Jawdat Abu-El-Haj *

Robert Dahl (1915-2014):

poder poltico, liberalizao e contestao nas democracias

Political power, liberalization and contestation in democracies

No dia 4 de fevereiro morreu Robert Dahl, decano da cincia poltica

americana. Nascido em Inwood, Iowa, em 1915 e criado em Skagway, Alaska,
concluiu a sua graduao na Universidade de Washington e seu doutora-
mento em Cincia Poltica na Universidade de Yale em 1940. Militante do
sindicato International Longshore and Warehouse Union, identificava-se
como jovem seguidor do socialismo democrtico de Norman Thomas, do
Partido Socialista Americano. Em 1946, aps o servio militar obrigatrio
durante a Segunda Guerra Mundial, retornou a Yale como professor de teoria
poltica. Ao longo das seis dcadas de vida acadmica na sua alma mater, Dahl
se transformou no mais reconhecido terico da democracia, agraciado com
os prmios Talcott Parsons, Woodrow Wilson Foundation, James Madison
e Johan Skytte, alm de ter recebido bolsas da Guggenheim Fellowship e do
Center for the Advanced Behavioral Sciences da Universidade de Stanford,
como senior fellow. Em 1967, foi eleito presidente da Associao Americana
de Cincia Poltica.
Mais do que as condecoraes, Robert Dahl entrou para a histria como
protagonista de picas polmicas intelectuais com Floyd Hunter, C. Wright
Mills e Peter Bachrach, debatendo o poder poltico, a natureza das elites di-
rigentes e as formas de participao democrtica e produzindo 23 clssicos
da teoria democrtica.
*
professor do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal do Cear (Fortaleza, CE, Brasil).
E-mail: jawdatab@gmail.com
Revista Brasileira de Cincia Poltica, n13. Braslia, janeiro - abril de 2014, pp. 7-17.

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De onde veio a perseverana de Robert Dahl? Primeiro, o enfoque prin-

cipal de toda a sua obra permaneceu nos temas clssicos da teoria democr-
tica: poder poltico, incluso, liberalizao, contestao etc. Enquanto seus
pares mergulhavam em disputas metodolgicas, clculos abstratos e jargo
profissional, Dahl subordinava as tcnicas de pesquisa compreenso a
respeito de quem influenciava e dirigia a poltica na democracia. Segundo,
apesar de ter sido um jovem militante socialista e pluralista na maturidade,
Dahl resistiu tentao ideolgica, prosseguindo na investigao emprica,
na clareza conceitual e na constante autocrtica, rara nessa rea.
A obstinao de Dahl pela comprovao emprica, a exatido conceitual
e o rigor dedutivo lhe atraiu numerosas crticas. Os conservadores o acusa-
vam de ser simpatizante dos democratas, distorcendo fatos para legitimar
candidaturas populares. Para os crticos da esquerda, no passava de um
intelectual orgnico das classes dominantes, defensor da alienao poltica,
da apatia eleitoral e do dirigismo poltico.
Em geral Dahl ignorava os conservadores. Mas sempre lembrava esquer-
da que a igualdade poltica permanecia como meta de sua obra. Associava a
qualidade da poliarquia (ou a democracia real existente) sua aproximao
da democracia clssica, definida por ele como um governo que assegura di-
reitos, liberdades e oportunidades para uma efetiva participao e influncia
direta sobre as decises polticas. Admitia, no entanto, que jamais aceitara o
determinismo econmico da vida poltica predominante na esquerda mar-
xista. Para Dahl, os destinos da sociedade, seu bem-estar e paz social residem
no poder, na natureza das elites e em quem influencia as decises polticas.
A primazia da poltica na obra de Robert Dahl percorreu cinco fases mar-
cadas por memorveis livros, pontos de referncia da anlise poltica moder-
na: 1) a fase utpica, da tese de doutoramento; 2) o conservadorismo a favor
da estabilidade; 3) a virada crtica durante os protestos civis; 4) a maturidade
metodolgica da poliarquia; e 5) a crtica radical ordem constitucional.

A utopia da autogesto
Os artigos da dcada de 1940, captulos da sua tese de doutoramento,
analisam as duas principais narrativas e programas socialistas: o trabalhismo
ingls e o socialismo sovitico. Para Dahl, o sucesso de qualquer programa
poltico depende da sustentabilidade dos seus resultados. Um programa
socialista no pode se contentar em reduzir as desigualdades por meios

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polticos, sem sustentar a igualdade como uma ordem social legtima e

consensual, compartilhada pelo conjunto dos cidados.
Para Dahl, o trabalhismo ingls e o socialismo sovitico fracassaram nessa
misso. O erro dos dois programas se deu pela adeso ao determinismo eco-
nmico. A raiz das desigualdades, para ambos, residia na propriedade privada
dos meios de produo. Diferenciavam-se, no entanto, pelos meios polticos.
Para os soviticos, uma brusca estatizao dos meios de produo sob a
autoridade de um partido nico seria suficiente para iniciar uma evoluo
gradual e ininterrupta que derivaria numa sociedade sem classes. O grupo
hegemnico do trabalhismo adotou uma opo mais branda. Disputava as
eleies, acumulava vitrias polticas e avanava numa gradual estatizao
sob o comando de uma tecnocracia gerencial.
Dahl comenta que, apesar das divergncias relativas aos meios, ambos
almejavam uma aglomerao do poder econmico, poltico e social sob um
nico comando. Para o terico, a anttese da igualdade a concentrao do
poder. Somente com a disperso dos recursos econmicos (a distribuio
equitativa de renda), sociais (participao dos empregados no gerenciamento
das unidades produtivas) e polticos (voto igual) o socialismo se sustentaria
como uma ordem social legtima.
Essa primeira incurso na efetividade da disperso-concentrao do
poder poltico sobre a interao dos cidados com a elite poltica domina
a sua obra na dcada de 1950 e polariza o debate americano entre elitistas
e pluralistas.

Fase conservadora
O temor Unio Sovitica levou Dahl ao conservadorismo. Enquanto
o jovem Dahl defendia a autogesto, a distribuio de renda e a igualdade
poltica, na fase seguinte preferiu a estabilidade poltica, o incrementalismo
democrtico e o hbrido americano. Esse perodo abrangeu o texto Um
prefcio teoria democrtica, as polmicas com Floyd Hunter e C. Wright
Mills e a obra Who governs? (Quem governa?).
No Prefcio, Dahl extraiu as premissas axiolgicas das concepes ma-
disoniana e populista da democracia e em seguida formulou os princpios
da democracia real existente, a poliarquia. Para Madison, na ausncia de
salvaguardas institucionais, toda sociedade humana est sujeita tirania,
dada a natureza hobbesiana dos sujeitos. Nos regimes republicanos, a ame-

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aa tirnica reside na maioria. O remdio poltico passa pela adoo de trs

mecanismos institucionais: a separao dos poderes (executivo, legislativo
e judicirio); as eleies competitivas (a regra para formar governos); e o
federalismo. Madison ainda visualizava uma vida cvica local reservada aos
poucos proprietrios privados.
Para Dahl, a soluo madisoniana evita a tirania, no entanto leva a uma
repblica oligrquica na ausncia de direitos polticos universais. Na fr-
mula de Madison no existem salvaguardas contra acordos informais entre
minorias influentes para se apropriar do poder poltico em detrimento das
preferncias da maioria. A soluo para o impasse madisoniano, na opinio
de Dahl, se encontrava nos trs princpios da democracia populista: 1) a
soberania popular somente existe pela igualdade poltica (voto universal);
2) as escolhas vencedoras da maioria se transformam na opo oficial; e 3) o
princpio da maioria dos votos se torna a nica regra vlida na vida poltica.
Da sntese das democracias madisoniana e populista, Dahl formulou os
trs princpios da poliarquia, sedimentados em oito procedimentos:
I. A igualdade poltica (incluso): 1) transformar as preferncias polti-
cas dos cidados em votos; 2) assegurar a contagem de votos atribuindo a
eles pesos iguais; 3) declarar vencedora a alternativa que receber o maior
nmero de votos; 4) permitir a insero, a qualquer instncia, de alternati-
vas polticas alm das postas em votao; e 5) garantir acesso informao
antes da votao.
II. A competitividade eleitoral (contestao) existe sob duas condies: 6)
as alternativas mais votadas em eleies peridicas implicam no deslocamen-
to de todas as outras da agenda; e 7) os eleitos tm o direito de implementar
as suas alternativas.
III. A responsabilidade pblica implica que: 8) os vencedores sero obriga-
dos a implementar seus programas, ou qualquer ajustamento dos programas
vencedores demanda uma repetio dos sete procedimentos anteriores.
Paralelamente elaborao do tipo ideal da poliarquia, Dahl travou a
polmica sobre o poder poltico com Floyd Hunter e C. Wright Mills. Dessa
troca surgiu a sua metodologia de investigao aplicada ao estudo do poder
local de New Haven. O primeiro alvo de Dahl foi a Community Power Struc-
ture (estrutura de poder da comunidade) de Floyd Hunter. Com base em sua
experincia como diretor do Conselho Comunitrio de Atlanta e aplicando
o mtodo reputacional, Hunter mapeou 40 grupos empresariais que influen-

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ciavam a opinio pblica e direcionavam os investimentos governamentais.

Para Hunter uma nova classe dirigente se cristalizava na vida comunitria
americana, formada por empresrios que influenciavam os valores sociais e
dominavam o poder poltico.
Enquanto Hunter recorria reputao para identificar a elite dirigente, C.
Wright Mills adotava o mtodo posicional de Weber. Para Mills a autoridade
gerencial substituiu a propriedade privada dos meios de produo como o
recurso de poder no capitalismo corporativo. A circulao da elite gerencial
entre as posies de autoridade nas grandes organizaes burocrticas pro-
movia uma conscincia coletiva remanescente da burguesia do sculo XIX.
Gradualmente se cristalizou uma elite de poder que apropriava os meios
polticos para seus fins privados.
Para Dahl a reputao de Hunter e a posio de Mills descreviam po-
tencialidades latentes, mas no necessariamente o exerccio do poder. A
potencialidade implica que A tem poder sobre B quando A tem condies que
levam B a realizar algo que em outras circunstancias no faria. O exerccio do
poder depende do resultado da ao, ou seja, quando A consegue de forma
bem-sucedida obrigar B a realizar algo que no faria em outras circunstncias.
Em outras palavras, quando A determina o comportamento de B.
Para revelar a natureza do poder, o pesquisador precisa documentar a
direo e a sustentabilidade da ao, tendo trs pr-requisitos: 1) identificar
um grupo coeso bem cristalizado; 2) escolher uma amostra de decises po-
lticas do grupo que prevaleceram contra outras decises; e 3) mostrar que
a prevalncia dessas decises no foi aleatria mas constante. A escolha das
decises polticas pesquisadas deveria priorizar: 1) abrangncia, o nmero
de pessoas afetadas, 2) extenso do beneficiamento da deciso; 3) efetividade
das decises sobre o cotidiano dos cidados, 4) mudanas que as decises
determinaram sobre as expectativas de vida, status, renda, bem-estar etc. do
pblico alvo; e 5) prioridade s decises governamentais.
Das criticas a Hunter e Mills, Dahl desenhou a metodologia da pesquisa
de Who governs?, realizada entre 1957 e 1959 na cidade de New Haven, o
bero da Universidade de Yale. Junto a Nelson Polsby e Raymond Wolfinger,
Dahl indagou sobre a natureza da elite local, a fonte do seu poder e como se
sustenta na liderana da sociedade. Como resposta, os trs pesquisadores
reconstruram a histria da cidade, levantaram biografias e estatsticas, leram
jornais e analisaram atas e registros oficiais da prefeitura, cmara municipal,

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clubes sociais e conselho financeiro, alm de realizar entrevistas abertas com

membros das elites (cidados de prestgio).
A partir dos registros de scios de clubes sociais, Dahl identificou 231
famlias de influncia social (em igrejas, clubes, universidades e entidades
filantrpicas) e 238 famlias de grande fortuna. O cruzamento dos dados
mostrou que somente 24 famlias faziam parte das duas categorias. Concluiu
que a vinculao entre as elites econmica e social era irrelevante. A segunda
dvida era se essas elites influenciavam o governo municipal. Os dados nova-
mente mostravam que menos de 5% dos cargos polticos eram ocupados por
empresrios ou polticos apoiados por entidades empresariais ou por pessoas
de elevado prestgio social. Dahl questionou se a ausncia de uma coesa elite
do poder era uma novidade na histria de New Haven. Voltou ento origem
da cidade, em 1784, estabelecendo o perfil da elite fundadora. Concluiu que
sim, existia uma classe dominante, formada por famlias fundadoras que
controlavam a economia local, influenciavam a vida social, educacional e
religiosa e mandavam no governo municipal. O que teria, ento, ocorrido
para o desaparecimento da elite dominante em New Haven?
Dahl aponta duas transies no seio das elites locais. O domnio econmi-
co das antigas elites foi abalado por volta de 1840, quando a industrializao
atraiu um novo grupo de empreendedores. A guerra civil intensificou a indus-
trializao. As tradicionais famlias perderam o controle econmico da cidade
e sofreram uma queda na influncia poltica. Os novos industriais, influentes
entre a nova massa operria, dominaram a vida poltica. No decorrer dessa
transio as antigas famlias sustentavam a liderana social, enquanto os
empresrios comandavam a vida econmica e o governo municipal.
Por volta de 1900 uma segunda fragmentao dos recursos do poder
ocorreu com o ingresso dos ex-plebe na vida poltica. Filhos de operrios, de
imigrantes e das baixas classes mdias disputaram e ganharam as nomeaes
partidrias. Os industriais foram incapazes de sustentar o domnio da poltica.
Para Dahl, a aquisio de recursos polticos mais fcil do que a de recursos
econmicos e sociais. Enquanto a acumulao de fortunas e prestgio social
demanda tempo, os recursos polticos so gerados em conjunturas eleitorais.
Alm disso, os recursos econmicos e sociais so repassados de uma gerao
a outra, enquanto os recursos polticos dependem de habilidades pessoais.
Com a ascenso poltica dos ex-plebes, se intensificou a incluso. Logo
aps as primeiras vitrias eleitorais, os novos polticos expandiram as filiaes

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partidrias, lanaram polticas assistenciais contra a pobreza e urbanizaram

os bairros operrios. Nessa transio ocorreu a definitiva fragmentao do
comando dos diversos recursos do poder. As antigas famlias predominavam
nas instituies sociais, os empreendedores dirigiam a produo industrial
e a ex-plebe comandava a vida poltica. Com a fragmentao do poder
progrediu a incluso poltica das massas urbanas.
Em 1953, a eleio do prefeito democrata Richard Lee foi um marco da
poliarquia em New Haven. Lee, filho de operrios industriais com apenas o
segundo grau, inicia a transio de uma poltica voluntria de incluso po-
ltica incluso definitiva estrutural, com a formao de uma ampla aliana
entre os descendentes dos imigrantes italianos e os negros. O prefeito no-
meia polticos das duas comunidades para cargos de liderana e inicia uma
macia urbanizao nos bairros de baixa renda e amplos investimentos na
educao pblica. Durante os quatro mandatos de Lee, a influncia das elites
econmicas e sociais diminui ao ponto da insignificncia. Lee se tornou um
smbolo de uma nova gerao de prefeitos comprometidos com a incluso
urbana. Durante a sua campanha presidencial, John Kennedy adotou a po-
ltica urbana de Lee como parte do seu programa oficial para revitalizar as
cidades americanas.
A partir da pesquisa emprica, Dahl mostrou a validade da sua teoria
pluralista contra os pessimistas: a disperso do poder (liberalizao) promove
a incluso, e quem governa influencia os fluxos sociais, a legitimidade e os
valores polticos.
Enquanto em Who governs? a liberalizao do poder era a varivel de-
terminante para a incluso, nas duas obras posteriores, After the revolution?
(Depois da revoluo?) e Poliarquia, a incluso (igualdade) passa a ocupar
o centro da dinmica poltica. O primeiro, escrito durante seu mandato na
presidncia da Associao Americana de Cincia Poltica (1967-1968), foi
influenciado pela conturbada dcada de 1960. O segundo foi a sua ambi-
ciosa tentativa de formular uma teoria geral das transies democrticas
em escala mundial.

A virada crtica: o retorno igualdade poltica

No seu pronunciamento presidencial na Associao Americana de
Cincia Poltica, em 1967, posteriormente transformada na obra After the
revolution?, Dahl se preocupa com a relutncia da poliarquia americana em

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expandir a incluso. Eram os anos dos protestos civis, das crticas de jovens
cientistas polticos ao formalismo universitrio e da avalanche de relatrios
sobre a pobreza nas cidades americanas. Durante o encontro de 1967, os
nimos se acirraram quando o Caucus for a New Political Science, o grupo
dos radicalizados jovens pesquisadores, acusou a cincia poltica de perder a
relevncia social ao mergulhar no formalismo metodolgico. Apesar de Dahl
no apoiar diretamente o Caucus, falava uma linguagem similar. O dficit
democrtico do sistema poltico, na sua opinio, era fruto do abandono dos
temas centrais da vida poltica: poder, oligarquia, hegemonia, contestao,
participao, igualdade, incluso etc. Esses conceitos passaram a compor o
livro Poliarquia, a sua mais ambiciosa obra, que visava formular uma teoria
geral das transies democrticas na modernidade.

Poliarquia: maturidade metodolgica

Para Dahl a poliarquia o mais eficaz regime poltico, dado que: 1) garante
as liberdades individuais; 2) permite a canalizao das preferncias polticas
de todos os estratos sociais; 3) facilita a participao e acesso s decises
governamentais; 4) multiplica as opes da vida poltica; e 5) demonstra
a menor violncia entre todos os arranjos do poder. Dahl enumera as oito
condies das poliarquias: 1) a liberdade para formar e se filiar a organiza-
es; 2) liberdade de expresso; 3) o direito ao voto; 4) a elegibilidade; 5) a
competio poltica pela preferncia dos eleitores; 6) o acesso informao;
7) as eleies livres e justas; e 8) as instituies governamentais que elaboram
polticas de acordo com as preferncias dos eleitores.
Alm das poliarquias existem outros trs regimes: 1) hegemonia fechada,
situao na qual no h contestao (sem eleies competitivas) nem inclu-
so (sem direitos a participao poltica); 2) hegemonia inclusiva, sistema
poltico no qual no h contestao (sem eleies competitivas), mas existe a
incluso (com direitos da participao poltica); e 3) oligarquia competitiva,
quadro poltico no qual existe contestao (eleies competitivas), mas sem
incluso (sem direitos universais participao poltica).
A democratizao desses trs regimes ocorreu por intermdio de trs
oportunidades: 1) quando a liberalizao antecedeu a incluso (Inglaterra e
Sucia); 2) o inverso, quando a incluso antecipou a liberalizao (Alemanha);
e 3) quando ocorreu uma simultaneidade entre a contestao e a incluso, o
tpico caso da Revoluo Francesa. A primeira transio a mais segura e

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corresponde ao caso de New Haven. Caracteriza-se pela estabilidade, incre-

mentalismo e baixo conflito. Os outros dois caminhos so menos estveis,
revelados pela conturbada vida poltica europeia. Esses regimes demandam
uma permanente vigilncia democrtica contra as tendncias inatas da
concentrao dos poderes polticos e econmicos. Dahl documentou dois
intervalos das transies democrticas. A primeira ocorreu entre o final do
sculo XIX e a Primeira Guerra Mundial, quando os regimes hegemnicos
e oligrquicos competitivos se tornaram semipoliarquias. A segunda tran-
sio, da semipoliarquia poliarquia, se iniciou com a grande depresso,
consolidando-se com o welfare state.
O motor de todas as transies se encontra na contestao poltica, uma
situao propiciada pela descentralizao dos recursos do poder poltico,
econmico e social. Concretamente significa: 1) negar o uso da violncia
poltica e da depravao econmica tanto ao governo quanto oposio;
2) promover relativa igualdade de renda e descentralizao econmica; 3)
mais do que assegurar os mercados competitivos, promover a autogesto;
e 4) evitar a centralizao gerencial das unidades econmicas privadas ou
estatais (veja tambm Um prefcio democracia econmica).
A prioridade dada descentralizao dos recursos do poder levou Dahl
a colidir com a teoria poltica da modernizao, a noo de que o aumento
de renda per capita nas sociedades industriais apazigua os conflitos polti-
cos e garante a estabilidade institucional, consolidando a democracia. Para
essa escola a prioridade deveria ser dada ao desenvolvimento econmico
como preldio democratizao. Para Dahl, ocorre o inverso. As tran-
sies democrticas dos pioneiros da poliarquia EUA, Austrlia, Nova
Zelndia, Canad e pases escandinavos se concretizaram no sculo
XIX, em plena fase agrria. A contestao aliada incluso foi o motor da
decolagem econmica.
Dahl termina o livro antecipando as polmicas da globalizao. Previa
que os contatos culturais provocariam uma inusitada tenso nas poliarquias,
tornando a incluso mais complexa do que em pocas anteriores, quando
existia homogeneidade cultural, religiosa e tnica. A nova incluso alia
cultura e poltica, demandando revises de conceitos chave da identidade
nacional, das tradies institucionais e das narrativas dominantes. O tema das
dificuldades da democratizao das plenas poliarquias foi a ltima incurso
de Dahl, aprofundando sua criticidade s instituies formais.

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A crtica da ordem constitucional

Os polmicos resultados da eleio presidencial americana de 2000 servi-
ram como pano de fundo para seu mais polmico livro, How democratic is the
American Constitution? (Quo democrtica a Constituio Americana?).
Para a maioria dos observadores, a discrepncia entre os resultados do voto
direto da maioria dos eleitores e a escolha minoritria do colgio eleitoral
era uma anomalia do sistema eleitoral. Porm, para Dahl, a questo era mais
profunda, remetendo s tendncias oligrquicas embutidas na Constituio.
Essa arrojada crtica ao documento mais reverenciado da Amrica, escrita
por Dahl aos 88 anos, atribua a divergncia entre a igualdade poltica e
os mecanismos institucionais na eleio presidencial de 2000 natureza
anti-igualitria predominante numa Constituio escrita para preservar os
privilgios de uma minoria de proprietrios contra a maioria dos cidados
comuns. Os dois mentores da carta de 1787, os liberais Madison e Hamilton,
crentes nos direitos iguais, pactuaram com as classes privilegiadas em troca
da integridade territorial da federao. Desde ento os avanos democrti-
cos obtidos pela sociedade americana emanavam da presso dos cidados
comuns para afirmar seus direitos a autogoverno, frequentemente contra a
prpria Constituio.
Dahl identificou sete princpios encontrados da Constituio adotados
para esvaziar os direitos iguais: 1) legitimidade do escravismo, abandonado
aps uma sanguinria guerra civil; 2) preservao de barreiras constitu-
cionais (poll tax) apoiadas pelo Supremo contra a extenso do sufrgio s
minorias e anuladas somente em 1964; 3) manuteno da instituio do
colgio eleitoral; 4) sistema legislativo bicameral que beneficiava as oligar-
quias dos pequenos estados; 5) eleio indireta, at 1913, dos senadores
pelas assembleias estaduais; 6) direitos dos estados de adotar leis prprias
inquestionveis pelo Congresso; e 7) um Supremo Federal empossado pela
elite poltica com poderes para decretar a inconstitucionalidade de qualquer
lei aprovada democraticamente.
Indiretamente, Dahl, na sua ltima obra, se aproxima da teoria elitista do
seu rival C. Wright Mills, ao conceber o sistema poltico como uma barreira
contra os avanos dos direitos iguais. Porm, diferentemente de Mills, Dahl
jamais renunciou a seu otimismo pela democracia. Enquanto Mills atribua
aos intelectuais pblicos a misso de contestar e revelar os mecanismos da
dominao, Dahl apostou nos instintos igualitrios do cidado comum.

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Na sua ltima entrevista, aos 95 anos, lcido, falante e mais sbio do que
nunca, lembrava o bom senso dos porturios de Skagway. Nessa massa de
trabalhadores, tidos como uma multido errtica, manipulvel e autoritria,
identificava a nica garantia da democracia.
Morreu Robert Dahl, mas seu projeto de recuperar a igualdade polti-
ca como princpio fundador da democracia continua vivo, bem vivo nos
tempos atuais, de um poder poltico encastelado, distante das preferncias
pblicas, mas tambm de cidados combativos, insubmissos e intransigentes
na defesa dos seus direitos inalienveis de participar e moldar os rumos das
suas sociedades.

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