DEMOCRACIA DELEGATIVA?

Guillermo O'Donnell

Preliminares As pginas seguintes so

um produto parcial e pre-
liminar de uma pesquisa
que estou atualmente rea-
lizando. A despeito dessas
insuficincias, decidi pu-
Tento aqui descrever um "novo animal", um subtipo das democracias blicar este texto porque a
apresentao, em vrios
existentes, que no foi at agora teorizado. Como acontece frequentemente, seminrios j realizados,
das idias aqui contidas
so muitas as semelhanas deste com outros animais j identificados alguns suscitou bastante interesse
e polmica. Como penso
casos esto no limite entre o primeiro e alguns tipos do ltimo. Todavia, me que, nos tpicos que sero
convenci de que as diferenas so suficientemente importantes para tentar discutidos abaixo, precisa-
mos de muita pesquisa e
essa descrio. Em segundo lugar, o desenho de limites ntidos entre esses clarificao conceitual,
apresento este texto como
tipos depende de trabalho emprico e, tambm, de um trabalho analtico mais o que ele um texto de
trabalho voltado para
refinado, que ainda estou realizando. Em terceiro lugar, se este realmente gerar pesquisas e discus-
ses que acho muito ne-
um animal novo (e no um membro de uma famlia j conhecida, ou uma cessrias.
O presente trabalho feito
forma evanescente demais para merecer conceitualizao), a ordenao de no quadro do projeto
"East-South System Trans-
seus relacionamentos com outros fatores o que causa, ou efeito, ou mera formation", dirigido por
correlao seria a maneira de fazer o exerccio realmente interessante. Adam Przeworski. A pes-
quisa para este texto foi fi-
Como o leitor ver nas pginas seguintes, muitas de minhas opinies a esse nanciada por recursos
para pesquisas gerais do
respeito so ainda tentativas, e eu no procuro especificar vrias das relaes Helen Kellogg lnstitute da
Universidade de Notre
causais que esto implicadas no argumento. Dame, alm de auxlios da
Ford Foundation e do In-
Em textos, encontros e discusses, aqueles de ns que trabalharam ternational Development
Research Centre, para o
com as transies e a consolidao democrtica disseram repetidas vezes que, "Grupo de Estudos Polti-
cos" do Cebrap. Agradeo
j que seria obviamente errado supor uma finalidade comum a esses proces- por estes apoios.
sos, precisvamos de uma tipologia das democracias. Alguns esforos impor-
tantes foram feitos1, centrados nas consequncias, em termos de tipos de (1) Karl, Terry Lynn e
Schmitter, Philippe C.,
democracia e padres de polticas pblicas, de vrios caminhos para a demo- "Modes of Transition and
Types of Democracy in
cratizao. Mas, ao contrrio do que eu esperava encontrar, meu trabalho em Latin America, Southern &
Eastern Europe", Stanford
curso sugere que os fatores mais decisivos para gerar vrios tipos de demo- University, Department of
Political Science, 1990,
cracia no so tanto aqueles relacionados com as caractersticas do processo mirneo.
de transio do regime autoritrio. Parecem ter mais peso, de um lado, fatores
histricos de longo prazo e, de outro, o grau de profundidade da crise
KKKKKKKKKKKK
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DEMOCRACIA DELEGATIVA?

scio-econmica que os governos democrticos recentemente instalados

herdam.
Os principais pontos de meu argumento so: (1) as teorias e tipologias
da democracia existentes se referem democracia representativa tal como
praticada, com todas as suas variaes e subtipos, pelos pases capitalistas
desenvolvidos; (2) algumas democracias recm-instaladas (Argentina, Brasil,
Peru, Equador e Bolvia, mais as Filipinas e a Coria do Sul, e provavelmente
alguns pases da Europa Central e Oriental, hoje mais claramente a Polnia)
so democracias, no sentido de que eles cumprem os critrios de Robert Dahl
para a definio de poliarquia2; (3) mas essas democracias no so nem (2) Dahl, Robert, Poly-
archy, Participation and
parecem estar caminhando para isso democracias representativas; elas Opposition, New Haven,
Yale University Press,
apresentam um conjunto de caractersticas que me deixam tentado a cham- 1971; e Democracy and its
Critics, New Haven, Yale
las de democracias delegativas; (4) as democracias delegativas no so University Press, 1989.
democracias consolidadas ou institucionalizadas, mas podem ser duradou-
ras. Na maioria dos casos no se vislumbram ameaas iminentes de uma
regresso autoritria aberta, mas tampouco se vislumbram avanos em dire-
o a uma representatividade institucionalizada; (5) finalmente, argumento
que estamos em presena de um importante efeito de interao: a profunda
crise social e econmica que a maioria desses pases herdou de seus anteces-
sores autoritrios multiplica poderosamente as consequncias de certas con-
cepes e prticas que conduzem na direo da democracia delegativa, e no
representativa.
Enunciarei agora, de maneira breve, alguns critrios que fundamentam
meu argumento anterior3. (3) Questionei essas vi-
ses em Reis, Fbio Wan-
a) A instalao de um governo democraticamente eleito abre caminho derley e O'Donnell, Guil-
lermo, orgs., A Democra-
para uma "segunda transio", provavelmente mais demorada e at mesmo cia no Brasil. Dilemas e
Perspectivas, So Paulo,
mais complexa que a transio do regime autoritrio. Editora Vrtice, 1988.
b) Espera-se que essa segunda transio seja de um governo democra-
ticamente eleito para um regime democrtico ou, o que equivalente, para
uma democracia institucionalizada consolidada.
c) Nada garante que essa segunda transio ser feita: novas democra-
cias podem regredir para o regime autoritrio, ou podem atolar-se em uma
situao frgil e incerta. Essa situao pode ser duradoura, pode inclusive no
abrir caminhos para a realizao de formas mais institucionalizadas de demo-
cracia.
d) O elemento decisivo para determinar o resultado da segunda tran-
sio o sucesso ou fracasso na construo de um conjunto de instituies
democrticas que se tornem importantes pontos decisrios no fluxo do poder
poltico.
e) Tal resultado fundamentalmente condicionado pelas polticas
pblicas e pelas estratgias polticas de vrios agentes, que incorporem o
reconhecimento de um interesse superior comum na tarefa de construo
institucional democrtica. Os casos contemporneos bem-sucedidos mostra-
ram grande cuidado, por parte de uma coalizo suficientemente poderosa de
lderes polticos, em avanar para a criao e o fortalecimento de instituies
polticas democrticas e, em menor medida, de representao de interesses.
kkkkkkkkkk
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 NOVOS ESTUDOS N 31 OUTUBRO DE 1991

Essas realizaes, por sua vez, facilitaram o tratamento com razovel sucesso
dos srios problemas sociais e econmicos herdados dos antecessores auto-
ritrios a Espanha mais claramente, Portugal embora no imediatamente
aps a instalao democrtica, o Uruguai e, de acordo com todas as indica-
es at agora, o Chile.
f) O Ao contrrio, os casos que mencionei no incio desta seo
nem alcanaram progresso institucional nem eficcia governamental no
enfrenta-mento de suas respectivas crises sociais e econmicas. A maioria
desses casos se enquadra na categoria de democracia delegativa.
Antes de tratar de alguns dos temas decorrentes das enunciaes
precedentes, devo fazer uma digresso sobre o que entendo por instituies
e institucionalizao.

Sobre instituies

Instituies so padres regularizados de interao que so conheci-

dos, praticados e aceitos regularmente (embora no necessariamente aprova-
dos normativamente) por agentes sociais dados, que, em virtude dessas
caractersticas, esperam continuar interagindo sob as regras e normas incor-
poradas (formal ou informalmente) nesses padres. s vezes, mas no neces-
sariamente, as instituies se tornam organizaes formais; materializam-se
em edifcios, carimbos, rituais, e pessoas que ocupam funes que as autori-
zam a "falar pela" organizao.
O que me preocupa aqui um subconjunto: as instituies democrti-
cas. Sua definio evasiva, de modo que delimitarei o conceito por meio de
algumas aproximaes. Para comear, instituies democrticas so institui-
es polticas num sentido amplo; elas tm uma relao direta e reconhecvel
com os principais temas da poltica: a tomada de decises que so obrigatrias
num dado territrio, os canais de acesso a essas decises e s funes de
governo que possibilitam tom-las, e a moldagem dos interesses e identidades
que reivindicam acesso a esses canais e decises. Os limites entre o que e o
que no uma instituio poltica so nebulosos, e tendem a variar com o
passar do tempo e de pas para pas. Essa uma questo emprica e terica
interessante: diz respeito ao fato de que as instituies podem ser ou no
politizadas em vrios tipos e estgios de democratizao.
Uma segunda aproximao necessria: algumas instituies polticas
so organizaes formais pertencentes rede constitucional de uma poliar-
quia; estas incluem o Congresso, o Judicirio, e pelo menos mais de um
partido poltico. Outras, como eleies limpas, tm uma continuidade organi-
zacional intermitente, mas nem por isso so menos indispensveis. Quanto a
estas, obviamente, a questo como elas funcionam de fato: so realmente
pontos decisrios importantes nos fluxos de influncia, presso e tomada de
decises pblicas? Se no so, quais as consequncias para o processo
poltico geral?
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DEMOCRACIA DELEGATIVA?

Outros nveis indispensveis para o funcionamento da democracia nas

sociedades contemporneas os que se relacionam formao e represen-
tao de identidades e interesses coletivos podem ou no ser instituciona-
lizados, ou podem funcionar s para uma parcela limitada dos setores
potencialmente relevantes. Por meio de arranjos pluralistas ou (especial-
mente) neocorporativistas, esses padres so altamente institucionalizados
nas democracias consolidadas.
Passo agora a descrever algumas caractersticas de um arcabouo
institucional efetivo.
1) As instituies incorporam e excluem. As instituies estabelecem
quais agentes, com base em que recursos, demandas e procedimentos, so
aceitos como vozes vlidas em seus processos de deciso, tanto na tomada de
decises como em sua implementao. Esses so necessariamente critrios
seletivos, que se adaptam (e favorecem) a alguns agentes, podem levar outros
a se reformarem para cumpri-los, e que, por vrias razes, podem ser impos-
sveis de cumprir, ou inaceitveis, para outros. O escopo de uma instituio
o grau em que ela de fato incorpora e exclui um conjunto de agentes
potencialmente relevantes.
2) As instituies conformam a distribuio de probabilidade de resul-
tados. Como observou Adam Przeworski4, as instituies s processam certos (4) Ver, especialmente,
Przeworski, Adam, The
atores e recursos, e o fazem sob certas regras. Isso predetermina o espectro State and the Economy
under Capitalism, Nova
de resultados viveis, e a probabilidade dos que esto no espectro. As York, Harwood Academic
instituies democrticas, por exemplo, impedem o uso ou a ameaa de fora, Publishers, 1990; e "De-
mocracy as a Contingent
e os resultados que geraria. Por outro lado, o subconjunto de instituies Outcome of Conflicts", in
Elster, Jon e Slagstad,
democrticas baseadas na universalidade do voto, como argumentaram Phi- Rume, orgs., Constitutio-
nalism and Democracy,
lippe Schmitter e Wolfgang Streeck5, no bom para processar intensidades Cambridge, Cambridge
University Press, 1988, pp.
de preferncias. As instituies de representao de interesses chegam mais 59-80.
prximo desse processamento, embora custa do universalismo do voto e do (5) Streeck, Wolfgang e
Schmitter, Philippe C.,
princpio de cidadania e, frequentemente, da democraticidade de seus pa- "Community, Market, Sta-
te and Associations?
dres de tomada de deciso. The Prospective Contribu-
3) As instituies tendem a agregar e a estabilizar essa agregao tion of Interest Gover-
nance to Social Order", in
o nvel de ao e organizao dos agentes que interagem com elas. As Streeck, Wolfgang e
Schmitter, Philippe C.,
regras estabelecidas pelas instituies influenciam decises estratgicas dos orgs., Private Interest Go-
vernment. Beyond Market
agentes quanto ao grau de agregao em que mais eficaz (em termos da and State, Londres, Sage
Publications, 1985, pp. 1-
probabilidade de resultados favorveis) eles agirem. As instituies ou 29.
mais precisamente, as pessoas em papis institucionais que as autorizam a
tomar decises que so atribudas autoridade da instituio tm uma
capacidade limitada de processamento de informao e de atendimento.
Consequentemente, essas pessoas preferem interagir com um nmero relati-
vamente pequeno de agentes e questes de cada vez6. Essa tendncia (6) Ver, especialmente,
March, James e Olsen,
agregao outra razo para o lado excludente de qualquer instituio. James, Rediscovering Ins-
titutions. The Organiza-
4) As instituies induzem padres de representao. Pelas mesmas tional Basis of Politics,
Nova York, The Free
razes observadas, as instituies favorecem a transformao das mltiplas Press, 1989.
vozes potenciais de seus membros em algumas poucas vozes que podem
reivindicar o direito de falar como representantes daqueles. A representao
envolve, por um lado, o direito reconhecido de falar por alguns outros
kkkkkkkkkkkkkkkkkkkkk
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 NOVOS ESTUDOS N 31 OUTUBRO DE 1991

relevantes e, por outro lado, a capacidade de obter a concordncia desses

outros com o que o representante decide. medida que essa capacidade
demonstrada e as regras do jogo respeitadas, as instituies e os vrios
representantes que interagem desenvolvem interesse em sua persistncia
mtua como agentes interativos.
5) As instituies estabilizam os agentes/representantes e as expectati-
vas. Os lderes e representantes institucionais passam a esperar uns dos outros
comportamentos includos num escopo relativamente estreito de possibilida-
des, por parte de um conjunto de atores que eles esperam encontrar de novo
na rodada seguinte de interaes. Certos agentes podem no gostar do
estreitamento dos comportamentos esperados, mas eles percebem que des-
vios dessas expectativas provavelmente sero contraproducentes. Nesta situa-
o possvel dizer que uma instituio (que provavelmente j se tornou uma
organizao formal) forte: ela est em equilbrio, que ningum tem interesse
em mudar exceto de maneira gradual e basicamente consensual.
6) As instituies ampliam os horizontes temporais dos atores. A es-
tabilizao de agentes e expectativas envolve uma dimenso temporal: es-
pera-se que as interaes institucionalizadas continuem no futuro, mais
provavelmente entre o mesmo (ou alterado de maneira lenta ou bastante
previsvel) conjunto de agentes. Isso, juntamente com um alto nvel de
agregao de representao e de controle dos representados, constitui o
fundamento da "cooperao competitiva" que caracteriza as democracias
consolidadas: dilemas de prisioneiro podem ser superados, a barganha
facilitada, a compensao de vrios trade-offs ao longo do tempo se torna
vivel, e o atendimento sequencial de questes descarrega uma agenda de
outra forma inadministrvel. O estabelecimento dessas prticas leva a um
fortalecimento ainda maior da vontade de todos os atores relevantes de
reconhecerem uns aos outros como interlocutores vlidos, bem como a
aumentar o valor que eles conferem instituio que molda seus inter-rela-
cionamentos. Esse crculo virtuoso se completa quando todas as instituies
democrticas (ou a maioria delas) atingem no apenas um escopo e uma fora
razoveis, mas tambm, num nvel mais agregado, atingem a alta densidade
que resulta em relaes mtuas mltiplas, e estabilizadas, que situam essas
instituies como pontos decisrios importantes no processo poltico geral.
Ter surgido assim o regime de uma democracia institucionalizada (ou
consolidada).
Talvez uma boa maneira de resumir o que eu disse antes seja dizer que,
no funcionamento das complexas sociedades contemporneas, as instituies
polticas democrticas so um nvel decisivo de mediao e agregao entre,
de um lado, fatores estruturais e, de outro, no s pessoas mas tambm os
diversos agrupamentos nos quais a sociedade organiza seus mltiplos interes-
ses e identidades. Esse nvel institucional intermedirio tem impactos
importantes sobre os padres de organizao das pessoas, fazendo de algu-
mas delas vozes representativas no processo poltico, e excluindo outras. Esse
mesmo nvel tem impactos menos imediatos e menos detectveis, embora
importantes, sobre fatores estruturais, particularmente no que diz respeito s
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DEMOCRACIA DELEGATIVA?

mudanas que as decises pblicas e privadas podem provocar quando

formuladas com um horizonte de tempo apropriado. A institucionalizao
acarreta, de fato, custos pesados no s a excluso de muitas vozes, mas
tambm a recorrncia de pesadelos de burocratizao e aborrecimentos. A
alternativa, por sua vez, submerge a vida social e poltica no inferno de um
colossal dilema do prisioneiro.
Esta , certamente, uma descrio tpica ideal. Considero-a til para
esboar, por meio de contraste, as peculiaridades de uma situao caracteri-
zada por uma aguda escassez de instituies democrticas. Uma democracia
no institucionalizada caracterizada pelo escopo restrito (fundamental-
mente de base classista), pela fraqueza e pela baixa densidade de suas
instituies. Outras instituies, no formalizadas mas fortemente atuantes
especialmente o clientelismo, o patrimonialismo e, certamente, a corrupo
, tomam o lugar daquelas, juntamente com vrios padres de acesso direto
e altamente desagregado ao processo de tomada de deciso e implementao
de polticas pblicas.
Antes de passar prxima seo, necessrio assinalar um srio
problema: no h nenhuma teoria gentica das instituies satisfatria, muito
menos uma teoria da construo institucional democrtica. Embora vrias
correntes da literatura ofeream algumas observaes interessantes (e no
poucas generalizaes triviais), sabemos muito pouco a respeito de como e
por que certos tipos de instituies (especialmente as polticas) podem se
enraizar e iniciar o crculo virtuoso acima traado.

Rumo a uma caracterizao da democracia delegativa

As democracias delegativas se fundamentam em uma premissa bsica:

o (ou, eventualmente, a, isto , Corazn Aquino, Indira Ghandi e, em certa
medida, Isabel Pern) que ganha uma eleio presidencial autorizado a
governar o pas como lhe parecer conveniente e, na medida em que as rela-
es de poder existentes permitam, at o final de seu mandato. O presidente
a encarnao da nao, o principal fiador do interesse nacional, o qual cabe
a ele definir. O que ele faz no governo no precisa guardar nenhuma seme-
lhana com o que ele disse ou prometeu durante a campanha eleitoral ele
foi autorizado a governar como achar conveniente. Como essa figura paternal
tem de cuidar do conjunto da nao, quase bvio que sua sustentao no
pode advir de um partido; sua base poltica tem de ser um movimento, a
superao supostamente vibrante do facciosismo e dos conflitos que caracte-
rizam os partidos. Tipicamente, os candidados presidenciais vitoriosos nas
democracias delegativas se apresentam como estando acima de todas as par-
tes; isto , dos partidos polticos e dos interesses organizados. Como poderia
ser de outra forma para algum que afirma encarnar o conjunto da nao?
Nessa viso, outras instituies como o Congresso e o Judicirio
so incmodos que acompanham as vantagens internas e internacionais de
kkkkkkkkkkkkkk
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 NOVOS ESTUDOS N 31 OUTUBRO DE 1991

ser um presidente democraticamente eleito. A idia de obrigatoriedade de

prestar contas (accountability) a essas instituies, ou a outras organizaes
privadas ou semiprivadas, aparece como um impedimento desnecessrio
plena autoridade que o presidente recebeu a delegao de exercer.
A democracia delegativa no alheia tradio democrtica. Na
verdade, ela mais democrtica, embora menos liberal, que a democracia
representativa. A democracia delegativa fortemente majoritria: democracia
a constituio, era eleies limpas, de uma maioria que autoriza algum a
se tornar, por um determinado nmero de anos, a encarnao e o intrprete
dos altos interesses da nao. Frequentemente, as democracias delegativas
usam artifcios como eleies em dois turnos: se as eleies no geram
diretamente uma maioria, essa maioria tem de ser criada para sustentar o mito
da delegao legtima. Alm do mais, a democracia delegativa fortemente
individualista, porm com um corte mais hobbesiano do que lockiano: pres-
supe-se que os eleitores escolhem, independentemente de suas identidades
e filiaes, a pessoa que mais adequada para cuidar dos destinos do pas.
As eleies em democracias delegativas so um processo muito emocional e
que envolve altas apostas: vrios candidatos concorrem para saber quem ser
o ganhador, num jogo absolutamente soma zero, da delegao para governar
o pas sem quaisquer outras (mas no menos do que com elas, como veremos)
restries a no ser aquelas impostas pelas relaes de poder nuas isto ,
no institucionalizadas. Depois da eleio, espera-se que os eleitores/dele-
gantes retornem condio de espectadores passivos, mas quem sabe anima-
dos, do que o presidente faz.
O extremo individualismo no momento de constituir o poder presiden-
cial combina bem com o organicismo do Leviat. A nao e sua expresso
poltica "autntica", o Movimento7, so postulados como organismos vivos. A (7) Em vrios de seus escri-
tos Giorgio Alberti insiste
nao tem de ser curada e salva pela unio de seus fragmentos dispersos perceptivamente na im-
portncia do "movimen-
(setorialismo, partidos polticos, egosmo disseminado) em um todo harmo- tismo" como uma caracte-
nioso. Como esse corpo est esfacelado, e como suas vozes existentes s rstica dominante (e alta-
mente negativa) da pol-
reproduzem essa fragmentao, a delegao inclui o direito na verdade, a tica em muitos pases
latino-americanos. A an-
obrigao de aplicar nao os remdios amargos que, embora muitos de lise mais recente de Alberti
sobre esse tema "Demo-
seus membros no possam reconhec-lo agora, a curaro. Para essa viso cracy by Default, Econo-
mic Crisis, and Social Ano-
organicista, parece bvio que s a cabea realmente sabe. O presidente e sua mie in Latin America", Uni-
versit de Bologna, Facolt
equipe pessoal so o alfa e o mega da poltica. Alm do mais, como na de Scienze Politiche e
CESDE (Centro Europeo di
cirurgia, alguns problemas da nao s podem ser resolvidos com critrios Studi sulla Democratizza-
zione), texto apresentado
altamente tcnicos. Os tcnicos, especialmente em poltica econmica, ao XXV Congresso Mun-
devem ser protegidos politicamente pelo presidente contra as mltiplas resis- dial de Cincia Poltica,
Buenos Aires, 1991.
tncias da sociedade, at que o processo de convalescena esteja bem avan-
ado. No meio tempo, "bvio" que essas resistncias provenientes do
Congresso e dos partidos, ou de associaes de representao de interesses,
ou simplesmente da rua tm de ser ignoradas. O discurso organicista rima
pobremente com os ridos argumentos dos tecnocratas, e o mito da delegao
perversamente consumado: o presidente se isola da maioria das instituies
polticas e interesses organizados existentes, e se torna o nico responsvel
pelos sucessos e fracassos de "suas" polticas.
31
DEMOCRACIA DELEGATIVA?

De fato, as concepes que esbocei estavam fortemente presentes nos

regimes burocrtico-autoritrios recentes, particularmente naqueles com
orientao mais tecnocrtica. Elas esto presentes, tambm, nas democracias
delegativas, especialmente aquelas que tentam lidar com uma sria crise
econmica e social. Mas o contexto poltico geral diferente faz uma grande
diferena. Nas democracias delegativas, os partidos e o Congresso manifes-
tam suas crticas a respeito das polticas levadas a cabo. s vezes os tribunais,
baseados em "razes formalistas, legalistas", impedem medidas flagrante-
mente inconstitucionais. As associaes de trabalhadores e de capitalistas se
queixam peremptoriamente. O partido (ou partidos) que elegeu o presidente
se desespera com sua perda de apoio popular, e comea a recusar apoio
parlamentar s polticas "dele". Isso aumenta ainda mais o isolamento poltico
do presidente, suas dificuldades de formar uma coalizo estvel no Con-
gresso, e sua propenso a evitar, ignorar e/ou corromper essa e outras
instituies8. Retornarei a esses temas aps as consideraes mais gerais com (8) No acredito que esses
temas possam ser reduzi-
que encerrarei esta seo. dos s importantes
discusses em curso sobre
A idia de representao envolve um elemento de delegao: por meio vrias formas de presiden-
cialismo e parlamenta-
de algum procedimento, uma dada coletividade autoriza algum a falar por rismo. Em princpio o par-
ela, e eventualmente se compromete a acatar o que o representante decidir lamentarismo atenuaria os
problemas aqui discuti-
invocando sua condio de representante. Consequentemente, representa- dos. Mas, particularmente
se ele for do tipo que in-
o e delegao no so plos opostos. por isso que difcil distinguir clui a eleio do presi-
dente pelo voto universal,
radicalmente tipos de democracia que esto organizados em torno do que eu pode muito bem levar a
impasses at mesmo maio-
chamaria "delegao representativa" daqueles em que o elemento delegativo res que os aqui discutidos.
fortemente predominante. A representao acarreta a idia de accountabi-
lity: de algum modo o representante considerado responsvel pela maneira
como age em nome daqueles por quem ele afirma ter o direito de falar. Nas
democracias consolidadas, a accountability opera no s, nem tanto, "verti-
calmente" em relao queles que elegeram o ocupante de um cargo pblico
(exceto, retrospectivamente, na poca das eleies), mas "horizontalmente",
em relao a uma rede de poderes relativamente autnomos (isto , outras
instituies) que tm a capacidade de questionar, e eventualmente punir,
maneiras "imprprias" de o ocupante do cargo em questo cumprir suas
responsabilidades. Representao e accountability, por sua vez, acarretam o
que em trabalho anterior9 chamei de dimenso republicana da democracia: (9) Ver nota 3.
uma cuidadosa distino entre as esferas dos interesses pblicos e privados
dos ocupantes de cargos pblicos.
Note-se que interessam no s os valores e crenas dos que ocupam
cargos (sejam eles eleitos ou no), mas tambm o fato de que eles so
incorporados numa rede de relaes de poder institucionalizadas. Como o
poder de punio dessas relaes pode ser mobilizado, um ator racional
calcular os custos provveis quando considerar a adoo de certos tipos de
comportamento "imprprio". Certamente, o funcionamento real desse sis-
tema de mtua responsabilizao deixa bastante a desejar em todos os pases.
Contudo, me parece que esse sistema marca em termos da fora normativa
de certos cdigos de conduta, e da preveno de atos imprprios diferen-
as muito significativas, embora difceis de captar com preciso, quando
kkkkkkkkkkkkkkkk
32
 NOVOS ESTUDOS N 31 OUTUBRO DE 1991

comparado com situaes em que pouco ou nada do que foi dito acima
vlido.
Como as polticas pblicas devem passar por uma srie de poderes
relativamente autnomos, a tomada de deciso numa democracia represen-
tativa lenta e incremental mas, por essa mesma razo, ela normalmente
vacinada contra erros grosseiros, muitas decises tm uma chance razovel
de ser implementadas, e a responsabilidade por erros tende a ser amplamente
partilhada. Em contraste, a democracia delegativa comea com um grau muito
baixo de institucionalizao e, na melhor das hipteses, indiferente em
relao a seu fortalecimento. A democracia delegativa representa para o
presidente a vantagem de no ter praticamente nenhuma obrigatoriedade de
prestar contas (accountability) horizontalmente. Ela tambm tem a aparente
vantagem de permitir uma elaborao rpida de polticas, mas custa de uma
alta probabilidade de erros grosseiros, de implementao incerta, e de uma
altssima concentrao da responsabilidade pelos resultados no presidente.
No de surpreender que esses presidentes sofram vertiginosas variaes em
sua popularidade: hoje so aclamados como salvadores providenciais,
amanh so amaldioados como s acontece aos deuses cados.
Sejam elas chamadas cultura, tradio ou aprendizado historicamente
estruturado, as tendncias caudillistas para a democracia delegativa so
facilmente detectveis na maioria dos pases da Amrica Latina (e, no que diz
respeito a essa questo, alguns pases da Europa Central e Oriental e asiticos)
muito antes da atual crise social e econmica. Com a anacrnica exceo da
ditadura democrtica da Roma antiga, esse tipo de governo foi teorizado
como um captulo do estudo do autoritarismo, sob nomes como cesarismo,
bonapartismo, caudillismo e populismo. Mas podemos ver esse tipo de
governo tambm como uma forma democrtica eventualmente duradoura.
Mas mesmo que a democracia delegativa pertena ao gnero democrtico,
seria difcil encontrar algo que seja mais estranho, quando no hostil,
construo e ao fortalecimento de instituies polticas democrticas.

Alguns antecedentes histricos

Como sabemos, a grande onda de democratizao anterior a esta que

estamos testemunhando ocorreu imediatamente depois da II Guerra Mundial,
inicialmente como uma imposio dos aliados aos pases derrotados
Alemanha, Itlia e Japo e, em certa medida, ustria. As condies resultantes
foram notavelmente diferentes das enfrentadas hoje pela Amrica Latina e a
Europa Oriental: (1) depois da destruio provocada pela guerra, as expecta-
tivas econmicas das respectivas populaes eram, provavelmente, extrema-
mente moderadas; (2) houve injees macias de capital, principalmente, mas
no exclusivamente (isto , o perdo da dvida externa da Alemanha), por
meio do Plano Marshall; (3) como consequncia, e numa fase de expanso da
economia mundial, esses pases logo alcanaram taxas elevadas de cresci-
kkkkkkkkk
33
DEMOCRACIA DELEGATIVA?

mento econmico. Esses no foram os nicos fatores, mas ajudaram muito na

consolidao bem-sucedida da democracia nesses pases assim como na
Costa Rica, Venezuela e, na medida em que se qualifica como poliarquia, na
Colmbia. Alm do mais, esses fatores contriburam para a estabilidade
poltica e para orientaes estveis das polticas pblicas: demorou cerca de
vinte anos para que houvesse uma alternncia do partido no governo na
Alemanha e, em termos de coalizes nacionais majoritrias, essa alternncia
ainda est para ocorrer na Itlia e no Japo.
Ao contrrio, na transio das dcadas de 1970 e 1980, como um
reflexo eloquente do contexto muito menos favorvel no qual ocorreram, a
vitria na primeira eleio aps a derrubada do regime autoritrio garantiu
que o partido vitorioso estivesse condenado a perder a eleio seguinte, ou
virtualmente desaparecer nela Espanha, Portugal e Grcia, bem como
Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Peru e Uruguai testemunham isso. Mas
essa regularidade aparece junto com importantes variaes em termos do
desempenho econmico e social dos novos governos. A maioria desses pases
herdou uma situao difcil do regime autoritrio anterior, e foi seriamente
afetada pela crise mundial da dcada de 1970 e incio da de 1980. Em todos
eles a situao scio-econmica em certo momento foi reconhecida como
extremamente crtica e exigindo uma ao forte e determinada por parte do
governo. Mas no h dvida de que por mais srios, objetiva e subjetiva-
mente, que fossem os problemas no Sul da Europa, eles parecem pequenos
quando comparados com aqueles herdados pelos pases recentemente demo-
cratizados da Amrica Latina (sendo o Chile uma parcial exceo). Inflao
extrema, estagnao econmica, uma profunda crise financeira do estado,
uma enorme dvida pblica externa e interna, e uma acentuada deteriorao
das polticas e dos servios sociais pblicos so aspectos dessa crise.
Mas, de novo, surgem diferenas importantes: a economia uruguaia
teve um desempenho decente. A inflao anual foi reduzida de trs para dois
dgitos, e o PIB, o investimento e os salrios reais cresceram lentamente (mas
cresceram). O governo uruguaio aplicou polticas econmicas graduais, ne-
gociadas com o Congresso e vrios interesses organizados. O Chile est
seguindo o mesmo caminho. Outros casos Argentina, Brasil e Peru
constituram verdadeiros desastres em termos de poltica econmica. Todos
eles adotaram uma estratgia de "pacotes" de poltica de estabilizao econ-
mica, drsticos e de surpresa: Austral na Argentina, Cruzado no Brasil, Inti no
Peru, e seus igualmente infelizes sucessores. Essas polticas no resolveram
nenhum dos problemas herdados; ao contrrio, difcil encontrar um nico
problema que elas no tenham agravado. A Bolvia tambm adotou um desses
pacotes, o mais ortodoxo de todos. Ele saudado como um grande sucesso,
j que a inflao foi radicalmente reduzida. Mas nem o PIB nem o investi-
mento foram recuperados, e as resistncias ao pacote foram tratadas com uma
brutal represso, que dificilmente poderia ser considerada democrtica.
Com o benefcio de uma viso a posteriori (embora o ceticismo de
alguns de ns tenha se registrado desde o incio), fcil ver que esses
"pacotes" foram desastrosos, embora no exista acordo sobre se eles so
lkkkkkkkkkkkkk
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 NOVOS ESTUDOS N 31 OUTUBRO DE 1991

desastrosos per se, ou porque aqueles que foram adotados eram falhos devido
a razes especficas, ou porque eles eram corretos mas fatores polticos
"exgenos" causaram seu fracasso. Sejam quais forem as razes (penso que
esses "pacotes" so desastrosos per se, por razes que discutirei a seguir),
claro que o governo chileno recentemente instalado no vai seguir esse
caminho. Post hocas experincias desastrosas dessas polticas, isso no to
surpreendente. O que torna o Uruguai um pas que herdou uma situao
que no era melhor que a da Argentina ou a do Brasil o caso mais
interessante. Por que o governo uruguaio no adotou seu prprio "pacote",
especialmente durante a euforia que se seguiu aos primeiros estgios do
Austral e do Cruzado? Foi porque o presidente Sanguinetti e seus colaborado-
res eram mais inteligentes, melhores economistas, ou mais bem informados
que seus colegas argentinos, brasileiros e peruanos? Ocorre que nesse caso
de redemocratizao, embora longe de ser a instituio perfeita que no em
lugar nenhum, o Congresso efetivamente voltou a funcionar no momento da
instalao democrtica. Simplesmente, devido a restries constitucionais e a
prticas incorporadas historicamente, o presidente no tem o poder de decre-
tar unilateralmente coisas tais como os "pacotes de estabilizao" dos pases
vizinhos. O presidente do Uruguai, para a promulgao de muitas das polti-
cas contidas tipicamente naqueles pacotes, tem de passar pelo Congresso. Em
outras palavras, os elementos de segredo e surpresa que parecem to funda-
mentais para esses pacotes so eliminados de facto. Alm do mais, a passagem
pelo Congresso significa ter de negociar essas polticas no apenas com os
partidos e os legisladores, mas tambm com os vrios interesses organizados.
Consequentemente, contra as preferncias aparentes dos membros do pri-
meiro escalo do Executivo, as polticas econmicas do governo uruguaio
foram "condenadas" a serem graduais, bastante inconsistentes, e restritas a
metas muito limitadas tais como atingir o desempenho decente que vimos,
no as metas hericas com as quais os pacotes de estabilizao de outros
pases foram proclamados.
Olhando para o Uruguai se aprende a diferena de ter ou no ter uma
rede de poderes institucionalizados que tecem o processo de elaborao e
implementao de polticas pblicas. Ou, em outras palavras, entre a demo-
cracia representativa e a democracia delegativa.

Crise

Focalizarei agora os casos latino-americanos mais puros de democracia

delegativa Argentina, Brasil e Peru. Nem preciso detalhar a profundidade
da crise que esses pases herdaram dos regimes autoritrios que os antecede-
ram, ou as condies piores em que eles se acham hoje. Uma crise social
e econmica profunda o terreno ideal para liberar as propenses delegativas
que podem estar presentes em um dado pas. Uma crise como essa gera um
forte senso de urgncia. Problemas e demandas se acumulam para os novos
kkakakakakakakak
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DEMOCRACIA DELEGATIVA?

governos democrticos, que so inexperientes e devem operar por meio de

uma burocracia fraca e desarticulada (quando no desleal). Os presidentes se
elegem prometendo que fortes, corajosos, acima dos partidos e interesses,
machos salvaro o pas. O governo deles um "governo de salvadores"
(salvadores de la patria). Isso, por sua vez, leva a um estilo mgico de
elaborao de polticas: o "mandato" delegativo para governar supostamente
emanado da maioria, forte vontade poltica e um conhecimento tcnico
apropriado seriam suficientes para cumprir a misso do salvador os "paco-
tes" seguem-se como um corolrio. O estilo e a concepo resultante de
elaborao de polticas pblicas s pode ignorar os partidos (inclusive os
partidos que apoiaram a eleio do presidente), o Congresso, o Judicirio, e
praticamente todas as organizaes de representao de interesses. Logo
depois quando, se houver qualquer chance de os "pacotes" de poltica
econmica serem bem-sucedidos, ela depende do apoio desses e de outros
agentes , a solido auto-induzida desse estilo mgico de elaborao de
polticas, somada fraqueza institucional que ele acentuou, torna extrema-
mente difcil trazer os setores relevantes para a soluo mgica alternativa: o
pacto scio-econmico. Ento, caracteristicamente, o Executivo se queixa do
"egosmo" dos polticos e dos representantes de interesses, minando ainda
mais as instituies que comeou por ignorar, e entrando em sequncias
perversas de "pacotes" e tentativas de fazer pactos.
O retorno violento (objetivamente e por causa da deteriorao da
autoridade do presidente) da crise tem consequncias que necessitam de
estudo que ainda no conclu. suficiente mencionar que quanto mais
profunda e mais longa a crise, e quanto menor a confiana em que o governo
ser capaz de resolv-la, mais racional se torna para todos agir: (1) em nveis
altamente desagregados, especialmente em relao aos rgos do estado que
podem ajudar a resolver ou aliviar as consequncias da crise para um deter-
minado grupo ou setor; segue-se uma maior desarticulao e enfraqueci-
mento e corrupodo aparelho do estado; (2) com horizontes temporais
extremamente curtos; e (3) com o pressuposto de que todos os outros faro
o mesmo. Esse colossal dilema do prisioneiro o oposto exato das condies
que levam ao surgimento e fortalecimento de instituies democrticas, e a
um tratamento razoavelmente eficaz dos problemas mais gritantes do mo-
mento.
Uma vez que as esperanas iniciais se dissipam e os primeiros "paco-
tes" fracassam, o cinismo e o desespero se tornam atitudes dominantes. Se
esses governos podem esperar manter algum apoio da populao que os
elegeu, eles devem, no mnimo, dominar a inflao e implementar algumas
polticas sociais que mostrem que, embora no possam resolver rapidamente
a maioria dos problemas de fundo, eles se preocupam com o destino dos
pobres e (o que politicamente mais importante) dos segmentos de classe
mdia da populao recentemente empobrecidos.
Essa, por mnima que seja, uma demanda difcil de cumprir. Em
primeiro lugar, essas duas metas so extremamente difceis de compatibilizar.
Essa incompatibilidade no uma necessidade lgica; ela deriva do fato de
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 NOVOS ESTUDOS N 31 OUTUBRO DE 1991

que, para ser superada, necessita de um estado eficiente magro mas forte
que no autorizado nem pela herana histrica desses pases, pela
profunda crise fiscal que parte e motor da crise econmica geral, nem pela
atual onda de fervoroso antiestatismo. Em segundo lugar, os programas de
ajuste econmico so, pelo menos a curto prazo, dificilmente consistentes
com a melhora do bem-estar de uma grande parte da populao. Uma
consequncia que os governos e os atores sociais comeam a agir segundo
horizontes de tempo cada vez menores, o que torna ainda mais improvvel a
resoluo da crise subjacente.
Os governos gostam de ter apoio popular continuado, e os polticos
querem ser reeleitos, ou melhor, para os cargos que conquistaram. S se os
dilemas engendrados pelo dito acima forem solveis dentro dos poucos anos
de um mandato presidencial, a situao no significaria que ganhar uma
eleio seria tanto um triunfo quanto uma terrvel maldio. Como algum se
elege, e como governa depois de eleito, nesse tipo de situao? Muito obvia-
mente e muito destrutivamente em termos da construo da confiana
pblica que ajuda a aparelhar uma democracia para sua consolidao ,
fazendo exatamente o contrrio em cada um desses momentos. O "Read my
lips"10 do presidente Bush mostra que mesmo democracias institucionalizadas (10) Durante a campanha
eleitoral para a presidn-
no esto imunes a esse tipo de truque; mas as consequncias so mais cia dos EUA, o ento can-
didato George Bush, para
devastadoras quando h poucas e fracas instituies polticas, sem falar de dar credibilidade sua
promessa de que no a, se
uma crise social e econmica muito mais profunda. Os presidentes foram eleito presidente, aumen-
tar os impostos, usou essa
eleitos na Argentina, na Bolvia, no Brasil, no Equador e no Peru prometendo expresso "Read my lips"
polticas neokeynesianas expansionistas e muitas outras coisas boas s para (equivalente a "Vejam
bem o que estou di-
imediatamente, ou logo depois do incio de seus mandatos, fazerem o oposto. zendo"). Depois de eleito,
elevou os impostos. (NR)
No posso discutir aqui qual a necessidade de vrios graus de dureza (ou
brandura) das polticas de ajuste. Mas fcil ver que o impacto daquela
mudana no se d exatamente na direo da construo da confiana p-
blica, particularmente se o impacto imediato e mais perceptvel dessas
polticas piora os j baixos nveis de bem-estar da maioria da populao.
Adicionalmente, a marginalizao dos partidos e do Congresso das
decises mais importantes que o pas enfrenta tem trs consequncias: (1)
aprofunda os prprios defeitos que so imputados a essas instituies; (2)
quando, finalmente e fatalmente, o Executivo precisa de apoio legislativo,
est fadado a encontrar um Congresso no apenas ressentido; ele enfrenta
tambm um Congresso que no se sente politicamente responsvel por
polticas pblicas que comearam por ignor-lo; e (3) essa situao, junta-
mente com as crticas do Executivo lentido e "irresponsabilidade" de um
Congresso que recusa o apoio requerido, so um fator importante do acen-
tuado declnio do prestgio de todos os partidos e polticos.
Se levarmos em considerao tambm que, por razes que no posso
elaborar aqui (mas estreitamente ligadas ao que observei antes), o Executivo
no faz nada para fortalecer o Judicirio, a escassez resultante de instituies
autnomas e razoavelmente eficazes coloca imensas responsabilidades sobre
o presidente. Devemos lembrar que ele foi eleito prometendo que salvaria o
pas sem altos custos para ningum, e que to logo foi eleito apostou seu
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DEMOCRACIA DELEGATIVA?

governo no sucesso de polticas que acarretam quase o oposto daquelas

promessas. Isso logo resulta em elaborao de polticas em condies de
desespero: o trnsito da ampla popularidade para a execrao generalizada
pode ser to rpido quanto abrupto. O resultado uma curiosa combinao
de onipotncia e impotncia presidencial. Onipotncia que comea com a
espetacular promulgao (por ordem do Executivo, decreto, no por lei) dos
primeiros pacotes, e continua com a enxurrada de decises destinadas a
complementar e, inevitavelmente, corrigir as numerosas consequncias inde-
sejadas dos primeiros. Isso acentua ainda mais o vis antiinstitucionalizante
desses processos, e ratifica tradies de alta personalizao e concentrao de
poder no Executivo. Mas o outro lado da moeda a extrema fraqueza, quando
no completa impotncia, quanto capacidade de tornar essas decises
regulaes efetivas da vida societria.
Como observei acima, as democracias consolidadas so lentas na
tomada de decises. Mas uma vez que essas decises so tomadas, provvel
que elas sejam implementadas. Nos casos que aqui me preocupam, ao
contrrio, assistimos a um frenesi decisional: um espantoso nmero de deci-
ses tomadas rapidamente (decretismo). Mas, pelo fato de serem tomadas
unilateralmente ao mesmo tempo em que atingem interesses importantes e
politicamente mobilizados, essas decises provavelmente no sero imple-
mentadas. No meio de uma sria crise e de uma crescente impacincia
popular, esse estilo de elaborao de polticas leva a novas sries de decises,
as quais, devido ao aprendizado que muitos setores fizeram ao resistir s
decises anteriores, tm uma probabilidade ainda menor de serem implemen-
tadas. Alm do mais, devido maneira como essas decises so tomadas,
quase todos os agentes polticos, sociais e econmicos podem afirmar razoa-
velmente que no so responsveis por essas polticas. Como foi a ele
delegado, o presidente fez o que considerou melhor. Quando os fracassos se
acumulam visvel e repetidamente, o pas depara com um presidente ampla-
mente execrado que, abandonando o dinamismo inicial, tenta meramente
sobreviver no governo at o final de seu mandato. O perodo resultante de
passividade e extrema desagregao das polticas pblicas tambm no ajuda
em nada a melhorar a situao do pas. notvel e sugestivo da, neste
sentido, muito notvel capacidade de persistncia dessas curiosas democra-
cias que nem mesmo nesses casos tenha ocorrido um coup d'tat bem-su-
cedido.
Das democratizaes latino-americanas contemporneas, s o Uruguai
e o Chile esto conseguindo escapar dos crculos infernais que descrevi. Mas
o Uruguai e o Chile, to logo foram redemocratizados, resgataram de seu
passado instituies e prticas que faltam nas novas democracias latino-ame-
ricanas, assim como na maior parte do Leste europeu. Essa a perplexidade:
instituies eficazes e prticas congeniais no podem ser implantadas por
decreto. Como as democracias consolidadas mostram, o surgimento, fortale-
cimento e legitimao dessas prticas e instituies demandam tempo, du-
rante o qual est envolvido um complexo processo de aprendizado positivo.
Por outro lado, a tremenda crise econmica e social desses pases exigiria que
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 NOVOS ESTUDOS N 31 OUTUBRO DE 1991

essas instituies j existissem para lidar com razovel eficcia com os nume-
rosos, urgentes e complexos problemas decorrentes. Mas a prpria crise
dificulta ainda mais a j difcil tarefa de institucionalizao.
Estou descrevendo o que sinto ser um drama terrvel. o drama de
pases sem uma tradio democrtica, que como ocorreu com todas as
democracias novas tm de lidar com mltiplos legados negativos de seu
passado autoritrio, mas que, alm disso, so defrontados com uma crise
econmica e social extraordinariamente profunda, algo de que as democra-
cias mais antigas, em sua maioria, estiveram livres. Mencionei mas no
analisei a dimenso social dessa crise. Esse tema amplo e complexo demais
para ser discutido aqui. suficiente mencionar as enormes desigualdades
existentes na Amrica Latina, que colocam no s problemas de equidade
social elementar, mas tambm de organizao e representao poltica de
amplos, e em alguns casos majoritrios, segmentos de uma populao que
ganhou o direito de votar. Em pases particularmente desiguais, como o Brasil
e o Peru, isso levou a enormes flutuaes de uma eleio a outra, que
dificultaram ainda mais o surgimento de um sistema partidrio representativo
e razoavelmente estvel. Essas desigualdades se aprofundaram desde o incio
da dcada de 1970, com o agravante adicional de que amplos segmentos da
classe mdia se empobreceram. Na Amrica Latina h desigualdades persis-
tentes e profundas. Na Europa do Leste estamos testemunhando um rpido
processo de desigualizao, o qual pode ser at mesmo mais explosivo
politicamente que o padro latino-americano.
Finalmente, claro que, qualquer que seja a viso econmica que se
tenha, controlar a inflao depende da estabilizao de expectativas favor-
veis. Alcanar essa situao, por sua vez, indispensvel para que os capita-
listas nacionais e internacionais faam os investimentos que permitiriam
recuperar taxas razoveis de crescimento econmico. Mas, dada a combina-
o de fatores que descrevi, o estilo prevalecente de elaborao de polticas
tem uma qualidade autodestrutiva: decises abruptas e frequentemente sur-
preendentes, no meio de uma grande desorganizao social, e diante de fortes
resistncias (inclusive as provenientes de segmentos capitalistas economica-
mente importantes e politicamente influentes que so prejudicados pelas
polticas de ajuste), podem diminuir a inflao. Mas, como muitas incertezas
se originam dessas restries e resistncias, improvvel que essas polticas
consigam convencer os agentes relevantes de que eles podem contar com um
horizonte de tempo estvel para suas decises. A esperana que resta aos
governos continuar a fazer as mesmas coisas. Mas sem perspectivas plaus-
veis de desenvolvimento para apresentar, provvel que essa insistncia
aumente ainda mais a desorganizao social e as resistncias. Isso, por sua
vez, abre caminho para outro candidato presidencial que, prometendo uma
completa reverso das polticas existentes, imponha uma derrota sombria ao Guillermo O'Donnell
cientista poltico, diretor
partido do atual presidente... apenas para reingressar imediatamente nesse acadmico do Helen Kel-
logg Institute for Interna-
crculo infernal. Uma viso otimista desses ciclos argumentaria que eles tm tional Studies, Universi-
dade de Notre Dame, e
uma qualidade previsvel, com base na qual algumas perspectivas de longo pesquisador do Cebrap. J
publicou nesta revista "Ar-
prazo poderiam ser construdas. Mas essa viso impe a questo de por gentina, de Novo" (N 24).
kkk
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DEMOCRACIA DELEGAT1VA?

quanto tempo o grosso da populao estaria disposto a jogar esse jogo. Outra
possibilidade seria que segmentos predominantes da liderana poltica apren-
dessem a qualidade autodestrutiva desses ciclos, e concordassem em mudar Novos Estudos
os termos nos quais eles competem eleitoralmente e governam. Essa me CEBRAP
parece praticamente a nica chance, mas os obstculos para a obteno de N 31, outubro 1991
um resultado feliz como esse no so poucos. pp. 25-40

RESUMO

A transio de regimes autoritrios para governos eleitos democraticamente no encerra a tarefa

de construo democrtica: necessria uma segunda transio, at o estabelecimento de um
regime democrtico. A escassez de instituies democrticas e o estilo de governo dos presidentes
eleitos em vrios pases que saram recentemente de regimes autoritrios particularmente da
Amrica Latina caracterizam uma situao em que, mesmo no havendo ameaas iminentes
de regresso ao autoritarismo, difcil avanar para a consolidao institucional da democracia. O
estudo desses casos sugere a existncia de um tipo peculiar de democracia em que a delegao
prevalece sobre a representao, que o Autor denomina de democracia delegativa.

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