, 2002.
BATISTA, Antenor. Corrupo: Fator de Progresso? So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2005.
BERTONCINI, Mateus. Ato de Improbidade Administrativa: 15 anos da Lei
8.429/1992. So Paulo. Revista dos Tribunais, 2007.

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BITTAR, Eduardo C. B. Curso de filosofia poltica. 2. ed. So Paulo: Atlas,
2005.
BOBBIO, Norberto. Elogio da Serenidade e outros escritos morais. So Paulo:
UNESP, 2002.
BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 7. ed. So Paulo:
Malheiros, 2004.
BRASIL. Congresso Nacional. Relatrio Final n 06, de 2006-CN, da Comisso
Parlamentar Mista de Inqurito, envolvendo a Operao Sanguessuga.,
realizada pela Polcia Federal. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>.
Acesso em: 25 ago. 2008.
BRASIL. Lei n 4.717/65. Regula a Ao Popular, sendo aplicveis a ela as
regras do Cdigo de Processo Civil, naquilo em que no contrariem os
dispositivos dessa lei, nem a natureza especfica da ao. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L4717.htm>. Acesso em: 07 dez.
2008.
BRASIL. Lei n 7.347/85. Disciplina a Ao Civil Pblica por danos causados ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico (vetado) e d outras providncias. Disponvel
em: < http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/Leis/L7347orig.htm>. Acesso em:
07 dez. 2008.
BRASIL. Lei n 8.429/92. Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes
pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e
d

outras

providncias.

Disponvel

em:

<

http://www.planalto.gov.br

/ccivil/LEIS/L8429.htm>. Acesso em: 07 dez. 2008.


BRASIL. Lei n 8.437/92. Dispe sobre a concesso de medidas cautelares
contra atos do Poder Pblico e d outras providncias. Disponvel em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8437.htm>. Acesso em: 07 dez.
2008.

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BRASIL. Lei n 8.625/93. Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico.
Disponvel

em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8625.htm>.

Acesso em: 07 dez. 2008.


BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Glossrio de Termos Comuns Utilizados
no mbito do Controle Externo: Acordo Brasil/Portugal. Braslia, 1992.
Disponvel

em:

<http://www.tcontas.pt/pt/actos/manual/glossario.pdf>

Acesso em: 07 dez. 2008.


BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Roteiro de Aplicao da Metodologia de
Anlise de Risco para Escolha de Temas de Fiscalizao. Braslia, 2003.
BRAZ, Adalberto Cassemiro Alves. Corrupo: combate pelo ombudsman
parlamentar. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1992.
BUENO, Cssio S. Carpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende
(Coords.). Improbidade administrativa: questes polmicas e atuais. So
Paulo: Malheiros, 2001.
CAMPITELI, Marcus Vinicius. Medidas para evitar superfaturamento decorrente
dos jogos de planilha. em obras pblicas. Dissertao (Mestrado em
Estruturas e Construo Civil) Universidade de Braslia, 2006. p. 2.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio Dirigente e Vinculao do
Legislador. 2. ed. Coimbra: Editora Coimbra, 2001.
______. Entre Discursos e Culturas Jurdicas. Coimbra: Editora Coimbra, 2006.
CANTO-SPERBER, Monique (Org.). Que devo fazer? A filosofia moral. So
Leopoldo: Unisinos, 2004.
______. Dicionrio de tica e Filosofia Moral. So Leopoldo: Unisinos, 2003.
v.1.
COELHO, Inocncio Mrtires. Interpretao Constitucional. 3 ed. So Paulo:
Saraiva, 2007.
COLON, Antoni J. A (des)construo do conhecimento pedaggico: novas
perspectivas para a educao. Traduo de Jussara Haubert Rodrigues. Porto
Alegre: Artmed, 2004.
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COMMITTEE

OF

SPONSORING

ORGANIZATIONS

OF

THE

TREADWAY

COMMISSION COSO. Internal Control: Integrated Framework: Executive


Sumary. Washinghton, 1992.
______. Enterprise Risk Management Framework: Executive Sumary: draft.
Washinghton, 2003 a.
______. Enterprise Risk Management Framework: Executive Sumary: draft.
Washinghton, 2003 b.
COMPARATO,

Fbio

Konder.

Ao

de

Improbidade:

Lei

8.429/92.

Competncia ao juzo de 1 grau. Boletim dos Procuradores da Repblica, So


Paulo, n. 9, p. 6-9, jan. 1999.
CORSI, Giancarlo; ESPOSITO, Elena; BARALDI, Cludio. Glosario sobre la
teoria social de Niklas Luhmann. Mxico: Universidad Iberoamericana, 1996.
CORTINA, Adela. tica. So Paulo: Loyola, 2005.
COSTA, Jos Armando da. Contorno Jurdico da Improbidade Administrativa. 1.
ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2000.
CRETELLA JNIOR, Jos. Dicionrio de Direito Administrativo. 3. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1978.
DENNY, Erclio A. tica e Poltica. Piracicaba: [s.n.], 1999.
DESCARTES, Ren. Discurso do Mtodo. Porto Alegre: L&PM Pocket, 2007. DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13. ed. So Paulo: Atlas,
2001. DIAZ, Elias. tica contra Poltica. Los Intelectuales y el Poder. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1990.
DWORKIN, Ronald. A Virtude Soberana: a teoria e a prtica da igualdade. So
Paulo: Martins Fontes, 2005.
ESCRITRIO DAS NAES UNIDAS CONTRA DROGAS E CRIMES. Corrupo:
custos econmicos e propostas de combate. Governana e anticorrupo.
Disponvel

em:

<http://www.unodc.org/brazil/pt/

programasglobais_

corrupcao_publicacoes.html>. Acesso em: 23 ago. 2008


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FARIAS, Edilsom. Liberdade de Expresso e Comunicao: Teoria e Proteo
Constitucional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
FAZZIO JNIOR, Waldo. Corrupo no Poder Pblico. So Paulo: Atlas, 2002.
FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade Administrativa. 4. ed. So Paulo: Malheiros,
2000.
GARAPON, Antoine. O Juiz e a Democracia: O guardio das promessas.
Traduo Maria Luiza de Carvalho. 2. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2001.
GARCIA, Emerson. Improbidade Administrativa. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2004.
GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988. 8. ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2003.
______. O direito posto e o direito pressuposto. 2 ed. So Paulo: Malheiros,
1998.
HART, Herbert L. A. O Conceito de Direito. 5 ed. Lisboa: Fundao Calouste
Gulbenkian, 2007.
INSTITUTO

BRASILEIRO

DE

OPINIO

PBLICA,

Pesquisa

Estatstica.

Corrupo na Poltica: Eleitor Vtima ou Cmplice. CONGRESSO BRASILEIRO


DE

PESQUISA,

2,

2006.

Disponvel

em:

<http://www.ibope.com.br/calandraWeb/servlet/CalandraRedirect?temp=3&pr
oj=PortalIBOPE&pub=T&nome=pesquisa_opp_2006&db=caldb>. Acesso em:
26 ago. 2008.
INTERNATIONAL

ORGANIZATION

OF

SUPREME

AUDIT

INSTITUTIONS

INTOSAI. Guidelines for Internal Control Standards. Viena. 1992.


______. Internal Control: Providing a Foundation for Accountability in
Government. Viena. 2001.
JATAHY, Carlos Roberto de C. O Ministrio Pblico e o Estado Democrtico de
Direito: Perspectivas Constitucionais de Atuao Institucional. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2007.
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JNIOR, Waldo Fazzio. Improbidade Administrativa: Aspectos Jurdicos da
Defesa do Patrimnio Pblico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 1999.
KANT, Immanuel. A Metafsica dos Costumes. Traduo, textos adicionais e
notas Edson Bini. 2. ed. So Paulo: Edipro, 2008.
______. Crtica da Razo Prtica. So Paulo: cone, 2005.
LAMBSDORFF, J. G. Background papers to the corruption perceptions index:
framework document. Transparency International/Gttingen University, Sept.
2000a.
______. The precision and regional comparison of perceived levels of
corruption: interpreting the results. Transparency International/Gttingen
University, Sept. 2000b.
LUHMANN, Niklas, DI GIORGI, Raffaele. Teora de la sociedad. Traduo de
Miguel

Romero

Prez.

2.

ed.,

Mxico:

Triana

Editores

Universidad

Iberoamericana, 1998.
______. El Derecho de la Sociedade. Traduo Javier Torres Nafarrate. Mxico:
Universidad IberoAmericana, 2002.
______. Sistemas Sociales: Lineamentos para uma teora general. Mxico:
Anthropos: Universidad Iberoamericana; Santaf de Bogot: CEJA, Pontificia
Universidad Javeriana, 1998.
______. Sociedad y sistema: la ambicin de la teoria. Barcelona: Ediciones
Paids, 1990.
______. Sociologia do Direito I. Traduo de Gustavo Bayer. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 1983.
______. Sociologia do Direito II. Traduo de Gustavo Bayer. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 1985.
______. Teoria Poltica en el Estado de Bienestar. Traduo para o Espanhol de
Fernando Vallespn. Madrid: Alianza Editorial, 1994.

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MAQUIAVEL, Niccol: O Prncipe: Escritos Polticos. Trad. Lvio Xavier. So
Paulo: Abril, 1983. (Coleo Os Pensadores)
MAQUIAVEL, Nicolau. O Prncipe. Porto Alegre: L&PM Pocket, 2007.
MARTINS, Srgio Pinto. Fundamentos de Direito a Seguridade Social. 6. ed.
So Paulo: Atlas, 2005.
MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O Limite da Improbidade Administrativa: o
Direito dos Administrados dentro da Lei n. 8.429/92. 3. ed. Rio de Janeiro:
Amrica Jurdica, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 22. ed. So Paulo:
Malheiros, 1996.
______. Mandado de Segurana. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2002.
______. Mandado de Segurana. 29. ed. Atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar
Ferreira Mendes, com a colaborao de Rodrigo Garcia da Fonseca. So Paulo:
Malheiros, 2006.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. So
Paulo: Malheiros, 1996.
MELO,

Oswaldo

Aranha

Bandeira

de.

Princpios

Gerais

de

Direito

Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1974. 2 v.


MENDES,

Gilmar

Ferreira.

Direitos

Fundamentais

Controle

de

Constitucionalidade. 2. ed. So Paulo: Celso Bastos Editor, 1999.


MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo
Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007.
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PINTO, Cristiano Paixo Araujo. Modernidade, tempo e direito. Belo Horizonte:
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SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Org.). Improbidade Administrativa. 10 anos da
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SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento como liberdade. Traduo Laura
Teixeira

Motta;

reviso

tcnica

Ricardo

Doniselli

Mendes.

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Paulo:

Companhia das Letras, 2005.


SIAFI. Banco de Dados do Governo Federal. Disponvel em: <Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Rede Serpro.
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Fraude

corrupo

como

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ZYMLER, Benjamin. Poltica e Direito: uma viso autopoitica. Curitiba: Juru,
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REVISO DO DIREITO ADMINISTRATIVO


Qual a importncia da nossa matria?
Para o servidor pblico, no tenho dvida de que o Direito Administrativo o
ramo da grande rvore jurdica mais importante de todos os outros, pois nos
traz conhecimentos reais e efetivos a respeito de tudo o que somos, enquanto
servidores, bem como de tudo o que fazemos, tambm nessa condio.
O servidor pblico tem como patro o Estado e o servidor trabalha na
Administrao Pblica. Conhecer o Direito Administrativo conhecer um pouco
mais sobre o seu patro e um pouco mais sobre onde voc trabalha, bem

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assim o sentido do que voc faz, para quem voc faz, qual o alcance disso,
qual a razo disso.
O Direito Administrativo uma matria profissionalizante. Nesse sentido, o
Direito Administrativo faz com que o servidor pblico se torne um profissional
profundamente competente, conhecedor do sentido concreto a respeito da
funo social de suas atribuies, suprindo necessidades pblicas, atendendo
ao interesse pblico, especializado no que faz.
o Direito Administrativo que d aos servidores os intrumentos necessrios,
bem como os conhecimentos fundamentais para que o servidor se torne um
profissional do Estado.
Conhecer Direito Administrativo conhecer a respeito de si mesmo, enquanto
servidor, profissional, trabalhador na grande mquina administrativa.
conhecer seus direitos, deveres e obrigaes. saber que a sociedade inteira
espera por sua conscincia profissional no atendimento das demandas sociais,
que so imensas e urgentes.
A gente se sente mais motivado, mais desafiado, mas integrado na nossa
profisso. Um mundo novo se revela para ns. Trabalhamos com mais
satisfao, autonomia, responsabilidade. Vemos, tambm, o nosso pblico
tendo suas necessidades respeitadas e, conforme a lei, supridas. Ser servidor
trabalhar para o interesse pblico em primeiro lugar, de forma consciente e
operante, com entusiasmo realizante.
Vivenciar tudo isso nos traz imensa satisfao! Sabe, aquela sensao de que
cumprimos, de forma consciente, a misso para a qual fomos designados.
gratificante!!!
***
Vamos, agora, pergunta fundamental do curso:
Afinal, o que o Direito Administrativo?

Conceito de Direito Administrativo

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De

incio,

digo

logo

que

vamos

construir

CONCEITO

do

Direito

Administrativo ao longo de todo o curso.


Mas, para iniciarmos com o primeiro passo, segundo o que dizem alguns
doutrinadores, o Direito Administrativo corresponde a um conjunto harmnico
de regras e princpios jurdicos que regem as entidades, os rgos, os agentes,
as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os
fins desejados pelo Estado, regido predominantemente pelo direito pblico.
Essa seria a viso clssica do Direito Administrativo.
Mas, eu gostaria de propor uma viso pragmtica, uma tica prtica. Vamos
construir juntos, durante este curso, neste mdulo e nos demais, o conceito de
Direito Administrativo, ok?
Como assim?... Vamos l...
Antes, me diga uma coisa: o que VOC acha o que seria o Direito
Administrativo? Qual a sua viso sobre a matria? Qual a sua vivncia a
respeito da matria? Participe de nossos fruns... d sua opinio. Fale do que
voc j sabe. Fale do que voc sente e entende. Vamos discutir com os demais
colegas o tema.
Voc vai ver que isso fundamental para o processo ensino-aprendizagem,
com aquisio efetiva de conhecimentos e mudana de comportamentos.
Uma coisa bem verdade: estudar Direito muito mais do que estudar
somente a lei, no obstante a atividade administrativa estar vinculada lei
(princpio da legalidade).
O Direito enquanto cincia sim o estudo da lei... mais alguma coisa.
Que coisa?
Quando estudamos Direito estudamos a lei mais a sua Hermenutica...
Epa!... O que a hermenutica?
A Hermenutica a cincia (e parte da Filosofia) que estuda a interpretao
e aplicao de alguma coisa.

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Ento, o Direito Administrativo estuda a interpretao e aplicao das leis
administrativas voltadas para a Administrao Pblica.
Da, o porqu, na definio clssica, dizer que o Direito Administrativo
corresponde a um conjunto de regras e princpios jurdicos a respeito da
estrutura (sentido subjetivo) e do funcionamento (sentido objetivo) da
Administrao Pblica.
Quando se faz Hermenutica, os princpios so produzidos. Um pouco mais
adiante, neste curso, vamos ver os princpios jurdicos voltados para a
Administrao Pblica.
***
Agora, vou passar para vocs a minha perspectiva a respeito do Direito
Administrativo...
A vai: nesse sentido, estudar o Direito Administrativo , basicamente, estudar
a...
ADMINISTRAO PBLICA!!!
Se ns conhecermos bem a Administrao Pblica, vamos conhecer bem o que
realmente o Direito Administrativo.
Precisamos, ento, aprofundar nossa noo a respeito do que realmente seria
a Administrao Pblica e, para isso, vamos comear, fazendo uma distino
entre Estado x Governo x Administrao Pblica, combinado?

ESTADO x GOVERNO x ADMINISTRAO PBLICA


A definio de Estado muito ampla e complexa, preocupao maior,
inclusive, do Direito Constitucional.
Ento, aqui, no Direito Administrativo, preciso passar para todos uma tica
doutrinria, sob um olhar um pouco diferente.
Vou pedir ajuda ao Direito Civil para que possamos compreender o Estado na
medida da necessidade do Direito Administrativo.

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Sob o ngulo do Direito Civil, o Estado uma pessoa jurdica de direito pblico.
Repito: O ESTADO UMA PESSOA! Ns precisamos adotar esse ngulo nas
nossas aulas.
Mas, antes de falarmos um pouco mais sobre essa viso do Estado como
pessoa, precisamos fazer a distino entre a regncia do direito pblico e a
regncia do direito privado.

Direito Pblico x Direito Privado


Devemos fixar com bastante propriedade. O Estado uma pessoa jurdica de
direito pblico. Aproveitando essa observao, muito interessante e at
necessrio trabalharmos sempre que estudamos algo, de forma comparativa.
Por isso, vamos fazer a distino entre o direito pblico e o direito privado,
comparando seus institutos.
O direito pblico e o direito privado so regentes, como se fossem
regentes de uma orquestra. O que faz o regente de uma orquestra? Ora, o
regente aquele que rege. o maestro. Ele d o tom da composio. Ele
quem faz a interpretao da msica.
Assim o direito pblico e o direito privado. So tipos diferentes de
regentes. Cada qual d o tom da sua msica. Vamos imaginar que a
msica nessa nossa analogia, seja a atividade do Estado.
A atividade do Estado regida pelo Maestro chamado direito pblico coloca o
Estado e, por sua vez, a Administrao Pblica num patamar de superioridade
jurdica em relao ao particular. Nessa posio, o Estado trabalha de forma
exorbitante, com atributos e prerrogativas que o particular no tem.
Quando a atividade praticada pelo Estado regida pelo Maestro chamado
direito privado a coisa diferente. A msica tem outro tom, outro
compasso, outro ritmo. O regente chamado direito privado coloca o
Estado e, por sua vez, toda sua estrutura no mesmo nvel jurdico em relao
ao particular. Nessa posio, o Estado trabalha de forma uniforme, isto ,
despido de sua condio de superioridade. Nesse sentido, ausentes, pois,
seus atributos e prerrogativas e vantagens em relao ao particular. O Estado
fica no mesmo patamar jurdico em relao a qualquer outra pessoa.
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Na verdade, quanto o Estado feito, ele feito sob a regncia do direito
pblico. Na verdade, o Estado trabalha, via de regra, sob a regncia do direito
pblico. Na sua essncia, o Estado feito de direito pblico. Mas, em nome
da segurana nacional e em nome dos imperativos do interesse pblico, pode
ser que o Estado venha a ser regido pelo Direito Privado. Essa no a regra do
Estado e de suas entidades, mas pode vir a ocorrer.
Assim sendo, na grande regra, o Estado pura e simplesmente o Estado, bem
como sua estrutura contida na Administrao Pblica Direta, bem como nas
autarquias e fundaes pblicas, PELA REGRA, a regncia de direito pblico.
Por sua vez, na faixa de atuao do Estado, no que chamamos de
Administrao Pblica Indireta, quanto s empresas pblicas e sociedades de
economia mista, a regncia do direito privado.
Para concluir esse ponto, segundo Zanella Di Pietro, so caractersticas das
pessoas regidas predominantemente pelo direito privado e pelo direito
pblico... Observe:
CARACTERSTICAS DAS PESSOAS JURDICAS REGIDAS...
PELO DIREITO PRIVADO

Tm origem na vontade do particular


O fim geralmente lucrativo
Atende ao interesse particular
Pode fazer tudo o que a lei no probe
Liberdade para definir seus fins
Liberdade de se extinguir
Sujeito a controle negativo do Estado
Alvo do poder de polcia
Ausncia de prerrogativas autoritrias

PELO DIREITO PBLICO

Tm origem na vontade do Estado


O fim no lucrativo
Atende ao interesse pblico
S pode fazer o que a lei permite
Ausncia de liberdade para definir seus fins
No pode se extinguir por vontade prpria
Sujeito a controle positivo do Estado
Titular do poder de polcia
Presena de prerrogativas autoritrias

Essa anlise a respeito das pessoas jurdicas, bem como suas regncias
jurdicas importante, pois a Lei Civil diz o seguinte, veja:
Cdigo Civil, Lei LEI n. 10.406, DE 10 DE JANEIRO DE 2002.
Art. 40. As pessoas jurdicas so de direito pblico, interno
ou externo, e de direito privado.
Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno:
I - a Unio;
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II - os Estados, o Distrito Federal e os Territrios;
III - os Municpios;
IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas;
(Redao dada pela Lei n 11.107, de 2005)
V - as demais entidades de carter pblico criadas por lei.
Pargrafo nico. Salvo disposio em contrrio, as pessoas
jurdicas de direito pblico, a que se tenha dado estrutura
de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu
funcionamento, pelas normas deste Cdigo.
Art. 42. So pessoas jurdicas de direito pblico externo os
Estados estrangeiros e todas as pessoas que forem regidas
pelo direito internacional pblico.
Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so
civilmente responsveis por atos dos seus agentes que
nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado
direito regressivo contra os causadores do dano, se houver,
por parte destes, culpa ou dolo. [OBS: nesse ponto, o
Cdigo Civil reproduz a regra contida no art. 37, 6 da
Constituio da Repblica toda pessoa tem personalidade
e, por isso, pode e deve assumir responsabilidade]
Art. 44. So pessoas jurdicas de direito privado:
I - as associaes;
II - as sociedades;
III - as fundaes.
IV - as organizaes religiosas; (Includo pela Lei n 10.825,
de 22.12.2003)
V - os partidos polticos. (Includo pela Lei n 10.825, de
22.12.2003)

O Estado uma pessoa [jurdica]


Voltando sobre as caractersticas das pessoas...
Tudo bem que o Estado no um pessoa como ns, seres humanos, mas
sim PESSOA!
O ESTADO UMA PESSOA (jurdica)!!!!
O Estado uma pessoa jurdica regida preponderantemente pelo Direito
Pblico. Esse conhecimento muito importante para a nossa aula.
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s vezes, no linguajar jurdico, aparece a expresso ente ou at mesmo
entidade. Veja, tanto faz... pessoa = ente = entidade. Inclusive, a prpria Lei
9.784/99, logo no seu art. 1, 2, inciso II dito que entidade a unidade de
atuao dotada de personalidade jurdica.
Para visualizarmos ainda melhor a respeito do conceito de pessoa jurdica, o
Direito Civil nos ajuda muito nessa hora.
Para o Direito Civil, o Estado uma pessoa como qualquer
outra: tem incio, tem personalidade civil, tem vontade, tem
autonomia,

assume

responsabilidade,

pratica

atos,

estabelece relaes jurdicas, assina contratos etc.

O Direito Civil classifica as pessoas da seguinte forma:


AS PESSOAS PODEM SER...
PESSOAS NATURAIS
PESSOAS ARTIFICIAIS (jurdicas)
PESSOAS FSICAS
So os seres humanos;
So as pessoas fsicas;
So as pessoas materiais.

PESSOAS METAFSICAS
So as empresas, associaes, partidos polticos,
igrejas, sindicatos, o Estado etc;
So as pessoas metafsicas;
So tambm chamadas de pessoas jurdicas;
Alguns autores dizem que correspondem a uma
fico jurdica;
So pessoas imateriais.

Na coluna as pessoas artificiais, voc viu al que eu usei o termo pessoas


metafsicas? O que significa o termo metafsico?
Se pegarmos o dicionrios, veremos que a metafsica :
1. Filosofia. Parte da filosofia, que com ela muitas vezes
se confunde, e que, em perspectivas e com finalidades
diversas, apresenta as seguintes caractersticas gerais, ou
algumas delas: um corpo de conhecimentos racionais (e
no de conhecimentos revelados ou empricos) em que se
procura determinar as regras fundamentais do pensamento
(aquelas de que devem decorrer o conjunto de princpios de
qualquer outra cincia, e a certeza e evidncia que neles
reconhecemos), e que nos d a chave do conhecimento do
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real, tal como este verdadeiramente (em oposio
aparncia). [Cf. ontologia.]
2. Hist. Filos. Segundo Aristteles (v. aristotelismo),
estudo do ser enquanto ser e especulao em torno dos
primeiros princpios e das causas primeiras do ser.
3.

Sutileza ou transcendncia do discorrer.

Viu s... fcil n? Mas esse negcio a est, na verdade, meio complicado
(rsrsrs)... Vamos fazer o seguinte: se a metafsica estuda a essncia do ser,
estuda, ento, coisas ou fenmenos que se encontram no profundo ser de
alguma coisa. O ser essencial est dentro e, portanto, no visvel aos olhos
fsicos.
Vamos l... em resumo, a METAFSICA ESTUDA AS COISAS OU FENNEMOS
INVISVEIS.
Ento, toda pessoa jurdica, na sua essncia, uma pessoa invisvel...
isso mesmo! O Estado invisvel! O Estado uma pessoa jurdica invisvel!!!
Sabemos que ele existe, uma realidade, mas ns no enxergamos com os
olhos fsicos a pessoa jurdica dele!...
O Estado muito mais real do que voc imagina, mas ele metafsico! Meta
ir alm... vai alm do fsico!!! A pessoa humana fsica. A pessoa jurdica
metafsica. Isso muito interessante!!!
Peo licena turma para fazer algumas analogias por amor didtica.
Tenho por hbito, nas minhas aulas, explorar as analogias, comparaes,
metforas, pois isso possui um grande valor didtico.
Ento... vamos l...
Se o Estado uma pessoa jurdica e a principal caracterstica da pessoa
jurdica ser uma entidade metafsica, ento o Estado como se fosse um
esprito!
Pessoal, me entendam!... Isso s uma comparao! O Estado como se
fosse um esprito!... claro que no vamos discutir aqui religio, mas
quando falo esprito, voc me entende, porque o esprito uma entidade

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metafsica tambm. Via de regra, a maioria de ns sabe que o esprito existe,
porm ele invisvel.
Alis, eu no sou o nico a fazer essa comparao. O famoso filsofo poltico
Montequieu fez a mesma comparao em sua obra clssica O Esprito das
Leis. Mais ou menos na mesma poca de Montesquieu, outro filsofo poltico,
chamado de Thomas Hobbes, ainda sob o ngulo da invisibilidade da essncia
jurdica da pessoa jurdica estatal, apelidou o Estado de Leviat.
Bem... vamos adiante...
O Estado atual nasceu no dia 5 de outubro de 1988, com a promulgao da
atual Constituio da Repblica do Brasil. Nesse instante, o Estado ganhou
personalidade jurdica regida pelo direito pblico interno, e surgiu enquanto
pessoa jurdica.
Pela Constituio da Repblica, o Estado est programado a atender ao
interesse pblico, suprindo necessidades pblicas.
Mas, as necessidades pblicas so concretas, materiais, efetivas, reais,
palpveis (empricas), percepveis pelos sentidos.
Mas, como uma entidade metafsica poder suprir necessidades fsicas?
Como?...
A QUE ENTRA A ADMINISTRAO PBLICA!!!

No toa que os doutrinadores dizem que a Administrao Pblica o


corpo fsico do Estado. A Administrao Pblica uma ferramenta nas
mos do Estado. a parte fsica do Estado. A Administrao Pblica a
parte material do Estado. A Administrao Pblica a mquina do Estado.
O Estado metafsico. A Administrao Pblica fsica. O Estado imaterial. A
Administrao Pblica material. Ento, o Estado, por meio da Administrao
Pblica, pode vir a suprir as necessidades pblicas.
Esse entendimento abre as portas para a chamada viso fisiolgica da
Administrao Pblica.

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Administrao e Administrao Pblica


Antes de falarmos da viso fisiolgica da Administrao Pblica, temos que
prestar ateno seguinte denominao que se encontra, curiosamente, na Lei
n. 8.666/93.
Eu sei que essa lei trata das regras, princpios e procedimentos em relao s
Licitaes Pblicas e Contratos Administrativos. No o tema desta aula, mas
eu preciso citar que no art. 6, incisos XI e XII, da Lei 8.666/93 h uma
diferena entre o termo Administrao Pblica e Administrao.
Veja s a diferena:
Administrao Pblica: a administrao direta e indireta
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
abrangendo

inclusive

as

entidades

com

personalidade

jurdica de direito privado sob controle do poder pblico e


das fundaes por ele institudas ou mantidas.
Administrao: rgo, entidade ou unidade administrativa
pela

qual

Administrao

Pblica

opera

atua

concretamente.
A partir desse momento da aula, todas as vezes que usarmos o termo
Administrao Pblica estaremos nos referindo a essa instituio jurdica no
seu sentido subjetivo, ou seja, apenas enxergando sua estrutura.
Quando usarmos a expresso Administrao estaremos nos referindo a essa
instituio jurdica no seu sentido objetivo, isto , apenas visualizando a
realizao material de sua atividade administrativa.
Ento, olha s: o certo dizermos que a Administrao assinou tal ou qual ato,
pois o ato administrativo est no mbito da tica dinmica da mquina
dministrativa. Assinar um ato uma atividade.
Um pouco mais adiante veremos mais sobre as diferenas entre Administrao
Pblica no seu sentido objetivo (atividade) e a Administrao no seu sentido
subjetivo (apenas a estrutura).

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Mas, antes, vamos ver o que governo, pois estamos finalizando a base
conceitual do Direito Administrativo, focando a Administrao Pblica.
Bem verdade que o Estado uma pessoa e que a Administrao o seu corpo,
ou seja, enquanto que o Estado imaterial (metafsico), a Administrao
material (fsica). Mas, ento, o que o governo?

O que o governo?
O governo o que o Estado faz topicamente por meio da Administrao
Pblica. O governo a ao, o facere, atravs da implementao de polticas
pblicas, prtica de atos administrativos e processos administrativos, execuo
oramentria, atividade tributria, fiscalizao etc, mas sempre no nvel
tpico, superior, no topo, no nvel estratgico.
O Estado o ser. A Administrao o ter. O Governo o poder. O
governo a atividade do Estado, o movimento, a orientao, o PENSAR
ALTO do Estado.

Perspectiva fisiolgia da Administrao Pblica


Olha

que

interessante!...

[permitam-me

mais

uma

analogia]...

conjugao Estado Administrao Pblica a mesma conjugao que


entendemos entre corpo alma.
Lembre-se de que quando eu falo Administrao Pblica estou pensando na
estrutura da mquina administrativa. o corpo do Estado.
Assim, como o nosso esprito est incorporado em nosso corpo humano,
assim tambm o Estado est incorporado em toda a Administrao Pblica.
Eu no entendo nada de medicina ou fisiologia, mas olha s que todos ns
sabemos.
O corpo humano formado por sistemas, por exemplo:
sistema respiratrio, sistema nervoso, sistema digestrio
etc. Cada sistema formado por rgos. Cada rgo
formado por tecidos. Cada tecido formado por clulas. O
elemento principal da clula o ncleo da clula.
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Voc acredita que ocorre a mesma coisa com a Administrao Pblica?
Repare que j demonstramos que a Administrao o corpo do Estado.
Assim como o corpo humano formado por sistemas, a Administrao Pblica
tambm.
No

mbito

da

Administrao

Pblica,

por

exemplo,

encontramos

em

funcionamento o Sistema de Sade, o Sistema Educacional, o Sistema de


Transportes, o Sistema Judicirio, o Sistema de Telecomunicaes, o Sistema
de Inteligncia, Sistema Legislativo etc.
Cada sistema desses formado por rgos pblicos. Cada rgo formado por
tecidos. Nesse sentido, o que a fisiologia humana chama de tecidos, a
Administrao Pblica chama de quadros administrativos.
Os quadros (tecidos) so formados por clulas, as quais seriam, nessa
nossa comparao, os cargos pblicos. Dentro de cada cargo pblico
encontramos o servidor pblico (o ncleo da clula).
No toa que a lei diz que o cargo pblico a MENOR UNIDADE, o menor
inteiro da estrutura da Administrao Pblica.
No toa que o servidor INVESTIDO (revestido, vestido, envolvido) no seu
cargo pblico.
A juno de vrios cargos forma os quadros. A juno dos quadros formam os
rgos pblicos. A juno de vrios rgos forma o sistema administrativo. A
juno de vrios sistemas corresponde, ao final, o corpo da pessoa, a qual, no
nosso caso, o corpo do Estado (a Administrao Pblica)...

OBSERVE COM ATENO!


Se o servidor pblico no funcionar, a clula no funciona.
Prejudica o tecido o que vai prejudiar o rgo, prejudicando
o sistema, prejudicando o corpo, prejudiando o esprito. O
interesse pblico no atendido. As necessidades pblicas
no so supridas. Pense nisso!...

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Teoria da Imputao Volitiva
A Teoria da Imputao Volitiva diz que o Estado pratica suas aes por meio
do seu corpo, em especial, por meio do servidor pblico (no sentido lato do
termo agentes pblicos), na estrutura de toda a Administrao Pblica.
Da o princpio da impessoalidade, voltado para o agente pblico (a parte
humana da mquina administrativa).
Quando agente executa suas atribuies de forma regular, na verdade, o
Estado que est ali executando essas funes. O Estado, enquanto entidade
(pessoa jurdica) metafsica, precisa de um corpo (meio material) para poder
trabalhar no sentido de satisfazer predominantemente ao interesse pblico.
Ento, quando eu e voc, enquanto servidores pblicos, praticamos atos
administrativos,

realizando

servios

pblicos,

na

verdade,

somos

profissionalmente usados pelo Estado para que as necessidades pblicas


sejam satisfeitas (princpio da impessoalidade).
No somos ns que estamos ali, no rgo pblico, praticando um ato
administrativo, prestando um servio pblico. o Estado. Tanto isso
verdade, que se algum nos desrespeitar, poder estar sujeito prtica do
crime de desacato.
SE OLHARMOS BEM PARA O CDIGO PENAL, O DESACATO CRIME CONTRA A
ADMINISTRAO PBLICA E NO CONTRA O SERVIDOR. Na verdade, quando
se configura o crime de desacato, ofendido o Estado e no o servidor.
ASSIM SENDO...
Quanto mais ativa nossa conscincia da nossa responsabilidade
enquanto servidores pblicos, mais sade vamos dar ao corpo do
Estado: melhor para ns mesmos! Quem que no quer viver com
qualidade de vida, bem-estar fsico, mental, espiritual e social?
Se

mquina

Administrativa

funcionar

bem,

atendendo

ao

interesse pblico de forma adequada, nos termos da lei, a nao


brasileira cresce como um todo. Tudo melhora. Todos ganham.
***
Como funciona o crebro do Estado?
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J que estamos usando a figura do corpo humano para fazermos comparaoes
com o corpo do Estado, olha s, todos, que interessante!
O crebro humano possui dois hemisfrios, certo? Na internet, no stio da
wikipdia (www.wikipedia.org), o termo crebro humano assim descrito:
O crebro humano particularmente complexo e extenso. Este
imvel e representa apenas 2% do peso do corpo, mas, apesar
disso, recebe aproximadamente 25% de todo o sangue que
bombeado pelo corao. Divide-se em dois hemisfrios: esquerdo
e o direito. O seu aspecto se assemelha ao miolo de uma noz.
um conjunto distribudo de milhares de milhes de clulas que se
estende por uma rea de mais de 1 metro quadrado dentro do
qual conseguimos diferenciar certas estruturas correspondendo
s chamadas reas funcionais, que podem cada uma abranger
at um dcimo dessa rea.
Ainda no estudo da viso fisiolgica da Administrao Pblica, o Estado
tambm possui, no seu corpo, uma espcie de crebro que comanda
sistemas e rgos em diferentes funes.
S que o crebro do Estado meio estranho. Ele possui quatro hemisfrios!!!
O primeiro hemisfrio do crebro do Estado, no seu corpo, comanda as
chamadas funes executivas (Poder Executivo). O segundo hemisfrio
comanda as funes legislativas (Poder Legislativo). O terceiro hemisfrio
comanda as funes jurisdicionais (Poder Judicirio). O quarto hemisfrio
comanda das funes ministeriais (Ministrio Pblico).
Scrates, antigo filsofo grego, j sabia da existncias das trs funes bsicas
do Estado: Executivo, Legislativo e Judicirio. S que, na Grcia Antiga,
Scrates achava que essas trs funes do Estado eram exercidas por uma s
pessoa humana: o rei (ou imperador), vale dizer, o governante. Um nico ser
humano encarnava a condio de Estado e ele sozinho concentrava as
funes do Estado. Tanto assim que Lus XIV, rei da Frana, chegou a dizer
L'tat c'est moi.
Lus XIV de Bourbon (em francs Louis XIV; Saint-Germainen-Laye, 5 de Setembro de 1638 - Versalhes, 1 de
Setembro de 1715), conhecido como "Rei-Sol", foi o maior
monarca absolutista da Frana, e reinou de 1643 a 1715.

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A ele atribuda a famosa frase: "L'tat c'est moi" (O
Estado sou eu), apesar de grande parte dos historiadores
achar que isso apenas um mito. Construiu o Palcio dos
Invlidos e o luxuoso Palcio de Versalhes, perto de Paris,
onde faleceu em 1715.
Ento, Lus XIV o melhor exemplo dessa ideia de que o Estado era visto
conjuntamente

com

figura

do

monarca.

Infelizmente,

nessa

poca

predominavam aes que no respeitavam plenamente a dignidade humana.


Com o desenvolvimento dos ento chamados direitos humanos, o pice
revolucionrio se deu com a Revoluo Francesa.
Um pouco antes, Montesquieiu dizia que se a sociedade francesa da poca de
fato desejava ampliar ao mximo as condies efetivas para o pleno
desenvolvimento do real sentido do termo democracia, ento esse modelo de
governo baseado em reis dspotas deveria ser alterado.
Montesquieu teve, ento, a seguinte ideia: vamos admitir que o Estado seja
uma pessoa, mas no humana. O Estado deve ser pessoa jurdica. Outra
coisa: as funes do Estado no devem ficar concentradas.
Vamos repartir as funes do Estado, para que essa pessoa possa vir a
praticar

as

suas

responsabilidades,

mas

de

forma

no

centralizada.

Montesquieu props, ento, a repartio das funes estatais.


O exerccios das funes estatais devero ser realizadas por rgos diferentes
dessa mesma pessoa jurdica.
Vamos pegar, ento, para entendermos melhor a proposta de Montesquieu, a
Unio, que a expresso do Estado na sua esfera federal de atuao. A Unio
uma s pessoa. Ento tem um s cerebro.
Mas, como j dissemos, o crebro do Estado possui 4 hemisfrios, sendo que
cada qual comanda um conjunto diferente de rgos. Essa era a proposta de
Montesquieu. O exerccio das funes tpicas do Estado, por rgos diferentes.
A funo executiva, na rea federal, do crebro. Mas, o crebro do Estado,
nessa funo, comanda os rgos denominados Presidncia e Ministrios.

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A funo legislativa, na esfera federal, do crebro. Mas, o crebro do Estado,
nessa funo, comanda os rgos derivados do Congresso Nacional.
A funo judiciria, na esfera federal, do crebro. Mas, o crebro do Estado,
nessa funo, comanda os rgos jurisdicionais, quais sejam: juzes e
tribunais.
Ento, no fundo no fundo, as funes do Estado so exercidas por rgos
diferentes... Veja s...

Quem exerce cada funo do Estado?


Conforme a Constituio da Repblica, a funo executiva orientada
orientada, em ltima instncia (tpica administrativa), NA REA FEDERAL, pelo
Presidente da Repblica, auxiliado pelos seus Ministros.
A funo legislativa exercida, na esfera federal, pelo Congresso Nacional e,
para algumas atividades no contexto dessa funo, auxiliado pelo Tribunal de
Contas da Unio (tpica administrativa). O Congresso Nacional, por sua vez,
dividido em duas cmaras (compartimentos). A Cmara dos Deputados,
formada por 513 Deputados Federais, representa, no sistema legislativo, o
povo; o Senado Federal, formado por 81 Senadores da Repblica, representa o
Estado.
A funo judiciria (jurisdicional) exercida pelos juzes e tribunais (na esfera
federal e estadual). Por sua vez, a funo ministerial exercida, na tpica
administrativa, na rea federal, pelo Procurador-Geral da Repblica Chefe do
Ministrio Pblico Federal.
Cada funo dessas realizada, na base da atividade, por rgos diferentes
(Princpio da Separao dos Poderes), todos comandados pelo crebro
(tpica adminstrativa).

Atividade-fim x Atividade-meio
Os rgos comandados pelas funes cerebrais (tpicas) do Estado exercem
atividades-fim (tpicas do poder) e atividades-meio (atpicas do poder).
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Assim sendo, os rgos comandados pela funo executiva tm como atividade
principal (tpica) fazer Administrao Pblica, mas tambm legislam e tambm
julgam.
Por sua vez, os rgos comandados pela funo legislativa tm como atividade
principal (tpica) fazer a fiscalizao dos outros poderes, bem como promover o
processo legislativo, mas tambm administram e tambm julgam.
O rgos comandados pela funo jurisdicional tm como atividade principal
(tpica) o julgamento das lides a eles apresentada (inrcia), aplicando a lei ao
caso concreto (hemenutica), estabelecendo a paz social, resolvendo os
litgios, mas tambm administram e legislam.
Por fim, podemos dizer que o Ministrio Pblico exerce milhares de funes
sociais, em especial na defesa do direito coletivo, difuso, metaindividual
homogneo, direito

social,

direito

individual

indisponvel,

mas

tambm

administra, legisla, julga.


Esse sistema onde cada funo exerce atividades tpicas e atpicas se chama
checks and balances, onde o poder controla o prprio poder, propiciando
assim, as condies mximas para a concretizao do que a Lei Maior chama
de ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO.
assim que Montesquieu dizia do como haveria as condies essenciais para
o

pleno

desenvolvimento

da

to

sonhada

democracia

plena

e,

por

consequncia, o ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO.

Um destaque ao Poder Judicirio


Ns fazendo parte disso, em nosso cotidiano como servidores pblicos!
Os servidores do Poder Judicirio so os juzes em geral (servidor na acepo
genrica do termo agente poltico), os quais trabalham na atividade-fim
(tpica). Particularmente, eu prefiro dizer que os juzes em geral so agentes
polticos.
Os servidores tcnico-administrativos (servidor na acepo especfica do termo
agentes administrativos) que trabalham no mbito do Poder Judicirio

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exercem

atividade

administrativa,

ou

seja,

FAZEM

ADMINISTRAO

PBLICA, no Poder Judicirio, realizam atividades-meio.

Viso fisiolgica da Administrao Pblica


Ento, a perspectiva fisiolgica da Administrao isto: enxergar a
Administrao Pblica como se fosse um ser humano, com corpo, alma e
esprito.
O esprito o Estado. O corpo a Administrao. A alma o Governo.
Esses trs elementos so essenciais e atuam de forma integrada, uniforme,
inteira, ntegra, una.
O Estado a pessoa jurdica. Toda pessoa tem personalidade ( o ser) e, por
isso, tem capacidade para ter patrimnio ( o ter). Quem ser + ter =
poder. Porque o Estado e tem, pode. Poder, nessa analogia,
corresponde

ao

sistema

de

competncias,

atribuies,

tarefas,

responsabilidades.
Quem

tem

pode

possui

vontade

e,

por

isso,

tem

responsabilidade.
A vontade do Estado vem da lei (ratio legis). A expresso material da
vontade do Estado advm pela aplicao prtica da lei, por meio do ato
administrativo, praticado pelos seus agentes.
Os agentes correspondem parte humana da Administrao Pblica. Somos
ns, seres humanos, que trabalhamos em nome do Estado. Os atos que ns,
humanos, praticamos expressam a vontadem do Estado, quando o fazemos na
forma da lei (princpio da legalidade e da impessoalidade).
A Teoria da Imputao Volitiva diz isto: quando a parte humana (agentes)
pratica atos administrativos, na forma da lei, a ao humana expessa, assim, a
vontade do Estado, que exatamente a vontade da lei (da, a expresso ratio
legis).
Imputar atribuir. Volio vontade. As aes humanas dos servidores
expressam a vontade do Estado, quando os humanos praticam atos no
exerccio regular de suas atribuies.
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Os agentes so os servidores, os empregados pblicos, os polticos, o
Presidente da Repblica e seus Ministros, os parlamentares, os juzes, os
membros do Ministrio Pblico, cada qual, no exerccio regular (regular =
legal, regularmente conforme a lei) de suas funes.
Para os efeitos legais, os agentes so tambm os terceirizados, os contratados,
empregados

temporrios,

empregados

pblicos,

os

responsveis

pelas

concesses e permisses ou qualquer outra pessoa que fale legalmente em


nome do Estado.

Teoria da Responsabilidade
Bem, ainda nessa perspectiva fisiolgica, se o Estado pessoa e, por isso, tem
vontade, pode e deve assumir responsabilidade. Da que vem a Teoria da
Responsabilidade Objetiva do Estado.
Pela Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado, se os seus agentes, em
nome dele, vierem a causar prejuzos a terceiros, a priori, o Estado quem
paga. Ele que assume a responsabilidade, pois, no fundo no fundo, quem
realmente provocou o prejuzo foi o Estado.
Lembrem-se: os agentes (parte humana) do Estado agem em nome do Estado
(Teoria da Imputao Volitiva). como se o prprio Estado estivesse ali
praticando o ato. Se esse ato provocar prejuzos a terceiros, ento o Estado
paga.
Tudo bem que dentro da Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado
admite-se a chamada ao de regresso. Depois que o Estado paga, Ele, o
Estado, chama o seu agente e cobra dele o prejuzo. Mas, primeiro o Estado
paga o prejuzo, j que o Estado pode e deve assumir responsabilidade, pois, o
Estado, j vimos, sim uma pessoa jurdica.
TODA

PESSOA

VONTADE.

TEM

ASSIM

PERSONALIDADE,
SENDO,

TODA

POR

ISSO,

PESSOA

PODE

TODA
E

PESSOA

DEVE

TEM

ASSUMIR

RESPONSABILIDADE, AT PORQUE TODA PESSOA TEM OU PODE VIR A TER


PATRIMNIO. Com o Estado, tudo isso verdade e funciona, na prtica.

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Dos princpios aplicveis Administrao Pblica
A doutrina registra dezenas de princpios jurdicos aplicveis Administrao
Pblica. Vou destacar os princpios contidos na Lei Maior e na Lei 9.784/99.
A legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficincia so
os princpios constitucionais explcitos (escritos na Constituio Federal) que
orientam toda a atividade da Administrao Pblica...
A

legalidade

quer

dizer

que

toda

atividade

administrativa

desenvolvida pelo Estado deve seguir estritamente a lei. A lei define a


atividade do Estado e estabelece os limites de sua atuao, sempre em
benefcio da coletividade.
Com a impessoalidade temos a regra segunda a qual os agentes
pblicos devem atender aos interesses pblicos e no aos seus prprios
interesses.
A moralidade est ligada finalidade pblica e impessoalidade, pois,
mediante uma conduta tica, os agentes devem atender aos interesses
pblicos.
Pelo princpio da eficincia, a mquina administrativa deve trabalhar
para atender ao interesse pblico e suprir as necessidades pblicas de
forma EFETIVA, REAL, CONCRETA, PRODUTIVA, mediante condutas,
planejamentos,

aes,

polticas

pblicas

pblicas,

programas

verdadeiramente de resultados e, ainda, de forma econmica (princpio


da economicidade): o mximo de resultado com o mnimo de custos.
Existem outros tantos princpios que no est explcitos da Constituio
Federal, mas podem estar implcitos nela, bem como podem estar explcitos
em outras normas. Vamos ter uma boa ideia a respeito desses outros
princpios aplicveis Administrao Pblica.
Seno, vejamos.
Princpio da Supremacia do Interesse Pblico: interesse o mesmo
que lucro, proveito, vantagem ou utilidade que algum encontra em alguma
coisa. tambm importncia, cuidado, diligncia, empenho a favor de
algum ou de alguma coisa. sentimento que acompanha a ateno
dirigida para um contedo especfico. relao ou enlace entre um motivo
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e certo incentivo, ou classe de incentivos. O interesse pblico normalmente
possui sua fora conceitual na ideia de necessidade pblica. Todo ser
humano

nasce

portador

de

necessidades.

natureza

nos

necessidades, pois tal caracterstica est diretamente ligada ideia


essencial de

sobrevivncia. A necessidade

humana um elemento

congnito natureza humana (Hannah Arendt). A mesma natureza que nos


d necessidades para serem supridas, nos d tambm a fora para buscar
suprir essas necessidades (Michael Focault). A fora que temos para fazer
suprir as necessidades chamada pela Psciologia de motivao. O Direito
chama de interesse. Quando a necessidade individual, o interesse
tambm individual. Quando a necessidade comum, isto , de todos ns, o
interesse chamado do INTERESSE PBLICO. Assim sendo, o interesse
pblico um fora que vem da coletividade, sobre o Estado. um demanda
em relao ao Estado. O interesse pblico a fora do povo (energia do
povo, poder do povo) que pressiona o Estado, fazendo-o agir para vir a
suprir a necessidade pblica (direitos humanos de segunda gerao). Ainda,
segundo a doutrina, esse princpio relativo ao interesse pblico tambm
chamado de Princpio da Finalidade Pblica. Toda a atividade administrativa
deve estar voltada para suprir prioritariamente as necessidades pblicas,
atendendo, assim ao interesse pblico. Isso no quer dizer que a
Administrao no possa atender aos interesses individuais. Porm, se
houver choque entre o interesse individual e o coletivo, deve prevalecer,
sem dvida, o interesse coletivo. , inclusive, o poder de polcia do Estado
que faz prevalecer, em certas relaes jurdicas, o interesse Coletivo sobre
o interesse individual. O Princpio da Supremacia do Interesse Pblico
orienta, inclusive, o prprio legislador, uma vez que orienta a ratio legis.
O Princpio da Supremacia do Interesse Coletivo a bssula de toda a
atividade administrativa. Ns, servidores, que falamos em nome do Estado,
inclusive, devemos agir com impessoalidade, atendendo a finalidade
pblica. Ento, a supremacia do interesse pblico puxa a finalidade
pblica a qual, por sua vez, puxa a impessoalidade, que puxa a
moralidade pbica. Ns, servidores no trabalhamos na Administrao, nem
tampouco recebemos nossos salrios para atendermos aos nossos
prprios interesses, no contexto de nossas responsabilidades. Estamos aqui,
na Administrao Pblica, para trabalhar com dedicao, vocao, com
afinco, para atender ao interesse pblico. O interesse pblico deve estar
acima de nossas aspiraes individuais. o interesse pblico que deve
mover nossas conscincias e nossas motivaes mais profundas no
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momento em que estamos em nosso local de trabalho, no horrio do
expediente. O interesse pblico o bem-estar social. a funo social do
Estado. O interesse pblico o fundamento mais profundo do direito
pblico, o qual vincula toda a atividade administrativa do Estado. Por fim, o
Princpio da Supremacia da Interesse Pblico puxa tambm o Princpio da
Indisponibilidade do Interesse Pblico.
Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico: O interesse
pblico indisponvel. O indisponvel sempre fala de algo que no se
pode abrir mo dele. Em termos jurdicos, significa que o responsvel para
trabalhar no sentido de vir a atender o interesse no pode abir no dele.
Dessa forma, algo indisponvel algo que no podemos dispor, no
podemos abrir mo. Sob um ngulo, isso quer dizer que o sendo
indisponvel o interesse pblico, ningm pode se apropriar dele. Ningum
pode vir a dizer que dono do interesse pblico. O interesse pblico do
povo em geral. Sob outro ngulo, podemos dizer que o interesse pblico
indisponvel pelo Estado, obrigando o Estado a tomar as providncias no
sentido de se buscar atend-lo.
Princpio da Autotula: esse princpio est contido na Smula 473 do STF.
Diz respeito ao dever que a Administrao Pblica tem de rever seus
prprios atos. Tutelar = proteger. A autotutela est relacionada com a
ideia de que a Administrao deve proteger a si mesma, revendo seus
prprios atos. Se o ato administrativo estiver ok, tudo bem. Porm, se na
hora de fazer a reviso, o ato encontrar-se com problemas, a hora de
corrigir. Caso um ato venha a violar frontalmente a lei, dizemos que h uma
ilegalidade. Nesse caso, o ato deve ser anulado. Se o ato administrativo
(vinculado) for anulado, seus efeitos so desfeitos, desde a origem (ex
tunc), ou seja, desde o dia em que o ato foi praticado. Se o ato
administrativo (discricionrio) j no for mais oportuno ou conveniente,
ento o ato deve ser revogado, ou seja, os efeitos devem ser desfeitos do
momento em que a revogao for feita (ex nunc).
Princpio do devido processo legal: toda a atividade administrativa deve
estar submetida ao devido processo legal. Se uma pessoa for acusada de
alguma coisa e se dessa acusao ocorrer ao menos o risco de essa pessoa
vir a perder direitos, dinheiro (patrimnio) ou liberdade, antes que isso
ocorra, o Estado deve dar a oportunidade a essa pessoa, num processo, de
ampla defesa e contraditrio.
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Princpios de Direito Administrativo contidos na Lei 9.784/99


Observe s que interessante!.
O art. 2 da Lei 9.784/99 diz que a Administrao Pblica
obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,
finalidade,

motivao,

razoabilidade,

proporcionalidade,

moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica,


interesse pblico e eficincia.
No pargrafo nico desse art. 2 da Lei 9.784/99 dito que nos processos
administrativos sero observados, entre outros, os seguintes critrios... (OBS:
cada critrio um princpio de direito administrativo... vou citar os incisos
desse dispositivo e o princpio de direito administrativo relacionado, ok? Vamos
l...):
I - atuao conforme a lei e o Direito (princpio da legalidade);
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial
de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei (princpio da
finalidade);
III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo
pessoal de agentes ou autoridades (princpio da impessoalidade);
IV - atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f
(princpio da moralidade);
V - divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de
sigilo previstas na Constituio (princpio da publicidade);
VI - adequao entre meios e fins (princpio da razoabilidade), vedada a
imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas
estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico (princpio da
proporcionalidade);
VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
deciso (princpio da motivao);

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VIII observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos
administrados (princpio da formalidade);
IX - adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de
certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados (princpio da
publicidade);
X - garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais,
produo de provas e interposio de recursos, nos processos de que
possam resultar sanes e nas situaes de litgio (princpio do devido
processo legal);
XI - proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as
previstas em lei (princpio da modicidade);
XII - impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da
atuao dos interessados (princpio da oficialidade);
XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de
nova interpretao (princpio da segurana jurdica).
Ento, o art. 2 da Lei 9.784/99 revela os princpios fundamentais aplicveis
especificamente Administrao Pblica. Muito embora a Lei 9.784/99 se
refira aos processos administrativos, possui critrios aplicveis a toda
estrutura, bem como a toda atividade administrativa.
Por falar em estrutura e atividade administrativas, vamos ao que eu chamo
de mapa mental da Administrao Pblica.

Princpios de Direito Administrativo contidos no Decreto-lei 200/67


Por entender que complementa perfeitamente a nossa matria, eu reproduzi, a
seguir, o texto legal, nessa parte relativa aos princpios jurdicos aplicveis
mquina administrativa. Observe (mantive o texto conforme as regras
ortogrficas da poca):
TTULO II
DOS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS
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Art. 6 As atividades da Administrao Federal obedecero
aos seguintes princpios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenao.
III - Descentralizao.
IV - Delegao de Competncia.
V - Contrle.
CAPTULO I
DO PLANEJAMENTO
Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento
que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do
Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e
programas elaborados, na forma do Ttulo III, e
compreender a elaborao e atualizao dos seguintes
instrumentos bsicos:
a) plano geral de govrno;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao
plurianual;
c) oramento-programa anual;
d) programao financeira de desemblso.
CAPTULO II
DA COORDENAO
Art. 8 As atividades da Administrao Federal e,
especialmente, a execuo dos planos e programas de
govrno, sero objeto de permanente coordenao.
1 A coordenao ser exercida em todos os nveis da
administrao, mediante a atuao das chefias individuais, a
realizao sistemtica de reunies com a participao das
chefias subordinadas e a instituio e funcionamento de
comisses de coordenao em cada nvel administrativo.
2 No nvel superior da Administrao Federal, a
coordenao ser assegurada atravs de reunies do
Ministrio, reunies de Ministros de Estado responsveis por
reas afins, atribuio de incumbncia coordenadora a um
dos Ministros de Estado (...), funcionamento das Secretarias
Gerais (...) e coordenao central dos sistemas de
atividades auxiliares (...).
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3 Quando submetidos ao Presidente da Repblica, os
assuntos devero ter sido prviamente coordenados com
todos os setores nles interessados, inclusive no que
respeita aos aspectos administrativos pertinentes, atravs
de consultas e entendimentos, de modo a sempre
compreenderem solues integradas e que se harmonizem
com a poltica geral e setorial do Govrno. Idntico
procedimento ser adotado nos demais nveis da
Administrao Federal, antes da submisso dos assuntos
deciso da autoridade competente.
Art. 9 Os rgos que operam na mesma rea geogrfica
sero submetidos coordenao com o objetivo de
assegurar a programao e execuo integrada dos servios
federais.
Pargrafo nico. Quando ficar demonstrada a inviabilidade
de celebrao de convnio (...) com os rgos estaduais e
municipais que exeram atividades idnticas, os rgos
federais buscaro com les coordenar-se, para evitar
disperso de esforos e de investimentos na mesma rea
geogrfica. (...) com os rgos estaduais e municipais que
exeram atividades idnticas, os rgos federais buscaro
com les coordenar-se, para evitar disperso de esforos e
de investimentos na mesma rea geogrfica.
CAPTULO III
DA DESCENTRALIZAO
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal
dever ser amplamente descentralizada.
1 A descentralizao ser posta em prtica em trs
planos principais:
a) dentro dos quadros
distinguindo-se claramente
execuo;

da Administrao Federal,
o nvel de direo do de

b) da Administrao Federal para a das unidades federadas,


quando estejam devidamente aparelhadas e mediante
convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante
contratos ou concesses.
2 Em cada rgo da Administrao Federal, os servios
que compem a estrutura central de direo devem
permanecer liberados das rotinas de execuo e das tarefas
de mera formalizao de atos administrativos, para que
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possam concentrar-se nas atividades de planejamento,
superviso, coordenao e contrle.
3 A Administrao casustica, assim entendida a deciso
de casos individuais, compete, em princpio, ao nvel de
execuo, especialmente aos servios de natureza local, que
esto em contato com os fatos e com o pblico.
4 Compete estrutura central de direo o
estabelecimento das normas, critrios, programas e
princpios, que os servios responsveis pela execuo so
obrigados a respeitar na soluo dos casos individuais e no
desempenho de suas atribuies.
5 Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade
inconvenincia, a execuo de programas federais
carter nitidamente local dever ser delegada, no todo
em parte, mediante convnio, aos rgos estaduais
municipais incumbidos de servios correspondentes.

ou
de
ou
ou

6 Os rgos federais responsveis pelos programas


conservaro a autoridade normativa e exercero contrle e
fiscalizao indispensveis sbre a execuo local,
condicionando-se a liberao dos recursos ao fiel
cumprimento dos programas e convnios.
7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de
planejamento, coordenao, superviso e contrle e com o
objetivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina
administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se da
realizao material de tarefas executivas, recorrendo,
sempre que possvel, execuo indireta, mediante
contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada
suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar
os encargos de execuo.
8 A aplicao desse critrio est condicionada, em
qualquer caso, aos ditames do interesse pblico e s
convenincias da segurana nacional.
CAPTULO IV
DA DELEGAO DE COMPETNCIA
Art. 11. A delegao de competncia ser utilizada como
instrumento de descentralizao administrativa, com o
objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s
decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou
problemas a atender. (Regulamento)
Art. 12 . facultado ao Presidente da Repblica, aos
Ministros de Estado e, em geral, s autoridades da
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Administrao Federal delegar competncia para a prtica
de atos administrativos, conforme se dispuser em
regulamento. (Regulamento)
Pargrafo nico. O ato de delegao indicar com preciso a
autoridade delegante, a autoridade delegada e as
atribuies objeto de delegao.
CAPTULO V
DO CONTRLE
Art. 13 O contrle das atividades da Administrao Federal
dever exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos,
compreendendo, particularmente:
a) o contrle, pela chefia competente, da execuo dos
programas e da observncia das normas que governam a
atividade especfica do rgo controlado;
b) o contrle, pelos rgos prprios de cada sistema, da
observncia das normas gerais que regulam o exerccio das
atividades auxiliares;
c) o contrle da aplicao dos dinheiros pblicos e da
guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios do sistema
de contabilidade e auditoria.
Art. 14. O trabalho administrativo ser racionalizado
mediante simplificao de processos e supresso de
contrles que se evidenciarem como puramente formais ou
cujo custo seja evidentemente superior ao risco. (...)

Mapa mental da Administrao Pblica


Eu quero passar agora para cada um o que chamo de mapa mental da
Administrao...
Como assim?
Ocorre que a mquina administrativa complexa. Para facilitar o seu estudo,
os doutrinadores analisam a mquina administrativa sob dois ngulos: a
Administrao Pblica no seu sentido subjetivo e a Administrao Pblica no
seu sentido objetivo.
Seno, vejamos...

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Administrao no seu sentido subjetivo


O que se estuda sob essa tica?
Na perspectiva subjetiva, a Administrao Pblica estudada quanto sua
estrutura. Sob esse ngulo, analisamos a Administrao Pblica Direta, a
Administrao Pblica Indireta e as figuras atpicas. Estudamos tambm os
agentes, quanto aos seus direitos, deveres e obrigaes, bem como sua
conduta, sob o ngulo da sua responsabilidade administrativa, tica, funcional
e de probidade administrativa.
Em resumo, a perspectiva subjetiva da Administrao Pblica o estudo da
estrutura da Administrao Pblica e o regime jurdico de seus agentes. Tal
anlise constitui-se numa viso esttica da mquina administrativa.

Administrao no seu sentido objetivo


O que se estuda sob essa tica?
A Administrao no seu sentido objetivo diferente. Sob esse ngulo, ns
estudamos mais a parte dinmica da mquina. o estudo da atividade
administrativa.
PODERES ADMINISTRATIVOS. Comeamos estudando a Teoria dos Poderes
Administrativos: poder vinculado, poder normativo, poder discricionrio, poder
hirrquico, poder disciplinar e poder de polcia.
ATOS ADMINISTRATIVOS. Quem tem poder administrativo pode praticar o ato
administrativo. Ento

poder

administrativo

pressuposto

do

ato

administrativo. Quem estuda o ato administrativo estuda seus requisitos


(competncia, finalidade, motivo, forma e objeto), bem como seus atributos
(autoexecutoriedade,

as

presunes

(de

legalidade

legitimidade

tipicidade), imperatividade, exigibilidade, executoriedade). Quanto ao ato,


estudamos, ainda, os requisitos de validade e de eventual invalidade do ato.
Na regra, como visto, o ato nasce presumivelmente vlido. Essa presuno ,
porm relativa (iuris tantum), pois admite prova em contrrio. O ato invlido
pode ser nulo ou revogado.
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INVALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. O nulo ocorre se o ato vier a violar
literalmente a lei. O ato , ento, na verdade, ILEGAL. O desfazimento dos
efeitos ocorre de forma retroativa (ex tunc para trs), isto , desde a origem
da prtica do ato. O ato revogado (anulvel) ocorrer se o ato j no mais for
oportuno ou j no mais for conveniente. O desfazimento dos efeitos ocorre de
forma proativa (ex nunc para frente), isto , do momento da revogao em
diante.
PROCESSO ADMINISTRATIVO. Uma sequncia lgica e pr-ordenada de atos
administrativos constitui o processo administrativo. O ato administrativo,
quando praticado de forma singular, resolve um problema simples da
Administrao. O processo, por ser uma sequncia de vrios atos, resolve um
problema complexo da Administrao.
SERVIOS PBLICOS. Ao final dessa perspectiva, chegamos aos servio
pblico (Teoria dos Servios Pblicos). Diz a Lei 8.987/95 que a prestao do
servio pblico deve ser de forma plenamente adequada. Mas, o que o
servio adequado? O servio adequado aquele que pressupe a prestao
voltada ao pleno atendimento das necessidades dos usurios, conforme
estabelecido na Lei, bem como nas normas pertinentes a um eventual contrato
de prestao de servios.
SERVIO PBLICO ADEQUADO. Ainda conforme a lei, o servio adequado o
que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas. A
atualidade, por sua vez, compreende a modernidade das tcnicas, do
equipamento e das instalaes e a sua conservao, bem como a melhoria e
expanso do servio.
OBSERVAO. No se caracteriza como descontinuidade do servio a sua
interrupo em situao de emergncia ou aps prvio aviso, quando: I motivada por razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes; e, II por inadimplemento do usurio, considerado o interesse da coletividade.
CONTROLE

DA

ATIVIDADE

ADMINISTRATIVA.

Ao

final,

tudo

deve

ser

controlado (Teoria do Controle da Atividade Administrativa). Existem sistemas


de controle interno (anterior) e de controle externo (posterior), bem como
outras tantas formas de controle. Existe o controle legislativo da atividade
administrativa. Por sua vez, o controle pode ser judicial, inclusive, por meio de
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aes judiciais, tais como: habeas corpus, habeas data, mandado de injuno,
mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, dentre outros.
Ainda sob esse ngulo, vamos lembrar, por exemplo, que:
CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL...
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou
pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigaes de natureza pecuniria. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio
(...).
***
Bem, o objetivo da presente aula no o de desenvolver profundamente a
Teoria a respeito dos poderes administrativos ou dos atos e processos
administrativos, bem como dos servios pblicos e do controle da atividade
administrativa.
O que foi dito bem simples: a Administrao Pblica no seu sentido subjetivo
estuda a estrutura e os agentes administrativos. A Administrao no seu
sentido objetivo estuda os poderes, atos, processos, servios e controle de
toda a atividade administrativa.

Em resumo...
O mapa mental da Administrao Pblica e da Administrao nos permite
concluir que todo o conhecimento bsico da instituio administrativa pode ser
estudado sob dois ngulos, a seguir dispostos.

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Devemos manter em mente a ideia segundo a qual quando eu falo
Administrao

Pblica

estou

administrativa.

Quando

eu

visualizando

atividade

visualizando

falo

simplesmente

administrativa,

estrutura

da

mquina

Administrao

desenvolvida

pela

estou

mquina

administrativa. Isso muito importante para o presente curso. Veja-se:


INSTITUIO ADMINISTRATIVA
ADMINISTRAO PBLICA

ADMINISTRAO

SENTIDO SUBJETIVO

SENTIDO OBJETIVO

ESTTICA ADMINISTRATIVA

DINMICA ADMINISTRATIVA

ESTRUTURA ADMINISTRATIVA

ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

VISO FOTOGRFICA DA MQUIVA

VISO EM MOVIMENTO DA MQUINA

Administrao Pblica Direta


Administrao Pblica Indireta
Agentes Pblicos em geral

PODERES ADMINISTRATIVOS ATOS


ADMINISTRATIVOS PROCESSOS
ADMINISTRATIVOS SERVIOS PBLICOS
CONTROLE DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA.

Poder poltico x Complexizao do Fato Social


Eu acrescentei aqui esse tpico relativo ao poder poltico em nossas aulas
para que ENTENDAMOS com mais profundidade a origem da Administrao
Pblica Direta.
Nos prximos tpicos vamos falar mais sobre a Administrao Direta, bem
como a Administrao Indireta, as figuras atpicas. Precisamos saber a origem
de fato e de direito da Estrutura Administrativa.
O mais longe que posso ir para explanar isso tudo de forma diferente, a fim de
promover a compreenso mais profunda e, ao mesmo tempo pragmtica da
Estrutura Administrativa, diz respeito s anlises feitas por Hannah Arendt a
respeito da natureza humana.
Como j vimos, o ser humano j nasce dotado de necessidades, pois tal
condio

humana

est

intimamente

ligada

ao

impulso

natural

pela

sobrevivncia.
J nascemos com fome, com sede, com frio, com medo. A mesma natureza
que nos dotou de necessidades, nos deu tambm a fora para buscarmos o

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suprimento dela. A Psicologia chama isso de motivao. O Direito chama
essa fora de interesse.
Ento o interesse a fora que nos conduz para a busca do suprimento de
necessidades. J vimos que se a necessidade individual, o interesse
individual.
Por sua vez, existem necessidades de uma coletividade inteira. A necessidade
coletiva a soma de necessidades individuais. Se a necessidade individual
suprida pela satisfao do interesse individual, a necessidade coletiva suprida
pela satisfao do interesse coletivo, o que j denominamos neste curso como
sendo interesse pblico, o qual consiste, no essencial, como elemento
fundamental que justifica, em ltima anlise, toda a existncia do Estado e da
prpria Administrao Pblica.
Ocorre que quando uma coletividade produz demanda em torno do interesse
pblico uma energia gigantesta produzida. Essa matriz energtica legitima
o Estado, pois o que eu estou chamando de energia, o Direito chama de
poder poltico.
por isso que a Constituio da Repblica diz que, na verdade, todo poder
(leia-se poder poltico) vem do povo. O povo o verdadeiro titular do poder
poltico. Ser titular ser dono do poder.
Lembre-se de que o art. 1, pargrafo nico da Lei Maior,
dito que todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
da Constituio Federal.
No entanto, na hora de o povo exercer o poder poltico (direito subjetivo ao
poder poltico), explicitando uma condio de democracia (em grego, demo [=
povo] + cratos [= poder]), na regra, o exerccio direto muito dificultoso, em
face da enorme expanso do conceito de cidadania que adveio da Revoluo
Francesa.
vista de que hoje, a quantidade de cidados enorme, o exerccio direto do
poder poltico pelo povo ocorre em situaes muito especiais: plebiscito,
referendo e iniciativa popular (tambm chamada de democracia direta).
A regra hoje a chamada democracia indireta, onde o povo elege
representantes seus para o exerccio do poder poltico. Nesse sentido, o Estado
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recebe o poder poltico, cria uma estrutura e comea a exercer uma atividade,
conforme as funes para as quais est constitucionalmente programado.
Ento, o povo (titular do poder) transfere esse poder (poltico) para o Estado e
elege representantes (democracia indireta) para que esses representantes
venham a atuar conforme a vontade do povo.
O direito subjetivo (direito de exercer...) quanto ao poder poltico, no sistema
de democracia indireta, consiste na Teoria da Representao. O exerccio do
poder poltico ultimado por representantes legitimamente escolhidos pelo
povo.
Quando o povo transfere o seu poder poltico ao Estado, pelo sufrgio universal
e pelo voto, o Estado recebe essa imensa quantidade de energia. Essa
energia poltica transformada em estrutura administrativa, legislativa e
judiciria. Vamos focar na formao da estrutura administrativa.
Ento, o Estado pensa assim...:
Bem... eu sou uma pessoa jurdico-poltica, criada pela
Constituio Federal. A minha programao constitucional
determina que devo praticar aes afirmativas, a fim de
que possa suprir necessidades individuais e coletivas,
atendendo, assim, no que for possvel, aos interesses
individuais e ao interesse pblico. Se houver coliso entre
interesses individuais e coletivos, conforme a programao,
devem prevalecer estes.
Continuando... para que eu possa atuar concretamente no
sentido de vir a suprir as necessidades, atendendo aos
interesses, preciso de uma ESTRUTURA MATERIAL.
SURGE A ADMINISTRAO PBLICA DIRETA!!!
A Administrao Pblica Direta uma estrutura fsica, concreta, material
formada a partir

da transformao da energia poltica em energia

administrativa, com a misso ltima de vir a atender ao interesse pblico!!!...


Mas... ... ...
O que a tal complexizao social?
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O termo complexizao um neologismo do qual peo vnia para usar. D
uma ideia de que o fato social, com o tempo, vem se tornando cada vez mais
complexo em nossa gerao.
Em qualquer fase evolutiva da humanidade, facilmente observvel que o fato
social vem se tornando mais complexo, porque as necessidades humanas
tambm vem se tornando cada vez mais complexas.
Olha que no sou to antigo assim, mas, na minha infncia eu no conhecia o
celular como bem de consumo das massas. Imagine o esforo que o Estado
tem dispendido para regulamentar as relaes jurdicas decorrentes de
simplicidade aparente.
Observe as mudanas profundas dos valores sociais pelos quais estamos
passando. Converse com qualquer vov e lhe pergunte como era o mundo
antes e como est agora.
Ao que me parece, no preciso usar mais linhas desta aula para lhe mostrar
que a tendncia do fato social a complexidade social. A populao cresce. As
necessidades humanas vo se tornando cada mais mais especializadas. Os
recursos disponveis para o suprimento das necessidades humanas, cada vez
mais escassos.
Qualquer que seja o setor de atividade social ou econmica depara-se com
desafios grandiosos a serem superados. O Estado, sendo uma entidade
programada constitucionalmente para suprir as necessidades pblicas, vindo
a atender ao interesse pblico deve correr atrs do fato social cada vez
mais complexo.
Ento, esse processo de complexizao social afeta a estrutua e a atividade
administrativas, na medida em que o Estado deve aparelhar-se de estruturas
mais complexas, bem como deve desenvolver rotinas cada vez mais
complexas, a fim de que esteja altura do cumprimento integral de sua
misso constitucional.

Fazenda Pblica

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Outro pressuposto fundamental que devemos ter em mente para que
possamos entender melhor a Administrao Pblica o conceito bsico de
Fazenda Pblica.
Certa feita, um aluno que ainda no tinha ainda a compreenso exata desse
instituto jurdico me questionou da necessidade de o Governo ter dois
ministrios tratando sobre as mesmas questes do meio rural (rsrsrs...).
Brincadeiras parte, o fato que a Fazenda Pblica no se relaciona em nada
com a atividade-fim do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento...
Devemos ter em mente que a Fazenda Pblica um quase-sinnimo de
dinheiro pblico. Onde tiver Fazenda Pblica, ali tem patrimnio pblico.
Ora, j dissemos que toda pessoa tem personalidade. Por sua vez, quem tem
personalidade, tem capacidade de ter patrimnio. Com o Estado isso no seria
diferente. Conforme a Lei Maior, o Estado titular de bens, pois o Estado,
como j estamos dizendo desde o incio deste curso, uma pessoa (jurdica).
O patrimnio dinmico do Estado a Fazenda Pblica. Onde houver patrimnio
pblico, na regra, ali tem Fazenda Pblica.
A Fazenda Pblica no um rgo pblico. A Fazenda, em si, no pessoa. A
Fazenda Pblica = patrimnio pblico.
Olha s: no dicionrio Aurlio, para sermos bem diretos no
assunto, registra o termo Fazenda Pblica como sendo:
5) Econ. Recursos financeiros do poder pblico; fazenda
pblica, fisco, tesouro pblico, errio. 6) Econ. rea da
administrao pblica que trata da gesto das finanas
pblicas

da

fixao

implementao

de

polticas

econmicas.
Discordando um pouquinho do leigo, eu diria que o errio seria uma espcie
de cofre, onde a Fazenda Pblica esteja depositada.
Os fundos so como que contas-correntes onde o dinheiro pblico ou, por
vezes, onde uma determinada soma de dinheiro (administrada pelo poder
pblico ou no) depositada.

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Se voc ler, por exemplo, Fundo Nacional de Sade... pode saber = dinheiro
depositado numa conta corrente especial para realizar financeiramente algum
objetivo legal.
Mas, porque importante que estudemos a respeito da Fazenda Pblica?
Bem, penso que o mais importante nesse ponto sabermos quais so as
vantagens de ser Fazenda Pblica. Quais so, nesse sentido, as prerrogativas
da Fazenda Pblica?
Vamos l...
A Fazenda Pblica possui um chamado de juzo privativo. Na esfera
federal, a justia federal aquela que atende a Fazenda Pblica. Na esfera
estadual existem varas de direito especializadas em Fazenda Pblica;
No processo civil, a Fazenda Pblica possui alguns prazos processuais bem
mais dilatados, se comparados com os prazos comuns (normais) do
particular. Por exemplo, a Fazenda Pblica tem 4 vezes mais prazo para
contestar uma ao judicial e 2 vezes mais prazos para promover os
recursos cveis no nosso sistema recursal, nas esteiras do Judicirio;
Se a Fazenda Pblica for condenada em juzo, a confirmao dessa
condenao depende da anlise de uma espcie de recurso oficial,
tecnicamente chamado de remessa necessria ou simplesmente remessa
ex officio (no caberia a ns aqui agora ficar discutindo da natureza
jurdica da remessa necessria... a doutrina processual no aceita a ideia
de que a remessa necessria seja um recurso... mas, para ns aqui em
Direito Administrativo, a remessa necessria como-se-fosse um
recurso que ocorre, mesmo que a Fazenda no venha a recorrer);
Se a Fazenda Pblica for condenada e a remessa necessria desprovida e,
na hiptese de eventual recurso voluntrio tambm ser desprovido, ento a
execuo processual contra a Fazenda dar-se- de modo diferenciado e
quando a Fazenda for obrigada a pagar o seu credor, o regime de
pagamento feito pelo sistema constitucional de precatrios;
A

Fazenda

Pblica

est

dispensada

do

pagamento

das

despesas

processuais;

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H uma srie de restries para execuo provisria contra a Fazenda
Pblica;
H, tambm, uma srie de restries previstas em lei para a concesso de
medidas liminares ou antecipao de tutela contra a Fazenda Pblica;
A Fazenda no precisa depositar os 5% exigidos em lei para o ajuizamento
de ao rescisria;
A Fazenda no pode negociar com particulares os objetos em litgio, salvo
de tal transao for expressamente autorizada por lei (essa impossibilidade
advm do princpio da indisponibilidade do interesse pblico);
Os bens da Fazenda Pblica no podem ser dados como garantia real
imobiliria ou mobiliria, via de regra, pois so impenhorveis;
Os bens da Fazenda Pblica so imprescritveis, podendo o Estado buscar o
chamado esbulho possessrio (para evitar uma posse indejesada) ou at
mesmo aes de reintegrao de posse (quando a posse indesejada j
ocorreu), uma vez que sobre eles no recai o instituto jurdico do
usucapio;
Assim diz o art. 37, XVIII - a administrao fazendria e seus servidores
fiscais tero, dentro de suas reas de competncia e jurisdio, precedncia
sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
Imunidade tributria relativa a impostos sobre o patrimnio, renda e
servios (CF, art. 150, VI, a).
Por meio dos precedentes jurisprudenciais a seguir d para deduzir que a
Fazenda Pblica existe na parte pblica da Administrao Pblica, ou seja, na
estrutura e na atividade administrativas regidas pelo Direito Pblico.
Leia s que estiver grifado...:
AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO.
DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. EXECUO
DE TTULO JUDICIAL. PARANAPREVIDNCIA. PESSOA
JURDICA DE DIREITO PRIVADO. INAPLICABILIDADE DOS
BENEFCIOS PROCESSUAIS INERENTES FAZENDA
PBLICA. ARTIGO 730 DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL.
PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DO
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. AGRAVO IMPROVIDO. 1.
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Por ser a Paranaprevidncia pessoa jurdica de direito
privado, no pode usufruir das prerrogativas
processuais destinadas Fazenda Pblica, mormente
aquela prevista no artigo 730 do Cdigo de Processo Civil.
Precedentes do STF e do STJ. 2. Agravo regimental
improvido. (AGA 201001949202, HAMILTON CARVALHIDO,
STJ - PRIMEIRA TURMA, 10/02/2011)
PROCESSUAL CIVIL. EXECUO. PARANAPREVIDNCIA.
ENTIDADE PARAESTATAL. LEI ESTADUAL N. 12.398/98.
INAPLICABILIDADE DO RITO PREVISTO NO ART. 730 DO
CPC.
DECISO
MONOCRTICA
FUNDAMENTADA
EM
JURISPRUDNCIA DOMINANTE DESTA CORTE SUPERIOR E
DO STF. 1. Na deciso monocrtica, aplicou-se a
jurisprudncia firme desta Corte Superior no sentido
de que as prerrogativas processuais destinadas
Fazenda Pblica, mormente a prevista no artigo 730 do
CPC, no so extensivas Paranaprevidncia, nem a outros
servios autnomos. 2. Ademais, o Supremo Tribunal
Federal j fixou entendimento no sentido de que as
entidades paraestatais que possuem personalidade de
pessoa jurdica de direito privado - caso da
Paranaprevidncia - no fazem jus aos privilgios
processuais concedidos Fazenda Pblica (AI 783136
AgR, Relator(a): Min. Eros Grau, Segunda Turma, public.
14-05-2010 Ement Vol-02401-13 pp-02747 RT v. 99, n.
899, 2010, p. 119-122). 3. Agravo regimental no provido.
(AGA 201001603177, MAURO CAMPBELL MARQUES, STJ SEGUNDA TURMA, 08/02/2011)
Ento, a Fazenda Pblica encontra-se na parte da Administrao Pblica regida
pelo direito pblico. Na parte da Administrao Pblica cuja estrutura seja
regida pelo direito privado, no h Fazenda Pblica.

Administrao Pblica Direta


Afinal, o que ento Administrao Pblica Direta?
A denominao jurdica advm de uma ideia a respeito de uma estrutura
administrativa formada diretamente do poder poltico central.

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Na tcnica jurdica podemos dizer que a Administrao Pblica Direta consiste
numa estrutura material do Estado que, na esfera federal, formada por
rgos pblicos vinculados Presidncia da Repblica e aos Ministrios.
A Administrao Pblica Direta regida pelo direito pblico e goza de todas
as prerrogativas da Fazenda Pbica.
De tudo o que vimos, somando agora os conceitos j estudados, podemos
dizer que a Administrao Pblica Direta corresponde estrutura fsica de uma
pessoa, incluindo a seus rgos.
Como exemplo, temos que a Unio a expresso do Estado na esfera de
atuao do poder pblico denominada federal. A Unio uma pessoa jurdica
e, portanto, uma entidade metafsica.
Agora,

corpo

fsico

da

Unio,

para

desempenho

da

atividade

administrativa corresponde EXATAMENTE Administrao Pblica Direta. Se


dissecarmos [permitam-me o fisiologismo] o corpo da Unio, enxergaremos
seus rgos.
Merece destaque a ideia segundo a qual o rgo pblico no tem personalidade
jurdica. No pessoa. O rgo sim apenas um pedao da pessoa. O art. 1,
2, inciso I da Lei 9.784/99 dito que (...), consideram-se: I rgo: a
unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da
estrutura da Administrao indireta.
Apesar de a Lei 9.784/99 falar que existem rgos na Administrao Direta e
na Indireta, na realidade atual, por enquanto, os rgos pblicos so vistos
hoje na pessoa da Administrao Direta.

Relao jurdica entre a pessoa e o seu rgo


Todo rgo de uma pessoa. O rgo no pessoa, mas pertence a
uma pessoa. claro que essa ideia natural, condio natural da estrutura
humana, mas posso levar exatamente a mesma ideia para o Estado e para a
Administrao Pblica.
O Estado uma pessoa. A Administrao Pblica o corpo dessa pessoa. O
rgo um pedao do corpo dessa pessoa. Assim como o ser humano
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possui corao, pulmes, rins, pncreas etc, a Unio possui Presidncia,
Ministrios, Secretarias etc (viso fisiolgica da Administrao).
Olha s a mega estrutura da Administrao Pblica Direta da Unio, nos
termos da Lei 10.683, de 28 de maio de 2003:
Art. 1 A Presidncia da Repblica constituda,
essencialmente: (Redao dada pela Medida Provisria n
527, de 2011).
I - pela Casa Civil; (Includo pela Medida Provisria n 527,
de 2011).
II - pela Secretaria-Geral; (Includo pela Medida Provisria
n 527, de 2011).
III - pela Secretaria de Relaes Institucionais; (Includo pela
Medida Provisria n 527, de 2011).
IV - pela Secretaria de Comunicao Social; (Includo
pela Medida Provisria n 527, de 2011).
V - pelo Gabinete Pessoal; (Includo pela Medida Provisria
n 527, de 2011).
VI - pelo Gabinete de Segurana Institucional; (Includo
pela Medida Provisria n 527, de 2011).
VII - pela Secretaria de Assuntos Estratgicos; (Includo
pela Medida Provisria n 527, de 2011).
VIII - pela Secretaria de Polticas para as Mulheres;
(Includo pela Medida Provisria n 527, de 2011).
IX - pela Secretaria de Direitos Humanos; (Includo pela
Medida Provisria n 527, de 2011).
X - pela Secretaria de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial; (Includo pela Medida Provisria n 527,
de 2011).
XI - pela Secretaria de Portos; e (Includo pela Medida
Provisria n 527, de 2011).
XII - pela Secretaria de Aviao Civil. (Includo pela
Medida Provisria n 527, de 2011).
1 Integram a Presidncia da Repblica, como rgos de
assessoramento imediato ao Presidente da Repblica:
I - o Conselho de Governo;
II - o Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social;
III - o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional;
IV - o Conselho Nacional de Poltica Energtica;
V - o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de
Transporte;
VI - o Advogado-Geral da Unio;
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VII - a Assessoria Especial do Presidente da Repblica;
VIII - (Revogado pela Lei 11.497, de 2007)
IX - (Revogado pela Lei n 11.204, de 2005)
X - o Conselho de Aviao Civil. (Includo pela Medida
Provisria n 527, de 2011).
(Vide Lei n 10.678, de 23 de maio de 2003)
2 Junto Presidncia da Repblica funcionaro, como
rgos de consulta do Presidente da Repblica:
I - o Conselho da Repblica;
II - o Conselho de Defesa Nacional.
3 Integram ainda a Presidncia da Repblica:
I - a Controladoria-Geral da Unio;
II - (Revogado pela Lei n 11.204, de 2005)
III - (Revogado pela Lei n 12.314, de 2010)
IV - (Revogado pela Lei n 11.958, de 2009)
V - (Revogado pela Lei n 12.314, de 2010)
VI - (Revogado pela Lei n 12.314, de 2010)
(...)
CAPTULO II
DOS MINISTRIOS
Seo I
Da Denominao
Art. 25. Os Ministrios so os seguintes:
I - da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
II - do Desenvolvimento Social e Combate Fome; (Redao
dada pela Lei n 10.869, de 2004)
III - das Cidades;
IV - da Cincia e Tecnologia;
V - das Comunicaes;
VI - da Cultura;
VII - da Defesa;
VIII - do Desenvolvimento Agrrio;
IX - do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
X - da Educao;
XI - do Esporte;
XII - da Fazenda;
XIII - da Integrao Nacional;
XIV - da Justia;
XV - do Meio Ambiente;
XVI - de Minas e Energia;
XVII - do Planejamento, Oramento e Gesto;
XVIII - da Previdncia Social;
XIX - das Relaes Exteriores;
XX - da Sade;
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XXI - do Trabalho e Emprego;
XXII - dos Transportes;
XXIII - do Turismo; e (Redao dada pela Lei n 11.958, de
2009)
XXIV - da Pesca e Aquicultura. (Includo pela Lei n 11.958,
de 2009)
Pargrafo nico. So Ministros de Estado: (Redao dada
pela Medida Provisria n 527, de 2011).
I - os titulares dos Ministrios; (Includo pela Medida
Provisria n 527, de 2011).
II - os titulares das Secretarias da Presidncia da Repblica;
(Includo pela Medida Provisria n 527, de 2011).
III - o Advogado-Geral da Unio; (Includo pela Medida
Provisria n 527, de 2011).
IV - o Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica;
(Includo pela Medida Provisria n 527, de 2011).
V - o Chefe do Gabinete de Segurana Institucional da
Presidncia da Repblica; (Includo pela Medida Provisria n
527, de 2011).
VI - o Chefe da Controladoria-Geral da Unio; (Includo pela
Medida Provisria n 527, de 2011).
VII - o Presidente do Banco Central do Brasil. (Includo pela
Medida Provisria n 527, de 2011).
Tudo isso que voc acabou de ver na Lei 10.683/2003, atualizada conforme
determinao do Governo atual da Presidenta Dilma, consiste na estrutura
bsica da Administrao Pblica Direta Federal, ou seja, os RGOS ligados
diretamente Presidncia e os Ministrios.
A descrio feita nessa lei so dos rgos que compem a Administrao
Pblica Direta Federal. So os rgos bsicos da Unio submetidos ao
comando da funo executiva do Estado.

O que o rgo pblico ento?


O rgo uma parcela da estrutua administrativa. Tecnicamente, a doutrina
registra a ideia de que o rgo pblico como sendo uma unidade que congrega
as atribuies exercidas pelos agentes pblicos que o integram, com o objetivo
de expressar a vontade do Estado.

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Repito: rgo e a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao
direta e da estrutura da Administrao indireta (art. 1, 2, I da Lei
9.784/99).
Mas, afinal, como se relaciona a pessoa jurdica com os seus rgos?
Bem, na regra, para respondermos a essa questo, precisamos saber que
existem rgos dependentes e rgos independentes.
Os chamados rgos dependentes so aqueles que exercem a funo
executiva, principalmente quando vistos sob a tica da atividade-meio, ou
seja, atividade de apoio. Entre a pessoa e o rgo h uma relao de
subordinao.
Os chamados rgos independentes so aqueles que exercem as funes
tpicas do Estado, quando vistos sob a tica da atividade-fim, ou seja, a
atividade tpica do Estado: EXECUTIVA, LEGISLATIVA E JUDICIRIA. Nesse
caso, no h que se falar em subordinao entre a pessoa e o rgo.
O perfil independente dos rgos do Estado advm do
princpio constitucional insculpido na Carta Magna, no seu
art.

qual

dispe

que

So

Poderes

da

Unio,

independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o


Executivo e o Judicirio.
A Presidncia da Repblica um rgo independente, pois exerce a funo
tpica e tpica do Estado. O mesmo podemos falar a respeito do Congresso
Nacional: um rgo independente, pois exerce uma funo tpica e tpica
do Estado. Os juzes e os tribunais tambm so rgos da pessoa do Estado,
pois exercem uma funo tpica e tpica do Estado.
Bem, se ns pensarmos na Administrao Pblica enquanto estrutura e
atividade administrativa, posso dizer que a grande estrutura realiza atividade
de apoio. Nesse caso, a pessoa possui superioridade jurdica em relao ao
seus rgos que efetivam a atividade administrativa.

Delegao

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Na regra, se focarmos o objeto do Direito Administrativo, podemos dizer que
existe uma relao de subordinao entre o rgo pblico e a pessoa jurdica
correspondente.

Por

exemplo:

Ministrio

dos

Transportes

(rgo)

juridicamente subordinado Unio (pessoa).


Dessa subordinao podemos dizer que nasce uma espcie de delegao
de tarefas. Quando a Unio cria os seus rgos d a eles atribuies,
competncias.
Ateno! Tal atividade apenas uma delegao de tarefas. A Unio no delega
responsabilidades, pois s a pessoa pode assumir responsabilidade. O rgo
no assume responsabilidade.

A Administrao Pblica contida


Vamos lembrar que existe uma parte da Administrao Pblica Direta contida
na funo legislativa e na funo judiciria. Ocorre que o Estado, para exercer
suas funes tpicas, precisa de uma estrutura administrativa.
Nesse sentido, a estrutura da Administrao Pblica Direta est contida nos
rgos que exercem a funo Executiva e, tambm, nos rgos que exercem a
funo Legislativa, bem como nos rgos que exercem a funo Judiciria.
Vamos a um exemplo: o Congresso Nacional, na esfera federal, exerce a
funo legislativa do Estado. A funo legislativa, em relao ao Congresso
Nacional, atividade tpica do Estado. Em outras palavras, podemos dizer que
o Congresso Nacional exerce, de forma tpica, evidente, bvia, clara a funo
legislativa do Estado. A atividade legislativa, exercida pelo Congresso Nacional,
chamada de atividade-fim, ou seja, atividade principal, tpica.
Mas, para que o Congresso possa exercer a sua atividade-fim, necessrio se
faz uma estrutura administrativa. nesse sentido que dizemos Administrao
Pblica contida, pois a estrutura administrativa est dentro do Congresso
Nacional.

atividade

administrativa,

exercida

por

rgos

internos

do

Congresso Nacional, chamada de atividade atpica, acessria, secundria. A


doutrina tambm denomina essa atividade como sendo atividade-meio.
Concluindo, temos que:

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POR EXEMPLO...
CONGRESSO NACIONAL EXERCE...
ATIVIDADE TPICA

ATIVIDADE ATPICA

ATIVIDADE PRINCIPAL

ATIVIDADE ACESSRIA

ATIVIDADE RELACIONADA SUA


MISSO CONSTITUCIONAL

ATIVIDADE LEGISLATIVA

ATIVIDADE DE APOIO ADMINSTRATIVO

ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

O MESMO ocorre com o Poder Judicirio. Os rgos do Poder Judicirio (juzes


e tribunais) exercem uma atividade tpica (julgar casos concretos submetidos a
ele). Mas, para que isso seja possvel, necessrio uma grande estrutura
administrativa. Essa a Admininistrao Pblica contida no Poder Judicirio,
exercendo atividade atpica, de apoio administrativo.

Desconcentrao
Quando o Estado cria rgos, aumenta sua estrutura. Permitam-me uma
analogia: a pessoa engorda, at porque desconcentrar o mesmo que sair
do centro. Se a pessoa aumenta rgos, est engordando.
Bem, tecnicamente, a desconcentrao corresponde a um aumento de
estrutura de uma mesma pessoa. Via de regra, um aumento de rgos
pblicos.
A depender da orientao ideolgica do Governo, bem como a depender na
tica das necessidades pblicas, uma pessoa jurdica est sujeita ao que, no
popular, se chama de efeito sanfona.
Como assim?
Uma pessoa pode engordar e pode emagrecer. Vem um governo e, por
exemplo, aumenta a quantidade de Ministrios (rgos). Ento, o Estado est
desconcentrando (engordando).

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Pode vir outro Governo, com uma orientao ideolgica diferente, e vir a cortar
Ministrios, extinguindo-os. Assim sendo, o Estado est concentrando
(emagrecendo).

Observao
Aproveitando a oportunidade do tema a respeito da Administrao Direta e j
preparando a aula para entrarmos na Indireta, quero adiantar, ainda que em
poucas palavras, a diferena entre a Administrao Pblica Direta e a
Administrao Indireta.
Nesse sentido, se pegarmos o Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967
vamos encontrar que:
Art. 4 A Administrao Federal compreende:
I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios
integrados na estrutura administrativa da Presidncia da
Repblica e dos Ministrios.
II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica
prpria:
a) Autarquias;
b) Emprsas Pblicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundaes pblicas. (Includo pela Lei n 7.596, de 1987)

A caracterizao da atividade administrativa do Estado se afigura por meio


do exerccio dos chamados poderes administrativos (matria que veremos na
Unidade I deste curso).
Quem tem poder, pode praticar atos (o ato administrativo objeto da
Unidade II deste curso).
Uma sequncia lgica de atos, relativamente a algum objeto, para a resoluo
de questes complexas pode formar um processo administrativo (assunto
da Unidade III).
Por fim, a atividade administrativa tende a realizar servios pblicos, cujo
estudo tema da Unidade IV deste curso.
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Assim sendo, eu sempre afirmo em aula que estudar a dinmica administrativa
estudar, nessa sequncia, de forma lgica e concatenada, os seguintes
tpicos:

PODERES ATOS PROCESSOS SERVIOS

Posio jurdica do contedo


Estudar Direito Administrativo , basicamente, estudar a Administrao
Pblica, no seu sentido subjetivo e estudar a Administrao, no seu sentido
objetivo.
O termo Administrao Pblica usado sempre quando queremos fazer
referncia estrutura material (fsica) do Estado. Nesse sentido que
estudamos a Administrao Pblica Direta, a Administrao Pblica Indireta, as
figuras especiais, tais como: autarquias especiais, agncias reguladoras e
executivas, consrcios pblicos, contrato de gesto, organizaes sociais,
parcerias pblico-privadas, servios sociais autnomos etc. Esse tpico tema
que j abordamos no Curso de Direito Administrativo MDULO I.
No MDULO II, o nosso enfoque o estudo da atividade administrativa. Nesse
sentido, usamos o termo Administrao. O estudo da Administrao, vale
dizer, a estrutura do Estado no seu sentido objetivo, o estudo da atividade
administrativa, da dinmica administrativa, do movimento da mquina
administrativa1 do Estado.
Mas, para que a mquina possa se movimentar, mister se faz a transferncia
de poder mquina. Os poderes administrativos so como que o
combustvel da mquina administrativa.
Uma vez, ento, abastecida a mquina de... poderes administrativos, os
atos administrativos so, ento, praticados.
Nesse sentido, por vezes, um s ato resolve determinados problemas, assim
considerados simples. Noutras vezes, um s ato no suficiente para resolver
um determinado problema complexo.
Ento, certos problemas so resolvidos por um s ato; outros, por vrios atos.
Quando o problema administrativo resolvido por um s ato, ento, o
problema classificado como simples.

A analogia feita entre a Administrao Pblica e mquina Administrativa est amplamente discriminada
no Mdulo I do Curso de Direito Administrativo da UNICORP.
1

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Quando o problema administrativo deve ser resolvido por vrios atos, ento,
o problema classificado como complexo.
Assim sendo, se vrios atos administrativos so necessrios para resolver
problemas complexos, estamos diante da possibilidade de um processo
administrativo.
Lembre-se de que o processo administrativo uma sequncia de vrios atos
administrativos sobre um mesmo objeto, sendo esse objeto o problema
administrativo complexo a ser resolvido.
Finalmente, o objetivo essencial da existncia de toda a estrutura
administrativa e de toda atividade administrativa atender ao interesse
pblico, por meio da prestao dos servios pblicos.

TEORIA DOS PODERES ADMINISTRATIVOS


Poder Poltico
Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos da Constituio da Repblica Federativa do Brasil
(art. 1, pargrafo nico, da Lei Maior).
A origem mais longnqua dos poderes administrativos est no POVO. A fonte
do poder poltico o povo. Por meio do processo eleitoral, o povo transfere o
seu poder poltico, onde cada pessoa humana titular, para o Estado.
O Estado transforma o poder poltico em uma espcie de energia poltica
para o exerccio das chamadas trs funes constitucionais: EXECUTIVA,
LEGISLATIVA e JUDICIRIA.
Neste curso, fao um destaque para a funo executiva, pois por meio
dessa funo, que o Estado exerce a sua atividade administrativa.

Distino dentre o poder poltico e o poder administrativo


O poder poltico no se confunde com o poder administrativo.
O poder poltico se encontra no mbito da pessoa jurdica do Estado, por essa
razo sendo classificado como orgnico e estrutural.
Por sua vez, o poder administrativo classificado como instrumental, sendo,
portanto, uma ferramenta da atividade administrativa no corpo da mquina
administrativa (Administrao Pblica).

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O poder poltico
(consequncia).

anterior

(causa);

administrativo

posterior

Princpio da Legalidade
No verdade que o Princpio da Legalidade estrita, descrito no art. 37 da
Constituio da Repblica, o primeiro e mais importante de todos os
princpios de toda a Administrao Pblica e de toda a atividade
administrativa2?
O que diz o Princpio da Legalidade? O prof. Hely Lopes Meirelles diz que a
legalidade:
(...) significa que o administrador pblico est, em toda a sua
atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do
bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de
praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e
criminal, conforme o caso.
A eficcia de toda atividade administrativa est condicionada ao
entendimento da Lei e do Direito. o que diz o inc. I do pargrafo
nico do art. 2 da Lei 9.784/99. Com isso, fica evidente que, alm da
atuao conforme lei, a legalidade significa, igualmente, a
observncia dos princpios administrativos3.
Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal.
Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo o que a lei no
probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei
autoriza. A lei para o particular significa pode faze assim; para o
administrador pblico significa deve fazer assim. (p. 82)

Por sua vez, Alexandre de Morais, comentando o princpio da legalidade,


leciona que
(...) o tradicional princpio da legalidade, previsto no art. 5, II, da, CF
e anteriormente estudado, aplica-se normalmente na Administrao
No toa que no art. 37 da CF a legalidade vem em primeiro lugar na lista dos princpios
constitucionais para a Administrao Pblica. Neste dispositivo da Lei Maior est escrito: A administrao
pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Repare que
no art. 2 da Lei 9.784/99 a legalidade tambm vem em primeiro lugar. Est escrito: A Administrao
Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e
eficincia. No pargrafo nico deste mesmo dispositivo est escrito que Nos processos administrativos
sero observados, entre outros, os critrios de: I - atuao conforme a lei e o Direito (...).
2

So princpios bsicos que orientam toda a atividade administrativa: LEGALIDADE, MORALIDADE,


IMPESSOALIDADE,
FINALIDADE,
PUBLICIDADE,
EFICINCIA,
RAZOABILIDADE,
PROPORCIONALIDADE, AMPLA DEFESA (devido processo legal), CONTRADITRIO (devido
processo legal), SEGURANA JURDICA, MOTIVAO, SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO.

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Pblica, porm de forma mais rigorosa e especial, pois o administrador
pblico somente poder fazer o que estiver expressamente autorizado
em lei e nas demais espcies normativas, inexistindo, pois, incidncia
de sua vontade subjetiva, pois na Administrao Pblica s permitido
fazer o que a lei autoriza, diferentemente da esfera particular, onde
ser permitido a realizao de tudo que a lei no proba" (Direito
Constitucional, Alexandre de Morais, pg. 311, 12 ed. Editora Atlas).

A legalidade mesmo o princpio mais importante de todos os princpios,


pois emana irradiaes que ordena os vetores de todos os demais princpios do
sistema jurdico, orientando, ento, toda a atividade administrativa.
da lei que vem o poder vinculado. Alis, o termo vinculado vem justamente
da ideia de que a atividade administrativa est vinculada (ligada) lei4.
Se a lei a causa fundamental, a fonte primeira de toda a atividade
administrativa. O poder que a lei gera, isto , o poder vinculado, o primeiro
lgico de todos os poderes administrativos.
Veja s a sequncia lgica dos institutos jurdicos que justificam a linha lgica
descrita at agora:

POVO PODER POLTICO ESTADO PODER ADMINISTRATIVO


ADMINISTRAO PBLICA ADMINISTRAO PRINCPIO DA LEGALIDADE
PODER VINCULADO...

Observe o seguinte caso, contido num precedente jurisprudencial do TRF1 e


que demonstra efetivamente a importncia do princpio da legalidade para a
Administrao Pblica e sua relao com o poder vinculado:
CONSTITUCIONAL.
TRIBUTRIO.
ADMINISTRATIVO.
DESEMBARAO ADUANEIRO. INTERPOSIO FRAUDULENTA.
ART. 23, V E , DO DECRETO-LEI 1.455/1976. DEVIDO
PROCESSO
LEGAL,
AMPLA
DEFESA,
CONTRADITRIO.
PROCEDIMENTO ESPECIAL DE FISCALIZAO. ATO VINCULADO.
MOTIVAO. OBRIGATORIEDADE.
1.
O art. 5, LIV e LV, da CF/1988 dispe que ningum ser
privado de seus bens sem o devido processo legal, e que, em
processo administrativo, aos litigantes so assegurados os
princpios do contraditrio e da ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes.

O poder vinculado vai gerar o ato vinculado. Nesse caso, o ato vinculado aquele em que a lei estabelece
todos os requisitos e as condies de sua realizao, sem deixar qualquer margem de liberdade para o
administrador.

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2.
Alm da regra do devido processo legal administrativo,
expressa como direito fundamental, deve a administrao
atuar segundo o princpio da legalidade (art. 37 da
CF/1988), que de observncia obrigatria diante da
supremacia da Constituio, carter normativo (cogente)
dos princpios informadores do ordenamento jurdico.
3.
Em obedincia aos comandos constitucionais do princpio da
legalidade, do devido processo legal, do contraditrio e da ampla
defesa,
afigura-se
indispensvel
a
motivao
do
ato
administrativo vinculado, que enseja a abertura de procedimento
especial de fiscalizao alfandegria que possa culminar em pena
de perdimento dos bens importados por particular (art. 50 da Lei
9.784/1999; artigos 65, 67, II, e 68, todos da IN SRF 206/2002).
4.
Ausente a necessria motivao no ato administrativo,
violado est o devido processo legal e o direito do particular
ampla defesa e ao contraditrio no processo administrativo, o que
torna nulo o processo administrativo.
5.
Ausente ofensa ao princpio da separao dos Poderes, uma
vez que ao Poder Judicirio dado declarar a nulidade de atos
ilegais da administrao pblica, notadamente quando ausente o
elemento motivao do ato administrativo vinculado (art. 5,
XXXV, CF/1988; enunciado 473 da Smula /STF).
6.

Apelao e remessa oficial a que se nega provimento.

(AC 2008.34.00.038485-9/DF, Rel. Desembargadora Federal


Maria do Carmo Cardoso, Oitava Turma, e-DJF1, p. 2.426, de
02/09/2011, grifei)

Processo legislativo
Quando falamos que o poder vinculado aquele que realiza efetivamente a
lei, estamos falando a lei formal, ou seja, da lei decorrente do processo
legislativo formal, ou seja: (alm da Constituio Federal), as Emendas
Constitucionais, Tratados ou Acordos Internacionais em Direitos Humanos, leis
complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos
legislativos e resolues legislativas.
Ento, o princpio da legalidade, que, por sua vez, gera o poder vinculado,
aquela energia transformada em lei produzida por meio do processo
legislativo formal, processo esse decorrente da atividade da funo
legiferante.
A funo legiferante corresponde exatamente ao processo legislativo, qual
seja, o processo de formao das leis decorrentes da atividade do Poder
Legislativo.

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Lembre-se de que os Poderes republicanos so independentes entre si, mas
devem conviver em H A R M O N I A, at porque nenhuma das funes
republicanas trabalha de forma isolada.

Perspectiva da suficincia para a resoluo do fato social


Permitam-me usar agora de uma analogia.
Vamos imaginar que o Estado seja uma coisa como se fosse uma nuvem
cobrindo um determinado territrio fsico, onde, nesse territrio, viva uma
determinada comunidade humana.
A comparao do Estado com uma nuvem apenas de natureza didtica.
Vamos imaginar que o Estado baixe dessa nuvem imaginria, por meio de
uma corda, uma dada soluo para o fato social que reclame uma
manifestao estatal, por meio da Administrao Pblica.
Na ponta inferior dessa corda, vamos imaginar que ali tenha a soluo social,
cuja regulao seja dada diretamente pela LEI.
Dependendo do fato social, ou seja, do problema social, no seio dessa
comunidade imaginria, e dependendo da soluo dada, o tamanho dessa
corda pode ser suficiente.
No caso supracitado, o mesmo que dizer que a lei suficiente para resolver o
fato social. A maioria dos problemas sociais so resolvidos diretamente por
meio da lei. A lei, por vezes, suficiente para resolver completamente e
definitivamente o fato social.
Essa corda pode representar um vetor de uma fora (de uma energia
administrativa) que denominamos poder vinculado.
Mas... ... .... A lei no resolve todos os problemas sociais, em todos os
detalhes. O ordenamento jurdico no perfeito. A doutrina e a jurisprudncia
dos tribunais admitem a ocorrncia de lacunas na lei.
Pode acontecer que, para a resoluo de um dado fato social, a lei no seja
suficiente. Nesse sentido, a corda pode chegar somente at a metade do
caminho.
A lei, ou seja, o poder vinculado inicia sua orientao para a soluo de um
dado fato social, mas, como dito, pode no ser suficiente para a sua soluo
total. Ento, precisamos emendar a corda da lei (poder vinculado) com
outro pedao de corda (poder normativo), para que a soluo que vem da
nuvem (do Estado), tenha um tamanho tal que atinja efetivamente o fato
social e venha a dar a soluo que tal fato possa vir a reclamar.
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Poder Normativo
Ento, o poder normativo isso!... um poder que complementa 5 o poder
vinculado, sendo sua consequncia lgica.
O poder vinculado, que vem diretamente da lei, traz um regramento para o
fato social, mas pode ser necessrio que tal poder vinculado seja
complementado pelo poder normativo.
Tanto verdade tal modelo lgico e diacrnico que o poder normativo
exercido quando uma dada autoridade ou rgo ou entidade, ao exerc-lo,
elabora atos INFRAlegais.
A diacronia o estudo da sequncia lgica de alguma coisa. Ento, j vimos
que o primeiro e mais alto poder que existe do rol dos poderes administrativos
o poder vinculado.
Abaixo
do
poder
vinculado,
complementando-o,
regulamentando-o, detalhando-o vem o poder normativo.

disciplinando-o,

Por meio do poder normativo, as autoridades competentes elaboram as


Resolues Administrativas, as Portarias, as IN Instrues Normativas, as ON
Orientaes Normativas, Decretos etc.
O poder normativo no tem por objetivo ampliar ou reduzir o contedo de uma
lei. No isso. Mas, a regulamentao, no sentido de detalhamento de uma
lei se faz necessrio para resolver um determinado fato social.
Nesse sentido, veja o que diz o prof. Hely Lopes Meirelles:
O regulamento no lei, embora a ela se assemelhe no contedo e
poder normativo. Nem toda lei depende de regulamento para ser
executada6, mas toda e qualquer lei pode ser regulamentada se o
Executivo julgar conveniente faz-lo. Sendo o regulamento, na
hierarquia das normas, ato inferior lei, no a pode contrariar, nem
restringir ou ampliar suas disposies. S lhe cabe explicitar a lei,
dentro dos limites por ela traados. Na omisso da lei, o regulamento
supre a lacuna, at que o legislador complete os claros da legislao.
Enquanto no o fizer, vige o regulamento, desde que no invada
matria reservada lei (p. 120).
O prof. Hely Lopes Meirelles diz que A faculdade normativa, embora caiba predominantemente ao
Legislativo, nele no se exaure, remanescendo boa parte para o Executivo, que expede regulamentos e outros
atos de carter geral e efeitos externos. Assim, o regulamento um complemento da lei naquilo que no
privativo da lei. Entretanto, no se pode confundir lei e regulamento. (p. 119).
5

por essa razo que falamos que o poder vinculado pode resolver completamente um dado fato social. H
situaes em que o poder vinculado no resolve tudo, por si s... mister se faz uma complementao, do tipo:
regulamentao, detalhamento = poder normativo.

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Repare uma coisa: h, ainda, situaes em que o poder vinculado ajuda, mas
no resolve completamente o fato social. Vem, ento, uma complementao...
poder normativo.
Pode acontecer que o poder vinculado e o normativo juntos no sejam
suficientes para resolver um fato social, a precisamos de mais um pedao
daquela corda... o poder discricionrio7.
O prprio prof. Hely Lopes Meirelles assevera que:
A
atividade
discricionria
encontra
plena
justificativa
na
impossibilidade de o legislador catalogar na lei todos os atos que a
prtica administrativa exige8. O ideal seria que a lei regulasse
minuciosamente a ao administrativa, modelando cada um dos atos a
serem praticados pelo administrador; mas, como isso no possvel,
dadas a multiplicidade e diversidade dos fatos que pedem pronta
soluo ao Poder Pblico9, o legislador somente regula a prtica de
alguns atos administrativos que reputa de maior relevncia, deixando
o cometimento dos demais ao prudente critrio do administrador. (p.
110/111)

Poder discricionrio
Vamos imaginar que um administrador precisa resolver um problema social.
Vamos imaginar que esse administrador consulte a Constituio Federal para
ver se a Lei Maior possa resolver esse problema.
Vamos supor que a Lei Maior d as orientaes fundamentais, mas no o seu
detalhamento necessrio ao caso. Ento, o administrador vem a consultar as
normas infraconstitucionais: leis complementares, leis ordinrias, decretos ou
resolues legislativas.
Vamos supor que a lei infraconstitucional ajuda, mas no contempla
totalmente todos os contornos e nuanas do problema.
Ento, esse administrador vai buscar na norma infralegal a soluo do caso.
Esse administrador vai consultar os decretos eventualmente existentes, as
resolues administrativas, as portarias, as instrues normativas etc...

O poder discricionrio vai gerar o ato discricionrio. Nesse caso, configura-se o ato em que o
administrador, alm de ter que observar a lei, a prtica do ato sugere a possibilidade de se ter certa liberdade
de escolha para a resoluo de uma dada questo, desde que essa escolha seja fundada em critrios de
convenincia e oportunidade.
8

Por isso dizemos que nem sempre a lei resolve todo o fato social.

Eu chamo isso de complexizao social. A cada dia que passa, o fato social se torna cada vez mais
complexo, exigindo do Estado solues cada vez mais especializadas.
9

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Quando o administrador procurou a soluo do seu caso (fato social, problema
social) na Constituio da Repblica e nas leis ordinrias, ele buscou colocar
em ao o poder vinculado...
Em seguida e, na sequncia, quando o administrador procurou a soluo do
seu caso (fato social, problema social) nos decretos, resolues
administrativas, portarias etc, ele buscou colocar em ao o poder
normativo.
Ento, como dissemos, s vezes um s pedao do poder vinculado pode
resolver o problema. s vezes, necessrio se faz um pedao do vinculado
amarrado com outro pedao do normativo.
Mas, se os dois pedaos anteriores no forem suficientes para resolver o fato
social, vamos colocar um terceiro pedao nesse vetor para atingir o fato social.
Esse terceiro pedao o poder discricionrio.
A concluso a que se chega que o poder discricionrio um decorrente lgico
do vinculado e do normativo, assim:

POVO PODER POLTICO ESTADO PODER ADMINISTRATIVO


ADMINISTRAO PBLICA ADMINISTRAO PRINCPIO DA LEGALIDADE
PODER VINCULADO... PODER NORMATIVO... PODER
DISCRICIONRIO...

Natureza jurdica da discricionariedade


A doutrina clara ao dizer que, por meio do exerccio desse poder, ao
administrador dada CERTA LIBERDADE para resolver um dado problema
social ou alguma outra demanda interna do prprio Estado.
O professor Hely Lopes Meirelles, nesse sentido, diz que:
Convm esclarecer que poder discricionrio no se confunde com
poder arbitrrio. Discricionariedade e arbtrio no atitudes inteiramente
diversas. Discricionariedade liberdade de ao administrativa, dentro
dos limites permitidos em lei; arbtrio ao contrria10 ou
excedente11 da lei. Ato discricionrio, quando autorizado pelo Direito,
legal e vlido; ato arbitrrio sempre ilegtimo e invlido. (p.
109/110)

Ento, o esquema o seguinte:


10

Aqui, em tese, caracteriza-se o desvio de finalidade.

11

Aqui, em tese, caracteriza-se o excesso de poder.

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A nuvem do Estado, por meio da mquina administrativa, emana um vetor
(corda) inicial, denominado poder vinculado (diretamente ligado lei), com
o escopo de direcionar uma soluo para certa demanda social. Se a extenso
desse vetor no for suficiente, de per si, para resolver tal demanda, ento o
vetor vinculado complementado pelo vetor normativo. Se os dois primeiros
no forem suficientes, ento eles so complementados pelo vetor
discricionrio.
A discricionariedade do poder discricionrio imputa ao administrador certa
liberdade, pois tal liberdade no absoluta, mas a partir da lei. Essa liberdade
que o administrador tem limitada pela lei.
Ento, podemos concluir que o poder discricionrio limitado (ou, ao menos,
dirigido, direcionado) pelo poder vinculado e pelo poder normativo.
Agora, repare bem uma interessante jurisprudncia do STJ onde se afirma que,
na verdade, todo ato administrativo vinculado, sendo que a
discricionariedade no se traduz em ato, sendo to-somente um poder do
administrador:
ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL - MILITAR - SARGENTO
DO QUADRO COMPLEMENTAR DA AERONUTICA - INGRESSO E
PROMOO NO QUADRO REGULAR DO CORPO DE PESSOAL
GRADUADO - ESTGIO PROBATRIO NO CONVOCADO CONDIO "SINE QUA NON" - APLICAO DO ART. 49 DO
DECRETO N 68.951/71 - RECURSO ESPECIAL - LIMITAO DA
DISCRICIONARIEDADE
MORALIDADE
PBLICA,
RAZOABILIDADE
E
PROPORCIONALIDADE.
1.
A
discricionariedade atribuda ao Administrador deve ser
usada com parcimnia e de acordo com os princpios da
moralidade
pblica,
da
razoabilidade
e
da
proporcionalidade, sob pena de desvirtuamento. 2. As
razes para a no convocao de estgio probatrio, que
condio indispensvel ao acesso dos terceiros sargentos do
quadro complementar da Aeronutica ao quadro regular, devem
ser aptas a demonstrar o interesse pblico. 3. Decises desse
quilate no podem ser imotivadas. Mesmo o ato decorrente do
exerccio do poder discricionrio do administrador deve ser
fundamentado, sob pena de invalidade. 4. A diferena entre
atos oriundos do poder vinculado e do poder discricionrio
est na possibilidade de escolha, inobstante, ambos
tenham de ser fundamentados. O que discricionrio o
poder do administrador. O ato administrativo sempre
vinculado, sob pena de invalidade. 5. Recurso conhecido e
provido. (RESP 199500599678, ANSELMO SANTIAGO, STJ SEXTA TURMA, DJ DATA:09/06/1997 PG:25574 RSTJ VOL.:00097
PG:00404, grifei)

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Elementos genticos do poder discricionrio
A ideia de gentica est ligada ideia de origem, vale dizer, um cdigo que
define a origem, bem como a continuidade da estrutura de um ser. O ser aqui
o Estado. O Estado pratica atos porque tem poder. Ento, qual a gentica do
poder discricionrio?
Na mais profunda essncia (gentica) da discricionariedade do poder
discricionrio h 4 elementos componentes que determinam a substanciao
de tal instituto jurdico, quais sejam: convenincia e oportunidade, bem assim
razoabilidade e proporcionalidade.
Eu costumo relacionar os elementos supracitados em dois grupamentos.
No grupamento 1 encontram-se a convenincia e a oportunidade. No
grupamento 2 encontram-se a razoabilidade e a proporcionalidade.
No grupo 1 esto as orientaes bsicas do exerccio da liberdade. No grupo 2
os elementos ali contidos tm fora de lei ordinria. No so lei propriamente
dito, mas tm fora de lei.
A convenincia se relaciona ideia de utilidade. A oportunidade se relaciona
ideia de necessidade.
Por sua vez, a razoabilidade se relaciona ideia de uso da razo... uma
espcie de bom senso do administrador. A razoabilidade, na Lei 9.784/99,
a vedao de imposio de obrigaes, restries e sanes em medida
superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse
pblico.
A proporcionalidade, em grosso modo, uma proporo, ou seja, uma
medida, uma razo.
Na Matemtica a razo uma frao. Em Direito Administrativo, no numerador
dessa razo (frao, proporo) vem o fins administrativos e no
denominador, os meios (caminhos, mtodos, tcnicas). Ento a
proporcionalidade um razo entre meios e fins, uma medida entre os meios e
os fins. uma equao de explicita os meios adequados para que o Estado
possa atingir os fins delineados pela Lei e o interesse pblico.
A proporcionalidade uma adequao entre meios e fins (Lei 9.784/99).
A proporcionalidade medida, pois a Administrao no pode tomar decises
alm (a mais) do necessrio ou aqum (a menos) do necessrio, mas na
medida da necessidade do fato social (para os atos externos) ou, para os atos
internos, na medida da necessidade da prpria Administrao.

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Jurisprudncia
Observe o seguinte caso o qual denota uma aplicao da discricionariedade do
Poder Pblico, consoante a jurisprudncia do TRF1:
(...) "A Administrao Pblica, observados os limites ditados pela
Constituio Federal, atua de modo discricionrio ao instituir o
regime jurdico de seus agentes e ao elaborar novos Planos de
Carreira, no podendo o servidor a ela estatutariamente
vinculado invocar direito lquido adquirido para reivindicar
enquadramento diverso daquele determinado pelo Poder Pblico,
com fundamento em norma de carter legal." (RE 116.683,
Relator Ministro CELSO DE MELLO, RTJ 137/398)". (...). (AC
2005.38.00.031039-7/MG,
Rel.
Juza
Federal
Rosimayre
Gonalves De Carvalho, 2 Turma Suplementar,e-DJF1 p.483 de
24/10/2011)

Poder Hierrquico
O poder hierrquico, decorre do discricionrio, que decorre do normativo,
que decorre do vinculado.
O poder hierrquico um dos tipicamente utilizados na funo administrativa e
tem por objetivo fundamental criar uma espcie de escalonamento das funes
exercidas pelos rgos administrativos e pelos agentes administrativos.
um poder que efetiva as funes do administrador.
Quando fiz o curso superior em Administrao de Empresas, antes de me
formar em Direito, l eu aprendi que as funes do administrador so
basicamente as seguintes: POC3 = planejar, organizar, coordenar, comandar e
controlar.
O professor Hely Lopes Meirelles diz que o poder hierrquico estabelece uma
(...) relao de subordinao entre os servidores do seu quadro de pessoal.
Poder hierrquico e poder disciplinar no se confundem, mas andam juntos,
por serem os sustentculos de toda organizao administrativa. (p. 112).
Ademais, o poder hierrquico induz o funcionamento racional da estrutura
administrativa consoante uma configurao interna embasada em relaes que
asseguram a coordenao entre as diversas unidades que desenvolvem a
atividade administrativa.
A doutrina afirma ainda que no exerccio do poder hierrquico, as autoridades
competentes tm o poder de dar ordens, rever atos, avocar atribuies,
delegar competncias, fiscalizar tarefas etc.

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Em sala de aula, digo que o poder disciplinar deriva em dois: com um vetor
interno o qual origina o poder disciplinar e um vetor externo que origina, em
parte, o poder de polcia.

Poder disciplinar
Ento, o nosso esquema bsico da nossa matria vai caminhando assim:

POVO PODER POLTICO (manifestao primria do poder popular)


ESTADO PODER ADMINISTRATIVO (manifestao secundria do poder
popular) ADMINISTRAO PBLICA ADMINISTRAO PRINCPIO DA
LEGALIDADE PODER VINCULADO... PODER NORMATIVO... PODER
DISCRICIONRIO... PODER HIERRQUICO PODER DISCIPLINAR OU
PODER DE POLCIA ATO PROCESSO SERVIO...

O prof. Hely Lopes Meirelles define o poder disciplinar da seguinte forma:


(...) a faculdade de punir inteiramente as infraes funcionais dos
servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios
da Administrao. uma supremacia especial que o Estado exerce
sobre todos aqueles que se vinculam Administrao por relaes de
qualquer natureza, subordinando-se s normas de funcionamento do
servio ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva ou
transitoriamente. (p. 115)

O poder punitivo do Estado se d por meio da justia penal. Por sua vez, o
poder disciplinar a manifestao da Administrao, na sua funo
administrativa.
Ento, olha s: para resolver um determinado problema social, a soluo
comea com o poder vinculado, podendo ser complementado pelo poder
normativo que pode ser complementado pelo poder discricionrio que pode ser
complementado pelo poder disciplinar ou de polcia.
Mais detalhes sobre o exerccio subjetivo do poder disciplinar, contido no
regime jurdico-funcional dos agentes administrativos matria a ser analisada
no Mdulo III do curso de Direito Administrativo da UNICORP.
O que podemos dizer aqui o poder disciplinar corresponde a uma
manifestao do poder hierrquico (convergncia), cujo vetor tem uma direo
voltada para a prpria Administrao. ato interno.

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O poder de polcia tambm corresponde a uma manifestao do poder
hierrquico (convergncia), cujo vetor tem uma direo voltada para a
sociedade. ato externo.
Olha s como o poder disciplinar tem sua origem l no vinculado. O sistema
disciplinar tem origem na prpria lei. Em especial, destaca-se a Lei 8.112/90,
alm da prpria Constituio Federal.
As penas administrativas esto previstas em lei, numa gradao lgica
(diacrnica). Art. 127 da Lei 8.112/90: So penalidades disciplinares: I advertncia; II - suspenso; III - demisso; IV - cassao de aposentadoria ou
disponibilidade; V - destituio de cargo em comisso; VI - destituio de
funo comissionada.
Olha s como o prof. Hely Lopes Meirelles relaciona o poder disciplinar com o
pode discricionrio:
A apurao regular da falta disciplinar12 indispensvel para a
legalidade13
da
punio
interna14
da
Administrao15.
O
discricionarismo16 do poder disciplinar no vai ao ponto de permitir que
o superior hierrquico puna arbitrariamente17 o subordinado. (p. 117).

Poder de Polcia
Entendo que o poder de polcia uma espcie de derivativo do poder
hierrquico, cujo vetor se volta para a sociedade, limitando determinados
interesses individuais para fazer prevalecer, no caso concreto, o interesse
pblico, SE NUMA DETERMINADA SITUAO (fato social) HOUVER CHOQUE
(coliso) ENTRE TAIS INTERESSES.
O prof. Hely Lopes Meirelles assim define tal instituto jurdico:
Dentre os poderes administrativos, figura, com especial destaque,
o poder de polcia administrativa, que a Administrao Pblica
exerce sobre todas as atividades e bens que afetam ou possam
Procedimento decorrente da aplicao do princpio fundamental do devido processo legal e seus
consectrios lgicos da ampla defesa e do contraditrio.
12

13

= poder vinculado e poder normativo.

14

= o poder disciplinar interno em relao Administrao Pblica.

O autor usou aqui o termo Administrao no seu sentido objetivo, ou seja, com foco na atividade
administrativa.
15

16

= poder discricionrio.

17

O autor j analisou o fato de que a discricionariedade (ato legal) no se confunde com arbitrariedade (ato
ilegal).

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afetar a coletividade. Para esse policiamento, h competncias
exclusivas e concorrentes das trs esferas estatais, dada a
descentralizao poltico-administrativa decorrente do nosso
sistema constitucional.
(...)
Poder de polcia a faculdade de que dispe a Administrao
Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou
do prprio Estado.
Em linguagem menos tcnica, podemos dizer que o poder de
polcia o mecanismo de frenagem de que dispe a
Administrao Pblica para conter os abusos do direito individual.
Por esse mecanismo, que faz parte de toda Administrao, o
Estado detm a atividade dos particulares que se revelar
contrria, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, ao
desenvolvimento e segurana nacional. (p. 121/122)

Na sequncia da nossa matria, eu gostaria que voc observasse agora o


seguinte precedente jurisprudencial que abrange toda a base conceitual do
presente tpico, qual seja: poder de polcia administrativa.
Confronte:
ADMINISTRATIVO. PODER DE POLCIA. TRNSITO. SANO
PECUNIRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA.
IMPOSSIBILIDADE. 1. Antes de adentrar o mrito da
controvrsia, convm afastar a preliminar de conhecimento
levantada pela parte recorrida. Embora o fundamento da origem
tenha sido a lei local, no h dvidas que a tese sustentada pelo
recorrente em sede de especial (delegao de poder de polcia)
retirada, quando o assunto trnsito, dos dispositivos do Cdigo
de Trnsito Brasileiro arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na
medida em que estes artigos tratam da competncia dos rgos
de trnsito. O enfrentamento da tese pela instncia ordinria
tambm tem por conseqncia o cumprimento do requisito do
prequestionamento. 2. No que tange ao mrito, convm assinalar
que, em sentido amplo, poder de polcia pode ser conceituado
como o dever estatal de limitar-se o exerccio da propriedade e da
liberdade em favor do interesse pblico. A controvrsia em
debate a possibilidade de exerccio do poder de polcia por
particulares (no caso, aplicao de multas de trnsito por
sociedade de economia mista). 3. As atividades que envolvem
a consecuo do poder de polcia podem ser sumariamente
divididas em quatro grupo, a saber: (i) legislao18, (ii)
consentimento19, (iii) fiscalizao20 e (iv) sano21. 4. No
18

Poder Vinculado e Normativo.

19

Poder Discricionrio.

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mbito da limitao do exerccio da propriedade e da liberdade no
trnsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece
normas genricas e abstratas para a obteno da Carteira
Nacional de Habilitao (legislao); a emisso da carteira
corporifica a vontade o Poder Pblico (consentimento); a
Administrao instala equipamentos eletrnicos para verificar se
h respeito velocidade estabelecida em lei (fiscalizao); e
tambm a Administrao sanciona aquele que no guarda
observncia ao CTB (sano). 5. Somente os atos relativos ao
consentimento e fiscalizao so delegveis, pois aqueles
referentes legislao e sano derivam do poder de coero
do Poder Pblico. 6. No que tange aos atos de sano, o bom
desenvolvimento por particulares estaria, inclusive, comprometido
pela busca do lucro - aplicao de multas para aumentar a
arrecadao. 7. Recurso especial provido. (RESP 200600252881,
MAURO CAMPBELL MARQUES, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE
DATA:10/12/2009 RIP VOL.:00059 PG:00267 RT VOL.:00894
PG:00147.)

Para os servidores da Justia Federal importante saber que a Administrao


titular de poderes administrativos oriundos da lei.
A prpria lei, por sua natureza e pela maneira que a Constituio Federal
arruma sua relao com o Estado de Direito e a Administrao, a fonte de
energia administrativa que gera o poder vinculado.
O poder vinculado potencializado22 pelo poder normativo, sendo este o
disciplinador (regulamentador) daquele.
O poder discricionrio vem a ampliar ainda mais a efetividade da mquina
administrativa, pois concede ao administrador certa liberdade para a resoluo
das demandas sociais.
Na sequncia vem o poder hierrquico que imputa mais alto grau de
efetividade, j pela possibilidade de dinamismo que se possibilita mquina,
na distribuio de tarefas e na realizao das funes administrativas.
Caso a matriz organizacional no funcione de forma adequada, vem ento a
possibilidade do uso do poder disciplinar (quando houver necessidade de
colocar nos eixos alguma questo interna da Administrao) ou poder de
polcia (quando houver a necessidade de colocar nos eixos alguma atividade
privada).
20

Poder Discricionrio.

21

Poder Hierrquico.

O incremento de potncia vem pela ampliao das hipteses de incidncia (direito objetivo), por meio da
regulamentao de determinados institutos jurdicos relativamente ao fato social. Tanto assim que a ausncia
de regulamentao enseja mandado de injuno.
22

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Da problemtica tributria
Outra questo bem interessante a respeito do poder de polcia diz respeito ao
seu direito subjetivo.
O chamado direito subjetivo, no contexto que necessrio se faz nesta unidade,
o exerccio do direito. A titularidade total do direito subjetivo do poder de
polcia do Estado.
Como vimos acima, somente os atos relativos ao consentimento e
fiscalizao so delegveis ao particular, pois aqueles referentes
legislao e sano derivam do poder de coero do Poder Pblico, sendo
ento, indelegveis.
Assim sendo, na regra, a titularidade do poder de polcia do Estado. Dentre
as manifestaes do poder de polcia supracitadas (consentimento,
fiscalizao, legislao, sano), h uma tese em que somente quando o
Estado pratica um ato de sano, decorrente desse seu poder de polcia, que
efetivamente usou o poder, criando, para o Estado um crdito de natureza
tributria.
Na jurisprudncia, tal problemtica comea assim:
EMENTA:
DIREITO CONSTITUCIONAL, TRIBUTRIO E
ADMINISTRATIVO. TAXA DE LOCALIZAO E FUNCIONAMENTO.
ARTIGO 145, II, DA CONSTITUIO FEDERAL. FISCALIZAO.
PODER DE POLCIA. SMULA 279. 1. A Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios podero instituir taxas, em
razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao,
efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e
divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua
disposio. o que estatui a Constituio Federal, no art.
145 e seu inciso II, focalizados no R.E. 2. Interpretando essa
norma, assim como as que a precederam, seja na
Constituio anterior, seja no Cdigo Tributrio Nacional, a
jurisprudncia do S.T.F. firmou-se no sentido de que s o
exerccio efetivo, por rgo administrativo, do poder de
polcia, na primeira hiptese, ou a prestao de servios,
efetiva ou potencial, pelo Poder Pblico, ao contribuinte, na
segunda hiptese, que legitimam a cobrana de taxas,
como a de que se trata neste Recurso: taxa de localizao e
funcionamento. 3. No caso, o acrdo extraordinariamente
recorrido negou ter havido efetivo exerccio do poder de polcia,
mediante atuao de rgos administrativos do Municpio, assim
como qualquer prestao de servios, efetiva ou potencial, pelo
Poder Pblico, ao contribuinte, que justificasse a imposio da
taxa em questo. 4. As assertivas do acrdo repousaram na
interpretao das provas dos autos ou do direito local, que no
pode ser revista, por esta Corte, em R.E. (Smulas 279 e 280). 5.

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81

CONTROLE ADMINISTRATIVO DAS ATIVIDADES DO ESTADO:


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Precedentes. 6. R.E. no conhecido. (RE 140278, SYDNEY
SANCHES, STF)

Ento, POR EXEMPLO, se um estabelecimento privado de natureza comercial


receber a visita dos fiscais da vigilncia sanitria (da ANVISA) e se esses
agentes vierem somente a fiscalizar, no encontrando irregularidade alguma,
ento, no houve o EFETIVO EXERCCIO (direito subjetivo do Estado) DO
PODER DE POLCIA.
Mas, se esses fiscais encontrarem alguma irregularidade e se vierem a multar
o estabelecimento, recolher produtos ou at mesmo fechar esse
estabelecimento, observados, claro, os consectrios lgicos do devido
processo legal e as medidas de cautela, ento, sim, nesses casos, houve o
EFETIVO EXERCCIO (direito subjetivo) DO PODER DE POLCIA, ensejar o
pagamento de uma taxa, alm da multa.
Sabemos que a multa uma espcie de crdito para o Estado, mas sem
natureza tributria. Ento, o responsvel pelo estabelecimento hipottico
citado alm de pagar a multa, pagar uma taxa.
Temos aqui outra problemtica bem interessante, pois consoante a
jurisprudncia, no se pode cobrar taxas em razo do efetivo exerccio do
poder de polcia para atividades vinculadas segurana pblica.
Nesse sentido dado acima, as taxas23 so concebidas para a realizao efetiva
de atividades administrativas, relativamente sua viabilidade financeira, pois
as taxas remuneram os servios pblicos. Mas, repito, o Estado no pode
instituir taxa para prestao de servios pblicos vinculados s atividades de
segurana pblica. Tais servios so indivisveis e custeados (financiados)
pelos crditos pblicos decorrentes dos impostos.

TEORIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS


Base conceitual
O que um ato administrativo? Vamos lembrar que estamos estudando
Direito Administrativo. O ato administrativo um assunto que interessa
Administrao, pois se essa estrutura tem poderes administrativos, ento pode
praticar atos administrativos.
Conforme a doutrina, todo ato administrativo, antes de ser administrativo
ato jurdico. S que a definio de ato jurdico est no Direito Civil.
23

Constituio da Repblica, art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero
instituir os seguintes tributos: I - impostos; II - taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela
utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou
postos a sua disposio; III - contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas.

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82

CONTROLE ADMINISTRATIVO DAS ATIVIDADES DO ESTADO:


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Contribuio do Direito Civil


Para o Direito Civil, toda pessoa, em princpio, tem personalidade. Quem tem
personalidade, tem vontade.
Ento, uma caracterstica marcante da pessoa a personalidade e uma
caracterstica marcante da personalidade a vontade (ou autonomia de
vontade).
Se a pessoa jurdica a que nos estamos referindo o Estado, ento, a
personalidade de direito pblico e a vontade corresponde quela que vem da
lei (ratio legis).
Quando o Estado manifesta concretamente a vontade da lei, por meio de seus
agentes (Teoria da Representao e Teoria da Imputao Volitiva), pratica ato
jurdico. Se essa manifestao ocorrer no mbito da Administrao, ocorre,
ento, o ato administrativo.
Nesse sentido, a ato administrativo uma manifestao unilateral de vontade
do Estado, nos termos da lei24 ou do interesse pblico25.
Todo ato civil e, consequentemente, o ato administrativo, produz efeitos
concretos nas relaes jurdicas decorrentes da manifestao de vontade do
Estado, por meio da Administrao mediante a interferncia dos respectivos
agentes pblicos.
OBSERVAO!... Apesar de o ato administrativo ser praticado sob a regncia
do direito pblico, considerado ato administrativo aquele praticado por
entidade de direito privado no exerccio da funo delegada do Poder Pblico
ou em razo dela, tal qual ocorre, por exemplo, com as concessionrias de
servio pblico.

Efeitos do ato administrativo


O ato administrativo produz os seguintes efeitos no mbito de sua atuao:
criar, adquirir, modificar, transferir, resguardar, declarar ou extinguir direitos,
deveres ou obrigaes aos administrados ou prpria Administrao.

Diferena entre requisitos e atributos


24

= ato vinculado.

25

= ato discricionrio.

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83

CONTROLE ADMINISTRATIVO DAS ATIVIDADES DO ESTADO:


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O ato administrativo acaba sendo um dos mais importantes mecanismos da
atividade administrativa, produzindo efeitos concretos no seio social e no
mbito do prprio Estado.
A doutrina, quando estuda os requisitos do ato administrativo, est
estudando, na verdade, seus elementos fundamentais. Os atributos, por sua
vez, como se fosse a sua potncia para produo dos efeitos j citados.
Observe atentamente o quadro a seguir:
REQUISITOS

ATRIBUTOS

o estudo do ser em si mesmo.

o estudo do que o ser capaz de fazer.

como se fosse o substantivo.

como se fosse o adjetivo.

Corresponde aos elementos do ato.

Corresponde qualidade dos elementos.

Requisitos do ato administrativo


So 5 os requisitos do ato administrativo: competncia, finalidade, forma,
motivo e objeto. Se somarmos o motivo e o objeto chegaremos ao mrito do
ato administrativo.
A competncia um poder atribudo ao agente da Administrao para o
desempenho especfico de suas funes. um requisito fundamental para
validade do ato administrativo, sendo, inclusive, IRRENUNCIVEL.
Genericamente, a finalidade do ato administrativo corresponde ao atendimento
do interesse pblico. Especificamente, a finalidade do ato administrativo
aquela indicada de forma implcita ou explcita pela lei.
A forma livre, mas o ato tem que ser formal. Como assim? O contedo
livre, mas o revestimento exteriorizador do ato requisito legal e fundamental
para sua perfeio. Via de regra, o ato obedece a uma linguagem formal e
orientada pelo Manual de Redao da Presidncia da Repblica. O ato escrito
ou, ao menos, veiculado em meios mecnicos, sendo vlido, em alguns casos,
o ato feito oralmente, desde que depois seja reduzido a termo.
A essa altura, importante que saibamos diferenar entre motivo e
motivao. Nesse sentido, veja s:
MOTIVO

MOTIVAO

a causa do ato.

a consequncia do ato.

apenas um dos requisitos do ato.

um princpio geral de direito.

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elemento restrito.

um conceito amplssimo.

a situao de direito ou de fato.

a fundamentao do ato.

o pra que...

o porque...

um dos requisitos do ato.

um dos princpios gerais do Direito.

Bem... continuando,o objeto o contedo, o tema, o assunto, o problema, a


coisa em si, por exemplo: ato de nomeao do servidor. O objeto a
nomeao. Ato de compra. A compra o objeto e assim por diante.

Teoria dos Motivos Determinantes


Quando o motivo no for exigido pela lei para a perfeio do ato, fica o agente
com a faculdade discricionria de pratic-lo, mesmo que no venha a explicitar
a sua motivao.
Caso o agente que no tem a obrigao de explicitar a motivao queira fazlo, ento fica vinculado (obrigado) ao contedo dessa motivao. Ento, o
administrador fica sujeito de demonstrar aos rgos de controle a efetiva
ocorrncia da motivao do ato.

Mrito do ato administrativo


Como dito, se somarmos o motivo com o objeto, chegaremos ao mrito do
ato administrativo. Para a doutrina, na verdade, o mrito ocorre na valorao
dos motivos e na consequente escolha do objeto do ato, sendo um aspecto
encontrado to-somente quando o agente vem a exercitar (direito subjetivo)
sua competncia discricionria.

Controle do mrito do ato administrativo pelo Judicirio


O tema que levanto com este tpico de suma importncia para a atividade
jurisdicional desenvolvida pela funo jurisdicional. At que ponto o Judicirio
pode se manifestar sobre a validade ou invalidade de um ato administrativo
(claro, se provocado para isso).
A doutrina clara no sentido de dizer que o Judicirio tem poderes plenos para
avaliar a legalidade do ato administrativo. Agora, olha s os seguintes
precedentes jurisprudenciais:
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(...) Legitimidade de parte. Mandado de segurana impetrado
contra o Governador do Estado da Guanabara. Legitimidade do
Estado do Rio de Janeiro para recorrer extraordinariamente. Ato
administrativo. Licena para construir. Ilegalidade. Erro do
despacho que concedeu a licena. Correo pela prpria
Administrao. Legitimidade. A Administrao Pblica pode
declarar a nulidade dos seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam
direitos (Sumulas 346 e 473). Se no ato administrativo praticado
no exerccio de poder vinculado, a vontade declarada, diversa da
vontade real por erro, esta em desacordo com a lei, e ele
invalido, por estar inquinado de ilegalidade. Recursos
extraordinrios conhecidos e providos. (RE 87501, RODRIGUES
ALCKMIN, STF)

(...) Assim, somente na hiptese de ilegalidade, ou


inobservncia
dos
princpios
orientadores
da
Administrao Pblica, dentre eles, a razoabilidade, a
proporcionalidade e a moralidade, se justificaria a
interveno do Judicirio, o que no o caso dos autos. 3.
Recurso e remessa necessria providos. (AC 200251010205427,
Desembargadora Federal MARIA ALICE PAIM LYARD, TRF2 OITAVA TURMA ESPECIALIZADA, DJU - Data::05/08/2008 Pgina::285.)

Voc reparou uma coisa?


Voc est lembrado que quando estudamos a gentica da discricionariedade
falamos em 4 elementos? Convenincia, oportunidade, razoabilidade,
proporcionalidade...
Voc lembra que o mrito est no ato discricionrio? E lembra tambm que o
Judicirio s adentra nas questes relativas legalidade?
Ento, poderamos concluir precipitadamente que o Judicirio no pode entrar
no mrito do ato discricionrio...
Mas... ... ... Cuidado!... O Judicirio no pode entrar no mrito do ato
discricionrio para se pronunciar quanto convenincia e oportunidade pela
prtica do ato, mas pode sim ingressar no mrito para avaliar a observncia do
princpio da razoabilidade e proporcionalidade at porque esses dois ltimos
elementos, muito embora estejam no mrito do ato discricionrio, no so
quesitos que orientam a liberdade do administrador pura e simplesmente.
Vamos lembrar, por fim, que a razoabilidade e proporcionalidade so princpios
que tm FLO = fora de lei ordinria.
Inclusive, olha s o que diz a doutrina, pois uma deciso que
obrigue o agente pblico a violar preceitos importantes para a estrutura de um
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Estado Democrtico de Direito de manifesta repercusso jurdica, eis que a
violao de um princpio, conforme o jurista Celso Antnio Bandeira de Melo,
(...) muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A
desateno ao principio implica ofensa no apenas a um
especifico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de
comandos. E a forma mais grave de ilegalidade ou
inconstitucionalidade, conforme o escalo do principio atingido,
porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso
de seus valores fundamentais, costumlia irremissvel a seu
arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra " (Celso
Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 1.
ed., So Paulo, Malheiros, 1999, p. 630).

Atributos do ato administrativo


So 5 os atributos do ato administrativo: autoexecutoriedade, presunes (de
legalidade, de legitimidade, de veracidade, de tipicidade), imperatividade,
exigibilidade, executoriedade.

Autoexecutoriedade
Por meio da autoexecutoriedade se diz que o ato administrativo um poderdever da Administrao. O ato praticado independentemente da autorizao
do Judicirio, sob pena de violao do princpio da separao dos poderes.
O ato auto-executvel, isto , independe de provocao. A autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos ensejam de imediata
e direta execuo pela prpria Administrao.
No Judicirio ns somos regidos, quanto atividade tpica, pelo princpio da
inrcia: o juiz s poder exercer sua jurisdio se para isso provocado. Na
Administrao diferente: o ato deve ser praticado mesmo sem provocao.
Pode ser tambm por provocao, mas pode ser independentemente de
provocao.
A Administrao regida pelo princpio do impulso oficial.
Ateno!... Tal ideia se estende para toda a atividade administrativa, inclusive
para o processo administrativo, para servios pblicos. No s isso!... Entendo
que a alta atividade do Estado, no que toca funo Executiva, regida
tambm por essa ideia do impulso oficial (executoriedade). Nesse sentido,
dever do Estado definir as polticas pblicas que fundamentam ideologicamente
os diversos sistemas administrativos.

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Das presunes e sua relatividade
O segundo atributo lgico dos atos administrativos so as presunes. Nesse
sentido, h 4: presuno de legalidade, presuno de legitimidade, presuno
de veracidade e presuno de tipicidade.
Por meio da presuno de legalidade, se diz que o ato administrativo
presumivelmente conforme a lei. A legalidade o primeiro e mais importante
princpio do Estado, de toda sua estrutura e atividade, em todos os nveis
federativos, em todos os poderes. o mais profundo de todos os princpios.
Ento, quanto a autoridade competente pratica um ato administrativo, partese do pressuposto que o ato foi praticado conforme a legalidade, ou seja que a
lei foi observada.
A presuno de legitimidade se relaciona ideia de que a autoridade que
praticou o ato competente para tal. uma presuno que se liga ideia de
competncia, isto , de autorizao legal para a prtica do ato. Todo o ato
presume-se praticado pela autoridade correta.
A presuno de veracidade diz respeito verdade dos fatos. Presume-se que
os atos administrativos tm uma base ftica conforme a verdade dos fatos.
Todo ato deve ser fundamentado (motivao). A motivao do ato se divide
em duas partes: base de fato e base de direito. Na fundamentao do ato,
dever do administrador explicitar a justificativa (prognose) a
fundamentao de fato e de direito do ato.
Parte-se do pressuposto de que o ato foi praticado conforme a verdade dos
fatos.
A presuno de tipicidade diz respeito ideia de que a lei foi aplicada
corretamente. O administrador acertou em aplicar a lei n. x, artigo y, inciso
z, pargrafo tal e etc... A presuno de tipicidade tambm diz que o
administrador acertou na interpretao na lei, conforme o melhor direito, a
jurisprudncia, a doutrina e as smulas dos tribunais, principalmente a smula
vinculante que, vamos lembrar, vincula no s o Judicirio, mas a prpria
Administrao.
ATENO!... Todas as presunes afetas ao ato administrativo SO
RELATIVAS (em latim, presuno iuris tantum), isto , admitem prova em
contrrio. Mas, como a presuno se opera a favor da Administrao, o
particular que deve provar que as presunes citadas possuem vcios (erros,
inobservncia).

Imperatividade

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A imperatividade um atributo que explicita o poder de imprio do Estado. A
imperatividade impe a coero para o seu cumprimento ou execuo. uma
fora impositiva prpria do Estado. O ato deve ser cumprido, vale dizer,
observado pelo particular, enquanto no for revogado ou anulado. Da se dizer
que a imperatividade implica que a imposio do ato independe da anuncia do
administrado.
Diz-se que no uma qualidade presente em TODOS os atos, pois alguns
deles so meramente operativos ou negociais. Isso ocorre porque existem atos
cujos efeitos convergem exclusivamente para o particular.

Exigibilidade e executoriedade
Alguns doutrinadores entendem que a exigibilidade e a executoriedade podem
ser considerados atributos do ato administrativo, muito embora no seja um
atributo que vem a ocorrer em todos os casos.
A exigibilidade exsurge quando o ato administrativo exigir o adimplemento de
uma obrigao e esse adimplemento no ocorre. O destinatrio do ato se
mostra devedor.
No caso citado acima, como fator decorrente da imperatividade, o Estado
implementar os chamados meios indiretos de coero.
Se o titular da obrigao continuar em situao de inadimplncia, ou seja,
mesmo depois que a Administrao j lhe imps meios indiretos de coero, o
Estado pode partir para buscar seu crdito, no Poder Judicirio, por meios
diretos de coero, surgindo, da, da executoriedade.

Validade e invalidao do ato administrativo


Por causa dos requisitos e atributos do ato, o ato administrao nasce com a
condio de validade. Em princpio, o ato administrativo j nasce para ser
vlido e eficaz.
Mas... ... ... podem ocorrer problemas que tornariam o ato invlido.
A Smula 473 do STF imputa Administrao o dever de rever seus prprios
atos. Nesse caso, se a Administrao encontrar algum problema que pode
levar o ato invalidao, deve revog-lo ou anul-lo.
No s isso, mas a prpria Lei 9.784/99 (art. 53 e ss) diz que a Administrao
deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode
revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos.
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O direito da Administrao de anular os atos administrativos
efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos,
em que foram praticados, salvo comprovada m-f. No
patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se-
primeiro pagamento.

de que decorram
contados da data
caso de efeitos
da percepo do

Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade


administrativa que importe impugnao validade do ato.
Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico
nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero
ser convalidados pela prpria Administrao.
Assim sendo, veja-se que a
efeitos do ato administrativo
conveniente. A revogao se
proativos, ou seja, dali para
seus efeitos ex nunc.

revogao corresponde a um desfazimento dos


na hiptese de o ato j no ser mais oportuno ou
opera desde o instante da revogao, com efeitos
frente. Em latim dizemos que a revogao opera

A anulao corresponde a um desfazimento dos efeitos do ato administrativo


na hiptese de o ato ter violado literalmente a lei. O ato ilegal deve ser
anulado. A anulao desfaz o ato desde a origem, ou seja, desde o momento
em que o ato foi praticado no passado. Dizemos que a anulao opera seus
efeitos retroativamente e, em latim, dizemos que a anulao opera seus
efeitos de desfazimento do ato de maneira ex tunc.

TEORIA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO


Base conceitual
A Administrao, na sua perspectiva
perspectiva formal ou perspectiva
administrativa.

objetiva, tambm chamada de


funcional, revela a atividade

Mas, para que haja atividade, mister se faz uma espcie de carga
energtica. Essa energia administrativa, advinda de uma matriz do poder
poltico, gera uma potncia chamada de poderes administrativos.
Quem tem poder, pode praticar o ato. A SOMA DE VRIOS ATOS
ADMINISTRATIVOS PARA RESOLVER UM PROBLEMA COMPLEXO SE CHAMA
PROCESSO ADMINISTRATIVO.
Como visto, h problemas simples que so resolvidos por um s ato. Por sua
vez, h problemas complexos que devem ser resolvidos por uma composio
pr-ordenada e lgico-sequencial de atos.

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Quanto vrios atos so praticados num sistema diacrnico 26 para resolver um
mesmo problema (objeto) configura-se o processo administrativo.

Processo e procedimento
O prof. Hely Lopes Meirelles diz que:
Processo o conjunto de atos coordenados para a obteno de deciso
sobre uma controvrsia no mbito judicial ou administrativo;
procedimento o modo de realizao do processo, ou seja, o rito
processual.

Do objeto
A Lei 9.784/99 estabelece normas bsicas sobre o processo administrativo no
mbito da Administrao Federal direta e indireta. Os preceitos desta Lei
tambm se aplicam aos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio da Unio,
quando no desempenho de funo administrativa.
Ademais, os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por
lei prpria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos da Lei
Geral, ou seja, Lei 9.784/99.
Ento, a Lei 9.784/99 uma Lei Geral do processo administrativo. Existem
processos especficos que so regidos por outras leis, de natureza mais
especfica. Essas leis especficas devem seguir os princpios gerais da Lei
9.784/99.
Essa a abrangncia espacial da legislao, definindo seu objeto.

Teleologia da legislao
A teleologia a cincia que estuda os objetivos de alguma coisa. A legislao
que regula as regras gerais do processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica diz que a norma em comento tem por objetivo, em
especial, promover a proteo dos direitos dos administrados e o melhor
cumprimento dos fins da Administrao.

Metalinguagem
A diacronia corresponde a uma sequncia. No nosso caso, uma sequncia de atos administrativos que
formam o processo administrativo. Dia em grego = atravs; cronos = tempo. Ento, a anlise diacrnica
aquela feita atravs do tempo. O processo administrativo, alis, como qualquer processo, corresponde a
uma sequncia lgica, ordenada (ou melhor, pr-ordenada), temporal, de atos administrativos.
26

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A metalinguagem uma espcie de linguagem de dicionrio. a linguagem
que explica a prpria linguagem. Na Lei 9.784/99 h um mini-dicionrio o
qual diz que para os fins da Lei Geral do processo administrativo, consideramse:

rgo: a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao


direta e da estrutura da Administrao indireta;

Entidade: a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica;

Autoridade: o servidor ou agente pblico dotado de poder de deciso.

Princpios aplicveis
Curiosamente, a legislao do processo administrativo, ou seja, a lei geral,
disciplina princpios de direito que no servem s para o processo
administrativo, mas para todo o sistema administrativo.
Nesse sentido, a Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos
princpios
da
legalidade,
finalidade,
motivao,
razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica,
interesse pblico e eficincia.
Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de:
Atuao conforme a lei e o Direito (legalidade);
Atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de
poderes ou competncias, salvo autorizao em lei (finalidade, moralidade,
interesse pblico);
Objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo
pessoal de agentes ou autoridades (impessoalidade);
Atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f (moralidade
e eticidade);
Divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de
sigilo previstas na Constituio (publicidade27);
Adequao entre meios e fins (proporcionalidade), vedada a imposio de
obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas estritamente
necessrias ao atendimento do interesse pblico (razoabilidade);

27

Ateno!.. o Princpio da Publicidade no exige que todos os atos sejam publicados somente no Dirio
Oficial.

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Indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a deciso
(motivao28);
Observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos
administrados (formalidade);
Adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de
certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados (simplicidade e
efetividade);
Garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais,
produo de provas e interposio de recursos, nos processos de que
possam resultar sanes e nas situaes de litgio (devido processo legal e
seus consectrios lgicos da ampla defesa e do contraditrio inclusive, no
prosseguimento do processo, ser garantido direito de ampla defesa ao
interessado29);
Proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as previstas em
lei (gratuidade, nesse sentido, vide tambm a Smula Vinculante n. 21 do
STF30;
Impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da atuao
dos interessados (impulso oficial);
Interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de
nova interpretao (segurana jurdica).

Direitos dos administrados


Segue agora uma espcie de mini-cdigo de tica processual, onde so
explicitados os direitos e deveres dos administrados.
O administrado tem os seguintes direitos perante a Administrao, sem
prejuzo de outros que lhe sejam assegurados:

Ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que devero


facilitar o exerccio de seus direitos e o cumprimento de suas obrigaes;

28

Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos (art.
50 da Lei 9.784/99).
29

As sanes, a serem aplicadas por autoridade competente, tero natureza pecuniria ou consistiro em
obrigao de fazer ou de no fazer, assegurado sempre o direito de defesa.
30

= INCONSTITUCIONAL A EXIGNCIA DE DEPSITO OU ARROLAMENTO PRVIOS DE


DINHEIRO OU BENS PARA ADMISSIBILIDADE DE RECURSO ADMINISTRATIVO.

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Ter cincia da tramitao dos processos administrativos em que tenha a


condio de interessado, ter vista dos autos, obter cpias de documentos
neles contidos e conhecer as decises proferidas;

Formular alegaes e apresentar documentos antes da deciso, os quais


sero objeto de considerao pelo rgo competente;

Fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatria


a representao, por fora de lei.

Deveres do administrado
So deveres do administrado perante a Administrao, sem prejuzo de outros
previstos em ato normativo:

Expor os fatos conforme a verdade;

Proceder com lealdade, urbanidade e boa-f;

No agir de modo temerrio;

Prestar as informaes que lhe forem solicitadas e colaborar para o


esclarecimento dos fatos.

Prazos
Os prazos comeam a correr a partir da data da cientificao oficial, excluindose da contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.
Considera-se prorrogado o prazo at o primeiro dia til seguinte se o
vencimento cair em dia em que no houver expediente ou este for encerrado
antes da hora normal.
Os prazos expressos em dias contam-se de modo contnuo. Os prazos fixados
em meses ou anos contam-se de data a data. Se no ms do vencimento no
houver o dia equivalente quele do incio do prazo, tem-se como termo o
ltimo dia do ms.
Salvo motivo de fora maior devidamente comprovado, os prazos processuais
no se suspendem.

Fases do processo

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Como vimos,
agrupada em
postulatria).
de decisria
revisional.

o processo uma sequncia de atos. Essa sequncia pode ser


fases. A primeira fase chamada de introdutria (ou, tambm,
A segunda fase chamada de instrutria; a terceira chamada
(incluindo os recursos, se houver) e, por fim, vem a fase

Incio do processo
Essa a fase postulatria. Diz-se que o processo administrativo pode iniciar-se
de ofcio (princpio da oficialidade, impulso oficial) ou a pedido de interessado
(mediante o exerccio do direito subjetivo de petio o documento inicial,
nesse caso, normalmente, um requerimento).
O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida
solicitao oral, deve ser formulado por escrito e conter os seguintes dados:
rgo ou autoridade administrativa a que se dirige;
Identificao do interessado ou de quem o represente;
Domiclio do requerente ou local para recebimento de comunicaes;
Formulao do pedido, com exposio dos fatos e de seus fundamentos;
Data e assinatura do requerente ou de seu representante.
vedada Administrao a recusa imotivada de recebimento de documentos,
devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais
falhas.
Os rgos e entidades administrativas devero elaborar modelos ou
formulrios padronizados para assuntos que importem pretenses
equivalentes, em obedincia ao princpio da simplicidade e objetividade
processuais.

Litisconsrcio
Quando os pedidos de uma pluralidade de interessados tiverem contedo e
fundamentos idnticos, podero ser formulados em um nico requerimento,
salvo preceito legal em contrrio.
O litisconsrcio ocorre quando h mais de uma parte interessada no mesmo
plo processual. Em nome do princpio da celeridade processual, melhor ter
um s processo com vrias pessoas, quando houver que se resolver um s
assunto, do que vrios processos, cada um com uma s parte, para resolver o
mesmo assunto, ao mesmo tempo.
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Interessados
Quem so os interessados? como se fossem as partes do processo. Mas,
em Direito Administrativo ns no usamos o termo parte, no mesmo sentido
do processo civil, por que, em tese, o processo administrativo no nasce de
uma lide (litgio, querela, pretenso resistida).
Podemos falar em partes interessadas no processo administrativo ou,
simplesmente, os legitimados para buscar um direito perante a Administrao.
Nesse sentido, diz a lei que so legitimados como interessados no processo
administrativo:
Pessoas fsicas ou jurdicas que o iniciem como titulares de direitos ou
interesses individuais ou no exerccio do direito de representao;
Aqueles que, sem terem iniciado o processo, tm direitos ou interesses que
possam ser afetados pela deciso a ser adotada;
As organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;
As pessoas ou as associaes legalmente constitudas quanto a direitos ou
interesses difusos.
OBS: So capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de
dezoito anos, ressalvada previso especial em ato normativo prprio.

Competncia
Definido o incio do processo e a legitimidade das partes interessadas, agora
preciso definir a autoridade competente para resolver o caso. Alis, como
vimos, a competncia o primeiro e mais importante requisito do ato
administrativo.
A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que
foi atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e avocao legalmente
admitidos.
Um rgo administrativo e seu titular podero, se no houver impedimento
legal, delegar parte da sua competncia a outros rgos ou titulares, ainda que
estes no lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente,
em razo de circunstncias de ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou
territorial.
Ateno!... No podem ser objeto de delegao:
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A edio de atos de carter normativo;
A deciso de recursos administrativos;
As matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade.
O ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio oficial. O
ato de delegao revogvel a qualquer tempo pela autoridade delegante.

Impedimentos e suspeio
impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
Tenha interesse direto ou indireto na matria;
Tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou
representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge,
companheiro ou parente e afins at o terceiro grau;
Esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou
respectivo cnjuge ou companheiro.
Ento, admitido o processo, ou seja, presentes todos os requisitos iniciais de
validade e desenvolvimento regular do processo, passa-se fase de instruo.

Caracterizao da fase instrutria


Nessa fase, ocorre o levantamento de dados para orientar a deciso que ver
depois.
Segundo a lei, as atividades de instruo destinadas a averiguar e comprovar
os dados necessrios tomada de deciso realizam-se de ofcio ou mediante
impulso do rgo responsvel pelo processo, sem prejuzo do direito dos
interessados de propor atuaes probatrias.
O rgo competente para a instruo far constar dos autos os dados
necessrios deciso do processo.
Os atos de instruo que exijam a atuao dos interessados devem realizar-se
do modo menos oneroso para estes.
So inadmissveis no processo administrativo as provas obtidas por meios
ilcitos.

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nus da prova
Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuzo do
dever atribudo ao rgo competente para a instruo.
Quando o interessado declarar que fatos e dados esto registrados em
documentos existentes na prpria Administrao responsvel pelo processo ou
em outro rgo administrativo, o rgo competente para a instruo prover,
de ofcio, obteno dos documentos ou das respectivas cpias.
O interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da deciso, juntar
documentos e pareceres, requerer diligncias e percias, bem como aduzir
alegaes referentes matria objeto do processo.
Quando for necessria a prestao de informaes ou a apresentao de
provas pelos interessados ou terceiros, sero expedidas intimaes para esse
fim, mencionando-se data, prazo, forma e condies de atendimento.
No sendo atendida a intimao, poder o rgo competente, se entender
relevante a matria, suprir de ofcio a omisso, no se eximindo de proferir a
deciso.
Quando dados, atuaes ou documentos solicitados ao interessado forem
necessrios apreciao de pedido formulado, o no atendimento no prazo
fixado pela Administrao para a respectiva apresentao implicar
arquivamento do processo.
Os interessados sero intimados de prova ou diligncia ordenada, com
antecedncia mnima de trs dias teis, mencionando-se data, hora e local de
realizao.
Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um rgo consultivo, o parecer
dever ser emitido no prazo mximo de quinze dias, salvo norma especial ou
comprovada necessidade de maior prazo.
Se um parecer obrigatrio e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o
processo
no
ter
seguimento
at
a
respectiva
apresentao,
responsabilizando-se quem der causa ao atraso.
Se um parecer obrigatrio e no vinculante deixar de ser emitido no prazo
fixado, o processo poder ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa,
sem prejuzo da responsabilidade de quem se omitiu no atendimento.
Quando por disposio de ato normativo devam ser previamente obtidos
laudos tcnicos de rgos administrativos e estes no cumprirem o encargo no
prazo assinalado, o rgo responsvel pela instruo dever solicitar laudo
tcnico de outro rgo dotado de qualificao e capacidade tcnica
equivalentes.

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Em caso de risco iminente, a Administrao Pblica poder motivadamente
adotar providncias acauteladoras sem a prvia manifestao do interessado.
Os interessados tm direito vista do processo e a obter certides ou cpias
reprogrficas dos dados e documentos que o integram, ressalvados os dados e
documentos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito privacidade,
honra e imagem.
O rgo de instruo que no for competente para emitir a deciso final
elaborar relatrio indicando o pedido inicial, o contedo das fases do
procedimento e formular proposta de deciso, objetivamente justificada,
encaminhando o processo autoridade competente.

Prova recusada
Somente podero ser recusadas, mediante deciso fundamentada, as provas
propostas pelos interessados quando sejam ilcitas, impertinentes,
desnecessrias ou protelatrias.

Audincias pblicas (amicus curae)


Uma das mais importantes formas de instruo se d por meio de audincias
pblicas. Segundo a doutrina, h, aqui, a efetivao de uma das mais
importantes formas de democracia direta, pois nas audincias pblicas o povo
ouvido pela Administrao.
A legislao diz que quando a matria do processo envolver assunto de
interesse geral, o rgo competente poder, mediante despacho motivado,
abrir perodo de consulta pblica para manifestao de terceiros, antes da
deciso do pedido, se no houver prejuzo para a parte interessada.

Forma, tempo e lugar dos atos do processo


na fase instrutria que vamos observar a necessidade do cumprimento das
regras processuais de validade a respeito da tramitao processual.
Nesse sentido, os atos do processo administrativo no dependem de forma
determinada seno quando a lei expressamente a exigir.
Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo, com a
data e o local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel.
O processo dever ter suas pginas numeradas seqencialmente e rubricadas.
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Os atos do processo devem realizar-se em dias teis, no horrio normal de
funcionamento da repartio na qual tramitar o processo.
Sero concludos depois do horrio normal os atos j iniciados, cujo adiamento
prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano ao interessado ou
Administrao. Esse o princpio da soluo de continuidade.
Inexistindo disposio especfica, os atos do rgo ou autoridade responsvel
pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados
no prazo de cinco dias, salvo motivo de fora maior. Essa a regra do
chamado prazo geral.
Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente na sede do rgo,
cientificando-se o interessado se outro for o local de realizao.

Comunicao dos atos


O rgo competente perante o qual tramita o processo administrativo
determinar a intimao do interessado para cincia de deciso ou a efetivao
de diligncias.
A intimao dever conter:
Identificao do intimado e nome do rgo ou entidade administrativa;
Finalidade da intimao;
Data, hora e local em que deve comparecer;
Se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar;
Informao da continuidade do processo independentemente do seu
comparecimento;
Indicao dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
A intimao observar a antecedncia mnima de trs dias teis quanto data
de comparecimento. As intimaes sero nulas quando feitas sem observncia
das prescries legais, mas o comparecimento do administrado supre sua falta
ou irregularidade.
O desatendimento da intimao no importa o reconhecimento da verdade dos
fatos, nem a renncia a direito pelo administrado. Nesse caso, no h que se
falar em revelia administrativa.
Devem ser objeto de intimao os atos do processo que resultem para o
interessado em imposio de deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio
de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.
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Sobre o tema, veja, ainda, a seguinte jurisprudncia:
MANDADO DE SEGURANA - WRIT IMPETRADO CONTRA ATO QUE
DETERMINOU A SUSPENSO DA PERMISSO DE PESCA DE
EMBARCAO PARTICULAR - RETIFICAO DO ATO IMPUGNADO
QUANTO DATA EM QUE OCORREU A INFRAO ADMINISTRATIVA PREJUDICIALIDADE DO WRIT QUANTO CONFIGURAO DO ILCITO
ADMINISTRATIVO - PODER DE POLCIA - MEDIDA AUTOEXECUTRIA PROCESSO ADMINISTRATIVO - AUSNCIA DE INTIMAO CERCEAMENTO DE DEFESA AFASTADO. 1. Retificao parcial do ato
impugnado que implica na prejudicialidade do writ no tocante ao
exame da configurao do ilcito administrativo. 2. Autoridade que,
respaldada pelo poder de polcia que lhe foi conferido, agiu nos limites
da lei, sancionando particular com medida autoexecutria. 3. Nos
termos do art. 26, 5, da Lei 9.784/99, o vcio decorrente da falta de
intimao do administrado sobre a instaurao de processo
administrativo resta superado nas hipteses em que o particular
comparece perante a Administrao e exerce o direito de defesa. 4.
Segurana denegada. (MS 201000058007, ELIANA CALMON, STJ PRIMEIRA SEO, DJE DATA:29/04/2010.)

Finalizao da fase instrutria


Encerrada a instruo, o interessado ter o direito de manifestar-se no prazo
mximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado. Ns
chamamos isso de alegaes finais.

O dever de decidir
A Administrao tem o dever de explicitamente emitir deciso nos processos
administrativos e sobre solicitaes ou reclamaes, em matria de sua
competncia.
Concluda a instruo de processo administrativo, a Administrao tem o prazo
de at trinta dias para decidir, salvo prorrogao por igual perodo
expressamente motivada.

Da fundamentao (motivao)
Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos
fundamentos jurdicos, quando:
Neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
Imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
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Decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
Dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
Decidam recursos administrativos;
Decorram de reexame de ofcio;
Deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de
pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
Importem anulao,
administrativo.

revogao,

suspenso

ou

convalidao

de

ato

A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em


declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres,
informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do
ato.
Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio
mecnico que reproduza os fundamentos das decises, desde que no
prejudique direito ou garantia dos interessados.
A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises
orais constar da respectiva ata ou de termo escrito.
Os elementos probatrios devero ser considerados na motivao do relatrio
e da deciso.

Desistncia e outros casos de extino do processo


O interessado poder, mediante manifestao escrita, desistir total ou
parcialmente do pedido formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponveis.
Havendo vrios interessados, a desistncia ou renncia atinge somente quem
a tenha formulado.
A desistncia ou renncia do interessado, conforme o caso, no prejudica o
prosseguimento do processo, se a Administrao considerar que o interesse
pblico assim o exige.
O rgo competente poder declarar extinto o processo quando exaurida sua
finalidade ou o objeto da deciso se tornar impossvel, intil ou prejudicado por
fato superveniente.

Recursos administrativos
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Os recursos ainda integram a fase decisria, pois compem a deciso
administrativa no processo administrativo. Nesse sentido, das decises
administrativas cabe recurso, em face de razes de legalidade (ato vinculado)
e de mrito (ato discricionrio).
O recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no a
reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhar autoridade superior.
Salvo exigncia legal, a interposio de recurso administrativo independe de
cauo.
Se o recorrente alegar que a deciso administrativa contraria enunciado da
smula vinculante, caber autoridade prolatora da deciso impugnada, se
no a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso autoridade
superior, as razes da aplicabilidade ou inaplicabilidade da smula, conforme o
caso.
O recurso administrativo tramitar no mximo
administrativas, salvo disposio legal diversa.

por

trs

instncias

Tm legitimidade para interpor recurso administrativo:


Os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;
Aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela
deciso recorrida;
As organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;
Os cidados ou associaes, quanto a direitos ou interesses difusos.
Salvo disposio legal especfica, de dez dias o prazo para interposio de
recurso administrativo, contado a partir da cincia ou divulgao oficial da
deciso recorrida.
Quando a lei no fixar prazo diferente, o recurso administrativo dever ser
decidido no prazo mximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos
pelo rgo competente. Esse prazo poder ser prorrogado por igual perodo,
diante de justificativa explcita.
O recurso interpe-se por meio de requerimento no qual o recorrente dever
expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos
que julgar convenientes.
Salvo disposio legal em contrrio, o recurso no tem efeito suspensivo. Mas,
havendo justo receio de prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da
execuo, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poder, de
ofcio ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso.
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Interposto o recurso, o rgo competente para dele conhecer (admissibilidade)
dever intimar os demais interessados para que, no prazo de cinco dias teis,
apresentem alegaes.
O recurso no ser conhecido (vale dizer, no ser admitido, no ser aceito)
quando interposto:
Fora do prazo;
Perante rgo incompetente (nessa hiptese, ser indicada ao recorrente a
autoridade verdadeiramente competente, sendo-lhe devolvido o prazo para
recurso);
Por quem no seja legitimado (isto , por quem no seja legalmente
autorizado);
Aps exaurida a esfera administrativa (alguns autores chamariam isso de
uma espcie de trnsito em julgado administrativo).
O no conhecimento do recurso no impede a Administrao de rever de ofcio
o ato ilegal, desde que no ocorrida precluso administrativa.
O rgo competente para decidir o recurso poder confirmar, modificar, anular
ou revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida, se a matria for de sua
competncia.
Se da aplicao do disposto neste artigo puder decorrer gravame situao do
recorrente, este dever ser cientificado para que formule suas alegaes antes
da deciso.
Se o recorrente alegar violao de enunciado da smula vinculante, o rgo
competente para decidir o recurso explicitar as razes da aplicabilidade ou
inaplicabilidade da smula, conforme o caso.
Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamao fundada em violao
enunciado da smula vinculante, dar-se- cincia autoridade prolatora e
rgo competente para o julgamento do recurso, que devero adequar
futuras decises administrativas em casos semelhantes, sob pena
responsabilizao pessoal nas esferas cvel, administrativa e penal.

de
ao
as
de

FASE REVISIONAL
Os processos administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a
qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou
circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano
aplicada.

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Ateno!.. Da reviso do processo no poder resultar agravamento da
sano.

TEORIA DOS SERVIOS PBLICOS


Ponto de convergncia
O objetivo desta unidade no o de fazer uma longa apresentao a respeito
da Teoria dos Servios Pblicos. Antes, trabalhamos a sistemtica segundo a
qual o servio pblico o ponto final da justificao da existncia da estrutura
administrativa e de sua respectiva atividade.
Nesse sentido, veja s:
POVO PODER POLTICO ESTADO PODER ADMINISTRATIVO
ADMINISTRAO PBLICA ADMINISTRAO PRINCPIO DA LEGALIDADE
PODER VINCULADO... PODER NORMATIVO... PODER
DISCRICIONRIO... PODER HIERRQUICO PODER DISCIPLINAR OU
PODER DE POLCIA ATO PROCESSO SERVIO PBLICO...
Todo poder vem do povo e volta para o povo, na forma de servios pblicos.

Princpios especficos
Os servios pblicos, consoante o que reza o art. 6 da Lei 8.987/95, so
dirigidos pelos seguintes princpios jurdicos especficos: regularidade,
continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia,
modicidade (menor preo possvel) e urgncia.

Base conceitual
A Lei Maior afirma que o dever de prestar servios pblicos precipuamente
do Estado o qual, por sua vez, tem a obrigao de realizar as prestaes
afirmativas de forma adequada, eficiente, segura, contnua, dispondo de meios
concretos ao suprimento de necessidades pblicas, atendendo aos interesses
pblicos.
O prof. Hely Lopes Meirelles assim define servios pblicos:
Servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades essenciais ou secundrias da coletividade [ou dos
indivduos] ou simplesmente para satisfazer convenincias do prprio
Estado. (p. 306).

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A definio exata de servios pblicos muito divergente na doutrina e no h
uma definio legal. Vamos estudar mais sobre isso, no nosso curso, por meio
da jurisprudncia, ok?

Conceito de Agente
A doutrina define o agente como sendo toda pessoa fsica que desempenha,
de forma definitiva ou de forma transitria, alguma funo do Estado. Noutras
palavras, os agentes so as pessoas fsicas (pessoas humanas) que prestam
servios ao Estado (Administrao Direta) ou s entidades que compem a
Administrao Pblica Indireta (Hely Lopes Meirelles).
Ento, agentes, dentre outros, somos todos ns, servidores da justia federal.
So os funcionrios que trabalham na estrutura do Estado, mobilizando as
atividades administrativas, a fim de que o aparelhamento do Estado venha a
atingir o cumprimento de suas funes.
O Estado possui competncias definidas constitucionalmente. A realizao
efetiva, vale dizer, a concretizao das responsabilidades estatais, depende da
atuao direta dos agentes do Estado, em sua megaestrutura.

Do Estado
Estudar o Estado tarefa muito complexa. Mas, no Mdulo I simplificamos o
conceito fazendo uma analogia. Se percebermos o Estado como uma entidade
metafsica, ou seja, como um fenmeno invisvel, enquanto pessoa jurdica de
direito pblico interno, ento, o corpo do Estado, quando este exerce sua
funo executiva (Poder Executivo), justamente a Administrao Pblica.
Sim!... isso mesmo!!! A Administrao Pblica o corpo do Estado. Alguns
autores dizem que a Administrao Pblica a ferramenta do Estado, o
instrumento do Estado, a parte fsica do Estado, a mquina do
Estado.
Respeitados, por bvio, os limites da dignidade humana, o fato que os
agentes constituem estruturas fsicas vinculadas fisicamente na estrutura
corporal do Estado. Assim sendo, os agentes so como que se fossem partes
integrantes dessa megaestrutura fsica e corporal e orgnica do Estado.

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Princpio da Impessoalidade
Tanto assim que uma das aplicaes jurdicas do Princpio da Impessoalidade
diz que, na verdade, na verdade, os agentes, quando realizam as funes
administrativas do Estado no o fazem em nome prprio. Os agentes agem
em nome do Estado e, em ltima anlise, em nome do verdadeiro titular do
poder poltico: O POVO.
Eu, servidor, quando realizo minhas diversas responsabilidades de forma a
efetivar minhas atribuies, no sou eu-sozinho que estou ali no meu setor
de trabalho. O Estado se incorpora em mim. o Estado que realiza em
mim suas diversas responsabilidades.
Essa ideia sofreu diversas crticas de seus opositores. A maior delas que se o
servidor praticar alguma irregularidade, ainda que no exerccio de suas
atribuies, o Estado no poderia estar l, solidariamente, praticando as
mesmas irregularidades.
O Estado enquanto entidade poltica de direito pblico no autoriza o seu
funcionrio a praticar irregularidades.
por isso que a Teoria que acabamos de descrever vem, na verdade, a
confirmar a possibilidade de responsabilidade do agente do Estado em
momento diferente do prprio Estado, se for o caso.

Classificao doutrinria de agentes


A par dessa discusso, os agentes so classificados de diversas formas pela
doutrina. Mas, no geral, os agentes so classificados como: 1) agentes
polticos, 2) agentes administrativos, 3) agentes honorficos, 4) agentes
delegados.
Em poucas palavras, podemos afirmar que os agentes polticos so aqueles
que desempenham as atividades polticas do Estado, atividades essas
constitucionalmente definidas. So os agentes tpicos, com regime jurdico
especial. Os polticos esto no topo da megaestrutura do Estado.
Na rea federal, como agentes polticos, podemos citar o Presidente da
Repblica e seus ministros, os Deputados Federais, os Senadores da Repblica,
os juzes e tribunais, bem assim o Procurador-Geral da Repblica e demais
membros do Ministrio Pblico Federal.

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Nessa linha, Celso Antonio Bandeira de Mello afirma que os agentes polticos
so os titulares dos cargos estruturais organizao poltica do pas, isto ,
so os ocupantes dos cargos que compem o arcabouo constitucional do
Estado.
Os agentes administrativos, por sua vez, so as pessoas fsicas que prestam
servios pblicos, na estrutura do Estado (Administrao Direta) e nas
entidades da Administrao Pblica Indireta, de forma efetiva, com vnculos
administrativo-profissionais, sujeitos hierarquia funcional.
Os servidores pblicos federais, regidos pela Lei 8.112/90, so servidores
pblicos na acepo estrita do termo e agentes pblicos na acepo geral do
termo.
Os jurados do Conselho de Sentena do Tribunal do Jri, os mesrios e demais
servidores da Mesa Receptora de Votos nas eleies so exemplos de agentes
honorficos, uma vez que se constituem nas seguintes caractersticas: 1) tais
agentes so convocados para exercer as citadas funes; 2) prestam
transitoriamente determinados servios por meio do Estado; 3) na relao
jurdica entre o agente e o Estado no h que se falar em vnculos
empregatcios ou estatutrios; 4) tais agentes honorficos no fazem jus a
salrios, isto , remunerao ou subsdios pelo desempenho efetivo de suas
funes honorficas.
Os particulares que recebem a incumbncia de realizar servios pblicos ou
realizar determinadas atividades ou obras so chamados de agentes
delegados.

Contribuio do Direito Civil


Em continuidade primeira parte deste curso, devemos apreender que do
Direito Civil que tiramos diversos institutos jurdicos para dar apoio matria
administrativa, por exemplo, quanto ao estudo das pessoas.
Sim! o Direito Civil que estuda juridicamente as pessoas. Nesse sentido, diz
o Direito Civil que um ser para ser pessoa, do ponto de vista jurdico, tem
que ter personalidade jurdica. isso mesmo! Toda pessoa jurdica tem
personalidade jurdica.
A personalidade jurdica, por sua vez, a condio (o status) jurdica da
pessoa: o conjunto global de seus direitos, deveres e obrigaes, num dado
momento de tempo e espao. o direito potestativo da pessoa.

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Bem... continuando. Quem tem personalidade, tem autonomia de vontade.
Essa autonomia de vontade a principal caracterstica da personalidade. Por
sua vez, quem tem autonomia de vontade, tem a capacidade de ter
patrimnio. Quem tem patrimnio, podendo dispor dele, pode assumir
responsabilidade.
Pessoa personalidade vontade patrimnio responsabilidade

Uma histria...
Reza a lenda que a responsabilidade era um teste que se fazia no antigo
Exrcito dos Espartanos. Na Grcia Antiga, mais ou menos a 500 a.C., os
gregos Espartanos, dados guerra, buscavam suas conquistas nas ilhas
gregas. O terreno onde os espartanos faziam suas guerras era muito
acidentado e, por isso, por vezes, eles precisavam fazer uma espcie de
ponte entre um ponto e outro. Mas, antes de o Exrcito passar pela ponte,
eles faziam um teste para ver se a ponte agentaria a passagem do Exrcito.
Eles colocavam o peso correspondente a certo nmero de soldados para ver se
a ponte agentaria. Se a ponto agentasse, ok... o exrcito passava. Se a
ponto russe, construram outra. Esse teste de peso sobre a ponte se
chamava responsa. o que entendemos hoje sobre a responsabilidade. A
responsabilidade (obligatio) uma espcie de peso (obrigao) que se coloca
ao devedor de uma obrigao.
Nesse sentido, se o servidor viola normas internas da Administrao, fica
sujeito a uma responsabilidade (cobrana, peso) no mbito administrativo; se
viola o preceito fundamental de norma penal, fica sujeito responsabilidade
penal; se viola uma norma tica, fica sujeito a uma responsabilidade tica; se
o servidor causa danos a terceiros, fica sujeito a uma responsabilidade civil e
assim por diante.

Responsabilidade
Em Direito Civil, as pessoas so classificadas, sob certo ngulo, em pessoas
fsicas ou jurdicas. Para a nossa matria, o que nos interessa saber o
seguinte: os agentes so pessoas fsicas e o Estado uma pessoa jurdica.
Os agentes so pessoas humanas e tm uma personalidade jurdica natural. A
vontade das pessoas humanas , em princpio, livre. O direito de propriedade
garantido por norma fundamental, centrada na Lei Maior. Diante disso tudo, as
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pessoas humanas (tambm
responsabilidade subjetiva.

chamadas

de

pessoas

naturais),

assume

A responsabilidade subjetiva aquela em que a imputao do peso


(conforme citado acima, no sentido de cobrana) s se efetivar caso seja
demonstrado, na dinmica dos fatos, que o agente agiu com dolo ou com
culpa.
Por sua vez, o Estado, porque tambm pessoa, tambm tem personalidade.
No obstante, a personalidade do Estado diferente da personalidade humana.
Aquela regida pelo Direito Pblico; esta, pelo Direito Privado.
Consequentemente, a vontade do Estado (ratio legis) evidentemente
diferente da vontade humana. Esta, emocional; aquela racional, sob os
domnios da legalidade estrita.
A pessoa humana, em sua vida privada, no seu cotidiano, pode fazer tudo o
que a lei no probe (art. 5, II, da CF), enquanto que o Estado s pode fazer o
que a lei permite (art. 37, da CF legalidade estrita).
Bem, o Estado, por ser pessoa e ter personalidade, tambm pode ter
patrimnio e, por sua vez, pode assumir responsabilidade. Mas a
responsabilidade que o Estado assume diferente, porque na esfera civil,
objetiva, ou seja, independe da demonstrao de dolo ou culpa.

Responsabilidade subjetiva
Centraremos nossas anlises na responsabilidade subjetiva dos agentes.
Apesar de os agentes serem pessoas humanas normais no que toca sua
personalidade jurdica, a liberdade deles, quanto expresso de suas
vontades, no absoluta. O agente revestido de um poder do Estado,
representa o Estado, falando em nome e fazendo em nome do Estado.
Ento, uma pessoa humana, na qualidade de agente, assume um papel
diferenciado. Nesse sentido, a responsabilidade do agente, nesse contexto,
tambm diferenciada. H uma cobrana social maior.
Desse universo de idias advm as grandes esferas nas quais os agentes se
inserem: responsabilidade penal, responsabilidade por atos de improbidade,
responsabilidade tica, responsabilidade administrativa e responsabilidade
civil.

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Responsabilidade civil
No contexto do presente curso, a responsabilidade civil do agente converge
mais para a ideia de uma obrigao especfica de pagar, no sentido jurdico
dado ao termo equivalente ideia de indenizar.
Se o servidor causar danos ou prejuzos ao errio ou a terceiros, agindo na
qualidade de agente, deve reparar o tal dano ou prejuzo.
Dependendo do tipo do prejuzo, a indenizao no se d s em pecnia, mas
em algo que faa a devida reposio patrimonial equivalente, caso os bens em
discusso sejam fungveis (em poucas palavras, substituveis), sempre s
custas do servidor, aps a responsabilizao definida no devido processo legal.
Veja-se que se houver uma ao regressiva contra o agente, pelo Estado, no
se recomenda uma denunciao da lide:
RECURSO
ESPECIAL.
ADMINISTRATIVO.
RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO. MORTE
DECORRENTE DE ERRO MDICO. DENUNCIAO LIDE.
NO OBRIGATORIEDADE. RECURSO DESPROVIDO. 1. Nas
aes de indenizao fundadas na responsabilidade civil
objetiva do Estado (CF/88, art. 37, 6), no obrigatria
a denunciao lide do agente supostamente responsvel
pelo ato lesivo (CPC, art. 70, III). 2. A denunciao lide do
servidor pblico nos casos de indenizao fundada na
responsabilidade objetiva do Estado no deve ser
considerada como obrigatria, pois impe ao autor
manifesto prejuzo celeridade na prestao jurisdicional.
Haveria em um mesmo processo, alm da discusso sobre a
responsabilidade objetiva referente lide originria, a
necessidade da verificao da responsabilidade subjetiva
entre o ente pblico e o agente causador do dano, a qual
desnecessria e irrelevante para o eventual ressarcimento
do particular. Ademais, o direito de regresso do ente pblico
em relao ao servidor, nos casos de dolo ou culpa,
assegurado no art. 37, 6, da Constituio Federal, o qual
permanece inalterado ainda que inadmitida a denunciao
da lide. 3. Recurso especial desprovido.
(RESP 200802054644, DENISE ARRUDA, STJ - PRIMEIRA
TURMA, DJE DATA:24/11/2009.)
Durante nossas aulas, vamos ver o porqu do precedente acima e quais as
conseqncias disso.

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Vamos ver agora, em linhas gerais, cada uma das responsabilidades.


Chamo a ateno de todos os colegas pelas caractersticas instrucional deste
curso online. Vamos apresentar a conduta que se espera dos agentes e as que
no so desejveis, em cada nvel de responsabilidade, para, a partir da,
fazermos nossas pesquisas de casos e de jurisprudncia.
Vamos l...

Responsabilidade tica
A tica Normativa, porque prevista em Decreto disciplinador (Decreto
1.171/94), no busca exatamente os mesmos pressupostos da tica Filosfica.
Para distinguirmos uma doutra, mais claramente, posso dizer que esta requer
certa voluntariedade; aquela gera um dever (obrigao) ao agente, pois
advm de fonte vinculante.
No obstante, o fundamento axiolgico (valorativo) em ambas o mesmo, ou
seja: a tica pressupe a moral.
Nesse sentido, alguns autores dizem que a moral antecede a tica, pois na
moral que os valores ticos so formados e cultivados.
Tanto assim que o termo moral vem de uma raiz latina configuradora do
radical mor que o mesmo radical da palavra morada, moradia. Quem
mora, mora dentro, voc concorda? Quem que mora dentro da moral? A
tica...
Nesse sentido, os valores morais esto dentro de cada um de ns, formados,
em grande parte, pelo juzo constante que fazemos das condutas humanas nos
diversos contextos das relaes sociais, no mbito do fato social.
Nesse linha, segundo o dicionrio Aurlio o termo tica quer dizer o seguinte:
Estudo dos juzos de apreciao referentes conduta humana suscetvel de
qualificao do ponto de vista do bem e do mal, seja relativamente a
determinada sociedade, seja de modo absoluto. Ademais, Maria Helena Diniz
assim define o termo tica, in verbis:
a) Estudo filosfico dos valores morais e dos princpios ideais do
comportamento humano; b) deontologia; c) cincia dos costumes ou moral
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descritiva (Ampre); d) conjunto de prescries admitidas por uma sociedade
numa dada poca; e) cincia que tem por objeto a conduta humana; etologia;
etografia; f) cincia que toma por objeto imediato o juzo de apreciao de
atos; juzo de valor relativo conduta (Lalande); g) cincia do comportamento
moral do ser humano no convvio social (Geraldo Magela Alves); teoria ou
investigao de uma forma de comportamento humano.
O termo tica , segundo afirma Arruda, proveniente do vocbulo grego
ethos, o que significa costume, maneira habitual de agir, ndole. Esse mesmo
autor continua sua anlise, asseverando que sentido semelhante atribudo
expresso latina mos, moris, da qual deriva a palavra moral. Assim sendo, a
tica pode ser entendida como a cincia voltada para o estudo filosfico da
ao e conduta humana, considerada em conformidade ou no com a reta
razo. Arruda tambm traz a definio de outro autor, segundo o qual a
tica a parte da filosofia que estuda a moralidade do agir a humano; quer
dizer, considera os atos humanos enquanto so bons ou maus.
Jos Renato Nalini afirma que a tica indica a procura de uma boa maneira de
ser, uma sabedoria da ao; integra a filosofia, exatamente naquela parte que
ordena a existncia prtica representao do Bem
Srour assevera da dificuldade dos filsofos em tecer comentrios sobre a
unicidade da tica, afirmando que se teorizar a tica como o estudo das
condutas morais, ento no existe tica empresarial, tica crist, tica
parlamentar etc. A despeito disso, existe uma classificao da tica como
cincia, trazida por Max Weber, onde a tica divida em: 1) tica da
convico, entendida como deontologia (tratados dos deveres) e, 2) tica da
responsabilidade, conhecida como teleologia (estudos dos fins humanos).
A primeira tica, continua Srour, diz assim: Cumpra suas obrigaes ou siga
as prescries. Essa possui um menor grau de efetividade, pois depende da
vontade exclusiva do agente em seguir implacveis maniquesmos do tipo
tudo ou nada, sim ou no, branco ou preto etc.
Essas vertentes correspondem a modulaes de deveres, preceitos, dogmas ou
mandamentos introjetados pelos agentes ao longo dos anos. Posto isso, como
possvel instituir infinitas tbuas de valores no cadinho da tica da convico,
ento se forma um sem-nmero de morais do dever. Em outras palavras, o
modo de decidir e de agir que a tica da convico prescreve conforma muitas
normas morais. Isso significa que, embora as obrigaes se imponham aos
agentes, estes no perdem o seu livre-arbtrio nem deixam de dispor de
variadas opes: em tese, podem deixar de orientar-se pelos imperativos
morais que sempre os orientam e preferir outros caminhos.
Por outro lado, a tica da responsabilidade apregoa que somos responsveis
por aquilo que fazemos, ou seja, possui carter de externalidade moral: os
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agentes avaliam os efeitos previsveis que uma ao produz; contam obter
resultados positivos para a coletividade (...). Ento, a tica teleolgica
ponte que faz a ligao entre o mundo moral e a responsabilidade social.
Essa tica deve ser vista pelos seus fins, mas no de forma utilitarista, signo
de um assistencialismo vicioso. Quando se preconiza os fins, faz-se uma
espcie de convite ao atingimento desses fins. Apresenta-se, assim, ao agente,
um desafio, o qual deve ser vencido.
A tica da responsabilidade mais efetiva do que a tica da convico por ser
mais afeta ao voluntariado e por propiciar maior envolvimento dos agentes
considerando um dado contexto social. , por isso, mais abrangente. A
deontologia pode ser um incio da transformao da potncia em ato, ou seja,
de um plano de intenes em um plano de aes. A teleologia corresponde
exatamente sua interface prtica, ou seja, ao processo decisrio, por meio
de aes efetivas que privilegiam os mais altos valores morais de uma dada
coletividade.

Deontologia para o servidor


A deontologia o estudo dos cdigos de tica. Ento, a par da supracitada
discusso, devemos ter ativamente em nossas conscincias os valores eleitos
pelo Estado como de desejvel cultivo na conduta ativa dos agentes pblicos,
com razovel carga de dever funcional.
Aproveitamos o ensejo para elencar as condutas entendidas pelo Estado como
indesejveis na moralidade do agente, sob pena de se imputar, em desfavor
desse agente, as conseqncias da responsabilidade tica, prevista na norma
especfica (Decreto 1.171/94).
CERTO

ERRADO

Dignidade

Decoro

Desprezar o elemento tico

Zelo profissional

Eficcia

Ilegal

Conscincia

Princpios

Injusto

Vocao

Honra

Inconveniente

Tradio

Legal

Inoportuno

Justo

Conveniente

Desonestidade

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Oportuno

Honesto

Mal

Moralidade

Bem

Omitir a verdade

Bem comum

Equilbrio

Falsear a verdade

Legalidade

Finalidade

Corrupo

Bem-estar

xito do trabalho

Hbito do erro

Mnus publicis

Sigilo

Opresso

Verdade

Dignidade humana

Mentira

Cortesia

Boa vontade

Descuido

Cuidado

Tempo dedicado

M vontade

Esforo

Disciplina

Desdia

Hierarquia

Harmonia

Negligncia

Respeito

Colaborao

Imprudncia

Crescimento

Engrandecimento

Desmoralizao

Vamos trabalhar bastante do Cdigo de tica do Servidor Pblico, salientando


seus principais deveres ticos e as vedaes em sua conduta tica.

Responsabilidade Penal
Se adotarmos a perspectiva tripartide do crime, ento o definiremos como
sendo fato tpico, antijurdico e culpvel. No entraremos em detalhes na
Teoria do Crime aqui neste curso, mas, podemos afirmar que a caracterizao
do fato tpico penal requer, dentre outros elementos exigveis, a conduta do
sujeito ativo do ncleo do tipo penal exatamente conforme o definido na lei
penal.
Assim sendo, em linhas gerais, vamos explicitar, a seguir, a norma penal,
trazendo nossa conscincia ativa os principais elementos que configuram os
crimes praticados por funcionrio pblicos contra a prpria Administrao
Pblica.

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TIPO PENAL

Elementos caracterizadores

Peculato

Apropriar-se o funcionrio pblico de dinheiro, valor ou


qualquer outro bem mvel, pblico ou particular, de
que tem a posse em razo do cargo, ou desvi-lo, em
proveito prprio ou alheio.

Peculato mediante
erro de outrem

Apropriar-se de dinheiro ou qualquer utilidade que, no


exerccio do cargo, recebeu por erro de outrem.

Insero de dados
falsos em sistema de
informaes

Inserir ou facilitar, o funcionrio autorizado, a insero


de dados falsos, alterar ou excluir indevidamente
dados corretos nos sistemas informatizados ou bancos
de dados da Administrao Pblica com o fim de obter
vantagem indevida para si ou para outrem ou para
causar dano.

Extravio, sonegao
ou inutilizao de
livro ou documento

Extraviar livro oficial ou qualquer documento, de que


tem a guarda em razo do cargo; soneg-lo ou
inutiliz-lo, total ou parcialmente.

Emprego irregular de
verbas ou rendas
pblicas

Dar s verbas ou rendas pblicas aplicao diversa da


estabelecida em lei:

Concusso

Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente,


ainda que fora da funo ou antes de assumi-la, mas
em razo dela, vantagem indevida.

Corrupo passiva

Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou


indiretamente, ainda que fora da funo ou antes de
assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida, ou
aceitar promessa de tal vantagem.

Facilitao de
contrabando ou
descaminho

Facilitar, com infrao de dever funcional, a prtica de


contrabando ou descaminho.

Prevaricao

Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de


ofcio, ou pratic-lo contra disposio expressa de lei,
para satisfazer interesse ou sentimento pessoal.

Condescendncia
criminosa

Deixar o funcionrio, por indulgncia, de


responsabilizar subordinado que cometeu infrao no
exerccio do cargo ou, quando lhe falte competncia,
no levar o fato ao conhecimento da autoridade

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competente.
Advocacia
administrativa

Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado


perante a administrao pblica, valendo-se da
qualidade de funcionrio.

Violncia arbitrria

Praticar violncia, no exerccio de funo ou a pretexto


de exerc-la.

Abandono de funo

Abandonar cargo pblico, fora dos casos permitidos em


lei.

Exerccio funcional
ilegalmente
antecipado ou
prolongado

Entrar no exerccio de funo pblica antes de


satisfeitas as exigncias legais, ou continuar a exercla, sem autorizao, depois de saber oficialmente que
foi exonerado, removido, substitudo ou suspenso.

Violao de sigilo
funcional

Revelar fato de que tem cincia em razo do cargo e


que deva permanecer em segredo, ou facilitar-lhe a
revelao.

Violao do sigilo de
proposta de
concorrncia

Devassar o sigilo de proposta de concorrncia pblica,


ou proporcionar a terceiro o ensejo de devass-lo.

O que proponho aqui? Vamos, juntos, durante o curso, construir juntos o


conhecimento jurisprudencial em que cada uma das condutas acima de
configura como tipo penal, mediante uma conduta consciente do agente
pblico, contra a prpria Administrao.
Estudar os tipos penais nos fazem pensar a respeito da exigncia tica
imputvel a qualquer servidor. s vezes, nos esquecemos do quanto de retido
nos exige o cdigo de conduta subjacente norma penal.

Improbidade Administrativa
De plano, alerto a todos que a improbidade em si, no crime; antes,
norma de natureza civil.
A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) tem por objetivo delinear
as condutas dos agentes que possam gerar trs linhas de irregularidades civis,
cabalmente definidas na aludida norma jurdica.
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LINHA DE
CONDUTA

TIPO LEGAL

ELEMENTOS CARACTERIZADORES

1 linha...

Atos que
Receber, para si ou para outrem, dinheiro,
importam em
bem mvel ou imvel, ou qualquer outra
enriquecimento
vantagem econmica, direta ou indireta, a
ilcito
ttulo de comisso, percentagem,
gratificao ou presente de quem tenha
interesse, direto ou indireto, que possa ser
atingido ou amparado por ao ou omisso
decorrente das atribuies do agente
pblico;
Perceber vantagem econmica, direta ou
indireta, para facilitar a aquisio, permuta
ou locao de bem mvel ou imvel, ou a
contratao de servios pelas entidades
referidas no art. 1 por preo superior ao
valor de mercado;
Perceber vantagem econmica, direta ou
indireta, para facilitar a alienao, permuta
ou locao de bem pblico ou o
fornecimento de servio por ente estatal por
preo inferior ao valor de mercado;
Utilizar, em obra ou servio particular,
veculos, mquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de
propriedade ou disposio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei,
bem como o trabalho de servidores pblicos,
empregados ou terceiros contratados por
essas entidades;
Receber vantagem econmica de qualquer
natureza, direta ou indireta, para tolerar a
explorao ou a prtica de jogos de azar, de
lenocnio, de narcotrfico, de contrabando,
de usura ou de qualquer outra atividade
ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
Receber vantagem econmica de qualquer
natureza, direta ou indireta, para fazer
declarao falsa sobre medio ou avaliao
em obras pblicas ou qualquer outro servio,
ou sobre quantidade, peso, medida,

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qualidade ou caracterstica de mercadorias
ou bens fornecidos a qualquer das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei;
Adquirir, para si ou para outrem, no
exerccio de mandato, cargo, emprego ou
funo pblica, bens de qualquer natureza
cujo valor seja desproporcional evoluo
do patrimnio ou renda do agente pblico;
Aceitar emprego, comisso ou exercer
atividade de consultoria ou assessoramento
para pessoa fsica ou jurdica que tenha
interesse suscetvel de ser atingido ou
amparado por ao ou omisso decorrente
das atribuies do agente pblico, durante a
atividade;
Perceber vantagem econmica para
intermediar a liberao ou aplicao de
verba pblica de qualquer natureza;
Receber vantagem econmica de qualquer
natureza, direta ou indiretamente, para
omitir ato de ofcio, providncia ou
declarao a que esteja obrigado;
Incorporar, por qualquer forma, ao seu
patrimnio bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1 da Lei
8.429/92;
Usar, em proveito prprio, bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no
art. 1 da Lei 8429/92.
2 linha...

Atos que
importam em
prejuzo ao
errio

Facilitar ou concorrer por qualquer forma


para a incorporao ao patrimnio
particular, de pessoa fsica ou jurdica, de
bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1 da Lei 8.429/92;
Permitir ou concorrer para que pessoa fsica
ou jurdica privada utilize bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no
art. 1 desta lei, sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares

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aplicveis espcie;
Doar pessoa fsica ou jurdica bem como
ao ente despersonalizado, ainda que de fins
educativos ou assistncias, bens, rendas,
verbas ou valores do patrimnio de qualquer
das entidades mencionadas no art. 1 da Lei
8.429/92, sem observncia das formalidades
legais e regulamentares aplicveis espcie;
Permitir ou facilitar a alienao, permuta ou
locao de bem integrante do patrimnio de
qualquer das entidades referidas no art. 1
da Lei 8.429/92, ou ainda a prestao de
servio por parte delas, por preo inferior ao
de mercado;
Permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou
locao de bem ou servio por preo
superior ao de mercado;
Realizar operao financeira sem
observncia das normas legais e
regulamentares ou aceitar garantia
insuficiente ou inidnea;
Conceder benefcio administrativo ou fiscal
sem a observncia das formalidades legais
ou regulamentares aplicveis espcie;
Frustrar a licitude de processo licitatrio ou
dispens-lo indevidamente;
Ordenar ou permitir a realizao de
despesas no autorizadas em lei ou
regulamento;
Agir negligentemente na arrecadao de
tributo ou renda, bem como no que diz
respeito conservao do patrimnio
pblico;
Liberar verba pblica sem a estrita
observncia das normas pertinentes ou
influir de qualquer forma para a sua
aplicao irregular;
Permitir, facilitar ou concorrer para que
terceiro se enriquea ilicitamente;
Permitir que se utilize, em obra ou servio
particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer
natureza, de propriedade ou disposio de
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qualquer das entidades mencionadas no art.
1 da Lei 8.429/92, bem como o trabalho de
servidor pblico, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades.
Celebrar contrato ou outro instrumento que
tenha por objeto a prestao de servios
pblicos por meio da gesto associada sem
observar as formalidades previstas na lei de
improbidade;
Celebrar contrato de rateio de consrcio
pblico sem suficiente e prvia dotao
oramentria, ou sem observar as
formalidades previstas na lei de
improbidade.
3 linha...

Atos que
Praticar ato visando fim proibido em lei ou
atentam contra
regulamento ou diverso daquele previsto, na
os Princpios
regra de competncia;
da
Retardar ou deixar de praticar,
Administrao
indevidamente, ato de ofcio;
Pblica
Revelar fato ou circunstncia de que tem
cincia em razo das atribuies e que deva
permanecer em segredo;
Negar publicidade aos atos oficiais;
Frustrar a licitude de concurso pblico;
Deixar de prestar contas quando esteja
obrigado a faz-lo;
Revelar ou permitir que chegue ao
conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgao oficial, teor de medida
poltica ou econmica capaz de afetar o
preo de mercadoria, bem ou servio.

Mas, constitucionalmente, quais as conseqncias imputveis aos agentes caso


encontrem-se como incursos numa das linhas acima? A Lei Maior, no seu art.
37, 4, assim responde: Os atos de improbidade administrativa importaro
a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao
previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
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Vamos tambm, por meio da anlise de casos paradigmticos, extrair
conhecimento a respeito da conduta afirmativa a qual perfaz a definio de
conduta mproba.

Responsabilidade administrativa
A responsabilidade administrativa advm da obrigao cuja fonte a lei, a qual
estabelece o Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da Unio (Lei 8.112/90).
Sim, o Estatuto que, por sua vez, disciplina o regime jurdico dos aludidos
servidores pblicos. Nesse sentido, as responsabilidades administrativas
equivalem exatamente s responsabilidades funcionais.
Todas as responsabilidades so importantes, mas a administrativa aquela
que nos fala mais de perto, diretamente no nosso cotidiano, enquanto ou
durante o tempo em que assumimos especificamente o papel funcional de
servidor pblico federal.
Num primeiro plano, veja s que a Lei 8.112/90 diz que pode e o que no
pode:
Pode (e deve...)

NO PODE (e no deve...)

Exercer com zelo e


dedicao as atribuies
do cargo;

Ausentar-se do servio durante o


expediente, sem prvia autorizao do chefe
imediato;

Ser leal s instituies a


que servir;

Retirar, sem prvia anuncia da autoridade


competente, qualquer documento ou objeto
da repartio;

Recusar f a documentos pblicos;

Opor resistncia injustificada ao andamento


de documento e processo ou execuo de
servio;

Promover manifestao de apreo ou


desapreo no recinto da repartio;

Observar as normas
legais e regulamentares;
Cumprir as ordens
superiores, exceto
quando manifestamente
ilegais;

Atender com presteza: a)


ao pblico em geral,

prestando as informaes
requeridas, ressalvadas
as protegidas por sigilo;
b) expedio de
certides requeridas para
defesa de direito ou
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Cometer a pessoa estranha repartio, fora


dos casos previstos em lei, o desempenho de
atribuio que seja de sua responsabilidade
ou de seu subordinado;
Coagir ou aliciar subordinados no sentido de
filiarem-se a associao profissional ou
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esclarecimento de
situaes de interesse
pessoal; c) s requisies
para a defesa da Fazenda
Pblica.
Levar ao conhecimento
da autoridade superior as
irregularidades de que
tiver cincia em razo do
cargo;
Zelar pela economia do
material e a conservao
do patrimnio pblico;
Guardar sigilo sobre
assunto da repartio;
Manter conduta
compatvel com a
moralidade
administrativa;
Ser assduo e pontual ao
servio;

sindical, ou a partido poltico;

Manter sob sua chefia imediata, em cargo ou


funo de confiana, cnjuge, companheiro
ou parente at o segundo grau civil;

Valer-se do cargo para lograr proveito


pessoal ou de outrem, em detrimento da
dignidade da funo pblica;

Participar de gerncia ou administrao de


sociedade privada, personificada ou no
personificada, exercer o comrcio, exceto na
qualidade de acionista, cotista ou
comanditrio;

Atuar, como procurador ou intermedirio,


junto a reparties pblicas, salvo quando se
tratar de benefcios previdencirios ou
assistenciais de parentes at o segundo
grau, e de cnjuge ou companheiro;

Receber propina, comisso, presente ou


vantagem de qualquer espcie, em razo de
suas atribuies;

Aceitar comisso, emprego ou penso de


estado estrangeiro;

Tratar com urbanidade as


pessoas;

Representar contra

ilegalidade, omisso ou

abuso de poder.

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Praticar usura sob qualquer de suas formas;


Proceder de forma desidiosa;
Utilizar pessoal ou recursos materiais da
repartio em servios ou atividades
particulares;

Cometer a outro servidor atribuies


estranhas ao cargo que ocupa, exceto em
situaes de emergncia e transitrias;

Exercer quaisquer atividades que sejam


incompatveis com o exerccio do cargo ou
funo e com o horrio de trabalho;

Recusar-se a atualizar seus dados cadastrais


quando solicitado.

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Do PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Eu costumo afirmar que para entendermos bem o processo administrativo
disciplinar temos que visualizar a lei sob o seu ngulo diacrnico.
Diacronia? O que isso?
A diacronia a cincia que estuda a sequncia lgico-temporal com o que
alguma coisa se desenvolve. Ento, vamos estudar a sequncia com que os
atos processuais, que formam o processo administrativo disciplinar, se
desenvolvem.

Possvel Reviso
do Julgado

"Trnsito em
Julgado
Administrativo"

Recursos

Deciso

Instruo

Formao do
Processo

Admissibilidade
Inicial

Representao

Observe o esquema bsico a seguir.

Vamos imaginar o seguinte: diante de um fato irregular, a notcia (notitia =


representao) a respeito desse fato deve ser levada s autoridades
competentes.
As autoridades competentes faro um juzo perfunctrio de admissibilidade,
ou seja, um juzo superficial, inicial a respeito dos contornos do fato. Nessa
fase dos procedimentos administrativos, h que se observar se a tal notcia
possui justa causa, ou seja, ao menos indcios de autoria e materialidade.
Nesse sentido, h que se verificar se h um agente definido ou vrios agentes
caracterizveis como supostos responsveis pela ocorrncia do fato
administrativo irregular (sujeitos ativos da conduta irregular).
H que se verificar tambm se a conduta descrita na dinmica dos fatos se
subsume (se encaixa) numa das hipteses legais como passveis de punio.

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Se positiva a anlise, dever ser feito, por parte das autoridades responsveis,
um estudo da possvel futura punio (se houver, imputvel ao servidor). Caso
se chegue concluso de que o tal fato no enseja nada alm de uma mera
advertncia, no necessrio abrir um PAD.
Se a conduta for passvel de uma suspenso de at trinta dias, basta abrir um
sindicncia, a qual no pode durar mais do que 30 dias.
Agora, se a conduta for passvel de uma suspenso de 31 a 90 dias ou de
demisso, ento, temos que abrir o PAD.
A primeira coisa a se fazer para abrir o PAD abrir um inqurito
administrativo, onde a comisso responsvel ganha poderes para investigar o
fato e levantar provas a respeito da dinmica caracterizadora desses fatos. O
PAD pode durar 60 dias, prorrogvel por mais 60.
Observe as caractersticas do PAD:
O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar responsabilidade
de servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies, ou que
tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre investido.
O processo disciplinar ser conduzido por comisso composta de trs
servidores estveis designados pela autoridade competente, que indicar,
dentre eles, o seu presidente, que dever ser ocupante de cargo efetivo
superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou superior
ao do indiciado.
A Comisso ter como secretrio servidor designado pelo seu presidente,
podendo a indicao recair em um de seus membros.
No poder participar de comisso de sindicncia ou de inqurito, cnjuge,
companheiro ou parente do acusado, consangneo ou afim, em linha reta
ou colateral, at o terceiro grau.
A Comisso exercer suas atividades com independncia e imparcialidade,
assegurado o sigilo necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse
da administrao.
As reunies e as audincias das comisses tero carter reservado.

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Ento, com a abertura do inqurito administrativo, podemos dizer que o PAD
est oficialmente aberto. O inqurito administrativo BEM DIFERENTE DO
PENAL. Veja-se, por exemplo, que o inqurito administrativo no
inquisitorial, ou seja, admite-se o exerccio, por parte do acusado, de ampla
defesa e do contraditrio.
Aps a finalizao das investigaes, a autoridade responsvel dever fazer
um relatrio sobre o caso e depois proferir uma deciso, a qual passvel de
recurso.
Se o recurso no for provido. Chega uma hora que o caso se encerra no
mbito administrativo (uma espcie de trnsito em julgado administrativo).
Se houver novos fatos e novas provas, abre-se a possibilidade de um NOVO
processo denominado de Reviso Administrativa.
Ento, pretendo discutir com todos os diversos aspectos prticos contidos na
jurisprudncia deste tribunal relativamente aos contornos jurdicos do Processo
Administrativo Disciplinar, tal como se faz com a obrigatria observncia do
devido processo legal (due process of law). Veja, por exemplo:
DIREITO
ADMINISTRATIVO.
SERVIDOR
PBLICO.
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. SUPRESSO
DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. EXIGNCIA. ART. 143 DA
LEI
N.
8.112/90.
ANULAO
DE
PENALIDADE
ADMINISTRATIVA. SENTENA MANTIDA.
1. No processo administrativo disciplinar, indispensvel
que se proporcione ao servidor processado o direito ampla
defesa e o contraditrio (CF, art. 5, LV) antes de impor a
pena de suspenso, sob pena de nulidade do processo
administrativo.
2. A aplicao de penalidade disciplinar a servidor pblico
federal
exige
a
prvia
instaurao
de
processo
administrativo ou sindicncia para apurao da falta e
oportunizao da ampla defesa e do contraditrio ao
indiciado, nos termos do art. 143 da Lei n. 8.112/90. 3.
Apelao e remessa oficial no providas.
(AC 2002.38.00.038172-0/MG, Rel. Juiz Federal Mark Yshida
Brando, 1 Turma Suplementar,e-DJF1 p.926 de
17/02/2012)
Observe posio interessante de nossa jurisprudncia quanto destituio de
cargo em comisso:

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DIREITO ADMINISTRATIVO. DESTITUIO DE CARGO
COMISSIONADO.
CRITRIOS
DE
CONVENINCIA
E
OPORTUNIDADE. CONDUTA LCITA.
1. Os cargos em confiana da Administrao Pblica direta e
indireta so exercidos em carter precrio e transitrio,
razo pela qual a dispensa nestas hipteses no pode ser
considerada como punio disciplinar.
2. Por no ter conotao disciplinar, a destituio do cargo
em comisso prescinde de qualquer apurao em processo
administrativo, bem como das garantias a ele inerentes.
Trata-se de destituio sumria caracterizada pelos critrios
de convenincia e oportunidade da Administrao Pblica
que, em linha de princpio, sequer podem ser objeto de
apreciao pelo Poder Judicirio, salvo na aplicao da
teoria dos motivos determinantes do ato, quando o
administrador tenha fundamentado a exonerao.
3. In casu, o autor no questiona os fundamentos
apresentados para a sua destituio do cargo comissionado.
Assim, foge ao controle do poder judicirio, pois, a
destituio se encontra dentro da discricionariedade do
administrador.
4. Apelao no provida.
(AC 2002.43.00.001676-7/TO, Rel. Juiz Federal Mark Yshida
Brando, 1 Turma Suplementar,e-DJF1 p.927 de
17/02/2012)
assim que o nosso curso vai se desenvolver. A partir das premissas
estabelecidas aqui, vamos sim avanar no estudo prtico de todas as
responsabilidades a que o servidor est sujeito.

APRESENTAO ACADMICA DO TEMA (FUNDAMENTOS DO CONTROLE)


Ao longo dos anos, buscam-se meios de coibir atos de corrupo,
com o intuito de evitar prejuzos sociais incalculveis com os quais vem
convivendo a sociedade, uma vez que esse fenmeno social considerado uma
das piores barreiras no caminho do progresso econmico de qualquer pas.
Amartya Sen coloca que a corrupo no um fenmeno recente,
como tambm no o so as propostas para lidar com ela. As civilizaes
antigas deram mostras de ilegalidade e corrupo disseminadas. Algumas
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produziram uma literatura considervel sobre modos de reduzir a corrupo,
especialmente entre os altos funcionrios do governo. (SEN, Amartya Kumar.
Desenvolvimento como liberdade. Traduo Laura Teixeira Motta. reviso
tcnica Ricardo Doniselli Mendes. So Paulo: Companhia das Letras, 2005. p.
312)
Alm de relatar que um nvel elevado de corrupo pode tornar
ineficazes as polticas pblicas e afastar os investimentos, Amartya Sen coloca
seu entendimento do que vem a ser comportamento corrupto. Para ele a
corrupo envolve a violao de regras estabelecidas para o ganho e o lucro
pessoal. Obviamente, no se pode erradic-la induzindo as pessoas a ser mais
auto-interessadas. Tambm no teria sentido tentar reduzir a corrupo
simplesmente pedindo s pessoas que sejam menos auto- interessadas em
geral tem de haver uma razo especfica para sacrificar o ganho pessoal.
Por considerar que no se pode esperar das pessoas que tenham um
comportamento pessoal altrusta voltado para o bem estar geral, vislumbra o
autor ser possvel alterar o equilbrio de ganhos e perdas oriundo do
comportamento

corrupto

por

meio

de

uma

reforma

organizacional,

destacando, em primeiro lugar, o papel dos sistemas de inspeo e punio.


Nesse sentido, considera que sistemas claros de regras e punies, junto com
uma

imposio

rigorosa,

podem

fazer

diferena

nos

padres

de

comportamento.
A reforma organizacional tambm tem que ter em conta alguns
sistemas de regulamentao que encorajam a corrupo por conferirem
poderes discricionrios aos altos funcionrios que podem conceder favores a
terceiros. Finalmente, destaca Amartya Sen que a tentao a ser corrupto
aumenta nos funcionrios que tm poder, mas so relativamente pobres.
Nesse ponto, destaca que na China muitos burocratas recebiam uma
bonificao anti-corrupo, denominada yang-lien, que os incentivava a
permanecer honestos e cumpridores da lei.

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No que concerne aos incentivos financeiros (tal como existentes na
China), encontramo-nos diante da dificuldade de alicerar neles a preveno
da corrupo, para a realidade brasileira. Entrevemos como uma das sadas
possveis, o incentivo da atuao preventiva dos rgos de controle, bem
assim do sistema de controle social.
Diante desse quadro conceitual, expressamos nossa concordncia
com o posicionamento de Amartya Sen no sentido de que para enfrentar a
corrupo so necessrias reformas institucionais nos nossos rgos de
controle

oficial

tambm

aprimoramento

da

legislao

nacional

anticorrupo. Veremos que algumas reformas institucionais j esto sendo


implementadas nos sistemas de inspeo e punio. O TCU, por exemplo, vem
realizando auditorias sistemticas em obras pblicas, com benefcios evidentes
ao Errio, como restar evidenciado. Est implantando, outrossim, em suas
auditorias, a Avaliao de Controles Internos nas entidades que lhe so
jurisdicionadas, para atuar preventivamente aos danos e fraudes causados, em
geral, por aes corruptas. A Controladoria-Geral da Unio, por sua vez,
implantou em 2006 a Secretaria de Preveno da Corrupo e Aes
Estratgicas (SPCI) com o fito de criar mecanismos de preveno de prticas
corruptas.
Quanto ao sistema de regulamentao jurdica dos atos de corrupo,
tecnicamente

denominados

de

atos

de

improbidade

administrativa

na

legislao brasileira, veremos, no captulo seguinte, como o Ministrio Pblico


Federal vem utilizando a Lei n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa),
e se a Lei est produzindo os efeitos desejados diante de comportamentos
corruptos, ou se est encorajando-os em consequncia de impunidades.
No se pode pensar que as pessoas so particularmente virtuosas e
vidas por serem justas, tendo, portanto, conscincia de um dever moral
intrnseco,

no

sentido

kantiano.

Na

realidade,

as

pessoas,

mais

especificamente, os agentes polticos, agem com um egosmo inteligente, e


com cupidez e ganncia flagrantes. Da a necessidade de controle e de normas

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ticas rgidas que baseiem o exerccio das atividades pblicas em geral, a
includas as dos agentes polticos.
Nessa linha, importa ressaltar que a Carta Magna de 1988 inovou ao
alar a moralidade administrativa a Princpio Constitucional, expresso e
autnomo. Em assim sendo, autoridades e servidores podem ser acionados
judicialmente

administrativamente

pela prtica de

atos contrrios

moralidade administrativa. O Princpio da Moralidade Administrativa (art. 37,


caput) tido como um dos fundamentos do Estado Democrtico de Direito,
uma vez que no se pode ter uma verdadeira democracia sem que haja tica
no desempenho de um mister pblico. Assim, a falta de moralidade no trato da
coisa pblica leva prtica de violncia implcita contra os cidados
administrados, sendo, por isso, absolutamente inaceitvel.
Cabe, sem sombra de dvida, aos agentes pblicos (sentido lato)
administrar a coisa pblica de maneira honesta, proba e correta, vez que a
observncia moralidade administrativa no se caracteriza como faculdade
ante um princpio moral genrico, mas como obrigatoriedade diante do
Princpio da Moralidade, que especfico e encontra-se consubstanciado na
Constituio.
Todavia, em havendo desvios de conduta por parte dos agentes
pblicos e o consequente conflito com as normas e princpios atinentes
probidade administrativa, a prpria Administrao, no exerccio da autotutela,
tem o dever de adotar todas as providncias cabveis para corrigir as condutas
condenveis. Assim, um comportamento eivado de vcio pode, perfeitamente,
ser revisto pela autoridade administrativa competente no exerccio da sua
funo de controle hierrquico.
Isso demonstra que diante da dinmica do cotidiano da Administrao
Pblica, os agentes pblicos necessitam resolver, de imediato, muitas
situaes que lhes so apresentadas, tentando solucionar as questes no
mbito administrativo, como forma de evitar prejuzos ao Errio, coibir a

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corrupo e reduzir o nmero de lides perante o Judicirio, sempre observando
o Princpio da Ampla Defesa, insculpido no art. 5, inciso LV, da CF/88.
Ocorre que, por diversos motivos, dentre eles a fragilidade de
controles intrnseca ao sistema burocrtico administrativo, a administrao se
depara com muitas dificuldades na resoluo de questes internas que levam a
prticas corruptas. Isso leva a que haja uma necessidade cada vez maior de
fortalecimento dos Sistemas de Controle Externo e Interno dos trs poderes da
Unio.
Entre ns, tanto o Controle Interno, exercido pela Controladoria-Geral
da Unio no mbito do Poder Executivo, quanto o Controle Externo, exercido
pelo Tribunal de Contas da Unio, baseiam suas atuaes nos ditames legais
insertos nos artigos 70 a 74 da nossa Carta Magna.
No se pode olvidar a importncia desses rgos no processo de
combate

preveno

da corrupo, uma vez

que, no

exerccio

das

competncias constitucionalmente delineadas, lidam dia aps dia com a


improbidade daqueles que administram bens, dinheiros e valores pblicos. No
entanto, as suas atuaes fiscalizadoras tm que ser repensadas visto que
quando o desvio dos recursos pblicos se perpetua, dificilmente os numerrios
retornam ao Errio. Desse modo, daremos enfoque ao controle preventivo da
corrupo, por vislumbrarmos ser este mais eficiente para evitar que os
desvios se concretizem.
O estudo tambm evidenciar a importncia do controle social e a
necessidade de incentiv-lo, dadas as dimenses continentais do Brasil e a
pequena quantidade de servidores para fiscalizar a totalidade dos recursos que
so repassados por diversos instrumentos de transferncia de recursos.
Antes de adentrarmos os itens atinentes aos controles preventivos da
corrupo, exercidos pelo TCU, CGU e pela sociedade, traremos baila
definies importantes para o escopo desse captulo.
Ab initio, cumpre destacar que o vocbulo Controle tem o significado
de fiscalizao de atividades, processos, pessoas, rgos. Numa acepo mais
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ampla, temos que os controles das atividades administrativas do Estado
assumem vrias formas, como: controle interno, controle externo, controle
social, controle jurisdicional, controle administrativo, controle poltico, controle
parlamentar, controle legislativo. Controle, enfim, uma atividade exercida
com o propsito de certificar-se de que algo se cumpra de acordo com o que
foi planejado.
Para os fins do trabalho que ora se desenvolve, tero enfoques mais
especficos os controles interno, externo e social, o que no impede que sejam
citadas, quando necessrio, as demais formas de controle e especificidades
que lhes so prprias. Assim, conceituaremos esses controles, luz de normas
e doutrinas atualmente vigentes, com o fito de propiciar melhor entendimento
do que ser dito adiante, buscando evitar dissonncias interpretativas.
A expresso controle interno passou a ser utilizada como um meio
de distinguir os controles originados dentro da/ou pela prpria organizao,
daqueles de origem externa, como o caso dos controles impostos pela
legislao.
O debate sobre a revalorizao dos controles internos chamou a
ateno para a necessidade de cdigos de tica mais detalhados, bem assim
da formulao de manuais de conduta especficos para determinadas unidades
organizacionais, como a Diretoria Financeira. Demonstra-se, dia aps dia, a
importncia de uma unidade de Auditoria Interna atuante, focada nos riscos e
engajada no esquema de Governana Corporativa e de relacionamento
sinrgico com os Comits de Auditoria, de tica e de Riscos, e com as reas de
Divulgao de Informaes, Ouvidoria e Conselho Fiscal.
Os controles internos so todos os instrumentos adotados pela
organizao destinados vigilncia, fiscalizao e verificao administrativa,
que permitem prever, observar, dirigir ou governar os acontecimentos que se
verificam dentro da entidade e que possam produzir reflexos em seus objetivos
institucionais.

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O Sistema de Controle Interno, por sua vez, a conjuno de todas
as polticas, normas e procedimentos exercidos no mbito de uma entidade
(rgo, empresa, unidade etc.). Enfim, conjuno de todos os controles
estabelecidos: financeiros, contbeis, oramentrios, operacionais, etc. Busca
obter: eficincia, efetividade, economicidade nas operaes, incluindo a
salvaguarda de recursos contra perdas, mal uso ou dano, alm de informaes
teis, tempestivas e confiveis. Com isso, objetiva que haja conformidade a
polticas, planos, procedimentos, leis e regulamentos aplicveis entidade.
Registre-se que a auditoria interna faz parte desse Sistema.
O Controle Interno, segundo a definio COSO, um processo
desenvolvido para garantir, com razovel certeza, que sejam atingidos os
objetivos

da

entidade,

nas

seguintes

categorias:

eficincia

eficcia

operacional - categoria relacionada com os objetivos bsicos da entidade,


inclusive

metas

confiabilidade
financeiras,

de

das

desempenho

informaes

sistemas

de

salvaguarda

de

bens

direitos.

registros e demonstraes contbeis-

informao

mensuraes

de

desempenho.

conformidade com leis e regulamentos aplicveis entidade.


De acordo com a INTOSAI, o Controle Interno um processo
integrado efetuado pela direo e corpo de funcionrios e estruturado para
enfrentar os riscos e fornecer razovel segurana de que na consecuo da
misso da entidade, os seguintes objetivos gerais sero alcanados: execuo
ordenada, tica, econmica, eficiente e eficaz das operaes. cumprimento das
operaes

de

accountability.

cumprimento

das

leis

regulamentos.

salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano. O alvo final do
Controle Interno auxiliar as entidades na consecuo dos seus objetivos.
O Sistema de Controle Externo o conjunto de aes de controle
desenvolvidas

por

uma

estrutura

organizacional,

com

procedimentos,

atividades e recursos prprios, no integrados na estrutura controlada, visando


fiscalizao, verificao e correo de atos.

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O Controle Externo, por sua vez, o que se realiza por rgo
estranho administrao responsvel pelo ato controlado e visa a comprovar a
probidade da Administrao e a regularidade da guarda e do emprego dos
bens, valores e dinheiros pblicos, bem como a fiel execuo do oramento.
A Auditoria o exame das operaes, atividades e sistemas de
determinada entidade, com vistas a verificar se estes so executados ou
funcionam em conformidade com determinados objetivos, oramentos, regras
e normas.
Vale alertar que no se deve confundir auditoria interna com
controles internos. Enquanto estes representam um conjunto de polticas e
procedimentos implantados pela administrao, objetivando a salvaguarda dos
ativos, a correta valorao dos passivos, a adequao das informaes e a
eficcia operacional, aquela apenas um dos componentes do sistema de
controle que muito contribui para o alcance dos resultados pelo sistema de
controle interno.
Tanto o Tribunal de Contas da Unio quanto a Controladoria-Geral da
Unio desenvolvem auditorias em diversas reas da atuao governamental
(sade, educao, pessoal, obras pblicas etc), o que no impede que
entidades como a Companhia Hidroeltrica do So Francisco - CHESF, por
exemplo, tenham suas prprias auditorias internas, ou contratem empresas
especializadas em auditoria externa.
A diferena marcante do trabalho de auditoria externa realizado pelas
Entidades de Fiscalizao Superior (EFS), mais especificamente pelo TCU, com
relao auditoria externa de uma empresa contratada que alm de
confeccionar relatrios o TCU emite determinaes de observncia obrigatria,
e por vezes recomendaes. Ademais, ao monitorar o cumprimento das
determinaes, verificando o no cumprimento destas, aplica multa aos
responsveis (art. 58, inciso VII da Lei n 8.443/92).
Auditoria Interna uma funo independente de avaliao, criada
dentro de uma empresa (entidade) para examinar e avaliar suas atividades. A
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proposta da auditoria interna auxiliar os membros da organizao a
desincumbirem-se eficazmente de suas responsabilidades. Para tanto, a
auditoria interna lhes fornece anlise, avaliaes, recomendaes, assessoria e
informaes relativas s atividades examinadas.
Pode tambm ser definida como uma atividade independente, de
fornecimento de segurana objetiva e de consultoria, que visa acrescentar
valor a uma organizao e melhorar suas operaes. Busca trazer para a
organizao uma abordagem sistemtica e disciplinada para avaliao e
melhora da eficcia de seus processos de gerenciamento de risco, controle e
governana, ajudando a atingir seus objetivos.
Por seu turno, a Auditoria Externa196 a auditoria realizada por um
organismo externo e independente da entidade fiscalizada, tendo por objetivo,
de um lado, emitir um parecer sobre as contas e a situao financeira, a
legalidade e regularidade das operaes e/ou sobre a gesto e, por outro,
elaborar os relatrios correspondentes.
Num

Estado

Democrtico

de

Direito,

faz-se

essencial

estabelecimento de uma estrutura formal de controle das finanas pblicas, de


forma

possibilitar

melhor

desempenho

possvel

das

atividades

desenvolvidas pelo Estado, sempre visando ao interesse pblico.


Sabendo disso, o legislador constitucional originrio atribuiu ao
Tribunal de Contas da Unio competncias bem mais amplas que as delineadas
nos textos constitucionais anteriores. Recebeu a Corte poderes para, no auxlio
ao

Congresso

Nacional,

exercer

fiscalizao

contbil,

financeira,

oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da


administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade e fiscalizao da aplicao das subvenes e da renncia de
receitas. Assim, qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma

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obrigaes de natureza pecuniria, tem o dever de prestar contas ao TCU (art.
70 da CF/88).
Os relatrios de atividades trimestrais definem o negcio, a misso e
a viso do TCU. Vejamos: Negcio controle externo da Administrao pblica
e da gesto dos recursos pblicos federais. Misso assegurar a efetiva e
regular gesto dos recursos pblicos, em benefcio da sociedade. Viso ser
instituio de excelncia no controle e contribuir para o aperfeioamento da
administrao pblica.
As suas competncias esto insculpidas nos artigos 71 a 73 da CF/88
e as suas atribuies de controle externo esto regulamentadas na Lei
Orgnica (Lei n 8.443/92) e no Regimento Interno (Resoluo n 155, de
04/12/2002). Alm das atribuies previstas constitucionalmente, outras lhe
tm sido conferidas por leis especficas, como a Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n 101/2000, arts. 56 e 59, 3, dentre outros), a Lei de
Licitaes e Contratos (Lei n 8.666/93, art. 113, 1 e 3), a Lei de
Diretrizes Oramentrias (a cada ano especifica as atribuies do TCU com
relao fiscalizao de obras pblicas: Ex: Lei n 11.514/2007, art. 22, art.
101, 3, 5, 9, 10, 13. art. 102, 1, 5, 6. art. 103. art. 104. art.
125), dentre outras.
A Lei de Responsabilidade Fiscal dispe que as prestaes de contas
dos governos e os pareceres prvios elaborados pelas Cortes de Contas so
instrumentos de transparncia da gesto fiscal. Caso atingidos os limites
definidos

em

lei,

verificados

fatos

comprometedores

dos

programas

governamentais, ou indcios de irregularidades na gesto oramentria, os


Tribunais de Contas tm o dever de alertar os rgos ou poderes sobre a
situao identificada.
Outrossim, a Corte de Contas Federal, exercitando o Controle
Externo, julga as contas dos administradores pblicos, oportunidade em que
verifica a legalidade, regularidade e economicidade dos atos dos gestores ou

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responsveis pela guarda e emprego dos recursos pblicos (art. 1 da Lei n
8.443/92).
No julgamento das contas, constatando irregularidades graves, age o
TCU: ora imputando dbito ao responsvel, condenando-o devoluo dos
recursos no aplicados ou mal aplicados (art. 12, inciso II, 1, da Lei n
8.443/92). ora lhe aplicando multa, que pode ser cumulada com o dbito (art.
57). ora inabilitando-o, por perodo que varia de cinco a oito anos, para o
exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da
Administrao Pblica (art. 60), dentre outras cominaes legais.
Ao verificar dano ao Errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou
antieconmico ou desfalque e desvio de dinheiros, bens e valores pblicos, a
Corte, ao julgar irregulares as contas (art. 16, inciso III da Lei n 8.443/92),
pode, tambm, fixar a responsabilidade solidria do agente pblico que
praticou o ato irregular e do terceiro que, como contratante ou parte
interessada na prtica do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para
o cometimento do dano apurado (art. 16, 2). Providencia, outrossim,
nesses casos, a imediata remessa de cpia da documentao pertinente ao
Ministrio Pblico da Unio, para ajuizamento das aes civis e penais cabveis
(art. 16, 3).
Aqueles que tm suas contas julgadas irregulares so inscritos no
Cadastro de Responsveis com Contas Julgadas Irregulares CADIRREG
elaborado pelo TCU e que contempla todas as pessoas fsicas ou jurdicas,
cujas contas no foram aprovadas no exerccio.
O stio do TCU (www.tcu.gov.br) contm a listagem dos que foram
declarados inabilitados para o exerccio de cargo em comisso ou funo de
confiana na Administrao Pblica Federal, os inidneos para participarem de
licitaes realizadas por essa mesma Administrao, e os inelegveis, que
tiveram suas contas julgadas irregulares (a lista encaminhada para a Justia
Eleitoral).

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Nesse contexto, v-se que a atuao central do TCU, como o seu
prprio nome indica, a de julgar contas dos administradores pblicos,
agentes polticos ou privados, que utilizam recursos federais. O julgamento das
contas se d aps a utilizao dos recursos, significando que se houver desvios
ou danos ao Errio, esses j foram perpetrados, cabendo to-s ao TCU correr
atrs dos prejuzos, buscando recuperar valores desviados ou mal aplicados, o
que na prtica uma falcia, pois um percentual nfimo desses valores retorna
aos cofres pblicos. Por isso, vemos na atuao preventiva do TCU uma sada
mais eficaz para o combate e preveno corrupo, razo pela qual, nas
linhas que se seguem, focaremos a anlise nesse tipo de estratgia.
Com respeito s prestaes de contas Lino Martins da Silva, ressalta
que Lamentavelmente, as prestaes de contas dos entes pblicos esto
apoiadas em demonstrativos de ingressos e desembolsos decorrentes da lei
oramentria anual e destinados a usurios institucionais (Tribunais de Contas
e Assemblias Legislativas ou Cmaras dos Vereadores), cuja preocupao
apenas

de

fundo

jurdico-administrativo.

(SILVA,

Lino

Martins

da.

Contabilidade Governamental: Um Enfoque Administrativo. So Paulo: Atlas,


1991. p. 317)
Buscando o combate efetivo corrupo, o Tribunal de Contas da
Unio, em seu Relatrio Anual divulgado no final de 2005, sugeriu a
organizao de uma Estratgia Nacional de Combate Corrupo, no moldes
da Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro. Com isso, a partir
de 2007, a Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro (Encla),
passou a denominar-se Estratgia Nacional de Combate Corrupo e
Lavagem de Dinheiro (Enccla). A Enccla tem por objetivo a atuao conjunta
dos rgos que trabalham com fiscalizao, controle e inteligncia no Governo
Federal, no Poder Judicirio e no Ministrio Pblico. Assim, a Enccla funciona
como um canal de promoo de integrao dos rgos de fiscalizao e
controle. Dessa forma, desde a edio de 2007, a Estratgia passou a ser coorganizada pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) e pelo Ministrio da
Justia.
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O Mapa Estratgico do Tribunal de Contas da Unio traz como
prioridade de atuao combater200 a corrupo, o desvio e a fraude, de forma
a punir responsveis com efetividade e tempestividade e coibir a ocorrncia de
fraude e desvio de recursos.
Na prtica, v-se que no que diz respeito preveno da corrupo,
o Tribunal de Contas da Unio tem obtido avanos significativos na rea de
auditoria de obras pblicas, na qual, tradicionalmente, so detectados os
maiores desfalques quando da aplicao dos recursos pblicos. Acompanhando
as obras materialmente mais relevantes do oramento pblico federal, desde o
comeo de sua execuo at a concluso, evitam-se muitos desvios,
sobrepreos, superfaturamentos.
Outra importante atuao preventiva, que ainda se encontra em fase
de implantao, a Avaliao de Controles Internos (ACI) que visa, com base
nos modelos COSO I e II e nas Diretrizes para as Normas de Controle Interno
do Setor Pblico, da INTOSAI, trazer para um nvel mais prtico a aplicao de
estruturas conceituais para a implementao e avaliao dos controles
internos, focada nos processos de gesto e em modelos de governana.
Finalmente, destacar-se- a importncia da expedio de medidas
cautelares para evitar futuros prejuzos ao Errio.
Importa registrar quanto s auditorias de obras pblicas, que a partir
da Lei de Diretrizes Oramentrias de 1997 vem sendo determinado ao TCU
que realize fiscalizaes nas principais obras contempladas no Oramento
Geral da Unio. Essas auditorias tm tornando mais transparente e eficiente a
execuo de obras pblicas, rea altamente sujeita a prticas ilcitas e
corruptas. Isso decorre de uma atuao preventiva e orientadora, que
fortalece

importncia

do

controle,

da

responsabilidade

social

do

desenvolvimento sustentvel. Por tudo isso, o que se pretende que situaes


de potencial dano ao Errio sejam detectadas e corrigidas previamente
concretizao do prejuzo, pois quando este efetivamente se realiza, as

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chances de retorno aos cofres pblicos dos valores desviados so mnimas,
como j mencionado.
Frise-se que os trabalhos sistmicos na rea de fiscalizao de obras
pblicas tm propiciado significativos benefcios ao Errio, haja vista a
correo tempestiva de problemas relacionados a falhas de projeto e preos
elevados.
No Fiscobras 2006201, por exemplo, detectou-se sobrepreo no valor
de R$ 102.401.462,62, na Construo do Terminal de Passageiros 3 (TPS-3)
do Aeroporto de Guarulhos em So Paulo (Acrdo TCU n 1.616/2006Plenrio). A atuao do TCU eliminou o sobrepreo constante do oramentobase, utilizado na Concorrncia n 011/DAAG/SBGR/2003.
O

Sobrepreo,

que

preo

acima

do

mercado,

superfaturamento, que o sobrepreo pago, esto entre as principais


irregularidades

encontradas

em

obras

pblicas,

que

demonstra

generalizao da prtica de gesto antieconmica dos recursos pblicos em


nosso

Pas.

(CAMPITELI,

Marcus

Vinicius.

Medidas

para

evitar

superfaturamento decorrente dos jogos de planilha. em obras pblicas.


Dissertao (Mestrado em Estruturas e Construo Civil) Universidade de
Braslia, 2006. p. 2.)
Os oramentos das obras de construo civil contm sempre os
custos diretos e as bonificaes e despesas indiretas (BDI). Os custos diretos
esto relacionados com a execuo dos servios que compem a obra
(material, mo-de-obra, encargos sociais), enquanto que o BDI uma parcela
percentual que incide sobre os custos diretos, sendo composto por impostos,
administrao central, lucro, entre outros.
Indcios de Irregularidades Graves que ocasionam a paralisao das
obras. A retomada das obras s se d aps o saneamento das irregularidades.
No mesmo exerccio, tambm foi constatado sobrepreo de cerca de
R$ 122.000.000,00 milhes (valores de abril/2005), conforme Acrdo n
1.259/2006- Plenrio, nas obras de Complementao da Infra-Estrutura Geral
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do Centro de Lanamento de Alcntara MA. Nesse caso, considerada uma
amostra representativa de 39% do valor do oramento, constatou-se que 85%
dos valores orados estavam acima dos preos referenciais de mercado.
Ademais, o percentual de BDI203 de 43% foi considerado antieconmico, com
a

incluso

indevida

de

componentes,

havendo

custos

encargos

indevidamente alocados, acarretando excessivo acrscimo de 346%, em


mdia, no valor cobrado da mo-de-obra.
Alm dos benefcios gerados para o Errio pela excluso dos
sobrepreos acima mencionados, a tabela abaixo mostra outros benefcios
potenciais

obtidos

com

auditorias

de

obras

realizadas

em

outros

empreendimentos, nos quais foram apontados indcios de irregularidades


graves (IGP):
Estimou-se, assim, que os benefcios resultantes da fiscalizao de
obras no primeiro semestre de 2006 poderiam alcanar cerca de R$ 1,0 bilho.
Com essas consideraes, a adoo de medidas corretivas futuras, em face de
determinaes

do

Tribunal,

demonstra

relevncia

dos

trabalhos

desenvolvidos nessa rea.


Novamente

em

2007,

tambm

foram

alcanados

relevantes

benefcios reais e potenciais na rea de fiscalizao de obras pblicas,


oportunidade em que, tempestivamente, foram feitas determinaes visando
correo de desvios de custos e ao ajuste de projetos que apresentaram
qualidade deficiente.
O benefcio estimado aquele esperado em funo de proposta
formulada pela Unidade Tcnico- Executiva, mas ainda no apreciada pelo
Tribunal. o potencial o relativo a item de deliberao do Tribunal, cujo
cumprimento ainda no foi verificado. o efetivo aquele decorrente do
cumprimento de deliberao ou antecipado no mbito administrativo, em razo
de processo em andamento no TCU. A sistemtica de quantificao e registro
dos benefcios das aes de controle externo est disciplinada na Portaria TCU
n 59/2004.

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141

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Pois bem, em 2007, o somatrio dos benefcios potenciais se
manteve tambm prximo a R$ 1,0 bilho. A seguir, quadro contendo as obras
fiscalizadas Fiscobras 2007 - nas quais se registram os valores mais
significativos:
Finalmente,

em

2008,

somatrio

dos

benefcios

potenciais,

resultantes das fiscalizaes de obras realizadas pelo TCU, atingiu mais de R$


2,8 bilhes, valor substancialmente superior aos dos anos anteriores (a
exemplo de 2006 e 2007, como visto acima). O relatrio consolidado do
Fiscobras 2008 mostrou motivos que influenciaram nessa elevao. Listamos
alguns.
O Sistema Fiscalis Execuo de Obras um dos sistemas corporativos
do TCU e visa assegurar a qualidade dos relatrios de auditoria, garantir
melhorias e evitar que deficincias se repitam. O objetivo propiciar que as
auditorias de conformidade estejam alinhadas com os padres internacionais.
Ressalte-se que auditoria de conformidade o instrumento de fiscalizao
utilizado pelo Tribunal para examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de
gesto dos responsveis sujeitos a sua jurisdio, quanto ao aspecto contbil,
financeiro, oramentrio e patrimonial (Portaria TCU n 122/2004).
Resultados significativos trazidos por algumas fiscalizaes, o que
alavancou o total de benefcios potenciais. Foram elas: Ferrovia NorteSul/Tocantins (R$ 500,0 milhes). Angra III/RJ (R$ 469,3 milhes). Gasoduto
Coari-Manaus/AM (R$ 392,4 milhes). Rodoanel Trecho Sul/SP (R$ 326,0
milhes). Barragem do Castanho-Aude Gavio/CE (R$ 161,7 milhes). S
essas fiscalizaes geraram benefcios potenciais de R$ 1, 85 bilho.
Formao especfica dos servidores da Secretaria de Obras do TCU
(Secob), maior experincia em auditoria de obras. escolha de obras complexas
e potencialmente problemticas.
Utilizao integral do Sistema Fiscalis Execuo Obras, que estimulou
as equipes a abordarem questes de auditoria, cujas respostas implicam o

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142

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aprofundamento dos assuntos tratados, havendo, com isso, apurao de maior
nmero de indcios e melhor qualidade dos trabalhos desenvolvidos.
O Relatrio consolidado do Fiscobras 2008, em sua parte conclusiva,
contm informaes sobre o Volume de Recursos Anuais Fiscalizados em
Obras Pblicas. Pelo quadro abaixo, v-se que o volume dos recursos
fiscalizados, representado pela somatria das dotaes oramentrias anuais
correspondentes

aos

subttulos

auditados,

manteve-se

em

patamares

constantes de 2004 a 2006. Em 2008 atingiu a cifra de R$ 26,0 bilhes,


volume 9% superior ao registrado em 2007 (23,9 bilhes).
Outra importante ao preventiva que vem sendo desenvolvida a
Avaliao de Controles Internos (ACI). Por tratar-se de metodologia recente
ainda em produo, o TCU vem desenvolvendo auditorias-piloto em algumas
entidades jurisdicionadas, tomando por base a viso da gesto de processos e
o fato de que alm de planejar, organizar, dirigir, tambm preciso controlar.
Nesse contexto, o controle exercido com o intento de assegurar que
os objetivos se cumpram de acordo com o que foi planejado e de garantir o
alinhamento das aes executadas s decises planejadas. Destarte, no h
controle sem planejamento, uma vez que essas atividades andam lado a lado e
que planejar controlar de forma preventiva.
Planejar ento: estabelecer objetivos e metas. definir estratgias
(polticas e diretrizes) e padres para alcan-los. determinar os recursos
necessrios. identificar suas fontes. definir sua alocao e aplicao. Sob a
viso de controle, planejar definir referenciais para propiciar o controle da
execuo.
Assim, o controle tem que: ser dirigido para determinado objetivo.
ter padro de excelncia, vendo o que possvel alcanar em termos de
qualidade e desempenho de determinada atividade ou processo. dispor da
informao, que deve ser precisa, til e tempestiva quanto s ocorrncias
verificadas no processo. buscar comparar a fim de confrontar a informao e
avaliar a conformidade da situao com um padro previamente estabelecido
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143

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(situao encontrada: o que ?. padro: o que deveria ser?). implantar aes
corretivas, necessrias para restabelecer a situao rumo ao objetivo a ser
atingido.
Quanto sua natureza, o controle pode ser preventivo ou detectivo,
podendo ser feito num momento prvio (a priori), concomitante, ou posterior
(a posteriori). Com efeito, tem-se que a viso tradicional do controle interno
era a de combater fraudes. Hoje, todavia, a viso bem mais abrangente
medida que o controle visto como instrumento essencial da gesto, que deve
propiciar razovel margem de garantia de que os objetivos e metas da
entidade sero atingidos de maneira eficaz, eficiente e com a necessria
economicidade.
Os controles internos funcionam, ento, como instrumento do gestor,
havendo necessidade de que os objetivos e metas sejam claramente definidos
e comunicados. Para que estes possam ser cumpridos, procedimentos de
controle tm que ser estabelecidos e documentados. A implementao dos
controles deve partir de uma anlise documentada dos eventos de risco
relacionados a cada um destes objetivos e metas (gesto de riscos).
Ressalte-se, por oportuno, que a ausncia de objetivos e metas
claramente definidos e comunicados deficincia de gesto to grave que
torna incuo os controles internos.
Organizao no-governamental dedicada melhoria dos relatrios
por meio da tica, controles internos e governana corporativa. Governana
corporativa o conjunto de processos, costumes, polticas, leis, regulamentos
e instituies que regulam a maneira como uma empresa dirigida,
administrada ou controlada. O termo inclui tambm o estudo sobre as relaes
entre os diversos atores envolvidos (os stakeholders) e os objetivos pelos
quais a empresa se orienta. Os principais atores tipicamente so os acionistas,
a alta administrao e o conselho de administrao. Outros participantes da
governana corporativa incluem os funcionrios, fornecedores, clientes, bancos
e outros credores, instituies reguladoras (como a CVM, o Banco Central,

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144

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etc.), o meio-ambiente e a comunidade em geral. Assim, governana
corporativa uma rea de estudo com mltiplas abordagens. Uma das
principais preocupaes garantir a aderncia dos principais atores a cdigos
de conduta pr-acordados, atravs de mecanismos que tentam reduzir ou
eliminar os conflitos de interesse e as quebras do dever fiducirio (WIKIPDIA,
a

enciclopdia

livre.

Governana

Corporativa.

Disponvel

em:

<http://pt.wikipedia.org/wiki/Governan%C3%A7a_corporativa>. Acesso em:


20 out. 2008). A definio do Instituto Brasileiro de Governana Corporativa
(IBGC) para a governana aplicada a empresas que governana corporativa
o sistema que permite aos acionistas ou cotistas o governo estratgico de
sua empresa e a efetiva monitorao da direo executiva. As ferramentas que
garantem o controle da propriedade sobre a gesto so o Conselho de
Administrao, a Auditoria Independente e o Conselho Fiscal. As boas prticas
de governana corporativa tm a finalidade de aumentar o valor da sociedade,
facilitar seu acesso ao capital e contribuir para a sua perenidade. (INSTITUTO
BRASILEIRO

DE

GOVERNANA

CORPORATIVA.

Disponvel

em:<

http://www.ibgc.org.br/Home.aspx>. Acesso em 30 out. 2008.


212 Risco a expresso da probabilidade de ocorrncia e do impacto
de eventos futuros e incertos que tm potencial para influenciar no alcance dos
objetivos de uma organizao. Em termos simples e no acadmicos, risco
todo evento que pode atrapalhar ou impedir que se atinja o alvo pretendido
(TCU, 2003, p.3).
O Comitee of Sponsoring Organizations COSO I (1992) uma
referncia mundial para a implementao e avaliao de controles internos.
Dispe de um modelo de controle para ser adaptado s peculiaridades de cada
entidade, obtendo-se uma metodologia prpria para a implementao e
avaliao de controles internos. O COSO II (2004) incorporou as diretrizes do
COSO I e tratou do gerenciamento de riscos corporativos, ampliando o papel
do controle interno, no sentido de que os controles no devem ser s
ferramentas de gesto, mas instrumentos de monitoramento de riscos em
relao ao alcance de objetivos.
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Pois bem, a nova postura , ento, de prever e prevenir riscos
inerentes ao conjunto de processos da entidade, que possam impedir ou
dificultar o alcance dos seus objetivos. Percebe-se, assim, que enquanto o
COSO I tinha por foco a estrutura de controles, o COSO II passou a enfocar a
gesto de riscos. Nessa linha, o controle interno integra um processo que visa
assegurar razovel certeza de que os objetivos e metas da entidade sero
alcanados, sendo, portanto, um meio e no um fim em si mesmo.
Entende-se processo como um conjunto de atividades desenvolvidas
para se alcanar um determinado objetivo.
Nesse contexto, h que se ressaltar a importncia da fixao de
objetivos quando se quer identificar riscos e, por conseguinte, estabelecer
controles para mitig-los. Os eventos de risco podem causar impactos
positivos (oportunidades de mudana) e negativos, ou ambos. Um evento de
risco tpico em obras pblicas, como visto na Construo do Terminal de
Passageiros 3 (TPS 3) do Aeroporto de Guarulhos, em So Paulo (AC TCU n
1.616/2006-P), so os preos discrepantes do mercado. Nesse sentido, a
avaliao de um evento est relacionada sua frequncia de ocorrncia e aos
impactos dos resultados.
Mas,

diante

de

toda

tcnica

existente

(polticas,

manuais,

formulrios), no se pode esquecer que o controle interno um processo


desenvolvido por humanos, o que enseja riscos ao controle, que podem ser:
riscos de erros operacionais e administrativos, bem assim de desfalques e
fraudes. Por tudo isso, os controles internos fornecem apenas razovel certeza
e nunca a garantia absoluta de que os objetivos sero atingidos. Tm, pois,
por limitaes: custo x benefcio. erros de julgamento. falhas e colapsos. burla
de gestores. conluio. eventos externos.
Com relao ao custo-benefcio, importa mencionar que o arranjo de
controle de cada entidade tem que levar em considerao os custos
envolvidos. Por lgico, os custos devem ser inferiores s perdas decorrentes da

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consumao do risco. H que existir, assim, seletividade, de forma a eliminar
controles em reas de baixo risco.
Os erros de julgamento so ocasionados porque, muitas vezes,
decises precisam ser tomadas sob presses de tempo e outras decorrentes da
conduo dos negcios, com base nas informaes que esto disponveis.
Decises baseadas em julgamentos humanos podem no refletir os benefcios
esperados. As falhas e colapsos a que esto sujeitos os controles podem
decorrer do no entendimento de instrues, ou mesmo do entendimento
equivocado. Os erros podem, ainda, ser cometidos por fadiga, distrao ou
falta de cuidado (erros de execuo). Nesse sentido, erros no desenho do
controle podem perpetuar falhas.
Na burla de gestores acontecem aes intencionais para contornar
procedimentos de controle previamente desenhados e obter benefcios para si,
para outrem ou evitar sanes. No conluio, por sua vez, as pessoas que so
responsveis pelos controles podem se valer de seus conhecimentos para
burlar os controles internos. Para isso, utilizam-se de artifcios como: omisso
de cotaes mais vantajosas, para beneficiar vendedores que pagam propinas.
atestao de despesas no executadas ou superfaturadas, em troca de
propinas. elaborao de pareceres insubsistentes para aprovao de aplicao
de recursos, em troca de participao no excedente da aplicao. Ainda
impem limites aos controles internos os eventos externos, uma vez que esto
alm do controle de qualquer entidade.
Dessa maneira, muitas vezes o controle interno est inserido numa
ambincia hostil, dependendo da cultura da entidade e da conscincia de
controle dos que a integram. Destarte, h que se levar em conta: a postura da
alta administrao. o

plano

de

organizao, que

define

os limites

responsabilidades de autoridades. a estrutura organizacional. os mtodos e


instrumentos formalizados. Questes de competncia e comprometimento, que
incluem valores ticos, integridade, conscincia, polticas e prticas de RH, no
podem ser relegadas (COSO I).

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Na avaliao de riscos, vista sob a perspectiva do COSO II, os
eventos que representam riscos devem ser avaliados sob a perspectiva de
probabilidade ou frequncia com que se materializam, observando-se a
magnitude do impacto sobre a consecuo dos objetivos. A probabilidade da
ocorrncia ou seu impacto so variveis aptas a fornecer o grau de risco do
evento. Assim, a avaliao de riscos feita por meio de anlises qualitativas e
quantitativas, ou da combinao de ambas.
A teoria mostra os componentes de resposta aos riscos. Permite-se,
graficamente que a avaliao de riscos possa ser feita sob a perspectiva de
probabilidade versus impacto. A combinao dessas variveis permite a
avaliao do grau de risco dos eventos e a adoo de estratgias para reduzir
ameaas aos objetivos da organizao.
Sobre as especificidades das entidades, escreveu Ari Marcelo Liotto:
Cada entidade nica na sua complexidade, histria, cultura, pessoal, entre
outras atividades que afetam as atividades de controle. Mesmo que duas
organizaes tenham objetivos idnticos e apresentem decises semelhantes
sobre como atingi-los suas atividades de controle tendem a ser diferentes.
[LIOTTO, Ari Marcelo. Gerenciamento de Risco: A aderncia da Metodologia do
TCU Metodologia COSO. Trabalho de Concluso de Curso (Especialista em
Controle Externo rea de Auditoria Governamental). p. 61]
Quando h baixo impacto e baixa probabilidade, o caminho mais
lgico a ser seguido pela entidade assumir os riscos, no adotando qualquer
ao, mas apenas monitorando-os. Ao contrrio, quando h alto impacto e alta
probabilidade de o risco ocorrer, definem-se aes para minimiz-los. Um dos
instrumentos utilizados para isso so os procedimentos de controle. Noutros
termos, como respostas ao risco, h que se desenvolver aes para reduzir as
ameaas aos objetivos da organizao.
Controlando-se adequadamente e com tempestividade, permite-se a
reduo ou administrao dos riscos. Destarte, as atividades de controle so
respostas aos riscos, que devidamente planejadas e definidas nas polticas e

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procedimentos

estabelecidos

efetivamente

executados,

devem

ser

executadas continuamente, durante todo o ciclo da atividade.


As definies de competncias, autorizaes, segregao de funes
e

normatizaes

internas

so

atividades

de

controle

preventivas.

As

conciliaes e revises de desempenho so detectivas, enquanto que a


segurana fsica e da informao so ao mesmo tempo detectivas e
preventivas.
A comunicao de informaes relevantes, confiveis e tempestivas
de fundamental importncia para possibilitar respostas aos riscos, devendo
fluir, portanto, em todos os nveis da entidade. Tambm o monitoramento se
mostra essencial, uma vez que permite a contnua verificao, no tempo, se os
controles internos so adequados e efetivos. Para isso, faz-se essencial
considerar as avaliaes independentes produzidas pela auditoria interna e
externa e pelos prprios rgos de controle interno.
Diante desse novo modelo de controle, sabendo da importncia da
avaliao de controles internos na deteco de reas de risco e na preveno
da corrupo, e considerando que seu Mapa Estratgico traz como prioridade
de atuao, combater a corrupo, o desvio e a fraude, o Tribunal de Contas
da Unio est elaborando metodologia de avaliao de controles internos,
tomando por base: Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor
Pblico, INTOSAI, 1992/2004. Further Information on Entity Risk Management,
INTOSAI, 2007. Controle Interno Estrutura Integrada, COSO I, 1992.
Gerenciamento de Riscos Corporativos Estrutura Integrada, COSO II, 2004.
A Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAI,

em

ingls)

uma

instituio

profissional

de

Entidades

de

Fiscalizao Superior (EFS) dos pases pertencentes s Naes Unidas.


Promove o intercmbio de informaes e experincias sobre os principais
desafios enfrentados pelas EFS no desempenho de suas funes. Como
membro da INTOSAI, o Brasil aderiu s Normas de Auditoria (expressam as
melhores prticas de auditoria acordadas pelas EFS) e ao Cdigo de tica da

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149

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Organizao (aprovado por unanimidade e publicado durante o XVI Congresso
da IINTOSAI, realizado em Montevido/Uruguai, em 1998).
Ressalte-se que o COSO II foi adotado como modelo porque tanto
satisfaz as necessidades de controle interno, quanto aumenta a viso que se
deve ter sobre eles. Fornece, tambm, referenciais mais abrangentes e
detalhados para se observarem riscos e controles no contexto de uma gesto
eficaz. A INTOSAI, por sua vez, defende padres de estrutura e processos de
controle interno calcados no gerenciamento de riscos e em modelos de
governana corporativa.
Assim, o TCU est comeando a fazer Avaliao de Controles Internos
das entidades, buscando atuar de forma preventiva e fugindo dos parmetros
tradicionais de controle focados to-s nos aspectos formais e legais. Essa
atuao preventiva vem sendo reforada porque notrio que as aes a
posteriori, em atividades de correio, agregam pouco valor, medida que
mnima a recuperao de danos e prejuzos.
Busca, ento, a Corte de Contas agir proativamente para: induzir, por
meio de determinaes, a adoo de estruturas de controle mais efetivas para
combater o desperdcio. coibir fraudes e desvios de recursos pblicos.
contribuir para a melhoria do desempenho da administrao pblica.
O objetivo da novel metodologia prover suporte tecnicamente
consistente para a avaliao de controles internos, de forma a minimizar riscos
de julgamentos inadequados sobre os processos de trabalho das entidades.
importante registrar que a aplicao da metodologia no garante,
por si s, uma boa Avaliao de Controle Interno. Tcnicas, mtodos e
habilidades devem ser considerados, tais como: mapeamento e anlise de
processos. tcnicas de entrevista. amostragem estatstica. No se pode criticar
por criticar, havendo sempre que ser observado o embasamento tcnico
adequado.
A ACI feita ao nvel dos processos de trabalho da entidade, haja
vista que processos ineficientes so as principais fontes de risco para o alcance
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150

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dos seus objetivos. Tome-se como exemplo o caso da CPMI das ambulncias,
em que as falhas nos controles internos e nos processos e trabalhos da
entidade, propositadamente desencadeadas por servidores que agiam em
conluio, permitiram desvios de recursos de alta monta e consequentes
prejuzos ao Errio, de quase impossvel recuperao.
Alm de direcionar e determinar a extenso de procedimentos e
exames de auditorias com mais preciso, a Avaliao de Controles Internos
(ACI) vem se firmando como tcnica que adiciona valor s atividades das
organizaes, dando, pois, embasamento para as determinaes de adoo de
planos de ao para a melhoria dos processos organizacionais. Isso refora a
importncia, convenincia e oportunidade de o TCU fazer esse tipo de
avaliao.
Persegue-se, pois: existncia de objetivos e metas claramente
definidos e comunicados. capacidade dos controles adotados para assegurar a
realizao dos objetivos. economicidade e eficincia no uso dos recursos
pblicos e sua adequada salvaguarda (fraude, danos, perdas). confiabilidade
do Sistema de Controle Interno (SCI) como base informativa para: o processo
decisrio, de gesto e para cumprimento de obrigaes de accountability,
incluindo mecanismos de transparncia que permitam o controle social.
garantir aderncia das operaes s normas oramentrias e polticas pblicas.
Tambm, dignas de registro, nessa ocasio, so as expedies de
medidas cautelares, utilizadas com muita frequncia a partir da sua previso
no Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio. Tm o fito de prevenir
futuras leses ao Errio. Essa competncia encontra-se descrita no art. 276 do
RI/TCU. Vejamos: Art. 276. O Plenrio, o relator, ou, na hiptese do art. 28,
inciso XVI, o Presidente, em caso de urgncia, de fundado receio de grave
leso ao Errio ou a direito alheio ou de risco de ineficcia da deciso de
mrito, poder, de ofcio ou mediante provocao adotar medida cautelar, com
ou sem prvia oitiva da parte, determinando, entre outras providncias, a
suspenso do ato ou do procedimento impugnado, at que o Tribunal decida

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sobre o mrito da questo suscitada, nos termos do art. 45 da Lei n 8.443, de
1992.
A legitimidade para a expedio de cautelares foi aprovada por
maioria de votos pelo E. Supremo Tribunal Federal (MS 26.457). Assim
posicionou-se

por

entender

que,

no

exerccio

de

sua

competncia

constitucional, tem o TCU atribuies de ndole cautelar, podendo determinar


que rgos e entidades da Administrao Pblica adotem medidas necessrias
ao exato cumprimento da lei, inclusive a anulao de contratos j firmados.
EMENTA: Tribunal de Contas da Unio. Poder Geral de Cautela.
Legitimidade. Doutrina dos Poderes Implcitos. Precedente (STF). Consequente
possibilidade de o Tribunal de Contas expedir provimentos cautelares, mesmo
sem audincia da parte contrria, desde que mediante deciso fundamentada.
Deliberao

do

TCU,

que,

ao

deferir

medida

cautelar,

justificou,

extensamente, a outorga desse provimento de urgncia. Preocupao da Corte


de Contas em atender, com tal conduta, a exigncia constitucional pertinente
necessidade de motivao das decises estatais. Procedimento administrativo
em cujo mbito teriam sido observadas as garantias inerentes clusula
constitucional do due process of law. Deliberao final do TCU que se limitou
a determinar, ao Diretor-Presidente da CODEBA (Sociedade de Economia
Mista), a invalidao do procedimento licitatrio e do contrato celebrado com a
empresa a quem se adjudicou o objeto da licitao. Inteligncia da norma
inscrita no art. 71, inciso IX, da Constituio. Aparente observncia, pelo
Tribunal de Contas da Unio, no caso em exame do precedente que o Supremo
Tribunal Federal firmou a respeito do sentido e do alcance desse preceito
constitucional (MS 23.550/DF, Rel. p/ Acrdo o Min. Seplveda Pertence).
Inviabilidade da concesso, no caso, da medida liminar pretendida, eis que no
atendidos,

cumulativamente,

os

pressupostos

legitimadores

de

seu

deferimento. Medida cautelar indeferida.(BRASIL. Supremo Tribunal Federal.


MS n 26.457, Dirio da Justia, 29/05/2007).
A atuao preventiva advinda das cautelares tem a finalidade de
prevenir leses ao Errio ou a direito alheio, bem assim garantir a efetividade
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152

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das decises do TCU. Ademais, pode no ter impactos econmicos imediatos,
mas visa ao resguardo tempestivo da moralidade e da legalidade na aplicao
dos recursos pblicos federais.
Diante dos inmeros problemas na execuo de convnios firmados
com ONGs, o que desencadeou a constituio de vrios processos de Tomada
de Contas Especial, o Tribunal de Contas da Unio realizou auditoria em
convnios celebrados entre a Unio e Organizaes No-Governamentais
(ONGs), no perodo de 1999 a 2005, visando verificar a regularidade dos
procedimentos de celebrao, o acompanhamento e fiscalizao da execuo
dos objetos, os procedimentos de licitao e contratao adotados, e a
regularidade da aplicao e prestao de contas dos recursos pblicos
transferidos a estas entidades de direito privado.
220 "Convnios so acordos, ajustes ou qualquer outro instrumento
que discipline a transferncia de recursos financeiros de dotaes consignadas
nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio e tenha como
partcipe, de um lado, rgo ou entidade da administrao pblica federal,
direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da administrao pblica
estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas
sem fins lucrativos, visando a execuo de programa de governo, envolvendo
a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de
interesse recproco, em regime de mtua cooperao." (BRASIL. Decreto n
6.170, de 25 de julho de 2007. Dispe sobre as normas relativas s
transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de
repasse,

outras

providncias.

Disponvel

em:

<http://www.

planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6170.htm>.

Acesso

em: 7 dez. 2008.)


Foram examinados 28 convnios, abrangendo oito estados e dez
ONGs e que envolviam recursos da ordem de R$ 150,7 milhes. As entidades
fiscalizadas foram: COIAB - Coordenao das Organizaes Indgenas da
Amaznia Brasileira. Conselho Indgena de Roraima. Cunpir - Coordenao da
Unio das Naes e Povos Indgenas de Rondnia, Norte de Mato Grosso e Sul
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153

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do Amazonas. URIHI - Sade Yanomami. Fundao de Apoio ao Menor de Feira
de Santana. Avante - Qualidade, Educao e Vida. Associao Goiana de
Integralizao e Reabilitao. Fundao Amadeu Filomeno. Associao Plantas
do Nordeste e Fundao Getlio Vargas. Receberam recursos dos seguintes
rgos e entidades: Ministrio do Esporte. Ministrio do Trabalho e Emprego.
Ministrio da Cincia e Tecnologia.
Controladoria-Geral da Unio. Fundo Nacional de Sade do Ministrio
da

Sade.

Fundao

Desenvolvimento

Nacional

Cientfico

de

Sade.

Tecnolgico

Conselho

Fundao

Nacional

de

Coordenao

de

Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior do Ministrio da Educao.


Os objetos conveniados foram, dentre outros: sade indgena.
concesso de bolsas de estudo para formao de mestres e doutores. apoio ao
menor em situao de risco social. capacitaes de membros de conselhos
municipais e de jovens no mbito do programa primeiro emprego. construo
de hospital. aquisio de equipamentos e manuteno de unidade bsica de
sade (SUS).
A

auditoria

Conformidade/

foi

realizada

Fiscalizao

de

sob

sistemtica

Orientao

de

Centralizada

Auditoria
(FOC),

de
cujo

procedimento inclui preparao centralizada, execuo descentralizada e


consolidao dos resultados com o objetivo de avaliar, de forma sistmica, um
tema, para traar um quadro geral das situaes verificadas. Confirmou-se, de
pronto, que nessa rea de transferncias voluntrias h manifesta fragilidade
dos

controles

descentralizao

pouca
de

transparncia

recursos

para

do

sistema

execuo

de

que
aes

suporte

oramentrias.

Asseverou-se, ento, que o Estado, a rigor, est desaparelhado para


acompanhar e fiscalizar estas aes.
No atinente s transferncias realizadas para Organizaes NoGovernamentais, a situao afigurou-se ainda mais grave, haja vista a
inexistncia de critrios transparentes e objetivos para a escolha das
convenentes. Detectou-se a superficialidade e insuficincia das anlises

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tcnicas das proposies e das condies das convenentes para a consecuo
dos objetos propostos, vagueza dos planos de trabalho, falta de condies para
o cumprimento do objeto, tudo isso em detrimento da populao que deveria
ter sido beneficiada. A Funasa, por exemplo, terceirizou a execuo de polticas
pblicas para ONGs sem capacidade para execut-las, o que desencadeou a
ocorrncia de diversos ilcitos administrativos, como burla exigncia de
concurso pblico e de licitaes, desvio dos recursos transferidos para
enriquecimento ilcito, entre outros.
Dos 28 (vinte e oito) convnios analisados, 15 (quinze) foram
celebrados com entidades que, comprovadamente, no tinham condies para
a execuo do objeto ou no tinham atribuies estatutrias relacionadas ao
objeto. Os recursos repassados a essas quinze entidades, no valor de R$
82.089.051,81, representaram 54,5% do valor total repassado.
Constatou-se que a negligncia na fase preliminar de avaliao
tcnica das propostas e falta de condies para executar o objeto conveniado,
associadas falta de acompanhamento, fiscalizao e transparncia na
execuo,

praticamente

tornava

nula

expectativa

de

controle

dos

convenentes em relao boa e regular aplicao dos recursos pblicos


federais repassados. Ademais, as prestaes de contas eram analisadas
superficialmente, de forma extremamente deficiente. Tudo isso proporcionou a
proliferao das irregularidades relativas execuo fsica e financeira dos
convnios e o desatendimento aos princpios da igualdade, moralidade,
publicidade e eficincia administrativa.
A equipe de fiscalizao acentuou ento que: No difcil inferir, em
face da quantidade e semelhana das sistmicas falhas concentradas na fase
de anlise das proposies e pactuao dos convnios, que o que se tem
caracterizado

to

somente

como

irregularidades

formais.,

na

verdade

constituem acintosas omisses, ou at mesmo aes deliberadas para dificultar


a efetividade do controle nas fases subsequentes, tornando invivel a avaliao
objetiva da execuo dos convnios, dos resultados alcanados e das

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respectivas prestaes de contas. (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio.
Processo TC 015.568/2005-1.)
O desvio de finalidade na aplicao dos recursos repassados foi um
achado de auditoria constante, alm de outros, tais como: contas especficas
movimentadas irregularmente. cheques sacados diretamente nas agncias
bancrias.

despesas

realizadas

sem

documentao

fiscal

necessria.

pagamentos em valores superiores aos contratados. pagamentos antecipados.


pagamentos de despesas com a prpria manuteno. dentre outros.
Percebeu-se que, na verdade, na maioria das vezes, as ONGs
estavam despreparadas para utilizarem os recursos federais repassados, seja
pela falta de estrutura, pelo baixo comprometimento, pela falta de rigor na
execuo das aes. A baixa expectativa de controle por parte dessas
organizaes apontou para a necessidade de adoo de medidas que
possibilitassem maior segurana ao Errio na descentralizao de recursos por
meio de transferncias voluntrias. Assim, alm do aparelhamento dos setores
tcnicos dos rgos e entidades concedentes, em termos de recursos humanos
e materiais, j determinado pelo Acrdo n 788/2006 TCU-Plenrio, pensouse em viabilizar mecanismos de incremento da transparncia e do controle
social.
Essa preocupao foi tambm demonstrada nas Contas do Governo
de 2006. No item 6.1 do Relatrio e Pareceres Prvios sobre as Contas do
Governo da Repblica do exerccio de 2006, que trata de transferncias
voluntrias da Unio e dos aspectos relacionados ao controle, programao e
execuo destas, considerou-se o seguinte, tomando por base a assertiva
contida na concluso do Relatrio Final da CPMI das ambulncias, qual seja:
Chega a ser motivo de frustrao a incapacidade que o Estado Brasileiro tem
revelado em solucionar questes recorrentes, plenamente identificadas, e que
causam enorme prejuzo Nao:
As transferncias voluntrias so definidas no art. 25 da Lei
Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal

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(LRF), como sendo a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente
da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no
decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema
nico de Sade. Essas transferncias so formalizadas por meio de termos de
convnios e contratos de repasse. As transferncias de recursos para as
entidades privadas sem fins lucrativos, as denominadas Organizaes NoGovernamentais (ONG), embora no contidas no conceito legal acima
mencionado, tambm so realizadas por meio de convnios e contratos de
repasse, e ainda, mediante termos de parceria, a depender da qualificao da
ONG.
As transferncias voluntrias constituem, assim, um sistema de
cooperao

entre

Unio,entidades

governamentais

subnacionais

organizaes no- governamentais, para execuo de aes de interesse


recproco, financiadas com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU). Esse
sistema de cooperao, no entanto, tem sido alvo de fundadas crticas quanto
aos seus mais diversos aspectos: seja pela baixa efetividade das aes, em
consequncia da precria articulao intergovernamental e da pulverizao de
recursos em detrimento de aes estruturantes de maior impacto e efeito
multiplicador sobre a populao, o estado ou a regio beneficiada. seja pela
forma como boa parte dos recursos destinados a essas aes vem sendo
alocada no OGU, por meio de emendas parlamentares individuais ou coletivas,
que num contexto de oramento no impositivo, acabam por enfraquecer o
Legislativo, na medida em que o Executivo pode barganhar a execuo delas
em troca de apoio s votaes de seu interesse. seja por fomentar a
montagem de esquemas criminosos objetivando a apropriao de recursos
pblicos em favor de polticos, servidores pblicos, empresrios e lobistas.
seja, enfim, pelas deficincias e disfunes operacionais a propiciar toda sorte
de irregularidades em toda a cadeia de execuo das aes, tais como: o
desaparelhamento do Estado para acompanhar e fiscalizar a execuo, as
negligncias funcionais, a pouca transparncia e a insuficincia de mecanismos
de controle social.
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A problemtica no nova, tem permanecido ao longo do tempo, no
obstante as decises desta Corte e as recomendaes da Controladoria- Geral
da Unio (CGU), na rea do controle, alm dos esforos normativos e
regulatrios, na rea dos poderes Legislativo e Executivo. O estado de falncia
da sistemtica foi, enfim, no sem tempo, reconhecido pelo Congresso
Nacional, por meio do relatrio final da CMPI das Ambulncias, instalada em
2006, que chega a apontar, como soluo, a prpria extino dessas
transferncias.
Em complementao, no item 6.1 das Contas do Governo de 2006
(TCU), Pcolocou-se ainda que, Por fatores condicionantes deve-se entender um
ambiente previamente estruturado para a prtica de fraudes, tais como a
desestruturao

intencional

de

um

processo,

metodologia

ou

unidade

organizacional, tendo por propsito a facilitao, aparentemente incauta, isto


, a preparao do terreno em fases precedentes de processos plurifsicos,
como o caso das transferncias voluntrias, com vistas ao desvio ou
malversao de recursos em momento ou fase subsequente do processo.
Fatores circunstanciais, por sua vez, resultam de um estado ou
condio de uma situao, no necessariamente intencional, na qual o ilcito
praticado tirando- se proveito da oportunidade, da desordem estabelecida em
razo de situaes de emergncia, do aproveitamento de facilitao incauta,
de

controles

negligenciados

ou

em

consequncia

de

amadorismos

organizacionais, tais como: sistemas e processos mal definidos e/ou sem


integrao. processos sem gestores claramente definidos, sem gerentes ou
responsveis. sistemas de delegao e responsabilidades obscuros, dentre
outros.
So sintomas da presena de tais fatores a inrcia ou a resistncia
implementao de sistemas, mtodos e recomendaes. a implementao
imperfeita, equivocada., de determinaes, bem como os projetos de
melhorias organizacionais, processos e mtodos de trabalho, com prazos de
implementao inexplicavelmente longos.

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Cumpre destacar, ento, que o modo de atuao do Tribunal para
verificao da regularidade da aplicao de recursos descentralizados mediante
transferncias
procedimentos:

voluntrias
o

realiza-se,

julgamento

de

basicamente,

tomadas

de

por

contas

meio

de

especiais

dois
e

as

fiscalizaes, de iniciativa prpria ou decorrentes de representaes e


denncias, que so processos de iniciativa de autoridades ou de qualquer
cidado.
As tomadas de contas especiais so instauradas pelos prprios rgos
concedentes, nos casos de omisso no dever de prestar contas ou de dano ao
A Tomada de Contas Especial (TCE) um processo devidamente
formalizado, com rito prprio que visa apurao de responsabilidade por
ocorrncia de dano administrao pblica federal e obteno do respectivo
ressarcimento (art. 3 da Instruo Normativa TCU 56/2007). Em regra, a TCE
deve ser instaurada pela autoridade competente do prprio rgo ou entidade
jurisdicionada (responsvel pela gesto dos recursos), depois de esgotadas as
providncias administrativas internas com vista recomposio do errio. A
no adoo dessas providncias no prazo mximo de cento e oitenta dias
caracteriza

grave

infrao

norma

legal,

sujeitando

autoridade

administrativa federal competente omissa imputao das sanes cabveis,


incluindo a responsabilidade solidria no dano identificado (art. 1, 1, da
IN/TCU 56/2007). Entretanto, a TCE pode ser instaurada por recomendao
dos rgos de controle interno (art. 50, III, da Lei 8.443/92) ou por
determinao do prprio Tribunal, nos casos de omisso na prestao de
contas ou inrcia na instaurao da TCE pelo gestor. A TCE pode ser, ainda,
oriunda de converso de outros processos de controle externo, tais como,
denncia, representao, inspeo, auditoria e processos de registro de atos
de pessoal (BRASIL. Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992, art. 47. Dispe
sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias.
Disponvel

em:

<http://portal2.tcu.gov.br/portal

/page/portal

/TCU/

comunidades/contas/tce/conheca_a_tce. Acesso em: 20 out. 2008.

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Errio, bem como por recomendao da CGU ou por determinao do
TCU. A demora na remessa dos processos de TCEs ao Tribunal obstaculiza a
tomada de decises tempestivas e efetivas, e torna ainda mais difcil o retorno
dos recursos desviados aos cofres pblicos.
As auditorias e outros instrumentos de fiscalizao, levados a efeito
por iniciativa prpria do TCU, ou em decorrncia de representaes e
denncias, tm-se mostrado mais eficazes no combate s ocorrncias de
fraudes e desvios, em razo de, normalmente, se referiram a fatos mais
contemporneos.
Todas essas consideraes contidas no Relatrio das Contas do
Governo corroboram a necessidade de fortalecimento dos controles internos e
a exigncia de urgente implementao da Avaliao de Controles Internos
(ACI), importante ao preventiva, j discutida e em fase de desenvolvimento
pelo TCU.
Dessa maneira, para possibilitar a transparncia que deve ser dada
s aes pblicas, como forma de viabilizar o controle social e a bem do
princpio da publicidade insculpido no art. 37 da CF/88 c/c o art. 5, inciso
XXXIII, a equipe de auditoria props o seguinte, verbis: determinao ao
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, para que, no mesmo prazo a
que se refere o item 9.1 do Acrdo 788/2006 TCU-Plenrio (180 dias),
apresente a este Tribunal estudo tcnico para implementao de sistema de
informtica em plataforma web que permita o acompanhamento on-line de
todos os convnios e outros instrumentos jurdicos utilizados para transferir
recursos federais a outros rgos/entidades, entes federados e entidades do
setor privado, que possa ser acessado por qualquer cidado via internet,
contendo informaes relativas aos instrumentos celebrados, especialmente os
dados sobre a entidade convenente, o parlamentar e a emenda oramentria
que alocaram os recursos, se houver, o objeto pactuado, o plano de trabalho
detalhado, inclusive custos previstos em nvel de item/etapa/fase, as licitaes
realizadas com dados e lances de todos os licitantes, o status do cronograma
de execuo fsica com indicao dos bens adquiridos, servios ou obras
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executados, o nome, CPF e dados de localizao dos beneficirios diretos,
quando houver, recursos transferidos e a transferir, a execuo financeira com
as despesas executadas discriminadas analiticamente por fornecedor e
formulrio destinado ao registro de denncias.
Ao analisar o Relatrio Consolidado das auditorias realizadas em
ajustes celebrados entre a Unio/Entidades da Administrao Indireta e
Organizaes No- Governamentais ONGs, o TCU seguiu a risca a proposio
da equipe de auditoria acima transcrita, decidindo, por meio do Acrdo n
2066/2006 TCU Plenrio, no seguinte sentido: 9.1. determinar ao
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que, para possibilitar a
transparncia que deve ser dada s aes pblicas, como forma de viabilizar o
controle social e a bem do princpio da publicidade insculpido no art. 37 da
Constituio Federal de 1988 c/c o art. 5, inciso XXXIII, da mesma Carta
Magna, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), apresente a este Tribunal
estudo tcnico para implementao de sistema de informtica em plataforma
web que permita o acompanhamento on-line de todos os convnios e outros
instrumentos jurdicos utilizados para transferir recursos federais a outros
rgos/entidades, entes federados e entidades do setor privado, que possa ser
acessado por qualquer cidado via rede mundial de computadores, contendo
informaes relativas aos instrumentos celebrados, especialmente os dados da
entidade convenente, o parlamentar e a emenda oramentria que alocaram
os recursos, se houver, o objeto pactuado, o plano de trabalho detalhado,
inclusive custos previstos em nvel de item/etapa/fase, as licitaes realizadas
com dados e lances de todos os licitantes, o status do cronograma de execuo
fsica com indicao dos bens adquiridos, servios ou obras executados, o
nome, CPF e dados de localizao dos beneficirios diretos, quando houver, os
recursos transferidos e a transferir, a execuo financeira com as despesas
executadas discriminadas analiticamente por fornecedor e formulrio destinado
coleta de denncias. 9.1.1. a pgina do referido sistema dever ser
disponibilizada em local visvel dos stios de todos os rgos/entidades que
realizem

transferncias

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voluntrias,

permitindo

filtrar

consultas

aos
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instrumentos celebrados por cidade, estado, entidade convenente, nmero do
ajuste, objeto, entre outros critrios de pesquisa, com vistas a maior
acessibilidade e transparncia possvel. 9.1.2. com o intuito de exibir dados de
todos os instrumentos celebrados no mbito da administrao pblica federal
(direta e indireta), dever ser disponibilizada em portal especfico pgina do
mesmo sistema, permitindo acesso aos filtros de consultas do item precedente,
alm de outros que a caracterstica consolidadora da pgina exigir. 9.1.3. as
denncias recebidas na forma do item 9.1 devero ser objeto de tratamento
prioritrio nos rgos/entidades concedentes, reportando-se as constataes e
as providncias tomadas Controladoria-Geral da Unio e ao Tribunal de
Contas da Unio.
Com isso, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em
atendimento determinao supramencionada, criou, por meio do Decreto n
6.170/2007, o Portal dos Convnios do Governo Federal, acessvel por
intermdio do stio www.convenios.gov.br. Destarte, a partir de 01/09/2008, o
Portal passou a ser utilizado para todos os atos de celebrao, alterao,
liberao de recursos, acompanhamento da execuo e prestao de contas de
convnios e contratos de repasse firmados com recursos voluntrios da Unio.
A criao de um canal de denncia de fraudes, por meio do telefone
vermelho e da unidade de Ouvidoria, esto cada vez mais difundidos. Para
assegurar um nvel tico homogeneamente elevado, algumas empresas
colocam essas atividades sob a superviso direta do Comit de Auditoria ou do
Conselho Fiscal.
A garantia da participao popular por meio da formulao de
denncias est consagrada no art. 74, 2 da Constituio. Vejamos:
Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da Unio.
Percebe-se, ento, que essa foi uma ao concreta do TCU de
incentivo ao controle social e incremento da transparncia pblica. Possibilitar

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o acompanhamento concomitante de toda a execuo oramentrio-financeira
dos convnios e contratos de repasse, o que proporcionar, certamente, maior
eficcia para a fiscalizao e controle. Espera-se, pois, que iniciativas como
essas sejam multiplicadas no mbito do TCU, de forma a reduzir a corrupo
poltica instalada de forma disseminada em nosso Pas.
Existem no TCU importantes canais para possibilitar a apresentao
de denncias contra corrupo, aplicao irregular e malversao dos recursos
pblicos, que proporcionam, justamente, a possibilidade de o cidado
apresentar denncia ou enviar reclamaes Ouvidoria.
A denncia formal, permitida pelos artigos 53 a 55 da Lei n
8.443/92 (Lei Orgnica do TCU), feita mediante ingresso de documentao
junto ao protocolo do TCU, na Sede ou nas Unidades Tcnicas Regionais. J as
reclamaes para a
Ouvidoria podem ser feitas por meio do preenchimento de formulrio
eletrnico disponvel no stio do TCU (www.tcu.gov.br) ou por meio do telefone
0800-644 1500. Com relao Ouvidoria, importa destacar que de acordo com
estatsticas elaboradas desde a sua implantao, percebe-se claramente um
incremento nas manifestaes dos cidados ano aps ano, sugerindo um maior
controle social.
Diante de tudo o que se exps sobre a atuao preventiva do
Tribunal de Contas da Unio, percebe-se que o rgo vem apresentando
importantes progressos no controle dos gastos pblicos e na preveno da
corrupo na rea de obras pblicas. Tambm, os trabalhos de Avaliao de
Controles Internos, mesmo que ainda em fase inicial, prometem trazer
resultados satisfatrios no que diz respeito preveno da corrupo, uma vez
que o intuito testar os controles adotados pela entidade e verificar se eles
so capazes de impedir a materializao de fraudes e desvios. Ademais, o
Controle Social junto ao rgo mostra uma tendncia ascendente, dado o
incremento do quadro de demandas ouvidoria do TCU, desde a sua criao, e
o aumento das solicitaes de cautelares. Mas h ainda muito a se fazer e o

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grande desafio a busca constante da eficincia da atuao, de forma que ela
seja prvia ocorrncia dos desvios e fraudes que envolvam a aplicao de
recursos pblicos federais.
No se pode negar que todas essas atuaes preventivas do TCU
contribuem para o combate corrupo, todavia, no conseguem eliminar a
sua prtica, uma vez que este fenmeno social apresenta-se de forma
multifacetada. No se pode afirmar, tampouco, que as aes preventivas vm
reduzindo substancialmente os custos advindos da corrupo. Assim, muitos
avanos ainda tm que ser conseguidos nessa rea de controle preventivo,
pois como as fraudes perpetradas tm tecnologias cada vez mais avanadas,
os rgos de controle tm que se superar no exerccio de suas competncias
constitucionais, dia aps dia, sempre buscando efetividade e observncia de
princpios basilares do Controle Externo, como: seletividade, tempestividade,
carter preventivo da atuao, transparncia, publicidade.
O Sistema de Controle Interno dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio est previsto no art. 74 da Carta Magna e suas competncias
encontram- se traadas nos incisos de I a IV do mesmo artigo. Os
responsveis por esse controle tm que cientificar o TCU sobre quaisquer
irregularidades ou ilegalidades de que tenham conhecimento, sob pena de
responsabilidade solidria ( 1 do art. 74).
Hodiernamente, no mbito do Poder Executivo, o Controle Interno
desempenhado pela Controladoria-Geral da Unio - CGU, criada pela Medida
Provisria n 103, de 01/01/2003. A partir de ento, foram alteradas sua
orientao e metodologia de trabalho, de forma a promover a integrao das
reas de Fiscalizao e Auditoria com as de Correio e Ouvidoria, bem assim
da Controladoria com os rgos que tm interface com as suas funes, a
exemplo do TCU e do Ministrio Pblico.
Segundo o Ministro Benjamin Zymler, em palestra proferida durante
o Seminrio Internacional Corrupo e Sociedade: O Pensar, O Querer, O
Fazer, faz-se necessrio que os diversos sistemas de controle possam

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estabelecer vnculos de interao entre si, de maneira a permitir uma sinergia,
uma melhoria conjunta da operao desses sistemas de controle. (SEMINRIO
INTERNACIONAL: CORRUPO E SOCIEDADE: O Pensar. O Querer. O Fazer,
2006, Florianpolis. Anais... Tribunal de Contas de Santa Catarina: Instituto
Rui Barbosa, 2007. p. 176).
227 Tambm o TCU, por meio da SEPROG, desenvolve atividades de
auditoria operacional em programas governamentais, oportunidade em que se
verifica a eficcia, eficincia, efetividade e economicidade destes.
Assumiu a Controladoria-Geral da Unio, com as modificaes
empreendidas, a funo de rgo Central do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal, sendo responsvel por assistir direta e imediatamente
ao Presidente da Repblica no que concerne aos assuntos que no mbito do
Poder Executivo sejam relativos defesa do patrimnio pblico e ao
incremento da transparncia da gesto. Incluem-se, portanto, em suas
atribuies a promoo da transparncia, o combate corrupo e
impunidade, atuando, assim, nas seguintes reas: 1) controle interno dos
recursos pblicos. 2) atividade correicional. 3) atividade de ouvidoria-geral.
Essas reas compem o ncleo central da proposta poltica e do programa de
metas fundamentais do Governo Federal.
Por tudo isso, a implantao da Controladoria-Geral da Unio no
mbito da Presidncia da Repblica representou o reconhecimento da
importncia do Controle Interno e da necessidade do seu fortalecimento.
Alm da observncia dos aspectos legais dos gastos pblicos, a CGU
tem atuado na verificao da eficcia, eficincia, efetividade e economicidade
dos programas de governo227, o que significa uma atuao preventiva, uma
vez que um controle com enfoque em meras formalidades legais no atinge os
objetivos para os quais foi criado, e causa descrena no seio da sociedade a
respeito da vontade efetiva de se combaterem os desvios, a corrupo.
A CGU tambm fiscaliza e busca detectar fraudes relativas ao uso do
dinheiro

pblico

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federal,

sendo

responsvel

por

criar

mecanismos

de
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preveno, de forma a antecipar-se concretizao de prticas corruptas,
prevenindo a sua ocorrncia. Para isso, criou-se a Secretaria de Preveno da
Corrupo e Aes Estratgicas (SPCI), por meio do Decreto n 5.683/2006,
em 24/01/2006, para possibilitar a implementao de aes de inteligncia e
preveno

da

corrupo.

Abaixo,

tem-se

estrutura

funcional

dessa

Secretaria. Os significados das siglas so: DPC Diretoria de Preveno da


Corrupo. DIE Diretoria de Informaes Estratgicas. GFOCO Gerncia de
Fortalecimento da Gesto e Controle Social. GPETI Gerncia de Promoo da
tica, Transparncia e Integridade. GPROD Gerncia de Produo de
Informaes. GLAPE Gerncia do Laboratrio de Pesquisas Estratgicas.
Para isso, a SPCI foi dotada de estrutura organizacional e tcnica que
tornasse viveis as suas aes e colocasse o Brasil em sintonia com pases que
obtm resultados satisfatrios na preveno da corrupo. Seus objetivos so:
centralizar as aes preventivas em uma nica unidade, de modo a fortaleclas. investir no desenvolvimento e utilizao de tcnicas inovadoras de
preveno da corrupo. criar e organizar uma unidade de inteligncia na
Controladoria-Geral

da

Unio

(CGU).

promover

implementao

das

convenes internacionais de combate corrupo no Brasil.


Os dois grandes sustentculos da atuao da SPCI so as atividades
de:

preveno

da

corrupo.

tratamento

de

informaes

estratgicas.

Seguem-se as estratgias de ao para que o objetivo de preveno da


corrupo possa ser alcanado: fomento ao controle social, fortalecimento da
gesto pblica, incremento da transparncia pblica, promoo da tica e da
integridade no servio pblico federal, mapeamento das situaes de risco
corrupo. Para o tratamento de informaes estratgicas, a SPCI entende que
se fazem necessrias atividades de pesquisa, produo e troca de informaes
de inteligncia, o que proporcionar a percepo de ilicitudes prprias de atos,
contratos e procedimentos administrativos.
Finalmente, a SPCI tem como competncias: promover o incremento
da transparncia pblica. coletar e dar tratamento s informaes estratgicas
necessrias ao desenvolvimento das atividades da Controladoria-Geral da
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Unio. promover, com outros rgos, intercmbio contnuo de informaes
estratgicas para a preveno e o combate corrupo. encaminhar
Secretaria Federal de Controle Interno e Corregedoria-Geral da Unio
informaes recebidas de rgos de investigao e inteligncia. acompanhar a
evoluo patrimonial dos agentes pblicos do Poder Executivo Federal e
observar a existncia de sinais exteriores de riqueza, identificando eventuais
incompatibilidades com a sua renda declarada. fomentar a participao da
sociedade civil na preveno corrupo. atuar para prevenir situaes de
conflito de interesses no desempenho de funes pblicas. contribuir para a
promoo da tica e o fortalecimento da integridade das instituies pblicas.
reunir e integrar dados e informaes referentes preveno e ao combate
corrupo. promover capacitao e treinamento relacionados s suas reas de
atuao, sob a orientao da Secretaria Executiva. coordenar, no mbito da
Controladoria-Geral da Unio, as atividades que exijam aes integradas de
inteligncia.
O Portal da Transparncia um exemplo de incremento da
transparncia pblica, por permitir aos cidados acompanhar a execuo
financeira de programas e aes do Governo Federal. Alm disso, os cidados
podem acompanhar os gastos pblicos federais por meio das pginas da
Transparncia Pblica de cada rgo da administrao direta e indireta do
Poder Executivo Federal, institudas pelo Decreto n 5.482, de 30/06/2005, e
disciplinadas pela Portaria Interministerial n 140/2006.
ltimo sorteio de municpios: Assunto: SORTEIO DE MUNICPIOS.
Portaria/CGU n 1.702, de 2/10/2008 (DOU de 23.10.2008, S. 1, ps. 12 a 28)
- torna pblica a realizao do 27 sorteio de 60 unidades municipais, dentre
os municpios brasileiros com populao de at 500.000 habitantes, exceto
capitais, a serem fiscalizadas por Analistas e Tcnicos de Finanas e Controle
da Controladoria- Geral da Unio, relativamente aplicao de recursos
pblicos federais (sob a responsabilidade de rgos federais, estaduais,
municipais, ou de entidades legalmente habilitadas) , a realizar-se no dia
29.10.2008 (quarta-feira), s 10:00h, no auditrio da Caixa Econmica
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Federal, Agncia Planalto, situada no Setor Bancrio Sul, Quadra 1, Bloco "L",
Braslia-DF.
Outros programas desenvolvidos pela CGU para fomentar o controle
social e fortalecer a gesto pblica foram os seguintes: Programa de Olho Vivo
no Dinheiro Pblico. Programa de Fortalecimento da Gesto Pblica. O primeiro
permite o treinamento de agentes pblicos municipais e de representantes da
sociedade civil, como lideranas comunitrias e integrantes de conselhos
municipais, acerca da correta aplicao dos recursos federais repassados aos
municpios. O segundo objetiva contribuir para a concretizao da boa e
regular aplicao dos recursos pblicos federais, razo pela qual capacita
agentes pblicos, distribui bibliografia tcnica e fortalece a capacidade
institucional dos controles internos.
Cumpre mencionar, de incio, que uma importante iniciativa da
Controladoria-Geral da Unio para prevenir a corrupo poltica foi a
implantao do Programa de Fiscalizao a partir de sorteios pblicos. Estes
so efetuados para
Valor total de recursos previstos para o projeto: 195.000 libras.
possibilitar a definio de regies onde sero desenvolvidas fiscalizaes
especiais, por amostragem, relativas aos recursos federais aplicados. Em geral,
os recursos so repassados por meio de convnios firmados com estados e
municpios.
Essa forma de escolha dos fiscalizados inovadora por ser objetiva,
impessoal e gerar expectativa de controle naqueles que gerenciam recursos
pblicos federais, fazendo com que atuem com mais cautela na administrao
dos valores que lhe foram repassados.
Os objetivos principais dos sorteios e das consequentes fiscalizaes
so: garantir a observncia do princpio constitucional da impessoalidade.
conscientizar e estimular a sociedade para o controle dos gastos pblicos. inibir
e dissuadir a corrupo. coletar dados que indiquem tendncias a respeito da
execuo dos programas de governo.
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Iniciados em abril de 2003, os sorteios ganharam seu formato
definitivo com sorteio mensal de 60 (sessenta) municpios com at 500
(quinhentos mil) habitantes, exceto as capitais das diversas regies do Pas.
Nos municpios, os auditores examinam contas e documentos
atinentes gesto de recursos pblicos federais, fazem a inspeo in loco de
obras pblicas e servios, mantm contato com a populao, diretamente ou
por meio de entidades organizadas, buscando estimular o controle social.
Outrossim, com o objetivo de aperfeioar a capacidade dos seus
auditores no sentido de identificar prticas fraudulentas e de malversao de
recursos

pblicos,

buscando

combater

efetivamente

corrupo,

Controladoria-Geral da Unio firmou convnio com o Fundo de Oportunidades


Globais GOF (http:/www.fco.gov.uk), do Ministrio das Relaes Exteriores
Britnico (Foreign and Commonwealth Office) Programa de Governana
Econmica. O acordo teve por objeto: treinar 800 auditores federais. obter
maior percia na identificao de prticas fraudulentas e malversao de
recursos pblicos. conseguir maior cooperao com o Reino Unido no combate
corrupo. Os impactos previstos foram: reduzir prticas de atividades de
corrupo nos municpios pela melhoria na eficincia e qualidade das auditorias
e investigaes no Brasil.
A implementao da primeira fase do Convnio deu-se de setembro
de 2005 a maro de 2006, perodo no qual foram realizados os seguintes
eventos: Seminrio de Improbidade Administrativa e Enriquecimento Ilcito.
Oficina sobre Procedimentos Policiais Aplicados s Aes de Controle Interno.
Oficina sobre Preveno Corrupo e Tcnicas de Investigao Patrimonial.
Na segunda fase, de abril de 2006 a maro de 2007 foram realizados:
Seminrio de Capacitao em Coleta e Tratamento de Informaes. Projeto de
Fomento ao Controle Social Olho Vivo no Dinheiro Pblico. e Cursos de
aprimoramento em Tecnologia da Informao. Na terceira fase, de abril de
2007 a maro de 2008, foram realizadas oficinas de trabalho para capacitar
auditores que no puderam frequentar as oficinas de trabalho da primeira ou
segunda.)
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Informaes sobre o Projeto: Nmero - BRA/05/S07 Reviso 1. Ttulo
Realizao do IV Frum de Combate Corrupo e Implementao de
Aes

Especficas

de

combate

corrupo.

Agncia

Executora

Controladoria-Geral da Unio. Agncia de Cooperao Internacional Escritrio


das Naes Unidas Contra Drogas e Crimes. Durao 4 (quatro) anos. Grupo
de Atividade combate corrupo. Data prevista de incio abril de 2005.
Descrio Em sintonia com as diretrizes do Marco Estratgico do Programa
do UNODC para o Brasil 2003-2006, este projeto dividido em 2 (duas) fases,
tem por objetivo apoiar o Governo brasileiro em: Fase 1 realizao do IV
Frum Global de Combate Corrupo realizado em Braslia, em junho de
2005. e Fase 2 atividades de capacitao de servidores pblicos em tcnicas
de auditoria e investigao, formulao de um sistema nacional de integridade
e um plano estratgico nacional contra a corrupo. So previstas ainda, aes
estratgicas para preveno e combate corrupo, incluindo a mobilizao da
sociedade civil e reviso da legislao. Oramento Total U$$ 4.474.600,00.
O evento reuniu especialistas de 103 pases durante cinco dias,
permitindo

troca

de

experincias

boas

prticas

relacionadas

ao

enfrentamento da corrupo. Na oportunidade foi ratificada a


Outro importante convnio firmado pela Controladoria-Geral da Unio
foi com a Transparncia Brasil, associao sem fins econmicos ou lucrativos,
qualificada como Organizao Social de Interesse Pblico OSCIP. Teve por
objeto a cooperao entre os partcipes visando prestao, pela convenente,
de assistncia tcnica com vistas definio de estratgias e instrumentos de
preveno da corrupo que pudessem vir a ser adotados pela CGU no
exerccio de suas competncias.
Encontra-se, ainda, em andamento o Projeto do UNODC Brasil contra
a Corrupo. Com durao de abril de 2005 a maro de 2009, o projeto tem a
parceria da Controladoria-Geral da Unio e busca apoiar o governo brasileiro
na

implementao

de

medidas

preventivas

para

enfrentamento

da

corrupo. Na primeira etapa, realizou-se, em Braslia/DF (junho/2005), o IV


Frum Global de Combate Corrupo. A segunda etapa, por sua vez,
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objetivar a capacitao conveno da ONU contra a corrupo, o que
contribuiu para que ela entrasse em vigor em 14/12/2005. dos servidores da
CGU em modernas tcnicas de auditagem e investigao, alm da melhoria do
Sistema Nacional de Integridade e o planejamento de uma estratgia nacional
anticorrupo. A mobilizao da sociedade civil e a melhoria da legislao
nacional anticorrupo so tambm reas principais de atuao.
O Projeto pretende capacitar os servidores da CGU em modernas
tcnicas de investigao e controle anticorrupo nas reas de auditoria e
fiscalizao. Os treinamentos tambm sero aplicados s suas unidades
descentralizadas e s entidades parceiras nos estados e municpios. Buscar-se o compartilhamento de boas prticas, de forma a melhorar a capacidade de
resposta do setor pblico corrupo.
A pretenso tambm fortalecer o Sistema Brasileiro de Integridade,
composto por diferentes instncias governamentais de auditoria e fiscalizao
interna. Para isso, sero realizadas pesquisas que mediro a vulnerabilidade do
Poder Pblico ao fenmeno corrupo. Os dados obtidos serviro de base para
estratgias de fortalecimento do Sistema.
As parcerias com a sociedade civil e as universidades buscam
fomentar pesquisas relativas a medidas anticorrupo. Alm de acordos com
universidades e centros de estudo para a promoo de estudos na rea de
preveno e combate corrupo, sero desenvolvidas estratgias de
comunicao com o fito de conscientizao da populao sobre seus direitos e
deveres.
Quanto ao aprimoramento da legislao nacional anticorrupo, o
Projeto prev a anlise das leis brasileiras vigentes sobre o tema e a
adequao das mesmas Conveno da ONU contra a corrupo, ratificada
pelo Brasil em junho/2005. Adiante, falaremos sobre alguns projetos de lei em
andamento que tratam sobre combate e preveno da corrupo, bem assim
sobre a Conveno da ONU.

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Efetivamente adotadas, espera-se que tais medidas proporcionem: a
adoo de polticas pblicas anticorrupo. o fortalecimento da imagem da
CGU perante a opinio pblica. a maior integrao entre os rgos de controle
e destes com a Polcia Federal e Ministrio Pblico. o fortalecimento do Sistema
Brasileiro de Integridade.
Finalmente, releva registrar como importante canal de comunicao
social a Ouvidoria-Geral da Unio que, ligada Controladoria-Geral da Unio
(CGU),

tem

responsabilidade

de

receber,

examinar

encaminhar

reclamaes, elogios e sugestes referentes a procedimentos e aes de


agentes, rgos e entidades do Poder Executivo Federal. Tem, tambm, a
competncia de coordenar tecnicamente o segmento de Ouvidorias do Poder
Executivo Federal, organizando e interpretando o conjunto das manifestaes
recebidas e produzindo indicativos quantificados do nvel de satisfao dos
usurios dos servios pblicos prestados no mbito do Poder Executivo
Federal. As formas de contato so as seguintes: por e-mail: cgu@cgu.gov.br.
por preenchimento de formulrio eletrnico, disponvel no stio da CGU. por
envio de correspondncia para o endereo: Controladoria-Geral da Unio,
Ouvidoria-Geral da Unio, SAS Quadra 01, Bloco A, 8 andar, Edifcio Darcy
Ribeiro,CEP: 70.070-905 Braslia (DF).
Findo o perodo autoritrio, vigente de 1964 a 1985, estabeleceu-se
proposta de elevar o nvel de transparncia do Estado brasileiro, a qual foi
includa na agenda poltica de controle social. Com a redemocratizao,
previram-se, constitucionalmente, algumas formas de controle social, tais
como as descritas no artigo 31, 2 e 3 e no artigo 74 da CF/88,
respectivamente. Nesse contexto, transparncia estatal significava dar ao
cidado possibilidade de acesso s informaes governamentais. Parte-se do
fundamento de que a maior eficincia advm de um regime poltico
democrtico e transparente, no qual a cobrana da tica e da transparncia na
conduo dos negcios pblicos torne-se essencial. Nesse contexto, cumpre
trazer baila o seguinte pensamento de Rudolf Von Ihering: Uma nao no
afinal seno a soma de todos os indivduos que a
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IHERING, Rudolf Von. A Luta pelo Direito. Traduo de Joo
Vasconcelos. 23. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 64. compem, e sente,
pensa e opera, como sentem, pensam e operam esses indivduos. Assim,
visando atender s demandas de tica, transparncia e probidade na
administrao pblica, a Constituio Federal de 1988 atribuiu maiores
competncias aos rgos de controle j existentes, bem assim ao Ministrio
Pblico, instituindo a moralidade como princpio norteador das aes de todos
aqueles que administram ou gerenciam recursos pblicos. medida que
aumenta a publicidade de seus atos e gastos, principalmente por meio dos
meios eletrnicos de comunicao (internet), o governo vem estimulando,
paulatinamente, o controle social dos gastos pblicos.
Outro no , alis, o propsito de Rudolf Von Ihering quando afirma,
conclusivamente, que: [...] a tica, longe de repelir a luta pelo direito, impena, como dever tanto aos indivduos como aos povos, por toda a parte. (Op.
Cit., p. 91) O governo demonstra que est consciente de que a corrupo
drena recursos que seriam destinados a produzir e realizar bens e servios
pblicos em favor da sociedade, a gerar negcios e a criar e manter empregos.
A corrupo e a malversao das verbas e recursos pblicos so enormes
obstculos ao desenvolvimento nacional, porque implicam diretamente reduo
da atividade econmica e diminuio da qualidade de vida da populao (PR,
2002:515 BRASIL, Presidncia da Repblica do (2002), Mensagem ao
Congresso Nacional 2002, PR, Braslia.).
Observa Marcos Fernandes Gonalves da Silva que a instituio do
Estado carrega, implicitamente, um conflito distributivo potencial entre os
agentes privados que tentam se fazer representar politicamente atravs de
grupos de presso. Essas prticas podem ser acompanhadas pela defesa dos
interesses privados dos prprios agentes pblicos. (SILVA, Marcos Fernandes
Gonalves da. A economia poltica da corrupo. So Paulo: Transparncia
Brasil, 2001. p. 48)
O grande problema que, como no Estado moderno os agentes
pblicos arrecadam cada vez mais fundos privados da sociedade, geram-se
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estmulos tanto para que setores organizados da sociedade procurem desviar
rendas em benefcio prprio, quanto para que os prprios agentes pblicos
busquem se locupletar de recursos pblicos sob sua guarda. Assim, para a
minimizao da possibilidade de privatizao dos recursos pblicos decorrentes
do conflito distributivo entre todos os agentes da sociedade, h que se reforar
no s os sistemas legalmente estabelecidos de controle interno e externo,
mas tambm o controle social.
Dado o enfraquecimento dos limites entre Estado e sociedade, o
controle social surge como uma esperana de que, por meio de organizaes
formais

ou

informais,

fiscalizao

das

organizaes

pblicas

seja

efetivamente exercida. Para isso, o acesso informao mostra-se essencial,


haja vista que quanto mais bem informada estiver a sociedade, melhores as
condies para a implementao desse tipo de controle.
Observa-se, no entanto, que fatores como deficincias no nvel
educacional da populao, dificuldades de acesso a dados e informaes da
esfera pblica, insuficiente proteo dos denunciantes, legislao complexa e
pouca confiabilidade nos rgos de controle podem ser causadores de
embaraos ao controle social.
Percebe-se, pois, que ainda h muito a se fazer para incrementar a
transparncia das aes governamentais, principalmente nos nveis de governo
estaduais e municipais e que, diante de uma democracia ainda to incipiente,
os cidados esto muito pouco preparados para exercer um controle social que
se mostre realmente eficaz. Mas obstculos se pem, naturalmente, no
caminho, tendo- se que buscar alternativas para ultrapass-los.
Com a aprovao do Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995,
foram empreendidos esforos no sentido de oferecer sociedade informaes
sobre: oramento, finanas, pessoal, previdncia, entre outras. Destacam-se,
no

plano

federal,

os

seguintes

sistemas

de

difuso

de

informaes

governamentais: Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI),


Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR). Sistema Integrado de

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Administrao

de

Recursos

Humanos

(SIAPE).

Sistema

Integrado

de

Administrao de Servios Gerais (SIASG). Sistema de Patrimnio Imobilirio


da Unio (SPIU). Portal de Compras do Governo Federal (Compras Net), dentre
outros.
Fica evidenciado que, a rea privilegiada pelo Plano Diretor tem sido
a de administrao de dados com elevado suporte de recursos tecnolgicos,
incluindo-se a Internet como fator de transparncia governamental.
Esses sistemas indicam que o governo reconhece a importncia de
sistematizar

as

informaes

relativas

arrecadao

de

impostos,

administrao financeira, oramentria e de pessoal, administrao de servios


gerais, imveis, compras etc. Todavia, por terem sido concebidos de forma
hermtica e

pouco

governamentais
permitam

no

visualizar

amigvel, os sistemas de
oferecem
com

aos

clareza

difuso

cidados

comuns

preciso

as

aes

de

informaes

informaes

que

governamentais

desenvolvidas em cada rea e dados claros e de fcil acesso que possibilitem o


controle social.
Para fins de controle dos gastos pblicos, o SIAFI o mais
importante deles, por permitir o acompanhamento das atividades relacionadas
com a administrao financeira dos recursos federais. Esse sistema centraliza e
uniformiza o processamento da execuo oramentria, com a utilizao de
tcnicas de elaborao eletrnica de dados e com o envolvimento das unidades
centrais e setoriais do sistema, bem como a participao dinmica das
unidades gestoras e entidades supervisionadas, tudo sob a superviso tcnica
da Secretaria do Tesouro Nacional, e sem prejuzo da subordinao hierrquica
ministerial. Essa integrao abrange a programao financeira, a contabilidade
e a administrao oramentria. A definio e o desenvolvimento desse
sistema deram-se em 1986 e em janeiro de 1987 a sua implantao. Registrese que o SIAFI resultado do que ficou estabelecido no artigo 12 do Decreto
n. 95.452/86, que tambm criou a Secretaria do Tesouro Nacional: Fica o
Ministrio da Fazenda, por intermdio da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), autorizado a contratar ou ajustar a execuo, o desenvolvimento e a
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manuteno de servios de computao eletrnica, visando a modernizao e
a integrao dos Sistemas de PROGRAMAO FINANCEIRA, de EXECUO
ORAMENTRIA e de CONTROLE INTERNO do Poder Executivo, nos rgos
centrais, setoriais e seccionais". (DECRETO N 95.452/86). So objetivos do
Sistema

Integrado

de

Administrao

Financeira

SIAFI:

prover

de

mecanismos adequados ao registro e controle dirio da gesto oramentria,


financeira e patrimonial, os rgos central, setorial e seccional do Sistema de
Controle Interno e rgos executores. fornecer meios para agilizar a
programao financeira, com vistas a otimizar a utilizao dos recursos do
Tesouro Nacional. permitir que a contabilidade pblica seja fonte segura e
tempestiva de informaes gerenciais destinadas a todos os nveis da
administrao pblica federal. integrar e compatibilizar as informaes
disponveis nos diversos rgos e entidades participantes do sistema. permitir
aos segmentos da sociedade obterem a necessria transparncia dos gastos
pblicos. permitir a programao e acompanhamento fsico-financeiro do
oramento, a nvel analtico. permitir o registro contbil dos balancetes dos
Estados, Municpios e de suas supervisionadas. e permitir o controle da dvida
interna e externa, bem assim o das transferncias negociadas. (Manual do
SIAFI elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional-STN).
As informaes so muitas, mas o acesso ainda bastante restrito,
uma vez que s permitido a usurios devidamente cadastrados e habilitados,
atravs do uso de senhas individuais. Alguns parlamentares federais, por
exemplo, utilizam informaes contidas no sistema para solicitar ao Tribunal de
Contas

da

Unio

apuraes

de

atos

de

gesto

pblica

suspeitos

de

irregularidades. Esse no deixa de ser um controle social, haja vista que os


parlamentares so legtimos representantes da sociedade, eleitos pelo sufrgio
universal.
Diante das dificuldades de acesso direto ao SIAFI, o Portal da
Transparncia da Controladoria-Geral da Unio tornou acessveis aos cidados
informaes extradas desse Sistema, mostrando desde gastos diretos do
Governo

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com

contratao

de

obras

pblicas

compras
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governamentais, at os recursos pblicos federais transferidos para estados,
municpios e Distrito Federal ou diretamente aos cidados, por meio das aes
sociais do governo.
Com relao aos valores transferidos por meio de convnio, principal
instrumento do Governo Federal para a descentralizao dos seus recursos,
destacam-se, no Portal da Transparncia, as seguintes consultas, extradas do
SIAFI e disponibilizadas de modo mais acessvel ao cidado comum: 1.
Convnios por Estado, 2. Convnios por rgo Concedente. 3. ltimas
liberaes na semana. 4. ltimas liberaes no ms. 5. Dbitos em contas de
convnio por Estado. 6. Dbitos em contas de convnio por Convenente. Frisese que a base de dados contm os convnios vigentes a partir de 1 de janeiro
de 1996 e que o objetivo da disponibilizao desses dados para as entidades
pblicas, parlamentares e sociedade em geral, permitir que o acesso
informao seja o mais fcil possvel, de forma a ampliar a transparncia e o
controle social.
Nos casos em que a conduta do agente pblico mostra-se lesiva ao
patrimnio pblico, mas no tem a imperfeio da imoralidade administrativa
qualificada que requer a Ao de Improbidade Administrativa, a Carta Magna
disponibiliza o instrumento da Ao Popular em seu art. 5, LXXIII. Neste caso,
a condenao deve ater-se nulidade do ato ilegal ou imoral, causador da
leso patrimonial.
Hely Lopes Meirelles define Ao Popular como sendo o meio
constitucional posto disposio de qualquer cidado para obter a invalidao
de atos ou contratos administrativos - ou a estes equiparados ilegais ou
lesivos do patrimnio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias,
entidades paraestatais e pessoas jurdicas subvencionadas com dinheiros
pblicos. (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana. 29. ed. Atualizada
por Arnold Wald e Gilmar Ferreira Mendes. So Paulo: Malheiros, 2006. p.
130).

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Segundo o art. 1 da Lei n 4.717/65, que disciplina a Ao Popular,
qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a declarao
de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos
Estados e dos Municpios, considerando-se patrimnio pblico os bens e
direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico.
Note-se que como a lei que regula a Ao Popular anterior Carta
Magna de 1988, ela deve ser entendida luz do novel texto constitucional.
Segundo a Smula STF n 365, as pessoas jurdicas no tm legitimidade para
propor Ao Popular.
A lesividade pode ser efetiva ou legalmente presumida (art. 4 da Lei
n 4.717/65). Neste caso, basta a prova da prtica do ato, para que este seja
considerado lesivo e nulo de pleno direito. (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado
de Segurana. 29. ed. Atualizada por Arnold Wald e Gilmar Ferreira Mendes.
So Paulo: Malheiros, 2006. p. 133).
Hely Lopes Meirelles conceitua Ao Civil Pblica como sendo o
instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio
ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico e por infraes da ordem econmica (art. 1),
protegendo, assim, os interesses difusos da sociedade. No se presta a
amparar direitos individuais, nem se destina reparao de prejuzos causados
a particulares pela conduta comissiva ou omissiva, do ru. (MEIRELLES, Hely
Lopes. Mandado de Segurana. 29. ed. Atualizada por Arnold Wald e Gilmar
Ferreira Mendes. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 130).
A Lei n 7.347 deu legitimidade ativa ao Ministrio Pblico e s
pessoas jurdicas estatais, autrquicas e paraestatais para que elas possam
propor ao civil pblica (art. 5). A CF/88, por sua vez, em seu art. 127,
define as funes do Ministrio Pblico, esclarecendo que est incumbido da
defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis. No art. 129, inciso III, est definida a sua
competncia de promover o inqurito civil e a ao civil pblica para a

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proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos.
So seus requisitos: que o ajuizamento da ao seja feito por cidado
brasileiro. que haja ilegalidade ou ilegitimidade do ato a invalidar. que o ato
seja lesivo ao patrimnio pblico. Sem a presena desses trs requisitos a
propositura da ao popular no vivel.
A

Ao

Popular

no

tem

fins

repressivos,

mas

tambm

preventivos, que buscam evitar a ocorrncia de leses ao patrimnio pblico.


Sua propositura, no entanto, no exclui a Ao Civil Pblica, vez que a Lei n
7.347/85, que disciplina a Ao Civil Pblica admite a concomitncia de ambas
(art. 1, caput). Assim, visa esta imputar responsabilidade por danos causados
ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico, sendo, tambm, um instrumento de Controle
Social. , constantemente, manuseada pelo Ministrio Pblico para a reparao
dos danos, sejam eles morais ou patrimoniais.
A Ao Civil Pblica enseja medidas cautelares, bem assim a
concesso de liminar suspensiva do ato ou fato impugnado. Tambm, segundo
o art. 3 da Lei que regula a ao, ela , preponderantemente, condenatria,
em dinheiro ou em obrigao de fazer ou no fazer.
Muito embora o mesmo fato possa ensejar o ajuizamento simultneo
da Ao Civil Pblica e da Ao Popular, as finalidades de ambas as demandas
no devem ser confundidas. No pode uma ao substituir a outra, pois
segundo o art. 11 da Lei n 4.717/65, a Ao Popular predominantemente
desconstitutiva, e subsidiariamente condenatria em perdas e danos, ao passo
que a Ao Civil Pblica eminentemente condenatria em dinheiro ou em
obrigaes de fazer ou no fazer.
Ressalte-se, por pertinente, que a esse respeito o STJ decidiu que A
Ao Civil Pblica no pode ter por objeto a condenao cumulativa em
dinheiro e em cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer. Se o legislador
ordinrio disse ou., estabeleceu ele a alternativa.
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Na doutrina, h quem defenda a legitimidade de o Ministrio Pblico
propor Ao Popular. Ada Pellegrini Grinover, por exemplo, pronunciou-se a
favor da referida legitimidade. Em sua tese, denominada Uma nova
modalidade de legitimao Ao Popular, a autora - com fulcro no art. 25,
inciso IV, b, da Lei n 8.625/93 (Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico),
o qual confere competncia ao rgo para a anulao ou declarao de
nulidade de atos lesivos ao patrimnio pblico ou moralidade administrativa considera que a diferena entre a Ao Popular Constitucional e a Ao Civil
Pblica que visam anular ato lesivo moralidade administrativa reside
exclusivamente na legitimao ativa: na primeira legitimado o cidado, na
segunda o Ministrio Pblico, que pode propor Ao Popular com base no art.
25, inciso IV, b da Lei aqui mencionada.
Contudo, em contraposio ao disposto no art. 25, inciso IV, b da
Lei mencionada no pargrafo retro, vem a Constituio Federal, em seu art.
5, inciso LXXIII, no atinente Ao Popular, dispor que: qualquer cidado
parte legtima para propor Ao Popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando
o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da
sucumbncia.
Da leitura atenta do dispositivo constitucional retro, depreende-se
que o legislador constituinte conferiu legitimidade ao cidado para propor essa
ao e no ao Ministrio Pblico, o que faz com que no caiba a este figurar
com substituto processual do cidado para a propositura de aes populares.
Isso no impede, no entanto, que um membro do Ministrio Pblico, na
condio de cidado, proponha Ao Popular.
Para melhor elucidao do tema em debate, cumpre trazer colao,
por pertinente, excertos da jurisprudncia ptria. O Tribunal de Justia de So
Paulo resolveu a questo em acrdo, cuja ementa a seguinte: Ao Civil
Pblica Ilegitimidade do Ministrio Pblico, quando cabente eventual Ao

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Popular Pedido impossvel de condenao a reparar o dano, pagando aos
cofres municipais Mescla de aes injustificvel Recurso provido.
O Desembargador Relator, Srgio Pitombo, em seu voto, bem
esclarece o tema, ressaltando que enquanto a finalidade da Ao Civil Pblica
marcada na Lei no ao talante do Ministrio Pblico a Ao Popular de
outra sorte meio constitucional posto disposio de qualquer cidado para
obter a invalidao de atos ou contratos administrativos. Em suma, nas
entrelinhas do seu voto, o Relator quis deixar claro que no cabe ao Ministrio
Pblico propor aes populares, tampouco tentar obter por meio da Ao Civil
Pblica o que prprio da Ao Popular.
Segundo a doutrina de Hely Lopes Meirelles, o Ministrio Pblico tem
posio singular na ao popular: parte pblica autnoma incumbida de velar
pela regularidade do processo, de apressar a produo da prova e de promover
a responsabilidade civil ou criminal dos culpados.
Como parte pblica autnoma, o Ministrio Pblico tem liberdade
para manifestar-se, a final, a favor ou contra a procedncia da ao, pois o
que a lei veda (art. 6, 4) que assuma a defesa do ato impugnado ou dos
rus, isto , que contradite a inicial, promova provas ou pratique outros atos
processuais contra os autores. Mas, na manifestao final, dever opinar no
sentido em que a prova indicar, pela procedncia ou improcedncia da ao,
por se tratar de conduta caracterstica da Instituio. Se houver abandono da
ao, caber-lhe- promover seu prosseguimento, em lugar do autor omisso, se
reputar de interesse pblico seu julgamento (art. 9). Isso no impede que o
autor popular desista expressamente da ao e com isso concorde o Ministrio
Pblico, para sua homologao regular, se ambos se convencerem da
inexistncia de fundamento para seu prosseguimento e se houver concordncia
dos rus. (grifo do autor)
V-se, assim, que a Ao Popular um instrumento constitucional
posto disposio do cidado para que se possa anular ato lesivo ao
patrimnio pblico, exercendo grande importncia no combate corrupo.

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Todavia, como a populao ainda no est acostumada a exercer o controle
social sobre os atos da Administrao Pblica, podemos considerar que sua
atuao ainda deixa muito a desejar e utilizada muitas vezes de forma
desvirtuada como instrumento de oposio poltica, situao essa que exige do
Judicirio prudncia redobrada em seus julgamentos, para que esse tipo de
ao no impea, sem razo consistente, a realizao de obras e servios
pblicos que se mostrem essenciais para a coletividade.
Cumpre destacar que entidades de representao de classe tm se
mobilizado no sentido de encontrar alternativas para a participao popular no
controle da gesto da coisa pblica.
Uma iniciativa interessante, que merece registro, a realizao anual
da caravana Todos contra a Corrupo, que visita municpios, nos quais so
realizadas audincias pblicas, oportunidade em que representantes de
entidades como a Unio dos Auditores Federais de Controle Externo Auditar
(www.auditar.org.br), Unio Nacional dos Analistas e Tcnicos de Controle
Interno Unacon (www.unacon.org.br), Federao Nacional dos Policiais
Federais Fenapef (www.fenapef-desenv.org.br), Associao Nacional dos
Auditores

Internos

(www.audicaixa.org.br)

da

Caixa

ministram

Econmica
palestras

Federal

sobre

Audicaixa

importncia

da

participao popular no combate corrupo.


Por ocasio das palestras, vem sendo apresentado o projeto Adote
um Municpio, que tem a finalidade de promover junto sociedade civil
organizada aes de fiscalizao do dinheiro pblico, como forma de combater
a corrupo. Aes como essas envolvem a participao de pessoas da
comunidade local e de funcionrios pblicos da rea de controle, reforando a
necessidade de que os olhos dos cidados estejam sempre atentos e
mostrando que isso faz a diferena na busca da legalidade, da moralidade, da
probidade administrativa, pois a unio faz a fora.
Todavia, importante deixar claro que exercitar o controle popular da
aplicao do dinheiro pblico no tarefa das mais fceis para um cidado

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comum, pois, alm de esparsas, as poucas informaes disponibilizadas,
principalmente por estados e municpios, sobre suas receitas e despesas,
limitam iniciativas de controle. Estes, em regra, no publicizam informaes de
seus gastos ou o fazem minimamente, de forma que o que se divulga pouco
serve ao objetivo de ampliar o controle social. Vislumbra-se que a possibilidade
de acesso da populao s informaes da aplicao do dinheiro pblico
apavora muitos governantes, que temem ser afrontados em seu poder.
No Governo Federal, muito embora haja uma maior transparncia,
ainda encontramos obstculos, por exemplo, de acesso ao Sistema Integrado
de Administrao Financeira - SIAFI, como j mencionado, uma vez que os
dados no so acessveis a qualquer cidado, mas a servidores pblicos
devidamente credenciados. Muitas so as entidades no-governamentais
(ONGs) criadas para incrementar o controle da corrupo. Podemos citar:
Transparncia Brasil (www.transparencia.org.br). Movimento pela tica na
Poltica (www.grupos.com.br/group/mepcuritiba). Instituto de Estudos ScioEconmicos Inesc (www.inesc.org.br). Instituto Ethos (www.ethos.org.br).
Amigos Associados de Ribeiro Bonito Amarribo (www.amarribo.org.br).
A

Transparncia

Brasil

uma

organizao

no-governamental

independente e autnoma, fundada em abril de 2000 por um grupo de


indivduos e organizaes tambm no-governamentais comprometidos com o
combate corrupo. Um dos seus principais objetivos ajudar as
organizaes

civis

os

governos

de

todos

os

nveis

desenvolver

metodologias e atitudes voltadas ao combate corrupo. Para atingir seus


objetivos, tem como diretriz fundamental ampliar a transparncia, uma vez
que quanto maior for esta, maiores sero as possibilidades de combate
corrupo.
Como forma de cumprir sua misso, a Transparncia Brasil vem
priorizando aes como: levantamentos empricos sobre a incidncia do
problema da corrupo em diferentes esferas. criao de instrumentos,
disponveis na internet, que propiciam o monitoramento do fenmeno

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corrupo. conduo de programas de combate corrupo em parceria com
entes pblicos.
O Movimento pela tica na Poltica um grupo apartidrio, sem fins
lucrativos, composto por cidads e cidados voluntrios que tm por objetivo
geral contribuir para melhorar a prtica da poltica.
O Instituto de Estudos Scio-Econmicos Inesc, entidade sem fins
lucrativos, com finalidade pblica, no partidria, democrtica e pluralista, tem
como meta permanente, em relao poltica fiscal e oramentria, o
acompanhamento, monitoramento e decodificao do processo oramentrio
federal, sua execuo financeira e a permanente busca pela ampliao de
transparncia e publicizao das informaes de planos e gastos pblicos.
O Instituto Ethos, por seu turno, vem articulando, desde 2005, a
criao de um Pacto Empresarial pela Integridade e Contra a Corrupo. Para
isso, age em conjunto com a Patri Relaes Governamentais & Polticas
Pblicas, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o
Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crime (UNODC), o Frum
Econmico Mundial e o Comit Brasileiro do Pacto Global, com o apoio da
Agncia Brasileira das Agncias de Publicidade (Abap) e da Fundao Ford. O
Pacto, lanado em junho de 2006, em So Paulo, durante a Conferncia
Internacional

Ethos

2006,

inspirou-se

em

experincias

bem

sucedidas

anteriores, como os pactos empresariais de combate ao trabalho escravo e de


erradicao do trabalho infantil. Ao longo dos trabalhos foram debatidos temas
como sonegao fiscal, corrupo de agentes pblicos junto a pequenas e
mdias empresas, crime organizado e lavagem de dinheiro. As reflexes e
sugestes foram incorporadas para permitir a elaborao de diretrizes e
procedimentos

serem

adotados

pelas

empresas

entidades

no

relacionamento com o poder pblico. O Pacto, hoje, rene diversas aes do


Programa de Promoo da Integridade e Combate Corrupo, dentre elas o
stio

Empresa

Limpa

campanhas

de

mdia.

organizao

no

governamental Amigos Associados de Ribeiro Bonito Amarribo - no tem


fins lucrativos e atua em sinergia com a sociedade civil, administrao pblica,
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lideranas polticas e iniciativa privada, para acompanhar a gesto dos bens
pblicos e a preservao dos valores e do patrimnio cultural da cidade de
Ribeiro Bonito, So Paulo. Em termos internacionais, cumpre destacar a
atuao da Transparency International, com sede em Berlim, na Alemanha.
Tem como objetivos aumentar a accountability governamental e combater a
corrupo nacional e internacional. Tornou-se reconhecida mundialmente por
publicar, com periodicidade anual, o ndice de Percepo da Corrupo, que
toma por base vrias fontes de pesquisa para listar os pases mais corruptos
do mundo. A Transparency International publica
Com relao aos ndices de percepo da corrupo, o Ministro da
Controladoria-Geral da Unio assim se pronunciou: Esses ndices de
percepo.

da

Transparncia

Internacional

merecem,

para

ns,

tanta

credibilidade quanto os ndices de risco. daqueles bancos de investimento


como o Lehman Brothers e o Merryl Lynch que acabam de ir falncia. Ou
seja, ningum aqui leva mais isso a srio.
A Transparncia Internacional no conhece nada do Brasil, nunca
vem aqui, ignora completamente o que aqui se faz e fica dando palpite a
distncia, sem fazer nenhuma pesquisa real sobre corrupo nem sobre o
combate corrupo.
O que eles dizem medir (e nem isso medem, pois o que fazem uma
salada de clculos incoerentes a partir de medies de terceiros, de outras
instituies, cada uma com seus prprios e diferentes critrios) so apenas
percepes. sobre corrupo. Alm disso, a suposta medio mistura num s
balaio os diferentes poderes (Judicirio, Legislativo e Executivo) e as trs
esferas da Federao (Governo Federal, 26 estados e 5.560 municpios).
Ora, bvio ululante que a percepo sobre a corrupo aumenta
quando se ouve falar mais do assunto. E, no Brasil, foi nos ltimos anos que
mais se falou no assunto, exatamente porque o combate corrupo passou a
ser uma meta e uma prioridade de Governo. Por isso foram fortalecidas a
Polcia Federal, a CGU, o COAF, e foi dada indita liberdade de atuao ao

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Ministrio Pblico. por isso se organizou a ENCCLA. por isso foram criadas
Varas Especializadas na Justia Federal. por isso, o nosso Sistema de
Corregedorias j excluiu do Servio Pblico mais de 1.800 agentes pblicos,
inclusive de elevada hierarquia, e assim por diante.
E foram criados tambm instrumentos para dar transparncia cada
vez maior aos gastos pblicos, como o Portal da Transparncia, premiado
vrias vezes e elogiado no mundo inteiro, a comear pela ONU e pelo UNODC.
Alis, o UNODC trabalha em cooperao conosco e vem qualificando a
experincia da CGU brasileira como referncia internacional. Ainda ontem
recebi a visita do Diretor Adjunto do UNODC, Sr. Bernard Frahi, que veio de
Viena para conhecer o nosso trabalho. E em recente reunio do Conselho
Econmico e Social da ONU, em NY, tive oportunidade de expor as iniciativas
brasileiras nessa rea, e levantar a questo sobre o efeito perverso dessas
pretensas pesquisas. Na ocasio, disse eu e todos concordaram que esse
tipo de pesquisa de percepo s se presta. para uma coisa: desencorajar os
pases a dar incio a programas de transparncia, investigao e combate
corrupo, porque certamente ficam com receio de pagar o preo poltico de
serem acusados de aumento da corrupo. Alguns podem preferir deixar o
problema abafado, e no rasgar o tumor. Tal qual o Brasil fez por muito
tempo. Eu, de minha parte, considero simplesmente leviano e irresponsvel
esse tipo de ranqueamento que essa gente faz. Veja voc que nem mesmo a
sucursal brasileira da Transparncia aceitou continuar se comprometendo com
ela: lembram que a Transparncia Brasil desligou-se da Internacional no ano
passado? O que conforta que o povo tambm no se deixa enganar por
muito tempo com esses ndices da TI.
H algumas semanas foi feita uma pesquisa, no Brasil, pelo Vox
Populi, por solicitao da UFMG, que mostrou que 75% dos entrevistados
reconhecem que o que tem aumentado no Brasil no a corrupo, mas sim o
combate a ela. (CONTROLADORIA GERAL DA UNIO. Assessoria de tambm
relatrio para orientar pases a implementar Sistemas de Integridade
Nacional para combater a corrupo.
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O trabalho realizado pelas ONGs de extrema importncia para o
controle social, mas ainda no ganhou a dimenso esperada. Alm de no se
conseguir arregimentar colaboradores voluntrios em nmero suficiente, as
informaes disponveis ainda no permitem um controle efetivo e consistente.
Para os recursos do Sistema nico de Sade - SUS e do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental FUNDEF, por
exemplo, existem normativos prprios que prevem a instituio de conselhos
comunitrios que devem atuar no exerccio do controle social da aplicao dos
recursos pblicos envolvidos.
A Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990, dispe sobre a
participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS). O
Plenrio do Conselho Nacional de Sade, por intermdio da Resoluo n
333/2003,

aprovou

diversas

diretrizes

para

criao,

reformulao,

estruturao e funcionamento dos conselhos de sade.


A primeira diretriz foi definir que o Conselho de Sade rgo
colegiado, deliberativo e permanente do Sistema nico de Sade SUS em
cada esfera de
Governo, integrante da estrutura bsica do Ministrio da Sade, da
Secretaria de Sade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com
composio, organizao e competncia fixadas na Lei n 8.142/90, como
forma de permitir a participao da sociedade organizada na administrao da
Sade, como Subsistema da Seguridade Social, propiciando seu controle
social. Atua, pois, na formulao e proposio de estratgias e no controle da
execuo das Polticas de Sade, inclusive, nos seus aspectos econmicos e
financeiros.
Importa destacar que a quinta diretriz define amplas competncias
para os Conselhos de Sade Nacional, Estaduais, Municipais e do Distrito
Federal, as quais incluem, dentre diversas outras: implementar a mobilizao e
articulao contnuas da sociedade, na defesa dos princpios constitucionais
que fundamentam o SUS, para o controle social de sade. atuar na formulao
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e no controle da execuo da poltica de sade, incluindo os seus aspectos
econmicos e financeiros, e propor estratgias para a sua aplicao aos
setores pblico e privado. avaliar e deliberar sobre contratos e convnios,
conforme as diretrizes dos Planos de Sade Nacional, Estaduais, do Distrito
Federal e Municipais. Quanto ao FUNDEF, a Lei n 9.424, de 24/12/96, que
dispe

sobre

Fundo

de

Manuteno

Desenvolvimento

do

Ensino

Fundamental e de Valorizao do Magistrio, previu, em seus arts. 4 e 5,


que: Art. 4 - O acompanhamento e o controle social sobre a repartio, a
transferncia e a aplicao dos recursos do Fundo sero exercidos, junto aos
respectivos governos, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, por Conselhos a serem institudos em cada esfera no prazo de
cento e oitenta dias a contar da vigncia desta Lei. Art. 5 - Os registros
contbeis e os demonstrativos gerenciais, mensais e atualizados, relativos aos
recursos repassados, ou recebidos, conta do Fundo a que se refere o art. 1,
ficaro, permanentemente, disposio dos conselhos responsveis pelo
acompanhamento e fiscalizao,no mbito do Estado, do Distrito Federal ou do
Municpio, e dos rgos federais, estaduais e municipais de controle interno e
externo.
Mesmo

institudos

regularmente,

conforme

as

previses

legais

supramencionadas, uma rpida pesquisa no stio do Tribunal de Contas da


Unio (www.tcu.gov.br) mostra-nos que os conselhos no vm cumprindo a
contento as atribuies que lhes foram conferidas.
Mais especificamente, com relao aos Conselhos de Alimentao
Escolar (CAEs), o TCU buscou avaliar sua atuao quanto confiabilidade da
anlise das prestaes de contas e adequao dos recursos logsticos
necessrios ao seu funcionamento (AC 158/2003-Plenrio). Foram examinados
aspectos referentes a dados gerais sobre os conselheiros, procedimentos
utilizados nas anlises das prestaes de contas, infra-estrutura disponibilizada
e treinamentos ofertados.
As auditorias, realizadas de forma integrada, revelaram que as
principais atribuies dos conselhos no so exercidas a contento. Com base
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nas competncias dispostas no art. 8 da Resoluo FNDE n 15/2000,
visualizou-se que as aes so realizadas de forma bastante incipiente. As
falhas nesse controle causam dificuldades na identificao de eventuais desvios
de recursos.
As deficincias detectadas esto relacionadas falta de conhecimento
tcnico dos conselheiros. Observou-se que em alguns municpios h membros
que sequer foram alfabetizados, portanto, no conhecem o processo de
execuo do programa, no sabem identificar procedimentos elementares do
processo licitatrio, sendo fortemente influenciados pela administrao local.
Ademais, a execuo financeira raramente analisada, o que faz com que o
exame das contas seja bastante precrio.
O trabalho dos conselheiros de grande responsabilidade, uma vez
que tm o dever de conhecer toda a execuo para, ao trmino do exerccio
financeiro, atestar as contas da entidade executora. A Resoluo FNDE n
015/2000 estabelece, inclusive, que, na hiptese de se verificar irregularidade
grave na prestao de contas, o CAE, sob pena de responsabilidade solidria
de seus membros, dever comunicar o fato ao FNDE para as providncias. A
Resoluo FNDE n 02/2002, por sua vez, dispe que os estados e municpios
ficam obrigados a garantir ao conselho a infra-estrutura necessria para o
desempenho das atividades de sua competncia, tais como: local apropriado,
com condies mnimas para as reunies, e disponibilidade de transporte para
o deslocamento dos membros. O cumprimento dessas obrigaes deve ser
determinado diretamente entidade executora, quando necessrio.
Quanto capacitao, detectou-se: que em mais de 50% dos CAE.s,
os conselheiros no haviam recebido treinamento algum. que, quando
treinados, os membros no disseminavam conhecimento. que quando havia
cursos, a carga horria era bastante reduzida. Apesar disso, a auditoria deu
conta de que as aes do FNDE com vistas ao treinamento dos CAEs vinham se
desenvolvendo paralelamente implantao do Sistema de Acompanhamento
e Monitoramento - SAM, que um sistema de controle informatizado das

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vrias etapas de execuo do PNAE, ficando a alimentao dos dados sob a
responsabilidade das escolas e dos prprios conselhos.
A auditoria evidenciou que os demonstrativos sintticos e os
pareceres apresentados no se mostraram instrumentos eficazes para revelar
irregularidades na aplicao dos recursos. Um dos fatores que propiciavam
essa situao era a constante ingerncia do Poder Executivo na conduo dos
trabalhos dos conselhos. Em diversas localidades, verificou-se que o presidente
do CAE exercia o cargo de Secretrio de Educao, atuando na condio de
representante do Poder Executivo, o que prejudicava a transparncia do
processo de execuo.
V-se, ento, que h necessidade premente de aprimorar o controle
social exercido pelos conselhos, por atuarem como legtimos instrumentos
democrticos. Ocorre que, na forma em que hoje so estruturados, a criao
de conselhos comunitrios para o controle e fiscalizao de programas sociais
mais uma flagrante demonstrao da resistncia do Estado sua prpria
desnudez.

Institucionalizou-se

um

controle

sem,

no

entanto,

dar-lhe

efetividade. A participao do Estado na composio desses conselhos, tanto


na indicao dos componentes de sua quota, quanto na indicao de membros
da comunidade, retira-lhes autonomia, e, na maioria das vezes, seus
componentes, assim nomeados, submetem suas aes (e/ou omisses)
vontade poltica dos governantes.
Esse, ao que parece, foi o modo escolhido pelo Estado para dar
aparncia de controle aos gastos com sade e educao. Da forma atual, esses
conselhos acabam por ser instrumentos disposio de governantes mal
intencionados para lavar o dinheiro pblico que pretendam desviar de sua
finalidade precpua. No obstante os fundamentos histrico, constitucional,
legal e regulamentar que validam o exerccio do direito de exigir um Estado
transparente, este ainda no se materializou plenamente. Entende-se, pois,
que as normas que estabelecem o controle social configuram, at ento,
apenas uma legislao-libi, que busca demonstrar que estamos num Estado

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democrtico que permite a participao social no controle das contas pblicas,
quando na verdade ainda no o , como deveria ser.
O

professor

Marcelo

Neves,

ao

tecer

consideraes

sobre

simbolismo constitucional, coloca que o agir simblico conotativo quando


adquire sentido mediato e impreciso. O simbolismo no s termo adjetivador
da Constituio, mas tambm da legislao, quando esta aponta para o
predomnio da funo simblica da atividade legiferante e do seu produto, em
detrimento

da

necessria

funo

jurdico-instrumental.

Com

relao

concepo instrumental do Direito Positivo, no sentido de que as leis


constituem meios para o alcance dos fins desejados pelo legislador, menciona
que h um grande nmero de leis que servem to-s para codificar normas
sociais j reconhecidas e que pela complexidade do ambiente social dos
sistemas jurdico e poltico, torna-se difcil que a legislao seja apresentada
como instrumento seguro de controle social. Nessa linha, consigna que uma
quantidade considervel de leis desempenha a funo social, em contradio
com a eficcia normativo-jurdica. Assim, quando o legislador formula normas
sem tomar providncias para que elas tenham eficcia, ento h indcios de
estarmos

diante

de

uma

legislao

simblica.

(NEVES,

Marcelo.

Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007. p. 36-43).


Os cidados, tambm titulares do poder de controlar o Estado, no
devem esperar que o controlado (o Estado) lhes diga quando e de que forma
devem exercitar esse controle. Cabe-lhes, assim, fazer valer os seus direitos,
constitucionalmente garantidos, exigindo do Estado, nas pessoas de seus
governantes, que se faa transparente no seu mister de bem aplicar o dinheiro
pblico para, com isso, ver favorecido o exerccio do outro direito, correlato
quele, que do controle popular do dinheiro pblico. Tem-se pois que dar
maior independncia aos conselhos para que o controle social possa ser
exercido plenamente.
Importa mencionar que ainda foram editadas as Leis ns 9.452/97 e
9.755/98, como forma de ampliar os mecanismos de controle sobre o prprio
Estado.

primeira

Prof. Rger Aguiar

determina

que

as

Cmaras

Municipais

sejam
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obrigatoriamente notificadas da liberao de recursos federais para os
respectivos

Municpios,

enquanto

segunda

determina

criao

de

homepage na Internet, pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao


dos dados e informaes que especifica.
Assim previram seus artigos 1, 2 e 3: Art. 1 - Os rgos e
entidades da administrao federal direta e as autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista federais notificaro as
respectivas Cmaras Municipais da liberao de recursos financeiros que
tenham efetuado, a qualquer ttulo, para os Municpios, no prazo de dois dias
teis, contado da data da liberao. Art. 2 - A Prefeitura do Municpio
beneficirio da liberao de recursos, de que trata o art. 1 desta lei, notificar
os

partidos

polticos,

os

sindicatos

de

trabalhadores

as

entidades

empresariais, com sede no Municpio, da respectiva liberao, no prazo de dois


dias teis, contado da data de recebimento dos recursos. Art. 3 - As Cmaras
Municipais representaro ao Tribunal de Contas da Unio o descumprimento do
estabelecido nesta Lei. (BRASIL. Lei n 9.452, de 20 de maro de 1997.
Determina que as Cmaras Municipais sejam obrigatoriamente notificadas da
liberao de recursos federais para os respectivos Municpios e d outras
providncias. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/ leis/
l9452.htm. Acesso em: 07 dez. 2008).
Art. 1 O Tribunal de Contas da Unio criar homepage na rede de
computadores Internet, com o ttulo "contas pblicas", para divulgao dos
seguintes dados e informaes: I - os montantes de cada um dos tributos
arrecadados pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios,
os recursos por eles recebidos, os valores de origem tributria entregues e a
entregar e a expresso numrica dos critrios de rateio (caput do art. 162 da
Constituio Federal. II - os relatrios resumidos da execuo oramentria da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios ( 3o do art. 165 da
Constituio Federal). II - o balano consolidado das contas da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, suas autarquias e outras
entidades, bem como um quadro estruturalmente idntico, baseado em dados
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oramentrios (art. 111 da Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964). IV - os
oramentos do exerccio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios e os respectivos balanos do exerccio anterior (art. 112 da Lei no
4.320, de 1964). V - os resumos dos instrumentos de contrato ou de seus
aditivos e as comunicaes ratificadas pela autoridade superior (caput do art.
26, pargrafo nico do art. 61, 3o do art. 62, arts. 116, 117, 119, 123 e 124
da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993). VI - as relaes mensais de todas
as compras feitas pela Administrao direta ou indireta (art. 16 da Lei no
8.666, de 1993). (BRASIL. Lei n 9.755 de 16 de dezembro de 1998. Dispe
sobre a criao de "homepage" na "Internet", pelo Tribunal de Contas da
Unio, para divulgao dos dados e informaes que especifica, e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www. fiscosoft. com.br/ indexsearch.php
?PID104754>. Acesso em: 07 dez. 2008)
Quanto Lei n 9.452/97, percebe-se que no houve previso de
penalidades para o descumprimento de seus dispositivos. Assim, em casos de
omisses, a sada seria denunciar ao TCU para a adoo das providncias
cabveis.
Como a Lei n. 9.755/98 criou a obrigatoriedade de o Tribunal de
Contas

da

Unio

manter

homepage

na

Internet

onde

devero

estar

disponibilizadas informaes sobre a Administrao Pblica das trs esferas de


governo, o rgo expediu a Instruo Normativa n. 28, de 05/05/1999, para
estabelecer regras de implementao da homepage Contas Pblicas de que
trata a Lei n 9.755/98.
Assim, considerando o disposto no art. 1 da Lei n 9.755, de 16 de
dezembro de 1998. considerando que os dados e informaes de que trata a
referida Lei devem ser divulgados pelos rgos responsveis em atendimento
ao princpio da publicidade consagrado no art. 37, caput, da Constituio
Federal. considerando a racionalidade administrativa e a economicidade,
princpios que norteiam a administrao pblica, objetivando evitar duplicao
de esforos e sobreposio de atribuies. considerando o poder que lhe
confere o art. 3 da Lei n 8.443/92, para expedir atos e instrues normativas
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sobre matria de suas atribuies, o TCU resolveu que a homepage intitulada
Contas Pblicas ser por ele mantida na Internet e prover o acesso
organizado a dados e informaes de amplo interesse pblico.
Posteriormente,

em

adequao

disposies

constantes

da

Instruo Normativa n 28/99, o TCU expediu a Portaria n 275/2000, por


meio da qual instituiu o Anexo II Instruo Normativa, o qual aplicvel aos
dados e informaes de responsabilidade dos municpios a serem colocados
disposio para acesso via Internet, na homepage Contas Pblicas.
Criado o stio www.contaspublicas.gov.br, este j pode ser acessado
desde o dia 05 de maio de 1999. Todavia, o que se percebe que, da forma
em que esto disponibilizadas, as informaes no possibilitam fcil manejo
pelo cidado comum. Tambm, quase no h divulgao dessa pgina. A
necessidade de que a Administrao Pblica seja o mais transparente possvel
para a sociedade tambm foi demonstrada na exposio de motivos que
acompanhou o projeto da atual Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (art. 169
da CF/88):
To importante quanto as normas que regulam a aplicao dos
recursos pblicos a permanente fiscalizao da sociedade sobre os atos
daqueles a quem foi confiada a responsabilidade de geri-los. Por essa razo, o
Projeto reserva o Ttulo III exclusivamente ao tema da transparncia fiscal. O
tratamento dispensado a essa matria visa consagrar, no plano legal, os
princpios

da

divulgao

acesso

amplos

informaes

confiveis,

abrangentes, atualizadas e comparveis sobre as contas pblicas dos trs


nveis de governo, incluindo os objetivos e metas da poltica fiscal, as
projees que balizam os oramentos pblicos, entre

outros aspectos

relevantes. Cabe notar que a experincia internacional sobre cdigos de


finanas pblicas, bem como a literatura a esse respeito, indicam ser a
transparncia um dos instrumentos mais eficazes para a disciplina fiscal.
Quanto ao controle exercido pelos Tribunais de Contas, a LRF prev:
Art. 57. Os Tribunais de Contas emitiro parecer prvio conclusivo sobre as

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contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se outro no estiver
estabelecido nas constituies estaduais ou nas leis orgnicas municipais. 1
No caso de Municpios que no sejam capitais e que tenham menos de
duzentos mil habitantes o prazo ser de cento e oitenta dias. 2 Os Tribunais
de Contas no entraro em recesso enquanto existirem contas de Poder, ou
rgo referido no art. 20, pendentes de parecer prvio. Art. 58. A prestao de
contas evidenciar o
desempenho da arrecadao em relao previso, destacando as
providncias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas e combate
sonegao, as aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa
e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas
tributrias e de contribuies.
No se pode negar que a transparncia vem aumentando, mas ainda
est muito longe de alcanar um patamar ideal, que possibilite a todos, sem
distino, o acesso amplo a informaes confiveis e facilitadoras do controle
social.
A despeito dos diversos normativos postos disposio dos cidados
(Lei da Ao Civil Pblica, Lei da Ao Popular, Lei Orgnica do TCU), que os
permitem formular denncias, percebe-se que o uso dos mecanismos de
controle social insuficiente. Ainda no d para sentir firmeza nas aes de
controle social, muito embora reconheamos neste um instrumento essencial
para gesto e controle democrtico dos recursos pblicos. Nesse sentido,
vemos nos rgos de Controle como o TCU e CGU, organismos capazes de
incentivar e buscar alternativas para o incremento desse tipo de controle.
Dignas de registro, nesse particular, so as consideraes de Ihering,
que considera que a luta pelo Direito um dever do interessado para consigo
prprio e para com a sociedade:
Mostra-nos todavia a experincia que outros indivduos, encontrandose na mesma posio, tomam uma resoluo inteiramente oposta. preferem a
paz a um direito dificultosamente sustentado. Que devemos pensar dessas
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pessoas?

Limitar-nos-emos

dizer:

uma

questo

de

gosto,

de

temperamento individuais. um mais batalhador, o outro mais pacfico, e


sob o ponto de vista do direito as duas maneiras podem igualmente justificarse, por que todo o interessado tem a liberdade de fazer valer o seu direito ou
de o abandonar? Eu considero esta opinio, que frequentes vezes alis se
encontra na vida, como soberanamente condenvel e contrria mais ntima
essncia do direito. Se pudesse conceber-se que tal opinio pudesse
generalizar-se em qualquer parte, o prprio direito terminaria por se destruir a
si mesmo. IHERING, Rudolf Von. A Luta pelo Direito. Traduo de Joo
Vasconcelos. 23. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 17. O Sr. Ricardo
Pedreira, Jornalista e, poca do Seminrio, Assessor de Imprensa da
Associao Nacional de Jornais, defendeu amplo e sistematizado acesso s
informaes governamentais, nos termos que se seguem: Vemos o acesso
informao pblica sob vrios ngulos. Primeiro, consideramos que o Estado,
em suas diferentes esferas e poderes, deve disponibilizar todas as informaes
pblicas, salvo, claro, aquelas que dizem respeito s suas estratgias de
segurana. Partindo do princpio de que isso dever dos governos e direito
primordial dos cidados nas democracias modernas, essa deveria ser uma
prtica voluntria, permanente, sistematizada. As modernas tecnologias e a
internet

esto

como

ferramentas

facilitadoras

dessa

postura

de

transparncia. Chamou-se a ateno, na ocasio, para a dificuldade de obter


informaes. (SEMINRIO INTERNACIONAL: CORRUPO E SOCIEDADE: O
Pensar. O Querer. O Fazer, 2006, Florianpolis. Anais... Tribunal de Contas de
Santa Catarina: Instituto Rui Barbosa, 2007. p. 125).
Para o autor acima mencionado um dever do interessado para
consigo prprio e para com a sociedade em que vive resistir s injustias,
tanto para a preservao da moral quanto para a consecuo da necessria
realizao do direito. Em sendo assim, os cidados da polis no devem jamais
abandonar o direito, atitude vista por Ihering como um verdadeiro suicdio
moral. Devem, sim, combater de todas as formas a desconsiderao para com
a pessoa humana e o desprezo do seu direito.
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Em maro de 2006, no transcurso do Seminrio Internacional:
Corrupo e Sociedade, realizado em Florianpolis/SC, destacou-se o papel da
Imprensa no combate corrupo, oportunidade em que se defendeu a ampla
disponibilizao

das

informaes

pblicas

obtidas

pela

Imprensa,

para

subsidiar o controle social das gestes governamentais.


Salientou-se, na ocasio, que no se deve focar a atuao da
Imprensa to- s na denncia de casos que envolvam corrupo, mas tambm
no apontamento de solues, na motivao e na mobilizao da sociedade no
combate s irregularidades com dinheiro pblico. Mencionou-se que o
jornalismo deve informar os cidados dos seus direitos, mas, tambm, dos
seus deveres, ocasio em que se frisou que o livre acesso s informaes o
melhor remdio contra a corrupo. Nesse contexto, o que se deseja que
cada vez mais a sociedade exija dos entes pblicos o cumprimento eficiente de
suas funes institucionais e sociais e que a Imprensa exera papel destacado
nesse contexto, pelas amplas possibilidades informativas de que dispe.
Destarte, a atuao da Imprensa exerce papel de destaque, quando
se fala em controle social da corrupo, pois os noticirios demonstram que
sempre

esto

sendo

obtidas

informaes

importantes

que

levam

ao

desbaratamento de quadrilhas e esquemas montados para solapar os j parcos


recursos pblicos.
Nesse diapaso, importa retratar que para se livrar do passado
demeritrio vivido no Brasil, no que concerne ao exerccio das liberdades
pblicas (perodo do regime militar), o legislador constituinte conferiu ampla
proteo prerrogativa da expresso dos pensamentos, opinies e prticas
religiosas, livremente e por qualquer meio, como forma de manter a dignidade
da pessoa humana.
Dessa maneira, para exercer seu relevante papel de controle social, a
Imprensa dispe de um instrumento poderoso a seu favor, que a previso
constitucional contida no art. 220, caput, qual seja: A manifestao do
pensamento, a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma,

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processo ou veculo, no sofrero qualquer restrio, observado o disposto
nesta Constituio. Tambm, de conformidade com o 1 do mesmo artigo
Nenhuma lei conter dispositivo que possa constituir embarao plena
liberdade de informao jornalstica em qualquer veculo de comunicao
social, ressalta-se, no entanto, que h a necessidade de observncia do que
dispem os incisos IV, V, X, XIII e XIV do art. 5 da CF/88. Registre-se como
importante conquista a vedao a toda e qualquer censura de natureza
poltica, ideolgica e artstica, estabelecida pelo 2 do art. 220.
Nenhuma dvida, portanto, sobre as amplas possibilidades de
atuao da Imprensa. Todavia, mesmo diante das garantias constitucionais
descritas no art. 220 e seus pargrafos, essa atuao tem que se harmonizar
com direitos e deveres individuais e coletivos previstos no art. 5, quais sejam:
IV - livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato. V -
assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo alm da indenizao
por dano material, moral ou imagem. X - so inviolveis a intimidade, a vida
privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito indenizao
pelo dano material ou moral decorrente de sua violao. XIII - livre o
exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso atendidas as qualificaes
profissionais que a lei estabelecer. XIV - assegurado a todos o acesso
informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio
profissional.
Consoante Antoine Garapon: A mdia justifica sua interveno, cada
vez mais indiscreta, pelo fato de que a justia no exerce ou exerce mal
seu papel. A Imprensa intervm no trabalho da justia, e a recproca
verdadeira: juzes e policiais juntam-se Imprensa em seu desempenho
institucional, inclusive em sua estratgia. Cada um acredita estar manipulando
o outro. A mdia vem em socorro aos petits juges quando estes enfrentam os
poderosos. A Imprensa justifica a repercusso dada a um dossi que coloca em
questo um poltico, pelo receio de que os juzes de primeira instncia sejam
afastados do processo, em benefcio da cmara criminal da Corte de cassao.
J que a justia no pode abordar de frente a dimenso poltica do caso, a
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Imprensa ocupa esse lugar, realizando as investigaes que a lei impede. Nos
dois casos dos juzes e da Imprensa as infraes regra do segredo da
instruo so justificadas pelas falhas do sistema jurdico. Eis por que o jogo
atual entre justia e mdia perverso: cada um encontra a absolvio de sua
transgresso na transgresso do outro a mdia se faz juiz, alguns juzes se
aventuram sobre o terreno poltico e os polticos denunciam a conspirao...
para se isentarem. O poltico se defende, no no terreno do direito, porm
querendo assumir o papel de vtima, denunciando o encarnecimento dos juzes
e o conluio da Imprensa. As queixas contra os magistrados por parte dos
polticos se multiplicam, dando a impresso de um corpo a corpo que ningum
mais pode arbitrar, e uma das partes o prprio mediador. (GARAPON,
Antoine. O Juiz e a Democracia: O guardio das promessas. Traduo Maria
Luiza de Carvalho. 2. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2001. p. 68). Algum
duvidaria da ocorrncia da corrupo sistmica mesmo em um Estado
considerado no perifrico como a Frana?
Dessa maneira, faz-se essencial a compatibilizao dos atos de
comunicao social com a ampla proteo constitucional conferida aos direitos
da personalidade, de forma que a liberdade de expresso possa ser exercida
desde que protegidos os direitos intimidade, vida privada, imagem e
honra, direitos fundamentais dispostos na Constituio de 1988.
Exercendo irregularmente o seu mister, ou seja, faltando com o dever
de procura da verdade dos fatos e extrapolando o limite de sua liberdade de
expresso, sujeita-se a Imprensa responsabilizao civil prevista no art. 5,
incisos V e X da CF/88. Ressalta-se, no entanto, que quando da propositura da
responsabilizao civil h necessidade de que haja uma conciliao da Lei n
5.250/67 (Lei de Imprensa, que trata da responsabilidade civil dos rgos de
comunicao social) com esses dispositivos constitucionais e com a Lei n
10.406/2002 (Cdigo Civil Brasileiro), uma vez que a Lei de Imprensa, mesmo
no

se

coadunando

com

muitos

dispositivos

do

nosso

ordenamento

constitucional, ainda est vigente. So estes, pois, os normativos que regulam


o direito a indenizao quando, de fato, configura- se abuso de direito no
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exerccio da liberdade de expresso e informao, decorrente de violao do
dever de respeito honra e imagem, exigindo-se a comprovao da autoria
do ato ilcito.
O Cdigo Civil tem aplicao subsidiria, no que a Lei de Imprensa for
contrria Constituio. Mesmo prevendo a Lei de Imprensa (art. 49 e
seguintes) que a responsabilidade civil vincula-se ao dolo ou culpa, h que se
ter em conta o que o Cdigo Civil estabelece sobre responsabilidade civil e
obrigao de indenizar. Dessa maneira, v-se que causado dano a outrem em
consequncia do exerccio irregular da atividade jornalstica, determina o art.
927 (Cdigo Civil) que o autor do ato ilcito fica obrigado a repar-lo, analisada
a a sua culpabilidade. A responsabilidade objetiva, segundo o pargrafo
nico do mesmo artigo, nos casos especificados em lei ou quando a atividade
normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco
para os direitos de outrem.
Na condio de empregadores, os rgos de comunicao social tm,
claramente, o dever objetivo de indenizar, conforme a dico do art. 932,
inciso III do Cdigo Civil. J os jornalistas responsveis pela divulgao da
notcia, como pessoas fsicas que so, podem ser responsabilizados, desde que
seja configurada a culpa no agir, conforme preconizam as disposies
normativas contidas no art. 927 do Cdigo Civil e no art. 49 da Lei n
5.250/67.
Assim, mesmo tendo em conta a relevncia social do trabalho
jornalstico desenvolvido cotidianamente pela Imprensa, especialmente o que
diz respeito ao controle da corrupo, pode-lhe ser atribuda responsabilidade
civil em virtude de danos materiais, morais ou imagem, razo pela qual a
obrigao de reparar h que ser vista de forma ampla, conforme disciplina a
Carta Magna de 1988.
Destarte, em termos de responsabilizao civil, a Constituio
reconheceu a possibilidade de indenizao por dano exclusivamente moral,
afastando quaisquer controvrsias sobre o assunto, e prevendo, no inciso V do

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art. 5, que o direito de resposta deve ser proporcional ao agravo, direito esse
que se afigura como importante instrumento do Estado Democrtico de Direito
posto disposio de quem se sinta ofendido.
Feitas essas consideraes acerca de questes legais atinentes
atuao da Imprensa, releva registrar que com o trabalho desenvolvido
cotidianamente ela mobiliza a sociedade no sentido de exigir apuraes dos
casos apontados e cobrar que os responsveis sejam punidos. Como uma via
de mo dupla, tambm os cidados enviam reclamaes, queixas e denncias
acerca da atuao do Estado e de seus agentes pblicos, o que vem
propiciando uma boa atuao no combate corrupo.
O que acontece com frequncia que, infelizmente, quando as
notcias vm a pblico, os fatos j esto consumados e os prejuzos efetivados,
o que gera grande dificuldade para obteno do ressarcimento ao Errio. Esse
fato

mostra

necessidade

de

que

no

os

rgos

controladores

intensifiquem o controle prvio, como tambm toda a sociedade, a includa a


Imprensa.
Uma importante atuao desenvolvida pela Imprensa brasileira
refere-se crise poltica que se instalou no Governo Lula, no ano de 2005, em
virtude do pagamento de mensalidades a parlamentares para que votassem
leis de interesse do Poder Executivo. Na ocasio, a populao acompanhou
com perplexidade os fatos cobertos pela Imprensa, tendo sido a opinio
pblica essencial para a apurao das irregularidades perpetradas.
Destarte, por ser a principal responsvel pela disseminao das
informaes do escndalo do Mensalo sociedade, presenciamos um exemplo
concreto do poderio da Imprensa em ajudar a desvendar fatos relacionados a
esse triste episdio da recente histria poltica brasileira, atuando de forma
investigativa, muitas vezes com maior celeridade que os prprios rgos
estatais de controle. Utilizou-se, para isso, de sua liberdade de comunicao e
de suas amplas possibilidades de acesso s fontes de informao.

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Por sua firme atuao no deslinde de muitos fatos do Escndalo do
Mensalo, de amplo interesse do pblico por abordar questes atinentes
moralidade administrativa e a necessidade de combate corrupo, a
Imprensa conferiu norma constitucional contida no inciso IX do art. 5
mxima efetividade, haja vista que garantiu ao pblico em geral amplo direito
informao. No caso concreto, como, pouco a pouco, foram confirmadas as
denncias pela CPMI do Mensalo, no cabe falar em responsabilizao civil,
uma vez que para que eventuais violaes intimidade e vida privada
pudessem

caracterizar

ato

ilcito,

teria

que

restar

caracterizada

despreocupao acerca da autenticidade dos fatos e com os termos utilizados


para expressar a notcia.
Nesse caso, a corrupo assumiu a feio de uma corrupo
sistmica, medida que as interferncias do sistema poltico e econmico no
sistema jurdico restaram plenamente evidenciadas.
Ademais, os direitos intimidade e vida privada dos agentes
polticos tm que ser relativizados, uma vez que o julgamento moral no se
restringe esfera privada, alcanando tambm a vida pblica, j que o
mandato foi conferido democraticamente pelo voto.
Destaque-se, outrossim, que no pode a Imprensa atuar como
julgadora, mas apenas informar, e faz-lo da forma mais correta e idnea
possvel. indispensvel, pois, a mxima cautela, buscando sempre que as
fontes sejam seguras e as informaes obtidas diligentemente, de forma a
evitar que notcias inverdicas sejam divulgadas s grandes massas, o que
provocar, indiscutivelmente, a necessidade de reparao por danos materiais,
morais ou imagem.
Assim,

quando

exercida

com

cautela,

razoabilidade

proporcionalidade, a atividade jornalstica no pode ser deflagrada de forma


limitada para proteger direitos da personalidade, pois amparada por
interesse pblico legtimo de preservao da moralidade poltica e da
democracia. Dessa maneira, mesmo diante da proteo constitucional sobre os

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direitos da personalidade (imagem, honra, intimidade e vida privada), s h
obrigatoriedade de reparao de danos materiais, morais ou imagem,
quando a comunicao revestir-se de carter inverdico, calunioso, ou faltarlhe a devida proporcionalidade e razoabilidade. Nesses casos, como visto,
havero de se observar as normas constitucionais referentes matria, bem
assim, as disposies contidas na Lei n 5.250/67 e no Cdigo Civil.
A Imprensa, seja na sua forma escrita, falada ou televisionada,
presta contribuio

inestimvel

para

a plena concretizao

do

regime

democrtico, medida que conscientiza a populao da necessidade de


exerccio da cidadania, mais especificamente no caso do Mensalo, sobre a
necessidade de maior controle social da atuao dos agentes polticos. Nesse
sentido, no basta s eleger, h que se cobrar probidade e tica pblica no
exerccio dos mandatos.
Ao atuar efetivamente no se pode negar que a Imprensa incomoda,
e muito. Exemplo interessante que enquanto o Partido dos Trabalhadores
PT, ainda no havia logrado xito em chegar ao Palcio do Planalto, a Lei da
Mordaa era algo impensado para a oposio. Quando chegou ao poder, o
mesmo partido passou a visualizar a citada Lei como legtimo instrumento para
controlar a irresponsabilidade da mdia. Em seus discursos, o Presidente Lula
mostra-se, no raro, insatisfeito com a Imprensa, pois os jornalistas estariam
extrapolando seus papis e assumindo funes tpicas do Poder Judicirio e da
Polcia. Esse fato mostra, claramente, que quando do exerccio do poder os fins
justificam os meios e as atitudes mudam completamente em funo de um
projeto de poder.
evidente que no se podem desconsiderar os erros inerentes de
toda atividade humana, mas vemos que a Imprensa muito cresceu em seu
mister de informar e est atuando no s como uma instncia informativa,
mas como instrumento de modificaes sociais e culturais, pois vem
conseguindo indignar positivamente a populao, terminando por imbu-la de
um sentimento de cidadania e de necessidade de incremento do controle
social, j que os rgos de controle no do conta de fiscalizar a totalidade dos
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recursos repassados, num Pas de dimenses continentais como o nosso.
Assim, reputamos como injustos os ataques liberdade de Imprensa e de
expresso.
Diante da importncia do controle social, mas reconhecendo as suas
deficincias, entendemos que a luta contra a corrupo no Brasil, a princpio,
tem que ser enfrentada por um Estado forte, que desempenhe uma ao
permanente para a garantia da moralidade, como medida indispensvel para
preservar a moralidade, como forma de respeito aos princpios democrticos e
s instituies.
Alm dos controles tradicionalmente existentes e mais conhecidos
dos cidados, como o Controle Interno (CGU) e o Controle Externo (TCU), h
outras entidades que tm competncias voltadas para a superviso da gesto
tica da Administrao, e atuam com o objetivo de prevenir e coibir prticas
eivadas de corrupo. Temos como exemplos a atuao das comisses de
tica, que devem existir em cada rgo ou entidade da Administrao Pblica
Federal, das corregedorias especficas, das comisses parlamentares de
inqurito.
Para possibilitar o trabalho das comisses de tica no Poder
Executivo, foi baixado o Decreto n 1.171/94 que aprovou o Cdigo de tica
Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, determinando
em seu artigo 2 que:
Os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta e
indireta implementaro, em sessenta dias, as providncias necessrias plena
vigncia do Cdigo de tica, inclusive mediante a constituio da respectiva
Comisso de tica, integrada por trs servidores ou empregados titulares de
cargo efetivo ou emprego permanente.
Um acontecimento de destaque, em 2000, foi a publicao do Cdigo
de Conduta da Alta Administrao Federal, no qual se podem destacar as
seguintes obrigaes: 1) encaminhamento Comisso de tica Pblica (CEP)
de informaes sobre situaes patrimoniais que, real ou potencialmente,
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possam suscitar conflito com o interesse pblico, indicando o modo pelo qual
ir evit-lo (art. 4); 2) comunicao imediata CEP de elevaes patrimoniais
significativas e da aquisio de bens ou investimentos cujo valor possa ser
substancialmente afetado por deciso poltica governamental da qual tenha
prvio conhecimento em razo do cargo ou funo (art. 5) e 3) quarentena
de quatro meses para que ex-autoridade atue em processos ou preste
consultoria em negcios ligados rea da administrao pblica federal a
que esteve vinculada ou com que tenha tido relacionamento direto e relevante
nos seis meses anteriores ao trmino do exerccio da funo pblica (arts. 14
e 15).
Os instrumentos para inibio de fraudes tm sido ampliados com a
viso de que os cdigos de tica genricos constituem declaraes de boas
intenes sem efeitos prticos. Destarte, manuais ou cdigos de conduta
detalhados so cada vez mais comuns. Algumas empresas adotam manual
para o mbito corporativo e, adicionalmente, manuais especficos para as
atividades ou setores crticos, como a rea financeira.
A Comisso de tica Pblica (CEP), criada pelo Decreto de 26/5/1999
(publicado no D.O.U. do dia 27 subsequente), apura de ofcio ou em razo de
denncia fundamentada, quando haja indcios suficientes, desrespeito ao
preceituado no Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal (art. 18).
Paulatinamente, vo sendo criados outros controles que tm por
objetivo evitar que agentes pblicos beneficiem-se do cargo para obter
vantagens pessoais ou conceder favores, benefcios a outrem, em detrimento
da Administrao Pblica. O perodo de quarentena ou interdio exemplifica o
que ora deixamos assente. Durante quatro meses, as autoridades sob seu
alcance ficam impedidas de exercer atividades profissionais, inclusive de
prestao de servios, nas quais possam ser utilizadas informaes de
natureza econmica protegidas por sigilo legal, ou que no sejam de
conhecimento pblico; bem assim de aceitar cargo de administrador ou
conselheiro, ou estabelecer vnculo profissional com pessoa fsica ou jurdica
com a qual tenha mantido relacionamento oficial e relevante nos seis meses
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anteriores exonerao e de patrocinar, direta ou indiretamente, interesse de
pessoa fsica ou jurdica perante rgo ou entidade da Administrao Federal
com o qual tenha tido relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses
anteriores exonerao.
Nessa mesma linha, em cumprimento determinao do Ministro de
Estado do Controle e da Transparncia, a Controladoria-Geral da Unio
elaborou o Projeto de Lei n 7.528/06 que regulamenta o 7 do art. 37 da
CF/88. Alm de definir o conflito de interesses no exerccio de cargo ou
emprego da Administrao Pblica Federal direta e indireta, dispe sobre os
impedimentos posteriores ao exerccio do cargo ou emprego.
Esse Projeto de essencial importncia para o combate corrupo e
aperfeioamento da transparncia pblica. Certamente provocar ampla
discusso da sociedade sobre o tema, o que trar, sem dvidas, o seu
aperfeioamento.
O PL n 7.528/06, apresentado em 27/10/2006, encontra-se na Mesa
Diretora da Cmara dos Deputados desde 20/2/2008, aguardando deliberao
de recurso. (BRASIL. PL n 7.528/06. Disponvel em:< http://www2.camara.
gov.br/proposicoes>. Acesso em 31 out. 2008.)
As Corregedorias especficas atuam, por sua vez, na apurao de
indcios de irregularidades praticadas por servidores pblicos e na aplicao
das penalidades cabveis.
Com o Decreto n 5.480/2005, criou-se o Sistema de Correio do
Poder

Executivo

Federal,

integrado

pela

Corregedoria-Geral

da

Unio

(componente da estrutura da Controladoria-Geral da Unio) como rgo


Central (Decreto n 5.683/2006), pelas unidades especficas de correio
junto aos Ministrios, como unidades setoriais e pelas unidades especficas
de correio que compem as estruturas dos Ministrios, autarquias e
fundaes pblicas como unidades seccionais. O Sistema objetiva, pois,
integrar as atividades de correio no mbito do Poder Executivo Federal, j
que cada unidade especfica tem sua prpria atividade correicional.
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No mbito do TCU, por exemplo, a Resoluo-TCU n 159, de
19/3/2003, dispe sobre as finalidades da atuao do Corregedor, quais
sejam: I - contribuir para melhoria de desempenho e aperfeioamento de
processos de trabalho das unidades da Secretaria do Tribunal. II - contribuir
para alcance das metas estipuladas nos planos institucionais do Tribunal. III contribuir para desenvolvimento das atividades das unidades da Secretaria do
Tribunal dentro de elevados padres ticos e em conformidade com as normas
legais e regulamentares pertinentes. IV - apurar infraes de dever funcional
cometidas por membro do Tribunal e examinar o resultado da apurao de
infraes de dever funcional cometidas por servidor de sua Secretaria.
H, inclusive, previso no art. 5 de que qualquer cidado pode
representar ao Corregedor contra desvio de conduta funcional de membro do
Tribunal ou de servidor de sua Secretaria, que atente contra interesses dos
indivduos, de instituies ou da Administrao Pblica ou contra o decoro ou a
dignidade do cargo, o que no deixa de ser um controle social, s que desta
feita direcionado queles que lidam, no seu dia-a-dia, com as atividades de
controle.
As Comisses Parlamentares de Inqurito, por sua vez, destinam-se
a reunir dados e informaes para o exerccio das funes constitucionais
conferidas ao Parlamento. Funcionam temporariamente e podem ser abertas
por qualquer uma das casas do Congresso Nacional ou por ambas (comisso
parlamentar mista de inqurito).
Na viso de Cretella Jnior, fato determinado fato especfico, bem
delineado, de modo a no deixar dvidas sobre o objeto a ser investigado.
(Comentrios Constituio, Volume V, p. 2.700). O STF, por seu turno,
entende que a CPI no est impedida de investigar fatos que se ligam,
intimamente, com o fato principal (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. HC
71.231, Dirio da Justia, 31/10/96).
Na busca da verdade, para o exerccio de suas funes legiferantes,
parlamentares renem-se para apurar acontecimentos de interesse pblico. As

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Comisses so, assim, uma longa manus do Congresso Nacional ou das casas
que o compem e sujeitam-se ao controle judicial do Supremo Tribunal
Federal, conforme o art. 102, I, d e i da CF/88).
As CPI.s ou CPMI.s tm por objeto de investigao fato determinado,
e atuam por prazo certo. A investigao deve se pautar em tudo o que diga
respeito ao fato que a ensejou. Ademais, no tm poderes de julgamento,
razo pela qual suas concluses devem ser encaminhadas ao Ministrio Pblico
para a promoo das aes civis e penais cabveis (art. 58, 3 da CF/88).
Os poderes investigativos conferidos s Comisses so amplos,
prprios das autoridades judiciais (art. 2 da Lei n 1.579/53). A despeito
dessa amplitude, no podem decretar priso cautelar vez que no dispem de
poderes gerais de cautela. Os convocados para depor devem comparecer
perante as Comisses, dizer a verdade, no calando sobre fatos relevantes
(art. 4, inciso II da Lei n 1.579/53).
O STF tem reconhecido as prerrogativas de quebra dos sigilos
bancrio, fiscal e telefnico. A invaso da esfera dos direitos individuais
reclama, no entanto, na viso desse E. Tribunal, motivao. Esta consiste em
mencionar os indcios da existncia de uma causa legitimadora da medida
excepcional, justificando-a.
Importa destacar

que

h, ainda,

no

mbito

da

Cmara

dos

Deputados, uma Frente Parlamentar de Combate Corrupo, cujo objetivo


especfico no evitar casos de corrupo, mas atuar para que ocorram
avanos na criao de leis e de outros mecanismos que possam coibir e punir
crimes cometidos por polticos e gestores pblicos. A Frente defende a reviso
da imunidade parlamentar, o que significa que os deputados s sero
protegidos pela lei, ou seja, impedidos de serem julgados pela Justia Comum,
ao manifestarem posies polticas, mas no tero o benefcio se praticarem
crimes e irregularidades que no tenham relao com o mandato. Outra
prioridade mencionada a reforma poltica. As propostas so no sentido de

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acabar com o financiamento privado de campanhas eleitorais e com o voto
secreto nas votaes do Congresso, de forma a ampliar a transparncia.
De acordo com o Deputado Paulo Rubem Santiago (PDT-PE),
Presidente da Frente, existem muitas proposies legislativas relacionadas ao
combate corrupo. Segundo ele, por ocasio da Operao Navalha da
Polcia Federal (agosto de 2007), que tinha por objetivo desmontar uma
quadrilha fraudadora de licitaes de obras pblicas, a Presidncia da Cmara
prometeu prioridade na apreciao de alguns dos projetos, o que no se
concretizou, no havendo quaisquer motivos plausveis para no colocar os
projetos em votao. Tambm solicitou a constituio de uma Comisso
Especial para apreciar de maneira sistemtica e acelerada os projetos prontos
para votao, solicitao at o momento no atendida.
Em consulta realizada, verificamos que o Congresso retm 68
projetos de combate corrupo. So 42 (quarenta e dois) projetos de lei
(PL), 14 (catorze) projetos de emenda Constituio (PEC), 8 (oito) projetos
de lei complementar (PLP) e 4 (quatro) projetos de lei do Senado (PLS).
Diversos projetos de lei que tratam da punio e preveno corrupo,
classificados como prioritrios, dispensam exigncias regimentais para serem
includos na Ordem do Dia, mas, mesmo assim, h grande demora para
serem votados e na maioria das vezes nem o so.
Espera-se que como resultado dos trabalhos desenvolvidos pela CGU
e UNODC, no Projeto UNODC Brasil contra a Corrupo, tenhamos um
aprimoramento real da legislao nacional anticorrupo.
O PLP n 168/93 encontra-se no Plenrio, pronto para a pauta, e tem
por objetivo dispensar o trnsito em julgado da sentena judicial, de forma a
dar maior eficcia Lei de Inelegibilidades. Todavia, desde 14/11/2001,
encontra-se na Mesa Diretora da Cmara dos Deputados, pronto para a ordem
do dia, sem que mais nenhuma tramitao tenha ocorrido. (BRASIL. PLP n
168/93. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso
em: 02 fev. 2008).

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S em 2007, foram apresentadas 31 propostas de combate
corrupo (mesmo nmero de propostas surgidas entre 1993 e 2006). Em
2008, mais cinco projetos de lei foram colocados para a apreciao dos
parlamentares. Dizem respeito a aes preventivas direta e indiretas sobre
corrupo, sendo que algumas dessas proposies legislativas tramitam em
conjunto.
Os diagnsticos acerca da corrupo no Brasil apontam como
sustentculos desse fato social a imunidade parlamentar, o sigilo bancrio
excessivo, a insuficiente transparncia dos gastos pblicos, a elevada
quantidade de funes comissionadas, a morosidade da Justia, a falta de
critrios para elaborao e repasses de recursos de emendas parlamentares e
a ineficcia da Lei de Inelegibilidades (LC n 64/90), dentre outros fatores.
Em decorrncia dessas constataes h projetos, como o PLP n
168/93, de autoria do Poder Executivo, que tm por objetivo impedir que
indivduos j condenados por crimes graves tenham acesso a cargos eletivos,
objetivando

assim

dar

eficcia

ao

estatuto

da

inelegibilidade

(Lei

Complementar n 64/90). Outrossim, o


Projeto de Lei do Senado n 390/2005, de autoria do Senador Renan
Calheiros, ao tratar de alteraes na Lei de Inelegibilidades, prope mudanas
significativas,

de

forma

que

as

sanes

previstas

no

fiquem

mais

condicionadas ao trmino definitivo do processo no Judicirio.


O PLS n 390/2005 visa alterar a LC n 64/90, em seus artigos 1 e
22 e atualmente encontra-se na Subsecretaria de Ata do Plenrio. Teve sua
ltima tramitao em 30/09/2008, uma vez que recebeu manifestao da
Associao Nacional dos Magistrados Estaduais. (BRASIL. PLS n 390/2005.
Disponvel em: < http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia /Detalhes.
asp?p_cod_mate75982>. Acesso em: 02 fev. 2008).
Nesse ponto, importa registrar que a Lei Complementar n 64/90 (Lei
de Inelegibilidades) contm determinao no sentido de que so inelegveis
para qualquer cargo os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de
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cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel e por
deciso irrecorrvel do rgo competente (art. 1, inciso I, alnea g). A Lei,
contudo, ineficaz, pois estipula exceo inelegibilidade nos casos em que a
questo houver sido submetida apreciao do Judicirio, para as eleies que
se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da
deciso. Isso vem permitindo que rus lancem mo de recursos protelatrios
para continuarem a se candidatar por muitos e muitos anos. Nesse sentido,
faz-se, realmente, urgente a apreciao e aprovao do Projeto de Lei
supramencionado, frente necessidade de conter os atos de corrupo na
gesto pblica e de evitar a infiltrao do crime organizado nas instituies
pblicas.
Encontra-se, tambm, em tramitao o Projeto de Lei n 1.142/07,
de autoria do Deputado Henrique Fontana (PT-RS), que responsabiliza
criminalmente as empresas que praticam corrupo (tipifica o crime de
corrupo das pessoas jurdicas em face da Administrao Pblica). Em
justificativa proposta, o Deputado afirma que o objetivo atacar a corrupo
nos seus focos de origem, ou seja, atravs de representantes polticos, de
funcionrios pblicos e de empresrios envolvidos. Fontana acredita que
pequenas mudanas na lei no garantem o fim da corrupo, mas podem
dificultar a sua prtica por meio de um maior controle e de penalidades
severas aos infratores.
A Cmara dos Deputados tambm est analisando o Projeto de Lei n
5.363/05, do Deputado Eduardo Valverde (PT-RO). Esse projeto altera o
Cdigo Penal para punir, com pena de recluso de dois a 12 anos e multa, o
enriquecimento ilcito de funcionrios pblicos ou ocupantes de cargos eletivos.
O Projeto de Lei n 5.363/05 uma proposio prioritria sujeita
apreciao do Plenrio. Inclui o art. 312-A e altera o art. 327 do Cdigo Penal
Brasileiro (Decreto-Lei n 2.848/40), incluindo o tipo penal do enriquecimento
ilcito. De acordo com a ltima tramitao (12/09/2007), encontra-se na
Coordenao de Comisses parlamentares (CCP), com Parecer favorvel da
Comisso de Constituio e Justia. (BRASIL. Projeto de Lei n 5.363/05.
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Disponvel em:< http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em: 03
nov. 2005.)
O Projeto de Lei n 5.491/2005 tem regime de tramitao prioritrio
e encontra-se na CTASP para ser apreciado em conjunto com o Projeto de Lei
n 879/2007. Busca alterar o art. 12 da Lei n 8.429/92, para fins de aumento
das sanes aplicveis aos responsveis por ato de improbidade. Esto desde
4/5/2007 na Mesa Diretora da Cmara dos Deputados. (BRASIL. Projeto de Lei
n 5.491/2005. Disponvel em:< http://www2.camara.gov.br/proposicoes>.
Acesso em: 03 nov. 2008.)
O Projeto de Lei n 5.491/05, de autoria do Deputado Geraldo
Resende (PPS-MS), prev punio mais severa para os corruptos. Prope-se a
alterao

da Lei

de

Improbidade

Administrativa, estabelecendo

que

suspenso dos direitos polticos seja de 10 a 15 anos em caso de


enriquecimento ilcito, enquanto que a legislao atual fixa pena de 8 a 10
anos. O PL tambm aumenta de 10 para 15 anos o prazo de proibio de
contratos com o poder pblico ou de recebimento de benefcios fiscais. Nos
casos em que haja leso ao Errio, o projeto em tramitao na Cmara
aumenta a pena para entre 8 a 10 anos e limita os contratos com o poder
pblico por dez anos. Pela legislao atual, o prazo de cinco anos.
Quanto ao Projeto de Lei n 7.528/06, j mencionado no item que
trata de outros controles e que determina restries aos empregados e
servidores pblicos que tenham acesso a informaes privilegiadas,
importante frisar que ainda em 2006, em cerimnia comemorativa, o
presidente Luiz Incio Lula da Silva assinou e encaminhou a proposta para
apreciao dos parlamentares. Na ocasio, o Ministro da CGU, Jorge Hage,
afirmou que o PL marcava a afirmao concreta de uma vontade poltica do
governo em investir nas medidas preventivas contra a corrupo.
Em artigo publicado recentemente, o Ministro alertou que alguns
projetos j poderiam ter sido transformados em lei, no fossem os recursos
apresentados por partidos de oposio - fato que impediu, neste ano, a

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aprovao do PL da CGU. Mas para Jorge Hage, o mais urgente a atualizao
das normas contidas no Cdigo de Processo Penal, o que aceleraria o
julgamento e a punio dos responsveis pela prtica de desvios. O Ministro
ainda acredita que deve haver mtuo interesse na soluo para o problema da
corrupo. De 2003 para c, 1.755 servidores federais de todos os escales j
sofreram penas de expulso do servio pblico por prticas irregulares,
sobretudo vinculadas corrupo.
Tramita no Congresso Nacional, desde o ano de 2006, um Projeto de
Lei elaborado pela CGU (Controladoria Geral da Unio) e encaminhado pelo
presidente Lula em 26 de outubro daquele ano - o PL n 7.528/06- que veda
expressamente, sob pena de demisso, a ao dos chamados "anfbios". No
jargo federal, "anfbios" so altos funcionrios que atuam em reas
estratgicas ou com acesso a informaes valiosas, que costumam tomar
licenas sem remunerao para, nesse perodo, prestar consultoria a empresas
privadas, valendo-se de informaes privilegiadas. Ademais, quando retornam
ao servio pblico, atuam de modo a favorecer seus "clientes". O Projeto de Lei
da CGU trata no s disso mas tambm de situaes de "conflito de
interesses" em geral. Alm de vedar as prticas anfbias, amplia o rol de
funcionrios sujeitos "quarentena", bem como o prazo desta, e aumenta as
punies aos

infratores, enquadrando tais condutas como improbidade

administrativa, o que viabiliza, tambm, sanes judiciais.


Importante registrar que o mencionado PL n 7.528/06 j poderia ter
se transformado em lei, no fora um recurso apresentado por um partido de
oposio no dia 19 de fevereiro, que, estranhamente, impediu sua aprovao,
em grau terminativo, na Comisso de Trabalho e Servio Pblico, obrigando
que seja submetido ao plenrio -o que todos sabemos o que significa em
termos de prazo para vir a ser votado.
H alguns dias, a Imprensa noticiou o caso dos "anfbios da Receita
Federal", em que dois auditores foram demitidos pelo Ministro da Fazenda,
acusados de usar o cargo, desde a dcada de 90, para favorecer grandes
empresas privadas (entre elas, OAS, Fiat e Mc Donald.s). No ms passado, a
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mdia divulgou outro caso, ocorrido no Banco Central, em que analistas do BC,
aps adquirir conhecimento sobre o mercado financeiro, se licenciavam para
atuar em instituies financeiras, prtica h muito conhecida e nunca coibida.
Agora, eles foram finalmente obrigados a voltar ao banco ou pedir exonerao
de seus cargos. As duas situaes reforam a importncia para o pas da
adoo de medidas mais efetivas para a disciplina dos conflitos de interesses que pem em confronto, diante do funcionrio pblico, o interesse pblico
versus o benefcio privado. Tal conflito pode ocorrer durante ou aps o
exerccio de um cargo. Nas duas formas, o interesse da populao e o de
outras

empresas

privadas

so

afetados,

causando

prejuzos

para

administrao pblica e para a livre concorrncia. Vale reforar que esses tipos
de condutas ilcitas no constituem novidade na administrao brasileira. Mas
nunca foram combatidos, prevenidos ou punidos. A novidade exatamente o
enfrentamento e a punio. No plano da punio, mesmo na falta da lei
especfica sobre esse tipo de ilcito, o atual governo j demitiu ou destituiu
mais de 1.700 agentes pblicos por prticas relacionadas com a improbidade e
a corrupo. No plano da preveno, o governo vem adotando normas
rigorosas, como as do Banco Central, que, para serem reforadas e
generalizadas aos demais rgos, dependeriam, em grande parte, da base
legal que se quer criar com esse projeto. De qualquer modo, enquanto aguarda
a definio do Congresso Nacional, a CGU est recomendando aos dirigentes
de todos os rgos pblicos a adoo de normas semelhantes s do Banco
Central quando da concesso de licena de interesse particular a servidores.
Resumidamente, as normas do BC determinam que, para a concesso da
licena, se examine o potencial conflito de interesses entre as atividades
oficiais do servidor e as que ele pretende desenvolver durante a licena. Mas a
aprovao do Projeto de Lei 7.528/06, sem dvida, somando-se s outras
iniciativas j adotadas -como o Portal da Transparncia (um dos mais
completos no gnero e que j conta com 650 milhes de informaes sobre
gastos de R$ 4,3 trilhes), o sistema de corregedorias, as sindicncias
patrimoniais, as fiscalizaes por sorteios pblicos, as operaes especiais da
Polcia Federal com a CGU, as parcerias entre a CGU e o Ministrio Pblico, a
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extino das obscuras contas tipo B, as declaraes de inidoneidade de
empresas que fraudam licitaes e contratos, o programa Olho Vivo no
Dinheiro Pblico e a apurao sistemtica de denncias-, reforaria sobremodo
o arsenal que o Estado brasileiro vem construindo para enfrentar as prticas
delituosas da corrupo e da "confuso" entre o pblico e o privado,
revertendo nossa cultura histrica de impunidade. (JORGE HAGE , 70,
advogado, mestre em direito pblico pela UnB (Universidade de Braslia) e em
administrao pblica pela Universidade da Califrnia (EUA), o Ministro-chefe
da Controladoria Geral da Unio. CLIPPING, seleo de notcias. Disponvel em:
<http://clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod 437056>. Acesso
em: 14 out. 2008.)
Quanto s propostas de Emenda Constituio, identificamos a de n
422/05, de autoria do Deputado Federal Luiz Couto (PT-PB), que sugere a
criao

de

varas

especializadas

em

julgamento

de

crimes

contra

Administrao Pblica. Por entender que as demandas contra ato de


improbidade devem ser tratadas, processadas e julgadas por unidades judiciais
especializadas, busca o parlamentar que a atuao do Poder Judicirio possa
ser uma aliada da efetiva punio dos atos perpetrados contra a Administrao
Pblica.
A PEC n 422/2005, acrescenta pargrafo ao art. 125 da CF/88,
criando varas especializadas para julgar aes contra atos de improbidade
administrativa. Encontra-se na Mesa Diretora da Cmara dos Deputados, tendo
o Ato da Presidncia de 11/9/2007 criado Comisso Especial, nos termos do
art. 202 do Regimento Interno.
Segundo

a Presidncia da Cmara

dos Deputados,

apenas a

deliberao nas reunies dos lideres partidrios pode atribuir urgncia na


votao de proposies como as aqui mencionadas. A assessoria da Cmara
explica que, regimental e constitucionalmente, a Casa tem respaldo para
apreciar

primeiramente

as

Medidas

Provisrias

outras

proposies

legislativas do Executivo, o que consequentemente tranca a pauta. At que a


pauta esteja limpa, no h como avanar com as demais propostas. Em ano
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eleitoral, o calendrio parlamentar dificulta ainda mais a celeridade das
discusses. Para a Presidncia, somente o apoio e a unio dos lderes dos
partidos pode proporcionar a discusso dos temas na mesa diretora.
Considerando os muitos projetos de lei e emendas constitucionais em
tramitao nos vrios setores da Cmara, o Presidente da Frente Parlamentar
de Combate Corrupo, Deputado Federal Paulo Rubem Santiago (PT-PE),
entende que ser necessrio rever as leis que tratam das punies em caso de
improbidade administrativa. e dos sigilos bancrio, e telefnico e fiscal. Essas
medidas, dentre outras, so urgentes uma vez que segundo levantamento
feito pelos deputados que integram a Frente, o ndice de condenao em casos
de improbidade administrativa entre 1992 e 2005 no chegou a 10% do total
das denncias apresentadas ao Judicirio pelo Ministrio Pblico.
Dentre as principais normas vigentes que tratam da corrupo,
destacam-se: Lei n 8.429/92, Lei de Improbidade Administrativa, que trata
das sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito
no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica.
Lei n 8.884/94, sobre a preveno e a represso s infraes contra a ordem
econmica. Lei 9.613/98, a chamada Lei sobre Lavagem de Dinheiro. Alguns
decretos tambm so considerados relevantes, tais como o Decreto 6.170/07,
que disciplina o sistema de transferncia de recursos federais para estados,
municpios e organizaes no-governamentais. o Decreto 4.334/02, que
dispe sobre as audincias concedidas a particulares por agentes pblicos da
administrao federal. e os decretos 5.355/05 e 6.370/08, disciplinadores da
utilizao dos cartes coorporativos do governo federal.
Previamente a esse encontro, a Assemblia Geral da ONU formou um
Comit Especial para a preparao da conveno, sob a coordenao do
Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crimes (UNODC). Aprovou-se o
texto elaborado com a participao de delegados de 128 pases e em
31/10/2003 o texto foi submetido Assemblia Geral da ONU e aprovado.
(UNODC. Disponvel em: <http://www.un.org/webcast/merida>. Acesso em:
23 out. 2008).
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H que se ressaltar que j existe um conjunto considervel de
normas inseridas no nosso ordenamento jurdico que, de alguma forma, esto
ligadas preveno e combate corrupo. Mas num pas como o Brasil, onde
os escndalos de corrupo geram bilhes em prejuzos aos cofres pblicos,
no difcil entender o porqu de tantos projetos pedirem a alterao,
reformulao e atualizao da legislao, alm de inserirem previses
legislativas inditas. Faz-se, realmente, necessria a atualizao da legislao,
como forma de corresponder s expectativas atuais de controle, preveno e
combate corrupo.
No podemos esperar que o Direito acabe por si s com as prticas
corruptas, mas, certamente, quanto mais consistentes forem as normas que
tratam do assunto tanto mais as armas jurdicas exercero papel primordial no
necessrio combate e preveno da corrupo.
Em 09/12/2003, durante encontro realizado pela ONU na cidade
mexicana de Mrida, foi assinada a Conveno das Naes Unidas contra a
Corrupo (UNCAC, em ingls), ocasio em que 95 (noventa e cinco) pases a
assinaram. O Brasil foi representado no encontro pelo ento Ministro-Chefe da
Controladoria-Geral da Unio, Waldir Pires.
Aps ter atingido o nmero mnimo de ratificaes, a Conveno
entrou em vigor em 14/12/2005. No Brasil, o texto foi aprovado pelo
Congresso em maio de 2005 e em janeiro de 2006 a Conveno foi
promulgada, passando a partir da a vigorar com fora de lei.
o primeiro documento global sobre corrupo acordado pela
comunidade internacional, que contm previso sobre a criminalizao de uma
srie de atividades corruptas (crime de suborno, lavagem de dinheiro, dentre
outros) e medidas a serem adotadas, para: prevenir a corrupo. promover a
integridade nos setores pblico e privado. cooperar com outros pases.
Estabelece, tambm, mecanismos legais para propiciar o repatriamento de
bens e recursos obtidos por meio de atos corruptos e que foram remetidos
para outros pases. A cooperao entre os pases no sentido de recuperar

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somas de dinheiro desviadas, e de atuar no rastreamento, bloqueio e
devoluo de bens.
Pode-se, pois, dizer que a Conveno das Naes Unidas contra a
Corrupo

o mais completo

abrangente

instrumento

internacional

juridicamente vinculante, por estimular inclusive o controle social, no sentido


de fiscalizar as contas do governo.
Ademais, o nvel de apoio recebido pela Conveno demonstra a
preocupao da comunidade internacional com o tema, bem assim o
comprometimento poltico para o seu enfrentamento. Assim sendo, o UNODC
vem posicionando-se de forma estratgica de modo a trabalhar em conjunto
com instituies governamentais e da sociedade civil, maximizando o impacto
da cooperao tcnica internacional.
Ao contrrio de outros instrumentos internacionais outrora firmados
contra a corrupo [Conveno Interamericana contra a Corrupo CICC,
firmada em 1996 entre os Estados Membros da Organizao dos Estados
Americanos

(OEA).

Conveno

Anticorrupo

da

Organizao

para

Cooperao Econmica e Desenvolvimento, firmada em 1997 por 30 pases da


OCDE), a implementao da UNCAC direciona-se aos problemas j avaliados
nas tentativas anteriores, que tiveram implementao desigual e sucesso
parcial. Nesse sentido, a Conveno da ONU tem abrangncia mais ampla e
visa colaborar com os governos de cada pas para que possam implement-la
no s em polticas de enfrentamento, como tambm em atividades de
preveno da corrupo.(UNODC. Disponvel em: <http//www.unodc.org.br>.
Acesso em: 21 out. 2008).
Observa-se que, com frequncia, instituies pblicas, administraes
municipais e estaduais, que deveriam fomentar o desenvolvimento econmico
e social, convertem-se em nichos de corrupo, pois, no raro, os gestores e
servidores em geral se deparam com um conflito de interesses entre o pblico
e o privado. Isso provoca a corroso no nvel de confiana das instituies,
aumento nos custos de transao, clima de ilegalidade e insegurana jurdica,

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fatores esses que prejudicam severamente a imagem do pas, inibindo,
inclusive, investimentos estrangeiros.
Alm dos danos polticos, a corrupo provoca consequncias sociais
e econmicas relevantes, diminuindo os investimentos pblicos e privados, o
que se reflete, diretamente, na riqueza de uma nao e na concretizao de
direitos sociais bsicos.
Destarte, uma sociedade na qual a corrupo generalizada submete
no s seu sistema poltico, mas tambm suas instituies de controle a crises
de legitimidade. Nesse contexto, rgos como o Tribunal de Contas da Unio e
Controladoria-Geral da Unio tm que deixar claras, para a sociedade, as suas
competncias e o que tm feito no sentido de combate e preveno da
corrupo e os resultados de suas aes.
Na prtica, vimos que esto sendo empreendidos esforos pelo TCU
para adaptar a Instituio s tendncias modernas de fiscalizao, que visam
reformulao de paradigmas de controle meramente punitivos e formais
(auditorias de conformidade) e a introduo de prticas preventivas da
corrupo e da ocorrncia de danos ao Errio (Avaliao de Controles Internos
das entidades jurisdicionadas). A CGU, na mesma linha, tem visto na
preveno da corrupo a sada para buscar minimizar ao mximo os efeitos
perversos desse fenmeno social sobre a sociedade brasileira, razo pela qual
criou a Secretaria de Preveno da Corrupo e Aes Estratgicas SPCI.
Mas, ainda pouco, muito pouco. Na realidade, muitos discursos e
projetos precisam sair do papel e serem postos em prtica de forma contnua e
tempestiva. Ademais, quando aliadas modernas tcnicas de controle e mode-obra capacitada, podem ser rompidas muitas barreiras postas ao controle.
Frise-se que para cumprir sua louvvel misso, o Controle no pode
prescindir da sociedade, como parceira. H que se buscar mais mecanismos
para que o controle social possa ser cada vez mais efetivo. Faz-se necessria
conscientizao permanente da populao e a maior transparncia possvel das
informaes concernentes s atividades estatais e aos gastos pblicos. Para
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tanto, toda e qualquer atividade estatal tem que estar atrelada ao exato
cumprimento do princpio constitucional da publicidade. A publicidade e
transparncia permitiro que, paulatinamente, cidados comuns tornem-se
verdadeiros

guardies

do

Errio,

resgatando

uma

vontade

cvica

da

instaurao da tica em toda e qualquer atividade pblica. O controle social


no pode ser visto de forma ctica, pois do seu seio podem emergir aes que
mudem o status quo.
Uma forma de contribuir com o processo de formao de conscincia
crtica dos cidados seria permitir que decises desfavorveis a agentes
pblicos, principalmente polticos, fossem mais amplamente divulgadas, no se
restringindo a dirios oficiais e stios da internet repletos de deliberaes.
Tendo pleno conhecimento dos julgamentos desfavorveis conduta dos
gestores pblicos escolhidos pelo voto, os eleitores pensariam duas vezes
antes

de

confiarem

seus

votos

queles

que

tiveram

suas

condutas

desabonadas.
Centenas de aes correm na Justia visando execuo de decises
do Tribunal de Contas da Unio para ressarcimento pelos administradores de
dinheiro pblico, sendo que s um percentual mnimo chega ao seu xito,
ainda assim depois de muitos anos. Que efeito prtico esse procedimento surte
para o controle das contas pblicas? Tal como na rea de sade, onde as aes
preventivas evitam que o governo gaste somas muito maiores em casos de
instaurao de certas doenas, um controle preventivo bem planejado e
executado, certamente traz muito mais benefcios que o controle formal a
posteriori.
Temos conscincia que as conquistas no so instantneas, mas
obtidas paulatinamente com passos firmes e certeiros no alvo. Muito ainda
precisa ser feito para combater a corrupo, e os rgos de Controle tm um
papel primordial nessa caminhada, mas ainda esto como que engatinhando
no que diz respeito ao combate e preveno da corrupo, razo pela qual
devem correr para resgatar o tempo perdido. Assim, mesmo diante dos

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obstculos, o controle precisa caminhar sempre, no desistindo jamais da sua
misso.
FONTE: CORRUPO POLTICA: UMA PATOLOGIA SOCIAL.
POR: ANA CRISTINA MELO DE PONTES BOTELHO.
INDICAO: PROF. INOCNCIO MRTIRES COELHO.
DISPONVEL NO GOOGLE ACADMICO.

TEORIA DO PODER POLTICO


Como ns vamos estudar a teoria do poder poltico como pressuposto da
legitimao do ato administrativo e do processo administrativo, temos que dar
uma passada pela teoria dos direitos humanos, pois, como dito na Lei Maior,
todo poder [poltico] vem do povo!
No se pode falar em ser, sob o enfoque existencial no que tange ao humano
e, via de conseqncia, possibilidade de vida digna e existencial em sociedade,
sem que cada cidado possa respeitar o direito do seu prximo, vendo-lhe o
rosto, percebendo o outro como real e passivo de incolumidade integral. No
se pode viver o que no existe. No existe o que no pode ser.
Sob outro ngulo, vive-se, no que tange aos direitos humanos, uma realidade
de contradies no em todos, mas em muitos de seus aspectos, ou seja, uma
coisa a letra da lei e a inteno do legislador, outra o que, de fato, ocorre
na sociedade. Como o ser pode revelar o que no existe? Isso demonstra que
h um desejo de todos pela dignidade humana, mas a sociedade no capaz
de mobilizar instrumentos eficazes para a realizao desse plano de intenes.
Alis, o ser humano no sabe como poder efetivar a norma, fazendo com que
um plano digno de intenes saia do papel e se torne realidade sensvel e
emprica. A mera ideao, nesse caso, no comporta a mobilizao de
elementos que possam dignificar os sentimentos do ser humano.
A prpria Constituio da Repblica, em seu artigo 5, pargrafo 1 diz que
As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao
imediata. Ainda, o termo garantia compreendido por Paulo Bonavides como
uma posio que afirma a segurana e pe cobro incerteza e fragilidade.

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Mas, as disparidades que se observam na sociedade brasileira do-se,
conforme ser visto adiante, ausncia de conscincia da necessidade de se
buscar efetividade tica da vida social e, via de conseqncia, plena
funcionalidade dos direitos humanos, principalmente em relao a quem tem o
poder de fazer algo, mas no o faz.
Conjuntamente com tal esfera jusfilsofa, a conscincia pessoal de cada
cidado pela formulao de solues que imputem aos direitos humanos
efetividade, como cincia ou estudo da conduta humana.
Quanto mais se discutir sobre o assunto, mais pessoas podero tomar
conscincia sobre a importncia das idias para a efetiva construo de uma
sociedade livre, justa e solidria. Cumpre destacar que no se trata da idia de
per si, mas sua possibilidade de realizao social. Assim sendo, a dialtica
sobre questes relativas aos direitos humanos, sua forma de efetivao e os
elementos

que

podem

torn-los

infrutferos,

tudo

isso

constitui

razo

fundamental para a justificao da possibilidade real da vida em sociedade.


Nesse sentido, Olindo cita J. Rawls, para quem a justia no um virtude e
nem um direito, mas sim um princpio fundador de uma sociedade bem
ordenada.
O direito objeto de estudo de vrias cincias, tais como a sociologia jurdica,
a histria do direito, a filosofia do direito, a deontologia, a poltica, a economia,
dentre outros. Dessa forma, o direito se relaciona com todas essas matrias de
forma interdisciplinar. Contraius consensus, Kelsen afirma que a Teoria Pura do
Direito uma teoria do Direito positivo (...) cincia jurdica e no poltica do
Direito. Quando a si prpria se designa como pura teoria do Direito, isto
significa que ela se prope garantir um conhecimento apenas dirigido ao
Direito e excluir deste conhecimento tudo quanto no pertena ao seu objeto,
tudo quanto no se possa, rigorosamente, determinar como Direito.
Ainda, Maria Helena Diniz, em seu estudo sobre as relaes existentes entre o
conceito dos institutos jurdicos e sua existncia, afirma que a efetividade da
norma de Direito depende de sua funcionalidade. Inclusive, uma das
caractersticas fundamentais da norma de eficcia contida est na presena da
norma regulamentadora que poder, de fato, restringir direitos. Assim sendo,
a norma de eficcia contida inicialmente plena. Mas, vindo a norma
regulamentadora, poder haver restrio de direitos.

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Ademais, a tal restrio de direitos fica a cargo do poder discricionrio do
Estado.
Em outras palavras, o que essa autora est a dizer sobre a necessria
vinculao que h entre a efetiva existncia de um dado conceito jurdico e sua
capacidade de tutela ao sujeito de direito, pois o mundo jurdico s pode existir
em funo do homem.
O direito efetivo o direito que funciona, ou seja, que cumpre, de fato, na
realidade do dia-a-dia, uma funo. a sua tica funcionalista. Nesse sentido,
a tutela dos direitos humanos precisa ainda avanar para garantir a vida com
dignidade aos cidados brasileiros. A funcionalidade do direito a sua efetiva
tutela. Cada cidado nesse pas precisa saber que h direitos e que eles esto
valendo. Cada governante de priorizar os instrumentos de que dispem para
fazer valer tais normas fundamentais para cada cidado. Se o direito no
funciona, no justifica sua existncia e funcionalidade.
Nesse sentido, no h que se falar em efetividade de normas de direitos
humanos, pois elas nada realizam para tais pessoas. Sem querer enfatizar
argumentos de mera retrica pietista ou mesmo paternalista, pode-se dizer
que as vtimas excludas da sociedade civilizada ignoram, na prtica real do
dia-a-dia, a existncia tutelar dos direitos humanos. Para tais cidados, nas
circunstncias ditas, os direitos humanos no passam sequer de mera retrica,
mero plano de intenes, pois no h efetividade, no h funcionalidade.
Necessrio ser faz, portanto, a divulgao de uma conscincia tico-cidad
naqueles que podem fazer alguma coisa para a mudana desse quadro
desolador, a fim de que o rol de direitos existentes na atual Constituio
Republicana atinjam os marginalizados do sistema social.
No obstante o estudo da essncia dos direitos humanos, justificando, dessa
forma, sua existncia no mundo jurdico ser uma problemtica da Filosofia do
Direito, importante tambm sua anlise no mbito do Direito Constitucional, o
qual dever conceituar os direitos humanos. Nesse sentido, afirma Maria
Helena Diniz que o conceito, quanto s suas caractersticas gerais, constitui de
elementos que evidenciam as qualidades do objeto, limitando-o e, por isso,
apreendido por procedimentos empricos. Sob essa tica, o conceito possui
contedo varivel, a depender de cada poca, lugar, cultura, contexto,
condies fsicas, morais etc. um dado subjetivo, pois como que um
invlucro capaz de reter dentro de si os mais variados contedos. Tal viso,
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principalmente sob a tica da hermenutica jusconstitucional, ser o primeiro
tratamento filosfico quanto matria-objeto da presente monografia.
Complementarmente, o conceito, quanto sua essncia, objeto ideal, ou
seja, do mundo das idias. Maria Helena Diniz assim assevera: As essncias
so coisas ideais. Nesse sentido, o conceito de contedo fixo, por buscar a
universalidade, sendo, pois, um dado objeto. Essa mesma autora cita Cathrein,
dizendo que o conceito que fixa a essncia, a dimenso ideal no fenmeno,
o elemento eidtico, imutvel e necessrio e finaliza concluindo que conceito
conseqncia da anlise da essncia do objeto, e essncia o conceito
fundamental de um objeto.
@Alexandre de Moraes, em conformidade com um entendimento inicial e
emprico a respeito dos direitos humanos, apresenta 08 (oito) caractersticas
relativas

presente

temtica,

quais

sejam:

1)

imprescritibilidade,

2)

inalienabilidade, 3) irrenunciabilidade, 4) inviolabilidade, 5) universabilidade,


6) efetividade, 7) interdependncia e, 8) complementariedade.
De tais qualidades referentes aos direitos humanos pode-se afirmar que sua
importncia fundamental para a realizao plena de todos os demais direitos.
como o sol que irradia luz e calor a todo o ordenamento jurdico. por essa
razo que se estabelece uma relao entre direitos humanos e o maior valor
moral possvel: a vida digna. Ademais, como possibilidade funcional, a primeira
conseqncia existente entre a vida e os direitos humanos consiste em sua
efetividade quanto dignidade da pessoa humana.
O termo garantias deve sempre estar junto ao direito, pois essa noo a que
pode dar aos direitos humanos sua efetividade. Ainda, muito embora os
direitos humanos constiturem noo supralegal, anterior, portanto, a qualquer
lei escrita, hoje institucionalizada nas constituies do mundo inteiro. No
Brasil, essa positivao se d ao princpio do Estado Democrtico de Direito em
que se vive. O ncleo dos direitos humanos, tal que se v na definio acima,
a proteo da dignidade da pessoa humana em face de uma pessoa que
potencialmente tem condio de desrespeit-la, ou seja, o Estado. Tais
questes iniciais constituem a essncia do conceito de direitos humanos.
A

efetividade

das

normas

reguladoras

dos

direitos

humanos

e,

por

conseguinte, o aperfeioamento de sofisticados mecanismos de sistemas que


faam restringir a arbitrariedade do Estado e dos seus sujeitos e que garantam
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a dignidade da pessoa humana representa grande desafio tanto para as naes
como para a comunidade internacional.
Nesse sentido, a efetividade dos direitos humanos consiste em medidas
adotadas que faam valer a proteo do indivduo em face das arbitrariedades
do Estado e em face dos problemas sociais. No existe efetividade se existe
apenas um plano de intenes ou meros discursos, sem mecanismos de
controle da prtica das normas por parte de todos os pases signatrios dos
direitos humanos.
Para Kant, segundo afirma Valls, o agir humano deve ser sempre de forma
necessria e universal. Essa uma questo axiolgica, pois se centra na
conduta valorativa do homem. Ademais, tal afirmao coerente com o
conceito de direitos humanos uma vez que busca a compreenso do
comportamento das pessoas de tal modo mximo a ponto de tornar-se uma lei
universal. Nesse sentido, seriam corretas as atitudes pelas quais todos os
seres humanos pudessem avaliar sua prpria conscincia frente a tantos e
graves problemas sociais, sem que, para isso, o direito do outro fosse ferido.
Assim, a liberdade somente ser plena se for exercida mediante os ditames da
igualdade, que um valor moral, positivado na norma constitucional. E, por
sua vez, esses dois elementos s sero garantidores dos direitos humanos, se
estiverem

sob

os

auspcios

da

universalidade,

afeto

pelo

princpio

revolucionrio da fraternidade. visvel a relao existente entre direitos


humanos e fraternidade, ou seja, a conscincia tico-cidad do outro em mim.
Isso o ditame ontolgico da liberdade, uma vez que o sujeito cidado sabe
onde termina o seu direito e comea o do outro. Assim, se legitima o iderio da
igualdade entre os homens.
Mas Tugendhat traz a seguinte problemtica: o que significa algum ter um
direito? A, esse autor explica que reconhecer o outro como sujeito de direito,
imputando efetividade a esse direito, perpassa pela noo de que direito
subjetivo designado dessa maneira apenas por ser o direito de algum,
portanto, de um sujeito. (...) Se algum me prometeu algo, eu tenho
objetivamente o direito direito subjetivo de que ele cumpra a promessa.
Se existe uma norma constitucional que reconhece os direitos fundamentais da
pessoa humana, ento eles tm que valer. Segundo David Hume, uma
promessa no seria inteligvel antes de ser estabelecida pelas convenes

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humanas; e (...), mesmo que fosse inteligvel, no viria acompanhada de
nenhuma obrigao moral.
Dessa forma, a noo de direito subjetivo posiciona os direitos humanos como
uma questo axiolgica, especialmente no campo da moral poltica. Nesse
sentido, Tugendhat cita Kant, dizendo que a obrigao tem um contedo
teleolgico, e este se pode compreender perfeitamente como considerao dos
direitos dos outros. Tugendhat esclarece que a finalidade das normas de
direitos humanos consiste no respeito universal e, respeitar algum significa
reconhec-lo como sujeito de direitos efetivos.
Concluindo, fundamental a conscincia de que a ordem jurdica deve
preocupar-se com a efetividade dos direitos humanos, sob pena de os mesmos
no serem considerados existentes como realidade jurdica. A norma deve
realizar a efetividade dos direitos humanos na medida em que, como conduta
humana normativa, capaz de submeter, num mesmo sistema, liberdade e
igualdade, sob o contorno do respeito universal do direito do outro. Isso
possvel pela exigncia moral de totalidade no respeito ao direito alheio, o que
representa uma questo de conscincia ao imputar legitimidade ao direito
subjetivo. Mas tal postura cidad s vem por meio de uma poltica pblica
sria, a longo prazo, na formao e no desenvolvimento da educao para a
vida social.
Direitos fundamentais no podem ser normas programticas sob pena de, nas
palavras de Nietzsche, a sociedade cair no niilismo passivo. Isso quer dizer que
se o sujeito de direitos no perceber a funcionalidade, a eficcia e a existncia
efetiva

imediata

dos

direitos

humanos,

ento

essa

pessoa

poder

desenvolver uma descrena nos valores o que redundar numa descrena nas
instituies. por essa razo que tanto se fala hodiernamente em crise
legislativa e crise do Judicirio. Direitos humanos no pode ser uma natureza
de expectativa de direito, de conceitos indeterminados.
Manoel Gonalves Ferreira Filho afirma que o Brasil tem um nmero excessivo
de leis. Tal multiplicao da atividade legislativa denota a extenso do domnio
do Estado em virtude da atual mudana de paradigmas, principalmente
decorrente dos fenmenos da globalizao.
De forma notavelmente inteligente, observa Manoel Gonalves que o Estado
no espera a maturao da regra para promulg-la: o legislador edita-a para,
da prtica, extrair a lio sobre seus defeitos ou inconvenientes Tal fato
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empiricamente observvel no somente quanto ao processo legislativo
ordinrio, ou seja, o que ocorre nas casas do Congresso Nacional, mas
principalmente quanto emisso desenfreada de Medidas Provisrias pelo
Poder Executivo. Talvez o Estado esteja sob a mentalidade enganosa de que a
quantidade de leis possa imputar ao sistema efetividade.
Foi exatamente o que aconteceu, por exemplo, com a Medida Provisria da
Transcendncia Jurdica. Ao reconhecimento de que o Poder Judicirio
brasileiro est em crise, sendo a superlotao de processos nos tribunais uma
das suas faces, buscou-se levar comunidade jurdica a discusso da Medida
Provisria n. 2.226/01, criando um requisito de suposta tutela do interesse
coletivo geral: o da transcendncia como possvel elemento de admissibilidade
de recursos nos tribunais superiores, notadamente no Tribunal Superior do
Trabalho. A concluso disso tudo que quanto mais numerosas so as leis,
tanto maior nmero de outras leis so necessrias para complet-las, expliclas, consert-las.
Isso leva a cada vez mais a uma produo jurisprudencial nos tribunais,
propiciando as divergncias. Talvez tenha sido essa a razo fundamental da
entrada, no ordenamento constitucional, a chamada smula vinculante. Tal
excesso conduz o sistema do ordenamento jurdico uma crise de segurana
jurdica.
Por fim, afirma ainda Manoel que crise das leis, crise do Judicirio e crise de
credibilidade das instituies tem um s nome: crise da democracia. Nesse
sentido, o Ministrio Pblico deve estar bastante atento, pois sua misso
constitucional, nos termos do artigo 127, caput, da CF, a defesa da ordem
jurdica e do regime democrtico. Ademais, cada cidado deve preocupar-se
em buscar, a partir de si prprio, efetividade dos direitos humanos.
Nesse contexto, justifica-se a formao da conscincia tico-cidad como
conhecimento filosfico necessrio e fundamental ao conceito de direitos
humanos, pois capaz de imprimir efetividade ao mundo jurdico, uma vez
que conduz valores fraternos ao tecido social.
Ao buscar responder tais questes, a primeira hiptese que advm dessa
problemtica sua verso positiva, ou seja, a conscincia tico-cidad de cada
sujeito de direito o elemento capaz de fazer funcionar os direitos humanos.
o agente construtor. Assim, direitos humanos efetivos e, nesse sentido, a
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existncia de direitos humanos, depende da formao da conscincia de cada
cidado, por meio da educao em todos os nveis de escolaridade.
O Estado pode tambm promover polticas pblicas no sentido de formar
grupos de trabalhos em todo setor pblico e em cada empresa para a
discusso de questes e problemas da sociedade e para a formao de cdigos
de conduta no governo, nas empresas e nas escolas. Por certo que o governo
federal j possui seu prprio cdigo, mas muito pouco divulgado e sua
formao foi feita de cima para baixo, ou seja, imposta aos servidores
pblicos, sem que os mesmos tivessem qualquer participao na sua
formulao.
Sculo das Luzes ou Iluminismo, termo usado para descrever as tendncias do
pensamento e da literatura na Europa e em toda a Amrica durante o Sculo
XVIII, foi um fenmeno social que antecedeu a Revoluo Francesa e que foi
resultado de outro fenmeno: o Renascimento. Este, por sua vez, inaugurou
uma fase da histria humana depois de mil anos de obscurantismo intelectual
decorrente da dominao da Igreja na Idade Mdia.
O termo iluminismo foi empregado pelos prprios escritores do perodo,
convencidos de que emergiam de sculos ignorncia para uma nova era,
iluminada pela razo, a cincia e o respeito humanidade. Foi com o
Iluminismo que surgiram as primeiras teorias a respeito da dignidade pessoa
humana, renascendo da filosofia grega o antropocentrismo, sob a terminologia
de humanismo, o qual tambm trouxe baila novas discusses sobre direitos
humanos.
As novas descobertas da cincia, tais como a teoria da gravitao universal de
Isaac Newton e o esprito de relativismo cultural fomentado pela explorao do
mundo ainda no conhecido formam tambm a importante base desse
fenmeno social.
Entre

os

precursores

do

Sculo

das

Luzes

destacam-se

os

grandes

racionalistas, como Ren Descartes e Baruch Spinoza e os filsofos polticos


Thomas Hobbes e John Locke. igualmente marcante na poca a permanente
f no poder da razo humana.
Chegou-se a declarar que, mediante o uso judicioso da razo, seria possvel
um progresso

sem limites. Porm,

mais que

um conjunto

de

idias

estabelecidas, o Iluminismo representava uma atitude, uma maneira de


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pensar. De acordo com Immanuel Kant, o lema deveria ser "atrever-se a
conhecer".
Surge o desejo de reexaminar e pr em questo as idias e os valores
recebidos, com enfoques bem diferentes, da as incoerncias e contradies
entre os escritos de seus pensadores. A doutrina da Igreja foi duramente
atacada, embora a maioria dos pensadores no renunciassem totalmente a
ela.
Considera-se Revoluo Francesa, tambm chamada de Revoluo Burguesa, o
acontecimento poltico e social mais espetacular e significativo da histria
contempornea, possvel em funo do surgimento do Renascentismo seguido
pelo Iluminismo. Foi o maior levante de massas at ento conhecido que fez
por encerrar a sociedade feudal, abrindo caminho para a modernidade.
Assinala a Revoluo de 1789 a inaugurao de uma nova era, um perodo em
que no se aceitaria mais a dominao da nobreza, nem um sistema de
privilgios baseado nos critrios de casta, determinados pelo nascimento. S
se admite, desde ento, um governo que, legitimado constitucionalmente,
submetido ao controle do povo por meio de eleies peridicas. O que se
buscava na Revoluo era a transparncia das aes governamentais, a maior
participao do povo da diviso da renda nacional, dentre outros. O lema da
revoluo, "Liberdade, Igualdade, Fraternidade" universalizou-se, tornando-se
no transcorrer do sculo seguinte uma bandeira da humanidade inteira.
A Revoluo Francesa foi conseqncia direta das Idias das Luzes, ou seja, do
Iluminismo, difundidas pelos intelectuais e pensadores dos Sculos XVII e
XVIII, tais como John Locke, Montesquieu, Voltaire, Diderot, D'Holbach,
D'Alembert, J.J. Rousseau, Condorcet e o filsofo Emanuel Kant, que, em
geral, asseguravam ser o homem vocacionado ao progresso e ao autoaperfeioamento moral. Para eles, a ordem social no divina, e sim
construda pelos prprios homens, portanto sujeita a modificaes e a
alteraes substanciais.
Era possvel, dessa forma, segundo a maioria dos iluministas, por meio de um
conjunto de reformas scio-polticas, melhorar a situao jurdica e material de
todos. Surgem as primeiras discusses a respeito dos direitos humanos,
nomenclatura adotada na poca, uma vez que a realidade social daqueles
tempos representava a penria em que viviam os camponeses e seus
familiares, excludos de toda forma de dignidade da pessoa humana.
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Usa-se a expresso Revoluo Industrial como referncia a todas as
mudanas nas relaes de trabalho e produo, que se deram a partir da
segunda metade do Sculo XVIII, decorrente dos iderios da Revoluo
Francesa e do Liberalismo econmico.
A mais importante dessas alteraes da ordem econmica e social, ocorridas
em primeiro lugar na Gr-Bretanha, foi a inveno de mquinas que produziam
muito mais que o trabalho manual. As primeiras foram as mquinas de fiao e
tecelagem. Homens, mulheres e at mesmo crianas trabalhavam nas novas
fbricas, onde grande parte das mquinas funcionava, a princpio, pela fora
hidrulica, passando depois a ser movida a vapor.
A substituio das ferramentas pelas mquinas, da energia humana pela
energia motriz e do modo de produo domstico pelo sistema fabril gerou
enorme

impacto

sobre

estrutura

da

sociedade:

um

processo

de

transformao acompanhado por notvel evoluo tecnolgica, mas, desde


ento, com gravssimos problemas sociais.
A Revoluo Industrial encerrou a transio entre feudalismo e capitalismo, a
fase de acumulao primitiva de capitais e de preponderncia do capital
mercantil sobre a produo. Completou, ainda, o movimento da Revoluo
Burguesa.
A Revoluo Industrial concentrou os trabalhadores em fbricas. O aspecto
mais importante, que trouxe radical transformao no carter do trabalho, foi
esta separao: de um lado, capital e meios de produo (instalaes,
mquinas, matria-prima); de outro, o trabalho. Os operrios passaram a
assalariados dos capitalistas (donos do capital).
Uma

das

primeiras

manifestaes

da

Revoluo

Industrial

foi

desenvolvimento urbano. Londres chegou ao milho de habitantes em 1800. O


progresso deslocou-se para o norte. Centros como Manchester abrigavam
massas de trabalhadores, em condies miserveis. Os artesos, acostumados
a controlar o ritmo de seu trabalho, agora tinham de submeter-se disciplina
da fbrica. Passaram a sofrer a concorrncia de mulheres e crianas.
Na indstria txtil do algodo, as mulheres formavam mais de metade da
massa que produzia. Crianas comeavam a trabalhar aos seis anos de idade.
No havia garantia contra acidente nem indenizao ou pagamento de dias de

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trabalho parado. Assim sendo, pode-se afirmar que no havia hiptese alguma
de direitos trabalhistas ou direitos sociais.
A mecanizao desqualificava o trabalho, o que tendia a reduzir o salrio.
Havia freqentes paradas da produo, provocando desemprego. Nessas novas
condies, caam os rendimentos, contribuindo para reduzir a mdia de vida.
Uns se entregavam ao alcoolismo, outros se rebelavam contra as mquinas e
as fbricas, destrudas em Lancaster (1769) e em Lancashire (1779).
Proprietrios e governo organizaram uma defesa militar para proteger as
empresas.
A situao difcil dos camponeses e artesos, ainda por cima estimulados por
idias vindas da Revoluo Francesa, levou as classes dominantes a criar a Lei
Speenhamland, que garantia subsistncia mnima ao homem incapaz de se
sustentar por no ter trabalho. Um imposto pago por toda a comunidade
custeava tais despesas. Pode-se dizer que essa lei tinha fortes motivaes de
direitos humanos.
Havia mais organizao entre os trabalhadores especializados, como os
penteadores de l. Inicialmente, eles se cotizavam para pagar o enterro de
associados; a associao passou a ter carter reivindicatrio e de chamada
para a responsabilidade social. Assim surgiram os sindicatos. Gradativamente,
eles conquistaram a proibio do trabalho infantil, a limitao do trabalho
feminino, o direito de greve, dentre outros.
Os Direitos Humanos consagrados nas primeiras declaraes foram chamados
de "primeira gerao", a qual nasceu o Sculo XIX e composta dos direitos
de liberdade, que equivalem aos direitos civis e polticos. Nesse sentido,
assevera Paulo Bonavides:
Os direitos de primeira gerao tm por titular o indivduo, so oponveis ao
Estado, traduzem-se como faculdade ou atributos da pessoa e ostentam uma
subjetividade que seu trao mais caracterstico; enfim, so direitos de
resistncia ou de oposio perante o Estado. (...) So os direitos da liberdade,
os primeiros a constarem de instrumento normativo constitucional, a saber, os
direitos civis e polticos, que em grande parte correspondem, por prisma
histrico, quela fase inaugural do constitucionalismo do Ocidente.
Dessa forma, tendo como titular o sujeito individualmente considerado, os
direitos de primeira gerao so oponveis ao Estado, sendo traduzidos como
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faculdades ou atributos da pessoa humana, ostentando uma subjetividade que

seu

trao

marcante.

So

os

direitos

de

resistncia

em

face

das

arbitrariedades do Estado.
A segunda gerao de direitos surgiu como objeto de formulao especulativa
em campos polticos e filosficos que possuam grande cunho ideolgico.
Ademais, dominaram o Sculo XX, tendo origem no pensamento antiliberal da
poca.
Dessa forma, a segunda gerao diz respeito ao princpio da igualdade. Nesse
sentido, so considerados como sendo os direitos sociais, culturais, coletivos e
econmicos, tendo sido inseridos nas constituies das diversas formas de
Estados sociais.
Motauri divide em dois os interesses metaindividuais: difusos e coletivos. Mas,
para chegar a essa classificao, esse autor d a entender que de fato so
expresses sinnimas: interesse metaindividual e interesse pblico. Esse
ltimo, o pblico, evidencia a manifestao da vontade social. Em outras
palavras, tal corresponde quilo que a sociedade deseja para si prpria,
englobando o que esse autor denominou de Estado abstrato, ou seja,
consubstanciado na vontade do seu povo, no interesse da prpria sociedade.
V-se no contexto, que o interesse sob essa tica, traz baila sua substncia
volitiva, o que inevitavelmente conduz explicao axiolgica, ou seja,
explicao do fundamento ontolgico das necessidades humanas. Nesse
sentido, cada interesse social corresponde, ceteris paribus, a uma necessidade
social. bem por a que deveriam ser instrudas as polticas pblicas, bem com
as aes jurdicas com o fito processual de satisfao do interesse, qual seja, o
recebimento do bem da vida pretendido e outrora resistido.
Est a a justificao terica pela busca de efetividade dos direitos humanos,
na medida em que, tal qual ser visto no Captulo seguinte, a norma no pode
ser matria para meros discursos.
Motauri assevera, ao dizer dos direitos humanos de terceira gerao que o
mundo atual se encontra dividido em blocos muito distintos. Assim sendo,
emprica a observao de que h, de fato, desigualdades existentes entre as
naes. Guerras acontecem nesse dado momento. No s isso, mas milhares
de pessoas morrem todos os dias, vitimadas por doenas, pobreza, fome etc.

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Os pases desenvolvidos, com suas tecnologias de ponta, ameaam at a
existncia da prpria humanidade.
diante desse quadro que os direitos de terceira gerao (fraternidade ou
solidariedade). So identificados como sendo o direito ao desenvolvimento, o
direito paz, o direito ao meio ambiente, o direito de propriedade sobre o
patrimnio comum da humanidade e o direito de comunicao.
Tecendo comentrios sobre a terceira gerao de direitos, Norberto Bobbio cita
que Celso Lafer fala desses direitos como se tratando, sobretudo, de direitos
cujos sujeitos no so os indivduos, mas sim, os grupos de indivduos, grupos
humanos como a famlia, o povo, a nao e a prpria humanidade.
Por fim, Paulo Bonavides considera que "globalizao poltica na esfera da
normatividade jurdica introduz os direitos de quarta gerao, que alis,
correspondem derradeira fase de institucionalizao do Estado social".
Segundo esse autor, os direitos da quarta gerao consistem no direito
democracia, direito informao e o direito ao pluralismo. Deles depende a
materializao da sociedade aberta do futuro, em sua dimenso de mxima
universalidade, para a qual parece o mundo quedar-se no plano de todas as
afinidades e relaes de coexistncia. o futuro da cidadania e o porvir da
liberdade de todos os povos. To-somente com eles ser legtima e possvel a
globalizao poltica.
Na tradio bblico-crist, o sbio Salomo, ao escrever seus proverbianos
adgios, dentre os quais sobre o discurso vazio em face de aes incoerentes,
afirmou que em todo trabalho h proveito, meras palavras, porm, conduzem
inevitvel penria. Tal erudita verdade um problema de eficcia, na
medida em que aduz serem sem proveito prtico algum as meras palavras. Por
isso que se diz crtica ao discurso no sentido de um julgamento racional da
satisfao ou no da dinmica dos direitos humanos no cotidiano de cada
cidado.
Seno, discurso, no contexto deste captulo, deve ser entendido sob sua
semntica filosfico-literria, ou seja, qualquer mensagem oral, raciocnio ou
texto que trata sobre algum tema, expressando formalmente a maneira de
pensar e de agir e/ou as circunstncias identificadas com certo assunto, meio
ou grupo. Aes, por sua vez, devem ser entendidas no conjunto da estrutura
da Teoria Tridimensional do Direito, segundo assevera Miguel Reale, para
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quem o aspecto ftico do direito se consolida em sua efetividade social e
histrica.
O discurso, ento, corresponde ao mundo das intenes, ou do dever-ser; a
ao, das realidades, ou do ser. Dessa forma, a busca pela eficcia dos
direitos humanos realizao do alinhamento entre o discurso e as aes, ou
em outras palavras, entre um plano de intenes e a realidade. Nesse sentido,
afirmou Sarmento que (...) caber tambm ao Estado assegurar no mundo da
vida [mundo das realidades ou do ser] as condies materiais mnimas para o
exerccio efetivo das liberdades constitucionais, sem as quais tais direitos
[direitos humanos], para os despossudos, no passariam de promessas vs
(acrescentei colchetes, grifei). Isso quer dizer que se o discurso for um e a
prtica for outra, ento no h eficcia plena dos direitos humanos.
As instituies reconhecem as funes manifestas e as latentes. As manifestas
so aquelas funes anunciadas no discurso oficial. As latentes, por sua vez,
so as que realmente so cumpridas na sociedade. Coincidir isso ideal que
corresponde a um mundo de abstraes, pois envolvem intricadas relaes de
poder. Por outro lado, a grande disparidade entre essas funes sociais que
gera as crises nas instituies. Konrad Hesse faz uma crtica a qualquer
tentativa de fazer coincidir realidade e norma ao defender um fundamento
positivista das normatizaes, em especial no que diz respeito Constituio.
O discurso importante e deve existir e, da mesma forma, as aes. Se o
discurso apontar para um plano de intenes e para um mundo do dever ser,
ento ele est livre para as idealizaes e isso corresponde a uma necessidade
humana. No dizer de Alvim Toffler, um dos mais respeitados futurlogos, sob a
tica cientfico-psicologista, todo ser humano precisa sonhar, acreditando em
um mundo sempre melhor. Entretanto, o mesmo sbio Salomo, citado logo
acima, tambm escreveu que "A esperana demorada enfraquece o corao,
mas o desejo chegado rvore de vida. Tal iderio tem apoio filosfico, onde
Nietzsche revela sua convico: A esperana o pior dos males, porquanto
prolonga o tormento. Longe de qualquer niilismo existencialista, o fato que
o direito no deve transitar to-somente e sempre no discurso das intenes.
Deve-se manter o discurso, mas deve-se realizar tambm, sob pena de cair no
descrdito, situao, alis, j vivida, pelo menos parcialmente, na atual e to
noticiada crise do Judicirio. A problemtica da eficcia dos direitos humanos
perpassa por tais questes.

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A alterao efetiva de qual quadro de circunstncias poder ocorrer mediante
um programa de educao continuada para a formao tica de direitos
humanos em cada cidado.
Interessante diferena, noticiada, dentre outros autores, por Chiavenato, entre
os conceitos de eficincia e eficcia, deve ser bem apreendido. Aquele
primeiro termo diz respeito aos meios pelos quais se atinge a determinados
fins; este, por sua vez, aos fins de per si. Nesse sentido, Chiavenato faz a
seguinte comparao: se um jogador de futebol um excelente driblador, sabe
liderar sua equipe, faz excelentes jogadas, mas no capaz de fazer gols,
ento, este , individualmente considerado, apenas eficiente. Por outro lado, o
jogador, ceteris paribus, que faz gols, pode ser considerado eficaz.
Adentrando no mundo jurdico, Trcio Sampaio Ferraz Jr. definiu eficcia, no
seu sentido tcnico, dizendo que tem a ver com a aplicabilidade das normas
como uma aptido mais ou menos extensa para produzir efeitos. sua vez,
Maria Helena Diniz assim explica o significado do termo, posicionando-o como
objeto de estudo da teoria geral do Direito e da filosofia do Direito:
Eficcia. 1. a qualidade da norma vigente de produzir, no seio da
coletividade, efeitos jurdicos concretos, considerando, portanto, no s a
questo de sua condio tcnica de aplicao, observncia, ou no, pelas
pessoas a quem se dirige, mas tambm a de sua adequao em face da
realidade social, por ela disciplinada, e dos valores vigentes na sociedade, o
que conduziria ao seu sucesso. A eficcia diz respeito, portanto, ao fato de se
saber se dos destinatrios das normas ajustam, ou no, seu comportamento,
em maior ou menor grau, s prescries normativas, ou seja, se cumprem, ou
no, os comandos jurdicos, e se os aplicam ou no. Trata-se da eficcia
jurdica. 2. Qualidade do que eficaz.
Para uma melhor compreenso do problema da eficcia no que tange
efetividade dos direitos humanos, mister se faz uma delimitao temtica.
Ademais, a eficcia social ou efetividade de uma norma no se confunde (...)
com sua observncia formal. Cumpre destacar que tal afirmao no quer
dizer que a norma prescinde de sua necessria obedincia. A eficcia das
normas naturais ou juridicamente positivadas de direitos humanos no se
subordina sua obedincia formal, ou seja, uma observncia somente e tosomente porque a lei diz que tal regra deve ser assim. A coao elemento
integrante da noo de direito, conforme assevera Miguel Reale, in verbis:
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(...) a Moral se distingue do Direito por vrios elementos, sendo um deles a
coercibilidade. Pela palavra coercibilidade entendemos a possibilidade lgica da
interferncia da fora no cumprimento de uma regra de direito. A Moral
incompatvel com a fora, especialmente no que se refere fora organizada,
que , ao contrrio, prpria do Direito. O ato moral exige espontaneidade por
parte do agente, sendo, desse modo, inconcilivel com a coao.
Ento, na viso eminentemente jurdica, a eficcia da norma depende de sua
coercibilidade. Na proposta do presente trabalho, acredita-se que a insero do
elemento tica e, note-se, no se trata de moral, a forma de garantir a
plena eficcia dos direitos humanos, pois, ao contrrio do que parece, h uma
fora muito maior de efetividade no cumprimento de qualquer regra quando o
seu agente compreende sua finalidade e o faz por mera convico tica. Assim,
os direitos humanos so muito sensveis coao para seu cumprimento. Por
estar-se tratando de direitos inerentes pessoa, identificados com a prpria
natureza humana, no basta somente uma viso do direito como arma da
fora para garantir seu cumprimento. Cumpre destacar que no est se
falando aqui que a coao no deva existir, ela necessria sim, mas se o
direito tambm tiver uma viso de convencimento por meio da conscincia
tica, suas normas tero maior efetividade.
A preocupao precpua desta tese est no no seu sentido negativo, mas sim
afirmativo e justamente a que entra o elemento tico como fator de
promoo da efetividade dos direitos humanos. Cada cidado deve ser
convencido a praticar as normas relativas aos direitos humanos, por meio do
desenvolvimento de sua conscincia tica, tal qual ser visto adiante.
Segundo o dicionrio Aurlio o termo quer dizer o seguinte: Estudo dos juzos
de apreciao referentes conduta humana suscetvel de qualificao do ponto
de vista do bem e do mal, seja relativamente a determinada sociedade, seja
de modo absoluto. Ademais, Maria Helena Diniz assim define o termo tica, in
verbis:
a)

Estudo

filosfico

dos

valores

morais

dos

princpios

ideais

do

comportamento humano; b) deontologia; c) cincia dos costumes ou moral


descritiva (Ampre); d) conjunto de prescries admitidas por uma sociedade
numa dada poca; e) cincia que tem por objeto a conduta humana; etologia;
etografia; f) cincia que toma por objeto imediato o juzo de apreciao de
atos; juzo de valor relativo conduta (Lalande); g) cincia do comportamento
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moral do ser humano no convvio social (Geraldo Magela Alves); teoria ou
investigao de uma forma de comportamento humano.
O termo tica , segundo afirma Arruda, proveniente do vocbulo grego
ethos, o que significa costume, maneira habitual de agir, ndole. Esse mesmo
autor continua sua anlise, asseverando que sentido semelhante atribudo
expresso latina mos, moris, da qual deriva a palavra moral. Assim sendo, a
tica pode ser entendida como a cincia voltada para o estudo filosfico da
ao e conduta humana, considerada em conformidade ou no com a reta
razo. Arruda tambm traz a definio de outro autor, segundo o qual a tica
a parte da filosofia que estuda a moralidade do agir a humano; quer dizer,
considera os atos humanos enquanto so bons ou maus.
Jos Renato Nalini afirma que a tica indica a procura de uma boa maneira de
ser, uma sabedoria da ao; integra a filosofia, exatamente naquela parte que
ordena a existncia prtica representao do Bem
Srour assevera da dificuldade dos filsofos em tecer comentrios sobre a
unicidade da tica, afirmando que se teorizar a tica como o estudo das
condutas morais, ento no existe tica empresarial, tica crist, tica
parlamentar etc. A despeito disso, existe uma classificao da tica como
cincia, trazida por Max Weber, onde a tica divida em: 1) tica da
convico, entendida como deontologia (tratados dos deveres) e, 2) tica da
responsabilidade, conhecida como teleologia (estudos dos fins humanos).
A primeira tica, continua Srour, diz assim: Cumpra suas obrigaes ou siga
as prescries. Essa possui um menor grau de efetividade, pois depende da
vontade exclusiva do agente em seguir implacveis maniquesmos do tipo
tudo ou nada, sim ou no, branco ou preto etc.
Essas vertentes correspondem a modulaes de deveres, preceitos, dogmas ou
mandamentos introjetados pelos agentes ao longo dos anos. Posto isso, como
possvel instituir infinitas tbuas de valores no cadinho da tica da convico,
ento se forma um sem-nmero de morais do dever. Em outras palavras, o
modo de decidir e de agir que a tica da convico prescreve conforma muitas
normas morais. Isso significa que, embora as obrigaes se imponham aos
agentes, estes no perdem o seu livre-arbtrio nem deixam de dispor de
variadas opes: em tese, podem deixar de orientar-se pelos imperativos
morais que sempre os orientam e preferir outros caminhos.
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Por outro lado, a tica da responsabilidade apregoa que somos responsveis
por aquilo que fazemos, ou seja, possui carter de externalidade moral: os
agentes avaliam os efeitos previsveis que uma ao produz; contam obter
resultados positivos para a coletividade (...). Ento, a tica teleolgica ponte
que faz a ligao entre o mundo moral e a responsabilidade social.
Essa tica deve ser vista pelos seus fins, mas no de forma utilitarista, signo
de um assistencialismo vicioso. Quando se preconiza os fins, faz-se uma
espcie de convite ao atingimento desses fins. Apresenta-se, assim, ao agente,
um desafio, o qual deve ser vencido.
A tica da responsabilidade mais efetiva do que a tica da convico por ser
mais afeta ao voluntariado e por propiciar maior envolvimento dos agentes
considerando um dado contexto social. , por isso, mais abrangente. A
deontologia pode ser um incio da transformao da potncia em ato, ou seja,
de um plano de intenes em um plano de aes. A teleologia corresponde
exatamente sua interface prtica, ou seja, ao processo decisrio, por meio
de aes efetivas que privilegiam os mais altos valores morais de uma dada
coletividade.
Valls prope a divulgao da tica nas escolas de forma amplssima. Isso inclui
o ensino da tica em todos os nveis, desde o ensino fundamental at as
faculdades. Mas a transmisso dos conhecimentos relativos tica deve ser
feito de maneira muito sria e absolutamente verossmil. O aluno deve no s
adquirir conhecimentos mecnicos sobre filosofia moral, mas a tica deve ser
mais do que uma cognio, um poder, uma realidade. Assim, as escolas devem
formar a conscincia tica no indivduo, citando no somente elementos
prprios dessa cincia, mas unindo seus preceitos aos dos direitos humanos.

ESTRATGIA NACIONAL
Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
A Enccla uma estratgia de articulao e de atuao conjunta entre os
rgos que trabalham com a fiscalizao, o controle e a inteligncia no
Governo Federal, no Poder Judicirio e no Ministrio Pblico do Executivo,
como forma de otimizar a preveno e o combate corrupo e lavagem de
dinheiro.
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O combate corrupo foi inserido entre os temas de atuao da Estratgia a
partir da edio de 2007, o que motivou a alterao da sigla para Enccla com
um c a mais. O nome completo passou a ser Estratgia Nacional de Combate
Corrupo e Lavagem de Dinheiro. Dessa forma, desde a edio de 2007, a
Estratgia passou a ser co-organizada pela Controladoria-Geral da Unio (CGU)
e pelo Ministrio da Justia.
A insero do tema "combate corrupo" foi feita a partir de uma observao
do Tribunal de Contas da Unio, que, em seu relatrio anual, divulgado ao final
de 2005, sugeriu a organizao de uma Estratgia Nacional de Combate
Corrupo nos moldes da Estratgia Nacional de Combate Lavagem de
Dinheiro.
A Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
enccla foi criada em 2003 (mesmo ano de criao do Departamento de
Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional DRCI), como
forma de contribuir para o combate sistemtico lavagem de dinheiro no Pas.
Posteriormente, em 2006, o tema combate corrupo foi includo como um
dos objetivos da Estratgia.
A ENCCLA consiste na articulao de diversos rgos dos trs poderes da
Repblica, Ministrios Pblicos e da sociedade civil que atuam, direta ou
indiretamente, na preveno e combate corrupo e lavagem de dinheiro,
com o objetivo de identificar e propor ajustes aos pontos falhos do sistema
antilavagem e anticorrupo.
Atualmente, cerca de 60 rgos e entidades fazem parte da enccla, tais como,
Ministrios Pblicos, Policiais, Judicirio, rgos de controle e superviso
CGU, TCU, CVM, COAF, Previc, Susep, Banco Central, Agncia Brasileira de
Inteligncia, Advocacia Geral da Unio, Federao Brasileira de Bancos, etc.
Desde seu surgimento, o funcionamento da enccla j sofreu diversas
alteraes, mantendo-se, em sua essncia:
a Plenria, da qual participam todos os rgos acima referidos, reunindose anualmente para discutir o trabalho realizado ao longo do ano que
passou

deliberar

as

aes

serem

realizadas

no

ano(s)

subseqente(s);

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os

Grupos

de

Trabalho,

formados

pelos

rgos

participantes

ou

convidados, realizando diversas reunies ao longo do ano para executar


as aes deliberadas pela Plenria; e,
o Gabinete de Gesto Integrada GGI, que consiste em grupo de 25
rgos participantes da enccla, com reunies bimestrais, e que tem
como atribuio acompanhar a execuo das aes, bem como planejar
e propor as aes e recomendaes a serem discutidas nas Reunies
Plenrias.
Esclarea-se que todas as decises, seja dos Grupos de Trabalho, do GGI ou
da Plenria, so tomadas por consenso.
O

DRCI/SNJ/MJ

funciona

como

Secretaria

Executiva

da

enccla,

sendo

responsvel por toda sua parte administrativa.


Ao longo desses anos, os trabalhos desenvolvidos pela encclatrouxeram
diversos resultados positivos no combate ao crime de lavagem de dinheiro e s
prticas de corrupo, destacando-se:
Criao, em 2004, do Programa Nacional de Capacitao e Treinamento para o
Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro (PNLD), o qual j capacitou,
aproximadamente, 7.000 agentes e incentivou a criao do Programa Grotius
Brasil;
Criao do Cadastro de Clientes do Sistema Financeiro Nacional (CCS),
institudo no mbito do Bacen;
Implementao, no mbito do CNJ, do Sistema Nacional de Bens
Apreendidos (SNBA);
Estabelecimento de layout padro para solicitao e obteno de
informaes decorrentes de quebras de sigilo bancrio;
Elaborao de emendas/substitutivos/anteprojetos de lei de assuntos
relacionados enccla: organizao criminosa + tcnicas especiais;
lavagem

de

dinheiro;

extino

de

domnio;

prescrio

penal;

intermediao de interesses (lobby) sigilo bancrio e fiscal; improbidade


administrativa; responsabilizao da pessoa jurdica etc.

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Acompanhamento, anlise e manifestao em diversos projetos de lei de
interesse da enccla;
Criao do Laboratrio de Tecnologia contra a Lavagem de Dinheiro
(LAB-LD), bem como a sua replicao em diversas Unidades da
Federao;
Elaborao de manual descritivo de bases de dados governamentais;
Criao do Cadastro de Entidades Inidneas e Suspeitas (CEIS), banco
de informaes mantido pela CGU;
Regulamentao do conceito de Pessoas Expostas Politicamente (PEPs);
Criao do Cadastro Nacional de Entidades Sociais (CNES);
Criao, no mbito do CNJ, do Cadastro Nacional de Condenaes Cveis
por Ato de Improbidade Administrativa (CNCIA);
Criao da WICCLA (banco de tipologias, normas, etc), dentre outros
O plenrio da Enccla anunciou 14 aes e quatro recomendaes da Estratgia,
que devero ser implementadas no decorrer de 2012. Veja abaixo:

Ao 01
Aprimorar o sistema nacional de combate ao suborno transnacional para
adequao

obrigaes

internacionais,

especialmente

no

mbito

da

Conveno da OCDE.

Ao 02
Elaborar roteiro de boas prticas em contrataes pblicas, prioritariamente
voltadas para a preveno da corrupo.

Ao 03

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Criar meios para coibir a contratao indevida de pessoas fsicas ou jurdicas e
a ocupao indevida de cargos pblicos por pessoas condenadas em sede civil,
criminal ou administrativa.

Ao 04
Aferir a situao da exposio de risco do Pas lavagem de dinheiro e ao
financiamento do terrorismo, para detectar reas, mercados e setores
econmicos que necessitem de adequaes operacionais, regulamentares ou
legislativas, especialmente em decorrncia da Copa das Confederaes de
2013, Copa do Mundo de 2014 e da Olimpada de 2016.

Ao 05
Identificar e elaborar diagnstico dos fundos existentes, nos mbitos federal e
estadual, de arrecadao e administrao de bens, valores e direitos, oriundos
de prticas ilcitas, de forma a verificar a necessidade e viabilidade de
instituio de fundo especfico para o combate corrupo e lavagem de
dinheiro ou de readequao dos j existentes.

Ao 06
Elaborar

manuais

de

atuao

conjunta

entre

os

rgos

pblicos

em

investigaes de lavagem de dinheiro e corrupo.

Ao 07
Uniformizar tabelas de bens apreendidos entre as polcias.

Ao 08

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Aprimorar o Sistema Nacional de Bens Apreendidos SNBA, integrando-o com
as bases de apreenses da Receita Federal, do Departamento de Polcia
Federal e de ao menos duas polcias civis.

Ao 09
Uniformizar e regulamentar os procedimentos de apreenso, transporte,
custdia, conversibilidade e destinao de moeda nacional e estrangeira e de
outros valores.

Ao 10
Viabilizar a consulta pelos participantes da ENCCLA a cadastros informatizados
centralizados de cartrios de registro de imveis.

Ao 11
Criar mecanismos normativos para a interligao dos cartrios de notas
informatizados, de acordo com o modelo do Colgio Notarial do Brasil.

Ao 12
Elaborar plano de comunicao institucional e divulgao da ENCCLA.

Ao 13
Estabelecer requisitos de sistema para formao de cadastro de Pessoas
Expostas Politicamente (PEPs).

Ao 14

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Mapear e analisar o tratamento dado a testemunhas, noticiantes, informantes
e colaboradores, no ordenamento jurdico brasileiro e pelo direito comparado,
nas esferas cvel, penal e administrativa, bem como nos projetos de lei em
andamento, com vistas a identificar as lacunas na legislao para eventual
elaborao de anteprojeto de lei.

Recomendaes
Recomendao 1
A Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
Enccla recomenda aos entes de todos os poderes e de todas as esferas de
governo que incluam em seus procedimentos de nomeao e publicao nos
Dirios Oficiais o nmero do CPF das pessoas nomeadas ou exoneradas de
cargos pblicos e funes de confiana, respeitadas as excees previstas em
lei, visando a elaborao de lista de pessoas expostas politicamente, bem
como viabilizar a implementao de rotinas de controle.

Recomendao 2
Considerando a lesividade para o Estado Democrtico de Direito e as graves
consequncias dos delitos de terrorismo, em todas as suas formas;
Considerando que o processo de avaliao mtua do Brasil pelo GAFI, ora em
andamento, entre as deficincias e vulnerabilidades apontadas, destacou a
ausncia da tipificao do terrorismo e seu financiamento;
Considerando os 14 tratados ratificados pelo Pas, nos quais se comprometeu a
tipificar e combater o delito de terrorismo;
Considerando as Resolues 1267, 1269, 1333, 1363, 1373, 1390, 1452,
1455, 1526, 1566, 1617, 1624, 1699, 1730, 1735, 1822, 1904, 1988 e 1989,
do Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas;
Considerando os riscos de lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo,
em funo da Copa 2014 e Olimpada 2016;

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Considerando

papel

crescentemente

importante

do

Pas

no

cenrio

internacional, inclusive, reivindicando assento permanente no Conselho de


Segurana da Organizao das Naes Unidas;
A Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
Enccla recomenda, em carter de urgncia, a tipificao do financiamento ao
terrorismo e s organizaes terroristas.

Recomendao 3
A Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
Enccla recomenda a imediata implementao

de

normatizao

para o

provimento de todos os cargos em comisso e funes de confiana, tendo por


base, dentre outros, os critrios estabelecidos na Lei da Ficha Limpa.

Recomendao 4
Considerando o direito razovel durao do processo, expresso no artigo 5,
LXXVIII, da Constituio Federal;
Considerando que o excessivo nmero de recursos e a durao no razovel
dos processos causam graves problemas efetividade do sistema de combate
corrupo e lavagem de dinheiro e contribuem para a impunidade;
Considerando que a demora no trnsito em julgado tem sido apontada pelos
organismos internacionais como deficincia do sistema brasileiro de combate
corrupo e lavagem de dinheiro;
Considerando que a ausncia de coisa julgada consiste em obstculo
repatriao de bens de origem ilcita;
A Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
Enccla exorta os membros do Congresso Nacional a que, com prioridade,
discutam o sistema recursal judicial, em especial, a questo relativa ao trnsito
em julgado.

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245