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Cultura Documentos
de
Mestre
em
Servio
Social
sob
Comisso Julgadora:
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_______________________________
Agradecimentos
Prof Maria Lcia Carvalho da Silva, pela forma sincera e atenta com que sempre
esteve a orientar-me, mantendo acesa minha disposio investigativa.
Mrcia Accorsi, incentivadora da realizao deste trabalho, em muito contribuiu
com suas memrias, sugestes e ricas reflexes crticas.
Aos Professores Nabil Bonduki e Marta Campos, que participaram da banca de
qualificao, com importantes contribuies e sugestes.
Ao CNPq, pela bolsa recebida, que viabilizou meus estudos no Programa de
Estudos Ps-Graduados em Servio Social.
Aos amigos da Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo, em especial ao Pe.
Tico, Dito, Evaniza, Neto, Paulinho, Miguel, Leonardo, que no desistem de buscar
alternativas e solues para os problemas sociais.
s equipe da FASE-SP, e da Associao Brasileira de Ongs - ABONG, pela
compreenso ao meu necessrio afastamento do trabalho cotidiano e ao apoio
sistematizao desta experincia.
acolhida da amiga Lucero em Juque, refgio e aconchego, que me possibilitou
enfrentar e deslanchar a difcil tarefa de redao.
toda minha famlia, pelo incentivo ao meu crescimento pessoal e intelectual.
Ao companheiro e amigo Mauro, pelo afeto, carinho e presena.
RESUMO
ABSTRACT
The dissertation " National Fund of Popular Housing: historical mark of participation
of the Housing Movement Union of So Paulo", is a systematization of the
experience developed in the years 1990 to 1994, by urban social movements that
claim for housing policies in the presence of the Brazilian State.
The National Fund of Popular Housing was the first Project of Law of Popular
Initiative, after the Brazilian Constitution of 1988, sent to Brazilian Congress
contained a popular proposal to confront the housing problematic.Mobilized ample
sectors of the population, resulting a debate and negociation about different interests
and alternatives concerning housing policies with others society sectors, like civil
building undertakers, the Housing Companies, the Social Bank "Caixa Econmica
Federal (CEF)", as well with the governmental organisms.
The Study sought through historical approach to understand and analyse, the
meaning of the unique experience of initiative, elaboration and negociation of the
Project of Law by the urban social movement, in particular to Housing Movement
Union of So Paulo.
The research was based in all documental prodution elaborate to register and debate
of the proposal, and in testimony of the several actors involved.
The analysis of the datas, revealed that the popular participation is indispensable
element to building and consolidation of the democracy, in which the social
movements to be detach like political
NDICE
Introduo........................................................................................... ........ .......
Captulo I
Democratizao, Movimentos Sociais Urbanos e Polticas de Habitao ....
1. Breve retrospectiva do processo de democratizao brasileiro .......................
2. Movimentos Sociais Urbanos: sujeitos do processo de democratizao .........
3. Habitao e democratizao ............................................................................
3.1. Poltica governamental de habitao ....................................................
3.2. Reforma urbana ....................................................................................
Captulo II
Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo: sujeito de uma histria..
1. Um jeito prprio de se organizar: caractersticas singulares......................... .
1.1. Surgimento, organizao e bandeiras de luta...................................
2. Relaes polticas: convivncia e interlocuo com diferentes sujeitos
sociais ..................................................................................................................
2.1. Ongs e assessorias tcnicas ............................................................
2.2. Igreja e partidos polticos..................................................................
2.3. Outros movimentos sociais...............................................................
2.4. Criao da Unio Nacional por Moradia Popular - UNMP ................
2.5. Participao na Secretaria Latino Americana de
Vivienda Popular - SELVIP ......................................................................
3. Relaes com o Estado: estratgias para a conquista da habitao ...............
3.1. Ocupaes de terra ..........................................................................
3.2. Presso e negociao ......................................................................
3.3. Proposies para uma poltica habitacional......................................
Captulo III
Fundo Nacional de Moradia Popular - FNMP: proposta popular de
poltica habitacional...........................................................................................
1. Experincia dos mutires com autogesto em So Paulo: alicerce para a
proposta do FNMP .............................................................................................
2. Resgate da dinmica de formulao da proposta ............................ ...............
2.1. Primeiro encontro: proposta de criao do FNMP ............................
2.2. Segundo encontro: lanamento da campanha do FNMP .................
3. Processo de encaminhamento do FNMP ao Congresso Nacional
como 1 Projeto de Lei de Iniciativa Popular. ....................................... ...............
3.1. Campanha de coleta de assinaturas ................................................
3.2. Caravana de entrega do Projeto de Lei ao Congresso Nacional ......
4. Contedos do Projeto de Lei ............................................................ ...............
5. Debates e negociaes: criao do Frum Nacional de Habitao . ...............
6. Mudana dos Ventos: a experincia em questionamento.............. ...............
Consideraes Finais:
Analisando a trajetria e os significados da proposio do FNMP...............
Bibliografia ......................................................................................... ...............
Anexos ................................................................................................ ...............
1. Roteiro de entrevista ........................................................................ ...............
2. Mapa da cidade de So Paulo ......................................................... ...............
3. Documentos:
3.1. FNMP - coleta de assinaturas...........................................................
3.2. Projeto de Lei de Iniciativa Popular - n 2.710 de 1992. ...................
4. Destaques de jornais........................................................................ ...............
Introduo
a partir dessa experincia que surge o tema e objeto dessa pesquisa: a proposta
de criao de um Fundo Nacional de Moradia Popular - FNMP.
10
11
proposta foi negociada e assumida pelo conjunto dos movimentos sociais, pelas
assessorias tcnicas, Igreja Catlica, ONGs, sindicatos, etc.
naquele
momento
(1991-1994)
no
Congresso
Nacional.
Essas
12
13
Nos anexos desta dissertao, encontra-se uma figura da cidade de So Paulo com as divises
regionais, da Prefeitura Municipal de So Paulo e a indicao das cidades vizinhas.
14
15
- Pe. Antnio Luiz Marchioni, conhecido como Pe. Tico, proco da igreja So
Francisco, em Ermelino Matarazzo, regio leste de So Paulo, membro da Pastoral
da Moradia da Diocese de So Miguel Paulista.
Foi entrevistado o deputado federal Nilmrio Miranda, eleito pelo estado de Minas
Gerais, pelo Partido dos Trabalhadores - PT. Esse deputado foi o responsvel pelos
encaminhamentos no Congresso Nacional do Projeto de Lei do FNMP, assim como
pela criao do Frum Nacional da Habitao.
16
17
18
Captulo I
19
Esse captulo pretende colocar as bases das reflexes suscitadas pelo tema da
dissertao, em sua abrangncia histrica e seus contedos. Na aproximao inicial
ao objeto em estudo trs elementos referenciais o circunscreveram: o processo
brasileiro de democratizao e seus significados, os movimentos sociais enquanto
sujeitos coletivos desse processo, e as polticas de habitao popular dentre as
polticas pblicas.
Para o estudo da fase de redemocratizao brasileira consultamos alguns autores que recuperaram
a atuao dos movimentos sociais urbanos nos diversos momentos polticos do pas a partir da
dcada de 70, entre eles : BRANT, Vincius C. e SINGER, Paul (org). So Paulo: O Povo em
Movimento. Petrpolis. Editora Vozes. 1983; GOHN, Maria da Glria. Reivindicaes Populares
Urbanas. So Paulo, Cortez Editora, 1982; GOHN, Maria da Glria. Histria dos movimentos sociais
e lutas sociais: a Construo da Cidadania dos Brasileiros. So Paulo, Edies Loyola, 1995;
KOWARICK, Lcio. Espoliao Urbana. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1979; SADER, Eder. Quando
Novos Personagens Entram em Cena. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1988; FINEP - GAP. Habitao
Popular - Inventrio da Ao Governamental, Rio de Janeiro, FINEP/Projeto, 1983.
20
21
22
Alm das lutas urbanas por melhores condies de vida a sociedade civil se articula
em torno de temas como as condies de trabalho, a retomada dos sindicatos e a
anistia poltica aos presos e exilados polticos.
de caso do Movimento de Loteamentos Clandestinos da Zona Sul da Cidade de So Paulo. PUCSP, 1988.
23
Srgio Costa em seu artigo Esfera pblica, redescoberta da sociedade civil e movimentos sociais
no Brasil - uma abordagem tentativa. Novos Estudos Cebrap, n38, So Paulo, 1995, nos mostra
que o conceito de sociedade civil retomado em meados dos anos 70, na Polnia, com o surgimento
do Solidariedade e com a crise do socialismo real. A sociedade civil torna-se bandeira poltica dos
grupos dissidentes do Leste que reivindicam liberdade de imprensa, de associao e reunio,
participao no poder, pluralismo poltico e estado de direito, nos termos das democracias
capitalistas. No caso das democracias ocidentais a questo est ligada crise do Estado de BemEstar Social e falncia do Estado Keynesiano.
24
Entre as dissertaes de mestrado sobre o assunto, destacamos MELO, Sandra M. P. A lgica dos
saques no Brasil: uma aproximao interpretativa, PUC-SP,1990.
25
Nos anos de 1982 e 1983 foram criadas as duas principais centrais sindicais, a CGT
- Confederao Geral de trabalhadores - e a CUT - Central nica dos Trabalhadores
-, originrias dos CONCLATs - Conferncia Nacional das Classes Trabalhadoras -,
que nascem com as diferenas poltico-ideolgicas demarcadas entre um
sindicalismo moderado e o chamado novo sindicalismo combativo do ABC.
A conjuntura poltica a partir de 1982 foi marcada por intensas lutas democrticas.
Uma das maiores mobilizaes da histria do pas foi a campanha pelas Diretas
J, para presidente, em 1984. Foi a partir dela que se estabeleceu um calendrio de
lutas polticas que culminou com a Constituinte e as eleies presidenciais.
Em 1985, teve incio o primeiro governo civil aps 20 anos de ditadura militar. Com a
derrota da emenda Dante de Oliveira (que previa eleies diretas), atravs do
Colgio Eleitoral se elegeu a chapa Tancredo Neves/Jos Sarney. A Nova
Repblica, como foi batizado o governo Tancredo/Sarney, iniciou-se com tom de
esperanas e transformaes. A morte de Tancredo antes da sua posse comoveu o
pas e abortou as perspectivas de mudanas, j que Sarney durante o regime militar
pertencia a Aliana Renovadora Nacional - ARENA, partido da situao e
sustentao da ditadura.
26
Rolnik (1988) aponta que o maior impacto econmico desse perodo foi o Plano
Cruzado, que propunha uma forma heterodoxa de combate inflao e
recomposio do poder de compra dos assalariados. Com o congelamento dos
preos, o aumento do salrio mnimo, a frmula de reajuste automtico dos salrios,
atravs do chamado gatilho salarial, e um forte esquema de mdia, a popularidade
do governo atinge nveis altos. No entanto, em meados de 1986, o plano de
estabilizao econmica comeou a apresentar falhas e exigir do governo medidas
duras para determinados setores empresariais e agrcolas, que faziam parte do
pacto da Frente Liberal, e aes antipopulares, como o descongelamento dos
preos.
27
O final dos anos 80 foi marcado pelo estabelecimento de uma nova ordem jurdicoinstitucional e pelas eleies diretas presidenciais que elegeu Fernando Collor de
Collor venceu Lus Incio Lula da Silva nas eleies de 1989, com uma campanha
emocional e apelativa. Apresentou-se populao pobre como o salvador dos
"descamisados", prometendo levar o pas ao Primeiro Mundo com as bandeiras
neoliberais. Foram apenas 930 dias de mandato, sendo que as denncias de
corrupo, os desvios de recursos pblicos, a utilizao do aparelho estatal para fins
privados e o trfico de influncias levaram-no ao impeachment em 1992.
Snia M. Draibe, em seu artigo As polticas sociais e o neoliberalismo, Revista USP, n 17, 1992,
nos mostra que o neoliberalismo no constitui um corpo terico prprio, reproduzindo um conjunto de
conceitos hetergeneos do liberalismo e conservadorismo poltico e introduzindo novas formulaes
e propostas sobre a primazia do Mercado sobre o Estado.
29
30
2.
Movimentos
Sociais
Urbanos:
sujeitos
do
processo
de
democratizao
Na conjuntura dos anos 70 e incio dos anos 80, os movimentos sociais urbanos
foram reconhecidos como sujeitos8 coletivos do processo de democratizao, seja
por suas lutas especficas por melhores condies de vida e atendimento de suas
necessidades bsicas, seja pelo papel mobilizador de amplas parcelas da populao
nas manifestaes de massa de resistncia e enfrentamento ao regime militar.
Luiz Eduardo W. Wanderley no artigo Os sujeitos sociais em questo, Revista Servio Social e
Sociedade, n 40, So Paulo, Cortez Editora, 1992, faz distino entre atores e sujeitos: o sujeito
seria aquele que faz a ao, que a dirige, e o ator aquele que representa um papel determinado.
9
No XIX Encontro Anual da Anpocs (1995), no GT Cidadania, Conflitos e Transformaes Urbanas,
realizado na cidade de Caxamb - MG, Maria da Glria Gohn apresentou o texto Movimentos, ONGs
e lutas sociais no Brasil dos anos 90, onde se encontra uma recuperao do conceito de
Movimentos Sociais na produo sociolgica europia e brasileira. Nesta mesma linha, mas
focalizando o tema em torno da questo urbana, ver o trabalho elaborado por SILVA, Ana Amlia Democracia e Cidades - O caminho das mltiplas temticas e desafios da cidadania, texto
apresentado no Seminrio La Investigacin Urbana en Uruguay, promovido pelo CIEDUR,
maro/92.
31
10
Ver BORJA, J. Movimientos Sociales Urbanos. Buenos Aires. Ed. SIAP.1975; CASTELLS, M.
Movimientos Sociales Urbanos. Ed. Siglo XXI. Madri.1973; LOJKINE, J. O Estado Capitalista e a
32
Segundo Coelho (1993), a nova matriz terica que se ope leitura economicista e
determinista dos movimentos sociais e dos processos de transformao social,
prope a relao entre as determinaes estruturais do atual processo de
acumulao capitalista com as formas espaciais de socializao e apropriao do
urbano. Para Lefevre (1969), a dimenso territorial do conflito social passa a
sobressair enquanto expresso material das relaes sociais, e assim, se articulam
a especificidade do conflito urbano e a cultura poltica com a lgica capitalista de
produo da cidade.
11
Entre eles: BRANT, Vincius C. e SINGER, Paul (org.). So Paulo: O Povo em Movimento.
Petrpolis, Editora Vozes. 1983; GOHN, Maria da Glria. Reivindicaes Populares Urbanas. So
Paulo, Cortez Editora, 1982; GOHN, Maria da Glria. Histria dos movimentos sociaise lutas sociais:
a Construo da Cidadania dos Brasileiros. So Paulo, Edies Loyola, 1995; TELLES, Vera da S.
Anos 70: experincia, prticas e espaos polticos. In As Lutas Sociais e a Cidade. So Paulo, Paz e
Terra/UNRISD, 1988.
34
do
oramento
municipal,
chamado
de
oramento-participativo,
Com os anos 90, um novo cenrio se coloca para os movimentos sociais. Segundo
Gohn (1995:15) a agenda poltica das elites dominantes se modifica em funo de
problemas internos e das alteraes que a globalizao e as novas polticas
internacionais passam a impor ao mundo capitalista. Os recm criados canais de
participao, conquista dos movimentos sociais, passam a ser absorvidos como
estratgia poltica dos diferentes governos, como espaos de polticas de parcerias
com o poder pblico. Esses novos espaos de interao entre o governo e a
populao tem gerado aes polticas novas e uma redefinio sobre as esferas
pblica e privada.
35
36
37
3. Habitao e democratizao
dos
cidados
melhoria
de
Hoje o Brasil um pas urbano. A populao que mora nas cidades trs vezes
maior que a populao rural. O Censo 9112revela que 75,47% da populao vivem
nas reas urbanas e apenas 24,53% habitam as zonas rurais.
38
A partir dos anos 80, com a crise econmica, observamos alteraes nesse quadro.
Temos o recrudescimento da pobreza nos centros urbanos, a periferizao se
mantm, mas o processo migratrio comea a diminuir. Os dados do Censo 91
revelam que h um enfraquecimento da concentrao urbana nas grandes cidades e
da metropolizao, a partir do enxugamento das empresas e da disperso de plos
industriais.
Apesar disso, a situao social dos principais centros urbanos no chega a ter
alteraes significativas. O contraste entre os bairros nobres e as periferias pobres
se mantm, e a cada dia est mais marcado pela proliferao de guetos urbanos,
12
40
41
42
Esse estilo autoritrio de fazer poltica habitacional vetou qualquer participao das
comunidades para quem eram construdas as casas e, muitas vezes, at dos
governos locais. Tambm no levou em conta questes fundamentais como a
Las Polticas de Vivenda en Brasil- 1976/1994. In Hacia Habitat II: El Rol Asignado a la Participacion
43
proximidade do local de moradia com o local de trabalho, o que tem reflexos no alto
custo social e econmico para as comunidades e cidades, gerando o isolamento e
segregao dos conjuntos populares.
A poltica do BNH acabou por encarecer o custo das terras urbanas, incentivando a
especulao imobiliria e produzindo cada vez mais uma cidade totalmente
margem do mercado.
Segundo Bolaffi (1989) enquanto durou o milagre, o BNH estava em boa situao
financeira, tendo contratado 3.726.620 financiamentos habitacionais, dos quais 1/4,
e menos de 12% dos recursos, foram destinados favor de interesse social.
somente nos ltimos anos de vida do BNH, em plena falncia de sua estrutura
financeira, quando j se observava polticas municipais e estaduais de urbanizao
de favelas e a interveno governamental na autoconstruo e mutiro, que so
lanados programas federais que possibilitam investimentos em urbanizao de
assentamentos populares. o caso do PROMORAR, que originalmente deveria
erradicar favelas, e do programa JOO DE BARRO, que apoiava a autoconstruo e
o mutiro.
46
47
como
uso
socialmente
justo
da
habitao
controle
dos
49
Ainda segundo Rolnik, do embate dessas diversas posies resultou que a Carta
Constitucional foi incorporada algumas demandas populares na atual lgica do
sistema urbanstico, reforando o papel do Estado e de suas diferentes instncias,
na conduo da poltica urbana. Nesse sentido, no captulo Da Poltica Urbana, da
Constituio Brasileira, apenas dois artigos foram includos, e mesmo assim, ainda
dependem de regulamentao legislativa. Essa situao foi reafirmada na entrevista
com Adail R. de Carvalho:
da
questo
do
especulao
IPTU
imobiliria,
progressivo,
como
utilizao
14
51
O processo histrico brasileiro est, ainda, muito longe de contemplar tais aspectos.
Da transio poltica iniciada em 1974 Constituio de 1988 e eleio
presidencial em 1989, muitos passos foram dados no sentido da conquista e
consolidao dos instrumentos democrticos. Novas relaes se estabelecem entre
os sujeitos da sociedade civil e desses com o Estado, especialmente regionalmente,
onde se observa vrias experincias inovadoras de implantao de polticas pblicas
com participao da sociedade. Todavia, mantm-se uma cultura autoritria que
exclui o cidado das decises e da vida poltica do pas.
52
A anlise dos movimentos sociais urbanos e das polticas de habitao revela como
tal cultura ainda se faz presente na vida poltica do pas. Os recursos pblicos so
administrados de acordo com interesses privados, as polticas sociais, os programas
e projetos so estabelecidos, via de regra, sem a participao dos beneficirios e
dos diversos setores sociais. Em geral, no processo decisrio sobre as poltica
pblicas no est contemplada a participao da populao.
53
CAPTULO II
54
Com uma forte presena da Igreja progressista, atravs das Pastorais Sociais
(sade, moradia, etc.), que trabalhavam cotidianamente na conscientizao e
organizao popular, desenvolveu-se um processo crescente de aglutinao de
pessoas e grupos dos chamados sem casa nesta regio.
15
56
Uma histria no se faz sem nomes; assim, quando se fala da Unio, inevitvel o
destaque de personalidades, protagonistas em todo o processo: desde a sua criao
ao seu desenvolvimento. Mesmo que afastados, num perodo ou outro, elas
continuam tendo uma ascendncia marcante na forma de se fazer o movimento
social, influindo nos prprios rumos da organizao.
57
dentro
dos
acompanhamento
movimentos
sistemtico
sociais,
das
com
questes
legitimidade
locais,
como
construda
as
no
ocupaes,
A credibilidade da UMM-SP foi sendo construda a partir de sua trajetria nas lutas e
mobilizaes em torno do direito moradia. Durante os 10 anos de existncia, tem
se caracterizado pela utilizao de instrumentos de ao direta, como as ocupaes
de terras, manifestaes, passeatas, ocupaes de prdios pblicos, e pela
negociao, com os diferentes governos, do atendimento de suas necessidades e
reivindicaes, com expressiva capacidade de presso.
ao
mesmo
tempo
no
58
59
Encontro Estadual de Moradia: realizado uma vez ao ano, discute temas gerais
de conjuntura, decide os encaminhamentos das lutas gerais; e define ou altera a
estrutura de organizao do movimento social. Os encontros estaduais so muito
representativos dos diversos grupos e movimentos sociais de moradia vinculados
UMM-SP, onde os diversos grupos e associaes se fazem presentes.
60
vo
crescer
dentro
desse
61
62
do
mutiro
assumiram
tarefas,
63
no
tiveram
uma
formao
mais
da
experincia
de
organizao
reivindicao,
combinando
64
16
Silvio Caccia Bava, em artigo para o Boletim E Agora?, definiu a UMM-SP como um movimento de
resultados. Na poca, causou uma enorme polmica pela identificao com a c,oncepo de
sindicalismo de resultados, de Lus Antonio Medeiros, da Fora Sindical. Posteriormente a UMM-SP
assimilou a idia como positiva.
65
66
Tais pontos resumem os principais eixos em torno dos quais transitam as propostas
especficas da UMM-SP, que assumem detalhamentos e formas diversas, conforme
as demandas especficas locais e a negociao com o poder pblico. Mais
amplamente, podemos dizer que a prioridade tem sido as propostas de polticas
autogestionrias, como o mutiro, e a defesa da participao popular na definio,
controle e execuo das polticas pblicas de habitao.
67
68
Esses sujeitos so muito diferentes entre si, pela sua origem, trajetria e objetivos
especficos, mas tm em comum o compromisso com o fortalecimento da UMM-SP,
e com os princpios gerais de construo de um movimento autnomo, de massas e
com propostas alternativas poltica oficial de habitao.
Consideramos bastante polmico esse conceito: se, por um lado, ajuda a pensar e a
entender o conjunto de organizaes e iniciativas privadas que visam produo de
bens e servios pblicos17, por outro, o Terceiro Setor envolve a ao de campos
diversos e muitas vezes antagnicos, como a filantropia, a ao caritativa, os
movimentos sociais, os trabalhos educativos para a cidadania, e at a cooperao
internacional.
17
FERNANDES, Rubem Csar, in Privado porm Pblico: O Terceiro Setor na Amrica Latina,
Relume Dumar, RJ, 1994.
69
Segundo Ilse Scherer-Warren (1994), a partir da ECO-92 que o termo ONG tornase popular no Brasil. Sua origem advm das agncias de financiamento internacional
do Primeiro Mundo, para designar, nos pases em desenvolvimento, as instituies
responsveis pela implementao de projetos de apoio s organizaes de base.
Ilse Scherer-Warren (1994) aponta que esse tipo de ONG, afinadas com os
propsitos e dinmica dos movimentos sociais, que tm um projeto poltico de
fortalecimento da sociedade civil, de defesa dos direitos sociais, pela eliminao das
diferenas sociais e discriminaes e de respeito ao meio ambiente, tm procurado
demarcar um determinado campo na sociedade.
Na entrevistas dessa pesquisa aparece o reconhecimento de sua presena e
atuao:
...eu acho fundamental nesse processo a
presena dos tcnicos que assessoraram
muito
prximo
que
entenderam
movimento
de
competncia....
massa,...
A
gente
associado
teve
apoio
71
72
1994.)
73
Muitas das lideranas formadas nos trabalhos pastorais tendem a assumir posies
de comando nos movimentos locais e na coordenao da UMM-SP, assim como
vrios padres esto engajados nos movimentos de moradia, como o caso de Pe.
Tico e Pe. Guilherme Reinhard, atual coordenador da Pastoral da Moradia da
Arquidiocese de So Paulo. O apoio da Igreja progressista aos movimentos de base
faz parte da prpria histria e trajetria dos movimentos sociais de So Paulo.
74
Por sua caracterstica pragmtica, que busca vitrias e resultados concretos atravs
da articulao de aes diretas de confrontao, com a negociao com os diversos
governos, independente da orientao partidria, a UMM-SP tem recebido crticas,
especialmente dos setores da direo do PT e de suas correntes majoritrias.
criticado por no priorizar temas de interveno geral, como a reforma urbana,
reforma constitucional, etc.
75
76
77
Movimento Nacional de Lutas por Moradia - MNLM. com esse ltimo que a UMMSP tem enfrentado as maiores dificuldades de relacionamento, atritos, e disputas.
Apesar de as diferenas no fazerem parte do escopo deste trabalho, entendemos
que merecem algumas consideraes, porque interferiro nas lutas pelo FNMP. Nos
limitaremos a pontuar as principais convergncias e divergncias entre os dois
movimentos de moradia.
78
79
com
as
propostas
forma
de
organizao
da
UMM-SP,
Do documento Relatrio do Encontro da Unio Nacional por Moradia Popular Ipatinga/MG, 01 03/12/95, extramos seus objetivos e princpios gerais:
neo-liberalismo
as
polticas
80
O documento mostra como a UNMP reflete o pensamento e as propostas da UMMSP. Entre elas, ressaltam-se a defesa do movimento de base, autnomo e
apartidrio, com democracia interna, a luta por moradia digna, seja pela via da luta
institucional ou das aes diretas, e as propostas de participao popular,
autogesto e controle social das polticas e recursos pblicos.
81
82
83
84
movimentos
de
moradia,
os
fruns
internacionais,
representam
85
de
estratgias
mediante
as
quais
se
produzem
reproduzem
86
87
88
Entre os ano de 1984 e 1987 ocorreram 250 ocupaes de rea na zona leste,
envolvendo 20.000 famlias18, a maior parte delas conduzidas pelo florescente
movimento dos "Sem Terra", que a partir do trabalho pastoral de cadastramento de
famlias organizava grupos de discusso e de presso sobre os rgos pblicos.
Alm da atuao da Igreja, configura-se a ao de grupos militantes ligados ao
PCdoB que historicamente atuam em bairros da zona leste.
18
Este dado foi apresentado por Dalcides Neto, no debate realizado pelo Ncleo de Estudos e Pesq.
sobre Movimentos Sociais, do Programa de Ps-Graduao em Servio Social, PUC/SP, outubro,
1994.
89
90
A conjuntura da segunda metade dos anos 80 acena uma nova relao entre o
Estado e a Sociedade Civil. Se, de um lado, observa-se o agravamento das
condies de vida na cidade, com desemprego, inflao, etc., de outro, estamos em
pleno processo de democratizao brasileiro, com a realizao de eleies
municipais e estaduais, e o incio dos debates para elaborao da nova Carta
Constitucional.
Alguns governos propiciam o dilogo, outros fecham as portas a ele, o que fora a
UMM-SP a ter estratgias radicais, como as ocupaes de terra. o que vamos
observar durante esses anos: negociao com os governos, mas as ocupaes de
terra no param, diminuem de intensidade mas so retomadas sempre que a UMMSP no encontra outra alternativa junto aos poderes pblicos.
91
O governo Fleury (1991-1994) inicia-se num clima de presso popular muito forte. J
no ms de maio de 1991, a UMM-SP realiza uma caravana ao Palcio dos
19
Essas informaes esto contidas em TIJIWA. Maria A. Uma Histria em Movimento. In Direito
Moradia: uma contribuio para o debate. So Paulo. FASE-SP. UMM-SP. Edies Paulinas, 1992.
92
20
Quando
Caravana
em
at
1988
organizamos
Braslia
ramos
primeira
poucos,
mas
94
95
96
97
Quer
dizer,
ter
uma
autonomia
da
ter
periodicamente
informao...
98
99
CAPTULO III
100
Como j vimos, as ocupaes de terra, ocorridas no incio dos anos 80, foram
responsveis por uma enorme presso sobre os governos locais. Alm das
respostas repressivas, como os despejos com muita violncia policial, ocorreram
tambm respostas positivas como os primeiros mutires habitacionais.
101
Vila Nova Cachoeirinha, Vila Arco ris, Parque Fernanda, Graja, Colgio Adventista
so algumas reas localizadas em bairros perifricos de So Paulo, que na primeira
metade da dcada de 80 foram palco de intervenes do poder pblico e das
associaes de moradores para a construo de moradias atravs de ajuda mtua e
autogesto. Implantou-se, ainda, na cidade de So Bernardo do Campo, o projeto da
Associao Comunitria de So Bernardo do Campo, oriundo do Fundo de Greve
dos Metalrgicos, que negociou junto ao governo de Estado os recursos para a
construo de 50 moradias.
Dois conceitos operacionais, adotados por esse movimento social, so bsicos para
compreendermos o significado da proposta: a autogesto e a ajuda mtua.
102
Para seus defensores, como Bonduki (1992), o raciocnio de explorao da mo-deobra incorreto, pois considera que todo o trabalho investido reverte ao futuro
proprietrio. Esse valor incorporado moradia, sendo superior ao que seria ganho
no mercado de trabalho. Segundo Ronconi (1993) o valor do trabalho incorporado
obra corresponde a 30% do valor total da edificao da unidade, mas aponta que
deve ser contabilizado tambm o valor da administrao do mutiro, exercida
diretamente pela associao ou cooperativa.
103
104
populao
tem
em
mos
105
As casas podiam ser de at 60 metros quadrados, e foi possvel observar que, pelo
fato de cada associao ter autonomia para contratar a sua assessoria tcnica, a
qual discutia todos os detalhes com a comunidade, os projetos arquitetnicos foram
diversificados, respeitando as condies ambientais, rompendo com o padro
tradicional dos conjuntos habitacionais, onde todos os conjuntos so iguais, no
importando as caractersticas da populao, do terreno, clima, etc.
21
Sobre esse assunto ver ALMEIDA, Marco A. e MUOUAH, Paulo S. Mutiro e autogesto em So
Paulo: uma experincia de construo de casas populares. Plis. So Paulo. 1991.
106
107
109
110
Segundo a autora, o termo democracia direta provoca alguns equvocos, seja pela
sua carga histrica, seja pela polmica conceitual. No caso brasileiro, ela adota o
termo democracia semi-direta no sentido de complementaridade entre representao
tradicional (eleio do executivo e legislativo), e formas de participao direta
(votao em questes de interesse pblico), que propicia equilbrio entre a
representao e a soberania popular, estando as autoridades sujeitas ao controle
popular.
A idia inicial foi lanada pelo Pe. Tico na Caravana de 1989, preocupado em
manter viva a mobilizao em torno da questo da moradia. Essa uma
caracterstica da liderana da Igreja reconhecida por todos os movimentos sociais de
base: lanar propostas de lutas que mantenham acesa a mobilizao popular. No
caso, Pe. Tico j pensava que a campanha de coleta de um milho de assinaturas
seria um excelente instrumento de mobilizao. Todavia, nesse momento no se
tinha ainda o contedo da proposta, apenas uma palavra de ordem.
111
Outro aspecto que influenciou Pe. Tico foi o contato na regio leste com o
movimento de sade, e a conquista do Sistema nico de Sade - SUS, conforme
suas prprias palavras:
... ns somos inspirados pelo movimento de
sade.... ele deu esse salto com o SUS... foi toda
uma luta que o movimento popular de sade
desencadeou,
que
conseguiu
uma
legislao
112
de
fatores,
que
eram
no
mais
como
113
22
114
dar
subsdio.
um
grande
engano...(Pessina, maio/1996)
Alm dessa questo foram debatidas propostas e sugestes sobre a origem dos
recursos que no eram necessariamente antagnicas ou excludentes. Entre elas,
temos a de incluso de percentuais do oramento federal; de recursos do nopagamento da dvida externa, sendo que alguns defendiam a converso e outros a
suspenso do pagamento da dvida externa; porcentagem do FINSOCIAL; imposto
de renda das pessoas jurdicas, como o desconto de 0,5% a 1%, taxao dos
contratos de empresas que realizam servios e obras pblicas; taxao dos
consrcios; 20% das loterias federais; porcentagem dos fundos de penso, imposto
de grandes fortunas e tambm financiamentos internacionais. Essas propostas
115
Nesse
encontro
foram
apresentadas
propostas
que
incluam
Sindicais;
representantes
da
Secretaria
Nacional
de
Habitao;
116
Esse primeiro Encontro foi responsvel pelo comeo das discusses, tornando
pblico o debate, para alm dos limites da UMM-SP. Os vrios grupos,
comunidades, movimentos sociais iniciaram o estudo de cada um desses aspectos e
encaminhavam propostas para o comit responsvel pela sua sistematizao. Foi
estabelecida a data de 4 de maio de 1991, para o recebimento das propostas, mas o
prazo foi prorrogado at o encontro seguinte.
A partir de ento o processo foi marcado por uma significativa participao dos
movimentos locais e setores tcnicos nas discusses sobre seu contedo, na
elaborao de textos e subsdios, na divulgao do projeto, na organizao de
cursos, plenrias e encontros, alm de ser pautado sistematicamente em todas as
reunies semanais da coordenao da UMM-SP e plenrias mensais.
A fala de Evaniza Lopes Rodrigues, liderana da Leste I, mostra como foi rico o
debate nas bases do movimento:
117
habitacional
que
contemplasse
os
118
O momento foi importante por ter sido possvel deliberar os principais pontos que
estariam contidos no Projeto de Lei e por desencadear oficialmente o processo de
coleta de assinaturas, que j estava ocorrendo nos bairros de So Paulo. Alm disto,
foi nesse encontro que comeou a articulao do Comit Nacional Pr-Fundo
Nacional de Moradia Popular.
119
questo
urbana.
Mas,
havia
que
era
uma
oportunidade
at
de
120
Urbana,
porm,
um
potencializador
da
121
Evaniza Lopes Rodrigues conta como foi organizada a coleta de assinaturas nos
grupos de base:
122
de
fato,
se
conseguiu
as
assinaturas...
(Jan./1996)
123
uma
riqueza
extraordinria...
(Pe.
Tico,
fev./1996)
Esse trabalho contou com um aliado: o jornal Notcias Populares, conhecido por ter
um pblico popular, comprou a idia e passou a noticiar diariamente, passo a
passo, a campanha, encontros e eventos promovidos pela UMM-SP.
124
125
proposta
para
isso...
(Paulo
Conforto,
maio/1996)
126
estimular
formas
mais
participativas
de
organizao social...
... o projeto recm apresentado ao Congresso
simboliza, assim, a estria de uma prtica poltica
que, pelo seu potencial catalisador de avanos
sociais, s pode contribuir para o fortalecimento do
regime democrtico no pas. Que o exemplo seja
seguido.
127
Foi uma viagem longa e cansativa, mais de 15 horas para aqueles que saram de
So Paulo com destino Braslia, em nibus alugados com recursos arrecadados
durante meses entre os participantes de cada movimento de base, atravs de
vaquinhas, rifas, festas, bingos, sorteios. Ao mesmo tempo a viagem foi permeada
de emoes, com brincadeiras, cantorias, encontros e namoros.
Na noite de vspera entrega das assinaturas, foi feita uma assemblia para
organizar o ato de entrega e demais audincias. As disputas entre o MNLM e a
UMM-SP vieram tona pela coordenao poltica do ato, quando se concluiu a
contagem das assinaturas e verificou-se que o maior nmero de assinaturas era de
So Paulo. Mais uma vez acirrou-se o clima de disputa e de divergncias polticas.
128
So Paulo, Piau, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e Santa Catarina foram os
estados responsveis pelo quorum mnimo exigido por lei de 5 estados. Entretanto,
18 estados participaram do processo de coleta - So Paulo, Paran, Santa Catarina,
Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Rondnia, Maranho, Par,
Piau, Paraba, Pernambuco, Cear, Bahia, Minas Gerais, Esprito Santo, Gois e
Distrito Federal - que at aquela data atingiram aproximadamente o nmero de 830
a 850 mil assinaturas; nmero estimado, pois a contagem foi feita manualmente, e
muitas folhas no estavam completas.
Na viso de Miguel Reis Afonso, a quantidade de assinaturas exigida por lei deveria
ser revista.
... um absurdo, um milho de assinaturas para
apresentar um projeto, nenhum outro grupo no
Brasil at hoje apresentou... A Bandeirantes
comeou um abaixo-assinado para acabar com a
Voz do Brasil. Ela conseguiu, depois de um ms,
vinte mil assinaturas. Ns conseguimos cerca de
seiscentas mil assinaturas em cinco meses. S So
Paulo. Ento, era cerca de cem mil por ms...
(Abr./1996)
129
130
prioridade de atendimento:
O projeto estipulou que fossem atendidos aqueles com renda igual ou inferior a 10
salrios mnimos, moradores em precrias condies de habitabilidade, como
favelas, cortios, palafitas, reas de risco, etc. Muitos discordaram achando que o
teto era muito alto (especialmente a base mais pobre dos movimentos sociais e das
regies mais carentes do pas que entendiam que a prioridade seria at 5 salrios
mnimos). Outros criticavam, dizendo que o teto era baixo para regies
metropolitanas, e que com sua limitao no se estabeleceria um novo sistema
financeiro de habitao no pas.
131
reconhecimento
das
associaes
de
moradores
cooperativas
132
133
134
ou nacionais;
- convnios de financiamentos de organismos internacionais;
- 60% dos recursos do FGTS, cuja aplicao seguiria as normas estabelecidas pelo
Conselho Curador do FGTS;
- 20% da receita bruta de loterias;
- contribuies dedutveis da declarao de Imposto de Renda das pessoas fsicas e
jurdicas, at o limite de 1%, como incentivo fiscal.
135
Percebe-se que essa composio tem uma formulao que favorece os movimentos
de moradia, excluindo setores importantes da rea de habitao como as
prefeituras, governos estaduais, COHABs, empresrios da construo civil, etc.
Reflete o estgio poltico do movimento social, em um determinado momento, que
vm com uma herana da desconfiana e descrdito no Estado e na iniciativa
privada.
136
137
138
A partir de fevereiro de 1993, o Frum ganhou uma importncia pelo seu grau de
representatividade. Foram quatro meses de reunies, duas vezes por ms em
Braslia, com discusses intensas, entre os representantes dos quatro setores.
Pelos secretrios estaduais destacava-se a atuao de membros da diretoria da
Secretaria Estadual de Habitao de So Paulo, a CEF com representantes de nvel
tcnico, e a CBIC se fez presente apresentando propostas e intervindo ativamente
no debate.
Os movimentos de moradia mantinham seu frum prprio, o Comit Nacional PrFundo, integrado basicamente pela Unio, pela Central de Movimentos Populares,
MNLM, CONAM e a CUT. Todos esses segmentos faziam-se representar no Frum
Nacional de Habitao. A UMM-SP delegou a responsabilidade Paulo Conforto, na
poca seu coordenador, e ao assessor Leonardo Pessina.
139
Um primeiro problema a ser enfrentado foi o limite constitucional, que determina que
um projeto legislativo no pode vincular receita/despesa, alm das reas da sade e
educao, que j esto consagradas na Constituinte. A iniciativa de criao de
fundos, ou de onerar o oramento, do poder Executivo, no do Legislativo. Outro
problema que limitava o projeto era a da definio, tambm constitucional, de que
s o Executivo pode propor a criao de rgos, como, por exemplo, o Conselho
Nacional de Moradia. A sada foi elaborar um projeto de lei que, mantendo os
contedos da proposta popular, autorizava a criao, por parte do executivo, de um
determinado rgo, no caso o Conselho Nacional de Moradia.
com esse documento que o Projeto do FNMP evolui para uma proposta de
reformulao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. Ainda com
limites, na medida em que no trata do sistema financeiro habitacional na sua
globalidade, mas somente dos aspectos referentes aos programas de interesse
social. A proposta foi considerada um avano pelos diversos setores sociais, um
aperfeioamento do Projeto do FNMP.
140
141
por
voc
estar
junto
com
os
setores
que
participavam
da
poltica
23
GRAMSCI desenvolveu a concepo de Estado Ampliado: ...por Estado deve-se entender, alm do
aparelho governamental, tambm o aparelho privado de hegemonia ou sociedade civil...na noo de
Estado entram elementos que tambm so comuns noo de sociedade civil... neste sentido,
poder-se-ia dizer que o Estado = sociedade poltica + sociedade civil, isto hegemonia revestida de
coero. Ver: GRAMSCI, Antonio. Obras Escolhidas. So Paulo. Martins Fontes. 1978.
142
no
nosso
pas,
tem
espao
para
sendo
discutido...(Nilmrio
Miranda,
nov./1995)
144
A expectativa era que esse relatrio produzido pelo relator da Comisso especial
de Habitao, passasse por um processo de negociao poltica e que fosse
enviado para ao plenrio. Tal no ocorre durante todo o ano de 1994, ano de
calendrio eleitoral e de provveis mudanas na composio do parlamento, o que
encerra os trabalhos da Comisso Especial da Habitao.
145
Segundo o deputado Nilmrio Miranda o recado de FHC com esse veto foi o
seguinte:
... poltica pblica, isso o executivo quem faz, e
no abre mo, ou seja, o legislativo no se meta
nisso. Ento, moradia, desenvolvimento urbano,
saneamento, isso do governo... (Nov./1995)
Mas parece que a deciso do presidente FHC vai alm da viso de que poltica
pblica quem faz o Executivo. Em maro de 1995, a UMM-SP participa da
Caravana Braslia promovida pela Central de Movimentos Populares, e, em
audincia com o ministro do Planejamento, Jos Serra, fica claro que o governo
contrrio constituio de fundos que vinculem verbas do oramento federal.
Desse momento em diante uma nova conjuntura se inicia, com outras prioridades,
como a reforma tributria e a reforma da previdncia social. Conjuntura desfavorvel
tramitao e aprovao seja do Projeto de Iniciativa Popular, seja do Relatrio do
deputado Hlio Rosas.
147
A estratgia adotada pelo governo federal para a rea habitacional tem sido a de
propor uma srie de programas de aplicao dos recursos do FGTS, sem alterar as
regras do sistema financeiro habitacional e por serem apenas recursos do FGTS,
no est previsto qualquer tipo de subsdio a programas voltados para segmentos de
baixa renda.
148
149
... um mecanismo desse de democracia semidireta fica mesmo esvaziado. um total descaso,
porque um milho de assinaturas muita coisa...
um mecanismo que no est sendo respeitado...
Agora, pra qu esses mecanismos ento ? O que
150
nenhuma
parlamento
grande
depois
fora
veio
dentro
do
campanha
151
fisiolgica...
Depois
ele
poderia
ser
...
faltou
apoio,
dinheiro,
recurso,
nesse
152
organizao
popular...
voc
construiu
153
154
O tratamento das questes no nvel local e regional, sem dvida, um caminho que
j vem sendo visualizado desde meados da dcada de 80, por permitir a
participao e fiscalizao mais diretas da populao. Mas pressupe que o governo
federal descentralize efetivamente a gesto e os recursos, ficando com as
responsabilidades normativas.
155
CONSIDERAES FINAIS
156
157
Dessa forma, a relao com a esfera pblica deixa de ser pensada entre a oposio
Estado e movimentos sociais, ou a dicotomia cooptao - autonomia, para se
158
Junto com isso, o projeto inova quando prev a abertura para uma multiplicidade de
alternativas de programas, e no apenas os tradicionais conjuntos habitacionais. De
acordo com a situao, com as condies ambientais e tambm com a opo dos
futuros moradores, se estabeleceria a melhor soluo habitacional. Esse o
caminho para romper a guetificao dos assentamentos populares.
159
160
161
162
BIBLIOGRAFIA
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DOCUMENTOS CONSULTADOS
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179
ANEXOS
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Roteiro de Entrevistas
1- Identificao do entrevistado:
-nome, atividade profissional, insero no movimento de moradia, participao
no processo do FNMP.
- qual sua participao na luta pelo FNMP?
2- Como surgiu a idia de criar um FNMP?
3- Conte um pouco deste processo:
- anterior campanha de assinaturas:
as reunies de elaborao, as discusses no movimento de moradia, com
especialistas, a formatao e aprovao da proposta, as negociaes com
outros movimentos de moradia, Igreja, partidos polticos, etc.
- a campanha de assinaturas:
a organizao, os comits, a infra-estrutura, os apoios, a imprensa, as
negociaes com outros movimentos sociais e entidades.
- a caravana de entrega das assinaturas:
a organizao, a viagem, as audincias, a infra-estrutura, as divergncias
com os outros movimentos sociais, o relacionamento com a imprensa e
parlamentares, as negociaes.
- o processo desencadeado aps a entrega das assinaturas:
os comits, as audincias, negociaes, disputas, o Frum Nacional de
Habitao, o processo institucional, a Comisso Especial de Habitao, as
caravanas seguintes, situao atual de tramitao do projeto.
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