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mesma razo Israel era uma nao mesmo antes de ter um Estado, pois existia esse trajeto
comum, esse sentimento de pertena, essa identidade ancestral. Os Curdos se sentem parte
de uma mesma nao, embora separados por diferentes Estados, partilham de uma
identidade tnica. O que caracteriza a nao essa ancestralidade, essa comunho, essa
sensao de pertencer que vai para alm de qualquer instituio jurdica e que surge
naturalmente. Uma verdadeira nao no necessita de instituies jurdicas que a
mantenham unida, pois os seus membros sentem-se parte do mesmo legado e pretendem
um futuro comum.
Pas a palavra que se refere aos aspectos fsicos, ao habitat, manifestando a unidade
geogrfica, histrica, econmica e cultural das terras ocupadas. J Estado, uma ordenao,
que tem por fim especfico e essencial a regulamentao global das relaes sociais entre os
membros de uma dada populao sobre um determinado territrio. Destarte, nem sempre o
nome do Pas corresponder ao nome do Estado (GUERRA, 2002).
O nome de nosso pas Brasil; no entanto, de acordo com o art. 1, CR, o nome oficial
do Estado Repblica Federativa do Brasil.
ELEMENTOS QUE CONSTITUEM O ESTADO
Segundo Simas (2003) so trs os elementos que constituem o Estado
POVO:
Componente humano que se forma pelo crescimento natural, anexao,
desmembramento, imigrao. No h um nmero mnimo. A populao uma coletividade
pblica que se sobrepe a todos os agrupamentos particulares.
A comunidade estatal engloba todos os indivduos do mesmo territrio, e seus
interesses se sobrepem aos interesses dos indivduos que a compem, e mesmo das
organizaes.
Diz Guerra (2010) que recente a definio jurdica de povo. Sendo conceituado
como o conjunto de indivduos que, atravs de um momento jurdico, se unem para
constituir o Estado, estabelecendo com este um vnculo jurdico de carter permanente,
participando da formao da vontade do Estado e do exerccio do poder soberano. Ou de
forma mais sucinta o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao Estado.
TERRITRIO:
o espao fsico, terrestre, areo, martimo, ocupado pelo Estado. Sem
territrio no h Estado. Os Judeus, antes da criao do Estado de Israel, eram uma nao;
os Ciganos ainda hoje so uma nao. Vaticano, s se tornou Estado aps a assinatura do
Tratado de Latro, quando a Itlia reconheceu a soberania da Santa S sobre a cidade do
Vaticano.
O Territrio permite nao alcanar sua unidade; impor sua soberania; impor
seu poderio, repelindo a interveno de poderios alheios.
Em Guerra (2010) temos que: Territrio a base espacial indispensvel ao Estado, para
exercer seu poder de governo sobre os indivduos, nacionais e estrangeiros, que se
encontrem dentro dos limites em que impera. Sendo, portanto, o local fsico de atuao do
Estado.
GOVERNO:
Todas as formas de sociedade: famlia, religio, empresas, tm organizao e normas
prprias. Com o Estado no poderia ser diferente. Para manter a ordem, o equilbrio social,
possibilitar a defesa e o desenvolvimento da sociedade, o Estado precisa de autoridade.
Governo a autoridade do Estado. Exerce a autoridade que se distingue das demais por ser
suprema, com poder de coao a todos os indivduos e grupos que compem a populao. A
sua independncia em relao a outros Estados caracteriza a sua soberania.
Na concepo de Guerra (2101) Governo a forma poltica da Nao, a autoridade
suprema, o rgo poltico dirigente do Estado, dotado de poder soberano, tendo como
principal caracterstica de ser o elemento condutor do Estado.
Traz, tambm, o mesmo autor, que a doutrina vem reconhecendo a existncia de um
quarto elemento: o BEM COMUM, que vem a busca pelo bem estar da nao. No texto
constitucional, est materializada a finalidade no art. 3, que estabelece os objetivos da
Repblica Federativa do Brasil.
[...] que o Estado, somente ele, exerce por via de decises que resolvem
controvrsias com fora de coisa julgada, atributo este que corresponde deciso
proferida em ltima instncia pelo Judicirio e que predicado desfrutado por
qualquer sentena ou acrdo contra o qual no tenha havido tempestivo recurso.
- ADMINISTRATIVA
[...] ou quem lhe faa s vezes, exerce, na intimidade de uma estrutura e regime
hierrquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de
ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente,
infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder
Judicirio (MELLO, 2005. p.36).
Desta forma fica claro que existem rgos do Estado que governam; outros que
administram; e ainda aqueles que julgam.
Dalmo Dallari, apoiado em Groppali (DALLARI, 2003), sustenta a idia de que a
finalidade elemento essencial do Estado. Para Groppali e J. J. Gomes Canotilho, o Estado
tem como finalidades proporcionar a defesa, a ordem, o bem-estar e o progresso aos grupos
sociais.
Kelsen e Mortati (DALLARI, 2003), no acreditam ser funo da Teoria do Estado se
ocupar da finalidade do mesmo. Kelsen, por entender que se trata de uma questo poltica, e
Mortati, por compreender que a finalidade do Estado demasiado genrica, no havendo
interesse em estud-la.
Para Alexandre Gropalli (DALLARI, 2003), essencial a afirmao da existncia da
finalidade como elemento essencial do Estado. absurdo recusar-se que a defesa, a ordem, o
bem-estar e o progresso, que representam o fim supremo de qualquer Estado em qualquer
tempo, sejam elevados a elementos formadores do Estado, uma vez que tais finalidades
constituem o contedo de toda a atividade estatal, determinando mesmo a estrutura
fundamental do Estado.
A Administrao Pblica pode classificar-se em: Administrao Pblica em sentido
objetivo, que "refere-se s atividades exercidas pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes
incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas", e Administrao Pblica em
sentido subjetivo, que "refere-se aos rgos integrantes das pessoas jurdicas polticas (Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exerccio de funes
administrativas." (DI PIETRO, 1997, p. 55-56)
Cada um desses entes polticos possui sua organizao administrativa. Ser objeto do
nosso estudo, a estrutura administrativa federal, ou seja, da Unio.
FEDERAL,
em
seu
art.
estabelece
diviso
entre
AUTARQUIAS:
Pessoa jurdica de direito pblico. criada por lei especfica a pessoa jurdica surge
da prpria lei, sem necessidade de registro. No pode ser criada por decreto ato
administrativo, mas apenas por lei no sentido formal e material lei do Poder
Legislativo.
As autarquias so criadas para desempenharem atividades tpicas da Administrao
Pblica e no atividades econmicas. So exemplos de Autarquias, no mbito federal,
INSS; IBAMA; INCRA; DNOCS e as Universidades Federais mais antigas.
So caractersticas bsicas das Autarquias:
FUNDAES:
Segundo Hely Lopes Meirelles, as fundaes pblicas so pura e simplesmente espcies
do gnero autarquias. A diferena se d em relao a sua base estrutural. Enquanto as
autarquias possuem base corporativa (associativa), as fundaes possuem base
fundacional (patrimonial), ex: FUNAI, IBGE, IPEA, Fiocruz e as Universidades
Federais mais recentes.
As principais caractersticas das fundaes so as seguintes:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a
instituiu;
2 - de direito pblico - regime jurdico-administrativo de direito pblico quanto a
prerrogativas e restries; pode ser de direito privado;
3 - criao autorizada por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - lei complementar definir as reas de sua atuao - CF/88, art. 37, XIX, redao da
EC n 19;
5 - o seu pessoal ocupante de cargo pblico;
6 os contratos celebrados pelas fundaes so precedidos de licitao;
7 - regime tributrio - imunidade de impostos (sobre patrimnio renda e servios)
relacionados a suas finalidades essenciais.
8 responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, 6)
9 - os bens so impenhorveis, imprescritveis e inalienveis;
EMPRESAS PBLICAS.
J vimos que as Autarquias so criadas atravs de lei especfica. As Empresas Pblicas
necessitam para adquirirem a personalidade jurdica de direito privado, de registro dos seus
atos constitutivos perante rgo competente (juntas comerciais). Alm disso, faz-se imperioso
lei autorizativa para a criao da Entidade (CF, art. 37, XIX). Exemplos EMBRAPA, ECT e
Caixa Econmica Federal
A Empresa Pblica pode ser constituda de qualquer forma admitida em direito: S/A; LTDA
ou forma societria especfica. Entende-se por forma societria especfica uma estruturao
criada especificamente para uma determinada empresa pblica. Isso acontece com algumas
empresas pblicas federais, uma vez que compete Unio legislar em matria comercial,
podendo, portanto, criar uma empresa pblica com uma peculiar forma societria. Ex. CEF.
Vejamos mais algumas caractersticas das Empresas Pblicas:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a instituiu;
2 - de direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito pblico
a exemplo do concurso pblico para investidura no emprego pblico e obrigatoriedade de
realizar processo de licitao pblica.
3 - criao autorizada por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - desempenho de atividade de natureza econmica;
5 - o seu pessoal ocupante de emprego pblico;
6 - regime tributrio - o mesmo das empresas privadas;
7 - forma de organizao - sob qualquer das formas admitidas em direito;
8 - composio do capital - a titularidade do capital constituda unicamente por capital
pblico. No entanto, desde que a maioria do capital com direito a voto permanea de
propriedade da Unio, admite-se a participao de outras pessoas de direito pblico interno a
exemplo de Estados e Municpios, bem como de entidades da Administrao indireta dos
Estados e Municpios, inclusive de suas empresas pblicas e sociedades de economia mista
(Pietro, 1998, 335).
9 - proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;
10 seus bens podem ser penhorados;
11 os seus empregados esto vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS)
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.
CAPITAL:
Empresa pblica- constituda por recursos de Pessoas Jurdicas de D. Pblico ou Entidades da
Administrao Indireta
Sociedade de Economia Mista - podem se conjugar recursos de particulares com recursos de
Pessoa Jurdica de Direito Pblico ou da Administrao Indireta com maioria votante na
esfera federal
FORMA SOCIETRIA:
Empresa pblica - Pode adotar qualquer forma societria admitida em direito (sociedades
civis, sociedades comerciais, Ltda, S/A, etc).
Sociedade de Economia Mista - So obrigatoriamente S/A (art. 5 Decreto-lei 200/67).
Mutatis mutandis, se a sociedade de economia mista for integrante da Administrao Indireta
de um Municpio, a maioria das aes com direito a voto deve pertencer ao Municpio ou a
entidade de sua Administrao Indireta; se for uma sociedade de economia mista estadual, a
maioria das aes com direito a voto deve pertencer ao Estado-membro ou a entidade da
Administrao Indireta estadual, valendo o mesmo raciocnio para o Distrito Federal.
FORO: (para entidades federais)
Empresa pblica - Justia Federal (CF, art. 109)
Sociedade de Economia Mista - Justia Estadual
As causas das empresas pblicas federais sero processadas e julgadas pela Justia
Federal (CF, art. 109, I).
As empresas pblicas estaduais e municipais tero suas causas processadas e julgadas na
Justia Estadual.
As sociedades de economia mista federais no foram contempladas com o foro
processual da Justia Federal, sendo suas causas processadas e julgadas na Justia Estadual.
As sociedades de economia mistas estaduais e municipais tero da mesma forma, suas
causas processadas e julgadas na Justia Estadual.
Ao lado desta estrutura, positivada pelo Direito brasileiro, so objeto de estudo do Direito
Administrativo determinados entres privados que, sem integrarem a Administrao Direta ou
Administrao Indireta, colaboram com o Estado no desempenho de atividades de interesse
pblico, de natureza no lucrativa. So as chamadas entidades paraestatais, que
compreendem: os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI, ETC.), as organizaes
sociais, as organizaes da sociedade civil de interesse pblico -OSCIP (so ONGs criadas
por iniciativa privada, que obtm um certificado emitido pelo poder pblico federal ao
comprovar o cumprimento de certos requisitos, especialmente aqueles derivados de normas de
transparncia administrativas. Em contrapartida, podem celebrar com o poder pblico os
chamados termos de parceria, que so uma alternativa interessante aos convnios para ter
maior agilidade e razoabilidade em prestar contas) e as denominadas Entidades de Apoio.
Entidades paraestatais, so, portanto, pessoas jurdicas privadas que, sem integrarem a
estrutura da Administrao Pblica, colaboram com o Estado no desempenho de atividades
no lucrativas e s quais o Poder Pblico dispensa especial proteo (Terceiro Setor)."
(Direito Administrativo Descomplicado, editora Impetus, 14a. edio).
A ADMINISTRAO CIVIL
Na percepo de Ferreira Filho (1999, p.22) a Administrao Civil aquela seo do
Executivo, de carter subordinado, hierarquizado e no militarizado, que prepara, acompanha
a execuo ou executa por si leis e outras resolues polticas, que no toma.
O seu carter subordinado a distingue do governo propriamente dito. Este que decide
politicamente, escolhendo fins e meios. Estes fins e meios so os dados de onde parte o
trabalho da administrao. Sem dvida, esta, por seus servios tcnicos, colabora no preparo e
formulao das diretrizes polticas.
Toda administrao hierarquizada, na medida em que se estrutura em quadros, com
esferas de competncia subordinada a chefias em pirmide, que culminam na autoridade
poltica do ministro, esta mesma subordinada, via de regra, do chefe do governo.
O EXECUTIVO: GOVERNO MAIS ADMINISTRAO
O Poder Executivo constitui rgo constitucional cuja funo precpua a prtica dos
atos de chefia de Estado, de Governo e de Administrao.
O Poder Executivo compreende o governo, que a sua cabea, e a administrao, que
consiste em seu tronco e membros.
O primeiro o rgo ou conjunto de rgos, a que pertence a representao de todo e a
tomada das decises fundamentais, no que de sua competncia.
A segunda o conjunto de rgos que propriamente acompanham a execuo das leis e
decises em geral, ou que a preparam. Ou, ainda, que as executam por si. Compreende tanto o
servio civil, ou burocracia, como as Foras Armadas, o seu brao militarizado (FERREIRA
FILHO, 1999, p. 219-220).
O chefe de Estado representa o pas, tanto no mbito externo, quanto no interno.
Atuando, portanto, o titular deste posto como representante a nvel internacional e
internamente como representante na poltica nacional, orientando as decises gerais e no
direcionamento da mquina administrativa.
Essa execuo indireta, quando os servios pblicos so prestados por terceiros sob o controle
e a fiscalizao do ente titular, o que chamamos de DESCENTRALIZAO, ou seja, a
transferncia de execuo do servio ou da titularidade do servio para outra pessoa, quer
seja de direito pblico, quer seja do direito privado.
So consideradas entidades descentralizadas de direito pblico: as Autarquias e as
Fundaes Pblicas, j as Empresas Pblicas e as Sociedades de Economia Mista so tidas
como entidades descentralizadas de direito privado. A execuo do servio, tambm, pode ser
transferida para entidades que no estejam integradas Administrao Pblica, como:
Concessionrias de Servios Pblicos e Permissionrias. A descentralizao, mesmo que tenha
sido feita para entidades particulares, no retira o carter pblico do servio, apenas transfere a
execuo.
DI PIETRO (1977) divide inicialmente a descentralizao em poltica e administrativa.
Segundo a autora, a descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado
exerce atribuies prprias que no decorrem do ente central, ou seja, a descentralizao
poltica decorre diretamente e encontra-se fundamentada na Constituio, independente de
manifestao Unio.
J a descentralizao administrativa ocorre quando o ente descentralizado exerce
atribuies decorrentes do ente central, que delega sua autoridade administrativa
constitucional a um dos entes federados, tais como: estados-membros, municpios e Distrito
Federal, para a consecuo dos servios pblicos. A autarquia forma de descentralizao
administrativa, atravs da personificao de um servio retirado da Administrao
centralizada. Por essa razo, autarquia s deve ser outorgado servio pblico tpico, e no
atividades industriais ou econmicas, ainda que de interesse coletivo.
Assim, na descentralizao administrativa, os entes descentralizados tm capacidade
para gerir os seus prprios "negcios", mas subordinados a leis postas pelo ente central.
Ainda, de acordo com DI PIETRO (1997). a descentralizao administrativa se
apresenta de trs formas. Pode ser territorial ou geogrfica, por servios, funcional ou tcnica
e por colaborao.
Princpio da moralidade
Princpio da publicidade
atravs da divulgao oficial dos atos da Administrao Pblica que ficam assegurados o
seu cumprimento, observncia e controle; destina-se, de um lado, produo dos efeitos
externos dos atos administrativos. Existem atos que no se restringem ao ambiente interno da
administrao porque se destinam a produzir efeitos externos da ser necessria a
publicidade (GRANZOTTO, 2002, p.38).
Entende Mello (2005, p.377) que o conhecimento do ato um plus em relao publicidade,
sendo juridicamente desnecessrio para que este se repute como existente (...). Quando
prevista a publicao do ato (em Dirio Oficial), na porta das reparties (por afixao no
local de costume), pode ocorrer que o destinatrio no o leia, no o veja ou, por qualquer
razo, dele no tome efetiva cincia. No importa. Ter-se- cumprido o que de direito se
exigia para a publicidade, ou seja, para a revelao do ato"
A publicidade ocorre pela insero do ato no Dirio Oficial ou por edital afixado no
lugar prprio para divulgao de atos pblicos, para conhecimento do pblico em geral e,
conseqentemente, incio da produo de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os
dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes
recursos administrativos e as aes judiciais prprias.
Princpio da eficincia
Discorrendo sobre o tema MEIRELLES (2004) aponta como sendo dever de eficincia aquele
que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e
rendimento funcional.
Exige resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades
dos administrados (pblico).
A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
A Administrao Pblica atua mediante seus AGENTES, seus RGOS, suas ENTIDADES
e atravs de TERCEIROS. Quando tratamos da organizao administrativa enfocamos
preponderantemente os rgos e as entidades.
RGOS "so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais,
atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem" (Hely
Lopes Meirelles).
Os elementos componentes dos rgos so: (a) funes ou competncias; (b) agentes e (c)
cargos.
As principais caractersticas dos rgos so:
(a) no tm personalidade jurdica (no podem exercer direitos e obrigaes em nome
prprio);
(b) expressam a vontade da entidade a que pertencem (Unio, Estado, Municpio);
(c) so meios ou instrumentos de ao das pessoas jurdicas;
(d) so dotados de competncias ou atribuies especficas.
rgos independentes (que representam os poderes do Estado) e dos rgos autnomos (que
so os auxiliares imediatos dos rgos independentes). Exemplos: Presidente da Repblica,
Senadores, Governadores, Deputados, Prefeitos, Juzes, Ministros, etc.
Exercem funes e mandatos temporrios; no so funcionrios nem servidores
pblicos, exceto para fins penais, caso cometam crimes contra a Administrao Pblica;
REFERNCIAS:
GRANZOTTO, Alexandre Jos.Resumo Direito Administrativo. 2002. Disponvel em
apostilas.netsaber.com.br/apostilas/203.do