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UNIVERSIDADE DE BRASILIA

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ARQUITETURA E URBANISMO
REA DE CONCENTRAO: TECNOLOGIA EM ARQUITETURA E URBANISMO

A Autoconstruo e o Mutiro Assistidos como Alternativas para a Produo de


Habitaes de Interesse Social.

FERNANDO EDMUNDO CHERMONT VIDAL

BRASLIA DF
2008
Fernando Edmundo Chermont Vidal

A Autoconstruo e o Mutiro Assistidos como Alternativas para a Produo de


Habitaes de Interesse Social

Dissertao apresentada como requisito parcial para


obteno do grau de Mestre na rea de Tecnologia
no Programa de Ps-graduao da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
Braslia.

Orientador: Prof.Dr. Paulo Castilho Lima

Braslia DF
2008
A comisso examinadora, abaixo assinada, aprova a dissertao intitulada A
Autoconstruo e o Mutiro Assistidos como Alternativas para a Produo de
Habitaes de Interesse Social, apresentada em sesso pblica por FERNANDO
EDMUNDO CHERMONT VIDAL, aluno do curso de Ps-Graduao em Arquitetura
Urbanismo da Universidade de Braslia UnB, para obteno do ttulo de MESTRE em
Arquitetura e Urbanismo, realizada em 10 de dezembro de 2008.

Membros da Banca Examinadora


Orientador:

Professor Dr. Paulo Castilho Lima


Faculdade de Arquitetura e Urbanismo FAU - UnB

Professora Dra. Rosa Maria Sposto


Faculdade de Tecnologia FT - UnB

Professor Dr. Perci Coelho de Souza


Instituto de Cincia Humanas IH UnB

Suplente

Professor Dr. Mrcio Augusto Roma Buzar


Faculdade de Arquitetura e Urbanismo FAU - UnB
Aos meus pais, minha querida esposa Gisela, aos meus filhos
pelo amor e incentivo em todos os momentos. Ao pequeno Lucas
meu neto, uma das maiores alegrias de minha vida.
AGRADECIMENTOS

Agradeo, especialmente:

Ao Professor Doutor Paulo Castilho Lima pela sua pacincia, seus ensinamentos e
amizade de data anterior a este trabalho.
Ao Professor Mestre. Antnio Carlos Chemin, querido amigo, por ter sido o
incentivador e condutor de meu ingresso na Universidade de Braslia.
Professora Mestre. Suely Franco Netto Gonzales, por ter me despertado
ateno para a problemtica da habitao de interesse social.
Ao Prof. Dr. Perci Coelho de Souza, que na qualidade de cientista social, no me
deixou esquecer a abrangncia da problemtica da habitao.
Ao Professor Doutor Witold Zmitrovicz, meu primeiro orientador na fase da
Escola Politcnica da Universidade de So Paulo.
Professora Doutora Rosa Maria Sposto minha colega e amiga do Departamento
de Engenharia Civil da UnB e membro da banca examinadora desta dissertao,
pelos seus providenciais questionamentos.
Ao Professor Doutor Antnio Juc Filho pelo seu minucioso trabalho nos
programas habitacionais de Braslia.
Aos meus colegas do Departamento de Engenharia Civil e Ambiental da
Universidade de Braslia, pelo apoio sempre presente.
A todos os outros que porventura no citei, mas que de alguma maneira
contriburam para a realizao deste trabalho, agradeo.
RESUMO

O dficit habitacional brasileiro, um dos graves problemas nacionais, sendo que 90,7%
deste dficit (5.921.702 milhes), concentra-se na faixa de 0 a 3 SM, de acordo com a
FUNDAO JOO PINHEIRO (2008). Alm do dficit outro problema a qualidade do
estoque existente com um grande nmero de habitaes consideradas precrias ou
inadequadas, pois grande parte destas moradias construda de maneira informal, sem uma
assistncia tcnica qualificada. Este trabalho pretende ser uma contribuio ao analisar as
formas de produo de moradias denominadas Autoconstruo e Mutiro, a busca da
economia em habitaes de interesse social. Acredita-se que esta busca passa pela oferta de
uma assistncia tcnica, de uma forma organizada, com a montagem de um Sistema
Nacional de Assistncia Tcnica nas reas de arquitetura e engenharia por parte da Unio,
adequado ao Distrito Federal e Municpios. Feitas as anlises de programas habitacionais
produzidos por autoconstruo foram dadas sugestes para seu aprimoramento, ou seja o
desenvolvimento de uma produo continuada e rpida onde a garantia no seja somente a
do retorno dinheiro emprestado, mas tambm a qualidade dos produtos gerados e a
otimizao dos recursos investidos. Assim, atravs de consulta bibliogrfica e documental,
foram abordados os seguintes pontos: i) dada a sua abrangncia social (quantidade de
pessoas atingidas) e utilizando os recursos financeiros oferecidos alcanar uma
racionalizao adequada e realista, apropriada e vivel dos fatores tcnicos, econmicos e
sociais presentes nas diferentes etapas da produo habitacional. ii) assistncia tcnica
qualificada que contribua no s com a qualidade da produo habitacional, mas tambm
com outros elementos de xito ou sejam, a rapidez na obteno de maior nmero possvel
de resultados. iii) nvel e qualidade de uma assistncia tcnica que seja montada para
atender de forma especfica aos objetivos e metas dos programas.

Palavras-chave: habitao; autoconstruo; mutiro; assistncia tcnica; economia.


ABSTRACT

The housing Brazilian deficit, he is one of the serious national problems, being that 90,7 %
of this deficit (5.921.702 millions), is concentrated in the belt from 0 to 3 SM, in
accordance with the FUNDAO JOO PINHEIRO (2008). Besides the deficit another
problem is the quality of the existent stock with a great number of respected precarious or
unsuitable dwellings, since great part of these dwellings is built in informal way, without a
qualified technical back-up. This work intends to be a contribution while analysing the
forms of production of dwellings called, Autoconstruo and Mutiro looking for the
economy in dwellings of social interest. It is believed that this search passes by the offer of
a technical back-up, of an organized form, with the assembly of a National System of
Technical back-up in the areas of architecture and engineering by part of the Union,
appropriately to the Federal District and Local Authorities. When the analyses of housing
programs produced by autoconstruo were done suggestions were made for his
aprimoramento, in other words the development of a continued and quick production
where the guarantee is not only that of the return lent money, but also the quality of the
produced products and the otimizao of the invested resources. So, through
bibliographical and documentary consultation, the next points were boarded:i) when his
social range (quantity of reached persons) was given and using the financial offered
resources to reach an appropriate and realistic, appropriate and viable rationalization of the
present technical, economical and social factors in the different stages of the housing
production. ii ) qualified technical back-up that contributes not only with the quality of the
housing production, but also with other elements of result or be, the speed in getting bigger
possible number of results. iii) level and quality of a technical back-up that is mounted to
pay attention in the specific form to the objectives and marks of the programs.

Key-words: low income house; autoconstruo; mutiro; assistance technique; economy.


SUMRIO

1. INTRODUO ................................................................................. 16

2. PRODUO FORMAL E INFORMAL DA MORADIA NO


BRASIL.............................................................................................. 26
2.1. BREVE HISTRICO DA PROVISO HABITACIONAL NO BRASIL........... 26
2.1.1. Formas de Proviso de Moradias .......................................................................... 29
2.2. A PRODUO INFORMAL: TIPOLOGIA BSICA E CARACTERIZAO.
............................................................................................................................... 31
2.2.1. Produo de loteamentos ilegais, irregulares e clandestinos promovidos por
agentes privados .................................................................................................... 33
2.2.2. Assentamentos precrios espontneos: favelas, alagados, palafitas, invases e
outras formas de ocupao .................................................................................... 36
2.2.3. Auto-empreendimento da moradia em loteamentos e assentamentos precrios ... 40
2.2.4. O pequeno empreendedor informal....................................................................... 43
2.2.5. Cortios e outras formas de habitao coletiva ..................................................... 44

3. A AUTOCONSTRUO E O MUTIRO. ................................... 47


3.1. ALGUMAS DEFINIES................................................................................... 47
3.1.1. Habitao de interesse social................................................................................. 47
3.1.2. Autoconstruo e Mutiro. .................................................................................... 48
3.2. A AUTOCONSTRUO E O MUTIRO COMO UMA POLTICA
HABITACIONAL................................................................................................. 51
3.2.1. Experincias internacionais na produo de habitaes de interesse social por
autoconstruo e mutiro....................................................................................... 56
3.2.2. Experincias exitosas na produo de habitao e interesse social por
autoconstruo e mutiro nos pases da Amrica do Sul e suas influencias no
Brasil ..................................................................................................................... 59
3.2.3. Experincias nacionais de produo de moradias populares a autoconstruo e a
gesto do mutiro habitacional.............................................................................. 62
3.2.3.1. A moradia produzida por autoconstruo o auto-empreendimento ................... 64
3.2.3.2. Programas governamentais atuais para a Autoconstruo e o Mutiro................. 66
3.2.4. O Mutiro Habitacional......................................................................................... 69
3.2.4.1. Implantao e evoluo dos mutires ................................................................... 71
3.2.4.2. A Gesto dos mutires .......................................................................................... 73

4. O PAPEL EXERCIDO PELA ASSISTNCIA TCNICA NO


APOIO A AUTOCONSTRUO E AO MUTIRO................... 75
4.1. O INCIO DAS ASSISTNCIAS TCNICAS .................................................... 75
4.2. ALGUMAS EXPERINCIAS SIGNIFICATIVAS DE ASSISTNCIA
TCNICA.............................................................................................................. 78
4.2.1. A USINA Centro de Trabalhos para o Ambiente Habitado (CTAH) ................ 78
4.2.1.1. Principais instituies parceiras ............................................................................ 81
4.2.2. O Projeto Mutiro Habitacional de Aracruz.......................................................... 82
4.2.3. O projeto da Vila Mutiro ..................................................................................... 86
4.2.4. O Loteamento CDP e o loteamento ARIRI........................................................... 90
4.3. O CAMINHO PARA A INSTITUCIONALIZAO DA ASSISTNCIA
TCNICA NO PAS ............................................................................................. 94

5. EXPERINCIAS DE ASSISTNCIA TCNICA NO DF - O


PROJETO-PILOTO DO PROGRAMA CRED-MAC E O
PROGRAMA CASA DA GENTE................................................... 99
5.1. CONSIDERAES INICIAIS............................................................................. 99
5.2. O PROJETO-PILOTO DO PROGRAMA CRED-MAC.................................... 102
5.2.1. Antecedentes ....................................................................................................... 103
5.2.2. De Brazlndia como sede do Projeto-Piloto........................................................ 104
5.2.3. Dos rgos responsveis pela implantao ......................................................... 105
5.2.4. Do desenvolvimento dos trabalhos de assistncia tcnica .................................. 108
5.2.4.1. Dos procedimentos de assistncia tcnica aos candidatos .................................. 110
5.2.5. Produtos elaborados pela equipe de assistncia tcnica-EAT para aperfeioamento
do Programa ........................................................................................................ 112
5.2.5.1. Planilhas para clculo dos insumos de construo.............................................. 114
5.2.5.2. Material de apoio s obras................................................................................... 115
5.2.6. Avaliao............................................................................................................. 115
5.2.6.1. Formulao das questes principais .................................................................... 117
5.3. O PROGRAMA CASA DA GENTE.................................................................. 118
5.3.1. Contexto do Programa nas cidades. .................................................................... 120
5.3.1.1. Santa Maria.......................................................................................................... 120
5.3.1.2. Parano ................................................................................................................ 122
5.3.1.3. Recanto das Emas................................................................................................ 123
5.3.2. Recursos utilizados na implementao do Programa .......................................... 123
5.3.2.1. Parcerias envolvidas ............................................................................................ 124
5.3.3. Metodologia empregada no programa................................................................. 128
5.3.3.1. Instrumentos adotados......................................................................................... 129
5.3.3.2. O atendimento as famlias e a preparao para a obra ........................................ 130
5.3.4. Acompanhamento e avaliao............................................................................. 132
5.3.5. Resultados alcanados......................................................................................... 139
5.4. A PROPOSTA SURGIDA DO PROJETO-PILOTO DO PROGRAMA CRED-
MAC E DO PROGRAMA CASA DA GENTE ................................................. 140
5.4.1. A proposta de composio da assistncia tcnica ............................................... 140

6. ANLISES, PROPOSTAS, CONCLUSES E SUGESTES .. 150


6.1. ALGUMAS CONSIDERAES ....................................................................... 150
6.2. ANLISES E PROPOSTAS............................................................................... 152
6.3. SUGESTES ...................................................................................................... 156

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...................................................... 158


LISTA DE QUADROS

Quadro 3.1 Segmentao da Construo Habitacional .................................................... 51


Quadro 3.2 Custos Totais de Construo de Mutiro X Convencional............................ 71
Quadro 4.1 Principais Projetos Executados...................................................................... 80
Quadro 4.2 Atribuies das Instituies do Convnio ..................................................... 92
Quadro 5.1 Resumo dos Primeiros Resultados Operacionais ........................................ 109
Quadro 5.2 Cronograma por Etapa................................................................................. 127
Quadro 5.3 Clientela Disponibilizada pelo IDHAB para Assistncia Tcnica em
Escritrio ...................................................................................................... 139
Quadro 5.4 Clientela Disponibilizada pelo IDHAB para Assistncia Tcnica em Obra139
Quadro 5.5 Carga Horria e Custo da Assistncia Tcnica por Obra Financiada.......... 143
Quadro 5.6 Sistema Nacional de Assistncia Tcnica a Autoconstruo e ao Mutiro. 145
LISTA DE FIGURAS

Figura 2.1 Loteamento em Caldas Novas-GO................................................................ 35


Figura 2.2 Favela no Rio de Janeiro ............................................................................... 37
Figura 2.3 Vista geral das palafitas da favela Braslia Teimosa..................................... 38
Figura 2.4 Cortio em So Paulo.................................................................................... 45
Figura 3.1 Periferia em SP.............................................................................................. 49
Figura 4.1 Projeto Arquitetnico - Planta Baixa ............................................................ 84
Figura 5.1 Desperdcio de materiais, falta de especificao e de assistncia tcnica... 119
Figura 5.2 Verga com barra de ao na junta de argamassa, usando como forma um
pedao de madeirite engastado no prprio bloco cermico ........................ 119
Figura 5.3 Horizontalidade da fiada com rgua de madeira, a esquerda na alvenaria . 133
Figura 5.4 Execuo de vergas sobre as janelas........................................................... 133
Figura 5.5 Material armazenado da via pblica: blocos cermicos.............................. 135
Figura 5.6 Material armazenado na via pblica: areia e brita ...................................... 135
Figura 5.7 Armazenagem de tubulao, telhas e caixa dgua..................................... 136
Figura 5.8 Armazenagem de cimento e aparelhos........................................................ 136
Figura 5.9 Armazenagem de porta metlica................................................................. 137
Figura 5.10 Casa em construo 1.................................................................................. 146
Figura 5.11 Casa em construo.2.................................................................................. 146
Figura 5.12 Casa em construo 3.................................................................................. 147
Figura 5.13 Casas prontas ............................................................................................... 147
Figura 5.14 Casas prontas e placa de obra do GDF........................................................ 148
Figura 5.15 Casas sendo muradas .................................................................................. 148
Figura 5.16 Casa pronta (Moradores entrando).............................................................. 149
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABRAMAT Associao Brasileira das Industrias de Materiais de


Construo.
ABRH Associao Brasileira de Recursos Hdricos.
ANAMACO Associao Nacional dos Comerciantes de Material de
Construo.
ANPUR Associao Nacional de Ps-Graduao em Urbanismo e
Planejamento Regional.
APA rea de Proteo Ambiental.
ARRUAR Assessoria de Urbanizao Popular de Recife, Pernambuco.
ART Anotao de Responsabilidade Tcnica
ATME Programa de Assistncia Tcnica a Moradia, Porto Alegre,
Rio Grande do Sul.
BNH Banco Nacional da Habitao.
CADD Sigla Inglesa Computer- Aided Design and Drafting, que
Significa: Desenho e Projeto Assistido por Computador
CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia de Tempo de
Servio
CCFSS Conselho Curador do Fundo de desenvolvimento Social
CDG Carl Duisberg Geselschaft
CDP Companhia de Docas do Par
CEAM/UnB Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares da Unb
CEARAH-Periferia Centro de Estudos,Articulao e Referncia Sobre
Assentamentos Humanos
CEBs Comunidades Eclesisticas de Base
CEF Caixa Econmica Federal
CEFETS Escolas Tcnicas Federais
CELG Centrais Eltricas de Gois S/A
CENEDIC Centro de Estudos do Direito e da Cidadania
CEPED Centro de Pesquisa e Desenvolvimento do Estado da Bahia
CEPLAN/UnB Centro de Planejamento Oscar Niemeyer da UnB
CHDU Companhia de Desenvolvimento Habitacional Urbano do
Estado de So Paulo
CMN Conselho Monetrio Nacional
CMP Central de Movimentos Populares
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico
CODEG Companhia de Desenvolvimento do Estado de Gois
COHAB/SP Companhia Metropolitana de Habitao
COHAB-PA Companhia de Habitao do Estado do Par
COHABS Companhias de Habitao
COHAPAR Companhia Habitacional do Paran
CONAM Conselho Nacional da Associao dos Moradores
CONFEA Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
COOPROTERRA Cooperativa Mista de Produo e Trabalho
CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
CRED-MAC Programa de Crdito Direto ao Consumidor para Compra de
Material de Construo
CRISA Consrcio Rodovirio Intermunicipal
DF Distrito Federal
EAT Equipe de Assistncia Tcnica
EMA/FAU/UnB Escritrio Modelo da FAU/UnB
ENANPUR Encontro Nacional da ANPUR
ENC Departamento de Engenharia Civil e Ambiental
EPUSP Escola Politcnica da Universidade de So Paulo
FADESP Fundao de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa do
Estado do Par
FASE Federao de rgos de Assistncia Social e Educacional
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FAU Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
FCVS Fundo de Compensao de Variaes Salariais
FFCLH/USP Faculdade de Filosofia, Letras e Ciencias Humanas da USP
FGTS Fundo de Garantia de Tempo de Servio
FICAM Programa de Financiamento da Construo, Concluso e
Ampliao ou Melhoriade Habitaes de Interesse Social.
FIERGS Fundao das Indstrias do Estado do Rio Grande do Sul
FINATEC Fundao de Empreendimentos Cientficos e Tecnolgicos
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FJP Fundao Joo Pinheiro
FNA Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas
FT Faculdade de Tecnologia
FUNAPS Fundo de Atendimento Populao Moradora em
Habitaces Subnormais
FUPAM Fundao para a Pesquisa Ambiental
GDF Governo do Distrito Federal
GHab Grupo de Pesquisa em Habitao
GIDURVTES Gerncia de Desenvolvimento Urbano da Caixa Econmica
Federal em Vitria, Esprito Santo.
GO Gois
GTZ Gezant Technik Zusammenarbeit (Agncia Alem de
Cooperao Tcnica e Financeira)
HABIS Eesc/Usp- Grupo de Pesquisa em Habitao da Escola de
Engenharia de So Carlos da Universidade de So Paulo
HABITARE Programa de Tecnologia da Habitao
IAB Instituto dos Arquitetos do Brasil
IAPS Institutos de Penso e Aposentadoria
IDHAB Instituto de desenvolvimento Habitacional
INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
IPT Instituto de Pesquisas Tecnolgicas
LAB-HAB Laboratrio de Habitao
MF Ministrio Da Fazenda
MG Minas Gerais
MNLM Movimento Nacional de Luta pela Moradia
MS Mato Grosso do Sul
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
NAP-PLAC Ncleo de Apoio a Pesquisa: Produo e Leitura do
Ambiente Produzido da Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da USP
NOVIB Organizao Holandesa para Cooperao Internacional de
Desenvolvimento
NPH/CEAM Ncleo de Pesquisas para a Habitao do CEAM
ONU Organizao das Naes Unidas
PAR Programa de Arrendamento Residencial
PARU Programa de Apio a Reforma Urbana
PCC/USP Departamento de Engenharia de Construo Civil
PDOT/DF Plano Diretor de Ordenamento Territorial do DF
PGU Programa de Gesto Urbana do Centro Das Naes Unidas,
Regional Amrica Latina e Caribe Habitat ONU
PLANHAB Plano Nacional de Habitao
PMSP Prefeitura Municipal de So Paulo
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PROFILURB Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados
PR-MORADIA Programa de Atendimento Habitacional Atravs do Poder
Pblico.
PROMORAR Programa de Erradicao da Sub-Habitao
PSH Programa de Subsidio a Habitao de Interesse Social
PT Partido dos Trabalhadores
PUC-CAMPINAS Pontifcia Universidade Catlica de Campinas
PUC-SANTOS Pontifcia Universidade Catlica de Santos
RA Regio Administrativa do DF
RHAE Programa de Capacitao de Recursos Humanos para
Atividades Estratgicas
RIMA Relatrio de Impacto sobre o Meio Ambiente
RMB Regio Metropolitana de Belm
RMSP Regio Metropolitana de So Paulo
RS Rio Grande do Sul
SANEAGO Saneamento de Gois S/A
SAP Departamento de Arquitetura e Urbanismo
SEHAB Secretaria Municipal de Habitao de So Paulo
SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SEPURB Secretaria de Planejamento Urbano do Ministrio do
Planejamento.
SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SFH Sistema Financeiro da Habitao
SINDUSCON Sindicato da Indstria de Construo Civil do Estado de So
Paulo
SMH Sistema Municipal de Habitao de Belo Horizonte
TCPO Tabela de Composio de Preos e Orcamentos
THABA Programa de Tecnologia da Habitao
UFPA Universidade Federal do Par
UNAN Universidade Agostinho Neto em Luanda, Angola
UnB Universidade de Braslia
UNICAMP Universidade de Campinas
UNMP Unio Nacional por Moradia Popular
URBEL Companhia Urbanizadora Da Prefeitura do Municpio de
Belo Horizonte.
USD United States Dollar
USINA/CTAH Centro de Trabalhos Para o Ambiente Habitado
USP Universidade de So Paulo
16

CAPTULO 1

1. INTRODUO

Este trabalho pretende ser uma contribuio ao analisar as formas de produo de


moradias denominadas Autoconstruo e Mutiro - busca da economia em habitaes de
interesse social. Acredita-se que esta busca passa pela oferta de uma assistncia tcnica, de
forma organizada, com a montagem e utilizao de um Sistema Nacional de Assistncia
Tcnica, nas reas de arquitetura e engenharia por parte da Unio, adequado ao Distrito
Federal e aos Municpios, o que otimizar e qualificar o uso e aproveitamento racional do
espao edificado e de seu entorno, bem como dos recursos humanos, tcnicos e
econmicos necessrios moradia e a qualidade de vida dos beneficirios e propiciar a
qualificao do stio urbano em consonncia com a legislao urbanstica e ambiental.

A poltica habitacional, como destacam, (GOMES, BARBOSA DA SILVA & SILVA,


2003), vista como uma forma encontrada pelo capital com o apoio do Estado, de dar ao
espao urbano uma valorizao traz consigo o aumento em demasia do preo da terra e dos
impostos.

Desta maneira, a populao de baixa renda, pela impossibilidade de pagar essas taxas,
empurrada para longe, para recomear a produo social da cidade em outro lugar e, mais
uma vez, vai propiciar a expropriao de renda que feita por uma pequena parcela da
sociedade na qual a grande massa da populao no est includa, - os incorporadores
imobilirios, isto as empresas que, individualmente ou associadas aos proprietrios de
terras, devem lotear glebas para o uso habitacional, obedecendo, portanto a legislao em
vigor.

No entanto nem sempre os loteamentos so efetuados por tais empresas. Em diversas


ocasies parte da populao que fora excludo no apenas do processo, produz a cidade de
maneira clandestina, sendo a autoconstruo a alternativa encontrada para suprir a
demanda por moradia.
17

Assim, o que ocorre que movida pela falta de recursos e tambm pela ausncia de
programas habitacionais com financiamento e que prevejam assistncia tcnica a
populao pobre constri sua habitao por conta prpria, sem a contratao de mo de
obra qualificada o que gera o baixo desempenho de grande parte das habitaes. Se de um
lado existe a vantagem do morador construir de acordo com suas posses, por outro lado, a
desqualificao e o desperdcio de material gerado pela falta de assistncia tcnica, tanto
na elaborao do projeto, quanto no acompanhamento da obra, acabam por gerar um alto
custo em sua moradia. Ao lado da autoconstruo desenvolvem-se tambm no Brasil,
processos de produo de moradias, atravs de sistemas de construo em grupo, uma
forma coletiva de construo, conhecidos pelo nome de mutiro ou ajuda-mtua. O que se
observa que a maioria destas habitaes, alm de no atenderem as condies de
habitabilidade necessrias ao seu usurio e isto vai desde as reduzidas dimenses dos
compartimentos, a falta de iluminao, de ventilao, etc. apresentam um custo mais
elevado do que se tivesse sido produzidas dentro dos princpios de racionalizao com
assistncia tcnica adequada.

A partir da dcada de 80, o Estado em suas vrias instncias, vem apropriando-se dessas
formas de produo, institucionalizando-as como instrumento que visa possibilitar o acesso
das camadas mais pobres da populao moradia. Esse fato trouxe um aspecto novo para a
prtica das instituies que atuam no campo da habitao popular, pois a utilizao da
autoconstruo ou do mutiro, por parte dos rgos do Estado, implica na efetiva
participao da populao nas vrias etapas do processo de produo de moradias. Isto
significa que a utilizao desses processos no se reduz, simplesmente, ao uso da mo de
obra da populao para a execuo das casas. A participao significa que a populao
passa a ser, junto com os diferentes rgos responsveis pela interveno, sujeito e no
apenas objeto das aes planejadas, tendo um papel ativo na gesto do processo como um
todo. (Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo, IPT, 1985).

Conforme, (BONDUKI, 2002), na dcada de 1940, em conseqncia da crise habitacional,


da desestruturao do mercado rentista e da incapacidade do Estado em financiar ou
promover a produo de moradias em larga escala, consolidou-se uma srie de expedientes
de construo de casas margem do mercado formal e do Estado, que irei chamar de auto-
empreendimento da moradia popular, baseado no trinmio loteamento perifrico, casa
prpria e autoconstruo.
18

Esse processo acabou predominando em So Paulo e em grande parte das cidades


brasileiras, tornando-se a forma mais comum de moradia dos setores populares. Assim,
decorridos quase 70 anos, a exploso demogrfica inchou as cidades; a habitao integrou-
se ao miolo de reivindicaes das massas; governos lanaram planos diversos de fomento.
E se houve momentos de xito no atendimento a essas pessoas seria ilgico dizer que no
houve -, seguro que tais sucessos acabam obscurecidos por outra estatstica recente,
grossa e direta: um dficit acumulado de quase oito milhes de moradias (REVISTA
CONSTRUO MERCADO, 81, abr./2008) .

Segundo (CONTI, 2002) as crticas feitas autoconstruo e ao mutiro como formas de


solucionar o problema habitacional por parte do poder pblico so de cunho poltico-
ideolgico e consideram essa prtica uma forma de ampliar a explorao da fora de
trabalho, sendo parte, portanto da estratgia do capitalismo para extrair mais-valia dos
trabalhadores (PRADILLA, 1983). H ainda aqueles que vem no mutiro um processo
atrasado de produo habitacional, alm de mistificador (BOLAFFI,1985). Essas crticas
apontam o mutiro como uma soluo antieconmica pelo enorme aparato de que necessita
para ser implementado, pela utilizao de sistemas construtivos arcaicos e por alongar
exageradamente o tempo da obra. Dessa maneira, os custos indiretos chegariam a um valor
tal que anularamos as vantagens da utilizao da mo de obra gratuita. Essa avaliao
aplicada aos mutires administrados pelo poder pblico; a gesto governamental, com
seus procedimentos burocratizados e lentos, que se constitu no entrave eliminador das
vantagens do mutiro promovido autonomamente pela populao. O mutiro autogerido
(autogesto) que um empreendimento de responsabilidade da comunidade, atravs das
associaes de moradores, tanto do ponto de vista administrativo, quanto na gerncia de
recursos, reverte esses pontos negativos. As administraes pblicas, iniciando um
empreendimento desse tipo, dividem efetivamente parte de seu poder com a sociedade
organizada, deixando de ser promotora e passando a exercer apenas um papel de
normalizao, fiscalizao e controle dos recursos pblicos (BONDUKI, 1992). Entretanto
essa viso no aceita por vrias correntes polticas, tanto de direita que v o perigo na
criao de estruturas no produtivas estatais, que podem ocupar o espao da iniciativa
privada capitalista quanto da esquerda que v a autogesto como uma maneira do Estado
jogar nas costas do cidado responsabilidades que so estatais. No mutiro auto gerido, o
gerenciador a associao, a qual contrata uma assessoria tcnica autnoma do poder
pblico para desenvolver, num processo de dilogo e discusso com os futuros moradores,
19

o projeto habitacional e urbanstico, os mecanismos de aprovao do financiamento, o


oramento detalhado, o cronograma fsico-financeiro, o regulamento da obra, etc.

Para o Sindicato da Industria de Construo Civil de Estado de So Paulo SINDUSCON,


(REVISTA CONSTRUO-MERCADO, 55, fev./2006) autoconstruo sinnimo de
informalidade e de baixa qualidade,s boa opo para produo de moradias em casos
muito especficos. Por isto, o sindicato vem criticando o incentivo dado por Governos
Estaduais e at mesmo o Governo Federal para a aquisio de materiais de construo sem
respaldo tcnico. Esse ponto de vista, no entanto sofre oposio de outros segmentos. Para
a Associao Nacional dos Comerciantes de Material de Construo - ANAMACO, alm
de no ser necessariamente informal, a autoconstruo necessita de amparo do Estado e de
entidades do setor, pois uma sada legtima que a prpria populao encontrou para
produzir moradias. Esse debate que envolve setores com interesses especficos no tema
aponta caminhos de como lidar com uma realidade da rea habitacional que tem dimenses
alarmantes. O fenmeno de autoconstruo atinge tamanha proporo no Pas que colocou
construtoras e Governo margem da produo habitacional. Os nmeros so alarmantes e
revelam uma situao bem conhecida: a do cidado que, por falta de apoio, ergue a
moradia por conta prpria, sem qualquer assistncia tcnica de construtoras, engenheiros
ou prefeitura, com seus prprios recursos, parcialmente na informalidade e, geralmente em
terrenos ilegais e sem infra-estrutura. Conforme, a (REVISTA CONSTRUO-
MERCADO,55, fev./ 2006), a autoconstruo no pode ser relegada a um segundo plano,
devido a problemas pontuais. No podemos ter uma viso excludente. Se a autoconstruo
tem problemas temos que trabalhar no sentido de aprimor-la. A autoconstruo no
sinnimo de informalidade. Quem diz isso se esquece de considerar que o cimento 100%
tributado na fbrica. Alm disso, ao, tubos de PVC e outros materiais tambm so todos
tributados. No tocante a mo de obra de fato, existe informalidade, s que isso no pode
ser motivo para acabar com a autoconstruo. Deve-se trabalhar no sentido de resolver o
problema.

OLIVEIRA (2006), deduz que em funo da autoconstruo e da pobreza, no h mercado


imobilirio entre as classes populares. Em resposta, FERRO (2006) observou que h.
Alugueis de cmodos, barracos, extenses, visando locao, vendas, etc. s vezes so
simples trocas de servios, mas aparece tambm dinheiro circulando. No comeo o
autoconstrutor s pensa em sua famlia. Mas, pouco a pouco, espremido pela misria, seu
20

valor de uso passa a contar tambm como valor de troca. Para MARICATO (1982) o
processo de autoconstruo em mutiro um trabalho calcado na cooperao entre as
pessoas, na troca de favores, nos compromissos familiares, diferenciando-se, portanto das
relaes capitalistas de compra e venda de fora de trabalho.

O fracasso dos programas habitacionais populares realizados pelo Banco Nacional da


Habitao BNH, criado em 1964 sugere por parte do Estado, a busca de novos
caminhos considerados mais econmicos e mais geis. Nesta indicao colocam-se:
programas de lotes urbanizados; autoconstruo do embrio habitacional; ocupao de
reas anteriormente consideradas inadequadas, como as de declividade acentuada; terrenos
rochosos; adoo de solues simplificada e barracos provisrios. Tudo isto, sob a
justificativa da participao popular (SILVA & SILVA,1989).

Tm sido freqentes as tentativas dos governos de atuar em programas de autoconstruo.


Desde experincias internacionais, como as realizadas pelo Banco Mundial, pela Aliana
para o Progresso que apiam e incentivam a autoconstruo, at as nacionais como os
programas Mutiro Autoconstruo e Joo de Barro, seja em mbito nacional, estadual ou
municipal.

Em 1976, ano da primeira conferncia do UN- Habitat, assim como da publicao de


Housing by People: Towards Autonomy in Building Environemt ( Habitao pelo Povo:
Rumo a Autonomia na Construo de Ambientes), do arquiteto John Turner em 1976 a
autoconstruo passou a ser considerada uma soluo positiva para a populao de baixa
renda de pases em desenvolvimento, formulava um afastamento radical do fornecimento
pblico de habitaes, favorecendo projetos de lotes urbanizados e a urbanizao de
favelas no local. Atualmente, as casas autoconstrudas so o modo predominante de
habitao popular no Brasil e em muitos pases da Amrica Latina( KELLET & NAPPIER,
1994). Considerando que 70% da populao brasileira urbana e aproximadamente 60%
das habitaes urbanas so autoconstrudas (GIS,1996), pode-se estimar que nos dias
atuais 12 milhes de famlias moram em residncias espontneas. A qualidade destas casas
autoconstrudas em relao s condies de vida e conforto uma questo importante a ser
investigada (KOWALTOWSKI, WATRIN & SORRIBAS, 2001).
21

Atravs do exemplo da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), a partir de 1980, a


escassez de reas na periferia, a legislao rigorosa contra os loteamentos clandestinos (Lei
Lehman, Lei no 6.766/79, que confere poder pblico poderes mais eficazes para intervir na
regularizao do loteamento) e o agravamento da crise econmica, inviabilizaram boa
parte da autoconstruo individualizada. A partir deste perodo, com a influncia da igreja
catlica atravs das Comunidades Eclesisticas de Base (CEBs), as famlias comearam a
se organizar formando comunidades e movimentos populares e pressionando o governo em
busca de solues para o problema habitacional (PICARELLI, 1992).

Baseadas na experincia das cooperativas habitacionais do Uruguai (surgiram em 1966, e


j em 1968, a Lei Nacional de Vivienda inclua esta forma de construo entre aquelas que
poderiam ser financiadas pelo Fondo Nacional de Habitacin) que influenciaram as
comunidades, governos estaduais e municipais no Brasil, prefeituras como as de So Joo
de Boa Vista, Penpolis, Bauru, Americana e Goinia financiaram os primeiros
empreendimentos, criando a forma coletiva de autoconstruo tambm chamada de
construo por ajuda mtua ou mutiro.

Cabe destacar tambm o Programa Ao Integrada nos Bolses de Pobreza Urbana, de


Ipatinga (MG), que busca reduzir o grau de pobreza do municpio desenvolvendo projetos
habitacionais em quantidade e qualidade junto s populaes mais carentes. A concepo
original do projeto surgiu na dcada de 80, quando comearam a se organizar os
movimentos de luta pela moradia. Em 1996 e 1997, foram construdas 300 unidades
habitacionais.

Nos anos 80 comeou a ser desenvolvido um processo de discusso sobre a questo do


papel da assistncia tcnica de profissionais de arquitetura e engenharia aos servios de
habitao de interesse social. Este foca a funo social dos servios de assistncia tcnica
qualificada, cuja atuao permite a melhoria dos padres de construo e a conseqente
evoluo do nvel de conforto das famlias de baixa renda envolvidas em projetos de
habitao de interesse social.

Com o incio dos mutires na dcada de 80, alguns profissionais liberais formaram as
primeiras assessorias aos movimentos populares e comunidades carentes. As assessorias
tcnicas so equipes multidisciplinares de profissionais formadas por arquitetos,
22

engenheiros, advogados, assistentes sociais e outros. A participao dos arquitetos e


engenheiros fundamental para o desenvolvimento dos trabalhos, sendo que na maioria
dos programas de financiamento governamental para a construo nos regimes de
autoconstruo e mutiro exigida a assessoria tcnica. As primeiras assessorias tcnicas
foram formadas no final da dcada de 70, com profissionais que participaram de trabalhos
desenvolvidos nesta linha pelo Escritrio Piloto do Curso de Engenharia Civil da Escola
Politcnica da Universidade de So Paulo - EPUSP (CARDOSO, 1993).

Outra experincia nesse sentido foi desenvolvida, entre 1992 e 1996 pela Faculdade de
Belas Artes em So Paulo, atravs de seu laboratrio de habitao LAB-HAB. Formado
pos alunos e professores este laboratrio prestava servios de assessoria tcnica s
comunidades visando ao aperfeioamento das tecnologias e do gerenciamento das
construes em mutiro. Outras instituies de ensino como a UNICAMP, PUC-Campinas
e PUC-Santos seguiram o exemplo do LAB-HAB e criaram programas similares.

A participao do Estado, ao institucionalizar essa forma de produo gera uma proposta


de ao conjunta entre a comunidade e o Poder Pblico, responsvel pela implantao de
programas de interveno no campo habitacional (IPT,1985). Contudo, a administrao
pblica, ao financiar esse tipo de empreendimento, divide efetivamente parte de seu poder
com a sociedade organizada, deixando de ser promotora e passando a exercer apenas um
papel de normalizao, fiscalizao e controle dos recursos pblicos (BONDUKI, 1992).

Desta maneira a populao, alm do acesso a um bem essencial para sua reproduo, tem
respeitado o seu direito de ser ouvida de forma coletiva, de concordar ou no, de optar, de
ser levada em considerao, enfim, de exercer o seu papel como parte integrante de um
grupo social mais amplo. Essa postura implica tambm, em uma nova prtica de atuao
dos integrantes das vrias instituies que lidam com a questo da moradia, prtica esta
que se inicia com a definio de mecanismos concretos que garantam a efetiva participao
da populao no processo. O que se visa potencializar a ao da autoconstruo e do
mutiro, por meio da parceria entre o cidado aqui, responsvel pela construo e o
poder pblico aqui, responsvel pelo financiamento do material de construo e a
prestao de assistncia tcnica. Na execuo tm-se a garantia de que o material de
construo financiado ter sua aplicao otimizada, alm de assegurar qualidade para o
resultado final pretendido.
23

Apoiado em GONZLES, JUC FILHO, SPOSTO & VIDAL (1997), acredita-se que a
participao do Estado pode vir a ter enormes potencialidades se implementar formas mais
geis, flexveis e diversificadas de produo habitacional contribuindo assim
significativamente para superar boa parte da demanda insolvente do atual mercado de
habitaes em curto prazo.

Esta potencialidade est relacionada, entretanto, em uma nova racionalizao, em primeira


instancia tcnica, buscando a associao do baixo custo com a boa qualidade e em um
segundo momento de organizao da produo buscando a otimizao dos processos
organizativos daquela produo.

Para a consecuo desta potencialidade preciso ento desenvolver a qualidade


arquitetnica e o rigor tcnico dos diferentes servios de construo da moradia, e ao
mesmo tempo, torn-los acessvel ao cotidiano das obras populares.

Em cada caso financiado, o que se deve ter como objetivo atingir o menor custo, com
qualidade construtiva e ambiental da moradia. O baixo custo supe quantidades mnimas
de material de construo, mo de obra barata (no especializada), especificaes
simplificadas para revestimentos e instalaes. A boa qualidade, por sua vez, baseia-se em
critrios de durabilidade e segurana da habitao construda, da funcionalidade dos
espaos resultantes, tanto quanto a higiene e ao conforto ambiental, quanto a sua
adequao s atividades, internas e externas a elas. Alcanar a boa qualidade com seu custo
mnimo requer, portanto o rigor tcnico no projeto, na especificao e no dimensionamento
de cada componente da obra.

necessrio tambm organizar e dar condies otimizao dos recursos de assistncia


tcnica de forma que ela se oferea com larga disponibilidade e suficiente agilidade para
suprir a ampla demanda que os programas potencializam no mnimo de tempo, e que sua
remunerao no os onere.

Assim, estabelecida a problemtica importante reafirmar que os programas de mutiro


objetivam prioritariamente, alcanar as faixas de populao com renda de at trs salrios
mnimos que compem o dficit habitacional e no tem potencial para o mercado
24

imobilirio do Pas e que representam 90,7% do seu dficit (FUNDAO JOO


PINHEIRO, 2008).

Este trabalho atravs da anlise de dois programas de financiamento de material de


construo com produo por autoconstruo, tem por objetivo, contribuir para o
desenvolvimento de uma produo continuada e rpida para esse setor da demanda onde a
garantia no seja somente a do retorno do dinheiro emprestado, mas tambm a da
qualidade dos produtos gerados e da otimizao dos prprios recursos investidos. Alm
desse, temos os seguintes objetivos secundrios: apresentar propostas baseadas nas
experincias efetuadas, e sugestes para o seu aprimoramento.

A metodologia a de consulta bibliogrfica e documental e de trabalhos de campo,


abordando os seguintes pontos:

1. Condies concretas dadas a sua abrangncia social (quantidade das pessoas


atingidas). Trata-se, pois de (utilizando os recursos financeiros oferecidos) alcanar
uma racionalizao adequada e realista, apropriada e vivel dos fatores tcnicos,
econmicos, administrativos e funcionais presentes nas diferentes etapas da
produo habitacional, com o objetivo de otimizar os poucos recursos disponveis,
tanto individualmente, quanto ao nvel dos Programas como um todo.
2. Assistncia tcnica qualificada que contribua no somente com a qualidade da
produo habitacional, mas tambm com outros elementos de xito, ou sejam, a
rapidez e a habilidade na obteno do maior nmero possvel de resultados.
3. Nvel e a qualidade de uma assistncia tcnica que seja montada para atender de
forma especfica aos objetivos e metas dos Programas. Uma coleo de aes ou
instrumentos aleatrios, no lhe suficiente. Ser preciso institucionalizar um
sistema, uma srie de procedimentos e instrumentos capazes de gerar, nas
condies dadas a maior quantidade possvel de produtos de boa qualidade no
menor espao de tempo.

O trabalho foi estruturado em seis captulos. No primeiro captulo, como Introduo,


apresentada uma viso geral do trabalho. O segundo captulo, aborda a produo formal e
informal da moradia no Brasil, enfatizando-se a autoconstruo precria (aquela produzida
a margem dos parmetros legais). O terceiro captulo trata das origens da autoconstruo e
25

do mutiro habitacional como uma poltica habitacional, das experincias internacionais


desta forma de produo de habitaes, bem como uma viso geral das experincias de
assistncia tcnica a estas formas de produo de habitaes, as experincias exitosas nos
pases da Amrica do Sul e suas influncias no Brasil e os atuais programas
governamentais para a autoconstruo e o mutiro. O quarto captulo mostra o papel
exercido pela assistncia tcnica como apoio a autoconstruo e ao mutiro vem como o
relato de algumas experincias significativas realizadas no pas e o caminho para a
institucionalizao desta assistncia tcnica. O quinto captulo relata e avalia, dois
programas de financiamento de material de construo com produo por autoconstruo
que contaram com a participao de uma Universidade Pblica, a de Braslia. Finalmente,
no sexto captulo atravs de anlises, concluses e sugestes oferecidas, espera-se ter
atingido os objetivos propostos.
26

CAPTULO 2

2. PRODUO FORMAL E INFORMAL DA MORADIA NO


BRASIL

Neste captulo so abordadas as formas de produo habitacional, primeiramente ser


apresentada de maneira sucinta a conhecida como incorporao imobiliria e em seguida,
a autoconstruo precria, que aquela produzida a margem dos parmetros legais,
resultando, geralmente, num ambiente precrio e insalubre e tem como exemplo mais
comum e marcante a favela.

2.1. BREVE HISTRICO DA PROVISO HABITACIONAL NO BRASIL

At os anos 30, o acesso moradia no Brasil, era em sua grande maioria sob a forma de
aluguel. Vilas operrias e cortios eram destinados classe operria. A produo estatal, s
inicia sua discusso durante os anos 30, quando ento surgem os Institutos de Penso e
Aposentadorias - IAPS1, com os conjuntos habitacionais voltados para cada categoria
profissional. Vrias Leis do Inquilinato2 ao congelarem os alugueis provocaram a
estagnao da produo pequeno-burguesa destinada a esse fim e, conseqentemente, uma
crise no mercado de alugueis. Desta maneira, um negcio rentvel durante anos tanto para
grandes e pequenos proprietrios, em mdio prazo foi desorganizado e desestruturado, pela

1
Os IAPs, modelos de penses vinculadas a gnero ou categoria profissional, foram organizados a partir de
1933 de forma a abranger as mesmas categorias em todo o territrio nacional. Muitas Caixas de
Aposentadorias e Penses (CAPs) foram transformadas em IAPs, como foi o caso dos trabalhadores de
trapiches e armazns, que passou a constituir o Instituto de Aposentadorias e Penses dos Empregados de
Transportes e Cargas (IAPETC).

Entre 1933 e 1945 foram criados sete IAPs (Martimos, Industririos, Transportadores de Carga, Bancrios,
Comercirios, Estiva e Servidores do Estado). O IAP da estiva foi em 1945 incorporado ao dos
transportadores de carga, reduzindo para seis o nmero de Institutos. Esta nova organizao manteve o
modelo de financiamento tripartite.
2
No Decreto Lei de 1942 estipulava-se o aluguel mximo a ser cobrado nos dois anos sucessivos tendo como
base o valor em 31 de dezembro de 1941. Definiam-se as possibilidades de despejo e considerava-se
qualquer violao como crime contra a economia popular, punvel com a recluso do proprietrio ou com
pesadas multas. Esta lei foi reeditada sucessivas vezes (Rosseto 2002, citando Bonduki 1998, Ribeiro 1997,
Sampaio 1994, Villaa 1986).
27

prolongada interferncia governamental no mercado de locao. Por produzir-se menos


havia menor interesse em investir em imveis para aluguel, e preferia-se vender os imveis
existentes. Todavia a populao no parava de crescer. nesse perodo que se desenvolve
o conceito de casa-prpria, o qual anos mais tarde, ao surgir o Banco Nacional da
Habitao-BNH (1964), foi apropriado por este, transformando-se at em uma ideologia,
logo encampada pelo regime militar da poca.

Com a crise deste modelo habitacional, os proprietrios de imveis destinados a aluguel


procuraram outros investimentos e outras maneiras de garantir o seu lucro em atividades
imobilirias. Assim, a maioria da populao da cidade que vivia em moradias alugadas, foi
obrigada a buscar outras solues para alojamento. Via dois processos paralelos de
produo, foi possvel a difuso da propriedade, um destinado ao uso prprio, o que gerava
uma produo no destinada a um mercado de compra e venda em um primeiro momento;
outro, de acordo com a lgica capitalista visando a comercializao. A partir da ao de
um agente o incorporador imobilirio, foram mobilizados recursos, com o objetivo de obter
lucro por meio da atividade imobiliria. O papel deste agente foi essencial na coordenao
do processo de produo capitalista da moradia. Ocorreu assim uma mudana de escala na
produo imobiliria, com um salto significativo do montante de investimento nacional
privado em novas construes e, tambm uma mudana na tipologia das construes
tornando popular o prdio de apartamentos (uma forma de ganhar mais solo). possvel,
identificar, desde os anos 40, mas notadamente nos anos 50, dois eixos de ao:

1) a expanso dos loteamentos tanto nos vazios perifricos da cidade, em sua


grande maioria clandestinos;
2) expanso dos edifcios residenciais verticalizados.

As estratgias de produo e comercializao, montadas para alcanar uma classe mdia


em expanso com certo poder de compra e localizada na cidade, comeou a dar mostras de
estrangulamento particularmente devido inflao e a falta de um sistema de
financiamento imobilirio, impondo, j em meados da dcada de 50, limites para as
possibilidades de crescimento desse setor.

As relaes de compra e venda estabelecidas na produo da habitao-mercadoria so


essencialmente diferentes das anteriores marcadas por relaes entre proprietrios e
28

inquilinos. Esta ltima era regulada pela busca da apropriao de uma renda na forma de
aluguel, que determinava o mximo de aproveitamento do terreno com um investimento
mnimo, a fim de extrair maior renda, produzindo habitaes coletivas, os cortios, e o
correr de casas e vilas. Neste tipo de produo predominava a construo por encomenda,
organizada pelo proprietrio. J a produo para venda inclua um processo de
comercializao baseado em estratgias para obteno de lucro e buscava um resultado
fsico que maximizasse o capital investido.

A construo de edifcios de apartamentos exigia investimentos de maior porte com fluxo


constante de recursos, afastando os pequenos investidores imobilirios e concentrando a
atividade imobiliria na ao de um agente de produo o incorporador com
capacidade de articular recursos e interesses de diferentes agentes e gerir a produo e a
comercializao das unidades produzidas.

A partir de meados da dcada de 60 ocorre a consolidao da incorporao imobiliria,


paralelamente estrutura do Sistema Financeiro da Habitao3, com a instituio da
correo monetria e o aporte de significativos recursos para habitao. Todo este
movimento est articulado com as mudanas estruturais no modo de acumulao ocorridas
no perodo a poltica de industrializao baseada em forte interveno estatal.

Vinte anos mais tarde, o Sistema Financeiro da Habitao se desestrutura altas taxas de
inflao e sucessivos planos econmicos causando desequilbrio nos contratos de
financiamento e aumentando, de forma estratosfrica a responsabilidade do Fundo de
Compensao de Variaes Salariais (FCVS)4 tendo como marco a extino do BNH5.

3
Criado pela Lei n 4.380, de 21 de agosto de 1964 (DOU 11.09.64) que instituiu a correo monetria nos
contratos imobilirios de interesse social, o sistema financeiro para aquisio da casa prpria, criou o Banco
Nacional da Habitao (BNH), e sociedades de crdito imobilirio, as letras imobilirias e o Servio Federal
de Habitao e Urbanismo (SERFHAU).
4
O Fundo de Compensao de Variaes Salariais - FCVS foi criado por intermdio da Resoluo no 25, de
16.6.67, do Conselho de Administrao do extinto Banco Nacional da Habitao BNH e tem como
finalidade:
-Garantir, a quitao, junto aos agentes financeiros dos saldos devedores remanescentes de contrato de
financiamento habitacional, firmado com muturios finais do Sistema Financeiro daHabitao - SFH, em
relao aos quais tenha havido, quando devida, contribuio ao FCVS (DLno 2.406, de 5.1.88);
- Garantir o equilbrio do Seguro Habitacional do SFH, permanentemente e em nvel nacional (Lei no 7.682,
de 2.12.88); e
- Liquidar as obrigaes remanescentes do extinto Seguro de Crdito do SFH (Lei no 10150, de 21.12.2000).
5
Ver suas finalidades na Lei n0 4.380.
29

Cria-se um vcuo na poltica habitacional brasileira e o setor imobilirio fortemente


atingido.

A estabilidade econmica conquistada a partir do Plano Real e consolidada nos ltimos


anos, a capitalizao da poupana e do FGTS, a criao do Ministrio das Cidades em
2003 com a retomada da construo de uma Poltica Habitacional, estruturada em Sub-
Sistemas de Mercado e Social, trazendo como inovaes o Sistema Financeiro Imobilirio
e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e, por fim, os importantes avanos no
marco regulatrio o Estatuto da Cidade, o Patrimnio de Afetao, a Alienao
Fiduciria, o Valor Incontroverso, a Retificao Administrativa de reas, entre outras
medidas em tramitao tm estimulado o boom recente do setor imobilirio.

A evoluo da questo habitacional no Brasil demonstra que as diversas formas de


proviso da moradia incluindo o aluguel constituem um conjunto contnuo e
interdependente, onde a produo informal se amplia medida que o mercado formal se
torna mais restrito s camadas de mais alta renda e o investimento pblico se torna mais
escasso ou menos acessvel s camadas de mais baixa renda, como alis toda a poltica de
acesso a terra, desde a colnia.

2.1.1. Formas de Proviso de Moradias

sabido que existem dois grandes segmentos de produo privada o que se estabelece
como atividade produtiva capitalista visando a construo e comercializao de novos
imveis no mercado imobilirio e o que tem como finalidade inicial produo da unidade
habitacional para uso prprio; neste o bem se transformar em mercadoria quando for
inserido no mercado de compra e venda caracterizado como de imveis usados.

O predomnio da atividade produtiva de produo capitalista fortemente influenciado


pelas condies que tornem favorvel a rentabilidade dos investimentos na circulao da
moradia frente a outros investimentos; do crescimento urbano; da excluso dos
trabalhadores da propriedade fundiria e imobiliria e da sua alocao em poucas zonas da
cidade; e finalmente o beneplcito, do estado.
30

O segmento capitalista, orientado pela acumulao de capital, abrange o sub-mercado


normal, onde o que regula e forma o preo da moradia so as condies de produo, e o
sub-mercado monopolista. Neste ltimo, a formao de preo se assemelha a situaes de
monoplio, consideradas as diferenciaes reais e simblicas de cada empreendimento
residencial. O que prove estes dois sub-mercados a Incorporao Privada. Encontramos
ainda, neste segmento o Pequeno Promotor e, com caractersticas distintas, as Cooperativas
e.ainda a auto-promoo de moradias. Nessas a moradia mercadoria no circula
necessariamente como capital.

9 Incorporao Privada Lei n0 4.591 de 1964. a atividade exercida com o


intuito de promover e realizar a construo, para a alienao total ou parcial
das edificaes, ou de conjuntos de edificaes compostas de unidades
autnomas. O incorporador a pessoa fsica ou jurdica proprietrio
fundirio, construtor. Agente imobilirio ou condminos de edifcios vendidos
em planta que, mesmo no efetuando a construo, compromisse ou efetive a
venda de fraes ideais de terreno objetivando a vinculao de tais fraes a
unidades autnomas, em edificaes a serem construdas ou em construo sob
regime condominial, ou que meramente aceita propostas para efetivao de tais
transaes, coordenando e levando a termo a incorporao e
responsabilizando-se, de acordo com o caso, pela entrega em certo prazo, preo
e determinadas condies das obras concludas. Assim, o incorporador a
chave de todo o processo de produo e circulao por permitir a
transformao de capital dinheiro em terreno e edificao.
9 Pequeno Promotor Predomina a transformao de imveis antigos atravs de
reformas e ampliaes e a construo de um pequeno nmero de unidades
conjugadas ou no, por um agente que busca a apropriao de renda fundiria
sob a forma de venda ou aluguel da unidade.
9 Cooperativa pessoa jurdica formada por um grupo de no mnimo 20 pessoas
fsicas, reunidas para a produo de habitaes atravs de incorporao ,
administrao ou sob o regime de consrcio.
9 Auto-Promoo pessoa fsica que produz para si mesma seja para fins de
residncia ou aluguel, adquirindo os materiais e contratando profissionais. A
tipologia aqui a da unidade habitacional.
31

Existem grandes lacunas de conhecimento acerca da proviso habitacional produo e


distribuio mesmo a referente ao setor formal privado no Brasil. Seja pela falta de coleta
e sistematizao de dados seja pela carncia de estudos acadmicos. Os diferentes
arranjos entre o financiamento, a construo, a promoo, a comercializao, a
participao da fora de trabalho e o lugar ocupado pela terra no contexto da regulao
(instituda e praticada) que geram a proviso habitacional, precisam ser ainda mapeados e
analisados de forma sistemtica. Uma significativa contribuio talvez seja justamente a de
apontar para a necessidade de se articular um esforo de coleta e sistematizao de
informaes e gerao de conhecimento sobre a proviso habitacional no Brasil.

2.2. A PRODUO INFORMAL: TIPOLOGIA BSICA E


CARACTERIZAO

De 1995 a 1999, foram construdas no Brasil 4,4 milhes de unidades habitacionais. Desse
total, apenas 700 mil foram produzidas pelo mercado, isto nada menos que 3,7 milhes
de moradias foram construdas, em condies precarssimas pelas famlias excludas. Sem
qualquer financiamento. So milhes de famlias que reduzem seus j baixos padres de
consumo, inclusive de comida ao nvel de subsistncia, para comprar com seu prprio
dinheiro tijolo por tijolo, prego por prego, saco de areia por saco de areia, para erguer sua
casa nos fins de semana, quando seu corpo cansado e sua sade mereciam uma pausa. Suas
precrias moradias, na linguagem tcnica, so fruto da prpria poupana. Melhor seria
dizer, em linguagem realista, que so fruto do subconsumo, da sua fome e de seus filhos.6

Entende-se como informal tudo que feito fora da legislao que regula a matria. Nesse
quadro, contam-se tanto os loteamentos irregulares (com alguma desconformidade no
licenciamento) e os clandestinos (sem licena solicitada) quanto os assentamentos sem
qualquer projeto ou programao (como as favelas), assim como todas as unidades
autoconstrudas em loteamentos irregulares ou clandestinos, pois foram construdas sobre
lotes irregulares.

6
Instituto Cidadania, Projeto Moradia. 2a edio. So Paulo, 2002.
32

Nem toda irregularidade est associada precariedade: h loteamentos e moradias de


qualidade, bem construdos, mas que, do ponto de vista legal, so irregulares. No entanto, a
totalidade dos loteamentos e moradias precrios irregular sob algum aspecto.
fundamental fazer essa distino, pois em termos de encaminhamentos a serem dados num
plano de habitao so questes bem diversas.

Os assentamentos precrios e informais esto presentes na maior parte das grandes cidades
brasileiras. Caracterizam-se pela precariedade das habitaes, pela falta de infra-estrutura e
de ordenamento do tecido urbano e pela falta de acesso a servios, principalmente nas
localidades mais perifricas.

Esses assentamentos so produto da industrializao e rpida urbanizao do Brasil, a


partir do incio do sc. XX e intensificada a partir da dcada de 50. A cidade informal at
os dias de hoje cresce a taxas superiores que as da cidade formal, evidenciando que o
mercado de habitao no consegue incluir parcela da populao.

Nas cidades pequenas e mdias e na zona rural outra questo se coloca, dentre as
construes rurais, tal como nas cidades muitas so precrias. No entanto, em
determinadas reas h construes tradicionais, com materiais locais, cuja avaliao quanto
precariedade deve ser relativizada e avaliada regionalmente.

Os assentamentos precrios mais comuns nas cidades brasileiras so os imveis


autoconstrudos em loteamentos irregulares ou clandestinos, as favelas e os cortios.
Complementa esse quadro o crescente aumento de moradores nas ruas.

As favelas se caracterizam pela ocupao de terra alheia (pblica ou privada) e a


autoconstruo da moradia, sendo localizadas geralmente em solo excludo do mercado
formal, como os espaos livres de loteamentos ou onde h restries legais para a
ocupao formal, como encostas ngremes e beiras de crregos. A ocupao da gleba pode
se dar de forma espontnea ou organizada e tem como resultado um desenho urbano
desordenado, onde difcil distinguir a quantidade de terra pertencente a cada casa e
mesmo o traado das ruas e das reas comuns.
33

Os loteamentos geralmente so implantados em reas perifricas nas cidades. A habitao


presente nesses assentamentos geralmente autoconstruda pelo prprio morador
comprador do lote, com recursos prprios e com a ajuda de conhecidos, num processo que
consome finais de semana de anos a fio. Em alguns casos os loteamentos foram produzidos
pelos prprios moradores.

Sob a modalidade de autoconstruo em loteamentos distantes e com reduzido acesso a


equipamentos e a locais de trabalho, a conquista da casa prpria no Brasil, se concretizou,
em alguma medida, mas num ambiente sem condies urbanas adequadas, marcado pela
precariedade, pela baixa qualidade da infra-estrutura e da habitao e pelo esforo
individual dos prprios moradores.

2.2.1. Produo de loteamentos ilegais, irregulares e clandestinos promovidos por


agentes privados

Face ao acelerado crescimento urbano, influncia de polticas pblicas de assentamento e


facilidade de extenso de transporte coletivo, os loteamentos de baixo custo foram
abertos em reas perifricas, na maioria das vezes com implantao precria. So glebas
divididas em pequenos lotes por seus proprietrios que vem a possibilidade de ganhos
financeiros com a venda de pequenas parcelas de terra. Assim, tem-se desde os
loteamentos irregulares, que foram aprovados por alguma instncia do estado, mas no
foram implantados de acordo com o que foi aprovado, at os loteamentos clandestinos ou
ilegais, que so aqueles implantados totalmente revelia da legislao urbanstica vigente
e, na maioria das vezes, em rea, de ocupao restrita, por exemplo, as de proteo
ambiental.

O que esses loteamentos precrios (clandestinos ou irregulares) tm em comum a falta de


infra-estrutura. Um lote urbano pressupe a existncia de ruas pavimentadas, gua
encanada, coleta de esgoto e energia eltrica. Entretanto, nestes loteamentos o que se tem
so simplesmente pedaos de terra.
34

No surgimento desses loteamentos, a associao entre empresas e nibus e proprietrios


dos parcelamentos foi fundamental para a proliferao dos mesmos. Na substituio dos
bondes pelos nibus (mais flexibilidade de destino), ocorreu uma exploso de ocupao
nos loteamentos perifricos.

Apesar da densidade de ocupao dos lotes nesses loteamentos perifricos e do no


cumprimento da legislao urbanstica, os loteamentos geralmente tm um desenho urbano
mais estruturado do que nas favelas, dado que a terra parcelada pelos loteadores e os
limites dos lotes e o sistema virio costumam ser respeitados pelos moradores. Apesar
disso, as vias no necessariamente adotam o melhor traado para aquela rea, dada a falta
de cuidado na elaborao do parcelamento, resultando em ruas muito ngremes, sem
pavimentao, guia e sarjeta. Muitas vezes as reas separadas nos loteamentos para
implantao de reas verdes ou equipamentos urbanos so ocupadas por favelas, gerando
um padro de ocupao ainda mais precrio que aquele presente nos lotes.

Uma distino a ser feita entre os loteamentos que o desenho do loteamento irregular
tende a ter melhor qualidade urbanstica do que o loteamento clandestino. Nos loteamentos
irregulares, como houve inteno inicial de aprovao e cumprimento da legislao
vigente, comum que o loteador tenha elaborado um traado de sistema virio e tenha
reservado algumas reas para reas institucionais e verdes, conforme determina a
legislao. J nos loteamentos clandestinos, no h a preocupao com a legislao e
geralmente no so reservadas reas para outros usos, sendo somente a gleba parcelada de
forma a se obter maior renda com os pedaos de terra.

Com o passar dos anos, observa-se vrias transformaes nesses parcelamentos. Uma delas
a melhoria de infra-estrutura, que geralmente construda pelos prprios moradores, que
resolvem pavimentar as ruas ou mesmo pelo poder pblico que, percebendo a consolidao
de determinada rea e pressionado pelos moradores, leva a infra-estrutura para o local.

Outra mudana que se observa o aumento da densidade construda e populacional.


comum a subdiviso do lote para ceder para um parente construir sua prpria casa ou
mesmo a ampliao da casa conforme o crescimento e novas necessidades da famlia.
35

Ainda, outra prtica comum a subdiviso ou construo de outras residncias no mesmo


lote para auferir uma renda extra, seja com a venda da casa, seja com a locao. Com o
passar dos anos, os loteamentos perifricos tendem a ter grande parte de seu territrio
impermeabilizado, seja dentro dos lotes, seja nas vias, inclusive pela falta de drenagem
adequada, o problema agravado..

Se o fenmeno dos loteamentos no mais to comum nas grandes metrpoles do Sudeste,


como o foi h cerca de 40 anos, em regies que apresentam grande crescimento
demogrfico e expanso nessa dcada, como cidades do Norte e Centro-Oeste do pas,
notcias de prises de loteadores clandestinos ainda so comuns nas pginas policiais dos
jornais. Como exemplo, em primeiro plano vemos um loteamento, em Caldas Novas-GO,
ocupando uma vertente e a substituio do Cerrado local pela construo civil e ao fundo
observamos que estes loteamentos alcanam o lago de Corumb, o que economicamente
faz com haja valorizao desses loteamentos (Fig. 2.1)

Figura 2.1. Loteamento em Caldas Novas-GO. Fonte: Cruvinel


C. Especulao imobiliria e loteamentos irregulares: um estudo
de caso em Galdas Novas-GO, Revista Mirante, GO, 2007
36

2.2.2. Assentamentos precrios espontneos: favelas, alagados, palafitas, invases e


outras formas de ocupao

A favela se caracteriza pela apropriao de terrenos usualmente inadequados ao


assentamento, como encostas ngremes e reas alagadias, ou interditados para a produo
do espao por impedimentos legais, tais quais as reas ambientalmente protegidas e os
espaos livres (verdes ou institucionais) de loteamentos. No plano imediato, a favela
corresponde, em grande parte dos casos, a uma soluo de duplo problema, o da habitao
e de acesso ao local de trabalho. A cidade do Rio de Janeiro, que possui numerosas reas
ngremes e alagadias, constitui um excelente exemplo. A localizao de suas numerosas
favelas pode parecer, quando distribudas em um mapa, como que apresentando um padro
aleatrio: cada uma, entretanto, tem uma lgica que inclui a relativa proximidade de um
mercado de trabalho.7

Por se caracterizarem por ocupaes de reas pblicas ou privadas, as favelas apresentam


um desenho urbano sem projeto, com casas implantadas de modo aleatrio, sem nenhum
planejamento nem diviso do solo urbano. Assim, a mobilidade dentro da favela
prejudicada, sendo que em muitas localidades difcil o acesso por automvel.

O desenho urbano resultante nas favelas freqentemente dificulta a implantao de infra-


estrutura. A inexistncia de um sistema virio com larguras mnimas para a passagem de
caminhes faz com que grande parte dos domiclios favelados no tenha coleta de lixo na
porta. O mesmo ocorre com as redes de gua e coleta de esgoto. Muitas vezes as vielas so
to estreitas e o traado das mesmas to tortuoso, que muito dificultada a instalao das
redes necessrias (Fig 2.2)

7
Correa, L.O. O Espao Urbano, 4aEdio, Editora tica: So Paulo, 1999.
37

Figura 2.2 Favela no Rio de Janeiro. Fonte:


www.davidalton.com/brazilreport.html (contexto original)

Alm disso, o Estado durante muitos anos justificou no poder intervir em reas que no
esto legalizadas, fazendo com que o problema s se agravasse. Somente nos anos 80 que
se iniciam os programas de urbanizao de favelas. Dada a quantidade de pessoas vivendo
nessas condies e considerando a impossibilidade de remoo para outros locais, a
urbanizao das favelas passou a se apresentar como a nica soluo possvel para
melhorar a qualidade de vida das pessoas que ali vivem, bem como sua insero na cidade.

Entretanto, os desafios da urbanizao so mais complexos dependendo do local onde est


instalada a ocupao. Como usualmente as favelas esto localizadas em beiras de crregos
e encostas ngremes, a urbanizao pressupe a remoo de algumas famlias. J nas
palafitas tem-se uma situao muito mais complicada, j que as habitaes geralmente so
38

muito precrias, construdas de madeira e localizam-se sobre as guas. Usualmente ocorre


o aterro das reas para a construo de novas moradias, de melhor qualidade, o que no
necessariamente a melhor soluo do ponto de vista ambiental. (Fig. 2.3).

Figura 2.3 Vista geral das palafitas da favela Braslia Teimosa. (Foto: Rose
Brasil). Recife, 9/1/2003.Fonte: (Agncia Brasil-Abr)

As favelas cariocas surgem com a poltica de erradicao dos cortios, que eram
considerados insalubres e foram demolidos. Sem alternativa habitacional, os antigos
moradores de cortios ocupam reas na cidade que ficariam conhecidas como favelas.

Em So Paulo, as favelas eram muito estigmatizadas, o que fez com que a maior parte da
populao de baixa renda se instalasse nos loteamentos perifricos.

Em Salvador, foram comuns as invases de terras, muitas delas planejadas e geralmente


em reas pblicas. Surgem vrios loteamentos populares no subrbio ferrovirio, que,
contudo, ficam vazios, por longo tempo, pela baixa capacidade de consumo desses novos
imigrantes. A situao finalmente ser resolvida pelo desbloqueamento das reas
perifricas de arrendamento, atravs das ocupaes coletivas por invases8

Nos anos, 90 a favelizao aumenta de forma significativa, sobretudo no municpio de


So Paulo, cujo nmero absoluto de favelas j ultrapassa o do Rio. As favelas so,

8
Souza, A. Os Limites do Habitar. Tese de Doutorado, 1999.
39

comparativamente com outras alternativas, melhor localizadas e equipadas.9 Em


determinadas localizaes privilegiadas na relao centro-periferia, as reas de favela tem
atrado populaes de faixas de renda mdia-baixa.

A crise econmica e o rebaixamento do poder aquisitivo do salrio mnimo, a partir do fim


da dcada de 70, contriburam para que nas cidades metrpoles ocorresse um
recrudescimento do processo de favelizao, com a intensificao de ocupaes coletivas,
densificao e verticalizao das velhas favelas, como alternativa para as populaessem-
teto e sem-emprego, observando-se tambm a intensificao dos cortios nas reas
centrais das grandes metrpoles.10

As favelas apresentam qualidade de ambiente construdo variveis, tanto entre os diversos


ncleos existentes, quanto dentro do prprio ncleo. A descrio a seguir, da favela Mata
Machado, no Rio de Janeiro, ilustra bem as diferenas existentes no interior de uma favela.
As construes mais antigas da favela, localizadas na parte plana ou pouco ngreme deste
eixo principal, apresentam aspecto bem mais elaborado do que aquelas casas situadas nos
limites do bairro. Algumas dessas primeiras apresentam at revestimento cermico ou
mrmore nas fachadas e possuem um aspecto urbano, obtido atravs de elementos
construtivos industrializados (como esquadrias de alumnio, toldos...). No entanto, to logo
se afasta do eixo nobre da favela, aparecem construes de aspectos menos acabado,
casas construdas de alvenaria de tijolos e estrutura de concreto armado sem revestimento
externo. Uma grande maioria das casas coberta por lajes de concreto armado, muitas
vezes recebendo cobertura de telhas de cimento amianto. Finalmente, as casas situadas
mais no alto da favela apresentam caractersticas de extrema precariedade, sendo
construdas de pau-a-pique, ou ainda de tijolos sem estrutura, desprovidas de instalaes
sanitrias, onde as condies de habitabilidade so muito baixas.11

Alm disso, os diversos ncleos favelados apresentam distines entre si. H favelas bem
localizadas, prximas a locais de trabalho dos moradores, instaladas em terrenos
razoavelmente planos e com casas de alvenaria. Mas h tambm aquelas favelas instaladas

9
Souza, T.S. Favelas e cortios no Brasil: 20 anos de pesquisa e polticas. In: Cadernos de Pesquisa do LAP,
n018, USP,SP, mar/abr de 1997.
10
Souza, A. Os Limites do Habitar. Tese de Doutorado,1999.
11
Duarte, R. Metodologias de interveno urbana e restaurao ambiental em favelas: Mata Machado, RJ, In:
Seminrio Internacional Os desafios da cidade informal, 1995.
40

sobre as guas, formadas por palafitas e passarelas de acesso as casas, ambas construdas
de madeira e precariamente. Pode-se dizer, que dentre as diferentes condies de
habitabilidade e precariedade, as favelas constitudas de palafitas instaladas em reas de
mangues ou alagadas se traduzem nas situaes mais criticas, tanto pela localizao das
reas, quanto pela precariedade das habitaes, fatores que esto intimamente
relacionados.

Nota-se tambm que quanto mais antigo, mais denso o ncleo favelado. Isso se explica
pelas novas necessidades que surgem de ampliao das famlias e a possibilidade de obter
uma renda extra com o aluguel ou venda de lajes e cmodos. Nas favelas mais antigas e
consolidadas observa-se um crescente processo de verticalizao. Em Paraispolis, So
Paulo, e na Rocinha, Rio de Janeiro, comum a existncia de habitaes de 3 pavimentos
ou mais.

Outra caracterstica a ser apontada a evoluo dos ncleos favelados. Se no inicio as


favelas surgem de ocupaes espontnea ou planejadas, contando com alguns barracos
precrios de madeira, com o passar dos anos e com maior certeza de que no sero
removidos, os moradores passam a fazer melhorias em suas casas e algumas favelas mais
antigas e consolidadas apresentam caractersticas de bairros populares. Na favela de
Paraispolis, em So Paulo, na rea conhecida como Centro, h uma enorme diversidade
de comrcios e servios, implantados pelos prprios moradores. Em apenas uma quadra
possvel encontrar loja de material de construo, cabeleireiro, papelaria, copiadora,
servios de informtica e internet, padaria, bar, imobiliria, entre outros. Assim, apesar da
ausncia do Estado, as comunidades vo criando suas prprias formas de transformar os
assentamentos precrios em algo mais prximo daquilo que se pode designar por cidade.

2.2.3. Auto-empreendimento da moradia em loteamentos e assentamentos


precrios

Enquanto o acesso a terra se d de modos distintos nos loteamentos perifricos e nas


favelas, usualmente a forma de produo da moradia a mesma: a autoconstruo. Com
recursos prprios e ajuda de conhecidos, num processo que dura vrios anos e consome
41

horas de lazer e descanso, o auto-empreedimento da casa prpria a realidade de muitos


brasileiros. Diversos textos apresentam, para diferentes cidades brasileiras, essa mesma
realidade.

Mas h que se fazer uma distino: quando as primeiras favelas comearam a surgir, as
casas nelas construdas eram mais improvisadas e provisrias. Era comum ver casas de
madeira, construdas precariamente. J nos loteamentos irregulares, apesar da dificuldade
financeira para construir, deixando a casa sempre com um aspecto de inacabada, as casas
eram, na maioria, de alvenaria. Isso se deve segurana da posse da terra. Como as
moradias da favela so construdas em terra alheia, a vulnerabilidade de seus moradores
maior. Os moradores daquela localidade sabem da fragilidade da posse de terra e no
investem muito em suas habitaes. Processo diverso ocorre nos loteamentos perifricos.
Como o cidado comprou seu lote (mesmo que venha a descobrir posteriormente que h
irregularidades), h maior segurana na posse da terra, e os investimentos na habitao
podem ser definitivos, mesmo que a restrio financeira implique em anos para concretiz-
los.

As favelas inicialmente tinham casas de madeira e os loteamentos de alvenaria. Esse


quadro muda com o passar dos anos, medida que as favelas se mostram como
permanentes e no como uma situao provisria e transitria e sua manuteno passa a ser
acatada pelo poder pblico. Nessas condies sua manuteno se consolida e as famlias
passam a investir na melhoria das habitaes. Hoje, as favelas mais antigas das grandes
cidades tm a maioria de suas casas de alvenaria. Assim, destaca-se como fundamental
para a melhoria da habitabilidade das moradias e segurana na posse da terra e a
urbanizao.

O processo de evoluo do ambiente construdo nas favelas e loteamentos comea com


uma casa em palafita, com o passar do tempo o mangue aterrado, a moradia de madeira
substituda por uma de alvenaria e medida que a famlia cresce ou percebe a
possibilidade de obter uma renda extra com a venda ou aluguel de cmodos, a moradia
ampliada verticalmente, aumentando a densidade construda e demogrfica do local.
Mesmo uma casa construda com melhores padres modificada e adensada de acordo
com os mesmos processos que levaram verticalizao da palafita original. A escassez da
42

terra e a ausncia de regulao urbanstica (j que tanto o parcelamento quanto as moradias


so informais) levam ocupao de todos os espaos livres (muitas vezes at passagens e
coberturas).

Apesar de construda com materiais permanentes, a maioria das moradias edificadas nos
loteamentos irregulares e nas favelas no tem condies tcnicas adequadas: no h recuos
nem solues mnimas de ventilao e iluminao. Assim, apesar de materiais adequados,
percebe-se nessas moradias graus de insalubridade que no so normalmente detectados
pelas pesquisas que analisam a precariedade nas habitaes, que geralmente analisam o
adensamento excessivo e a falta de infra-estrutura, no atentando para condies de
habitabilidade um pouco mais complexas de serem detectadas e apontadas.

Quanto s caractersticas recorrentes do processo de autoconstruo das habitaes, quais


sejam, a ajuda voluntria de parentes e amigos, o longo processo de construo da
habitao e sua construo nas horas vagas e de lazer, como em fins de semana, alguns
relatos apontam mudanas desse padro. H relatos de moradores que afirmam ter pagado
a ajuda de algum pedreiro para a construo de sua casa. Assim, o processo que levava
anos e era realizado nas horas de folga por amigos, passa a ser profissionalizado e
mercantilizado, fazendo com que a casa fique pronta em intervalo mais curto de tempo.
Apesar disso, o processo tradicional de construo da moradia de baixa renda continua
presente nos dias de hoje, em muitas favelas no Brasil e certamente o mais usual,
inclusive pela impossibilidade da maioria das famlias de remunerar a mo-de-obra. A
ajuda dos amigos em troca do churrasco ou da feijoada oferecida pelo dono da casa
continua prtica comum na construo das habitaes nos assentamentos precrios.

Alm desse aspecto, importante ressaltar um outro fenmeno recorrente nas favelas e
loteamentos irregulares: a produo da moradia, para aluguel ou venda. Muitos moradores
tm construdo outra casa em seu lote ou na laje de sua casa com o intuito de alugar ou
vender, para obter uma renda extra. Assim, o morador funciona como um pequeno
promotor de habitao informal de baixa renda.
43

2.2.4. O pequeno empreendedor informal

Por mais precrio que seja um loteamento ou favela, existe um mercado a configurado,
assim como em qualquer rea da cidade. na produo da favela, em terrenos pblicos ou
privados, que os grupos sociais excludos tornam-se, efetivamente, agentes modeladores,
produzindo seu prprio espao, na maioria dos casos independentemente e a despeito dos
outros agentes.

A partir de meados da dcada de 70, quando movimentos de favela comearam a se


organizar, o aluguel era visto como uma forma de explorao e no era praticado pelos
moradores, sendo que a dinmica mais comum de adensamento populacional e construtivo
das reas era a cesso de cmodo ou parte do lote para parentes. Entretanto, poucos anos
mais tarde surgem nas favelas o aluguel e a compra e venda de unidades.12

Com a consolidao dos assentamentos, as famlias pioneiras passam a vender espao, seja
nos trechos ainda vazios que porventura existam, seja nas lajes de suas casas ou mesmo a
venda da prpria casa, para se mudar para outra favela ou para outro local dentro da
mesma favela. Configura-se, assim, uma proviso informal que no auto-
empreendimento, mas expresso de um mercado popular de moradias, um segmento com
regras e procedimentos muito peculiares e definidos.

Dentre os fatores que influenciam o preo dos imveis, podemos citar a localizao (tanto
da favela, quanto do local especfico no interior da favela), a acessibilidade a transportes
pblicos, a segurana de permanecia no local, o acesso infra-estrutura ou a possibilidade
de melhoria do assentamento e a tipologia da casa (quantidade de cmodos, qualidade da
construo, etc).

12
Veras, M. e Pasternak Taschner, S. Evoluo e mudanas das favelas paulistanas. In: Espao e Debates,
n031, ano C, 1990.
44

O mercado informal de imveis em favelas comum em diversas cidades do Brasil,


existindo estudos sobre o assunto para So Paulo, Rio de Janeiro, Natal, Macei,
Florianpolis, Curitiba, dentre outras cidades13.

2.2.5. Cortios e outras formas de habitao coletiva

Os cortios so habitaes coletivas, resultado da diviso dos cmodos de casares pelos


proprietrios. O banheiro geralmente coletivo e cada famlia habita espaos de um ou
dois cmodos. Geralmente so localizados em reas centrais das cidades. Diferentemente
dos tipos anteriores, as habitaes nesse caso no so prprias, sendo locados pelos
moradores, muitas vezes num valor de locao por m2 altssimo, dada a quantidade de
espao disponvel e a salubridade do ambiente. (Fig. 2.4)

13
Baltrusis, N. Mercado imobilirio informal em favelas e o processo de estruturao da cidade. Tese de
Doutorado, SP, 2005; Lima, L. Produo espontnea e informal de moradias na poro periurbana da Cidade
de Macei (AL), Trabalho apresentado no XII Enanpur, maio/2007; Leonardi, F e Sugai, M. O mercado
informal de aluguel nas favelas, sua dinmica scio-espacial e seu papel na reproduo da informalidade
habitacional: um estudo de caso no municpio de Florianpolis. Trabalho apresentado no XII Enanpur.
Maio/2007; Pereira, G e outros. A dinmica do mercado imobilirio informal em Curitiba e sua implicaes
para polticas de habitao social.Trabalho apresentado no XII Enanpur. Maio/2007.
45

Figura 2.4 Cortio em So Paulo. Fonte: Uma


Experincia de Mapeamento Informatizado dos
Cortios do Centro da Cidade de So Paulo.
PCC/USP.Rua Vidal Negreiros, 250

Muito comuns no comeo do sculo passado, os cortios eram a forma mais usual de
habitao de populao de baixa renda. Caracterizam-se pela locao de cmodos em
casares antigos nos centros das cidades, usualmente pelo prprio proprietrio. Esses
casares normalmente se localizam em reas centrais, porm menos valorizadas e o
proprietrio v a possibilidade de obter maior renda locando os cmodos individualmente
para diversas famlias. Muitas vezes h um intermedirio, o locatrio original que subloca.
O banheiro geralmente coletivo e as casas so mal conservadas, no tendo o proprietrio
muito interesse na conservao do imvel. O valor do aluguel geralmente abusivo pela
qualidade e tamanho da moradia.

No incio do sculo XX, as reestruturaes urbanas e o fluxo migratrio, foram os fatores


responsveis pela ocupao das periferias e pela formao de assentamentos irregulares.
So Paulo viu com seu plano de avenidas, uma enorme quantidade de despejos e
desapropriaes. O mesmo se deu no Rio de Janeiro e em Salvador, onde a populao que
ocupou reas vazias dando origem s primeiras favelas. Muitas das casas desapropriadas
46

na fase do urbanismo higienista14 eram cortios que abrigavam a maior parte da


populao de baixa renda das cidades, muitos trabalhadores das industrias. Sem ter para
onde ir, os loteamentos de periferia e assentamentos informais surgiram como soluo de
moradia barata em um mercado que no dispunha de ofertas de imveis que atendessem a
essa populao.

Presentemente so comuns nos centros das grandes cidades, mas no representam uma
alternativa de moradia quantitativamente to expressiva quanto as unidades
autoconstrudas na periferia. Nessas ltimas reas so freqentes as locaes de cmodos
de fundo, constituindo verdadeiros cortios perifricos.

14
Movimento, surgido na Europa no sculo XIX, que preconizava como medida de sade pblica a
eliminao sistemtica das guas paradas ou empoadas nas cidades assim como dos dejetos domsticos
jogados nas vias pblicas. No Brasil neste incio de sculo a ao de Saturnino de Brito ajudou a consolidar o
que ainda hoje se costuma chamar no Brasil de drenagem urbana ou seja o uso do conceito higienista de
evacuao rpida combinado com a rede de esgoto pluvial separada da rede de esgoto domstico (sistema
separador absoluto). Ver: Silveira, A.L.L., 1998, Hidrologia Urbana no Brasil, in : Braga, B.; Tucci, C.E.M.;
Tozzi, M., 1998, Drenagem Urbana, Gerenciamento, Simulao, Controle, ABRH Publicaes n 3, Editora
da Universidade, Porto Alegre.
47

CAPTULO 3

3. A AUTOCONSTRUO E O MUTIRO.

Neste captulo trata das origens da autoconstruo e do mutiro como uma poltica
habitacional, das experincias internacionais desta forma de produo de habitaes, bem
como uma viso geral das experincias de assistncia tcnica a estas formas de produo
de habitaes, as experincias exitosas nos pases da Amrica do Sul e suas influncias no
Brasil e os atuais programas governamentais para a autoconstruo e o mutiro.

3.1. ALGUMAS DEFINIES

Neste captulo, sero abordados assuntos referentes a habitao de interesse social,


autoconstruo e mutiro que podero gerar interpretaes diferentes, para melhor
entendimento torna-se necessrio defini-los, de uma maneira mais precisa.

3.1.1. Habitao de interesse social

O projeto de Lei Complementar n0 477/2003 (BRASIL, 2003) definiu habitao de


interesse social como habitao nova ou usada, urbana ou rural, incluindo seu terreno, para
a populao de baixa renda, com valor de at trinta e seis mil reais (R$ 36.000,00) e com a
aprovao do rgo municipal responsvel.

Para a CEF, programa habitacional de interesse social aquele que, em consonncia com
as diretrizes estratgicas em vigor, prioriza o atendimento populao de baixa renda,
reduo do dficit habitacional e das desigualdades sociais e regionais e, ainda, a gerao
de novos empregos. A CEF distribui oramentos e metas relativas aos diversos programas
implementados com recursos de Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), do
48

Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e


do Programa de Subsdio a Habitao de Interesse Social (PSH).15

3.1.2. Autoconstruo e Mutiro

a) autoconstruo:

- consiste em um processo em que os interessados, enquanto famlia, canalizam


seu esforo para um objetivo individual. Esse processo muito comum na
periferia das cidades brasileiras (IPT, 1985).

- consiste em um processo de produo de moradias em que a famlia, de posse de


um lote urbano (obtido no mercado formal ou informal), constri ela mesma sua
residncia, por seus prprios meios e recursos, utilizando como mo-de-obra o
trabalho de seus prprios membros, de parentes e amigos e tambm mo-de-obra
contratada. Pode-se dizer que um processo onde o morador produz a sua prpria
moradia (CARDOSO, 1993).

- destacam-se expresses tambm utilizadas para designar esse processo, tais


como: autoconstruo espontnea, autoconstruo individual,
autoconstruo do tipo auto-ajuda ou simplesmente auto-ajuda CARDOSO
(1993).

b) mutiro:

- um processo de produo de moradias por meio de sistemas de construo em


grupo. A construo no um fim em si mesmo, mas tambm um meio de
desenvolve frmas autnomas de organizao da populao. , antes de tudo, uma
forma organizada de se encarar os problemas, onde os esforos individuais so

15
CAIXA ECONMICA FEDERAL. Orientaes tcnicas Programas de Habitao de Interesse Social.
Disponvel em:
http://www1.caixa.gov.br/download/asp/download.asp?subCatgld=306&Catglayout=Manuais%20Orientae
s%20Tcnicas&Categlayol. Acesso em 13 de set. de 2008.
49

canalizados para um objetivo coletivo e onde se obtm, como resultado, no s a


moradia, mas tambm um salto de qualidade da organizao da populao (IPT,
1985).

- um processo em que h um esforo coletivo e organizado de toda uma


comunidade para a construo de moradias para as famlias dessa mesma
comunidade. Nesse caso os moradores tambm produzem suas prprias moradias,
porm coletivamente CARDOSO (1993). O mesmo autor ainda coloca o uso de
expresses como: autoconstruo por mutiro, autoconstruo por ajuda
mtua, ou simplesmente ajuda mtua (CARDOSO,1993).

Neste trabalho ser designado o temo autoconstruo para designar processo individual e
mutiro ser utilizado para designar o processo coletivo.

A paisagem urbana da periferia marcada pela autoconstruo, autopromoo ou


autoempreendimento da moradia construda em loteamentos irregulares e favelas, ou
mesmo em lotes adquiridos no mercado formal. (Fig. 3.1)

A autoconstruo da casa prpria se desenvolve, ao longo dos anos, segundo expedientes e


privaes amplamente descritos em estudos da dcada de 70 e 80, conforme pode ser visto
em: AZEVEDO (1984); BONDUKI (1992) e (MARICATO (1980); dentre outros.

Figura 3.1 Periferia em SP. Fonte: Revista Construo


Mercado n0 55 (fev./2006).
50

Desconhecem-se trabalhos recentes que indiquem modificaes quanto ao processo de


construo de casa nesses moldes, isto , as fontes de recursos para compra de material de
construo (poupana do salrio, 130 salrio, FGTS); os tempos (anos, gerando a aparncia
de estar sempre inacabada); e, os custos do empreendimento (aferidos apenas para algumas
etapas contratadas de uma s vez como a laje, por exemplo).

O fenmeno da autoconstruo atingiu tamanha proporo no pas que colocou


construtoras e Governo margem da produo habitacional. Para se ter idia, segundo
estudo encomendado pela Associao Brasileira da Indstria de Materiais de Construo
ABRAMAT consultoria Booz Allen Hamilton em 2005 - o que no Quadro 3.1, pode se
ser verificado. Este estudo estimou que do total das unidades produzidas, ampliadas e
reformadas, em mdia 77% so em regime de auto-gesto. Em relao forma de
financiamento, revela que a participao do Governo na produo de moradias de apenas
6,8% do total de recursos. O autofinanciamento corresponde a 92% do total.
51

Quadro 3.1 Segmentao da Construo Habitacional

Fonte: Construo Mercado n055, fev./2006


Obs: entende-se por construo industrializada a construo de mercado.

Nas estimativas acima esto includas as construes formais e informais, posto que o
sistema varia desde a autoconstruo, o mutiro, a ajuda ou contratao informal de
vizinhos, at a contratao legal de profissionais de construo, tanto em terrenos e com
projetos legais quanto ilegais. A legalidade nesse caso, passa pela disponibilidade e
condies de acesso ao solo urbano, pela forma de contratao de pessoal, pelo
recolhimento de impostos e pelo cumprimento dos processos custos e trmites de
legalizao do projeto/edificao.

3.2. A AUTOCONSTRUO E O MUTIRO COMO UMA POLTICA


HABITACIONAL

Nas dcadas de 70 e 80, ganhou fora nos organismos internacionais e agncias


governamentais especializadas a convico de que programas de habitao de interesse
social tradicionais, a exemplo os de construo de conjuntos habitacionais, no foram
capazes de resolver adequadamente s necessidades das classes de baixa renda nos pases
em desenvolvimento.
52

A condio de pobreza de grande parte da populao impede a aplicao de programas


tradicionais, pois, mesmo subsidiados, os encargos financeiros so por demais onerosos
para os setores de baixa renda. Por outro lado, mesmo quando teoricamente estes
programas logram maior abrangncia, a situao dos estratos menos aquinhoados continua
crtica. Isto porque os investimentos em habitao de interesse social nos pases de terceiro
mundo situam-se drasticamente aqum da demanda, e os setores populares de poder
aquisitivo um pouco mais elevado e a baixa classe mdia terminam normalmente por
abocanhar a maior parte destes recursos.

A partir desta constatao comearam as primeiras experincias concretas de polticas


habitacionais pblicas de apoio as autoconstrues, bem como o desenvolvimento de
formulaes tericas que procuravam justificar esta nova perspectiva de trabalho.

Assim, aps anos de funcionamento do BNH, com a constatao de que no se atingira a


faixa de renda entre 0 e 3 salrios mnimos e, com a inteno de recuperar o mercado
popular, novos programas foram elaborados. Dessa forma no perodo final de sua
existncia, no intuito de recuperar seus objetivos originais, surgiram no Banco Nacional da
Habitao BNH o PROFILURB, de 1975, o FICAM, de 1977, o PROMORAR, DE 1979
e o Joo de Barro, de 1984.

O PROFILURB Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados era um programa


destinado produo de lotes urbanizados, basicamente para produzir loteamentos dotados
de infra-estrutura bsica e, s vezes, previa tambm a construo de uma casa embrio
(sala, quarto e cozinha conjugados em um cmodo, alm do banheiro). Foram produzidos
43 mil lotes urbanizados at sua extino em 1980, quando foi substitudo pelo
PROMORAR. O PROFILURB era um programa que tinha uma preocupao com a
questo fundiria, prevendo a posse legal da terra a fim de evitar o favelamento.

Os principais problemas observados foram: a escolha de terrenos inadequados, que


oneravam a populao dos lotes e a falta de coordenao entre as agncias pblicas
municipais que participavam das propostas, sendo elas as COHABs (Companhias de
Habitao) e as concessionrias responsveis pela infra-estrutura.
53

O FICAM Programa de Financiamento da Construo, Concluso e Ampliao ou


Melhoria de Habitao de Interesse Social financiava habitao para famlias inscritas na
COHABs e poderia ser utilizado em conjunto com o PROFILURB.

O PROMORAR Programa de Erradicao de Sub-habitao era um programa


diferenciado voltado erradicao da sub-habitao com a urbanizao de favelas. Para
(ROYER, 2002), a inteno no era remover os moradores, mas sim requalificar o espao
urbano, sendo o maior entrave a questo da regularizao fundiria.

Tinha como principal objetivo articulao com as companhias habitacionais e teve


grande repercusso na dcada de 70, apesar da crtica, que apontou no relacionamento
entre o governo federal e os agentes descentralizados do sistema a reedio de velhas
polticas clientelistas (ROYER, 2002).

O Programa Joo de Barro surgiu em virtude das inmeras presses e foi um programa de
autoconstruo assistida16, elaborado nos mesmos moldes dos programas implementado
nos demais pases em desenvolvimento da Amrica do Sul. Apesar da demanda
significativa, a quantidade de unidades construdas pelo programa foi muito pequena,
provavelmente por ter sido criado dois anos antes da extino do BHN. Na opinio de
(ROYER, 2002), o Joo de Barro, ilustra a adaptao dos programas financiados pelo
sistema e a tentativa do governo federal de conciliar, dentro da mesma lgica, interesses
incomunicveis.

Como gestor dos recursos do FGTS, era evidente o carter institucional dos programas
geridos pelo BNH: a implementao dos programas era feita pelas COHABs regionais que,
como agentes promotores, eram responsveis pela contratao de projetos e empresas
construtoras, sem nenhuma participao da populao favorecida.

Com a introduo das novas polticas pblicas habitacionais baseadas na proposta de


autoconstruo, os projetos de mutiro e autogesto foram deixando o carter da
informalidade e passaram a serem enquadrados nas polticas municipais. Essa mudana
tirou do foco a empresa construtora, principal agente das polticas para habitao, e

16
Assistncia tcnica para a regularizao fundiria e/ou a construo da moradia, prestada por engenheiros,
arquitetos e urbanistas.
54

colocou como ator principal o prprio muturio, organizado em associaes e


cooperativas.

Na viso de (ROYER, 2002). O modelo BNH/SFH, mais do que planejar e executar


polticas pblicas de universalizao do direito habitao tinha como papel
preponderante a acumulao privada dos setores da economia envolvidos com a produo
habitacional.

No ano de 1983, a crise do Sistema Financeiro da Habitao-SFH aumentou e o BNH foi


extinto em 198617. Com isso, a Caixa Econmica Federal-CEF, assumiu a responsabilidade
pelos repasses e pela execuo das polticas habitacionais, de saneamento e de
desenvolvimento urbano (MACUCO, 2004). A CEF, um banco de primeira linha, tornou-
se o agente financeiro do Sistema Financeiro da Habitao, absorvendo precariamente
algumas das atribuies, pessoal e acervo do agora antigo BNH. A regulamentao do
crdito habitacional passou para o Ministrio da Fazenda, no mbito do Conselho
Monetrio Nacional, tornando-se, de modo definitivo, um instrumento de poltica
monetria, o que levou a um controle mais rgido do crdito, dificultando e limitando a
produo habitacional. (BONDUKI, 2002).

Com isso houve uma reduo nas linhas de financiamento e programas existentes, afetando
principalmente a populao de baixa renda. Essa situao agravou-se com a crise
econmica, pela qual passou o pas no fim da dcada de 80.

Para ajudar a resolver a questo da habitao, o poder local passou a agir como mais um
ator na aplicao de solues que atendessem a demanda existente por habitao popular,
quase sempre em parceria com a sociedade civil organizada. Dessa forma, o perodo ps-
BNH foi marcado por solues alternativas que visavam suprir as necessidades locais por
habitao.

Diferente dos programas do banco, as polticas habitacionais implantadas pelo poderes


locais, destinadas ao mercado popular, tinham como base a participao dos muturios.
Essa participao tinha como objetivo principal reduo dos custos, uma vez que a mo
de obra era proveniente do prprio beneficirio. Alm disso, nos processos de produo do
55

Banco Nacional de Habitao - BNH, o futuro morador no tinha participao na


elaborao de projetos ou na escolha do local do empreendimento, sendo que muitas vezes
os moradores eram removidos de reas centrais da cidade para periferias semi-urbanizadas
com carncia de servios bsicos, como transporte, educao, sade e segurana.

O Poder Pblico local passou a investir em solues de baixo custo, em processos


autogestionados, construdos por mutiro assistido. As entidades organizadoras, na maioria
das vezes associaes de bairro ligadas a movimentos de luta por moradia, participavam
ativamente do processo, desde a elaborao dos projetos, feito por assessorias tcnicas de
arquitetura e engenharia, at a execuo da obra, onde somente os servios especializados
eram contratados. Todo o processo era assistido por equipes tcnicas, provenientes das
assessorias ou das prefeituras.

Outras experincias bem sucedidas com poltica habitacional para populao de baixa
renda foram realizadas pela Companhia do Desenvolvimento Habitacional e Urbano do
Estado de So Paulo - CDHU. Era utilizado o mesmo sistema de autogesto, porm nessas
operaes as entidades organizadoras no participavam ativamente do processo. Neste
caso, os projetos realizados por escritrios de arquitetura, no eram discutidos com os
futuros moradores e as assessorias no tinham contato direto com os movimentos.

Com a maior parte dos servios contratada com empresas especializadas, somente os
servios bsicos, como de ajudante de pedreiro, ficava sob a responsabilidade dos
muturios. Esses servios eram realizados prioritariamente aos finais de semana, durante o
tempo livre das famlias.

O uso do mutiro, como forma de diminuir os custos da construo, tem gerado


controvrsias, pois os mutirantes acabam se envolvendo com trabalho pesado nos dias em
que deviam se dedicar ao lazer e famlia ABIKO & COELHO (2005). As obras em
regime de mutiro costumam ser concludas num prazo muito maior do que quando
executadas com mo de obra contratada, pois o trabalho executado somente aos finais de
semana.

17
Decreto Lei n. 2.291 de 21 de novembro de 1986
56

Para (NOBRE e BONFIM, 2001), apesar da existncia destes programas, no se tem


verificado at agora uma poltica abrangente que realmente responda s necessidades
existentes na cidade, tanto de renda, como de atuao e gesto da populao de baixa
renda, havendo hoje diversos entraves.

3.2.1. Experincias internacionais na produo de habitaes de interesse social por


autoconstruo e mutiro

O mutiro no uma forma nova de construir. Governos de vrios pases, desenvolvidos


ou em desenvolvimento em se utilizado desta forma de produo habitacional em
momentos de crise e de dificuldades econmicas (VALLADARES,1985 apud ABIKO e
COELHO, 2006).

As experincias em gesto de mutiro habitacional remontam desde o sculo XIX na


Alemanha, passando pelos Estados Unidos nos anos 30, por Porto Rico na dcada de 40,
at nos anos 60 nos pases em desenvolvimento como Peru, Turquia, Venezuela, Indonsia
e muitos outros (WERNA et al,2001)

Muitos governos tentaram resolver a carncia de habitao para a populao de baixa


renda iniciando, dos anos 50 aos 70, programas de construo de casa em massa pra
reassentar a populao favelada (UNCHS, 1996); (OKPALA, 1992); DRAKAKIS-
SMITH, 1981 apud WERNA et al.,2001). Alguns autores argumentaram que as principais
razes por detrs da deciso de implementar esses programas foram: a pacificao da
populao de baixa renda, como motivo poltico; a construo da nao; e o desejo do
reconhecimento de que alguma providncia estava sendo tomada..DRAKAKIS-SMITH,
1981 apud WERNA et al., 2001) Esses programas so em geral, financiados diretamente
pelo governo central ou por instituies financeiras paraestatais, segundo (UNCHS, 1996
apud WERNA et al., (2001).

Na tentativa de resolver a carncia de habitao, muitos governos promoveram programas


de proviso de habitaes, pouco planejados e inadequados s necessidades da populao
de baixa renda. A arquitetura, as dimenses e a tecnologia de construo adotada por esses
57

programas so de baixa qualidade. Essa situao teve como resultado muitos projetos
inadequados s condies dos grupos de baixa renda (DRAKAKIS-SMITH,1981 apud
WERNA et al., 2001). Adicione-se a isto a necessidade de reduo de custos que resultam
na execuo de muitos projetos em regies geogrficas pouco valorizadas, na periferia das
cidades, portanto com acesso precrio aos locais de trabalho, e na eliminao de elementos
de construo, resultando num decrscimo significativo na qualidade geral das obras
(OKPALA, 1992); (OGUN SHAKIN & OLAYWOLA, 1992 apud WERNA et al., 2001).

Dentre esses, pode-se citar o caso de Caracas, na Venezuela, no qual 85 superblocos foram
construdos entre 1954 e 1958, durante um programa de impacto. Os moradores da invaso
foram transferidos para esses blocos sem qualquer preparao. A discrepncia entre a
necessidade dos residentes, a proviso de habitao, e a inadequao geral dos
equipamentos sociais da rea particularmente os relacionados educao, desencadearam
problemas sociais substanciais na regio do programa (DRAKAKIS-SMITH,1981 apud
WERNA et al., 2001).

J na Nigria iniciaram-se as atividades de produo massiva de habitaes em 1971. O


objetivo inicial de construir 54.000 unidades em dois anos foi, em 1976, ampliado para a
construo de 202.000 unidades por ano. Na realidade, entretanto os programas falharam
completamente. Somente 19% a 20% do objetivo foi alcanado, e um enorme conluio entre
empreiteiros e funcionrios ocasionou um desperdcio significativo de recursos alocados
para os projetos (OGUNSHAKIN & OLAYIWOLA,1992 apud WERNA et al., 2001).

Em Cuba, por exemplo, OLIVERAS e NUNEZ (2001) relatam as quatro maneiras de


acesso habitao de interesse social reconhecidas pelo governo de Havana:

1. O governo controla a distribuio e a produo de novas habitaes;


2. Confisco das habitaes abandonadas pela populao exilada;
3. Permutas (comrcio de moradias entre famlias, autorizado por um intermedirio do
governo);
4. Mutiro habitacional executado pela prpria populao.
58

Estas foram as principais iniciativas na reduo da segregao social, sendo que as duas
primeiras maneiras foram as mais comuns para prover habitao nos ltimos quarenta
anos.

Ainda OLIVERAS E NUES (2001) relatam que o problema de habitaes de interesse


social em Havana est longe de ser resolvido, embora tenho sido feito um planejamento
ordenado, a execuo dos programas habitacionais de mostrou impossvel, na prtica,
resultando no aumento da demanda por habitao de interesse social e uma maior
segregao social.

Por outro lado RUBIO (2003) comenta que o Chile bateu recordes em fornecimento de
habitaes de interesse social no comeo e no fim do sculo XX, sendo o primeiro pas da
Amrica Latina a reduzir o dficit habitacional.

Embora o sucesso desses programas varie entre pases, pode-se afirmar que, com exceo
de um nmero relativamente pequeno de naes tais como Cingapura e Hong Kong, onde
respectivamente, 85% e 45% da populao abrigada por meio de proviso governamental
de habitao, de alguns pases socialistas, tais como a China, os programas de habitao
pblica direta nos pases em desenvolvimento tem sido um completo fracasso, a
contribuio tem sido de apenas 10% do total do estoque total de habitao como um todo.
Esse fracasso ocorre praticamente em todos os aspectos de proviso de habitao,
incluindo a inadequao do projeto s condies geogrficas e culturais, sua m
localizao, a construo de baixa qualidade, a inabilidade para o cumprimento de metas, e
os altos custos. Uma combinao desses fatores tornou esse tipo de habitao inacessvel
aos grupos de baixa renda, ou lhes deu uma habitao inadequada (UNCHS,1996);
(WORLD BANK, 1993); (OKPALA,1992); (TAN & SOCH-YONG, 1991 apud WERNA
et al.,2001).

RUBIO (2002) acrescenta que ao longo da evoluo da poltica habitacional no sculo XX,
as diversas aes foram empreendidas visando fornecer solues para a comunidade
popular chilena. Constata-se que as estratgias mais fortes e mais bem sucedidas foram
executadas pelo setor privado (79% das unidades construdas, e a construir no pas) contra
21% de responsabilidade do setor pblico.
59

3.2.2. Experincias exitosas na produo de habitao e interesse social por


autoconstruo e mutiro nos pases da Amrica do Sul e suas influencias no
Brasil

Considerando as diversas experincias j realizadas em outros pases da Amrica do Sul,


podemos citar os programas de moradia popular implantados no Chile, como os mais
eficazes, segundo CARNEIRO e VALPASSOS (2003). Com uma viso de habitao para
classe mdia e alta deve ficar a cargo do setor privado, o governo chileno elaborou uma
poltica destinada habitao de interesse social para atender uma demanda responsvel
por 64% dos gastos pblicos com habitao. Assim, o setor pblico ficou responsvel por
atender famlias com renda inferior a USD 260 por ms.

O Plano divide os grupos de renda em dois, no caso da renda familiar inferior a USD 120
por ms, existe o plano Viviendas Progressivas e para a populao com renda entre USD
120 e USD 260, existe o plano Viviendas Bsicas. O primeiro prev uma habitao
completa em duas etapas. Na primeira etapa a famlia deve ter uma poupana prvia de no
mnimo USD 260 para receber um subsdio de USD 4.292, o que lhe possibilita uma
habitao com 20 m2. Depois h a possibilidade de financiar uma ampliao de 15 m2, j
prevista no projeto inicial desde que o valor da habitao no ultrapasse USD 6.300. O
financiamento da segunda etapa pode ser feito nas seguintes condies: no ultrapassar
75% do valor da moradia, apresentar poupana prvia e comprometer at 25% da renda
familiar com o financiamento, que pode ser pago em at 8 anos.

O segundo plano, destinado as famlias com renda maior, fornece um subsidio de at 75%
do valor da casa, que tem rea construda de 41 metros quadrados e o valor entre USD
7.800 e USD 10.730. O saldo restante pode ser financiado em at 20 anos com taxa de
juros de 8% ao ano, sendo que a prestao mensal fica em torno de USD 13.

O Governo chileno tem planos destinados populao rural, como forma de diminuir o
fluxo migratrio para as cidades e tambm tem planos especiais destinados aos
trabalhadores organizados em cooperativas e sindicatos.

Outro exemplo de sucesso empregado no Uruguai, pas com um histrico de


associativismo e auto-organizao na forma de movimentos sociais. No final dos anos 60
60

foi sancionada a Lei Nacional de Vivienda, j formulada no Plan Nacional de Vivienda de


1962. O programa era vinculado operacionalmente s organizaes sindicais do pas e
tinha uma carga poltica muito acentuada.

Las Cooperativas de Ayuda Mutua Uruguayas, que surgiram no Uruguai em meados dos
anos 60, se destacaram pela proposta de cooperativismo visando reduzir o custo de
construo em 20%, podendo assim melhorar a qualidade da habitao na forma de uma
rea construda maior e nos acabamentos da residncia. Na viso de WESTENDORFF
(2007), no fossem rigorosamente reprimidos pelo governo militar entre 1973 e 1985, o
movimento de cooperativas habitacionais de assistncia mtua poderia estar muito mais
disseminado do que se encontra hoje. Entretanto a experincia uruguaia teve sucesso
suficiente para inspirar movimentos habitacionais em toda a Amrica Latina..

As cooperativas contaram com a parceria das autoridades locais e o auxilio de uma ONG,
que prestou assessoria tcnica na elaborao dos projetos. Foram desenvolvidos mtodos
inovadores de construo e de produo de materiais. As cooperativas tambm forneciam
um treinamento aos movimentos populares, bem como assistncia jurdica ao pblico e
outros servios.

Alm disso, para facilitar o acesso a terra, o Governo do Uruguai criou o Banco de Terras,
onde o Poder Pblico cede ou vende terras s cooperativas. O objetivo e reduzir as
dificuldades da busca por terra legalizada para construo. A questo da aquisio da terra
sempre considerada uma das maiores dificuldades no acesso moradia para a populao
de baixa renda, sendo tambm um dos principais entraves nos processos de autogesto
praticados no Brasil. Para NAHOUM (2002), os elevados custos de construo que
existem no Uruguai (produto de mltiplos fatores, entre eles os elevados tributos, a
especulao sobre o valor da terra e materiais de construo, a necessidade de conforto
trmico e de controle de umidade cuidadosos devido a existncia de fatores climticos
rigorosos e o custo da mo de obra, que conservam um alto nvel em relao regio)
acabam por impossibilitar ao trabalhador o acesso ao autofinanciamento de sua moradia
em prazo razoveis.

Desta forma, tornou-se imprescindvel s cooperativas habitacionais uruguaias contar com


financiamento pblico para subsidiar a produo de moradia. Atravs da gesto
61

diferenciada e participativa na administrao da obra, eles conseguiam produzir unidades


habitacionais de melhor qualidade e mais confortveis que as disponveis no mercado. Isso
contribuiu tambm para a melhoria da qualidade de vida garantida pelos espaos pblicos
bem utilizados e melhor cuidados em comparao com os conjuntos habitacionais
produzidos pelo governo.

Idias similares vm sendo formuladas desde 1957, quando John F. C. Turner, foi ao Peru
trabalhar com habitao popular. Segundo LOPES e RIZEK (2006), em um artigo de 1983,
Turner fazendo eco a afirmao de que o melhor procedimento que o Estado pode adotar
para melhoria das condies habitacionais do povo no produzir moradia, defende que a
proviso centralizada tem de ceder lugar a autogesto local, considerando a incapacidade
operacional do Estado a corresponder atravs da proviso direta de moradia projetos
entrega da chave como denomina as efetivas demandas da populao pobre.

Turner defendia a idia de que o Estado deveria interferir o mnimo necessrio, deixando o
processo de gesto dos recursos pblicos destinados produo de habitao nas mos dos
futuros usurios. S assim seria possvel garantir uma comunidade verdadeira e
participativa, com projetos de gerao de renda, diferentemente dos conjuntos
habitacionais produzidos pelo Estado que massificavam a forma arquitetnica e a
plstica urbanstica, tornando o espao montono e sem identidade. Nas palavras de
(ROYER, 2002), os trabalhos de Turner, autor que tratam do esgotamento do modelo de
proviso habitacional estatal ps-guerra e da emergncia de polticas de autoconstruo e
aes de autogesto surgidas localmente: so esforos de grupos que se organizaram e
propuseram-se o autodesenvolvimento, independentemente do mercado e do Estado.
Ainda citando Turner, diz que:...a lucidez, no caso, est em entender que a independncia
e a auto-suficincia totais so impossveis. Compreende-se a necessidade de cooperao
tanto das foras de mercado quanto do Estado.
62

3.2.3. Experincias nacionais de produo de moradias populares a


autoconstruo e a gesto do mutiro habitacional

Melhorar as favelas em vez de substitu-las tornou-se a meta menos ambiciosa da


interveno pblica e privada. Em vez da reforma estrutural da pobreza urbana imposta de
cima para baixo, como havia sido tentado pelas democracias sociais da Europa no ps-
guerra e defendido pelos lderes revolucionrios nacionalistas da gerao dos anos 1950, a
nova sabedoria do final da dcada de 1970 e incio da de 1980 exigia que o Estado se
aliasse a doadores internacionais e depois, a ONG,s para tornar-se um capacitador dos
pobres. Em sua primeira iterao, a nova filosofia do Banco Mundial, influenciada pelas
idias do arquiteto ingls John Turner, anteriormente citado, insistia numa abordagem de
oferta de lotes urbanizados (fornecimento de infra-estrutura bsica de gua e esgotos e
obras de engenharia civil) a fim de ajudar a melhorar e racionalizar as habitaes
construdas pelos prprios moradores. Turner partiu da Inglaterra em 1957 para trabalhar
no Peru, onde se encantou com o gnio criativo que viu em funcionamento nas moradias de
invasores de terrenos. No foi o primeiro arquiteto a entusiasmar-se com a capacidade dos
pobres de organizar-se em comunidades e construir com habilidade e inteligncia:
arquitetos e planejadores coloniais franceses, como o grupo CIAM Alger, tinham elogiado
a ordem espontnea para o relacionamento orgnico entre as construes e o terreno, a
flexibilidade dos espaos para acomodar diversas funes e as necessidades variveis dos
usurios(DAVIS, 2006).

As idias de Turner parecem ter influenciado algumas experincias realizadas no Brasil em


meados da dcada de 70, principalmente no Nordeste. Um deles foi o Projeto Taipa em
Pernambuco e as experincias realizadas pelo grupo THABA do CEPED na Bahia
enquanto na regio Sul e Sudeste as experincias pareciam replicar o sistema
cooperativista do Uruguai.

No Brasil, apesar do mutiro ser bastante utilizado como prtica de ajuda mtua, o
procedimento adotado aqui muito diferente do modelo uruguaio, no que se refere
gesto do processo. No Uruguai, os usurios tm completa autonomia na gesto do
processo, onde os futuros moradores participam, de forma coletiva, na administrao dos
recursos.
63

Em uma comparao critica da tentativa de executar um modelo similar ao uruguaio aqui


no Brasil, (LOPES e RIZEK, 2006) afirmam, que, na medida em que a prtica se
estabelece como programa, as disfunes e incompatibilidades se explicitam: l,
organizao sindical; aqui, movimento popular; l, um plano e uma lei que regulam a
produo autogestionria de moradia em todo o pas; aqui, programas que no compem
sequer uma poltica habitacional local; l, cooperativas que, juridicamente, permitem o
mtuo coletivo, a propriedade comum e sua comercializao regulada; aqui, associaes
comunitrias que mal e mal mantm sua condio como agente promotor que apenas atua
como mediador temporrio entre o agente financeiro e o muturio final.

As experincias brasileiras da comunidade na formulao e gesto de projetos para


construo de moradias no so novidades no Brasil. Considerando a viabilizao do
acesso a moradia para a populao de baixa renda, podemos verificar que esta ocorre
proveniente da autoconstruo, sempre a margem da regularizao jurdica e fundiria da
terra criando problemas futuros em relao posse da mesma.

A falta de recursos suficientes para atender toda a demanda por moradia, somada a
deficincia de linhas de financiamento habitacional destinadas populao de baixa renda,
impede esse grupo de acessar a moradia por meios formais, incentivando ocupaes de
reas publicas e privadas na formao de assentamentos irregulares.

Da mesma forma, fica inerente a desigualdade entre as classes sociais quando verificamos
a localizao da habitao, na medida em que o acesso moradia legalizada para a
populao de baixa renda se d nas periferias dos grandes centros urbanos.

Assim, polticas de remoo de favelas, com o deslocamento da populao para reas


afastadas, passaram, aos poucos, a serem substitudas por programas de urbanizao destas
reas, com sistemas de autogesto e autoconstruo, na medida em verificou-se os
benefcios sociedade da no remoo desta populao.

Apesar de ter se iniciado no comeo do sculo com a chegada da industrializao, a


autoconstruo teve o seu crescimento implementado a partir dos anos 50, quando o
processo de acelerao da urbanizao e a concentrao de renda se mostraram mais
presentes, destacado em estudo por VALLADARES (1985). As sucessivas crises
64

econmicas desde ento agravaram as condies e sobrevivncia nos grandes centros


urbanos, contribuindo ainda mais para o seu aumento.

Assim, a discusso sobre autoconstruo como alternativa de provimento habitacional no


pais, vem assumindo nos ltimo anos maior importncia nos meios acadmicos,
(CONCLIO, 1998) Sua utilizao pela populao. Governo e organizaes no
governamentais as ONGs18 d-se de diferentes maneiras. Com isso questes referentes a
autoconstruo como ajuda mtua, mutiro, autogesto e co-gesto, tornam-se
fundamentais para a compreenso da problemtica habitacional brasileira, e sero
discutidos nos prximos itens.

3.2.3.1. A moradia produzida por autoconstruo o auto-empreendimento

A Autoconstruo, modo de produo de moradias, que poderamos chamar por conta


prpria, que domina a periferia das grandes cidades, segundo BONDUKI (1998), tem
como caracterstica bsica por ser conduzida sob a gerncia direta de seu proprietrio e
morador: este adquire e ocupa o terreno; traa sem apoio tcnico um esquema de
construo;viabiliza a obteno de materiais; agencia a mo-de-obra gratuita e/ou
remunerada informalmente; e em seguida ergue a casa.

Auto-empreendimento de moradia uma opo do trabalhador (ou nica sada) ao


mercado tradicional de habitao privado ou pblico. Ele encarrega-se diretamente da sua
produo, desde a aquisio do lote, quase sempre mediante o processo de construo
progressiva, e habitada quando ainda no foram concludas as obras planejadas
inicialmente (BRAGA, 2001).

A falta de planejamento na construo, a mudana de usos dos ambientes e necessidades


dos moradores e a presena do empreendedor/construtor que habita seu prprio
empreendimento fazem com que esse processo de construo seja dinmico a ponto de no
ser possvel afirmar em que momento a construo dada como definitivamente pronta,
principalmente por ser este um processo de produo que depende basicamente da

18
Organizaes no governamentais so aquelas entidades privadas com ou sem fins lucrativos.
65

disponibilidade de recursos e da mo-de-obra disponvel, na grande maioria das vezes sem


qualificao para a construo.

Como caractersticas principais da autoconstruo podemos enumerar:

a) implantao em lotes clandestinos19;


b) implantao em lotes de altas declividades;
c) ausncia de infra-estrutura urbana no loteamento;
d) desrespeito s orientaes dos cdigos vigentes;
e) ausncia de acompanhamento tcnico;
f) superdimensionamento das peas de concreto causando desperdcio de material;
g) utilizao de materiais de construo de baixa qualidade;
h) falta de qualificao da mo-de-obra;
i) construo evolutiva20

A implantao em lotes clandestinos e com altas declividades deve-se ao fato de serem


estes mais afastados do centro e por isto mais acessveis a esta populao. Nestes casos a
infra-estrutura chega somente depois de consolidada a ocupao do lote e, mesmo assim,
ela deficiente.

A ausncia de um auxlio tcnico neste tipo de construo constante e segundo


(ORNSTEIN,1987), via de regra, a autoconstruo totalmente espontnea, sem qualquer
tipo de auxlio tcnico ou legal, quer do ponto de vista de aquisio do lote, quer do ponto
de vista da construo da habitao.

A escassez de recursos financeiros favoreceu o surgimento de solues alternativas. A


autoconstruo, que antes era realizada pela populao de baixa renda sem o auxlio das
entidades governamentais e at muitas vezes marginalizada pela baixa qualidade das
edificaes construdas passou a ser encarada como uma alternativa vivel, fazendo parte
de programas governamentais para o setor habitacional;

19
Lote clandestino definido por TASCHNER (1986) como aquele no aprovado nos rgos competentes.
20
A casa evolutiva aquela iniciada como um embrio (sala, cozinha e banheiro) que ao longo do tempo a
famlia vai ampliando o nmero de cmodos.
66

3.2.3.2. Programas governamentais atuais para a Autoconstruo e o Mutiro

Os recursos destinados autoconstruo da moradia dependem da insero do usurio no


contexto produtivo. Desta forma, quanto menor for a quantidade de recursos destinados a
habitao, maior ser a importncia do fator mo-de-obra, especialmente a mo-de-obra
gratuita (ROSSETO, 1993).

A possibilidade de escapar do aluguel em um curto espao de tempo e de morar a custo


quase nulo e, sobretudo, por representar a nica perspectiva de formao de patrimnio,
faz com que a produo de moradia pelo prprio usurio com a utilizao de parte dos
recursos comprometidos com a prpria subsistncia, durante a construo da moradia, seja
uma alternativa aceita pelas famlias cujo nvel de renda muito baixo.

Como a autoconstruo certamente a soluo mais amplamente utilizada pela populao


de baixa renda para aquisio de moradia prpria o agente financeiro oficial do Governo,
em 1996, passa a oferecer dentro do seu elenco de produtos linhas de financiamento
destinadas e adequadas ao perfil do autoconstrutor, e reconhecendo o crescimento da
quantidade de trabalhadores que atuam no mercado informal, assim como j operavam os
bancos privados, passa a adotar, ao invs da comprovao de renda, a capacidade de
endividamento do trabalhador, no s para o financiamento de moradias prontas em
empreendimentos patrocinados pelo poder pblico, mas tambm para a aquisio de
material de construo em programas ou polticas pblicas que contemplem a
autoconstruo de moradias.

Assim, atravs da Resoluo n0 217 de 14/05/96, o Conselho Curador do Fundo de


Garantia do Tempo de Servio-CCFGTS, aprova o Programa de Crdito Direto do
Consumidor para Compra de Material de Construo CRED-MAC, e a Instruo
Normativa n0 20 de 11/06/1996 do Ministrio de Planejamento o Oramento, mostra os
objetivos e consideraes que o balizaram.
67

Atualmente, a concesso de financiamento diretamente ao beneficirio final feita atravs


do Programa de Subsdio a Habitao21 que tem como objetivo principal subsidiar a
produo de empreendimentos habitacionais para populaes de baixa renda nas formas de
conjunto ou de unidades isoladas, sendo que uma de suas modalidades, a carta de crdito
individual, que a concesso de financiamento diretamente ao beneficirio final, pessoa
fsica, destinado a moradia prpria por meio do Programa Carta de Crdito
FGTS/CCFGTS conjugada com o PSH. Este programa atualmente de responsabilidade
do Ministrio das Cidades22.

Outro programa de financiamento direto ao beneficirio final o Programa Crdito


Solidrio, criado em 28 de abril de 2004 pelo Ministrio das Cidades. Aprovado pelo
Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social CCFSS, atravs da Resoluo
n0 93 de 28 de abril de 2004, o programa voltado ao atendimento de necessidades
habitacionais da populao de baixa renda, organizadas em cooperativas, associaes e
demais entidades da sociedade civil visando a produo e aquisio de novas habitaes, a
concluso e reforma de moradias existentes, mediante concesso de financiamento
diretamente ao beneficirio, pessoa fsica.

O Programa tem como objetivos:

Conceder financiamento aos beneficirios finais, adquirentes ou proprietrios de


habitaes ou lotes, nas modalidades:

a) aquisio de material de construo;


b) aquisio de terreno e construo;
c) construo em terreno prprio;
d) concluso, ampliao e reforma de unidade habitacional e.
e) aquisio de unidades construdas com habite-se de at 180 dias.

21
Medida Provisria n0200,de 20/07/2004, mantida pela Lei 10.998 , de 15 de dezembro de-2004, que foi
regulamentada atravs do Decreto de Executivo 5.247 de 19/10/2004.
22
Criado pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 10 de janeiro de 2003, contemplando uma antiga
reivindicao dos movimentos de luta pela reforma urbana. Ao Ministrio compete tratar da poltica de
desenvolvimento urbano e das polticas setoriais de habitao, saneamento ambiental, transporte urbano e
trnsito. Opera seus recursos atravs da Caixa Econmica Federal.
68

O pblico alvo so famlias com renda bruta de at R$ 1.050,00, admitindo-se o


atendimento a famlias com renda de R$ 1.050,01 at R$ 1.750,00.

As formas de execuo das obras sero de livre escolha pelos contratantes e usurios do
crdito, sempre supervisionadas por assistncia tcnica, entre as seguintes alternativas:

a) autoconstruo, pelos prprios contratantes;


b) sistema de auto-ajuda ou mutiro; e
c) administrao direta, com contratao de profissionais ou empresas para execuo de
servios que demandem maior especializao.

O Programa de Crdito Solidrio foi criado pelo Ministrio das Cidades em conjunto com
os representantes dos movimentos sociais nacionais, Confederao Nacional da Associao
dos Moradores CONAM, Movimento Nacional de Luta pela Moradia - MNLM, Unio
Nacional por Moradia Popular - UNMP, Central dos Movimentos Populares CMP entre
outros, tendo como base algumas experincias em auto-gesto23 praticadas por governos
locais de alguns municpios.

A idia, ao se criar o programa, foi de estimular o regime de cooperativismo habitacional e


ao princpio da ajuda mtua, que so formas de garantir a participao da populao como
protagonistas na soluo dos seus problemas habitacionais comuns ( PERONDI, 2007).

O programa prev auto-gesto dos recursos, dando total autonomia s associaes e


cooperativas participantes do programa que adotar o regime da administrao direta, com
contratao de mo-de-obra, autoconstruo, mutiro ou regime misto, englobando mais
um tipo de regime construtivo.

Um programa de auto-gesto est associado ao controle do dinheiro do financiamento


adquirido, bem como das decises relativas organizao da obra, do canteiro. Quando os
movimentos pleiteiam uma poltica habitacional, ou, mais restritamente um programa
habitacional que contemple a autogesto, o que tem em mente o repasse do dinheiro do
financiamento para a associao comunitria encarregada da gesto da obra (ROYER,
2002).
69

Um dos principais diferenciais do programa, alm da auto-gesto pelos grupos


associativos, a taxa de juros que zero. Outro diferencial a antecipao de parcela da
obra, ou seja, cada parcela destinada ao pagamento da obra liberada de forma antecipada,
antes da execuo da obra, conforme cronograma fsico-financeiro apresentado pelo
proponente.

Nos demais programas a liberao de parcelas feita somente aps a medio da obra,
quando da constatao da efetiva execuo dos servios programados. A parcela referente
a aquisio do terreno liberada integralmente na contratao, diretamente ao proprietrio
da terra, aps o registro dos contatos junto ao Cartrio de Registro de Imveis.

Coube a CEF o papel de agente operador e financeiro do programa, sendo que todas as
propostas so analisadas e tem sua obra acompanhada por tcnicos desta empresa pblica.

3.2.4. O Mutiro Habitacional

A partir de 1980, a escassez de reas na periferia, a legislao rigorosa contra os


loteamentos clandestinos24 e o agravamento da crise econmica inviabilizaram grande
parte da autoconstruo individualizada. A partir deste perodo, com a influncia da igreja
atravs das Comunidades Eclesisticas de Base CEBs -, as famlias comearam a se
organizar, formando comunidades e movimentos populares e pressionando o governo em
busca de solues para o problema habitacional (PICARELLI, 1992).

Baseadas na experincia das cooperativas habitacionais do Uruguai - j citadas


anteriormente neste trabalho - algumas prefeituras como So Joo da Boa Vista, Penpolis,
Bauru, Americana e Goinia, financiaram os primeiros empreendimentos, criando a forma
coletiva de autoconstruo, tambm chamada de construo por ajuda mtua ou mutiro.

Deve ser ressaltado, que a principal diferena entre a autoconstruo individual e a ajuda
mtua ou mutires o tipo de organizao. No primeiro a famlia se mobiliza

23
quando um organismo administrado pelos seus participantes em regime de democracia direta.
70

individualmente para a construo de sua moradia, com seus prprios recursos e mo-de-
obra. J no regime de mutiro, a comunidade se organiza como um todo com o mesmo
propsito; vrias famlias constroem as casas e, na maioria das vezes, somente ao final da
construo elas so sorteadas entre os mutirantes. O fato de o futuro morador desconhecer
previamente qual ser sua casa uma forma de garantir que a construo seja feita com a
mesma qualidade e evitar que ele construa a prpria casa e abandone ou relaxe na
construo das demais.

Quando se utiliza a ajuda mtua, a construo da moradia no um fim em si mesmo, mas


tambm um meio de desenvolver formas autnomas de organizao da populao... e onde
se obtm como resultado no s moradia, mas tambm um salto de qualidade a nvel de
organizao (IPT,1985).

A grande vantagem deste tipo de interveno tem sido o custo das unidades habitacionais
executadas por empreiteiras e por mutiro. Foi elaborado pela Prefeitura Municipal de So
Paulo, onde uma unidade habitacional de 60 m2 construda por empreiteira custou 1.650
UPFs25 e, a mesma casa erguida atravs de mutiro consumiu 900 UPFs.

CARDOSO (1993), apresenta os resultados obtidos da avaliao dos custos de construo


por mutiro em relao aos custos por construo convencional, seguindo o exemplo dos
mutires executados no municpio de So Paulo.

Segundo o autor, os resultados mostram que os custos totais de construo do mutiro so


aproximadamente 30% menores que o convencional (178,59 contra 242,98) e os custos
incidentes (131,35 contra 242,98) cerca de 45% inferiores, ver Quadro 3.2.

24
A Lei Lehmann, Lei n0 6.766 de 19 de dezembro de 1979, d ao poder pblico poderes mais eficazes para
intervir na regularizao de loteamento.
25
Unidade Padro de Financiamento (ver Banco Central).
71

Quadro 3.2 Custos Totais de Construo de Mutiro X Convencional


Mutiro Mutiro Convencional
Custo Total Custo Incidente Custo Total
USD % USD % USD %
Material 106,40 60 106,24 81 116,77 48
Mo-de-obra 41,32 23 10,40 8 45,30 19
Indiretos 30,87 17 14,71 11 80,91 33
TOTAL 178,59 100 131,35 100 242,89 100
Fonte: (CARDOSO , 1993)

Para o autor, a grande diferena observada entre o custo do convencional e o custo


incidente do mutiro explica-se no s pela incidncia de parte da mo-de-obra no mutiro,
mas pela maior magnitude dos custos indiretos do convencional, particularmente em itens
que no existem no mutiro (encargos financeiros e bonificaes), ou existem e so muito
inferiores (alimentao, transporte, despesas de escritrio central e canteiro).

Portanto, a menor incidncia da mo-de-obra no o fator de reduo de custos do mutiro


em relao ao convencional e sim o menor custo global de construo do sistema adotado.

A idia de que o mutiro mais barato somente pela utilizao do trabalho gratuito da
mo-de-obra mutirante falsa. O barateamento conseguido alm da apropriao da mo-
de-obra da comunidade atravs da coordenao dos projetos, da racionalizao construtiva
e da adequao dos materiais empregados em cada empreendimento (ABIKO, 2006).

A partir de experincias bem sucedidas, a idia de construo de moradias atravs do


mutiro foi adotada por outros estados e municpios brasileiros.

3.2.4.1. Implantao e evoluo dos mutires

De acordo com CARDOSO (1993), podemos distinguir trs fases evolutivas para os
mutires habitacionais no Brasil, desde sua implantao:
72

a) 1a fase: implantao meados de 1970;


b) 2a fase: institucionalizao de 1982 a 1989;
c) 3a fase: desenvolvimento a partir de 1989.

A fase inicial de implantao da prtica do mutiro no Brasil como poltica pblica data de
meados dos anos 70, por meio de programas federais de financiamento, aos quais j nos
referimos anteriormente. Estes programas foram o PROFILURB Programa de
Financiamento de Lotes Urbanizados e, o PROMORAR Programa de Erradicao da
Subabitao, elaborados pelo extinto BNH, conforme j citado.

Esses programas adotaram pela primeira vez a autoconstruo e o mutiro como


alternativas possveis de produo habitacional. Nesta fase inicial os mutirantes no
participavam das decises, fornecendo apenas a mo-de-obra para os empreendimentos.
Em alguns casos o desperdcio e a m aplicao dos recursos pblicos acabaram anulando
a economia feita com a utilizao da mo-de-obra gratuita.

Entre 1982 e 1989, os mutires habitacionais entram em uma segunda fase. Este perodo
foi marcado por sucessivas crises econmicas que agravaram o problema habitacional das
famlias mais carentes. A fim de contornar a falta de recursos para a construo de novas
unidades habitacionais pela maneira tradicional, e pela presso sofrida pelos movimentos
populares, foram implementados nas trs esferas de governo novos programas pblicos.

Pode-se dizer que este foi o incio da institucionalizao do mutiro, momento em que esta
prtica foi reconhecida e apoiada pelo Poder Pblico. Foi uma fase de muitas negociaes
com as instituies governamentais, conquistas e presses populares.

Destacam-se nesta fase, alguns mutires, nos seguintes locais:

a) Prefeituras de Cruzeiro, Penpolis, Americana, Bauru, So Joo da Boa Vista,


Campos do Jordo, Angra dos Reis, Lages, Vila Velha, promovida com recursos
municipais;
b) Municpio de So Paulo com a Vila Nova Cachoerinha, organizado inicialmente
pela associao comunitria e posteriormente apoiado pela COHAB-SP;
c) Cohapar, no Estado do Paran FINEP (1988);
73

d) Goinia, em 1983, pelo Governo do Estado chamado de mutiro das mil casas em
um dia.

A terceira fase, conforme descreve CARDOSO (1993), comea em 1989, com a eleio de
um partido popular para a prefeitura de So Paulo, so desenvolvidos projetos de mutiro
na cidade de So Paulo, utilizando recursos oramentrios do Funaps Comunitrio, ou seja,
do Fundo de Atendimento a Populao Moradora em Habitaes Subnormais. Esta
experincia viabilizou mais de 200 empreendimentos. No perodo de 1989 a 1992, a cidade
de So Paulo liderou a produo habitacional por mutiro.

A partir de 1992, com a eleio do novo prefeito, a cidade de So Paulo, reformula sua
poltica habitacional abandonando as solues por mutires.

Atualmente o governo do Estado de So Paulo atravs da Secretaria de Habitao/CDHU


(Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano), tem o Programa Parceria com os
Municpios que prev como uma de suas modalidades de execuo, a autoconstruo e o
mutiro, assim como outras prefeituras e estados brasileiros.

3.2.4.2. A Gesto dos mutires

A gesto dos mutires, ou seja, sua administrao ou gerencia, pode-se dar atravs de
diferentes maneiras, considerando-se o nvel de participao da comunidade nas decises
durante o processo. Em muitos textos a respeito, encontramos uma ambigidade entre as
definies. Adotaremos neste trabalho a classificao e definio de gesto para os
mutires encontrada em CARDOSO (1993) e ABIKO (1996).

Existem trs tipos bsicos para a construo e administrao de mutires: gesto


institucional, co-gesto e auto-gesto. (CARDOSO, 1993)

a) Gesto institucional ou administrao direta: aquela onde o agente pblico


(prefeitura ou governo estadual) elabora os projetos, gerencia a obra e administra os
recursos financeiros, atravs de uma equipe tcnica pertencente aos seus prprios
74

quadros (ABIKO, 1996). A comunidade, neste caso alm de fornecer mo-de-obra,


chamada a participar de assemblias e reunies para opinar, mas a conduo do
fato dada em ltima instncia pelas equipes tcnicas (CARDOSO, 1993).
b) Co-gesto: caracterizada por ABIKO (1996) como forma de administrao onde o
poder pblico repassa recursos s comunidades atravs de associaes comunitrias
que se encarregam de contratar escritrios tcnicos para assessor-las, elaborando
os projetos e exercendo a direo tcnicas das obras.
c) Auto-gesto: segundo ABIKO (1996) a modalidade na qual a comunidade,
atravs de associaes de moradores, a responsvel pela administrao geral do
empreendimento bem como pela gerencia de todos os recursos, sem a participao
de rgos pblicos. Similar ao processo adotado pelas cooperativas,a associao,
neste caso, constri com recursos prprios, comprando o terreno, contratando
assessoria tcnica, fazendo as compras de materiais e gerenciando toda a produo
das unidades at sua concluso.

O nvel de organizao e conscientizao atingido por algumas associaes de moradores


nos ltimos anos, modificou a relao governo/mutirante permitindo novas experincias no
que diz respeito gesto dos mutires. As associaes ganharam maior liberdade para
administrar seu empreendimento contratando a assessoria tcnica, fazendo as compras,
decidindo sobre o ritmo das obras, cronogramas, contratando mo-de-obra especializada,
alm de discutir e aprovar os projetos e construir as casas. Nestes casos o financiamento
repassado comunidade que vai decidir como us-lo melhor na construo das casas. O
papel das instituies governamentais fiscalizar a atuao das comunidades e aprovar os
projetos de acordo com os Cdigos de Edificaes, fazendo constantes reunies e visitas
aos mutires, alm de elaborar as medies dos servios.
75

Captulo 4

4. O PAPEL EXERCIDO PELA ASSISTNCIA TCNICA NO


APOIO A AUTOCONSTRUO E AO MUTIRO

Este captulo trata do papel exercido pela assistncia tcnica como apoio a autoconstruo
e ao mutiro, bem como do relato de algumas experincias significativas realizadas no pas
e, finalmente, o caminho para a institucionalizao desta assistncia tcnica no pas.

4.1. O INCIO DAS ASSISTNCIAS TCNICAS

Com o incio da instituio dos mutires na dcada de 1980, as comunidades se


organizaram a fim de reivindicar a construo de suas casas. Assim, como um dos
exemplos desta evoluo a participao de assessorias tcnicas, com o objetivo de prestar
servios de assistncia tcnica no apoio das associaes comunitrias dos futuros
moradores. A assessoria tem sido uma das partes que constituem os movimentos sociais,
sendo que existem trocas recprocas entre os assessores e as lideranas. Dificilmente
encontramos um movimento sem assessoria ou apoio tcnico.

Em estudo sobre o assunto GOHN (1988) distingue duas formas bsicas de assessoria:

a) assessores de apoio:
religiosos: clrigos e leigos;
polticos: partidrios, faces e movimentos polticos, movimentos sociais.

b) assessores tcnicos:
individuais: profissionais liberais, profissionais no liberais;
instituies privadas, universidades, estatais.
76

O assessor de apoio parte do movimento, atua como liderana, tais como alguns agentes
pastorais que vivem na comunidade onde se desenvolvem os movimentos populares. O
assessor poltico normalmente, no mora na comunidade, os movimentos so para ele, uma
das formas de trabalho de organizao popular.

A assessoria tcnica uma categoria criada por necessidades dos movimentos. O assessor
tcnico pode ou no pertencer a um partido poltico. A relao desse assessor ou, equipe de
assessores, com as lideranas do movimento baseada na formulao de projetos e no
desenrolar desses projetos na fase da negociao, execuo, implementao, etc.

As assessorias tcnicas so equipes de profissionais multidisciplinares formadas por


arquitetos, engenheiros, advogados, assistentes sociais e outros. A participao dos
arquitetos e engenheiros fundamental para o desenvolvimento dos trabalhos, sendo que
na maioria dos programas de financiamento governamentais para a construo em regime
de mutiro, exigida a contratao de uma assessoria tcnica.

Existem assessorias interagindo dentro do prprio movimento, participando das


negociaes com os rgos pblicos, reivindicando boa qualidade da obra, formas de
financiamento compatveis com a renda dos participantes, controle de preos dos materiais
utilizados e unidades com maior rea construda e menor custo. Para isto, um assessor
tcnico alm de conceber um projeto, deve participar das vrias fases d negociao,
execuo e implementao da obra.

As primeiras assessorias tcnicas foram formadas no final da dcada de 70 com


profissionais que participaram de trabalhos desenvolvidos nesta linha pelo Escritrio Piloto
do Curso de Engenharia Civil da Escola Politcnica da USP-EPUSP. Outra experincia
nesse sentido foi desenvolvida entre 1992 e 1996 pela Faculdade de Belas Artes em So
Paulo, atravs de seu Laboratrio de Habitao LAB-HAB. Formado por alunos e
professores, este laboratrio prestava servio de assessoria tcnica s comunidades,
visando ao aperfeioamento das tecnologias e do gerenciamento da construo. Outras
instituies de ensino como a UNICAMP, PUC-Campinas e PUC-Santos seguiram o
exemplo do LAB-HAB e criaram programas similares.
77

A importncia das assessorias tcnicas no processo de construo em regime de mutiro se


ampliou a partir de 1989 com o programa FUNAPS comunitrio PMSP. Previstas no
prprio financiamento da PMSP, elas deveriam ser contratadas pela comunidade e
organizar o mutiro desde o seu incio. Para isto elas se constituram m empresas sem fins
lucrativos, devendo ser cadastradas nos rgos financiadores. Em 1992, segundo
(BONDUKI, 1993), o mesmo programa j tinha cadastrado cerca de 28 assessorias
tcnicas, reunindo quase 100 profissionais.

A autoconstruo que no conta com profissionais especializados suscita uma discusso


em torno da questo da qualidade, segurana e mesmo do custo das edificaes. Muitos
movimentos sociais pleiteiam assistncia tcnica como suporte a esse sistema de
construo, tanto mais comum quanto mais acessvel s populaes de renda mais baixa.

A assistncia tcnica habitao vem sendo debatida h dcadas, desde o surgimento das
primeiras experincias de mutires para habitaes populares, mas ganhou visibilidade
com a aprovao do Estatuto da Cidade em 2001. Pesquisas, aes governamentais,
projetos de extenso universitria, discusses em sindicato, conselhos profissionais,
associaes civis e estudantis ocorreram no decorrer dessas dcadas. Mais recentemente,
seminrios regionais e nacionais realizados, deram mais nfase a discusso.

Assim, torna-se necessrio discutir o papel da assistncia tcnica de profissionais de


arquitetura e engenharia aos servios de habitao de interesse social, mostrar a funo
social dos servios de assistncia tcnica, cuja atuao, permitir, certamente melhorar os
padres de qualidade das construes e a conseqente evoluo do nvel de conforto das
famlias de baixa renda envolvidas em projetos de habitao de interesse social.
78

4.2. ALGUMAS EXPERINCIAS SIGNIFICATIVAS DE ASSISTNCIA


TCNICA

4.2.1. A USINA Centro de Trabalhos para o Ambiente Habitado (CTAH)

Antes da formao da USINA como instituio de assessoria tcnica, os profissionais que a


fundaram participaram conjuntamente de trabalhos junto a movimentos sociais de luta por
moradia, desde o incio dos anos 80, em outras instituies e laboratrios universitrios.

A partir de 1982, na formao do Laboratrio de Habitao do Curso de Arquitetura da


Faculdade de Belas Artes de So Paulo o Lab-Hab das Belas Artes , criado por
iniciativa de alunos e professores, estes profissionais assessoraram movimentos populares
nas questes ligadas moradia popular e acompanharam grupos sociais na definio de
estratgias e formas de organizao. O trabalho desenvolvido e as experincias acumuladas
foram fundamentais para a definio das diretrizes da poltica habitacional adotada pela
administrao do Partido dos Trabalhadores na Prefeitura de So Paulo entre 1989 e 1992.
Com o fechamento do Laboratrio de Habitao, seus integrantes buscaram alternativas
para a continuidade do trabalho com movimentos populares, sendo uma delas o
Laboratrio de Habitao da Universidade Estadual de Campinas, atravs do Ncleo de
Desenvolvimento de Criatividade. Um dos principais objetivos deste Laboratrio era
desenvolver uma tecnologia de construo especfica para habitao popular. Membros da
futura Usina trabalharam neste laboratrio at o ano de 1989 e, como resultado, avaliaram
a possibilidade de uma estrutura prpria independente que garantisse sua autonomia. Neste
ano, o grupo prestou assessoria tcnica a Associao Comunitria Terra Nossa,
elaborando os projetos para implantao de um conjunto de moradia para 520 famlias em
Osasco/SP, a ser construdo de forma autogerida. Este projeto, desenvolvido junto
associao, permitiu estruturar a metodologia de trabalho e postura profissional que
caracterizaria a atuao do grupo. Como conseqncia, em junho de 1990, fundada a
USINA, na forma de uma organizao no-governamental.

Nestes dezoito anos de existncia, a USINA assessorou movimentos de moradia na cidade


de So Paulo para organizao, projeto e construo de conjuntos habitacionais por
mutiro e autogesto. Assessorou fruns de movimentos populares para sua estruturao,
79

formao poltica e organizao de grupo. Assessorou movimentos rurais para construo


de habitaes populares, estruturao de cooperativas, planejamento de agrovilas e a
construo de uma escola de agroecologia. Realizou cursos, oficinas, pesquisa, seminrios
e palestras no intuito de discutir, divulgar e ampliar essas experincias.

O principal objetivo da USINA promover, junto aos movimentos sociais urbanos e rurais,
a melhoria das condies de vida das populaes de baixa renda e colaborar para sua
formao poltica e na luta por direitos sociais.

Constituem-se objetivos especficos da USINA, definidos em seu estatuto:

Atuar em Arquitetura, Urbanismo, Engenharia, Tecnologia, Direito Urbanstico e


Educao Popular, com ampla participao das comunidades envolvidas e equipe
tcnica multidisciplinar, na procura de atividades de produo coletiva e reflexes
constantes e qualificadas.
Aprimorar e ampliar as reas de atuao ao prestar servios a movimentos
populares, associaes, sindicatos, instituies culturais, escolas etc.
Aproximar de entidades com atuaes semelhantes, atravs de convnios e
intercmbios, para prestao de servios e/ou produo de trabalhos conjuntos.
Atuar na formao poltica e social dos movimentos sociais com os quais trabalha,
discutindo a insero ativa do grupo no contexto social e poltico da cidade e dos
assentamentos de reforma agrria e os resultados obtidos atravs do trabalho de
gesto do ambiente habitado.
Promover discusses, divulgaes e debates dos temas envolvidos atravs de
cursos, seminrios, publicaes, debates e pesquisas, em parceria com escolas,
poder pblico, movimentos sociais, instituies culturais, universidades etc.

Dentro desses objetivos, as principais linhas de atuao so:

1. FORMAO E AUTOGESTO.
2. PROJETO E CANTEIRO.
3. REFORMA URBANA E PARTICIPAO POPULAR.
4. POLTICAS HABITACIONAIS NO CAMPO E NA CIDADE
80

Quadro 4.1- Principais Projetos Executados


ANO TTULO LOCAL
1989 Associao TERRA NOSSA Jardim Piratininga, Osasco-
SP
1990 Jardim CAZUZA, Associao Comunitria de Diadema-SP
Diadema-SP
1991 Associao de Construo, 26 DE JULHO Fazenda da Juta, SP-SP
1991 TALARA Associaes: Pr-Moradia Zona-Sul, Guarapiranga, SP
dos Moradores do Jardim Comercial e
Adjacncias, Pr-Moradia do Jardim das Palmas e
Pr-Moradia Parque Fernanda
1992 COPROMO, Associao por Moradia de Osasco Jardim Piratininga, Osasco-
SP
1992 Associao de Moradores CASA BRANCA Guaianazes, SP
1993 Associao UNIO DA JUTA Fazenda da Juta, So
Mateus, SP
1994 Associao JUTA NOVA ESPERANA IDEM
1994 Associao Ncleo Habitacional MACABA Diadema, SP
1998 COOPTERRA- Coop. Mista de Produo e Osasco,SP
Trabalho.
1998 MST e Cooperativa de Construo Assentamento em Rio
Bonito, PR
1999 Ass. de Const. Comunitria PAULO FREIRE Guaianazes, SP
2002 UNIO POPULAR e CLUBE DE MES DE IDEM
VILA SIMONE
2002 Projeto de Desenvolvimento Urbano Cidade Tiradentes, SP
2003 Favela 2 de MAIO SP,SP
2004 INOVA RURAL Itapeva, SP
2005 Escola de Agroecologia do Estado de So Paulo IDEM
2006 Favela Jardim PANORAMA SP,SP
2006 Assentamento DOM TOMS BALDUINO Franco da Rocha, SP
2007 COMUNA URBANA DOM HELDER Jandira,SP
CMARA
81

4.2.1.1. Principais instituies parceiras.

1. MOVIMENTOS SOCIAIS

desde 1991: Unio de Movimentos por Moradia do Estado de So Paulo


UMM
desde 1991: Movimento Sem-terra Leste I (filiado UMM)
desde 1992: Frum dos Mutires da Cidade de So Paulo
desde 1998: Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra - MST

2. PARCEIROS PBLICOS.

Departamento de Habitao da Prefeitura do Municpio de Diadema SP


Prefeitura do Municpio de So Paulo SP
Companhia Urbanizadora (URBEL) da Prefeitura do Municpio de Belo
Horizonte MG
Prefeitura Municipal de Santo Andr-SP
Prefeitura Municipal de Diadema-SP
FINEP - Financiadora de Estudos e Projetos & CNPq - Centro Nacional de
Pesquisa

3. OUTRAS ENTIDADES PARCEIRAS

CDG - Carl Duisberg Geselschaft e Universidade Agostinho Neto UNAN


NOVIB Organizao Holandesa para Cooperao Internacional de
Desenvolvimento
ARRUAR - Assessoria de Urbanizao Popular (Recife/PE) e CEARAH.
Periferia - Centro de Estudos, Articulao e Referncia em Assentamentos
Humanos (Fortaleza/CE)
FASE - Federao de rgos de Assistncia Social e Educacional
Programa de Gesto Urbana (PGU) do Centro das Naes Unidas, regional
Amrica Latina e Caribe Habitat ONU
GTZ- Cooperao Tcnica Alem
82

Cities Alliance Banco Mundial

4.2.2. O Projeto Mutiro Habitacional de Aracruz

O Projeto Mutiro Habitacional de Aracruz no Esprito Santo, em 2003, foi implementado


com recursos do Programa de Subsidio Habitao de Interesse Social - PSH, gerenciado
pela Caixa Econmica Federal, assim, a Prefeitura de Aracruz, uma vez credenciada para
fins de captao de recursos do aludido programa habitacional, estabeleceu parceria capaz
de tornar possvel construo de 100 unidades habitacionais destinadas a atender famlias
sem moradia com renda familiar at trs salrios mnimos.

A definio do sistema construtivo.

A definio pelo mutiro assistido enquanto sistema construtivo foi de iniciativa do poder
pblico municipal que, tinha como objetivo inicial, assegurar a reduo de custos com a
implantao do empreendimento, haja vista que a quantia de R$ 4.500,00 (quatro mil e
quinhentos reais), repassados pelo Governo Federal, como valor de subsdio a cada um dos
beneficirios, foi destinada exclusivamente para a aquisio de material de construo.
Desta feita, coube a prefeitura arcar com as despesas referentes implantao do
loteamento, infra-estrutura bsica, assim como, a elaborao e execuo do projeto de
trabalho tcnico social.

Tendo em vista ser o valor do subsdio equivalente ao custo de construo das unidades
habitacionais e, a renda familiar dos beneficirios, inferior a R$ 200,00 (duzentos reais),
no houve, portanto, necessidade de complementao de recursos, ficando os
beneficirios livres de qualquer nus, uma vez considerada a eliminao do custo da
mo-de-obra, assumida pelos beneficirios.

Mediante a ausncia de pessoal tcnico qualificado e capacitado e, em conformidade com


as exigncias do Termo de Referncia do PSH-CEF, a Prefeitura de Aracruz, decidiu pela
terceirizao dos servios atravs da contratao de empresa especializada em assessoria
83

tcnica e social para a elaborao e implementao do projeto de trabalho tcnico e social


do referido projeto.

Uma vez terceirizado o servio de assessoria tcnica e social, com nus para a prefeitura
local, a equipe tcnica foi constituda por tcnicos da Vaz Projetos e Construes Ltda-
empresa terceirizada, assim como, pelos tcnicos da Secretaria de Habitao e Trabalho da
Prefeitura de Aracruz.

A partir da formao da equipe tcnica responsvel, o projeto de trabalho tcnico social foi
elaborado e submetido aprovao da Caixa Econmica Federal, Gerncia de
Desenvolvimento Urbano de Vitria, - GIDUR-VT-ES.

Contrapondo aos avanos observados quanto s diretrizes do trabalho tcnico social, e


considerada a pouca expressividade do subsdio repassado para compra de material de
construo, assim como a no pr-disposio do poder pblico local em investir na
possibilidade de produzir uma alternativa de habitao diferente do padro massificado e
uniforme dos conhecidos conjuntos habitacionais, o projeto arquitetnico foi concebido
pelo servio de engenharia da Prefeitura de Aracruz, com base no valor de R$ 4.500,00,
destinados a compra de material de construo por unidade habitacional, conforme o valor
do subsdio repassado pelo Governo Federal.

Verifica-se, portanto que mesmo considerando as diretrizes do trabalho tcnico e social


recomendado conforme Termo de Referncia do PSH-CEF, principalmente no que tange
ao quesito participao popular e constituio da cidadania, na definio quanto ao tipo de
casa, tamanho e acabamento, no foi registrada a participao dos beneficirios.

Entendendo se tratar de um projeto que reproduz a proposta de moradia na viso utilitarista


e desprovida de qualquer inovao esttica e ambiental, conforme Fig 4.1, a rea total da
unidade habitacional corresponde a 35,52 metros quadrados, distribudos entre dois
quartos, uma cozinha, um banheiro, uma sala e uma rea de circulao.
84

Figura 4.1 Projeto Arquitetnico - Planta Baixa. Fonte: Cartilha: Projeto Mutiro Habitacional de Aracruz
(2005, p.6).

De acordo com cronograma fsico-financeiro, as unidades habitacionais seriam construdas


em alvenaria de bloco de concreto, sem acabamento nas paredes internas, sem nenhuma
benfeitoria no entorno, com cobertura de telha fabricada a partir de material reciclado e o
piso sem acabamento final. Tais caractersticas do projeto arquitetnico foram adequadas
ao volume de recursos disponibilizados atravs do subsdio concedido, inviabilizando
assim qualquer iniciativa inovadora quanto aos aspectos estruturais: arquitetnicos e
paisagsticos.

Nota-se que da iniciativa de manuteno do padro uniforme de construo das unidades


habitacionais em escala industrial, com projetos arquitetnicos concebidos de formas
autocrticas, oportunidade em que deixaram de ser considerados aspectos estticos capazes
de nortear uma nova forma de concepo para o habitat, prevaleceu, portanto, o modelo de
produo dos conhecidos conjuntos habitacionais padronizados, estigmatizados sob a
denominao de verdadeiros pombais, diferenciado apenas pela diversidade das cores
definidas para a pintura das casas.
85

Formao da Equipe Tcnica

Com a terceirizao dos servios de assessoria tcnica e social, a equipe tcnica mista, foi
composta conforme recomendado pelo Manual: Mutiro Habitacional da CEF (2003),
sendo integrada: por trs representantes da empresa contratada -Vaz Projetos e
Construes Ltda - sendo dois profissionais da rea de construo civil: 1 engenheiro e 1
mestre de obras e outro profissional da rea de projetos sociais com experincia em
educao popular; alm de um engenheiro e duas assistentes sociais da Secretaria
Municipal de Habitao da Prefeitura de Aracruz.

Por se tratar de uma experincia piloto do referido Programa Habitacional no Esprito


Santo, e considerando o fracasso de experincias de mutires habitacionais desenvolvidas
em outros municpios do Estado, a proposta de construo das 100 unidades habitacionais
em regime de mutiro, a princpio, no foi bem aceita pelos tcnicos da prefeitura. Dentre
as alegaes, os tcnicos da prefeitura se mostraram favorveis, por diversos motivos,
prtica comum dos gestores municipais em contratar a construo de casas por via direta,
seguida do ritual poltico de entrega das chaves.

Tambm a partir dos estudos e anlises referentes ao diagnstico para verificao sobre a
viabilidade de implementao do projeto conforme diretrizes do Termo de Referncia do
PSH confirmaram-se indcios da cultura poltica local centrada em prticas clientelistas, a
exemplo da entrega de chaves e a rejeio quanto proposta de mutiro assistido, tanto
pelos tcnicos da prefeitura quanto pelos prprios futuros beneficirios.
No contexto de aes a serem definidas no campo da multidisciplinaridade, conforme
avaliao do pesquisador, tornaram-se freqentes os conflitos entre os tcnicos da rea
construtiva e os tcnicos da rea social, situao esta evidenciada, principalmente, pela
viso pragmtica e operacional dos tcnicos da rea construtiva quando irredutveis em
aceitar a influncia de variveis intervenientes surgidas durante o processo de
planejamento e gesto do projeto no vis da tentativa de assegurar a efetiva participao
popular.

Avaliao
86

Consideradas as respectivas etapas de implementao do projeto em suas peculiaridades e


conflitos evidenciados, a expectativa quanto proposta de planejamento e de gesto
compartilhada do projeto ficou comprometida, haja vista a impossibilidade de efetividade
das aes proposta, principalmente, em virtude do excesso de centralizao e o controle
exercido pelo poder pblico local no contraponto do lento processo de mobilizao e
organizao social do grupo.

Entendendo no haver receitas prontas e acabadas capazes de impor a condio de xito


em experincias relacionadas prtica do mutiro e da autogesto; tambm no
entendemos ser necessrio qualificar o resultado da implementao do Projeto Mutiro
Habitacional de Aracruz apenas no contexto das anlises exclusivamente objetivas
relacionadas ao processo construtivo, tais como: qualidade da moradia, tamanho,
condies de acessibilidade, dentre outras avaliaes tcnicas objetivas.

4.2.3. O projeto da Vila Mutiro

Com o objetivo de resolver as questes de habitao popular, de conter os movimentos


sociais que expandiam pela cidade, o governador ris Rezende Machado elaborou o
Programa Mutiro da Moradia para atender a populao de baixa renda de Goinia.

O primeiro projeto definido pelo governo foi o da Vila Mutiro, cuja finalidade era
construir mil casas em um dia, pelo regime de mutiro, para atender a populao na faixa
de zero a trs salrios mnimos, no contemplada pela poltica habitacional do governo.
Essa experincia de construo em larga escala, realizada em 1983, procurou solucionar o
problema da construo de casas no s levando em conta o baixo custo construtivo, a
rapidez da mo-de-obra gratuita, mas tambm a participao comunidade na construo de
casas por meio do mutiro. Para tal adotou como tecnologia construtiva pr-fabricao,
visto que o processo convencional, no atendia a esses critrios.

O governo definiu como prioridade a Vila Mutiro, na capital do Estado de Gois, com a
inteno de que esta experincia pudesse transformar-se numa referncia para a construo
87

de habitaes populares em grande escala para o pas, utilizando a tecnologia de elementos


pr-moldados de concreto.

A proposta urbanstica.

Todo o planejamento para a execuo do conjunto habitacional da Vila Mutiro foi


desenvolvido pela Companhia de Desenvolvimento do Estado de Gois - CODEG. Para
efetuar os projetos urbansticos e arquitetnicos foi criada dentro da CODEG uma equipe
tcnica.

A equipe disps do tempo exguo de quatro meses (junho-outubro) para organizar todas as
atividades necessrias efetivao do empreendimento tais como: (1) definio e aquisio
de uma rea que comportasse todo o empreendimento; (2) cadastro e seleo da populao
efetivamente desassistida, na grande maioria sem emprego fixo e vivendo de rendas
ocasionais; (3) elaborao do projeto; (4) definio de um processo construtivo para a
construo em massa; (5) preparao mnima da infra-estrutura; (6) abertura dos
arruamentos; e (7) mobilizao das pessoas para participar da montagem das casas,

As unidades habitacionais.

Quase concomitantemente ao projeto urbanstico foi elaborado o projeto das unidades


habitacionais da Vila Mutiro, que deveria: (1) centrar-se na busca de alternativas de
construo rpida; (2) satisfazer o critrio indispensvel de baixo custo, para atender
questo da moradia para os posseiros urbanos (3) envolver toda a comunidade para assumir
a responsabilidade de co-participante no projeto de mutiro CODEG (1986).

A primeira tcnica construtiva para a construo das casas foi a convencional, qual seja:
alvenaria de tijolos furados. De incio foi pensada a execuo de barraces de 6 x 3 metros,
ou seja 18 m2, mas devido a lentido, esse processo tradicional no atenderia ao objetivo
de uma obra de impacto como o governo pretendia. Isso foi descartado porque exigiria
mo-de-obra especializada por um perodo razoavelmente longo e no poderia contar com
o envolvimento do povo por um extenso perodo continuado.
88

O projeto inicial das casas com elementos pr-moldados foi desenvolvido em junho de
1983, contando com quatro tipos de moradias originadas de um embrio: dois cmodos
(sala e quarto) e uma rea de 21,26 m2. As demais foram derivadas desse embrio com o
acrscimo de mais cmodos, a saber: 1 Q-S (embrio) = quarto e sala: 21,26 m2; 1 Q-SC =
quarto, sala e cozinha: 25,26 m2; 2Q-SC = dois quartos, sala e cozinha: 35,25 m2; 2Q-SCB
= dois quartos, sala, cozinha e banheiro: 40,19 m2.

A implementao do empreendimento.

Depois da escolha da rea, da definio do projeto urbanstico e do projeto arquitetnico


das unidades habitacionais, a prxima etapa passou a ser a consumao da montagem das
casas em um nico dia.

A seqncia das estratgias adotadas para o desenvolvimento do mutiro foi: (1)


convocao e envolvimento das pessoas na participao do mutiro; (2) definio e
organizao da seqncia construtiva das unidades habitacionais; (3) treinamento dos
grupos de pessoas para a montagem das casas, utilizando um processo no-convencional
de construo, a pr-fabricao; (4) construo dos elementos componentes da casa; (5)
organizao da rea e do canteiro de obra de cada casa; (6) preparao para o dia do
mutiro.

A racionalizao do canteiro.

O sucesso do mutiro dependia da execuo de muitas tarefas complementares, que


necessitavam ser realizadas com antecedncia. o caso dos servios de terraplanagem e
abertura das vias, que foram executados antecipadamente pelo Consrcio Rodovirio Inter
municipal (CRISA), mas sem a pavimentao. Os posteamentos e as fiaes para a
iluminao, somente das ruas foram executado pela Centrais Eltricas de Gois S/A
(CELG), e o grande reservatrio de gua e o sistema de captao pela Saneamento de
Gois S/A (SANEAGO). O sistema de coleta e de abastecimento de gua foi feito por meio
da captao no Crrego Fundo, existente dentro da gleba. A gua era bombeada para a
caixa dgua r depois distribuda pelos chafarizes (torneiras) existentes em cada quadra at
que houvesse a implantao definitiva de um sistema de atendimento individual. A unidade
habitacional no possua instalao hidrulica ou sanitria.
89

A concretizao da proposta

Funcionrios pblicos municipais e estaduais foram convocados para participar do mutiro


bem como soldados da Polcia Militar. Assim que chegavam os voluntrios eram recebidos
pelas equipes da CODEG que organizavam os grupos. Para cada casa juntavam-se oito
voluntrios e o chefe da equipe (mestre-de-obras), que eram encaminhados ao tcnico
(engenheiro ou arquiteto). Este por sua vez era responsvel por um conjunto de quatro
casas.

Ao adentrarem o local, os voluntrios visualizavam uma sucesso de lotes com os materiai


empilhados e dispostos igualmente nos canteiros, atendendo a uma disposio que se
propunha a otimizar a colocao seqencial dos elementos componentes.
Os lotes foram distribudos e mapeados antecipadamente pela organizao do mutiro.
Logo aps serem agrupados, os membros da equipe eram transportados em caminhes do
Estado ou da Prefeitura para o lote onde lhes caberia executar a casa.

Consideraes finais.

Cabe analisar aqui, o uso da tecnologia na Vila Mutiro, cujo projeto seguiu a opo de
construo de casas em lotes individuais. Tendo como base um processo de racionalizao
construtiva de pr-fabricao e utilizando peas pr-moldadas foi possvel atender as
exigncias de construo de unidades habitacionais em grandes quantidades e em curto
espao de tempo a baixo custo, conforme solicitado nos Programas de Mutiro da Moradia
implantados pelo Governo do Estado. As peas leves, capazes de serem transportadas e
manipuladas por duas pessoas, e a conseqente reduo e simplificao dos elementos
componentes traduziram-se em alta produtividade no canteiro de obras no dia do mutiro,
o que no ocorreria pelo processo construtivo tradicional.

A rapidez do processo construtivo utilizado na primeira etapa expandiu o Programa para as


cidades do interior (objetivando fixar o morador e evitar sua vinda para Goinia). O
Mutiro do Interior foi vistoriado por tcnicos da CODEG, e o projeto da casa sofreu
algumas alteraes. Em 06 de outubro de 1985, 561 casas foram construdas usando a
mesma tecnologia. Surgia a segunda etapa da Vila Mutiro.
90

Deve ser ressaltado que as construes dos mutires em todo o Estado de Gois, contaram
com a presena de tcnicos do BNH que se mostraram entusiasmados com a rapidez, a
economia e a possibilidade de grandes quantidades construdas que o processo apresentava.
Esse entusiasmo transformou-se em interesse, pois nesse perodo o Banco enfrentava o
pior momento de credibilidade em sua histria, em funo do desvio de seu objetivo
primordial que era de estimular a construo da habitao popular. Na poca houve um
acerto entre o Estado e o BNH no sentido de que fosse quitada toda a dvida de Gois com
o rgo para que o Banco encampasse o sistema tecnolgico desenvolvido pela CODEG.

Na realidade o objetivo principal da construo dos mutires era provocar um impacto


capaz de promover politicamente o ento governador ris Rezende em mbito nacional.
Ficou claro que os objetivos polticos do governador foram alcanados, mas que a
experincia construtiva em larga escala no foi aprimorada, e o processo construtivo
possua inmeras falhas, dentre outras o baixo desempenho do ponto de vista trmico
destas casas..

4.2.4. O Loteamento CDP e o loteamento ARIRI

Consideramos interessante relatar duas experincias, estas de Programas de


autoconstruo, realizadas na Regio Norte, implantados pelo poder pblico na Regio
Metropolitana de Belm, a saber, Loteamento CDP e Loteamento ARIRI.

1- Loteamento CDP
Concebido para receber remanejados, foi um programa de proviso habitacional a famlias
de baixa renda, implantado na Regio Metropolitana de Belm (RMB sob a
responsabilidade da Companhia de Habitao do Estado do Par - COHAB-PA em
parceria com a Universidade Federal do Par-UFPA, atravs do Programa de Apoio
Reforma Urbana-PARU, que despontava com uma operacionalizao de gesto e de
projeto pioneira no processo de urbanizao da cidade, por meio de diretrizes que visavam
contemplar, a partir de princpios democrticos e de desenho urbano, no s as
91

necessidades e expectativas dos moradores, bem como, a minimizao do aspecto


emocional por conta das perdas afetivas e econmicas (UFPA, 1999)

OPERACIONALIZAO

Linha de financiamento: Programa de Crdito Habitacional Pr-Moradia, com recursos do


FGTS.

Projeto e gesto: Projeto urbanstico e de suporte tcnico-social s famlias remanejadas,


ambos aceitos e aprovados pelo Comit Assessor. O loteamento CDP foi alvo de dois
projetos urbansticos. O suporte tcnico social, foi realizado em um primeiro momento, por
engenheiros civis, a nvel tcnico de orientao de plantas (baixa, estrutural, hidro-sanitria
e eltrica) e de legalizao da construo (convnio estabelecido do o CREA-PA, isentava
as taxas quelas residncias com rea construda menor ou igual a 60 m2). Em um segundo
momento foi firmado um Convnio de Cooperao Tcnica (052/96) entre a COHAB-
PA/UFPA-PARU/FADESP-Fundao de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa que
buscava ...tanto a orientao tcnica relacionada aos projetos, implantao e construo
da casas, quanto a social voltada ao atendimento das famlias... (UFPA, 1998). O suporte
tcnico-social viabilizado pelo Convnio no perodo de junho/1998 janeiro/2000 iniciava-
se com a participao da equipe deste Convnio26 nas reunies de sorteio do lote, com o
objetivo de apresentar a rea do Loteamento e o trabalho desenvolvido. O quadro a seguir
apresenta as atribuies de cada instituio integrante do Convnio.(Quadro 4.2)

26
Formada por docentes, discentes, tcnicos da rea de servio social, engenharia civil e arquitetura e pessoal
de apoio.
92

Quadro 4.2 - Atribuies das Instituies do Convnio

INSTITUIO ATRIBUIES
Infra-estrutura da rea do Loteamento (pavimentao,
COHAB/PA
saneamento, drenagem, iluminao pblica).
Legalizao do Convnio e repasse financeiro aos tcnicos
FADESP
envolvidos no processo de Loteamento.
Orientaes de organizao do espao, dentro de uma viso
tcnica e acadmica, por meio de um trabalho multidisciplinar
onde destacam-se as figuras da arquitetura, engenharia civil e
UFPA-PARU
servio social com o propsito de garantir a qualidade dos
espaos, construdos e no construdos, e o desenvolvimento do
indivduo e da comunidade.
Fonte: UFPA (1998)

A orientao tcnica no referente ao projeto habitacional prima por princpios bsicos:


possibilitar a maximizao da construo da obra que conseqentemente o bom uso da
indenizao27 e uma orientao que estabelea a identidade entre o usurio e o novo espao
residencial. Foram elaborados modelos que foram espacializados nvel de planta baixa,
passando a ser chamados de Projetos-Referncias. O gerenciamento oferecia as famlias
orientao tcnica de projeto e construo, cabendo a elas a escolha ou no deste
procedimento. Caso aceitem esta orientao, elaborado, por meio do preenchimento de
uma ficha, o Programa de Necessidades do Morador, que alm dessas necessidades,
contm o valor da indenizao e outros aspectos que contribuam para a concepo do
projeto final de acordo com as suas expectativas espaciais. Diante das necessidades e
expectativas do morador, so fornecidos os projetos-referncia que mais se enquadram a
elas, bem como ao valor de sua indenizao. Neste momento, o responsvel tcnico conta
com recursos visuais que devem ser mostrados a este morador para a melhor compreenso
do projeto, bem como com procedimentos de visita aos projetos orientados pela equipe de
arquitetura e executados no Loteamento CDP. Aps as alteraes e adaptaes realizadas
no projeto-referncia pelo responsvel tcnico em decorrncia do programa de
necessidade, orientao do lote e valor da indenizao, chega-se ao que foi denominado de
Projeto Personalizado. Caso aprove o Projeto Personalizado, o proprietrio passa a receber

27
Por ter sido remanejado, sua residncia (prpria, alugada ou cedida) teve de se indenizada.
93

apoio da equipe de Engenharia Civil do Convnio no que concerne aos materiais


necessrios e as orientaes de construo iniciadas com a marcao do projeto no lote e
encerradas ao trmino da obra. Apesar da orientao concedida pela equipe de Engenharia
Civil, o proprietrio exclusivamente responsvel pelo processo de autoconstruo da
casa, cabendo a ele gerir os recursos necessrios para aquisio do material, escolher os
materiais a serem utilizados e determinar o tempo da construo.

2 - Loteamento ARIRI.

Localizado na rea de expanso da Regio Metropolitana de Belm. A concepo original


do projeto Participao Comunitria no Ariri, financiado pelo Programa Habitar-Brasil28,
era para receber 2.135 famlias remanejadas de reas prximas a mananciais,
contemplando-as com aproximadamente 800 cestas de material de construo. No entanto,
esta procedncia no se efetuou em razo das obras de implantao de infra-estrutura
bsica terem sido iniciadas (1996) e finalizadas (1998) antes mesmo do cadastramento
dessas famlias que seriam remanejadas, o que tornaria a rea passvel de invases. Aps a
adaptao do projeto e mudanas na gesto do financiamento, a COHAB disponibilizou e
negociou 1514 lotes condicionados por dois tipos de financiamento, a partir do processo de
autoconstruo da casa, (Cesta de Material29, para 360 famlias, e Lotes Urbanizados30,
para as 1.154 famlias restantes).

OPERACIONALIZAO

Linha de financiamento: Programa Habitar-Brasil do Governo Federal.

Projeto e gesto: O projeto urbanstico demandou para a rea uma grande quantidade de
lotes. Com relao construo da unidade habitacional, que pode ser de duas maneiras, a
primeira relacionada ao financiamento de lotes urbanizados, no recebe orientao e o

28
Programa que objetiva elevar os padres de habitabilidade e de qualidade de vida em localidades urbanas,
ou rurais, situadas m reas d risco e ocupadas por sub-habitaes favelas, mocambos, palafitas e cortios,
entre outras onde vivem, predominantemente, famlias com renda de at 3 salrios mnimos e
prioritariamente nos municpios integrantes do Programa Comunidade Solidria. A contemplao se efetua
por modalidades de urbanizao de reas ocupadas, por sub-habitaes ou por no ocupadas (Governo
Federal , Portaria n0 20/97.
29
Financiamento de materiais de construo oferecido pela COHAB-PA, por meio de recursos financeiros da
CEF, para a construo de moradia baixo custo com a efetiva participao do muturio. COHAB-PA (1996).
30
Proposta de trabalho desenvolvida pela COHAB-PA em 1997.
94

acompanhamento por parte da equipe tcnica. J a segunda referente ao financiamento da


cesta de material baseada no processo de autoconstruo da casa, dispe deste trabalho
desenvolvido por uma equipe tcnica31 em razo de uma exigncia do programa Habitar-
Brasil. A cesta de material financiada, por meio de recursos disponibilizados pela CEF,
os materiais necessrios construo das unidades habitacionais, cabendo ao proprietrio
do lote a efetiva participao e responsabilidade na autoconstruo da casa, uma vez que
ele se responsabiliza pela construo, recebe, confere e guarda o material e acompanha a
execuo da obra.

O trabalho de gesto da equipe tcnica local da COHAB-PA, nesta etapa do programa,


realiza-se a partir da fiscalizao da execuo da obra, da autorizao da entrega do
material pelo fornecedor firma credenciada pela COHAB-PA, instalada no local e
responsvel pela entrega do material de acordo com a concluso das etapas dos servios
que precisam ser totalmente executados para que ocorra o prximo fornecimento, e do
pagamento da requisio do material e da mo-de-obra. A responsabilidade do proprietrio
do lote total no que se refere ao processo da autoconstruo, excluindo-se apenas, a
responsabilidade delegada a COHAB-PA em relao escolha e disponibilizao dos
materiais utilizados.

Houve uma anlise e avaliao dos programas de autoconstruo da casa pelo morador
implantado pelo poder pblico na Regio Metropolitana de Belm. Foram feitas
consideraes a respeito dos critrios de melhoria do habitat, qualidade construtiva,
reduo dos custos, participao popular e parcerias.

4.3. O CAMINHO PARA A INSTITUCIONALIZAO DA ASSISTNCIA


TCNICA NO PAS

Estima-se que existam mais de 5,5 milhes de habitaes irregulares apenas na cidade de
So Paulo, situao que vem se agravando, mas que h muito tempo provoca discusses,

31
Da COHAB-PA, formada por uma assistente social, um engenheiro civil e dois auxiliares tcnicos que se
encontram diariamente nos dias teis no escritrio local da Companhia, exceo da assistente social que
apresenta-se neste as teras e quinta feiras.
95

experincias e polticas pblicas voltadas a habitao de interesse social, que destinada ao


aos que no tem condies de construir ou obter uma casa prpria. Atualmente, existe um
movimento encorpado que busca consolidar polticas voltadas assistncia tcnica na rea
de arquitetura e engenharia para as populaes de baixa renda. Em um pais onde se
formam por ano 7,5 mil arquitetos e cerca de 6,5 mil engenheiros civis, inadmissvel que
esse conhecimento repassado fique restrito aos brasileiros mais abastados. O mercado de
assistncia tcnica promissor, as os profissionais precisam se aproximar mais desse
usurio. Ao mesmo tempo, o direito moradia digna com qualidade de ida, carece no
estado para ser concretizda.

Foi aprovado, recentemente pelo Congresso Nacional, o j citado Projeto de Lei n0 6.981
de 2006, do deputado federal, arquiteto e urbanista Zezu Ribeiro (PT-BA), que pode
regulamentar a obrigao do Estado de oferecer assistncia tcnica gratuita moradia. Foi
resultado de um amplo processo que envolveu diversos setores, os artigos do Projeto foram
construdos ao longo dos anos, inspirado no projeto de lei apresentado pelo arquiteto
Clovs Ilgenfritz, quando foi deputado federal. A idia foi adotada por Zezu Ribeiro que
se tornou o principal divulgador e defensor da proposta. Todavia esse um processo longo
que chega aos dias atuais com grande fora, escudado em uma histria slida que envolveu
polticos, arquitetos, engenheiros e movimentos sociais que buscam soluo para a
habitao no Brasil. O PL n0 6.981/2006 ir agora a sano presidencial

Segundo Zezu Ribeiro, em discurso de justificativa do projeto de lei aos parlamentares, o


conceito de arquitetura e engenharias pblicas surgiu no mbito das entidades profissionais
dos arquitetos Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas e Instituto dos Arquitetos
do Brasil IAB e do Sistema da Confederao Nacional dos Conselhos Regionais de
Engenharia, Arquitetura, Engenharia e Agronomia CONFEA/CREAS, por fora da
demanda social e da inteno dos profissionais do setor de atuar de forma mais efetiva em
assistncia tcnica voltada para a moradia de interesse popular. A importncia da criao e
manuteno de sistemas de arquitetura e engenharias pblicas parece evidente, diante de
pas em que no s as capitais os estados, mas praticamente todas as reas urbanas
convivem com nmeros inaceitveis em termos de dficit habitacional e com a urbanizao
desordenada realizada sem a orientao tcnica adequada.
96

Com abertura poltica na dcada de 80, a promulgao da Constituinte de 1988, a


organizao do terceiro setor e, mais recentemente, a aprovao do Estatuto da Cidade
(2001), foi possvel dar visibilidade assistncia tcnica, para a populao de baixa renda
construir sua casa com qualidade e tornar a moradia um direito reconhecido.

O incio da institucionalizao da assistncia tcnica nos remete ao ano de 1976, com a


instituio do Programa de Assistncia Tcnica a Moradia - ATME, na cidade de Porto
Alegre, no Rio Grande do Sul. Idealizado pelo Sindicato de Arquitetos, em parceria com o
Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia de Porto Alegre, o ATME
dava assistncia tcnica populao de baixa renda, oferecendo profissionais para orientar
as construes. A idia ficou conhecida em todo o pas, sendo imediatamente aceita por
profissionais de vrios estados.

Em 1999 foi aprovada a Lei Complementar Municipal n0 428, que garante assistncia
tcnica queles sem condies de contratar profissionais e executar sua prpria habitao.
Essa foi a primeira lei do Brasil a garantir esse servio como direito do cidado e dever do
Estado, no caso o municpio.

Essa experincia juntamente com o aumento das necessidades sociais nessa rea, resultou
na criao de um movimento que se tornou nacional. Da mesma forma, outras aes Brasil
afora foram incentivadas pelos Conselhos Regionais de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia e prefeituras como as de Campo Grande MS, So Paulo-SP, Vitria-ES e
Belo Horizonte - MG que criaram programas e leis para a habitao de interesse social
oferecendo gratuitamente ou por valores simblicos, plantas, engenheiros e arquitetos para
projetar as moradias e auxiliar nas regularizaes fundirias.

Com a aprovao da Constituio de 1988 novos direitos consolidaram-se. Apesar de na


poca existirem esforos para que a assistncia tcnica fosse incorporada Constituio,
isso no ocorreu. A mobilizao que criou o Frum Nacional da Reforma Urbana
conseguiu inserir o Plano Diretor, a regularizao fundiria e o usucapio. Mas a discusso
no parou. Nos anos de 1990, o Brasil sofre grandes mudanas em sua dinmica poltica e
social. Inserido em debates internacionais, o pas sedia a Conferncia Mundial das Naes
Unidas pelo Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992, a Rio-92; e, em 1996, participa
97

como convidado especial da Conferncia Internacional do Habitat, em Istambul, na


Turquia.

Tambm, as comunidades e movimentos organizados, tornaram-se visveis com a


consolidao do terceiro setor, a fundao do Movimento dos Sem Terra e Sem Teto, o
incremento dos investimentos internacionais para programas sociais e ambientais e a
abertura para a liberdade de experincias que, aos poucos foram contribuindo para novos
caminhos para a poltica urbana no Brasil. A tutela do governo deixou de ser imposta como
prerrogativa para o desenvolvimento do pas. Paralelamente, na dcada de 1990, as
universidades e os acadmicos enxergaram a necessidade de aproximar os futuros
arquitetos da habitao de interesse social. E criaram, por meio de uma articulao com a
Federao Nacional dos Estudantes de Arquitetura, escritrios chamados de Modelo. Um
dos mais antigos, o de Pelotas (RS), foi criado em 1995. Nesses escritrios os acadmicos
do ltimo ano de arquitetura tm a oportunidade de desenvolver projetos arquitetnicos,
orientados por profissionais, para a populao de baixa renda, como um arquiteto-
residente. E assim, movimentos distintos em prol da habitao desenvolveram seus
programas procurando dar moradia digna populao brasileira.

Apenas em 2001, a assistncia tcnica aparece como um dispositivo da legislao. A Lei


do Estatuto da Cidade aprovada em 2001, amplamente discutida em todo o pas, deixa
claro no Artigo 4, inciso V, letra "r" que a assistncia tcnica um instrumento da poltica
urbana que deve ser oferecido gratuitamente para grupos sociais menos favorecidos. Desde
2000, a moradia considerada direito social pela Constituio da Repblica. Dessa forma,
o texto do Estatuto da Cidade na prtica cria a possibilidade da existncia de leis e atos
para regularizar a assistncia tcnica.

Mesmo assim, a aprovao de uma Poltica Nacional e de legislao para a rea


fundamental na medida em que orienta a prtica dos municpios, estados e,
conseqentemente, dos oramentos pblicos. Atualmente, muitas experincias trazem
idias novas. O Seminrio "Assistncia Tcnica, um direito de todos: construindo uma
poltica nacional", que ocorreu em Campo Grande(MS), em outubro de 2005, contou com
a participao de pessoas de todo o Brasil envolvidas com iniciativas para a habitao
social. Seminrios regionais em 15 estados j haviam dado corpo s discusses que
culminaram na realizao do nacional, que ocorreu em Campo Grande-Mato Grosso do
98

Sul, de 3 a 5 de outubro de 2005, sob a denominao: Assistncia Tcnica um Direito de


Todos - Construindo uma Poltica Nacional. Foram apresentados no Seminrio estudos e
projetos sobre assistncia tcnica, alm de um resumo do mesmo, que deram origem a uma
publicao do Ministrio das Cidades, denominada: Assistncia Tcnica, um Direito de
Todos: Construindo uma Poltica Nacional Experincias em Habitao de Interesse
Social no Brasil.
99

Captulo 5

5. EXPERINCIAS DE ASSISTNCIA TCNICA NO DF - O


PROJETO-PILOTO DO PROGRAMA CRED-MAC E O
PROGRAMA CASA DA GENTE

Neste captulo sero abordados dois programas do Governo Federal o CRED-MAC


Programa de Crdito Direto ao Consumidor para Compra de Material de Construo e o
Casa da Gente, realizados no Distrito Federal. Programas estes de financiamento de
materiais de construo com produo por autoconstruo. Os trabalhos de assistncia
tcnica foram prestados por um grupo de professores, dentre estes o autor deste trabalho e
alunos das reas de arquitetura e engenharia civil da Universidade de Braslia. Para essa
assistncia tcnica determinada foi, apresentada, uma proposta inicialmente para CRED-
MAC e posteriormente aperfeioada para o Casa da Gente, julgada necessria e vivel, a
qual inclusive no onerava os Programas alm dos recursos j destinados a estes. Esta
proposta foi desenvolvida como uma contribuio ao desenvolvimento do conceito de
Engenharia Pblica j h algum tempo em discusso na categoria profissional abrangida
pelo Sistema CONFEA/CREA32

5.1. CONSIDERAES INICIAIS

O dficit habitacional estimado em 5,6 milhes,na poca, de acordo com os dados


fornecidos pelo Ministrio do Planejamento PNUD/SEPURB (1995) um dos graves
problemas nacionais que atinge principalmente a classe de menor renda, ou seja aquela
com rendimentos mensais de 01 a 03 salrios mnimos. Alm do dficit outro problema a
qualidade do estoque existente, com um grande nmero de habitaes consideradas
precrias ou inadequadas.

32
Sistema formado pelo Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia e os Conselhos
Regionais destas categorias profissionais.
100

Com este quadro apresentado e principalmente movidos pela escassa disponibilidade de


recursos e tambm pela carncia de programas habitacionais com financiamento, a
populao pobre constri sua moradia por conta prpria, sem a contratao de mo-de-obra
qualificada o que gera o baixo desempenho das estruturas fsico-ambientais de grande parte
das moradias.

Com relao ao Distrito Federal, os problemas habitacionais so antigos. Entre 1989 e


1994, o governo de ento implantou o Programa de Assentamentos Habitacionais para a
Populao de Baixa Renda, que se tratava de um mero Programa de distribuio de terras
pblicas, com a criao de diversos assentamentos, muitos deles instalados sem qualquer
infra-estrutura e equipamentos urbanos. A localizao dos assentamentos no obedeceu ao
potencial da infra-estrutura urbana existente, ocorrendo ento o esgotamento da capacidade
dos servios urbanos.

Ainda, a distribuio dos lotes no atendeu os critrios de direito e necessidade, gerando


um percentual enorme de lotes repassados e abandonados. Alem disso, nestes
assentamentos no havia qualquer orientao ou apoio tcnico para a produo das
moradias.

O resultado foi um significativo nmero de moradias construdas ilegalmente ou mesmo


inseguras do ponto de vista tcnico, alm daquelas consideradas insalubres. Acrescente-se
a este o fato de que, sem orientao tcnica, h um comprometimento da qualidade do
resultado obtido, alm de envolver despesas muito maiores do que efetivamente seria
necessrio.

Deve ser ressaltado para melhor compreenso do problema que o Estado, detinha o poder
sobre a terra urbana e rural do Distrito Federal (a propriedade das terras para fins urbanos,
por parte do Estado, uma especificidade do Distrito Federal). Com isso, cabia-lhe a
deciso de ofertar novas reas para ocupao e proceder ao parcelamento do solo. Havia a
expectativa de que, pelo fato de ter o domnio sobre a terra urbana, o Poder Pblico atuaria
como forte e decisivo agente do mercado imobilirio, tendo condies de determinar a
velocidade, direo, sentido e qualidade do crescimento urbano, bloqueando a luta acirrada
das foras de mercado. No entanto, a atuao do Estado, ora estimulando, ora bloqueando
101

iniciativas, foi marcada pela descontinuidade, contradies, avanos e recuos, que


acabaram por causar impacto sobre as estruturas espaciais, sociais e econmicas da cidade.

Isto freqente em muitas cidades do entorno de Braslia, como o caso de Brazlndia,


que se tem, de um lado, a vantagem de o morador construir de acordo com suas posses
tem, por outro lado, a desqualificao gerada pela falta de assistncia tcnica, tanto na
elaborao dos projetos quanto no acompanhamento da obra.

O que se observa que a maioria das habitaes assim produzidas alm de no atenderem
s condies de habitabilidade necessrias ao seu usurio e isto vai desde as reduzidas
dimenses dos compartimentos, a falta de iluminao e ventilao, etc. resultam em um
custo mais elevado do que se tivessem sido realizadas dentro dos princpios da
racionalidade, que lhe confere uma assistncia tcnica adequada.

O programa CRED-MAC, da Caixa Econmica Federal-CEF, visava atender a demanda de


habitao da populao mais pobre oferece as famlias com renda at 08 salrios mnimos
financiamento para aquisio de material de construo, para a construo, ampliao e/ou
melhoria de sua casa.

Para o desenvolvimento de um Projeto-Piloto estabelecido pela legislao que aprovou o


Programa - do Programa CRED-MAC na cidade de Brazlndia, foi firmado um Convnio,
em 25/10/1996, entre o Instituto de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal-
IDHAB/DF; o Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - CREA/DF e
a Fundao de Empreendimentos Cientficos e Tecnolgicos - FINATEC, por meio da qual
viabilizou-se a participao de professores e alunos da Universidade de Braslia.

Neste trabalho o Projeto-Piloto do Programa CRED-MaC de Brazlndia, foi encarado


como um ponto de partida para o Programa Casa da Gente. Assim ser to somente
apresentado como um relatrio gerador de princpios e de uma metodologia e uma
proposta de assistncia tcnica determinada, que foram, posteriormente aperfeioadas,
detalhadas, sendo a metodologia e parte da proposta aplicadas no Casa da
Gente. A oferta de assistncia tcnica tambm inclua uma avaliao que foi feita e
tambm ser relatada. Da mesma maneira todos os instrumentos tcnicos inicialmente
elaborados para o ProjetoPiloto - ficando alguns at inconclusos-tais como: ficha para
102

entrevista, projetos, quadros de especificaes, planilha padro e outras, manual do


monitor, cartilha, cronograma fsico-financeiro, quadro e tabelas para programao e
monitoramento de obras, e avaliaes comparativas e alternativas, apenas sero citados
nesta fase, posteriormente sero mostrados no Programa Casa da Gente j em seu formato
final, com mais alguns elaborados especificamente para o Casa da Gente. Esclarecemos
que no est includo todo o instrumental do CRED-MAC, pois alguns quadros, manual e
avaliaes foram considerados redundantes e como tal, desnecessrios.

5.2. O PROJETO-PILOTO DO PROGRAMA CRED-MAC

A Resoluo n0 217 de 14/05/1996 do Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo


de Servio CCFGTS, aprovou o Programa de Crdito Direto ao Consumidor para a
Compra de Material de Construo CRED-MAC, e a Instruo Normativa no 20 de
11/06/1996 do Ministrio do Planejamento, de cujos objetivos e consideraes que o
balizaram importante ressaltar:

...a necessidade de reduo do dficit habitacional, assim como de propiciar


melhores condies de moradia s famlias de baixa renda;
...as limitaes das atuais linhas de financiamento existentes, nos moldes do SFH,
para atendimento de parcelas significativa da populao que obtm rendimentos no
setor informal da economia,...

Os objetivos do Programa e as condies para dele participar, esto tambm claramente


definidos:

o Programa visa proporcionar melhores condies de moradia s famlias de baixa


renda , mediante a concesso de crdito direto ao financiado, pessoa fsica,
individualmente ou organizada sob a forma associativa, para aquisio de materiais
de construo visando a construo, concluso , ampliao e reforma de habitao
para uso imediato para residncia do proponente;
para fins de acesso aos recursos do CRED-MAC, o imvel objeto do financiamento
dever estar situado em local prprio para uso residencial, de acordo com as
103

posturas municipais e ser de uso, posse ou propriedade do proponente ou, em caso


de imvel de propriedade ou posse de terceiro, possuir autorizao expressa par a
execuo das obras proposta.

A Instruo Normativa n0 20 estabelece tambm que o desenvolvimento do Projeto-Piloto


deve contar, preferencialmente com diferentes Agentes Financeiros e com a participao
das Prefeituras Municipais e dos Conselhos Regionais de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia, de forma a flexibilizar, ao mximo, as normas de edificao e tcnicas,
respectivamente, adequando-as ao pblico-alvo dos Programas, devendo, alm disso:

elaborar cadastros de projetos com especificaes e oramentos;


formar Bancos de Materiais de Construo para a compra de materiais por preos
inferiores aos praticados no mercado;
oferecer assistncia jurdica na obteno da documentao necessria concesso
do crdito e, sempre que possvel, na regularizao do imvel;
formar equipes especializadas na rea de desenvolvimento de comunidades;
as moradias, devero ser dotadas de um padro mnimo de salubridade, segurana e
habitabilidade, qualquer que seja a modalidade de atuao, a saber construo,
ampliao ou reforma.

Para a implantao do Programa, a Instruo n0 20, prev o desenvolvimento de Projeto-


Piloto do mesmo, inicialmente em carter experimental, nas diversas regies, ...cabendo
ao Agente Operador apresentar ao Gestor da Aplicao, relatrios peridicos contendo
dados das operaes contratadas de forma a permitir a avaliao do Programa.

5.2.1. Antecedentes

Por uma srie de circunstncias que envolveram o lanamento da experincia piloto em


Brazlndia do Programa CRED-MAC no Distrito Federal, a participao do IDHAB s foi
definida, aps a CEF j ter desenvolvido as etapas iniciais da experincia relativas s
atividades de inscrio. O engajamento do IDHAB se deu mais precisamente na segunda
quinzena de agosto/96, e assim ao contrrio das outras iniciativas conduzidas pelo
104

Instituto, a participao no foi precedida da elaborao de um documento, que


determinasse as condies propcias para a execuo do projeto. Tambm no foi possvel
estabelecer com a Universidade de Braslia e o CREA/DF, parceiros importantes para a
conduo da experincia piloto, as responsabilidades e o papel de cada um dos rgos
envolvidos. Tal definio s se deu ao longo do ms de setembro, em meio s primeiras
aes de campo.

Como conseqncia direta equipe de tcnicos do IDHAB, UnB e CREA/DF no


participou das discusses preliminares que definiram Brazlndia como localidade para a
implementao da experincia. Na verdade o nico documento produzido pela Diretoria de
Planejamento do IDHAB sobre o CRED-MAC, foi um texto preliminar que avaliava
sucintamente as possibilidades de implantao das linhas de financiamento no Distrito
Federal, elaborado ainda antes do lanamento do Programa. Este documento apontava
como as melhores localidades para a execuo da experincia o Varjo do Torto e o
Riacho Fundo.

5.2.2. De Brazlndia como sede do Projeto-Piloto

O Programa CRED-MAC foi implantado inicialmente, em carter experimental, a partir do


desenvolvimento de projetos-piloto, em alguns municpios. Brazlndia, cidade-satlite de
Braslia33 foi indicada para sediar um dos projetos-piloto do Programa CRED-MAC. Os
outros municpios foram: Manaus/AM; Joo Pessoa/PB; Recife/PE; Barretos/SP; Embu-
Guacu/SP; Duque de Caxias/RJ e Florianpolis/SC.

Como todos os ncleos urbanos do Distrito Federal, seu processo de expanso esteve
atrelado disposio disposio dos terrenos por parte do Governo do DF ao qual
pertencem as terras. Dentro dessa condio, a cidade se expandiu distribuindo lotes
urbanos nos quais cada proprietrio tem podido edificar sua moradia por conta prpria.
Dessa forma, ao longo das ltimas dcadas, acumulou-se o nmero de moradias precrias

33
reas urbanas pertencentes ao Distrito Federal, que no se localizam na cidade de Braslia. Brazlndia
uma das 29 Regies Administrativas do DF (RA IV).
105

ou improvisadas e principalmente inacabadas nos dois grandes setores constitudos pelos


assentamentos mais recentes da Vila So Jos e do Setor Veredas.

A opo por Brazlndia acarretou uma carga extra de dificuldades para o IDHAB e a UnB,
quer pela distncia (aproximadamente 59 km do Plano Piloto de Braslia) quer pelos
recursos que poderiam ser disponibilizados pelo GDF, via Administrao Regional, quer,
principalmente, pelas caractersticas fundarias da cidade: Brazlndia, ao lado de Planaltina
so as nicas cidades cujas fundaes antecedem a Braslia. A cidade constituiu-se at a
dcada de 70 sem o controle e o ordenamento urbano rgido que caracterizam os outros
assentamentos urbanos do DF. So inmeras as habitaes construdas sem obedincia a
qualquer parmetro legal e existem ainda setores da cidade sem a devida regularizao
fundiria, alguns provavelmente com poucas possibilidades de serem futuramente
regularizados.

Ao quadro de dificuldades devem ser acrescentadas as posies dos candidatos ao


financiamento de materiais atravs do CRED-MAC. Havia entre os candidatos, uma slida
desconfiana com relao permanncia da estabilidade econmica vigente. Muitos
acreditavam que corriam o risco de perder seus imveis se o quadro da economia mudasse
e se houvesse uma nova escalada inflacionria (lembrar que o programa foi criado em
1996, a inflao elevada ainda estava na mente de muitas pessoas). Diziam que poderiam
perder seus imveis por conta de uma hipoteca para garantir um financiamento bastante
inferior ao valor de mercado de seus imveis. Outros encontraram dificuldades em obter
garantias por meio de avalista (exigncia do Programa). O compromisso era muito longo,
se comparado aos financiamentos que adotavam a mesma modalidade de garantia, e
conseqentemente o risco era maior.

5.2.3. Dos rgos responsveis pela implantao

Coube ao IDHAB/DF a responsabilidade pela implantao do Projeto-PiIoto do Programa


CRED-MAC Brazlndia o que fez em colaborao com a Universidade de Braslia e
CREA/DF.
106

9 Da Universidade de Braslia.

A implantao do Projeto-Piloto do Programa CRED-MAC em Brazlndia, levou o Ncleo


de Pesquisas para Habitao-NPH do Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares-
CEAM/UnB (o NPH era composto de professores-pesquisadores a maioria pertencentes
ao Departamento de Engenharia Civil e Ambiental da Faculdade de Tecnologia-
ENC/FT/UnB e da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo-FAU/UnB) a formulao de
uma proposta de apoio tcnico ao projeto que engajava, ao mesmo tempo, o movimento de
um grupo de estudantes de Arquitetura em prol da criao de um Escritrio Modelo da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo-EMA/FAU/UnB cujo objetivo seria o atendimento
as populaes carentes no campo da Arquitetura.

A proposta contemplava dois objetivos principais:

1. Prestar assistncia tcnica produo das habitaes do Projeto-Piloto do Programa


CRED-MAC.
2. Contribuir na fase de avaliao do Projeto-Piloto de Programa CRED-MAC na
cidade-satlite de Brazlndia-DF.

Para cumprir esses objetivos a UnB, ofereceria, durante um perodo de 12 a 15 meses os


servios correspondentes as alneas c e e do item 3.1.1 da Resoluo 217, tais como:

levantamento da situao scio-espacial da clientela do programa;


propostas de tcnicas construtivas e materiais;
projetos executivos das moradias, com a programao de obra respectiva a cada um
planto nos canteiros de obra para orientao, assistncia tcnica e apropriao das
obras;
avaliaes parciais e final do programa.

A negociao com a CEF deveria incluir a participao da Administrao Regional de


Brazlndia e do IDHAB principalmente para oferecer apoio logstico as atividades
propostas e apoio tcnico de arquitetos, engenheiros e mestres de obra (IDHAB),
imprescindveis execuo do Programa.
107

Alm dos compromissos formais h que se destacar resultados complementares que


deveriam obviamente decorrer do tipo de trabalho proposto tais como:

treinamento de estudantes em trabalhos de campo;


treinamento/aperfeioamento da mo-de-obra local participante;
desdobramento didtico do trabalho dos alunos na forma de estgios
supervisionados e projeto final (trabalho de concluso de curso);
publicaes de cartilhas populares destinadas a autoconstruo;
publicaes de cadernos tcnicos para a CEF;
publicaes de trabalhos em eventos e em revistas especializadas;
contribuies inovadoras no campo da construo popular (materiais, tcnicas,
componentes, etc.)

9 Do CREA/DF e do convnio firmado entre IDHAB/DF e FINATEC

O interesse por uma experincia prxima ao conceito de Engenharia Pblica h alguns


anos em discusso nos Conselhos Regionais de Engenharia, Arquitetura e Agronomia,
levou a participao do CREA/DF e assim montou-se um Plano de Trabalho a partir do
qual foi celebrada da data de 25/10/1996, um Convnio de Cooperao Tcnica entre o
IDHAB/DF, o CREA/DF e a FINATEC para a implementao do programa, estando suas
atribuies bem definidas no termo do convnio, que prev como papeis:

9 do IDHAB/DF:

a responsabilidade de responder pela coordenao dos trabalhos;


a legalizao das construes junto a Administrao Regional de Brazlndia;
a apresentao ao CREA/DR da ARTs cabveis;
a co-responsabilidade na orientao tcnica;
o treinamento da mo de obra e vistorias;
o pagamento dos alunos bolsistas e professores orientadores da UnB

9 do CREA/DF:
108

participao na coordenao dos trabalhos;


facilitao das anotaes das ARTs (projeto e/ou obras) com iseno do pagamento
de taxas;
financiamento das bolsa para alunos, professores e materiais de consumo.

9 da FINATEC (equipe da UnB)

participao na coordenao dos trabalhos;


elaborao de projetos completos, envolvendo descrio das tecnologias adotadas e
testes laboratoriais se necessrio;
elaborao de planos de obra com orientao, treinamento , apropriao de
materiais e vistorias tcnicas;
avaliao do programa.
providenciar quanto a assinatura e formalizao dos ajustes com professores e
estagirios que sero envolvidos no projeto.

5.2.4. Do desenvolvimento dos trabalhos de assistncia tcnica

Na primeira fase de operao do Projeto-Piloto, pode-se observar que a questo das


desistncias, foi particularmente importante. Aps as primeiras semanas, dos 221
inicialmente selecionados, 93 haviam desistido do projeto, conforme se pode observar no
quadro-resumo, a seguir dos primeiros resultados operacionais: (Quadro 5.1)
109

Quadro 5.1 Resumo dos Primeiros Resultados Operacionais


Nmero de Candidatos Inscritos 754 -
Nmero de Candidatos Selecionados Inicialmente para o CRED- 221 100%
MAC de Brazlndia
Nmero de Candidatos Desistentes e Excludos por Problemas de 93 42%
Documentao
Nmero de Candidatos Restantes (Listagem CEF) 128 58%
Nmero de Candidatos Contatados e Entrevistados pela UnB 77 34%
Nmero de Candidatos Interessados pelos Servios Oferecidos 54 24%
Total dos Levantamentos de Campo Realizados 52 23%
Total dos Casos Passveis de Assistncia Tcnica 40 18%
Projetos para Ampliao, Reforma e Concluso 28 12%
Projetos para Construes Novas 15 7%
Casos de Elaborao de Relao de Materiais e Cronograma 11 5%
A) Valor Total dos Recursos (antes das desistncias) R$ 853.407,90 100%
B) Valor Mdio por Candidato (A/221) (antes das desistncias) R$ 3.861,57 0,05%
C) Valor Estimado Total dos Recursos (aps desistncias) R$ 154.462,97 18%
D) Valor Estimado Mdio /Candidato, (C/40) (aps desistncias) R$ 3.861,57 0,05%
E) Recursos para Administrao do Programa (Ax 0,02) (antes das RS 17.068,00 2%
desistncias)
F) Recursos para Administrao do Programa (Cx0,002) (aps as R$ 3.089,26 2%
desistncias)
G) Recursos para Assistncia Tcnica (4 professoresx R$ 280,00x 6 R$ 15.546,00 1,8%
meses) + (13 alunosxR$ 112x6 mess) e A/G%)
H) Valor Mdio da Assistncia Tcnica por Candidato (G/221) e R$ 69,94 1,8%
Percentual sobre o Valor Mdio antes das Desistncias (H/B%)
Fonte: Projeto Piloto de Brazlndia Relatrio II- CRED-MAC. IDHAB/DF,FINATEC, UnB e CREA-DF,
Braslia, dez de 1996.

Os servios de assistncia tcnica implementao do Projeto-Piloto de Programa CRED-


MAC de Brazlndia, previstos no Convnio desenvolveram-se para atender uma clientela
definida e apresentada pela CEF em duas etapas. A primeira etapa (1996) constou de uma
lista de 128 candidatos com cartas emitidas e a segunda (1997) com 116 cartas
emitidas, representando ambas, em sua totalidade 234 candidatos. Cerca de 68% desta
clientela consistiu em demanda de financiamento para concluso, ampliao e reformas.
110

Ao longo do processo de implementao do Projeto-Piloto, essa clientela inicial fi


substancialmente reduzida face:

10. aos critrios adotados para assistncia tcnica que se restringiu a construes com
at 68 m2 (inicialmente admitiu-se at 100 m2);
20. exigncia da regularizao de posse dos terrenos;
30. exigncias quanto a apresentao de documentos para obter o financiamento junto a
CEF.

Por outro lado, como os financiamentos tem valores diferentes para cada cliente, como os
estgios das obras a concluir tambm so diferenciados entre sim, como as aspiraes,
necessidades e condies de construo so individualizados, a assistncia tcnica ficou
submetida ao tratamento personalizado da clientela.

Agravando esta situao, os casos de concluso de obra estavam sem alvar de construo,
vindo a acrescentar um volume substancial de tempo e trabalho para elaborao de
levantamentos e projetos necessrios para a obteno daquele documento, condio
exigida pela CEF para conceder o financiamento.

5.2.4.1. Dos procedimentos de assistncia tcnica aos candidatos

Para a etapa de elaborao do material exigido pela CEF pertinente ao item da obras foram
executados os seguintes servios:

- Para todos os candidatos:

convocao por carta circular e/ou visitas aos respectivos endereos dos candidatos
a financiamento para os quais a CEF emitiu carta de crdito;
tomada de informaes de cada candidato, em entrevista pessoal, para identificar e
registrar em ficha padro os dados sobre a obra pretendida;
visitas aos locais das obras em concluso e aos terrenos para obras novas.
111

- Para atender casos de concluso, ampliao e reformas da obra (sem alvar de


construo):

levantamento da estrutura fsica j construda a fim de obter os dados para o


desenho do projeto (inexistente) na forma exigida para obter o alvar de
construo;
medio do terreno, do permetro da construo e de todos os compartimentos e
aberturar internas e externas de modo a permitir os desenhos da planta baixa, dos
cortes e fachadas, telhados e situao da obra no terreno;
localizao em planta, de todos os pontos de abastecimento de gua potvel e
energia eltrica, bem como do sistema de esgotamento sanitrio e pluvial, de
maneira a permitir desenhar os projetos das respectivas instalaes;
descrio dos materiais empregados e do estgio da obra;
desenho tcnico do projeto (no AutoCAD) com as devidas especificaes tcnicas;
clculo dos quantitativos para a listagem do material para obra;
clculo do material por servio das respectivas etapas da obra (planilha) e de seus
custos;
elaborao do cronograma fsico-financeiro, com adequao ao financiamento
obtido;

- Para atender casos de obras novas:

entrevista com o candidato para decises sobre o programa da obra a executar;


desenho do primeiro croquis da proposta (anteprojeto);
desenho tcnico do projeto com as diversas especificaes tcnicas;
clculo dos quantitativos para a listagem do material para obra;
clculo do material por servio das respectivas etapas da obra (planilha) e de seus
custos;
elaborao do cronograma fsico-financeiro, com adequao ao financiamento
obtido.
112

- Para atender casos com projeto:

entrevista com o candidato para obter especificaes tcnicas da obra e copai do


projeto;
a complementao de informaes quando necessrio com vistoria de obra;
clculo dos quantitativos para a listagem do material para obra;
clculo do material por servio das respectivas etapas da obra (planilha) e de seus
custos;
elaborao do cronograma fsico-financeiro, com adequao ao financiamento
obtido.

5.2.5. Produtos elaborados pela equipe de assistncia tcnica-EAT para


aperfeioamento do Programa

Em funo das desistncias que foram ocorrendo durante o desenvolvimento do processo


de implementao do Projeto-Piloto, a EAT executou 154 entrevistas, 31 levantamento de
obras em andamento ou para ampliao, 35 projetos para obteno do alvar de construo
e 39 planilhas de quantificao de materiais e custos com os respectivos cronogramas.
Desses subprodutos, boa parte no foi utilizada face as desistncias sendo que,
efetivamente, iniciou-se trabalhos para 70 candidatos demandantes, dos quais 11 desistiram
logo aps os trabalhos de levantamento e desenho das obras em execuo, outro 14
desistiram com os projetos j desenhados e prontos para dar entrada no pedido de alvar de
construo, concluindo-se o trabalho somente para 45 finais.

9 Projetos-padro

A partir de fevereiro/97 os estudantes estagirios da EAT, passaram a receber orientao e


subsdios tcnicos e metodolgicos para elaborar projetos-padro , com tipologias
adequadas demanda de Brazlndia e aos assentamentos populares do DF, com o objetivo
de oferecer projetos-tipo passveis de pequenas adaptaes, dando flexibilidade e
agilidade ao processo de trabalho do projeto uma vez que cada projeto-tipo poder levar a
um grande nmero de variaes que se alteram rapidamente no computador. Este processo
113

de trabalho antecipa e reduz o nmero de projetos (individuais) anulando o tempo


usualmente utilizado para projetos e agilizando os processos de obteno do alvar de
construo.

Foram propostos onze projetos-padro cada um deles com as respectivas especificaes


tcnicas. Alm dos projetos arquitetnicos foram desenvolvidos projetos de instalaes de
eletricidade e telefone e hidrosanitrias, bem como foram fornecidas indicaes para os
processos construtivos de cada servio nas diferentes etapas da obra, planilhas dos
materiais a ser empregados em cada servio da obra, do oramento, a programao da obra
e do seu cronograma fsico-financeiro

A funo dos Projetos-Padro era objetivar a rapidez da atividade de assistncia tcnica


correspondente elaborao de projetos e programas de obra, evitando o atendimento caso
a caso, experincia que atrasou sobremaneira os trabalhos da 1a etapa do Projeto-Piloto de
Brazlndia. Eles atenderiam s tipologias de moradia na cidade e em bons nveis de
flexibilidade, tanto no prprio projeto (desenho) quanto nas especificaes tcnicas e de
materiais de construo.

Os Projetos-Padro desenvolvidos no corresponderam casas embrio. A tradio na


construo popular em Brazlndia (e no DF, em geral) mostra a preferncia pela rea
maior sobre os acabamentos que ficam para etapas posteriores. Assim, os Projetos-Padro
atendem a tipologias de casas de dois e trs quartos, com reas de at 68 m2, com
possibilidades de melhorias e at acrscimos futuros, todos dentro do limite de R$ 6.400,00
para o custo dos materiais de construo adequados s localizaes costumeiras em lotes
mnimos de 8 x 16 metros.

Eles foram tipificados para atender as demandas com as localizaes usuais nos lotes
unifamiliares de Brazlndia e do DF:

no fundo do lote;
com dois pavimentos;
com previso de aumento para dois pavimentos;
em terrenos de esquina;
114

encostadas em uma divisa lateral do lote;


encostadas nas duas divisas laterais do lote.

Para subsidiar a elaborao dos Projetos-Padro, a EAT foram oferecidos apoios


especficos atravs de sees de informao e discusso de matria terico-prtica e de
interesse imediato para os trabalhos em execuo, sees de orientao individual e de
grupo, aportes grficos, documentais e bibliogrficos nos campos da:

coordenao e padronizao modular;


elaborao de projetos a partir de componentes ou ambiente padro;
especificaes tcnicas das etapas da construo (econmica) com nfase nos
sistemas de fundao;
economia e correo nos sistemas hidrosanitrios e de eletricidade.

5.2.5.1. Planilhas para clculo dos insumos de construo

Os mecanismos de listagem oferecidos no Caderno Tcnico da CEF sofreram um processo


de adequao em funo da situao particular da implantao do programa em
Brazlndia. As dificuldades decorrentes do atendimento a diferentes tipos e estgios da
obra associados, por sua vez a diferentes valores de financiamento levaram a uma nova
forma de Planilha para Composio de Custos por Servio de Obra, com 230 itens a qual
foi preenchida para cada um dos casos atendidos.

Para facilitar os trabalhos de clculo das quantidades de material a empregar, foi


organizada uma Planilha de Composies de Custos e de Materiais por Unidade de
Servio, que tem como objetivo a agilidade dos clculos, alm de sua padronizao. Ela
acolhe tambm as alternativas julgadas vlidas para alguns servios da obra, de modo a
facilitar opes para tipos variados de alvenaria, forros, revestimentos, pinturas e at
fundaes. Para cada opo alternativa possvel avaliar as alteraes de custos
decorrentes, sendo assim a planilha tambm um instrumento de realimentao para
decises sobre o prprio projeto e sobre a programao da obra e conseqentes decises
sobre o volume de financiamento a solicitar.
115

Os critrios tcnicos para medio dos servios e para clculo dos quantitativos de
materiais a utilizar em cada uma delas foram objeto de pesquisa bibliogrfica e discusses
internas das equipes da UnB e IDHAB e tiveram como referncia principal os indicadores
tcnicos contidos na Tabela de Composio de Preos e Oramentos-TCPO da Editora
Pini e nas Descries das Composies de Custos de janeiro/97 do IDHAB.

5.2.5.2. Material de apoio s obras

O bom uso dos recursos implica tambm no acompanhamento de obra a fim de garantir e
condicionar favoravelmente os nveis de qualidade e economia previstos. Para tanto foi
elaborado um Manual para Construo de Habitaes Populares-Manual do Monitor, bem
como uma correspondente Cartilha do Autoconstrutor, e um conjunto de quadros e tabelas
para ser usado em cada obra de forma a facilitar desde a compra dos materiais at as
anotaes de seu uso em canteiro de obra, dentro eles destacando-se: Modelo de
Cronograma Fsico-Financeiro (detalhado por servio) e Quadros e Tabelas para
Programao e Monitoramento da Compra e do Uso dos Materiais de Construo
(financiados e segundo o cronograma fsico-financeiro).

5.2.6. Avaliao

O Programa CRED-MAC estabelece pela primeira vez ao longo das polticas habitacionais
do Pas, uma proposta que otimiza o recurso financeiro oferecido ao seu ponto mximo de
aproveitamento, uma vez que aplicado diretamente na construo das habitaes pelo
muturio final.

Sua abrangncia social , pois, significativa no contexto do dficit habitacional brasileiro,


uma vez que atinge preferencialmente as faixas de renda at hoje excludas que so as
menores que trs salrios mnimos. Significa tambm um forte apoio qualificao dos
espaos residenciais improvisados e inacabados das imensas periferias urbanas, cuja
116

populao j tem, as vezes a posse do terreno e, de alguma forma, dispe de mo-de-obra


para construir pelos chamados sistemas de autoconstruo e mutiro.

A implementao do Projeto-Piloto do Programa CRED-MAC em Brazlndia-DF, em


vista dos resultados numricos apresentados (754 inscritos-45 atendimentos) poder
indicar um aparente fracasso da proposta CRED-MAC em uma avaliao superficial.
Entretanto, a experincia de Brazlndia, na realidade, foi extremamente importante uma
vez que permitiu uma prtica experimental indicasse os meios e as formas para
potencializar a perspectiva de xito do Programa. As dificuldades responsveis pela
lentido do processo de trabalho e os impedimentos no vencidos pelos candidatos no
apontam para a negao da validade do programa, mas sim para as formas de sua
implementao. Algumas questes se definiram nesta experincia piloto, cuja anlise
oferece material suficiente para delinear um processo mais eficiente para que esta
importante proposta no perca sua validade nem seja interrompida em sua perspectiva de
expanso para todo o Pas.

Admite-se que o xito deste Programa seja dependente das condies concretas dadas sua
abrangncia social (quantidade de pessoas atendidas), rapidez da execuo (do
financiamento e das obras) e qualidade dos produtos resultantes (habitaes).

No relatrio do IDHAB, apresentado a CEF, j compareceram algumas proposies


importantes, aqui transcritas:

1. As regras para concesso do financiamento devem ser flexibilizadas, especialmente


no que diz respeito s garantias exigidas, pois a questo da garantia a principal
causa da desistncia dos candidatos selecionados. Todavia, verifica-se que em
muitos casos, o valor pretendido pelo candidato inferior ou igual ao montante de
recursos depositados na sua conta do FGTS, e que pretenso desses candidatos
saldarem sua dvida junto a Caixa com tais recursos. Neste sentido possvel
imaginar um caminho legal que possibilite a vinculao do emprstimo conta do
FGTS e que, nesses casos, a exigncia de garantias fosse dispensada.
2. A comunidade local deve ser chamada a participar do programa, em todas as suas
fases, atravs das associaes de moradores existentes e outras organizaes
semelhantes.
117

3. Verificar e definir previamente com o poder pblico local, os critrios para


aprovao dos projetos e expedio dos alvars de construo para as obras
resultantes do programa, especialmente, nas cidades de implantao mais antiga
indispensvel que ele tenha no programa a responsabilidade que j sua,
institucionalmente de assegurar que os imveis construdos tenham o alvar de
construo ou o habite-se.
4. Definir previamente os critrios para o atendimento tcnico a ser prestado (que
casos sero atendidos); como sero encaminhados os casos porventura no
atendidos; utilizao de projetos padro. fundamental definir e organizar, a
questo da assistncia tcnica a ser prestada aos candidatos.
5. Verificar e definir previamente com o CREA da regio, os critrios para se efetuar
as anotaes de responsabilidade tcnica (ARTs) decorrentes do programa.
6. Os instrumentos tcnicos de trabalho a serem utilizados devem ser previamente
preparados e elaborados em funo das caractersticas da regio escolhida.
7. Incluir na equipe tcnica profissional de nvel mdio (tcnicos de edificao) e
mestres de obra para acompanhamento direto da execuo das obras, sob a
superviso de profissional de nvel superior (engenheiro ou arquiteto).
8. Chamar a Universidade a participar do programa com estagirios e professores,
especialmente no que diz respeito ao estudo e desenvolvimento de novas
tecnologias para moradias populares, tento no que se refere concepo de
projetos, quanto a execuo das construes.

5.2.6.1. Formulao das questes principais

O primeiro fato significativo refere-se s dificuldades em atender s exigncias normativas


e administrativas tanto para receber aprovao da CEF quanto para completar a
documentao tcnica para a obra dominaram o panorama das desistncias mesmo com o
esforo feito pela equipe tcnica.

O segundo fato responsvel inclusive pelo dispndio de um tempo de atendimento no


previsto, refere-se a conotao da personalizao dos trabalhos de assistncia tcnica,
associada ao fato de que a quase totalidade dos casos de financiamento para concluso de
118

obra, ampliaes, reformas e melhorias (68%) no possua alvar de construo. Por outro
lado aos 32% dos demandantes de construo nova no interessava a construo de casas
nos padres de rea oferecidos pelo Caderno Tcnico da CEF. Por conta dessa situao
(que possivelmente no particular de Brazlndia) a equipe elaborou todos os documentos
tcnicos exigidos para os que se mantiveram com a perspectiva de obteno dos demais
documentos at os prazos finais dados pela CEF. Evidentemente, houve muito trabalho
perdido durante todo o percurso.

Essas questes levam a reconhecer a necessidade de uma assistncia tcnica para o CRED-
MAC que contribua no s com a qualidade dos produtos habitacionais, mas com os outros
componentes de seu sucesso, isto , com a rapidez e agilidade na obteno do maior
nmero possvel de resultados e, principalmente, com sua abrangncia para as populaes
com renda inferior a trs salrios mnimos que se constituem na grande massa dos carentes
de habitao digna.

5.3. O PROGRAMA CASA DA GENTE

O Programa Casa da Gente foi implementado pelo Governo do Distrito Federal, atravs do
IDHAB/DF, como forma de atendimento a uma parcela da demanda por novas moradias,
aquela que se refere s moradias precrias e inadequadas, s famlias que tem lote legal,
mas com uma moradia insalubre, insegura ou excessivamente adensada. Trata, portanto, da
demanda por construo, ampliao ou melhoria da habitao a quem j teve acesso a
terra. O Casa da Gente foi parte de um programa mais amplo do Governo Federal,
denominado PR-MORADIA34 com a contratao de recursos do FGTS. Foi assim
desenvolvida a proposta de um programa que visava potencializar a ao de
autoconstruo, por meio de parceria entre o cidado aqui, responsvel pela construo -
e o poder pblico aqui responsvel pelo financiamento de construo e prestao dos
servios de assistncia tcnica.

34
O Programa de Atendimento Habitacional atravs do Poder Pblico - PR-MORADIA objetiva oferecer
acesso moradia adequada populao em situao de vulnerabilidade social e com rendimento familiar
mensal preponderante de at R$ 1.050,00 (um mil e cinqenta reais), por intermdio de financiamento a
estados, municpios, Distrito Federal ou rgos das respectivas administraes direta ou indireta.
119

O que se observa que a maioria destas habitaes, alm de no atenderem s condies


de habitabilidade necessrias ao seu usurio - e isto vai desde as reduzidas dimenses dos
compartimentos, a falta de iluminao e de ventilao, etc -, apresentam um preo mais
elevado do que se tivessem sido produzidas dentro de princpios de racionalizao e
assistncia tcnica adequada, conforme apresentado na Figs. 5.1 e 5.2, onde se observa o
desperdcio devido a m qualidade dos materiais, a inexistncia de especificao e a falta
de assistncia tcnica na construo.

Figura 5.1 Desperdcio de materiais, falta de especificao e de assistncia


tcnica. Fonte: SPOSTO (1999)

Figura 5.2 Verga com barra de ao na junta de argamassa, usando como forma um
pedao de madeirite engastado no prprio bloco cermico. Fonte: Foto tirada na
obra em 1998.
120

Neste sentido prope um grande salto de qualidade no atendimento populao de baixa


renda, com o elemento diferencial da prestao de assistncia tcnica. Com isto, tem-se a
garantia de que o material de construo financiado ter sua aplicao otimizada, alm de
assegurar qualidade para o resultado final pretendido.

Como os recursos contratados no cobrem o financiamento de mo-de-obra, o programa


prev a adoo do regime de autoconstruo, com acompanhamento e orientao
garantidos pela assistncia tcnica do IDHAB, que vai da elaborao do projeto ao
acompanhamento da obra em todas as fases da execuo, apesar do objeto do contrato ser
fornecimento de material de construo.

Portanto com os recursos contratados, os materiais de construo foram adquiridos no


mercado pelo IDHAB, atravs de licitao e, somente aps se definir com o beneficirio o
seu projeto, as respectivas planilhas de quantitativo e custo e o cronograma da obra, que
os materiais sero repassados para a execuo da obra.

O Programa Casa da Gente, foi implementado nas cidades de Santa Maria, Parano e
Recanto das Emas, no territrio do Distrito Federal.

5.3.1. Contexto do Programa nas cidades

5.3.1.1. Santa Maria

A cidade de Santa Maria um dos novos assentamentos criados no perodo entre 1889 e
1994, localizada em uma zona de expanso urbana, definida pelo Plano Diretor de
Ordenamento Territorial PDOT/DF.

A Regio Administrativa de Santa Maria corresponde a uma rea de 211,25 km2, limitada
ao norte pela DF 001-EPCT, a leste pela DF 140, a oeste pelo Rio Alagado e pela DF 390
e, ao sul, faz divisa com o Estado de Gois, sendo a sua are urbana composta por 44
quadras residenciais, perfazendo o total de 17.427 lotes. A rea urbana localiza-se na
121

Regio Oeste da Regio Administrativa, constituda por trs ncleos: Santa Maria Sul,
rea Centra e Santa Maria Norte.

A cidade na poca (1998) contava com uma populao que segundo dados da Companhia
de Planejamento do DF-CODEPLAN, chegava a 90.000 habitantes com renda mdia
preponderante variando em torno de 1,09 a 2 salrios mnimos. A taxa de desemprego
variava em torno de 25,3 % CODEPLAN (1997).

A estes fatores somam-se as caractersticas da populao que, ocupou majoritariamente a


cidade, uma vez que foi adotado como critrio para distribuio de lotes o fato das famlias
serem compostas por portadores de deficincia, no terem moradia fixa ou serem
desempregados provenientes de outras regies administrativas do DF.

Assim tinha-se uma cidade construda com precria infra-estrutura e equipamentos


pblicos, ocupada por uma populao predominantemente em situao de vulnerabilidade
social, o que resultou, inclusive em forte dependncia do Estado. Por outro lado, a aridez,
associada inexistncia de lazer e convivncia permeia toda a relao dos moradores com
a rea e, por conseqncia, com a sua prpria moradia.

O GDF fez grandes investimentos na rea e infra-estrutura, mas ainda no conseguiu dotar
a cidade de condies de habitabilidade adequadas. A cidade de Santa Maria , entre as
reas urbanas do DF, a que concentra os maiores indicadores de pobreza urbana..

A rea de interveno do Programa era considerada pela Administrao Regional o setor


mais carente de infra-estrutura, com famlias de baixssimo poder aquisitivo, morando em
precrias condies. Era conhecida pela denominao de Expanso de Santa Maria.

A Administrao Regional e a Fundao Hospitalar do DF aplicaram em 1995 uma


pesquisa de cadastro familiar na rea de expanso. Segundo esta pesquisa 57,8% das
habitaes foram construdas em madeira tipo barraco, localizadas nos fundos dos lotes,
com aspecto de provisrias.

A expanso se apresentava, na poca, como uma rea com infra-estrutura ainda deficiente,
ocupada por habitaes com baixa condio de segurana, salubridade e habitabilidade,
122

exigindo aes governamentais integradas urgentes, com intervenes no mbito dos


servios de infra-estrutura, dos equipamentos comunitrios e especialmente da habitao
que resultem na melhoria da qualidade de vida das famlias.

5.3.1.2. Parano

A cidade de Parano situa-se entre trs unidades de conservao ambiental: rea de


Proteo Ambiental APA do Rio So Bartolomeu, a rea de Relevante Interesse
Ecolgico AIRE do Lago Parano e a rea de Captao do Tamando (Administrada
pela Companhia de guas e Esgotos CAESB), e anda est inserida na APA do Lago
Parano.

Aps a construo da Barragem do Lago Parano, o acampamento do canteiro de obras


no foi extinto, originando-se a Vila Parano, localizada na parte norte da Barragem.
Depois de vrios estudos sobre a possibilidade de fixao da Vila Parano, optou-se por
uma nova rea para o parcelamento, contgua rea original, devido a peculiaridades
ambientais da rea e por fatores geomorfolgicos levantados pelo Estudo Prvio de
Impacto Ambiental APIA e o respectivo Relatrio de Impacto Sobre o Meio Ambiente
RIMA. Atravs do Decreto n0 12.027 de 04/12/1989, a transferncia e o assentamento da
vila foram declarados de relevante interesse pblico e social.

As condies de habitao so precrias com relao edificao dos lotes. Como


demonstra o levantamento feito pela Diviso de Legalizao e Fiscalizao de Obras
DLFO/RA VII, as habitaes so em sua maioria barracos de tijolo, sem qualquer tipo de
revestimento, sem as mnimas condies de conforto, sade e segurana.

O Parano de acordo com os dados do censo de 1991 possua uma populao de 43.070
habitantes, residentes em 9.571 domiclios. Apesar da cidade contar em sua totalidade com
rede de gua, esgoto, eltrica e telefone, como tambm pavimentao, h muitas unidades
habitacionais sem a efetivao das ligaes domiciliares de esgoto, da registrando-se
muitos lotes ainda se servindo de fossas.
123

5.3.1.3. Recanto das Emas

O Recanto das Emas um dos novos assentamentos criados no perodo entre 1989 e 1994,
localizada em uma zona de expanso urbana, definida pelo PDOT/DF de 1997.

O GDF fez grandes investimentos na rea de infra-estrutura, dotando 100% da cidade com
rede de esgoto e 95% com rede de abastecimento de gua. Com relao rede de energia
eltrica, 95% das casas so atendidas.

Apesar dos investimentos, a cidade apresentava altos ndices de pobreza urbana e de


precariedade nas condies de habitabilidade, e este o mbito de atuao do Casa da
Gente.

O Programa prev a implementao de aes para a promoo de melhorias habitacionais,


dirigidas prioritariamente, s famlias que vivem em barracos e que no dispem de
recursos prprios para a edificao de suas moradias. O atendimento se traduz no
financiamento de materiais de construo bsicos para construo, ampliao, concluso e
melhoria de unidades habitacionais.

5.3.2. Recursos utilizados na implementao do Programa

o Humanos.
Equipe tcnica do NPH/CEAM da UnB composta de 1 Professor Coordenador, 2
Arquitetos e 2 Engenheiros Civis e um Engenheiro Civil atuando como Assistente
Tcnico da Coordenao.

Equipe tcnica pelo IDHAB/DF composta de 1 Arquiteta na qualidade de


Coordenadora Geral do Programa, 1 Administrador Snior e 1 Administrador
Junior.
124

Equipe tcnica por cidade composta e 1 Engenheiro Civil, 1 Arquiteto, 5


Estagirios de Engenharia Civil e Arquitetura, 3 Estagirios de Servio Social, 2
Auxiliares Administrativos e 5 Mestres de Obra.

o Financeiros:

O volume total dos recursos aplicados subdividiu-se em:

Elaborao de Componentes Tcnicos para a Implementao Local do Programa


Casa da Gente; R$ 237.015,00 (duzentos trinta e sete mil e quinhentos reais).
Financiamento do Material de Construo para 2.294 (duas mil duzentos e noventa
e quatro) unidades habitacionais: R$ 7.900.500,00 (sete milhes novecentos mil e
quinhentos reais).
Materiais: infra-estrutura e principais equipamentos disponveis.
Espao fsico de Centro de Planejamento Oscar Niemeyer CEPLAN da UnB: 5
computadores, 3 impressoras e Central de Produo Grfica.
Escritrio Central do IDHAB/DF: 2 computadores, 2 impressoras, 1 retroprojetor e
tela de projeo, equipamento de som para reunies com a comunidade e
copiadora.
Escritrio Local em cada cidade/ 1 computador, 1 impressora, 1 veculo tipo
Komvbi.

5.3.2.1. Parcerias envolvidas

As parcerias, para a implementao do Programa Casa da Gente, foram estabelecidas,


atravs do Contrato de Cooperao Tcnica celebrado em 01/04/1998 entre o IDHAB/DF e
a FINATEC, que viabilizou a participao de professores e alunos da UnB, bem como dos
mestres de obra. O Contrato em questo tinha como objeto o gerenciamento de obras com
prestao de assistncia tcnica na implementao do Programa Casa da Gente nas cidades
de Santa Maria, Parano e Recanto das Emas com base nos instrumentos tcnicos, que
ficou denominado de KIT CRED-MAC produzido para o Projeto-Piloto do Programa
125

CRED-MAC, em Brazlndia-DF. O Contrato ainda estabelecia, para seu fiel cumprimento


as seguintes obrigaes das partes:

1 Da FINATEC:

a. Recrutamento, seleo e contratao dos profissionais para compor as equipes de


campo, incluindo estagirios da rea de engenharia civil e arquitetura, mestres de
obra, professores pesquisadores e assistente tcnico da coordenao.

b. Adequao do KIT CRED-MAC, para o Programa Casa da Gente, a ser aplicado


nas cidades de Santa Maria, do Parano e do Recanto das Emas, no que diz
respeito:

anlise, compatibilizao e apresentao de projetos-padro para construes


novas e de alternativas para ampliao e concluso de obras, com as
respectivas especificaes, listas de material e planilhas oramentrias para o
Programa;
compatibilizao e apresentao de planilhas eletrnicas, incluindo custos de
materiais por unidade de servio, cronograma fsico-financeiro, custo por
metro quadrado considerando-se diversas alternativas de materiais e outras
julgadas necessrias ao Programa;
ao aperfeioamento dos manuais para os usurios e tcnicos participantes do
Programa;
definio dos processos de trabalho de assistncia tcnica;
edio, publicao e distribuio do KIT de assistncia tcnica.

c. Promover a implementao do Programa incumbindo-se:

da prestao de assessoria tcnica a 774 famlias no Recanto das Emas, 790 em


Santa Maria e 730 no Parano, at o limite dos recursos disponveis, podendo
chegar a 5.000 famlias;
da programao dos trabalhos de campo para cada uma das cidades;
do treinamento dos recursos humanos participantes dos trabalhos de campo;
126

da assessoria, acompanhamento e orientao, em campo, dos agentes do


Programa, na utilizao do KIT de assistncia tcnica;
do monitoramento dos cronogramas locais (por cidade) e individuais (por
obra);
avaliao sistemtica do andamento dos trabalhos tcnicos com a apresentao
de relatrios mensais e de relatrio final;
do planejamento, acompanhamento e controle da entrega dos materiais de
construo s famlias a serem atendidas, assim como da elaborao e
encaminhamento da documentao referente as respectivas medies.
Providenciar organizao, treinamento e monitoramento da assistncia tcnica
na implementao, em campo do Programa.

2 Do IDHAB

a. colocar a disposio da FINATEC, em regime de tempo integral os servidores deste


rgo que estiverem encarregados das atividades do Programa;
b. repassar a FINATEC todas as informaes detidas pelo rgo e de interesse ao bom
desenvolvimento do Programa;
c. disponibilizar 14 engenheiros, arquitetos e tcnicos em edificao para atuar a
partir da assinatura do Contrato, compondo as equipes de campo;
d. oferecer e garantir um local de trabalho em cada cidade equipado com pelo menos
uma mesa de desenho, uma mesa de trabalho e um computador com configurao
adequada para rodar, programas de desenho e projeto assistidos por computador
(tipo CADD);
e. providenciar apoio de transporte para circulao dos tcnicos em cada cidade,
quando do atendimento as obras.

Ainda constam do Contrato em questo clausulas relativas ao atingimento dos objetivos


propostos, com a realizao de quatro etapas de responsabilidade de FINATEC. De acordo
com o quadro 5.2, a seguir:
127

Quadro 5.2 Cronograma por Etapa

Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez


Etapa 1
Etapa 2
Etapa 3
Etapa 3.1
Etapa 3.2
Etapa 3.3
Etapa 4
LEGENDA
Etapa 1 Preparao para apresentao aos participantes do Programa do material do KIT de
assistncia tcnica.
Etapa 2 - Montagem da programao dos trabalhos de campo de distribuio do KIT aos agentes do
Programa (equipes de campo).
Etapa 3 Assistncia tcnica s obras do Programa com utilizao do KIT.
Treinamento e acompanhamento das equipes de campo.
Monitoramento e assistncia tcnica das obras.
Avaliao e retroalimentao dos instrumentos do KIT.
Etapa 4 Avaliao do Programa com apresentao de relatrios mensais circunstanciados e do
relatrio final.

A proposta contemplava os seguintes objetivos, que podem ser estendidos a construo


popular:

Objetivo Geral:
Contribuir para a racionalizao da construo popular, tanto no que se refere
concepo dos projetos, quanto a execuo das construes.

Objetivos Especficos:
1. Oferta de projetos-padro alternativos para construes novas.
2. Elaborao de uma sistemtica para compatibilizar projetos de melhoria,
ampliao e concluso de obras.
3. Oferta de um sistema de clculo com o uso e planilhas eletrnicas, para
clculos de quantitativos e custos dos materiais e cronograma fsico-
financeiro, por obra.
128

4. Oferta de instrumentos de apoio tcnico aos canteiros de obra na forma de


cartilha, fichrios tcnicos e manuais.
5. Monitoramento dos cronogramas e da assistncia direta a autoconstruo.
6. Avaliao sistemtica do andamento dos trabalhos.

Assim, os instrumentos tcnicos criados para dar apoio ao Programa, objetivavam criar
formas geis e eficazes para um processo de assistncia tcnica que, no s melhorassem
as qualidade das moradias construdas mas tambm potencializassem os recursos
humanos, tcnicos e financeiros disponveis favorecendo sua ampliao, a agilidade e a
velocidade de implementao pretendidos pelo Programa.

5.3.3. Metodologia empregada no programa

A metodologia empregada compreende a utilizao de instrumentos tcnicos que


objetivavam agilizar e at automatizar as operaes de projeto, oramento, programao e
acompanhamento de obra, demandando um tempo e um custo significativamente menor do
que o que empregado em tais atividades.

De uma maneira geral trata-se da aplicao direta, durante a implementao do Programa


de um conjunto de apoios tcnicos que vo desde a etapa do projeto at a programao de
obra e que se antecipam e substituem as etapas tradicionais de projeto, programao e
acompanhamento da obra.

Para tanto, foi produzido o denominado KIT DE ASSISTNCIA TCNICA, que um


aperfeioamento do KIT CRED-MAC, elaborado respeitando as caractersticas do Casa da
Gente.
129

5.3.3.1. Instrumentos adotados

1. Projetos Padro Executivos constando de: planta de locao e cobertura,


planta baixa, cortes, fachadas e instalaes (hidrulica, sanitria, eltrica e
telefnica), disponibilizados para escolha pelo candidato ao financiamento
de material de construo, podendo sofrer adaptaes e que possam ser
executadas em Programas de Desenho e Projeto Assistido por Computador
(CADD).

2. Planilhas de Planejamento

Quantidades e Custos dos Materiais por Servio (Oramento)


Calculados por processo eletrnico elaborado para o Programa.
Listagem de Material (Quantidades de Material por Servio)
Listagem de todo o material a ser utilizado na obra com suas
quantidades por servio com seu custo unitrio e total.
Cronograma de Execuo por Remessas de Material RM
Planilha onde podem ser anotadas e no fim totalizadas a quantidade
e o custo de acordo com cada remessa de material (RM) para a obra.
Solicitao Individualizada para Remessa de Material - Planilha em
que so anotadas as requisies de material para a obra.
Cronograma Fsico-Financeiro de Execuo de Obras e Desembolso
Mensal Planilha onde podem ser anotados o andamento da
execuo das obras e o desembolso financeiro mensal finalizando
com o desembolso acumulado.

3. Cartilha do Proprietrio destina-se a orientar cada uma das etapas da


construo, indicando a maneira de executar os servios de forma acessvel ao
autoconstrutor.

4. Recomendao para os Mestres-de-Obra Destina-se a orientar os Mestres-


de-Obra quanto aos cuidados, conferncias, verificaes e acompanhamento a
serem tomados e feitos em suas visitas as obra.
130

5. Fichrio Tcnico de Controle de Qualidade do Material Destina-se a


verificaes e a observao de critrios de aceitao quando do recebimento do
material na obra .

6. Relatrio Semanal de Obra Planilha para ser preenchida pelos Mestres-de-


Obra que apresenta o resultado ou o andamento geral das obras individualmente
por cada Mestre-de-Obra e por localidade.

5.3.3.2. O atendimento as famlias e a preparao para a obra

Segundo o Programa Casa da Gente as famlias que recebem at 3 salrios mnimos por
ms tinham prioridade no atendimento e direito a um subsdio crescente inversamente
proporcional ao aumento da renda familiar. Este atendimento se estendeu s famlias que
no possuam renda formal, sendo solicitada a apresentao de um fiador como garantia
para a formalizao do financiamento.

O acesso ao Programa se deu por adeso espontnea em sistema de inscrio, precedido de


divulgao pblica, com a utilizao, dentre outros instrumentos dos meios de
comunicao falada e escrita e panfletos explicativos do Programa.

O processo de execuo do empreendimento previu a implantao de um escritrio local


que funcionou como base operacional do Programa. Sua finalidade foi oferecer as
condies objetivas para garantir o apoio tcnico para a autoconstruo. A assistncia
tcnica foi prestada individualmente s famlias e na prpria cidade, podendo estas ainda
opinar e modificar os projetos a exemplo do que feito com a clientela de renda mdia e
alta.

Ao chegar ao escritrio, a equipe social, formada por pessoas especializadas do IDHAB,


orientou o beneficirio quanto s condies gerais de financiamento e ao limite do recurso
disponvel, estimando o recurso em funo da necessidade e do prazo de financiamento
desejado.
131

O limite do recurso direcionou a equipe tcnica para a definio do projeto arquitetnico.


quando os tcnicos discutem com o futuro beneficirio qual a soluo habitacional mais
adequada para a sua situao scio-econmica. Foram apresentadas opes de projetos-
padro para escolha ou adaptao a cada situao familiar, o que acontece em uma ou mais
entrevistas. Este atendimento incluiu tambm a elaborao de planilhas de quantitativos e
custo, alm do cronograma de execuo da obra.

O atendimento as famlias para construo de uma unidade total se consolidou pela escolha
de um projeto dentre os padres existentes, com planilhas de quantitativos e cronogramas
definidos, o que permitiu a solicitao imediata de materiais a empresa fornecedora e o
rpido incio das obras.

A partir da definio do projeto e com os quantitativos e fluxo dos materiais de construo


estabelecidos, os dados foram transferidos para a equipe de coordenao tcnica e
encaminhados por solicitao formal ao fornecedor. Neste momento o planejamento da
obra est concludo. Os projetos so enviados ao setor de fiscalizao de obras na
Administrao Regional para emisso do Alvar de Construo e ao beneficirio e
entregue a documentao completa, composta de projeto grfico completo, planilhas de
planejamento, cartilha do proprietrio e fichrio tcnico de controle de qualidade de obra

A seguir iniciou-se a fase de preparao para as obras medida que os contratos foram
assinados, tendo sido realizadas reunies com os beneficirios de orientao para a
execuo da obra. Neste momento, as equipes social e tcnica do IDHAB/DF e da UnB
transmitiram em reunies peridicas as informaes constantes da Cartilha do Proprietrio
e do Fichrio Tcnico de Controle de Qualidade do Material.

Foi parte desta orientao e assessoria dos mestres-de-obra para marcao da obra no lote e
recebimento dos materiais de construo, de acordo com prescrito nas Recomendaes
para os Mestres-de-Obra. A assistncia tcnica prestada para a produo por moradias por
autoconstruo ir garantir a qualificao da mo de obra, a fiscalizao e o
acompanhamento da execuo dos servios, alm do suporte social.
132

5.3.4. Acompanhamento e avaliao

A avaliao do desenvolvimento do Programa foi feita atravs da elaborao de Relatrios


Mensais Circunstanciados e um Relatrio Final encaminhado pela equipe da UnB ao
IDHAB em dezembro de 1998. O processo de assistncia tcnica as obras foi controlado
por meio de planilhas no canteiro de obras.

A equipe de monitoramento tcnico realizou no perodo de novembro/dezembro de 19988


uma srie de discusses com o objetivo de produzir material para o Relatrio de Avaliao
do Programa em suas atividades e propostas.

O objeto da investigao feita no Relatrio Final foi o efeito da assistncia tcnica sobre a
relao qualidade sobre custos versus prazos.

Assim foram testadas algumas hipteses de trabalho, tais como:

Hiptese 1: A assistncia tcnica em foco, no onera o custo do programa.


Hiptese 2: A assistncia tcnica, melhora a qualidade dos produtos, resultado da
utilizao das bolsas de materiais de construo.
Hiptese 3: A assistncia tcnica agiliza a execuo das obras, relacionadas ao
financiamento da compra de materiais de construo.
Hiptese 4: possvel explicar o desempenho diferencial dos servios por um
sistema de avaliao durante o processo de execuo dos mesmos.

O que ficou claro que a assistncia tcnica fundamental para o processo de melhoria de
qualidade da produo popular de moradias. Os documentos e procedimentos propostos
para o programa, como a cartilha do proprietrio, dentre outros, foram de fundamental
importncia para a garantia da qualidade na execuo das habitaes. As Figs. 5.3 e 5.4
apresentam algumas recomendaes aos proprietrios, e fazem parte da cartilha do
proprietrio, elaborada visando proporcionar parte do treinamento para a execuo da
habitao.
133

Figura 5.3 Horizontalidade da fiada com rgua de


madeira, a esquerda na alvenaria. Fonte: SPOSTO
(1998)

Figura 5.4 Execuo de vergas sobre as janelas.


Fonte: SPOSTO (1998)

Houve correes de rumo, por conta das avaliaes peridicas. As avaliaes deveriam ser
estudo de grupo ou pessoas independente da equipe tcnica, mesmo assim procurou-se ser
o mais isento e objetivo possvel, com base em fatos significativos e no efeito destes sobre
134

o processo, numa argumentao a cerca de depoimentos de pessoas chave, ou por


evidenciar o significado estatstico desses fatos.

Tambm, foi proposta uma sistemtica para avaliao da qualidade dos materiais, que
recomendava que a gesto da qualidade na aquisio de materiais de construo deve ser
composta no mnimo dos seguintes elementos:

especificao tcnica para a compra dos materiais;


seleo e avaliao dos fornecedores de material.
controle do recebimento dos materiais em obra;
orientao para armazenamento dos materiais em obra;
transporte dos materiais;

Em relao especificao tcnica e a compra, embora o programa estabelecesse


requisitos para tal, prevaleceu o menor preo, e a qualidade dos materiais utilizados deixou
a desejar.

Foi realizado tambm um levantamento das condies de entrega e armazenagem dos


materiais nos canteiros, a partir do que foi possvel visualizar alguns problemas, conforme
apresentado nas Figuras 5.5, 5.6, 5.7, 5.8 e 5.9 a seguir:
135

Figura 5.5 Material armazenado na via pblica: blocos cermicos. Fonte: (GONZALES,
S.F.N.; JUC FILHO, A. SOUZA E SILVA, M.F.; BUSON, M.A., 1998)

Figura 5.6 Material armazenado na via pblica: areia e brita. Fonte: (GONZALES, S.F.N.;
JUC FILHO, A. SOUZA E SILVA, M.F.; BUSON, M.A., 1998)
136

Figura 5.7 Armazenagem de tubulao, telhas e caixa dgua. Fonte:


(GONZALES, S.F.N.; JUC FILHO, A. SOUZA E SILVA, M.F.; BUSON,
M.A., 1998)

Figura 5.8 Armazenagem de cimento e aparelhos.


Fonte: (GONZALES, S.F.N.; JUC FILHO, A.
SOUZA E SILVA, M.F.; BUSON, M.A., 1998
137

Figura 5.9 Armazenagem de porta metlica. Fonte:


(GONZALES, S.F.N.; JUC FILHO, A. SOUZA E SILVA,
M.F.; BUSON, M.A., 1998)

Aps diversas vistorias e reunies chegamos a algumas constataes sobre o andamento


das obras e sobre a situao do Programa no que compete execuo das obras.

Com os dados obtidos com o preenchimento dos Relatrios Semanais de Obra, com as
visitas s obras e aps algumas reunies com o pessoal de campo, conseguiu-se avaliar a
situao das obras quanto aos cronogramas das tarefas do pessoal de campo e da execuo
das obras individualmente, por localidade e no geral. As planilhas tambm auxiliaram na
avaliao do cumprimento e assimilao dos procedimentos apresentados na Cartilha do
Proprietrio e nas Recomendaes para os mestres-de-obra.

No que se refere aos cronogramas de execuo das obras pode-se concluir que o Programa
deveria ter um maior rigor no trato com o fornecedor de material de construo,
138

principalmente com relao aos prazos de entrega. Tirando os atrasos ocorridos por
problemas pessoais com os clientes, o grande causador de atrasos nos cronogramas de
execuo das obras foi falta de material para dar continuidade s etapas das construes.

Quanto ao cumprimento das recomendaes tcnicas encontradas nos mecanismos de


controle de qualidade de construo do Programa, Cartilha do Proprietrio e
Recomendaes para os Mestres de Obra, temos as seguintes consideraes a fazer no que
diz respeito, principalmente a cartilha.

Encontrou-se alguma resistncia dos clientes no cumprimento de algumas recomendaes


feitas pelo IDHAB, acredita-se que seja necessria uma reviso de alguns itens constantes
na Cartilha no sentido de reforar a importncia de alguns procedimentos no que se refere:

a) uso adequado de equipamentos de proteo. Atualmente isso aparece na segunda


pgina da cartilha sem muito destaque;
b) a execuo das vergas. Devem ser includas citaes na pgina 39 com os
possveis problemas decorrentes da m execuo das vergas;
c) a execuo correta das coberturas de fibrocimento. Para evitar que os beirais no
sejam executados a Cartilha deveria incluir na pgina 51 os diversos problemas
ocasionados pelas falta de beirais, como por exemplo, problemas de conservao
das paredes, umidade excessiva e a falta de um mecanismo de proteo solar o que
ocasiona desconforto trmico.

Acredita-se que estas informaes devem estar presentes tambm nas Recomendaes para
os Mestres de Obra, para que os mesmos reforcem a importncia do cumprimento das
recomendaes feitas pelo Programa no sentido de se construir habitaes de boa
qualidade.
139

5.3.5. Resultados alcanados

Os Quadros 5.3 e 5.4, a seguir apresentados, resumem os totais de atendimentos efetivados


pelo setor de assistncia tcnica at a data do trmino do contrato.

Quadro 5.3 Clientela Disponibilizada pelo IDHAB para Assistncia Tcnica em


Escritrio
SANTA
CIDADE PARANO % RECANTO % % TOTAL %
MARIA
SETOR DE
ATENDIMENTO
1.1 SERVIO
443 100 556 100 220 100 1.219 100
SOCIAL
1.2 TCNICO
282 63,6 344 61,8 127 57,7 753 61,8
CONSTRUTIVO

Quadro 5.4 Clientela Disponibilizada pelo IDHAB para Assistncia Tcnica em Obra

LOCALIDADE 10 GRUPO 20 GRUPO 30 GRUPO TOTAL


PARANO 58 103 5 166
SANTA MARIA 34 34 43 111
RECANTO DAS EMAS 83 70 35 188
TOTAL 175 207 83 465

O que ficou claro que a assistncia tcnica fundamental para o processo de melhorar da
qualidade da produo popular de moradias. Ainda, com a Aplicao da Assistncia
Tcnica Autoconstruo, foi demonstrado que famlias com renda de 1 salrio mnimo
conseguem ter uma casa com condies de habitabilidade.

Essa potencialidade para o crescimento tcnico e o volume das construes ir tambm


gerar efeitos nos setores de produo de materiais de construo e de componentes
construtivos pertinentes a habitao popular, cuja indstria poder ser enriquecida com
novos desenhos para se adequarem em tipo e dimenso a determinadas racionalidades de
projeto e programao de obra, objetivando eliminar o desperdcio, comum as obras, de
perda de material e fora de trabalho.
140

5.4. A PROPOSTA SURGIDA DO PROJETO-PILOTO DO PROGRAMA CRED-


MAC E DO PROGRAMA CASA DA GENTE

utilizao dos instrumentos criados para o CRED-MAC e o Casa da Gente foi


acrescentada uma proposta de composio da assistncia tcnica cuja remunerao com a
utilizao dos instrumentos criados, passar a significar uma proporo mnima sobre o
montante do financiamento destinado s construes como um todo, em cada programa
local. Esta proposta poder ser implementada por meio de Sistema Nacional de Assistncia
Tcnica, cujos instrumentos e Agentes Institucionais, esto apresentados, neste trabalho de
forma esquemtica.

5.4.1. A proposta de composio da assistncia tcnica

Programas como o CRED-MAC e o Casa da Gente so programas de financiamento de


material de construo, com produo de unidades habitacionais por autoconstruo.
Entende-se que tem enormes potencialidades para, implementando formas mais, flexveis e
diversificadas de produo habitacional, contribui significativamente para superar boa
parte da demanda insolvente do atual mercado de habitaes em curto prazo.

Esta potencialidade est imbricada, entretanto, em uma nova racionalidade, em primeira


instncia, tcnica, buscando a associao do baixo custo com a boa qualidade, em um
segundo momento de organizao da produo, buscando otimizao dos processos
organizativos daquela produo.

Trata-se, pois de utilizando os recursos financeiros oferecidos pelo Programa, alcanar um


nvel de racionalizao adequado e realista, apropriado e vivel dos fatores tcnicos,
econmicos, administrativos e funcionais presentes nas diferentes etapas da produo
habitacional, com o objetivo de otimizar os poucos recursos disponveis, tanto
individualmente, quanto ao nvel do programa como um todo.
141

Para a consecuo desta potencialidade preciso ento desenvolver a qualidade


arquitetnica e o rigor tcnico dos diferentes servios de construo da moradia e ao
mesmo tempo torn-los acessveis ao cotidiano das obras populares.

As respostas buscadas referiam-se as seguintes questes:

como construir muito, com poucos recursos financeiros, atingindo as famlias com
renda de at 3 salrios mnimos;
como alcanas baixos custos destas construes com boa qualidade e rapidez na
produo e;
como baixar significativamente o custo da assistncia tcnica nesta produo.

Com essas preocupaes presentes e, concomitantemente aos trabalhos de atendimento aos


candidatos de Brazlndia, a equipe passou a buscar encaminhamentos prticos para as
questes que se colocaram, no interesse de subsidiar o aperfeioamento do Programa no
mbito da assistncia tcnica. Tais encaminhamentos prticos resultaram nos instrumentos
de apoio tcnico ao Programa, que aperfeioados, originaram o denominado e j descrito
KIT DE ASSISTNCIA TCNICA, aplicado no Programa Casa da Gente.

A questo era ento como deve ser formatada e formalizada esta assistncia e como ela se
executaria a baixos custos.

Em cada caso financiado o que se objetivava era atingir o menor custo com um mnimo de
qualidade construtiva e ambiental da moradia. O baixo custo supe quantidades mnimas
de material de construo (do tamanho da obra), mo-de-obra barata (no especializada,
todavia preparada durante o decorrer da obra), especificaes simplificadas para
revestimentos instalaes. A boa qualidade, por sua vez, baseia-se em critrios de
durabilidade e segurana da habitao construda, da funcionalidade dos espaos
resultantes, tanto quanto higiene e ao conforto ambiental, quanto a sua adequao s
atividades internas e externas a ela.

necessrio tambm organizar e dar condies otimizao dos recursos da assistncia


tcnica de forma que ela se oferea com larga disponibilidade e suficiente agilidade para
142

suprir a ampla demanda que o Programa potencializa no mnimo de tempo, e que sua
remunerao no onere o Programa.

A remunerao da assistncia tcnica com a utilizao do denominado KIT de Assistncia


Tcnica, passar a significar uma proporo mnima sobre o montante do financiamento
destinado as construes como um todo em cada programa local. Assim, de posse deste
material pode-se estimar que uma equipe constituda por um Engenheiro Civil ou um
Arquiteto e quatro Mestres-de-Obra ou Tcnicos de Edificao ter resumida sua carga
horria, por obra do Programa em 18 horas, distribudas da forma como se apresenta no
Quadro 5.5, a seguir:
143

Quadro 5.5 Carga Horria e Custo da Assistncia Tcnica por Obra Financiada

R$ R$
HORAS TCNICO
Nr TAREFAS PREO PREO OBS
TCNICAS EXECUTOR *
UNITRIO TOTAL

Escolha e adaptao
Engenheiro/
1 do projeto padro e 02 10,00 20,00
Arquiteto
especificaes
Adequao de Tcnico em
2 planilhas de 02 Edificaes/ 5,00 10,00
materiais e custos Mestre-de-Obra

Alvar de O proprietrio
3 Proprietrio
Construo providencia

Preenchimento dos
Engenheiro/
cronogramas de
4 01 Arquiteto 10,00 10,00
obras e dos
desembolsos
Preenchimento dos
Tcnico em
quadros para
5 02 Edificaes/ 5,00 10,00
monitoramento das
Mestre-de-Obra
obras
Programao,
Orientao da obra
Engenheiro/ 10,00
6 e entrega da 01 10,00
Arquiteto
Cartilha do
Proprietrio
Nas etapas de:
- locao
Tcnico em
-alicerces
7 05 visitas a obra 10 Edificaes/ 5,00 50,00
-alvenarias
Mestre-de-Obra
-instalaes
-cobertura
Engenheiro/
4 10,00 40,00
Arquiteto
TOTAIS
Tcnico/
PARCIAIS 14 5,00 70,00
Mestre
R$
assistncia
TOTAL GERAL 18 1 110,00
tcnica por 6
meses
* Custos referentes ao ano de 1997. Fonte: (GONZALES, S.F.N.; JUC FILHO, A. SPOSTO, R.M.;
VIDAL, F.E.C., 1997)
144

Se o tempo mdio para cada obra pode ser estimado em 6 meses, calculando-se esse
perodo em 132 dias teis de 8 horas, haveria uma disponibilidade de 1.056 horas e o
atendimento potencial do Engenheiro ou Arquiteto seria para 264 (1.056/4) obras e de cada
tcnico auxiliar de 75,4 horas (1.056/14) obras ou 301 obras para cada grupo de quatro.

Assim cada Mdulo de Assistncia Tcnica poderia dar conta de 270 a 280 obras a cada
seis meses ou 560 obras por ano.

Tomando como exemplo o Projeto-Piloto de Brazlndia, a Instruo Normativa n0 20,


prev uma remunerao pelos trabalhos de implantao de cada Programa da ordem de 3%
sobre os financiamentos concedidos. Se considerarmos que o financiamento mdio
solicitado em Brazlndia foi de R$ 3.700,00, o preo mdio da assistncia tcnica seria de
R$ 111,00, bem prximo ao valor calculado no Quadro 7. Este valor aplicado sobre as 560
obras equivaleria a 3% de R$ 2.072.000,00, ou seja, a R$ 62.160,00 ou R$ 5.180,00
mensais para a remunerao dos 5 tcnicos mencionados, viabilizando salrios mensais de
acordo com o mercado vigente.

Entretanto cabe ressaltar que a implementao do Programa, em nvel nacional deve ter um
Sistema Nacional de Assistncia Tcnica a Autoconstruo e ao Mutiro, uma
organizao, uma forma de trabalho que lhe garanta realizar o xito que a correo de sua
idia principal aponta e cujos instrumentos e agentes institucionais esto apresentados, de
forma esquemtica, no Quadro 5.6, a seguir:
145

Quadro 5.6 Sistema Nacional de Assistncia Tcnica a Autoconstruo e ao Mutiro


COMPONENTES AGENTES INSTITUCIONAIS OS INSTRUMENTOS
-Monitoramento Central -CEF
Convnios gerando Programas Grupo de Monitoramento Central Banco de Dados, Informaes,
Locais. permanente composto de 3 tcnicos Publicaes, Relatrios,
Repasse de material de Apoio com consultores eventuais caso haja Pesquisas (resultados)
Tcnico. necessidade. Preos de Materiais de
Coleta e divulgao de Construo.
experincia e resultados.
Visitas (misses tcnicas) de
apoio executivo.
-Sistema de Apoio Tcnico aos Universidades ou outras entidades Sistema de
Agentes dos Mdulos de ou Fundaes para consultoria Treinamento/Tutoria a
Assistncia Tcnica especializada nas reas de distncia via Internet, TV a
Produz material de orientao e Engenharia, Arquitetura e cabo e outras formas
apoio tcnico. Assistncia Social. multimdia. Material
Oferece treinamento por Sistema complementar de apoio
de Tutoria a Distncia. tcnico.
-Sistema Central de CEF ou Sistema CONFEA/CREA Meios de divulgao e
Informaes e Divulgao ou Associaes ligadas as intercmbio tcnico local e
Acumula e atualiza informaes corporaes produtoras de Material nacional do Programa.
e divulga os Programas Locais. de Construo ou Moradores.

-Programas Locais de Equipes tcnicas locais cujo mdulo KIT Monitor Local.
Financiamento de Material de compreende 1 engenheiro ou KIT Propietrio.
Construo com Assistncia arquiteto com 4 tcnicos de Equipamento de Informtica
Tcnica edificao ou mestres-de-obra. configurado para suportar
Executa inscries e seleo dos softwares do tipo Desenho e
candidatos. Projeto Assistido por
Oferece os meios tcnicos Computador (CADD) e de
necessrios para obter o Oramentos, dentre outros
financiamento. Conexo de Internet tipo
Monitora a etapa da execuo Banda Larga.
das obras.
Fonte: (GONZALES, S.F.N.; JUC FILHO, A.;SPOSTO, R.M.; VIDAL, F.E.C., 1997)

Mesmo fazendo todo este estudo e constatando a viabilidade de sua implantao, no se


pode dizer que o trabalho termina aqui, pois a prpria populao que, indiretamente, vai
definindo as suas necessidades e, com isso, parte do projeto pode ser reavaliado ou, at
146

mesmo fazer-se novas consideraes a respeito, incluindo novos temas e novos projetos
especficos, podendo ser adaptados realidade das mais diversas localidades afetadas pelo
mesmo tipo de problema. A seguir apresentam-se, as Fig. 5.10, 5.11, 5.12, 5.13, 5.14, 5.15,
e 5.16 referentes a fotos das casas em construo, j construdas e sendo muradas. O muro
foi feito com recursos do prprio morador.

Figura 5.10 Casa em construo 1. Fonte: (GONZALES, S.F.N.; JUC FILHO,


A. SOUZA E SILVA, M.F.; BUSON, M.A., 1998)

Figura 5.11 Casa em construo 2. Fonte: (GONZALES, S.F.N.; JUC FILHO,


A. SOUZA E SILVA, M.F.; BUSON, M.A., 1998)
147

Figura 5.12 Casa em construo 3. Fonte: (GONZALES, S.F.N.; JUC FILHO,


A. SOUZA E SILVA, M.F.; BUSON, M.A., 1998)

Figura 5.13 Casas prontas. Fonte (VIDAL, 2003)


148

Figura 5.14 Casas prontas e placa de obra do GDF. Fonte: (VIDAL, 2003)

Figura 5.15 Casas sendo muradas. Fonte: (VIDAL, 2003)


149

Figura 5.16 Casa pronta (Moradores entrando). Foto tirada na obra em 1998.
150

6. ANLISES, PROPOSTAS, CONCLUSES E SUGESTES

6.1. ALGUMAS CONSIDERAES

Ao abordarmos inicialmente, a produo formal e informal da moradia no Brasil foi nosso


propsito apontar, alternativas frente produo informal, j que, a produo formal est
inserida no mercado e deve seguir suas regras. Ao caracterizarmos o que produo
informal, acredita-se ter sido fundamental para que se possa qualificar o tipo de
interveno necessria. H que se distinguir questes de posse e propriedade, questes
administrativas e de legislao urbanstica e questes relativas precariedade seja de infra-
estrutura, seja da unidade habitacional. Comportam evidentemente propostas e
intervenes de diferentes tipos, j que expressam diferentes tipos de deficincia.

Questes administrativas e de legislao passam por assumir um quadro com normas mais
realistas frente s condies reais e por facilitar os procedimentos administrativos, os
prazos para obteno de licena, mas tambm a fiscalizao. Para tanto, a melhor
articulao entre os diversos dispositivos legais, incluindo resolues e normas de servio,
fundamental. Como fundamental reforar o papel e autonomia dos municpios que
tenham capacidade de gesto. Pode ser um recorte bsico por tamanho, idade e domnio
tcnico, existncia de Plano Diretor e Conselho de Habitao ou Conselho da Cidade.

A necessidade de interveno para a qualificao de assentamentos precrios passa pelo


tipo de assentamento. Enquanto nos loteamentos irregulares em geral no h necessidade
de rea adicional para implantar habitaes removidas e a maior interveno necessria se
faz na infra-estrutura, uma favela implantada em uma rea de risco implica remoo total
das moradias, demando nova rea, onde possam ser construdas novas moradias e
implantada a infra-estrutura necessria.

Assim, poderamos classificar as necessidades de interveno de acordo com a


precariedade e caractersticas dos assentamentos precrios.
151

Para os loteamentos irregulares e clandestinos a maior necessidade de qualificao da


infra-estrutura urbana. Assim, a implantao de rede de abastecimento de gua e coleta de
esgoto, assim como a pavimentao das ruas geralmente a necessidade desses locais.

J as favelas tm necessidades diferentes de acordo com o local em que esto implantadas.


Favelas localizadas em reas muito ngremes pressupem, na maioria das vezes, remoo
total. O mesmo ocorre com favelas implantadas sobre rios e crregos ou reas de mangue.
A qualificao desses assentamentos pressupe nova terra, infra-estrutura, alm de novas
moradias. As demais reas faveladas, implantadas em outros locais, podem ser
urbanizadas, geralmente demandando a instalao de infra-estrutura e pavimentao das
vias a serem abertas, alm de uma parcela de terra necessria para a construo das
habitaes novas, para as famlias que tiverem que ser removidas para a implantao de
infra-estrutura e sistema virio.

Os cortios, para a melhora de suas condies de habitabilidade, demandam reforma da


edificao alm da construo de banheiros, para que no tenham que ser divididos entre
diversas famlias, como geralmente ocorre.

Com relao ao tratamento dado pelo governo, ao tentar tratar a Autoconstruo e o


Mutiro como uma Poltica Habitacional, nas dcadas de 70 e 80, pode-se dizer que a
introduo das novas polticas pblicas habitacionais, baseadas na proposta de
autoconstruo, os projetos de mutiro e autogesto foram deixando o carter de
informalidade e passaram a ser enquadrados nas polticas municipais. Essa mudana tirou
do foco a empresa construtora, principal agente das polticas para habitao e colocou
como ator o prprio muturio, organizado em associaes e cooperativas.

Relacionado ao caminho para a institucionalizao da assistncia tcnica em nosso pas,


bom lembrar que, foi aprovado, recentemente, pelo Congresso Nacional o PL 6.981 de
2006, que assegura as famlias com renda mensal de at 3 (trs) salrios mnimos,
residentes em reas urbanas ou rurais, o direito assistncia tcnica pblica e gratuita para
o projeto e a construo de habitao de interesse social para sua prpria moradia.
152

Acredita-se ser fundamental a aprovao de uma Poltica Nacional e de legislao para a


rea na medida em que ir orientar a prtica dos estados e municpios e conseqentemente
dos oramentos pblicos.

6.2. ANLISES E PROPOSTAS

Assim, passa-se s anlises e propostas, apresentadas a seguir:

As anlises e propostas apresentadas no Projeto-Piloto de Brazlndia e do Programa


CRED-MAC e do Programa Casa da Gente de Santa Maria, Parano e Recanto das Emas
do Pr-moradia, pretendem ser o passo inicial para o desenvolvimento de uma produo
continuada e rpida para o setor de demanda que compreende as faixas de populao com
renda at 03 salrios mnimos, onde a garantia no seja somente a do retorno do dinheiro
emprestado mas tambm a da qualidade dos produtos gerados e da otimizao dos prprios
recursos investidos.

O Mdulo de Assistncia Tcnica e o Sistema Nacional de Assistncia Tcnica a


Autoconstruo e ao Mutiro, aqui descritos, entende-se so instrumentos essenciais para
atingir estes objetivos.

As experincias relatadas e avaliadas acredita-se, so extremamente importantes, uma vez


que permitiram que uma prtica experimental indicasse os meios e as formas para
potencializar a perspectiva de xito do Programa. Assim, algumas questes se definem
nestas experincias, cuja anlise oferece material suficiente para delinear um processo mais
eficiente para que esta proposta no perca sua validade, nem seja interrompida em seu
caminho de expanso para todo o Pas e qui para exportao a paises cuja problemtica
habitacional, de alguma forma se assemelha a nossa.

Na forma como foi apresentado, j oferece condies para iniciar um processo dinmico e
progressivo de assistncia tcnica com ilimitadas possibilidades de desenvolvimento.
Novas pesquisas e o prprio feedback da prtica de implementao do Programa sero
objeto de divulgao pelo Banco de Dados proposto, o que proporcionar um efeito
153

multiplicador da eficcia do Programa, tanto pela democratizao dos conhecimentos


novos como para o aperfeioamento dos instrumentos o prprio Sistema.

O prprio processo de assistncia tcnica autoconstruo, que pode ser tambm oferecido
aos mutires habitacionais, com as devidas adaptaes, poder desdobrar-se facilmente em
treinamento de mo-de-obra de autoconstrutores e mutirantes, isto atravs de um convnio
com Servio Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI, Escolas Tcnicas Federais
CEFETS e Universidades Pblicas, com o objetivo de qualificar esta mo-de-obra para as
construes populares.

A questo do dficit habitacional, em nosso entendimento, poder ter neste Sistema, um


instrumento importante para sua reduo efetiva. essencial, porm que programas deste
tipo, deixem de ter a conotao de programas estanques e passem a ser implementados
como um sistema, em fluxo contnuo de oferta de financiamento popular com assistncia
tcnica.

Assim, mediante os trabalhos descritos e os estudos levados a efeito, pode-se concluir que:

1. Os recursos oferecidos para cada cliente so adequados aos objetivos e a clientela


enquanto permitem viabilizar as obras a que se destinam.
2. A remunerao estabelecida para a assistncia tcnica implantao dos programas
locais plausvel nas condies propostas.
3. O Programa posto em fluxo contnuo pode gerar mdulos de 270 habitaes a cada
seis meses tantas vezes quanto permitir o montante do recurso financeiro
disponibilizado ao Programa (por exemplo, R$ 2.286.000.000,00 produziriam
600.000 unidades em um ano).

Para conseguir maior eficincia nos resultados se prope para outros programas, as
seguintes medidas:

agilizao por parte dos Agentes Promotores, com respeito a legalizao dos
terrenos;
154

elaborao de um menor nmero de projetos, e que estes sejam do tipo evolutivo


com modulao e racionalizao adequada aos materiais especificados e de acordo
com o projeto apresentado;
participao da Equipe de Assistncia Tcnica no momento da licitao,
estabelecendo critrios para a escolha da firma que ir fornecer o material de
construo;
organizao da populao em cooperativas habitacionais.

O que se entende ficou claro, nesses Programas que a assistncia tcnica fundamental
para o processo de melhoria da qualidade da produo popular de moradias. Para isso, o
acesso ao financiamento da compra de materiais bsico.

A falha fundamental do servio se criou porque o IDHAB precisava de um corpo tcnico


executor externo para executar o programa. A superposio das tarefas consultivas e
executivas realizadas pela equipe da UnB dificultou sobre maneira o servio. O tempo de
planejamento e treinamento, anteriores a implementao da assistncia tcnica, tambm
fundamental para o bom desempenho das equipes.

A lio fundamental dessas experincias que uma descentralizao e especializao das


funes e atribuies so condies necessrias ao sucesso de programas do gnero.

Isso significa cadastrar e diversificar fornecedores de material de construo, capacitar


tcnicos locais para executar o atendimento e orientao, alm do que h de se dispor de
instrumentos e procedimentos para atender os interessados em regime de fluxo contnuo.

Desse modo deve ainda ser discutido o papel da assistncia tcnica se consultivo ou
tambm executivo. Cr-se que para o correto desenvolvimento, adequao e
aperfeioamento dos instrumentos e procedimentos de trabalho deveria ser exclusivamente
consultivo, todavia isto poderia ser resolvido da maneira como se prope no Sistema
Nacional de Assistncia Tcnica a Autoconstruo e ao Mutiro, mediante um Sistema de
Apoio Tcnico aos Agentes dos Mdulos de Assistncia Tcnica encarregado de produzir
material de orientao e apoio tcnico.
155

Novas pesquisas e o prprio retorno propiciado pela prtica da implementao dos


Programas podem ser objeto de divulgao, o que proporcionar um efeito multiplicador
de sua eficcia, tanto pela democratizao dos conhecimentos novos como para o
aperfeioamento dos instrumentos do prprio sistema.

Essa potencialidade para crescimento tcnico e o volume das construes podero gerar
tambm gerar efeitos nos setores da produo de materiais de construo e de componentes
construtivos pertinentes construo popular, cuja industria poder ser enriquecida com
novos desenhos para se adequarem em tipo e dimenso a determinadas racionalidades do
projeto e programao de obra objetivando eliminar o desperdcio, comum s obras de
perda de material e de fora de trabalho.

O prprio processo de assistncia tcnica poder desdobrar-se facilmente em treinamento


de mo de obra qualificada para a construo popular e, ao mesmo tempo, otimizar a
produo de componentes prmoldados ou prfabricados em canteiros de obra coletivos
para atende determinados grupos ou conjuntos de casas vizinhas em um mesmo setor
urbano.

A questo do dficit habitacional poder ter assim, um instrumento importante para sua
reduo efetiva. Ser essencial, porm que os programas deixem de ter conotao de
programas estanques e passem a ser implementados como um sistema em fluxo contnuo
de oferta de financiamento popular com assistncia tcnica.

Deste modo, como a autoconstruo sem assistncia tcnica normalmente longa e custosa
por falta de condies financeiras, a idia de inserir o governo no circuito, com o objetivo
de agilizar este processo, fornecendo informaes - como descrito por este trabalho no
Sistema Nacional de Assistncia Tcnica a Autoconstruo e ao Mutiro, com um Sistema
Central de Informaes e Divulgao - e financiando, e, se possvel vendendo materiais de
construo a preos acessveis35. Tambm seria vivel a implantao de micro-empresas de

35
Como exemplo temos o Banco de Materiais de Construo, que um dos Bancos Sociais criado pela
Fundao Gacha dos Bancos Sociais da FIERGS, cuja idia principal transformar desperdcios gerados
pelos setores industrial, comercial e de servios em benefcio social.
156

materiais de construo em forma de cooperativas comunitrias ou vinculadas ao Estado,


com o objetivo de utilizar matria-prima e mo-de-obra local.

A autoconstruo, apoiada pelo governo, seria capaz de permitir a construo de casas


sensivelmente mais baratas que as produzidas pelos programas tradicionais de habitao
popular. Por outro lado se for ainda incentivada a participao dos beneficirios, junto as
equipes de assistncia tcnica, na idealizao de suas casas, permitiria uma apropriao do
espao interno mais condizente com os valores e necessidades das famlias de baixa renda
e, conseqentemente aumentaria o ndice de satisfao com a moradia.

6.3. SUGESTES

Todavia, o que se observa, ainda, que a retrica oficial continua a exaltar as qualidades
da autoconstruo como forma de enfrentar os problemas habitacionais da populao de
baixa renda, na prtica destina-se sempre uma quantia nfima de recursos para aplicao
nestes programas. Disto pode ser deduzido, que estas iniciativas possuem essencialmente
um papel simblico e ideolgico de dar uma resposta oficial a questo da habitao
popular. Todavia, apesar das debilidades de toda ordem e da retrica ideolgica que
normalmente permeiam estes programas, eles podem ser considerados como um passo a
frente em relao s favelas, cortios, alagados e determinados bairros clandestinos.

Como a construo popular segue sendo praticada com ou sem programas do gnero, a
formao de quadros permanentes locais para prestar esse tipo de assistncia tcnica uma
necessidade nas cidades brasileiras. O papel que se v na maioria das vezes sendo exercido
por organizaes no governamentais pode e deve ser incorporado aos governos locais,
com ou sem a colaborao dessas entidades.

A ttulo de sugesto para trabalhos posteriores, acredita-se que para a implementao deste
tipo de Programa, em nvel nacional, torna-se necessria adoo de um Sistema Nacional
de Assistncia Tcnica Autoconstruo e ao Mutiro, funcionando como uma
organizao, uma forma de trabalho cujos instrumentos e agentes institucionais foram
apresentados de forma esquemtica neste trabalho, (vide Quadro 5.6). Deve-se mostrar
157

qual seria e como seria, em detalhes o papel desempenhado, por cada componente e agente
institucional mostrado neste Sistema, bem como a forma, o detalhamento de cada
instrumento apresentado. Todavia espera-se que este Sistema funcione com eficcia nos
trs nveis, federal, estadual e local, e no repita o exemplo do extinto BNH, que segundo
comentrios da poca era um rgo que possua apenas a cabea, ou seja, o nvel federal,
pois suas delegacias regionais, eram meras encaminhadoras de papel.
158

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