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ROSANGELA DIAS OLIVEIRA DA PAZ

FUNDO NACIONAL DE MORADIA POPULAR:


Marco Histrico de Participao da
Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo
Mestrado - Servio Social

Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo


1996

ROSANGELA DIAS OLIVEIRA DA PAZ

FUNDO NACIONAL DE MORADIA POPULAR:


MARCO HISTRICO DE PARTICIPAO DA
UNIO DOS MOVIMENTOS DE MORADIA DE SO PAULO

Dissertao apresentada Banca Examinadora


da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo, como exigncia parcial para obteno do
grau

de

Mestre

em

Servio

Social

sob

orientao da Prof Dra. Maria Lcia Carvalho


da Silva.

Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo


1996

Comisso Julgadora:
_______________________________
_______________________________
_______________________________

Agradecimentos

Prof Maria Lcia Carvalho da Silva, pela forma sincera e atenta com que sempre
esteve a orientar-me, mantendo acesa minha disposio investigativa.
Mrcia Accorsi, incentivadora da realizao deste trabalho, em muito contribuiu
com suas memrias, sugestes e ricas reflexes crticas.
Aos Professores Nabil Bonduki e Marta Campos, que participaram da banca de
qualificao, com importantes contribuies e sugestes.
Ao CNPq, pela bolsa recebida, que viabilizou meus estudos no Programa de
Estudos Ps-Graduados em Servio Social.
Aos amigos da Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo, em especial ao Pe.
Tico, Dito, Evaniza, Neto, Paulinho, Miguel, Leonardo, que no desistem de buscar
alternativas e solues para os problemas sociais.
s equipe da FASE-SP, e da Associao Brasileira de Ongs - ABONG, pela
compreenso ao meu necessrio afastamento do trabalho cotidiano e ao apoio
sistematizao desta experincia.
acolhida da amiga Lucero em Juque, refgio e aconchego, que me possibilitou
enfrentar e deslanchar a difcil tarefa de redao.
toda minha famlia, pelo incentivo ao meu crescimento pessoal e intelectual.
Ao companheiro e amigo Mauro, pelo afeto, carinho e presena.

RESUMO

A dissertao Fundo Nacional de Moradia Popular: marco histrico de


participao da Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo apresenta-se
como uma sistematizao da experincia desenvolvida nos anos de 1990 a 1994,
pelos movimentos sociais urbanos que reivindicam polticas de habitao junto ao
Estado.
O Fundo Nacional de Moradia Popular foi o primeiro Projeto de Lei de Iniciativa
Popular, aps a Constituio de 1988, encaminhado ao Congresso Nacional
contendo uma proposta popular de enfrentamento problemtica habitacional.
Mobilizou amplas parcelas da populao, desencadeando um debate e negociao
sobre os diversos interesses e alternativas referentes uma poltica habitacional
para o pas com outros setores da sociedade, como os representantes de
empresrios da construo civil, as Companhias de Habitao - Cohabs, a Caixa
Econmica Federal - CEF, e tambm com os rgos governamentais.
O estudo procurou atravs de uma abordagem histrica compreender e analisar os
significados da experincia mpar de formulao, apresentao e negociao do
Projeto de Lei pelo movimento social urbano, particularmente para a Unio dos
Movimentos de Moradia de So Paulo.
A pesquisa realizada baseou-se principalmente em toda produo documental
elaborada para registro e debate da proposta e em depoimentos dos diversos
sujeitos envolvidos, alm das vivncias profissionais.
A anlise dos dados revelou que a participao popular elemento indispensvel
para a construo e consolidao da democracia, na qual os movimentos sociais se
destacam como sujeitos polticos na interlocuo com o Estado, objetivando a
implementao de polticas pblicas.

ABSTRACT

The dissertation " National Fund of Popular Housing: historical mark of participation
of the Housing Movement Union of So Paulo", is a systematization of the
experience developed in the years 1990 to 1994, by urban social movements that
claim for housing policies in the presence of the Brazilian State.
The National Fund of Popular Housing was the first Project of Law of Popular
Initiative, after the Brazilian Constitution of 1988, sent to Brazilian Congress
contained a popular proposal to confront the housing problematic.Mobilized ample
sectors of the population, resulting a debate and negociation about different interests
and alternatives concerning housing policies with others society sectors, like civil
building undertakers, the Housing Companies, the Social Bank "Caixa Econmica
Federal (CEF)", as well with the governmental organisms.
The Study sought through historical approach to understand and analyse, the
meaning of the unique experience of initiative, elaboration and negociation of the
Project of Law by the urban social movement, in particular to Housing Movement
Union of So Paulo.
The research was based in all documental prodution elaborate to register and debate
of the proposal, and in testimony of the several actors involved.
The analysis of the datas, revealed that the popular participation is indispensable
element to building and consolidation of the democracy, in which the social
movements to be detach like political

actors in the interlocation with the State,

pretending the implementation of public policies.

NDICE
Introduo........................................................................................... ........ .......

Captulo I
Democratizao, Movimentos Sociais Urbanos e Polticas de Habitao ....
1. Breve retrospectiva do processo de democratizao brasileiro .......................
2. Movimentos Sociais Urbanos: sujeitos do processo de democratizao .........
3. Habitao e democratizao ............................................................................
3.1. Poltica governamental de habitao ....................................................
3.2. Reforma urbana ....................................................................................

Captulo II
Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo: sujeito de uma histria..
1. Um jeito prprio de se organizar: caractersticas singulares......................... .
1.1. Surgimento, organizao e bandeiras de luta...................................
2. Relaes polticas: convivncia e interlocuo com diferentes sujeitos
sociais ..................................................................................................................
2.1. Ongs e assessorias tcnicas ............................................................
2.2. Igreja e partidos polticos..................................................................
2.3. Outros movimentos sociais...............................................................
2.4. Criao da Unio Nacional por Moradia Popular - UNMP ................
2.5. Participao na Secretaria Latino Americana de
Vivienda Popular - SELVIP ......................................................................
3. Relaes com o Estado: estratgias para a conquista da habitao ...............
3.1. Ocupaes de terra ..........................................................................
3.2. Presso e negociao ......................................................................
3.3. Proposies para uma poltica habitacional......................................

Captulo III
Fundo Nacional de Moradia Popular - FNMP: proposta popular de
poltica habitacional...........................................................................................
1. Experincia dos mutires com autogesto em So Paulo: alicerce para a
proposta do FNMP .............................................................................................
2. Resgate da dinmica de formulao da proposta ............................ ...............
2.1. Primeiro encontro: proposta de criao do FNMP ............................
2.2. Segundo encontro: lanamento da campanha do FNMP .................
3. Processo de encaminhamento do FNMP ao Congresso Nacional
como 1 Projeto de Lei de Iniciativa Popular. ....................................... ...............
3.1. Campanha de coleta de assinaturas ................................................
3.2. Caravana de entrega do Projeto de Lei ao Congresso Nacional ......
4. Contedos do Projeto de Lei ............................................................ ...............
5. Debates e negociaes: criao do Frum Nacional de Habitao . ...............
6. Mudana dos Ventos: a experincia em questionamento.............. ...............
Consideraes Finais:
Analisando a trajetria e os significados da proposio do FNMP...............
Bibliografia ......................................................................................... ...............
Anexos ................................................................................................ ...............
1. Roteiro de entrevista ........................................................................ ...............
2. Mapa da cidade de So Paulo ......................................................... ...............
3. Documentos:
3.1. FNMP - coleta de assinaturas...........................................................
3.2. Projeto de Lei de Iniciativa Popular - n 2.710 de 1992. ...................
4. Destaques de jornais........................................................................ ...............

Introduo

A dissertao ora apresentada insere-se no Programa de Estudos Ps-Graduados


em Servio Social, e sintetiza nossos estudos, pesquisas e experincias
profissionais.

Durante dezessete anos de atuao profissional desenvolvemos uma prtica


centrada essencialmente no acompanhamento e assessoria aos movimentos sociais
urbanos, em especial aos ligados temtica de habitao, seja atravs de
instituies governamentais ou de organizaes no governamentais.

Iniciamos esta trajetria no campo de estgio da Faculdade de Servio Social da


PUC-SP sobre Loteamentos Clandestinos, na zona sul de So Paulo, o qual foi tema
do nosso trabalho de concluso de curso em 1979.

No campo governamental trabalhamos na Prefeitura do Municpio de So Paulo e na


Prefeitura do Municpio de So Bernardo do Campo, implementando programas
sociais diversos com destaque na rea de habitao, como urbanizao de favelas,
o atendimento emergencial, os projetos educativos comunitrios em ncleos de
favelas, a capacitao de lideranas, a organizao do movimento social e o
acompanhamento das negociaes polticas.

A partir de 1986 passamos a atuar em organizaes no governamentais - ONGs,


as quais possuem perfil e objetivos diferenciados do aparelho estatal. Esse trabalho

desenvolveu-se na FASE- Federao de rgos para Assistncia Social e


Educacional, uma ONG fundada em 1961, de desenvolvimento e educao popular.

Essa instituio, com o apoio da cooperao internacional, realiza aes junto a


grupos e movimentos sociais, nas cidades e no campo, buscando o fortalecimento
de sujeitos coletivos, a construo de propostas alternativas populares s polticas
pblicas e o aprofundamento da democratizao da sociedade brasileira.

O programa de trabalho da FASE-SP inclui dimenses de assessoria, educao,


formulao de alternativas referentes s polticas sociais, e de articulao poltica na
sociedade civil. Atravs da relao direta de acompanhamento e assessoria aos
movimentos sociais urbanos que lutam por moradia, e de atividades especficas de
formao, pesquisa e publicao, busca a capacitao de lideranas para a
interveno na conjuntura local, para a interlocuo e negociao com os rgos
governamentais, e para a formulao de propostas de polticas pblicas na rea
habitacional.

Outra dimenso importante do trabalho da FASE a atuao prpria enquanto


sujeito poltico na sociedade. Participando de fruns de articulaes com entidades e
organizaes da sociedade civil e se manifestando publicamente, tem procurado
intervir na conjuntura nacional e no processo democrtico brasileiro.

a partir dessa experincia que surge o tema e objeto dessa pesquisa: a proposta
de criao de um Fundo Nacional de Moradia Popular - FNMP.

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Do ponto de vista poltico, a importncia desse tema se d por seu significado no


processo de democratizao brasileiro: o primeiro Projeto de Iniciativa Popular,
resultado de uma ampla campanha entre os vrios movimentos sociais de moradia,
que recolheu mais de 800 mil assinaturas em todo o pas, e que foi entregue ao
Congresso Nacional na 4 Caravana dos Movimentos de Moradia Braslia, com
5.000 participantes, realizada em 19 de novembro de 1991. Os movimentos sociais
so sujeitos polticos que exercem nessa condio seus direitos de expresso e
proposio.

Outro aspecto fundamental a novidade da proposta popular na rea da poltica


habitacional. Ela pensada enquanto uma alternativa de enfrentamento aos
problemas de moradia vividos pela maioria da populao urbana, e de
preenchimento da ausncia de uma poltica social mais global para essa rea. Seu
contedo representa uma inovao em relao ao que tradicionalmente foi realizado
pela esfera federal de governo no perodo de vigncia do Banco Nacional de
Habitao - BNH, na medida em que prope a definio de uma diversidade de
programas e a viabilizao de recursos, atendendo prioritariamente a populao de
baixa renda, de forma descentralizada pelo pas, com participao e controle
popular.

A idia surgiu inicialmente das discusses da Unio dos Movimentos de Moradia da


Grande So Paulo e Interior - UMM-SP, sujeito dessa pesquisa, que elaborou a
proposta de criao de fundos e conselhos enquanto estratgia popular de soluo
dos problemas de moradia. No decorrer do processo da campanha do FNMP, a

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proposta foi negociada e assumida pelo conjunto dos movimentos sociais, pelas
assessorias tcnicas, Igreja Catlica, ONGs, sindicatos, etc.

Pela primeira vez se viu a constituio de um frum de debates na sociedade que


reuniu parlamentares, empresrios, movimentos sociais, entidades governamentais
e no governamentais, que discutiram os principais projetos sobre habitao em
tramitao

naquele

momento

(1991-1994)

no

Congresso

Nacional.

Essas

negociaes apontaram para a proposio de um Sistema Financeiro de Habitao


de Interesse Social, que ficou extremamente prejudicada pelo calendrio poltico de
1992 em diante, por causa do impeachment do presidente Fernando Collor, das
eleies municipais de 1992 e das eleies gerais de 1994.

Esperamos, ao resgatar essa experincia, contribuir para s reflexes sobre a


prtica dos movimentos sociais, junto aos grupos populares e movimentos de
moradia, como tambm aos profissionais que tm investido no fortalecimento da
organizao popular, em especial ao Servio Social que historicamente vem
buscando construir uma ao comprometida com os interesses e necessidades dos
setores excludos da sociedade.

Para desenvolver a pesquisa adotamos uma perspectiva histrico-crtica, partindo de


sucessivas aproximaes ao objeto, tendo em vista apreender o movimento do
processo real. O conhecimento produzido foi construdo e resultante dessas
aproximaes. A cada momento fomos estruturando as referncias necessrias
anlise.

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importante salientar que, pelo fato de trabalharmos diretamente com movimentos


sociais na rea de habitao e de assessorar diretamente a Unio dos Movimentos
de Moradia de So Paulo, trazemos para a pesquisa nossa observao participante,
acumulada durante os anos de prtica profissional. O objeto de estudo exigiu que
adotssemos predominantemente uma anlise qualitativa, para que pudssemos
trazer tona as questes no explcitas e os principais significados histricos do
FNMP.

Com relao bibliografia, privilegiamos a produo terica na rea de sociologia


urbana, particularmente sobre movimentos sociais e polticas urbanas. A partir dela
procuramos identificar as questes tericas presentes no tema.

Realizamos um levantamento de extensa documentao especfica sobre o FNMP e


sobre a UMM-SP, que encontra-se nos arquivos da FASE-SP e tambm nos
arquivos particulares de Miguel Reis Afonso, membro e assessor da coordenao da
UMM-SP. Foram consultados 78 documentos entre relatrios, atas, boletins
informativos, anteprojetos, cartas, documentos polticos de subsdio ao debate
interno, etc. Esse material apresenta uma enorme riqueza de dados que foram
fundamentais para complementar as entrevistas. Ao consult-lo, procedemos a sua
organizao que possibilitou selecionar os dados e elementos mais expressivos para
anlise.

Registre-se tambm a existncia de muitas matrias de jornais da grande imprensa


sobre o tema e sobre o momento de entrega do Projeto de Lei de Iniciativa Popular

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ao Congresso Nacional, as quais podem ser encontradas nos arquivos da FASE-SP.


Elas so indicativas da repercusso e do impacto da Iniciativa Popular na sociedade.

Para as entrevistas adotamos como critrio a identificao dos sujeitos mais


significativos envolvidos no processo do FNMP, privilegiando a fala da Unio dos
Movimentos de Moradia de So Paulo. Assim, entrevistamos representantes das
lideranas da UMM-SP, que participaram dos momentos de elaborao, entrega e
negociao do Projeto de Lei do FNMP, representantes dos apoios (assessores e
Igreja), um deputado federal, que participou da Comisso Especial de Habitao do
Congresso Nacional, e tambm uma ONG que atua na rea de Reforma Urbana e
habitao.

No total foram dez entrevistas, distribudas da seguinte forma:


- 4 representantes da coordenao da UMM-SP;
- 3 assessores da UMM-SP na elaborao da proposta;
- 1 representante da Igreja;
- 1 deputado federal;
- 1 ONG que atua na rea de Reforma Urbana e habitao.

Como representantes da coordenao da UMM-SP foram entrevistados:


- Benedito Roberto Barbosa - Dito, como chamado no movimento de moradia, vicecoordenador da UMM-SP, membro da Pastoral da Moradia do Ipiranga e dos
movimentos sociais dessa regio, atualmente trabalhando na Prefeitura Municipal de
Diadema, localizada na rea metropolitana de So Paulo1.
1

Nos anexos desta dissertao, encontra-se uma figura da cidade de So Paulo com as divises
regionais, da Prefeitura Municipal de So Paulo e a indicao das cidades vizinhas.
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- Evaniza Lopes Rodrigues - assistente social, liderana dos movimentos de moradia


da regio Leste I da capital, atuante na Pastoral da Moradia da Arquidiocese de So
Paulo, atualmente coordenadora da UMM-SP.
- Paulo Conforto - ex-coordenador da UMM-SP, liderana originria dos trabalhos do
Movimento de Defesa do Favelado - MDF, e tambm dos trabalhos pastorais da
regio Leste I da capital, atualmente procurador do Estado do Rio de Janeiro.
- Dalcides Neto - liderana dos movimentos de moradia da regio Leste II de So
Paulo, oriundo das Comunidades Eclesiais de Base e da Pastoral da Moradia,
membro da coordenao da UMM-SP.

Os assessores da UMM-SP entrevistados foram:


- Mrcia Aparecida Accorsi Pereira - assistente social, atualmente trabalhando na
Prefeitura Municipal de So Paulo, na Secretaria do Bem-Estar Social, regio de
Pirituba. Na poca do processo de elaborao do FNMP e da organizao da
campanha de coleta de assinaturas, trabalhava na FASE-SP, tendo se destacado
como uma das principais assessorias da UMM-SP.
- Leonardo Pessina - arquiteto, membro da organizao no governamental CAAP Centro de Assessoria Autogesto Popular. De nacionalidade uruguaia, trabalhou
na primeira cooperativa habitacional com autogesto de seu pas.
- Miguel Reis Afonso - advogado, trabalhando desde sua formao acadmica com
assesssoria jurdica na periferia de So Paulo, em aes coletivas. Foi presidente da
COHAB-SP, atualmente Secretrio da Administrao da Prefeitura Municipal de
Franco da Rocha.

Os representantes da Igreja entrevistados foram:

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- Pe. Antnio Luiz Marchioni, conhecido como Pe. Tico, proco da igreja So
Francisco, em Ermelino Matarazzo, regio leste de So Paulo, membro da Pastoral
da Moradia da Diocese de So Miguel Paulista.

Foi entrevistado o deputado federal Nilmrio Miranda, eleito pelo estado de Minas
Gerais, pelo Partido dos Trabalhadores - PT. Esse deputado foi o responsvel pelos
encaminhamentos no Congresso Nacional do Projeto de Lei do FNMP, assim como
pela criao do Frum Nacional da Habitao.

Entrevistamos ainda Adail Ribeiro de Carvalho, socilogo, membro da Articulao


Nacional do Solo Urbano - Ansur, uma ONG atuante na rea de reforma urbana e
habitao.

As entrevistas foram gravadas, transcritas e devolvidas a cada um dos entrevistados


para sua devida aprovao. Na fase de elaborao do projeto de pesquisa, anterior
qualificao, realizamos uma entrevista preliminar com Leonardo Pessina,
assessor da UMM-SP, com o intuito de procurar delimitar o objeto de estudo.

Anexamos esta dissertao o roteiro norteador de questes das entrevistas. Nele


foram considerados os seguintes aspectos: contedo das propostas, suas bases e
fundamentos; trajetria de lutas e negociaes; as relaes das esferas
governamentais (federal, estadual, municipal); eficcia da proposta; limites,
problemas, dificuldades; negociaes em torno do projeto; relacionamento com o
poder pblico e demais foras sociais; principais conflitos; concepo de
participao popular, parceria e gesto pblica.

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Contriburam tambm na coleta de dados e informaes os vrios debates


realizados pelo Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Movimentos Sociais, do
Programa de Ps-graduao em Servio Social, da PUC-SP, em especial o debate
realizado com Dalcides Neto, liderana dos movimentos de moradia da regio Leste
II em outubro de 1994, no qual participamos da coordenao da mesa e edio do
material para publicao do Caderno n 1 do referido Ncleo, intitulado Movimentos
Sociais em Estudo e Debate, PUC/SP, abril de 1996.

Os captulos dessa dissertao foram estruturados com a compreenso de que o


movimento social o principal eixo condutor do processo investigativo, e a partir
dele as reflexes foram desenvolvidas.

No captulo I, Democratizao, Movimentos Sociais Urbanos e Polticas de


Habitao, a nfase recai no processo de democratizao brasileiro e na
participao dos movimentos sociais enquanto novos sujeitos coletivos. Procuramos
localizar as lutas por moradia na questo urbana, a falncia das polticas
governamentais de habitao e a discusso sobre Reforma Urbana.

No captulo II, apresentamos a Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo


destacando em sua trajetria histrica as formas de organizao, bandeiras de luta,
as articulaes nacionais e internacionais, bem como as estratgias para a
conquista da habitao e as negociaes com o Estado.

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no captulo III que discutimos e analisamos o objeto de estudo da pesquisa, o


Fundo Nacional de Moradia Popular, enquanto proposta popular de poltica
habitacional, resgatando a dinmica de formulao da proposta, o processo de
encaminhamento ao Congresso Nacional, como 1 Projeto de Lei de Iniciativa
Popular, seus contedos propriamente ditos, os debates e negociaes em torno do
tema e desdobramentos polticos.

Nas consideraes finais, tecemos a anlise sobre a trajetria e os significados da


proposio do FNMP, como tambm assinalamos as indagaes que subsistem
desse processo de relacionamento com o Estado, que a cada dia apresenta novos
desafios para todos os movimentos sociais empenhados na conquista por morar e
viver com dignidade.

O Projeto de Lei de Iniciativa Popular, FNMP, contm vrias interfaces. Nesse


sentido a presente dissertao uma abordagem voltada ao resgate histrico do
processo de formulao e proposio de um instrumento de poltica habitacional
pelo movimento social e de seus significados mais relevantes. Almejamos que esse
estudo venha suscitar novas pesquisas, em diversas reas acadmicas, como a
economia, o direito, a administrao pblica, em virtude da importncia histrica do
tema no processo de democratizao brasileiro, ou seja, na inaugurao de uma
cultura poltica que tem a participao e a cidadania como valores bsicos.

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Captulo I

Democratizao, Movimentos Sociais Urbanos e


Polticas de Habitao

A democracia um sistema de resoluo dos


conflitos, em que seus resultados dependem do
que fazem seus participantes, mas nenhuma
fora tem sozinha as condies de controlar os
acontecimentos.
(Adam Przeworski, 1994:28)

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1. Breve retrospectiva do processo de democratizao brasileiro

Esse captulo pretende colocar as bases das reflexes suscitadas pelo tema da
dissertao, em sua abrangncia histrica e seus contedos. Na aproximao inicial
ao objeto em estudo trs elementos referenciais o circunscreveram: o processo
brasileiro de democratizao e seus significados, os movimentos sociais enquanto
sujeitos coletivos desse processo, e as polticas de habitao popular dentre as
polticas pblicas.

Assim, quando nos debruamos sobre o processo de democratizao brasileiro,


nosso olhar voltou-se para a compreenso das peculiaridades da democracia
brasileira e a participao dos movimentos sociais nesse processo.2

O processo histrico de democratizao do Brasil acompanhado pela emergncia


de movimentos sociais que, a partir da organizao de setores socialmente
excludos do crescimento e da vida econmica, entram na cena pblica
reivindicando direitos sociais e melhores condies de vida.

A partir do golpe militar de 1964, os canais institucionais de representao - os


partidos polticos, as cmaras legislativas, os sindicatos, as associaes de

Para o estudo da fase de redemocratizao brasileira consultamos alguns autores que recuperaram
a atuao dos movimentos sociais urbanos nos diversos momentos polticos do pas a partir da
dcada de 70, entre eles : BRANT, Vincius C. e SINGER, Paul (org). So Paulo: O Povo em
Movimento. Petrpolis. Editora Vozes. 1983; GOHN, Maria da Glria. Reivindicaes Populares
Urbanas. So Paulo, Cortez Editora, 1982; GOHN, Maria da Glria. Histria dos movimentos sociais
e lutas sociais: a Construo da Cidadania dos Brasileiros. So Paulo, Edies Loyola, 1995;
KOWARICK, Lcio. Espoliao Urbana. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1979; SADER, Eder. Quando
Novos Personagens Entram em Cena. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1988; FINEP - GAP. Habitao
Popular - Inventrio da Ao Governamental, Rio de Janeiro, FINEP/Projeto, 1983.
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moradores - foram bloqueados e uma violenta ao repressiva dos rgos de


segurana gerou o cerceamento dos direitos individuais e coletivos, acarretando a
atomizao e o isolamento poltico da sociedade. Especialmente aps o Ato
Institucional, conhecido como AI-5, as organizaes, os sindicatos e as sociedades
amigos de bairro, so esvaziadas de seu carter de representao e de defesa de
interesses, criando-se um vazio poltico de mecanismos de representao.

O incio da rearticulao da sociedade civil se d pelas relaes de solidariedade e


resistncia entre familiares, vizinhos, no local de moradia e de trabalho. Nesse
contexto que se inicia o trabalho da Igreja, das Comunidades Eclesiais de Base CEBs - e de outros agentes pastorais, alternativa de espao de participao popular
nas discusses dos problemas dos bairros e das condies de trabalho.

O surgimento e crescimento dos movimentos de base somam-se atuao de


outros importantes setores como o movimento estudantil e o MDB (Movimento
Democrtico Brasileiro), nico partido legal de oposio at a reforma partidria. Nas
eleies de 1974, a vitria da oposio capitalizou a resistncia e o enfrentamento
ao regime militar, em meio crise econmica que j se esboava desde 1973.

O perodo do milagre brasileiro, de 1968 a 1974, em que a economia do pas


cresceu a uma taxa mdia de 10% ao ano, encerra-se com o recrudescimento da
inflao, a crise internacional do petrleo e a conseqente reduo da oferta de
capitais externos. Foi nesse perodo que se acentuou ainda mais o processo de
concentrao de renda. Segundo Langoni (1973), dividindo-se a populao em dez
grupos de renda, os nove mais baixos tiveram parte de seus rendimentos

21

transferidos para o grupo de maior renda: a participao do grupo de maior renda


aumentou de 39,7% em 1960, para 47,8%, em 1970, sobre a renda total do pas.

A segunda metade da dcada de 70 rica no surgimento de organizaes


populares. Formam-se inmeros grupos pela periferia das cidades, a maioria de
carter informal, que, com o apoio fundamental da Igreja Catlica, discutem os seus
problemas, passando a reivindicar gua, luz, transporte, creche, equipamentos e
melhorias para os bairros. Esses movimentos sociais urbanos crescem, se articulam
por regies e pelas cidades, confrontando-se diretamente com os rgos do
governo. Destacaram-se, nacionalmente, o Movimento Contra a Carestia, o
Movimento de Transportes Coletivos e as lutas por creche.

Em So Paulo, as primeiras manifestaes coletivas na rea da habitao ocorrem


com o surgimento do Movimento de Loteamentos Clandestinos, que pressionava a
Prefeitura Municipal para a regularizao dos imveis e de seus registros, e lutava
por aprovar uma srie de legislaes que coibiam o lanamento de loteamentos
irregulares.3

J os movimentos de favelas surgem no cenrio paulistano no final dos anos 70,


tambm apoiados pelas CEBs e Pastoral de Favelas. Inicialmente reivindicavam
gua para as favelas, em seguida vieram as lutas pela luz, depois por melhorias e
projetos de urbanizao, e, por fim, as lutas pela posse da terra.

Entre as vrias dissertaes de mestrado sobre o assunto, destacamos LIPPI, Luzia B. O


Movimento de Loteamentos Clandestinos na Zona Sul de So Paulo, PUC-SP, 1986, e PARDINI,
Marlia S.Aproximao s formas de conscincia forjadas no cotidiano do movimento social: estudo

22

Benedito R. Barbosa, em nossa entrevista, lembra o significado das lutas de favelas:


... conseguir ligar gua e luz nas favelas era um
instrumento forte para garantir uma posse, porque
naquela poca, as favelas no entravam no
cadastro oficial da cidade, e tudo mais... (Jan/1996)
As lutas por gua, luz, melhorias e pela posse da terra foram responsveis por trazer
aos moradores de favelas as primeiras noes de cidadania e de direitos. O no
reconhecimento oficial pelos rgos pblicos da situao de moradia em favelas
exclua seus moradores at mesmo do direito a ter um endereo, em que pudessem
receber correspondncia, fornece-lo no emprego e estabelecer relaes de
sociabilidade.

Alm das lutas urbanas por melhores condies de vida a sociedade civil se articula
em torno de temas como as condies de trabalho, a retomada dos sindicatos e a
anistia poltica aos presos e exilados polticos.

No cenrio de crise econmica, social e poltica inicia-se o processo de distenso,


lento e gradual. Algumas medidas do governo Ernesto Geisel (1974-1978) merecem
destaque: a revogao do AI-5, a formulao de nova Lei de Segurana Nacional, a
suspenso da censura prvia imprensa, a revogao dos atos de banimentos a
presos polticos no exlio. Vieram as eleies de 1978, e novamente o MDB tem uma
expressiva vitria, calcada no descontentamento geral da populao.

de caso do Movimento de Loteamentos Clandestinos da Zona Sul da Cidade de So Paulo. PUCSP, 1988.
23

A rearticulao e organizao da sociedade civil,4 iniciada na segunda metade da


dcada de 70, ganha impulso nos anos 80, em pleno governo do general Joo
Batista Figueiredo, e em meio a uma conjuntura econmica recessiva: queda da
produo industrial, reduo das taxas de crescimento da economia, inflao
acelerada e um ndice de desemprego de 8% em 1981, de acordo com os dados
oficiais do IBGE.

Com o acirramento da crise econmica, e a onda de desemprego, a mobilizao


social tomou dimenses de movimentos de massa, com greves, saques a
supermercados5, quebra-quebra de trens e nibus, principalmente em cidades como
Rio de Janeiro e So Paulo, rompendo com o isolamento poltico. A principal
manifestao desse perodo foram as greves operrias do ABC e tambm de So
Paulo, e as mobilizaes de massa que apoiavam esses movimentos sindicais e as
redes de solidariedade aos fundos de greve. O 1 de maio de 1979, em So
Bernardo do Campo, entrou para a histria: reuniu 100 mil pessoas, entre operrios,
funcionrios pblicos, professores, mdicos, estudantes, donas de casa, intelectuais
e artistas, que se solidarizavam com a luta dos trabalhadores. Tambm significativas
foram as homenagens ao operrio Santo Dias, morto pela polcia durante a greve
dos metalrgicos de So Paulo, nas quais se unificaram as lutas por direitos
humanos e as reivindicaes sociais.

Srgio Costa em seu artigo Esfera pblica, redescoberta da sociedade civil e movimentos sociais
no Brasil - uma abordagem tentativa. Novos Estudos Cebrap, n38, So Paulo, 1995, nos mostra
que o conceito de sociedade civil retomado em meados dos anos 70, na Polnia, com o surgimento
do Solidariedade e com a crise do socialismo real. A sociedade civil torna-se bandeira poltica dos
grupos dissidentes do Leste que reivindicam liberdade de imprensa, de associao e reunio,
participao no poder, pluralismo poltico e estado de direito, nos termos das democracias
capitalistas. No caso das democracias ocidentais a questo est ligada crise do Estado de BemEstar Social e falncia do Estado Keynesiano.

24

No incio dos anos 80 o processo de distenso poltica passa a ser chamado de


"abertura poltica", conduzida pelo regime militar. Crescem as lutas por anistia
poltica e democratizao, alm das diversas lutas sindicais e urbanas por melhores
condies de vida. Foram conquistas importantes desse perodo o reajuste salarial
semestral, a libertao de presos polticos, a lei de anistia, a reforma partidria, da
qual destacou-se o surgimento do Partido dos Trabalhadores - PT, com grande
vinculao com os movimentos sindicais e populares. Nesse perodo tivemos ainda
o retorno das eleies para o governos estaduais e municipais e para o legislativo.

Com as eleies para o governos estaduais em 1982, aps duas dcadas de


indicaes dos governadores pelo regime militar, ampliou-se o jogo democrtico, e a
oposio conquistou 10 entre 23 governos estaduais, como os de So Paulo, Rio de
Janeiro e Minas Gerais. Particularmente nos estados em que a oposio foi vitoriosa
inaugurou-se uma srie de novas prticas institucionais de relacionamento com os
grupos organizados da sociedade civil. A situao social e a crise econmica
geraram uma forte e organizada presso popular sobre os governos locais. So
dessa poca os movimentos de ocupao de terras na cidade de So Paulo.

Segundo Rolnik (1988), a situao econmica agravou-se enormemente nos


primeiros anos da dcada de 80. Em 1983 a dvida externa brasileira foi declarada
pelo governo em 72 bilhes de dlares, mas era estimada pelos setores financeiros
nacionais e internacionais em 180 bilhes. O governo havia recorrido ao Fundo
Monetrio Internacional - FMI, e decretado um pacote econmico com cortes no

Entre as dissertaes de mestrado sobre o assunto, destacamos MELO, Sandra M. P. A lgica dos
saques no Brasil: uma aproximao interpretativa, PUC-SP,1990.
25

oramento pblico, maxidesvalorizao do cruzeiro e reajustes salariais abaixo da


inflao. O descontentamento popular foi violento.

Nos anos de 1982 e 1983 foram criadas as duas principais centrais sindicais, a CGT
- Confederao Geral de trabalhadores - e a CUT - Central nica dos Trabalhadores
-, originrias dos CONCLATs - Conferncia Nacional das Classes Trabalhadoras -,
que nascem com as diferenas poltico-ideolgicas demarcadas entre um
sindicalismo moderado e o chamado novo sindicalismo combativo do ABC.

A conjuntura poltica a partir de 1982 foi marcada por intensas lutas democrticas.
Uma das maiores mobilizaes da histria do pas foi a campanha pelas Diretas
J, para presidente, em 1984. Foi a partir dela que se estabeleceu um calendrio de
lutas polticas que culminou com a Constituinte e as eleies presidenciais.

Em 1985, teve incio o primeiro governo civil aps 20 anos de ditadura militar. Com a
derrota da emenda Dante de Oliveira (que previa eleies diretas), atravs do
Colgio Eleitoral se elegeu a chapa Tancredo Neves/Jos Sarney. A Nova
Repblica, como foi batizado o governo Tancredo/Sarney, iniciou-se com tom de
esperanas e transformaes. A morte de Tancredo antes da sua posse comoveu o
pas e abortou as perspectivas de mudanas, j que Sarney durante o regime militar
pertencia a Aliana Renovadora Nacional - ARENA, partido da situao e
sustentao da ditadura.

Em novembro de 1985 ocorreram as eleies diretas para as prefeituras das capitais


e municpios, que deixaram de ser rea de segurana nacional. A oposio

26

continuou tendo vitrias expressivas nos principais centros urbanos, e nessas


eleies que o PT, e tambm o Partido Democrtico Trabalhista - PDT, crescem e
despontam como partidos nacionais.

Rolnik (1988) aponta que o maior impacto econmico desse perodo foi o Plano
Cruzado, que propunha uma forma heterodoxa de combate inflao e
recomposio do poder de compra dos assalariados. Com o congelamento dos
preos, o aumento do salrio mnimo, a frmula de reajuste automtico dos salrios,
atravs do chamado gatilho salarial, e um forte esquema de mdia, a popularidade
do governo atinge nveis altos. No entanto, em meados de 1986, o plano de
estabilizao econmica comeou a apresentar falhas e exigir do governo medidas
duras para determinados setores empresariais e agrcolas, que faziam parte do
pacto da Frente Liberal, e aes antipopulares, como o descongelamento dos
preos.

Face proximidade das eleies para governadores, deputados estaduais e federais


e senadores, a deciso foi a de adiar as urgentes medidas econmicas para uma
semana imediatamente aps as eleies. A importncia das eleies residia no
aspecto de que tanto deputados federais como senadores teriam em seu mandato a
tarefa de escrever a nova Constituio Brasileira.

O Movimento pela Constituinte iniciou-se logo aps a derrota da campanha Diretas


J e houve a constatao da necessidade imperiosa de alteraes no quadro
jurdico-institucional do pas. Desde 1985, vrios setores da sociedade civil se
organizaram, entre eles os lobbies agrrios, os empresrios, a Igreja e tambm os

27

movimentos sociais e as foras polticas da oposio, articulando-se em fruns,


associaes para debater a forma e o contedo da nova Constituio. Criaram-se os
Plenrios Pr-Participao Popular na Constituinte em vrias cidades do pas, que
buscavam manter a sociedade organizada durante todo o processo, formulando
propostas de participao popular.

No Congresso Nacional, a Assemblia Constituinte foi instalada em maro de 1987.


A primeira grande campanha foi pelo direito de apresentao de emendas
populares6. Essa foi uma vitria importante que garantiu o direito emenda popular,
a apresentao de sugestes e audincias pblicas nas diversas comisses, e a
conquista de espaos e instrumentos de participao institucional. Foi um momento
de aprendizado poltico, de luta poltica com os lobbies organizados.

A promulgao da Constituio de 1988, chamada de Constituio Cidad,


representou a consagrao dos direitos civis e de um novo momento no processo
democrtico. Para os setores populares viabiliza-se a participao e o acesso
gesto das polticas pblicas com aprovao da criao de conselhos paritrios e
deliberativos em vrias reas da poltica social. Hoje a proposta de criao de
conselhos multiplica-se pelo pas em diferentes reas sociais, como sade,
educao e assistncia social.

O final dos anos 80 foi marcado pelo estabelecimento de uma nova ordem jurdicoinstitucional e pelas eleies diretas presidenciais que elegeu Fernando Collor de

A analise desse movimento e de suas principais conquistas encontra-se em Cidado Constituinte: a


saga das emendas populares. Vrios autores, Paz e Terra. 1989.
28

Melo. As mudanas neoliberais7 tomaram impulso na dcada de 90 acompanhando


o processo internacional de reestruturao do capitalismo, globalizao da economia
e mundializao da cultura.

Collor venceu Lus Incio Lula da Silva nas eleies de 1989, com uma campanha
emocional e apelativa. Apresentou-se populao pobre como o salvador dos
"descamisados", prometendo levar o pas ao Primeiro Mundo com as bandeiras
neoliberais. Foram apenas 930 dias de mandato, sendo que as denncias de
corrupo, os desvios de recursos pblicos, a utilizao do aparelho estatal para fins
privados e o trfico de influncias levaram-no ao impeachment em 1992.

Apesar da conjuntura dos anos 70 e 80 demonstrarem a intensa e extensa


rearticulao da sociedade civil, do ponto de vista econmico foram anos de
empobrecimento para os trabalhadores e a populao de baixa renda. O "Relatrio
de Desenvolvimento Mundial - 1990", do Banco Mundial, apontou que o Brasil
apresenta a pior distribuio de renda do mundo. Segundo Schilling (1994), os "10%
mais ricos" da populao recebiam, em 1989, 53,2% da renda nacional, enquanto os
"90% mais pobres" recebiam apenas 46,8%.

O processo de democratizao brasileiro trouxe tona velhos temas, com novos


significados, decorrentes das relaes que passam a se estabelecer entre os atores
coletivos presentes na sociedade e desses com o Estado. Direitos sociais,
cidadania, participao, parceria passam a ser reivindicados por diversos setores

Snia M. Draibe, em seu artigo As polticas sociais e o neoliberalismo, Revista USP, n 17, 1992,
nos mostra que o neoliberalismo no constitui um corpo terico prprio, reproduzindo um conjunto de
conceitos hetergeneos do liberalismo e conservadorismo poltico e introduzindo novas formulaes
e propostas sobre a primazia do Mercado sobre o Estado.
29

sociais e tambm incorporados pelo Estado, com sentidos diversos e s vezes


contraditrios.

Essa breve retrospectiva teve por interesse central evidenciar e recuperar os


momentos atravessados pelos movimentos sociais e seus significados no processo
de democratizao brasileiro. Emergindo na segunda metade da dcada de 70,
caracterizaram-se pelas estratgias de resistncia e enfrentamento ao regime militar
e s polticas pblicas anti-sociais, e pela reivindicao do atendimento de suas
necessidades. da segunda metade da dcada de 80 em diante que os diversos
movimentos sociais comeam a desenvolver uma noo de direitos e estratgias de
negociao com o Estado e outros setores da sociedade.

O salto de qualidade que se observa nessa conjuntura, nas diferentes lutas


significativo: amplia-se do carter reivindicativo pelo atendimento de servios
urbanos, para campos propositivos de polticas pblicas e de reconhecimento
institucional. Os movimentos sociais so sujeitos polticos, que tm direitos, e que
intervm e negociam com outras foras sociais. Esse o recorte que perpassa o
presente estudo.

30

2.

Movimentos

Sociais

Urbanos:

sujeitos

do

processo

de

democratizao

Na conjuntura dos anos 70 e incio dos anos 80, os movimentos sociais urbanos
foram reconhecidos como sujeitos8 coletivos do processo de democratizao, seja
por suas lutas especficas por melhores condies de vida e atendimento de suas
necessidades bsicas, seja pelo papel mobilizador de amplas parcelas da populao
nas manifestaes de massa de resistncia e enfrentamento ao regime militar.

O debate acadmico acompanhou esse processo, buscando teorias que


compreendessem os vrios aspectos envolvidos na questo. Existem muitos
estudos e balanos crticos sobre essa produo terica9. Dentre eles, ressaltamos
algumas idias que informam e orientam as anlises aqui desenvolvidas.

Inicialmente, a produo sociolgica brasileira recorreu a autores europeus como


Castells, Borja e Lojkine10, que trabalhavam o conceito de movimento social a partir
de uma abordagem macro-estrutural das contradies urbanas. Esse conceito foi
questionado por muitos autores que, tendo como pano de fundo o cenrio de
8

Luiz Eduardo W. Wanderley no artigo Os sujeitos sociais em questo, Revista Servio Social e
Sociedade, n 40, So Paulo, Cortez Editora, 1992, faz distino entre atores e sujeitos: o sujeito
seria aquele que faz a ao, que a dirige, e o ator aquele que representa um papel determinado.
9
No XIX Encontro Anual da Anpocs (1995), no GT Cidadania, Conflitos e Transformaes Urbanas,
realizado na cidade de Caxamb - MG, Maria da Glria Gohn apresentou o texto Movimentos, ONGs
e lutas sociais no Brasil dos anos 90, onde se encontra uma recuperao do conceito de
Movimentos Sociais na produo sociolgica europia e brasileira. Nesta mesma linha, mas
focalizando o tema em torno da questo urbana, ver o trabalho elaborado por SILVA, Ana Amlia Democracia e Cidades - O caminho das mltiplas temticas e desafios da cidadania, texto
apresentado no Seminrio La Investigacin Urbana en Uruguay, promovido pelo CIEDUR,
maro/92.

31

democratizao na Amrica Latina, enfatizavam a anlise das relaes com o


Estado, a cultura poltica e a construo da democracia, contestando uma viso
economicista das contradies urbanas.

Grande parte dos estudos foram histricos e descritivos, mas problematizaram


alguns conceitos-chave, entre eles, a relao Estado - sociedade civil; classe social
e heterogeneidade; o papel transformador dos movimentos sociais; sua relao com
outros atores (Igreja, partidos polticos, profissionais autnomos, etc.); categorias
socioculturais, como cotidiano, identidade e subjetividade, imaginrio e suas
representaes; e o conceito de participao e cidadania.

Os chamados novos movimentos sociais foram compreendidos dentro do contexto


histrico da redemocratizao, das prticas vinculadas Teologia da Libertao da
Igreja Catlica, e de novas formas de organizao nas comunidades distintas das
experincias anteriores (dcadas de 50 e 60), como as Sociedades Amigos de
Bairros.

Para Scherer-Warren (1987), as reflexes passam a dar nfase na autonomia dos


movimentos sociais perante o Estado, na mudana de valores da sociedade, na
superao das formas de alienao, nas transformaes do cotidiano. Passamos a
ter uma nova matriz analtica, que em linhas gerais, desenvolveu uma crtica s
concepes tradicionais de partidos revolucionrios, s formas de organizao social
e s estruturas hierarquizadas.

10

Ver BORJA, J. Movimientos Sociales Urbanos. Buenos Aires. Ed. SIAP.1975; CASTELLS, M.
Movimientos Sociales Urbanos. Ed. Siglo XXI. Madri.1973; LOJKINE, J. O Estado Capitalista e a

32

Segundo Coelho (1993), a nova matriz terica que se ope leitura economicista e
determinista dos movimentos sociais e dos processos de transformao social,
prope a relao entre as determinaes estruturais do atual processo de
acumulao capitalista com as formas espaciais de socializao e apropriao do
urbano. Para Lefevre (1969), a dimenso territorial do conflito social passa a
sobressair enquanto expresso material das relaes sociais, e assim, se articulam
a especificidade do conflito urbano e a cultura poltica com a lgica capitalista de
produo da cidade.

Destaque na produo sociolgica brasileira, e em nossa formao terico-prtica,


foi a concepo de Sader (1988), primeira abordagem do movimento social
enquanto novo sujeito social e histrico. O autor buscou relacionar as determinaes
estruturais com as noes de identidade, cultura, imaginrio, subjetividade e
autonomia poltica. Por conseguinte, seu conceito de movimentos sociais engloba a
idia de sujeitos coletivos, com identidades individuais construdas no s pela
opresso e explorao do capitalismo, mas tambm por um fator cultural e histrico;
que so diversos entre si, distintos e independentes da organizao partidria.

Sader (1988:311) afirma que:


O repdio forma instituda da prtica poltica, encarada como
manipulao, teve por contrapartida a vontade de serem sujeitos
de sua prpria histria, tomando nas mos as decises que
afetam suas condies de existncia. Com isso acabaram
alargando a prpria noo da poltica, pois politizaram mltiplas
esferas do seu cotidiano.

Questo Urbana. Martins Fontes. So Paulo. 1981.


33

Nesta mesma direo, Scherer-Warren (1987) considera que os novos movimentos


sociais no reconhecem e no se enquadram em uma estrutura hierarquizada dos
partidos e que por isso recuperam princpios que remontam ao iderio anarquista,
como a autogesto, democracia de base, diversidade e individualidade.

Vrios autores11 analisaram os movimentos sociais urbanos em diferentes


momentos histricos. Nessa tica, h uma certa convergncia em identific-los nos
anos 70 como os de resistncia e enfrentamento ao regime militar, e os anos 80,
como os de lutas pela democratizao e de negociaes com o Estado. Gohn
(1995:14) nomeia os anos 80 como a era da participao, ponto de pauta da
agenda poltica dos movimentos sociais e tambm das classes dominantes, seja
pela crise de governabilidade das estruturas de poder do Estado desgastadas pela
ditadura e o autoritarismo, seja pela presso legtima dos movimentos sociais.

A conquista de espaos institucionais de participao e negociao colocou esses


sujeitos coletivos como interlocutores qualificados frente ao Estado e sociedade
em geral. Cardoso (1994:83) aponta que a fase de institucionalizao comea de
forma fragmentada, pelas diversas reas sociais (sade, educao, etc.), a partir
das eleies estaduais de 1982, culminando com a criao dos conselhos de
participao e gesto de polticas pblicas setoriais (conselho da mulher, de sade,
do negro, e mais recentemente o conselho da criana e do adolescente, aps a
aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente). com a criao dos espaos

11

Entre eles: BRANT, Vincius C. e SINGER, Paul (org.). So Paulo: O Povo em Movimento.
Petrpolis, Editora Vozes. 1983; GOHN, Maria da Glria. Reivindicaes Populares Urbanas. So
Paulo, Cortez Editora, 1982; GOHN, Maria da Glria. Histria dos movimentos sociaise lutas sociais:
a Construo da Cidadania dos Brasileiros. So Paulo, Edies Loyola, 1995; TELLES, Vera da S.
Anos 70: experincia, prticas e espaos polticos. In As Lutas Sociais e a Cidade. So Paulo, Paz e
Terra/UNRISD, 1988.
34

institucionais que novas relaes comeam a se estabelecer entre os movimentos


sociais e as esferas governamentais, que passam a assumir uma postura
propositiva. O exemplo mais criativo e inovador tem se dado no mbito da
elaborao

do

oramento

municipal,

chamado

de

oramento-participativo,

especialmente nas administraes democrtica populares.

Com os anos 90, um novo cenrio se coloca para os movimentos sociais. Segundo
Gohn (1995:15) a agenda poltica das elites dominantes se modifica em funo de
problemas internos e das alteraes que a globalizao e as novas polticas
internacionais passam a impor ao mundo capitalista. Os recm criados canais de
participao, conquista dos movimentos sociais, passam a ser absorvidos como
estratgia poltica dos diferentes governos, como espaos de polticas de parcerias
com o poder pblico. Esses novos espaos de interao entre o governo e a
populao tem gerado aes polticas novas e uma redefinio sobre as esferas
pblica e privada.

Scherer-Warren (1993), em seu trabalho sobre Redes de Movimentos Sociais,


aponta a tendncia nos anos 90 de as organizaes sociais especficas se
articularem em redes temticas ou polticas. Melucci (1989) introduz tambm a idia
de rede enquanto uma rea de movimento social, formada por grupos que
compartilham de identidades e de uma cultura determinada, construdas no cotidiano
e que estabelecem articulaes polticas que lhes do visibilidade. Indicativo desse
momento, a criao de uma srie de entidades e fruns nacionais e internacionais,
articuladores de aes conjuntas nos espaos pblicos, caso da Central de
Movimentos Populares - CMP; do Movimento Nacional de Lutas por Moradia -

35

MNLM; da Unio Nacional por Moradia Popular; do Frum Nacional de Reforma


Urbana; e das diversas redes internacionais de solidariedade.

Nesse perodo recente da histria dos movimentos sociais enfatizou-se os estudos e


debates em torno de um novo conceito de cidadania, distinto da viso liberal.
Dagnino (1994:104) destaca que no incio dos anos 90 se tem uma nova noo de
cidadania:
...que organiza uma estratgia de construo democrtica, de
transformao social que afirma um nexo constitutivo entre as
dimenses da cultura e da poltica. Incorporando caractersticas
da sociedade contempornea, como o papel das subjetividades,
a emergncia de sujeitos sociais de novo tipo e de direitos
sociais de novo tipo, a ampliao do espao da poltica, essa
uma estratgia que reconhece e enfatiza o carter intrnseco e
constitutivo da transformao cultural para a construo
democrtica. Nesse sentido a construo da cidadania aponta
para a construo e difuso de uma cultura democrtica.

Considerar a dimenso da cultura democrtica num contexto de desigualdade


econmica, excluso social, e de preconceitos de classe, raa, gnero e gerao
significa transcender o nvel legal/institucional da democracia, para aprofund-la no
conjunto das relaes sociais historicamente dadas. Dagnino (1994:108) nos mostra
que a nova noo de cidadania presente nos movimentos sociais vai alm da noo
de conquista de direitos legais, uma proposta de sociabilidade, de reconhecimento
dos sujeitos coletivos no sistema poltico, e de uma nova cultura de direitos e de
democracia.

36

A principal contribuio dos movimentos sociais tem sido no aprofundamento do


processo democrtico brasileiro, enquanto reconstruo de espaos de organizao
e participao na vida cotidiana, e de valores ticos e democrticos. Oliveira (1994)
denomina esse processo de construo da sociedade poltica no Brasil. Nosso
entendimento de que a consolidao dos movimentos sociais enquanto sujeitos
polticos da democratizao brasileira traz por conseqncia, mudanas nas
relaes que se estabelecem entre os indivduos, na sociedade em geral e destas
com o Estado. Neste aspecto reside o potencial transformador dos movimentos
sociais.

37

3. Habitao e democratizao

...a produo da cidade, de seus equipamentos e


servios se faz privatizando o espao pblico,
submetendo-o aos interesses dos monoplios e
do grande capital, sem a necessria ateno aos
interesses

dos

cidados

melhoria

de

qualidade de vida. (Frum Internacional da Reforma


Urbana. 1993)

Hoje o Brasil um pas urbano. A populao que mora nas cidades trs vezes
maior que a populao rural. O Censo 9112revela que 75,47% da populao vivem
nas reas urbanas e apenas 24,53% habitam as zonas rurais.

A urbanizao foi intensificada pela industrializao no ps-guerra, concentrando o


parque industrial no eixo sul-sudeste, o que gerou uma intensa migrao interna e
com isso a formao das metrpoles e de suas periferias.

Segundo Rolnik (1995) as tarefas de instalao da infra-estrutura necessria ao


funcionamento do parque industrial e circulao de mercadorias, como tambm
implementao da produo de bens e servios de consumo coletivos e de polticas
sociais compensatrias, passaram a ser de responsabilidade do Estado, liberando o
capital desses encargos. A conseqncia disso foi o beneficiamento da acumulao
e reproduo do capital em detrimento do atendimento de amplas parcelas da
populao.

38

Com isso, o cenrio de acirramento das tenses e contradies e o da politizao


do espao urbano. As cidades passam a viver sob a marca da segregao social, da
discriminao, das desigualdades sociais e do confronto de interesses.

Nos anos 70, com o chamado milagre econmico, a urbanizao intensificada e


marcada pela periferizao das cidades de mdio e grande portes. Enormes
contigentes de migrantes vo para as cidades em busca de empregos gerados pelo
desenvolvimento urbano industrial, e, consequentemente, da satisfao de
necessidades bsicas. Crescem as favelas, os cortios e todas as formas de
habitao precria. Entretanto, os governos militares orientam suas polticas para a
consolidao das atividades produtivas, concentrando a renda, mantendo baixos os
salrios, negligenciando as necessidades sociais.

A partir dos anos 80, com a crise econmica, observamos alteraes nesse quadro.
Temos o recrudescimento da pobreza nos centros urbanos, a periferizao se
mantm, mas o processo migratrio comea a diminuir. Os dados do Censo 91
revelam que h um enfraquecimento da concentrao urbana nas grandes cidades e
da metropolizao, a partir do enxugamento das empresas e da disperso de plos
industriais.

Apesar disso, a situao social dos principais centros urbanos no chega a ter
alteraes significativas. O contraste entre os bairros nobres e as periferias pobres
se mantm, e a cada dia est mais marcado pela proliferao de guetos urbanos,
12

FIBGE, Censo 1991.


39

onde cada setor social ergue fortalezas de segurana: como os condomnios


fechados, as favelas dominadas pelo narcotrfico, ambos com regras e leis prprias.

A restruturao mundial do capitalismo e a globalizao da economia tm efeitos


sociais sobre as cidades e as chamadas questes urbanas. As cidades passam a
ser o espao onde se concentram os excludos da nova ordem, que no tm mais a
certeza do emprego e das conquistas sociais, disputando novas formas de insero
social. A principal tendncia tem sido a do crescimento do mercado informal de
trabalho, alternativa de amplos segmentos da populao excluda do mercado
formal, no mais como uma soluo passageira ao desemprego temporrio, mas
como mecanismo permanente de sobrevivncia.

Na nova conjuntura, o papel do Estado na sociedade e nas cidades vem se


transformando pela dinmica e presso da economia internacional e pelas
necessidades impostas ao ajuste econmico. A viso neoliberal que acompanha
esse processo prope a reduo do Estado e de sua interveno na economia e
polticas sociais, atravs da privatizao de vrias empresas e servios pblicos, da
abertura da economia brasileira ao capital internacional, de alteraes substantivas
do sistema previdencirio e da poltica salarial.

Segundo Rodrigues (1995), h dois grandes iderios que pensam a cidade: o


Desenvolvimento Urbano e a Reforma Urbana. No Desenvolvimento Urbano, os
produtores da cidade so apenas os agentes capitalistas: proprietrios de terra,
promotores imobilirios, indstria da construo civil, o capital financeiro e o prprio

40

Estado, excluindo-se os trabalhadores de menor renda e os desempregados. A


produo e o consumo na cidade deve ser regulamentada pelo mercado.

No iderio da Reforma Urbana, conforme nos mostra Rodrigues (1995), a cidade


uma produo coletiva e sua gesto deve ser coletivizada. Os trabalhadores moradores tambm so considerados produtores da cidade, seja pela sua insero
no mundo do trabalho, e nos locais de moradia, seja atravs do pagamento dos
diversos impostos, e da interveno de suas organizaes especficas no cenrio
urbano.

neste contexto urbano que se coloca a necessidade de polticas pblicas de


habitao, indispensveis construo de cidades que sejam o locus da vida plena
e digna de seus habitantes.

41

3.1. Poltica governamental de habitao

... no Brasil existem muitos recursos para


habitao, mas na verdade esses recursos
passam por caminhos que no chegam a
populao de baixa renda... (Neto, out./94)

O Banco Nacional da Habitao - BNH, criado em 1964, foi o principal agente da


poltica habitacional do governo brasileiro at 1984, ano de sua extino. Funcionou
como um banco central dos agentes financeiros, garantindo os crditos e depsitos
dos financiamentos do setor imobilirio.13

A proposta de poltica habitacional formulada previa um estmulo indstria da


construo civil, a gerao de emprego no-qualificado e a erradicao das favelas,
mas sem promover qualquer tipo de articulao entre a produo de moradias e as
formas de desenvolvimento e expanso urbana.

Paralelamente criao do BNH, foi criado o Sistema Brasileiro de Poupana e


Emprstimo - SBPE, que englobava todas as instituies financeiras pblicas e
privadas, orientadas para a captao de poupana. As atividades do Sistema tem
13

Muitos estudos do conta de analisar a Poltica do BNH e suas conseqncias. Consultamos


particularmente: BOLAFFI, Gabriel - Para uma Poltica Habitacional e Urbana: Possibilidades
Econmicas, Alternativas Operacionais e Limites Polticos., In Valladares, L.P. - Habitao em
Questo, Rio de Janeiro, Zahar, 1989; ROLNIK, Raquel. A ao governamental no campo de
Habitao. In Habitao Popular - Inventrio de ao governamental, 1984-1986. Rio de Janeiro,
FINEP, vol 2, 1988. ROLNIK, Raquel e PAZ, Rosangela. El Rol Asignado a la Gestin popular en

42

incio com a criao de cooperativas habitacionais abertas, sob a orientao de


empresrios privados, com o objetivo de captar a poupana da populao, que,
somada aos recursos de origem governamental, seria utilizada na construo de
grandes conjuntos habitacionais.

Durante os anos do milagre econmico, os recursos do FGTS, somados aos


recursos das cadernetas de poupana, garantiram um fluxo permanente para
investimento habitacional. Contudo, os recursos do SBPE e do FGTS so onerosos,
pois deviam sofrer correo monetria e render juros para os aplicadores. Assim,
progressivamente esses recursos foram sendo dirigidos a empreendimentos de
renda mdia e alta, cujo retorno financeiro era maior.

Outra caracterstica dessa poltica do BNH foi a gesto centralizada e autoritria,


prpria da estratgia dos governos militares. Com o argumento de buscar o
barateamento e rapidez na construo, realizou projetos uniformizados e
padronizados em todo pas, sem considerar as diferenas geogrficas e culturais de
reas sem qualquer infra-estrutura urbana. O padro de poltica habitacional para
baixa renda restringiu-se construo de novas unidades desarticuladas das
necessrias condies ambientais e de servios de infra-estrutura e saneamento.

Esse estilo autoritrio de fazer poltica habitacional vetou qualquer participao das
comunidades para quem eram construdas as casas e, muitas vezes, at dos
governos locais. Tambm no levou em conta questes fundamentais como a
Las Polticas de Vivenda en Brasil- 1976/1994. In Hacia Habitat II: El Rol Asignado a la Participacion

43

proximidade do local de moradia com o local de trabalho, o que tem reflexos no alto
custo social e econmico para as comunidades e cidades, gerando o isolamento e
segregao dos conjuntos populares.

A poltica do BNH acabou por encarecer o custo das terras urbanas, incentivando a
especulao imobiliria e produzindo cada vez mais uma cidade totalmente
margem do mercado.

O BNH fomentou a indstria da construo civil e ampliou enormemente as frentes


de trabalho das empreiteiras, mas pela maneira como foi estruturado o SFH, os
agentes financeiros que eram beneficiados pelos rendimentos financeiros do
sistema, sob a proteo e a garantia do governo. Eles captavam grande parte dos
recursos do FGTS, que ficava 40 dias girando nos bancos privados antes de ser
repassado ao BNH.

Segundo Bolaffi (1989) enquanto durou o milagre, o BNH estava em boa situao
financeira, tendo contratado 3.726.620 financiamentos habitacionais, dos quais 1/4,
e menos de 12% dos recursos, foram destinados favor de interesse social.

Na recesso dos anos 80, a alta inflacionria, a crise econmica, o desemprego, os


saques progressivos da poupana e do FGTS diminuram os recursos para
investimentos, o que levou falncia o SFH e o BNH, em 1984.

Popular en las Politicas de Vivenda en America Latina. CYTED. El Salvador. 1995.


44

somente nos ltimos anos de vida do BNH, em plena falncia de sua estrutura
financeira, quando j se observava polticas municipais e estaduais de urbanizao
de favelas e a interveno governamental na autoconstruo e mutiro, que so
lanados programas federais que possibilitam investimentos em urbanizao de
assentamentos populares. o caso do PROMORAR, que originalmente deveria
erradicar favelas, e do programa JOO DE BARRO, que apoiava a autoconstruo e
o mutiro.

Segundo Azevedo (1993), estima-se que entre 1964/1985, perodo de vigncia do


Banco Nacional de Habitao, 73% das moradias construdas no receberam
qualquer tipo de apoio ou financiamento do Estado. De 1986 a 1995 esse quadro se
agravou com a crise econmica, poltica e tica por que passou e passa o Brasil.

Com os baixos salrios, a elevao dos aluguis e um Sistema Financeiro de


Habitao que no realiza a sua funo social, a autoconstruo em lotes adquiridos
ou em ocupaes de terra tornou-se alternativa possvel para grande parcela dos
trabalhadores - moradores das cidades brasileiras.

A alternativa da urbanizao de favelas e da interveno governamental na


autoconstruo e mutiro, se no foi uma poltica e prioridade do BNH, foi a principal
poltica dos municpios e estados pressionados pelas tenses sociais de habitao.

O governo Sarney extinguiu o BNH, mas no introduziu novos mecanismos de


financiamento para habitao popular. O que se observou foi a reduo dos recursos
financeiros provenientes do FGTS, que passaram a ser geridos pela CEF.
45

No governo Collor, com a extino do Ministrio de Desenvolvimento Urbano, a


atribuio da poltica habitacional passa para o Ministrio da Ao Social, revelando
uma viso assistencial da questo. Nesse contexto, foi lanado o Programa de Ao
Imediata para Habitao - PAIH, que previa o atendimento demanda popular de
menor renda, mas foi comprometido pelo esquema de corrupo (desvio de verbas,
apadrinhamento de recursos, obras superfaturadas), presentes na gesto Collor e
que levaram ao seu impeachment.

Avano importante foi a participao das entidades da sociedade civil e sindicatos de


trabalhadores no Conselho Curador do FGTS, a partir de 1989, que tambm passou
a ser acompanhada indiretamente pelos movimentos sociais urbanos. Hoje a
centralizao das contas do FGTS possibilita aos conselheiros o acesso s
informaes sobre os recursos do Fundo, necessrias s decises de gesto.

No se pode pensar, no entanto, em fazer poltica habitacional apenas com os


recursos do FGTS. Primeiro, porque em perodos recessivos, o desemprego leva ao
aumento dos saques dessas contas, e segundo, h a limitao legal poltica de
subsdio e aplicao do recurso a fundo perdido.

O deputado Nilmrio Miranda expressa a viso do vazio poltico deixado pela


extino do BNH:

...ruim com o BNH, pior sem ele... . O BNH foi


pssimo, aquele modelo determinado de utilizar o
Fundo de Garantia, de utilizar recursos pblicos, de

46

utilizar poupana... teve mil problemas, mas ele


produziu quatro milhes e meio de moradias... Ele
tinha uma poltica...depois dele veio o nada, o
mercado e as empreiteiras... (Nov./1995)

Apesar do carter antidemocrtico do BNH, com sua falncia ocorreu um vazio de


poltica habitacional do pas, o que provocou o acirramento de conflitos e a presso
dos movimentos de moradia frente aos governos municipais, estaduais e federal.

47

3.2. Reforma Urbana

O debate da questo urbana insere-se no interior dos movimentos sociais urbanos


em meados da dcada de 80, a partir da atuao de tcnicos e assessorias,
reatualizando uma discusso que emergiu no campo das reformas de base dos anos
60. Durante o processo da Constituinte criado o Movimento Nacional pela Reforma
Urbana, e, na seqncia o Frum Nacional da Reforma Urbana - FNRU, que reuniu
profissionais, como arquitetos, gegrafos, advogados, engenheiros, socilogos,
assistentes sociais, setores acadmicos, parlamentares, ONGs, e tambm
movimentos sociais, com o objetivo de elaborar uma emenda popular sobre o tema.
Segundo o FNRU a emenda conquistou 160.000 assinaturas em todo o Brasil,
enquanto a exigncia legal era de 30.000 assinaturas de eleitores.

A Emenda Popular buscava garantir os direitos sociais nas cidades, articulando


questes como o acesso terra, os instrumentos que democratizassem o uso do
solo urbano e as formas de gesto democrtica das cidades.

A Carta de Princpios do II Frum Nacional da Reforma Urbana, realizado em So


Paulo, em outubro de 1989, expressa as premissas bsicas da proposta:

a) A funo social da propriedade e da cidade,


entendida

como

uso

socialmente

justo

ecologicamente equilibrado do espao urbano.


b) O direito cidadania entendida em sua
dimenso poltica de participao ampla dos
48

habitantes das cidades na conduo de seus


destinos, assim como o direito de acesso s
condies de vida urbana digna e ao usufruto de
um espao culturalmente rico e diversificado.
A primeira premissa condiciona o direito de propriedade ao interesse social, e a
segunda revela uma viso de direitos urbanos que engloba o acesso de todos os
cidados a equipamentos sociais, servios bsicos, e, tambm, gesto
democrtica das cidades e preservao ambiental e cultural.

Segundo Baldez14os pontos fundamentais da proposta referem-se :


- definio do direito ao urbano e o respectivo
dever do Estado de assegur-lo; abrandamento do
conceito de propriedade, que se submeteria ao
estado de necessidade, alm de conceber-se a
desapropriao, no como garantia da renda
fundiria, mas como instrumento de transformao
da propriedade; a instituio do usucapio especial
urbano; regras de poltica habitacional relativas ao
financiamento

da

habitao

controle

dos

aluguis; democratizao dos transportes pblicos;


e princpios que assegurem a gesto democrtica
da cidade.
De acordo com Rolnik (1995), as resistncias enfrentadas no Congresso Nacional
foram muitas. Observou-se que a emenda popular enfrentou resistncia de grupos
vinculados rea de incorporao imobiliria, e de tcnicos da administrao
pblica, que defendiam interesses corporativos. No geral, as discordncias se

49

estabeleceram sobre a propriedade da terra e sua funo social, uso e ocupao do


solo, legislao urbanstica de loteamento.

Ainda segundo Rolnik, do embate dessas diversas posies resultou que a Carta
Constitucional foi incorporada algumas demandas populares na atual lgica do
sistema urbanstico, reforando o papel do Estado e de suas diferentes instncias,
na conduo da poltica urbana. Nesse sentido, no captulo Da Poltica Urbana, da
Constituio Brasileira, apenas dois artigos foram includos, e mesmo assim, ainda
dependem de regulamentao legislativa. Essa situao foi reafirmada na entrevista
com Adail R. de Carvalho:

... O captulo de poltica urbana, amarra tudo a


uma lei posterior, a uma lei que regulamente.
Ento, est tudo l, a funo social da propriedade,
a questo do plano diretor para municpios com
vinte mil habitantes, a questo dos instrumentos de
punio

da

questo

do

especulao
IPTU

imobiliria,

progressivo,

como

utilizao

compulsria, e a questo at da desapropriao


com o ttulo da dvida pblica... (Fev./1996)
O primeiro (art. 182) define que o municpio o responsvel pela poltica de
desenvolvimento urbano tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes, sendo o
instrumento bsico dessa poltica o plano diretor, obrigatrio para cidades com mais
de 20 mil habitantes. O segundo artigo (art.183) institui o usucapio especial,

14

O documento Reforma urbana uma publicao da Articulao Nacional do Solo Urbano, de


autoria de Miguel L. Baldez, sntese das propostas de Reforma urbana, mas no apresenta data de
publicao.
50

assegurando a todo cidado o direito de requerer a propriedade da terra onde mora,


aps cinco anos.

Do ponto de vista da questo urbana, esses artigos so fundamentais porque


estabelecem diretrizes de ordenamento territorial, de ocupaes de determinadas
reas, de uma estratgia de desenvolvimento urbano e regional. Apesar de
constituir-se em avano importante, essa legislao carece ainda de regulamentao
para poder ser aplicada.

Nos municpios, a Reforma Urbana foi amplamente discutida a partir da elaborao


das Leis Orgnicas, da discusso dos planos diretores, ou mesmo da poltica
municipal de habitao, particularmente nas administraes democrtico-populares
eleitas em 1988. Apesar de, em vrias avaliaes, as lideranas de movimentos
sociais urbanos afirmarem que a Reforma Urbana no colou nos movimentos, e
que esse um tema muito tcnico, preciso reconhecer que o debate teve o
mrito de politizar as lutas e reivindicaes urbanas, introduzindo novos conceitos
sobre a cidade e sua gesto, contribuindo para um ganho de qualidade poltica
obtido pelos diversos movimentos sociais, no final dos anos 80.

Esses processos e debates, na conjuntura de democratizao, merecem uma


reflexo.

Bobbio (1984) considera a democracia como um conjunto de regras que estabelece


quem est autorizado a tomar decises coletivas e com quais procedimentos. Para
tanto trs condies so fundamentais: o direito a elevado nmero de cidados de

51

participar direta ou indiretamente da tomada de decises coletivas, a existncia de


procedimentos e regras e a possibilidade de opo entre alternativas diversas.

Democracia pressupe a convivncia de diversos interesses, valores, opinies


segundo as regras estabelecidas pela maioria. Faz parte da dimenso democrtica o
conflito e a luta por dentro das estruturas institucionais, pela satisfao de
determinados interesses.

O processo histrico brasileiro est, ainda, muito longe de contemplar tais aspectos.
Da transio poltica iniciada em 1974 Constituio de 1988 e eleio
presidencial em 1989, muitos passos foram dados no sentido da conquista e
consolidao dos instrumentos democrticos. Novas relaes se estabelecem entre
os sujeitos da sociedade civil e desses com o Estado, especialmente regionalmente,
onde se observa vrias experincias inovadoras de implantao de polticas pblicas
com participao da sociedade. Todavia, mantm-se uma cultura autoritria que
exclui o cidado das decises e da vida poltica do pas.

Segundo Benevides (1991), a representao poltica no Brasil marcada pelo


coronelismo e clientelismo poltico, indo alm da poltica oligrquica e do
conservadorismo da estrutura agrria brasileira. Todo o sistema poltico
impregnado pelo dando que se recebe, lei da reciprocidade do favor, que
perpetua o privatismo daquilo que deveria ser pblico, dando a representao
poltica um papel secundrio. Isto se d tanto nas regies mais pobres do nordeste
norte e centro-oeste, como tambm nas complexas cidades brasileiras do sul e
sudeste.

52

A anlise dos movimentos sociais urbanos e das polticas de habitao revela como
tal cultura ainda se faz presente na vida poltica do pas. Os recursos pblicos so
administrados de acordo com interesses privados, as polticas sociais, os programas
e projetos so estabelecidos, via de regra, sem a participao dos beneficirios e
dos diversos setores sociais. Em geral, no processo decisrio sobre as poltica
pblicas no est contemplada a participao da populao.

Democratizao no Brasil um processo em curso e significa ir alm da conquista


de instrumentos institucionais e de direitos civis. Implica o estabelecimento de novas
relaes entre Estado e sociedade civil, pautadas na transparncia das informaes,
na incorporao da participao ativa dos diversos setores sociais no planejamento,
fiscalizao e controle social da gesto pblica. Tem o sentido ainda, de construir e
fortalecer as organizaes da sociedade civil responsveis pelo exerccio da prtica
democrtica e pela gestao de novos valores culturais.

53

CAPTULO II

Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo:


sujeito de uma histria

... Mas o que cria a Unio mesmo? No uma


articulao, no foi uma abstrao, foi um
processo de ocupao na zona leste, que levou
milhares de pessoas a ocupar terras na cidade.
At ento, ningum olhava para o povo que
pagava aluguel, dos sem terra, dos sem teto....
(Benedito R. Barbosa, jan./1996)

54

1. Um jeito prprio de se organizar: caractersticas singulares

1.1. Surgimento, organizao e bandeiras de luta

A Unio dos Movimentos de Moradia da Grande So Paulo e Interior - UMM-SP, ou


Unio como chamada por seus participantes, comea a ser articulada em 1987,
por um grupo de lideranas e apoios institucionais e polticos, a partir das
experincias de ocupao de terras dos anos 80, que aconteceram em toda a cidade
de So Paulo, em especial na regio leste.

A regio leste da cidade de So Paulo, com uma populao estimada em 3.296.000


habitantes15, foi a rea de maior expanso urbana, nos finais dos anos 70 e incio
dos anos 80. O rpido crescimento populacional no foi acompanhado da dotao
de infra-estrutura e servios urbanos bsicos, concentrando nesta regio a pobreza
e carncias sociais.

Com uma forte presena da Igreja progressista, atravs das Pastorais Sociais
(sade, moradia, etc.), que trabalhavam cotidianamente na conscientizao e
organizao popular, desenvolveu-se um processo crescente de aglutinao de
pessoas e grupos dos chamados sem casa nesta regio.

15

Dados da Secretaria das Administraes Regionais - SAR, Prefeitura do Municpio de So Paulo,


1988.
55

As pastorais da Arquidiocese de So Paulo atuam nas regies da cidade com uma


diviso geogrfica prpria. Assim, a denominada regio Leste I inclui bairros como o
Brs, Mooca, Belm, Sapopemba e So Mateus, e a regio Leste II envolve os
bairros a partir da Penha, passando por Ermelino Matarazzo, So Miguel Paulista,
Itaquera, at os limites de So Miguel Paulista e Guaianazes. Essa ltima regio foi
o principal palco das ocupaes de terra. A partir de 1988, a regio de So Miguel
Paulista passou a ser uma Diocese autnoma, independente da Arquidiocese de
So Paulo, mas at hoje usa-se correntemente entre os moradores e movimentos de
moradia a denominao de Leste II.

Nos anos de 1982 a 1985, cadastramentos de famlias de sem casa, moradores de


favela, cortio, e aluguel passaram a ser organizados nessas regies, como uma
resposta aqueles que vinham em busca de soluo carncia habitacional. A
coordenao do movimento local comeou a ter a dimenso do problema e da
demanda existente.

A partir da regio leste, com o apoio da estrutura descentralizada da Pastoral da


Moradia, o movimento social se estende para outras regies da cidade e interior,
chegando a reunir, no incio dos anos 90, mais de 60 grupos e associaes de
moradores, num universo estimado pela UMM-SP em mais de 20.000 famlias.
Grupos populares de cidades como Diadema, Santo Andr, So Bernardo do
Campo, Mogi-Guau, Osasco, Franco da Rocha, Francisco Morato, Hortolndia,
Paulnea, Jundia, Carapicuba, alm de So Paulo, passaram a fazer parte da
UMM-SP, que inaugurou um novo tipo de organizao estadual, diferente das
formas e estruturas conhecidas de movimentos sociais urbanos.

56

Uma histria no se faz sem nomes; assim, quando se fala da Unio, inevitvel o
destaque de personalidades, protagonistas em todo o processo: desde a sua criao
ao seu desenvolvimento. Mesmo que afastados, num perodo ou outro, elas
continuam tendo uma ascendncia marcante na forma de se fazer o movimento
social, influindo nos prprios rumos da organizao.

Destacamos, em primeiro lugar, a figura do Pe. Antnio Luiz Marchioni - o Pe.


Tico, atualmente proco da Igreja So Francisco, em Ermelino Matarazzo, regio
de So Miguel Paulista, um dos fundadores da UMM-SP. Conhecido pela sua
grande atuao na regio leste da cidade, desde o incio dos anos 80, e tambm na
Pastoral da Moradia da Arquidiocese de So Paulo, na qual tem privilegiado o
trabalho de organizao da populao, desenvolvendo um estilo direto de
relacionamento e negociao com as esferas governamentais.

Alm dele, tiveram papel importante na criao da UMM-SP lideranas regionais


advindas das CEBs e dos trabalhos pastorais, como Paulo Conforto, o Paulinho, da
Leste I; Dalcides Ferreira Neto, o Neto, da Leste II; Rita Aparecida de ngelos, da
Leste I; Adriana Palumbo, da regio sudeste. Da cidade de Diadema, regio do
Grande ABC, sobressai a liderana poltica da professora Maria Aparecida Tijiwa,
conhecida como Cida. Em 1987, temos ainda a atuao do vereador Valfredo
Ferreira, irmo de Dalcides Neto, oriundo tambm dos trabalhos pastorais e das
ocupaes de terra da regio Leste II.

57

Nesse momento de criao da UMM-SP, evidencia-se tambm a atuao de


assessores e apoios profissionais que no so considerados agentes externos, mas
de

dentro

dos

acompanhamento

movimentos
sistemtico

sociais,

das

com

questes

legitimidade
locais,

como

construda
as

no

ocupaes,

enfrentamentos com o aparelho estatal e a represso policial, manifestaes e


reivindicaes; e assumem papis de coordenao e direo poltica, como as de
Miguel Reis Afonso, Rildo Marques de Oliveira, Wilson Bueno, todos da rea
jurdica, e a do atual vereador Henrique Pacheco, do Partido dos Trabalhadores, que
durante vrios anos desenvolveu trabalhos de assistncia jurdica na regio oeste da
cidade.

A credibilidade da UMM-SP foi sendo construda a partir de sua trajetria nas lutas e
mobilizaes em torno do direito moradia. Durante os 10 anos de existncia, tem
se caracterizado pela utilizao de instrumentos de ao direta, como as ocupaes
de terras, manifestaes, passeatas, ocupaes de prdios pblicos, e pela
negociao, com os diferentes governos, do atendimento de suas necessidades e
reivindicaes, com expressiva capacidade de presso.

... A nossa concepo de movimento de


massas... a Unio conseguiu reunir pessoas
que tinham juntos a mesma concepo...
pessoas que tinham uma forte relao de
massas,

ao

mesmo

tempo

no

estabeleceram no interior desse frum um


processo de disputa pessoal, eu acho que
isso tambm foi muito importante para que a
Unio crescesse e avanasse... a gente
conseguiu construir um movimento forte,

58

porque a gente abriu mo da disputa


interna... (Benedito R. Barbosa, jan./1996)
A proposta de construir um movimento de massas e de lutas, como afirma a UMMSP em seus documentos, jornais e boletins, significa buscar uma representatividade
das bases sociais organizadas e tambm de dar luta um carter combativo
politicamente e de conquista de resultados concretos.

Com uma concepo de movimento de massas e a caracterstica de combinar


instrumentos de ao direta com aes de negociao, a UMM-SP desenvolveu uma
identidade pragmtica, construda na relao com os movimentos de base e o
Estado.

Consequentemente, sua organizao interna apresenta a peculiaridade de combinar


as formas conhecidas como assemblia, eleio e coordenao, com a ligao
direta com os grupos e movimentos sociais, a chamada massa, que lhe permite
estabelecer um outro tipo de representatividade e legitimidade. A estrutura da UMMSP convive com uma certa informalidade e dinmica prpria dos grupos envolvidos,
adaptando-se as diferentes conjunturas polticas.

A UMM-SP organizada em:


Plenrias Mensais: dirigidas por membros da coordenao da UMM-SP.
Renem representantes de todas as associaes, grupos e movimentos de
moradia filiados que discutem as lutas nas esferas municipal, estadual e federal, e
definem a agenda poltica a ser encaminhada junto a determinados rgos, como
a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano - CDHU, a Secretaria

59

Municipal de Habitao - SEHAB, a Caixa Econmica Federal - CEF, etc. Essas


reunies so abertas no havendo um controle de presena, nem mesmo
daqueles que pagam a contribuio UMM-SP. Delas participam tambm as
assessorias, parlamentares, padres e agentes pastorais. Em debates especficos
so convidados polticos e personalidades, como prefeitos e Secretrios de
Habitao do municpio, estado e na esfera federal, o responsvel pela poltica
habitacional. A dinmica dos debates varia conforme segundo os temas postos
em questo, podendo ser em pequenos grupos ou em plenrio, mas, em geral,
procura socializar as informaes e abordar os temas referentes s trs esferas
governamentais. muito comum

parecerem grupos novos, da capital e do

interior, que ouviram falar da Unio, dos mutires, e que vm em busca de


informaes, orientaes para problemas especficos. As plenrias acontecem
todo 2 sbado do ms, na sede da Pastoral do Belm, local de fcil acesso pela
sua proximidade estao do Metr, e tornaram-se nesses 10 anos uma
referncia para os movimentos sociais de moradia.

Encontro Estadual de Moradia: realizado uma vez ao ano, discute temas gerais
de conjuntura, decide os encaminhamentos das lutas gerais; e define ou altera a
estrutura de organizao do movimento social. Os encontros estaduais so muito
representativos dos diversos grupos e movimentos sociais de moradia vinculados
UMM-SP, onde os diversos grupos e associaes se fazem presentes.

Coordenao da UMM-SP: semanalmente se rene um grupo de lideranas,


representantes das regies, particularmente das regies Leste I, Leste II, Oeste,
Norte, Sudeste, e dos municpios prximos capital (Diadema, So Bernardo do

60

Campo, Santo Andr, Osasco, Franco da Rocha, Carapicuba, Guarulhos), e de


movimentos sociais urbanos especficos como as da luta dos moradores em
cortio e em favelas. Participam, tambm, ONGs como a FASE, CAAP, e a
Associao em Defesa a Moradia - ADM, assessorias tcnicas e membros da
Pastoral da Moradia. H uma coordenao eleita nos encontros da UMM-SP, mas
na prtica funciona com aqueles que tm uma freqncia assdua, e uma base
significativa em sua regio ou movimento especfico. Esse talvez seja o principal
critrio de organizao da UMM-SP: quem tem trabalho de base, famlias
organizadas, tem legitimidade e representatividade. A coordenao aberta a
participao de todos aqueles que quiserem contribuir.

... se voc for ver, o pessoal de Diadema


no tem nada a ver com o pessoal de
Franco da Rocha, so diferentes, e a gente
consegue trabalhar com essa diversidade,
de grupos, de gente, e tudo mais... e mostrar
que fazer movimento popular no precisa
estar apegado ao cargo e forma,
construir o movimento, e que depois as
pessoas

vo

crescer

dentro

desse

processo... (Benedito R. Barbosa, jan./1996)


O que se percebe na prtica que o movimento organizado por regies e cada
regio tem autonomia para fazer, decidir e encaminhar suas lutas especficas. A
descentralizao da UMM-SP real, as questes regionais no so submetidas
coordenao ou ao coletivo dos movimentos de moradia. H situaes de tenso
percebidas quando um movimento ou associao negocia isoladamente com
determinado rgo pblico, mas, se o que est sendo negociado no representa a

61

negao de princpios ou bandeiras de luta, prevalece a autonomia regional, mesmo


que represente uma conquista isolada, que no contemple regies menos
organizadas ou com menos fora de presso. Os diversos movimentos de moradia e
associaes so diferentes entre si, com trajetrias, influncias e caractersticas
peculiares, mas se encontram na identidade de determinados objetivos e na
concepo da construo de um movimento de massas.

interessante observar, tambm, o modo de funcionamento da coordenao:


- so as regies que enviam seus representantes, e, com isso, garantida a
representatividade e legitimidade de lideranas calcada no trabalho de base, e com
visibilidade pblica (todos sabem qual regio ou movimento de moradia tem trabalho
concreto, conquistas, etc.);
- h sempre dois nomes de lideranas (o coordenador e o vice-coordenador), que
so fixos e renovveis de acordo com a necessidade, reconhecidos nas plenrias e
encontros estaduais;
- h ainda, um ncleo informal de pessoas, que se rene esporadicamente,
conhecido como os histricos. Agrega lideranas, apoios, representantes da
Pastoral da Moradia, e assessorias que acompanham a UMM-SP desde o seu incio,
funcionando como uma retaguarda poltica e de reflexo sobre os rumos da UMMSP. Essas reunies no decidem o encaminhamento das diversas lutas, mas
influenciam a tomada de decises nas reunies de coordenao e plenrias.

Quanto comunicao interna, ela se d principalmente atravs das lideranas


regionais, que acompanham as reunies de coordenao e levam as informaes
semanalmente para as bases do movimento. Existe tambm o Jornal da Unio, um

62

boletim informativo que veicula as informaes sobre as lutas no municpio, estado e


federao, mas sua regularidade depende da disponibilidade de recursos
financeiros.

Outro instrumento de impacto nas bases dos movimentos de moradia filiados


UMM-SP so os Boletins coloridos do Pe. Tico, responsveis por um certo agito
entre as lideranas. So folhas de sulfite coloridas que trazem informaes, agenda
de plenrias no ano, convocaes para atos, assemblias, passeatas, caravanas.
Produzidos de uma forma caseira pelo prprio Pe. Tico, so distribudos entre os
participantes das plenrias mensais. Como Pe. Tico no participa regularmente das
reunies de coordenao, s vezes esses Boletins coloridos criam problemas de
orientao poltica, pois chocam-se com decises tomadas nas reunies de
coordenao. Entretanto, o fato no chega a abalar as relaes internas, e eles, na
ausncia de outros instrumentos mais elaborados, animam a UMM-SP, incentivando
lutas e fornecendo subsdios para as discusses.

Quanto aos aspectos de formao de lideranas, foi uma preocupao constante


nas entrevistas realizadas. Cada movimento de base e regio desenvolve atividades
educativas - cursos, seminrios - com o apoio de profissionais autnomos, da
Pastoral da Moradia, e de entidades com atuao localizada. Mas, em geral, h uma
reclamao da necessidade e falta de investimentos nesse campo.

... as lideranas que a gente tem, nasceram


muito mais na luta do que na formao. Na
luta

do

mutiro

assumiram

tarefas,
63

coordenaram grupos de trabalho, comisses,


mas

no

tiveram

uma

formao

mais

poltica, e isso uma carncia muito


grande... (Benedito R. Barbosa, jan./1996)
Algumas ONGs em So Paulo, e tambm a Pastoral da Moradia, desenvolvem
programas de formao voltados a movimentos sociais locais e temticos. A FASESP uma dessas instituies que realizou de forma mais sistemtica um programa
especfico voltado para movimentos de moradia e para a UMM-SP. Iniciou esse
trabalho em meados de 1985, na regio sul da cidade, nos mutires localizados em
Campo Limpo e no bairro Graja.

Sua viso de formao processual, ou seja, nfase na construo de um saber a


partir

da

experincia

de

organizao

reivindicao,

combinando

acompanhamento da prtica diria da organizao do movimento social com


momentos de reflexo (em seminrios, encontros e cursos). Vale dizer, contudo, que
h um certo ressentimento entre os participantes da UMM-SP pelo fato desse
trabalho ter sido praticamente interrompido pela crise financeira da FASE, a partir de
1993, com a reduo de seus quadros tcnicos e dos recursos financeiros. Com isto,
a carncia de assessorias formativas tem sido uma constante nas diversas regies e
na prpria coordenao da UMM-SP.

Com o sucinto quadro da dinmica interna da UMM-SP, procuramos caracterizar


esta organizao popular pela sua identidade pragmtica, que combina um trabalho

64

de base e de massa aes coletivas de impacto na sociedade, e estes busca de


concretizao de vitrias, ou resultados prticos, no campo da moradia popular16.

Desde as ocupaes de terra dos anos 80, a UMM-SP passou a pressionar os


rgos pblicos e chamar a ateno da mdia para a falta de programas e projetos
que atendessem demanda no atendida durante os anos de crescimento urbano.
Foi nesta histria de lutas por moradia, na relao com o Estado, e com a influncia
da Pastoral da Moradia, e de assessorias tcnicas e polticas, que os princpios,
propostas, e bandeiras de luta foram sendo concebidos e formulados.

Inicialmente, as reivindicaes eram por terra, casa, lotes urbanizados e algumas


melhorias. Foi somente na gesto da prefeita Luiza Erundina (1989-1992) que a
UMM-SP incorporou as propostas de mutiro e autogesto e passou a assimilar e
assumir todo um contedo inovador de poltica habitacional.

Os documentos resultantes do Encontro Estadual da UMM-SP de 1990,


especificamente a Carta de Princpios para uma Poltica Habitacional, trazem os
elementos que iro fundamentar as propostas do FNMP e a prtica da UMM-SP.
So eles:

- o direito de morar est acima do direito de propriedade;


- cabe ao trabalhador administrar os recursos destinados
habitao;

16

Silvio Caccia Bava, em artigo para o Boletim E Agora?, definiu a UMM-SP como um movimento de
resultados. Na poca, causou uma enorme polmica pela identificao com a c,oncepo de
sindicalismo de resultados, de Lus Antonio Medeiros, da Fora Sindical. Posteriormente a UMM-SP
assimilou a idia como positiva.
65

- os financiamentos de moradia devem ser diretos s associaes;


cooperativas, sob o controle de um conselho popular de habitao;
- habitao digna, com tecnologia apropriada, de acordo com a
realidade e culturas regionais;
- linha de financiamento subsidiada atravs de recursos a fundo
perdido para a populao de baixa renda;
- garantia de participao popular na elaborao e execuo da
poltica habitacional.

Retomaremos esses pontos ao discutir o contedo do projeto do FNMP, mas,


sinteticamente podemos dizer que traduzem uma concepo de direito moradia
que engloba gesto e participao popular, diversidade e qualidade das habitaes
e tambm a necessria definio de uma poltica de subsdio para a populao de
baixa renda.

Durante os anos de implantao dos mutires autogestionrios na gesto municipal


de Luiza Erundina, e no processo de formulao do Projeto de Lei do FNMP, esses
princpios evoluem para propostas substantivas de poltica habitacional. No
documento Bases de uma Poltica Habitacional: autogesto e participao popular subsdio para o debate nos movimentos, de maro de 1994, encontramos as
propostas que expressam os consensos construdos no processo de crescimento da
UMM-SP, entre os quais:
- Fundo Nacional de Moradia Popular;
- programas de habitao popular com autogesto, aplicveis em
reas de mutires, favelas, cortios, etc.;

66

- participao popular na gesto das polticas de habitao, atravs


de conselhos e outros canais institucionais;
- descentralizao das polticas pblicas;
- Reforma Urbana e desenvolvimento urbano;
- reforma agrria;
- prioridade para atendimento da populao de baixa renda;
- subsdio no financiamento da habitao de interesse social.

Tais pontos resumem os principais eixos em torno dos quais transitam as propostas
especficas da UMM-SP, que assumem detalhamentos e formas diversas, conforme
as demandas especficas locais e a negociao com o poder pblico. Mais
amplamente, podemos dizer que a prioridade tem sido as propostas de polticas
autogestionrias, como o mutiro, e a defesa da participao popular na definio,
controle e execuo das polticas pblicas de habitao.

67

2. Relaes polticas: convivncia e interlocuo com diferentes


sujeitos sociais

2.1. ONGs e assessorias tcnicas


Em todo processo de organizao popular encontramos sujeitos externos a ela, mas
que participam e influenciam a prtica cotidiana do movimento social, como apoios
da Igreja Catlica, militantes polticos, ONGs e assessorias tcnicas, intelectuais que
agem e interagem na vida social. Tem participado direta e ativamente na construo
de um projeto de poltica habitacional alternativa quelas oficiais dos gabinetes
governamentais, contribuindo, tambm, nas lutas e negociaes. A anlise da
proposta de Fundo Nacional de Moradia Popular, passa necessariamente, pela
compreenso dessas participaes, e de como elas se do nos movimentos de
moradia.

Inicialmente, ressaltamos que na dinmica da organizao e ao da UMM-SP, e na


campanha do Fundo Nacional de Moradia Popular, participaram as seguintes ONGs:
- ONGs de educao popular como a FASE-So Paulo;
- ONGs de assessoria jurdica: a Associao de Defesa da Moradia - ADM;
- ONGs de assessoria tcnica como CAAP - Centro de Assessoria Autogesto
Popular, USINA - Centro de Trabalhos para o Ambiente Habitado, GAMHA - Grupo
de Assessoria aos Movimentos de Habitao , AD - Ao Direta, TETO - Assessoria
de Movimentos Populares, entre outras.

Igualmente, assinalamos a atuao de profissionais autnomos, como arquitetos,


engenheiros, advogados, assistentes sociais, psiclogos, que trabalham nessa rea

68

temtica, alm da atuao de parlamentares e de seus assessores, como a do


vereador Henrique Pacheco. Temos tambm a presena marcante da Pastoral da
Moradia da Arquidiocese de So Paulo e da Diocese de So Miguel Paulista, bem
como as pastorais de cada regio da cidade, que tm fomentado vrios movimentos
sociais e contribudo na sua organizao e formao atravs de suas concepes e
posturas polticas.

Esses sujeitos so muito diferentes entre si, pela sua origem, trajetria e objetivos
especficos, mas tm em comum o compromisso com o fortalecimento da UMM-SP,
e com os princpios gerais de construo de um movimento autnomo, de massas e
com propostas alternativas poltica oficial de habitao.

No tocante as ONGs, Fernandes (1994) define a ao das assessorias no campo do


chamado Terceiro Setor fora da esfera governamental e do mercado. Seria o no
lucrativo, o no governamental, atividades e iniciativas de grupos civis organizados
em associaes, ou entidades sociais, de forma voluntria e/ou profissionalizada,
com carter de instituies privadas, mas com funes de interesse pblico.

Consideramos bastante polmico esse conceito: se, por um lado, ajuda a pensar e a
entender o conjunto de organizaes e iniciativas privadas que visam produo de
bens e servios pblicos17, por outro, o Terceiro Setor envolve a ao de campos
diversos e muitas vezes antagnicos, como a filantropia, a ao caritativa, os
movimentos sociais, os trabalhos educativos para a cidadania, e at a cooperao
internacional.
17

FERNANDES, Rubem Csar, in Privado porm Pblico: O Terceiro Setor na Amrica Latina,
Relume Dumar, RJ, 1994.
69

O prprio conceito de Organizaes No Governamentais bastante ambguo,


abrangendo as entidades tradicionalmente filantrpicas, em sua maioria com um
perfil conservador, como tambm as instituies voltadas para projetos de
desenvolvimento, ambientalistas, com objetivos de construo da cidadania,
democracia e justia social.

Segundo Ilse Scherer-Warren (1994), a partir da ECO-92 que o termo ONG tornase popular no Brasil. Sua origem advm das agncias de financiamento internacional
do Primeiro Mundo, para designar, nos pases em desenvolvimento, as instituies
responsveis pela implementao de projetos de apoio s organizaes de base.

No perodo da Constituinte (1987), assistimos atuao de ONGs lado a lado com


os movimentos sociais e sindicais, no apenas apoiando os setores populares e de
trabalhadores, mas com voz na cena pblica.

Ilse Scherer-Warren (1994) aponta que esse tipo de ONG, afinadas com os
propsitos e dinmica dos movimentos sociais, que tm um projeto poltico de
fortalecimento da sociedade civil, de defesa dos direitos sociais, pela eliminao das
diferenas sociais e discriminaes e de respeito ao meio ambiente, tm procurado
demarcar um determinado campo na sociedade.
Na entrevistas dessa pesquisa aparece o reconhecimento de sua presena e
atuao:
...eu acho fundamental nesse processo a
presena dos tcnicos que assessoraram
muito

prximo

que

entenderam

aceitaram essa concepo de construo de


70

movimento

de

competncia....

massa,...
A

gente

associado
teve

apoio

logstico da FASE que vem cimentando,


ajudando a escrever, teorizar esse processo,
essa concepo... tambm da ADM, das
assessorias tcnicas... (Benedito R. Barbosa,
jan./1996)

As chamadas assessorias tcnicas so ONGs que apresentam a especificidade de


uma interveno nos projetos de mutiro com autogesto da Prefeitura Municipal ou
do Governo de Estado, com predominncia do trabalho de arquitetos e engenheiros.
Algumas dessas organizaes so responsveis pela formulao da concepo da
Poltica Municipal de Habitao desenvolvida durante a gesto da prefeita Luiza
Erundina (1989-1992).

J as ONGs de assessoria jurdica so originrias da prtica dos centros


acadmicos das Faculdades de Direito, particularmente da PUC-SP, que desde a
dcada de 70, procurou engajar os estudantes em estgios pela periferia da cidade,
enfatizando o atendimento coletivo na rea da moradia.

Especificamente a assessoria da FASE se diferencia das outras atuaes por ser


uma ONG que assessora os movimentos de moradia prioritariamente nos seus
aspectos de organizao, formulao de propostas e de formao de lideranas,
atravs de um acompanhamento sistemtico de suas atividades internas e externas,
do desenvolvimento de cursos e seminrios e de publicao de materiais de apoio.
Em todo o processo do FNMP, a FASE-SP ocupou um importante espao de apoio
institucional:

71

...a equipe local da FASE foi fundamental... desde


a questo da infra-estrutura, de fazer boletins, de
divulgar propostas, at ajudar a fazer os contatos,
ajudar nas discusses...(Mrcia A. Pereira, jan./1996)
Nos primeiros anos de existncia da UMM-SP, foi montada uma Secretaria de
Assessorias, que reunia os diversos sujeitos para discusso de questes especficas
e formulao de subsdios para a coordenao e o conjunto dos movimentos de
moradia. Durante a campanha do FNMP esse espao foi muito frtil: foram nessas
reunies que comearam a se esboar as primeiras idias do que viria a ser o
Projeto de Iniciativa Popular.

A interlocuo entre a UMM-SP e as ONGs se d pela dimenso da solidariedade e


complementaridade das aes. So sujeitos com identidades diversas, que se
apoiam e produzem novas idias. Os movimentos sociais tm sua legitimidade
construda pelas suas bases sociais e por suas propostas lanadas para a
sociedade. As ONGs so organizaes que emergem como sujeitos polticos e
apontam para a consolidao da sociedade democrtica e plural, tm voz prpria, e
assessoram os movimentos sociais na construo de propostas e alternativas s
polticas pblicas.

72

2.2. Igreja e partidos polticos


...os movimentos devem assegurar a sua
independncia a partidos polticos, religies,
assessorias tcnicas, mantendo um grau de
autonomia que possibilite a participao ativa
nas decises, de forma democrtica e aberta.
(UMM-SP.

Participao Popular e autogesto,

1994.)

...cada coisa em seu lugar, partido partido,


movimento movimento, Igreja Igreja, tem
que separar muito bem isso... (Neto, out./1994)
A relao da UMM-SP com a Igreja Catlica e os partidos polticos pressupe
fundamentalmente a questo do respeito autonomia. Observa-se, neste sentido o
esforo para preservar a autonomia das estruturas especficas desses trs sujeitos,
o que significa que a UMM-SP no submete suas decises a outros fruns que no
sejam os seus. Suas plenrias, assemblias, encontros so instncias soberanas de
deliberao. Contudo, h uma estreita relao entre esses sujeitos.

No caso da Igreja Catlica, em especial a atuao das CEBs e da Pastoral da


Moradia, o relacionamento tem sido, historicamente, de apoio s lutas; de
retaguarda poltica nos enfrentamentos com a represso policial e o aparelho de
Estado. So estruturas independentes e autnomas, que se apoiam e se
complementam em situaes concretas e objetivas. Exemplo disso o calendrio
pastoral cuja programao traz temas relativos moradia e s condies de vida, ou

73

mesmo o apoio da estrutura da Igreja (parquias, missas, reunies), para


divulgao, campanhas de coletas de assinaturas, etc.

Muitas das lideranas formadas nos trabalhos pastorais tendem a assumir posies
de comando nos movimentos locais e na coordenao da UMM-SP, assim como
vrios padres esto engajados nos movimentos de moradia, como o caso de Pe.
Tico e Pe. Guilherme Reinhard, atual coordenador da Pastoral da Moradia da
Arquidiocese de So Paulo. O apoio da Igreja progressista aos movimentos de base
faz parte da prpria histria e trajetria dos movimentos sociais de So Paulo.

Quanto aos partidos polticos, a relao mais complexa. Na aparncia poderia


dizer-se que a UMM-SP vinculada ao Partido dos Trabalhadores. Mas ao nos
aprofundarmos nesta observao verificamos que esta afirmao simplista, no
revelando a complexidade das relaes envolvidas.

Do ponto de vista ideolgico, pode-se dizer que a UMM-SP situa-se no campo da


esquerda, coincidindo que vrias de suas lideranas so militantes do PT. Todavia,
no h no movimento qualquer tipo de submisso s instncias e decises
partidrias, o que, inclusive, provoca freqentes tenses que podem ser percebidas
em perodos de eleio ou de gesto municipal.

Na eleio presidencial de 1995, a UMM-SP discutiu suas propostas com candidatos


de outros partidos o que provocou crticas de setores do PT. Na gesto da prefeita
Luiza Erundina, foram muitas as situaes de tenso, divergncias e at de
manifestaes.

74

...a Unio lutou com quem quer que fosse,


inclusive o governo petista... porque quanto mais
voc espera de algum, maior o teu grau de
exigncia em relao a essas pessoas... (Paulo
Conforto, maio/1996).

Diferentemente de outros movimentos sociais, a discusso sobre partidos e apoios


eleitorais evitada nas pautas de discusses da UMM-SP. H diferenas internas de
correntes polticas e tambm de lideranas que militam em outros partidos, como o
PSDB, PMDB, PSB, PCdoB, e o PPS. Avaliam alguns assessores que esse debate
interno no interessa coordenao, pois levaria a uma diviso e disputa poltica
que fragmentaria a UMM-SP.

como se houvesse um acordo implcito, entre os lderes, de que o debate e a luta


se restringem na busca de resultados, conquistas concretas de moradia, a partir de
princpios da cidadania, democracia, autonomia e autogesto. Assim, em alguns
momentos, vemos a UMM-SP apoiando abertamente aes do PT, em outros, a sua
oposio, em outros criticando, negociando e at apoiando o governador do Estado,
como em situaes do governo Fleury e do atual governo Covas.

Por sua caracterstica pragmtica, que busca vitrias e resultados concretos atravs
da articulao de aes diretas de confrontao, com a negociao com os diversos
governos, independente da orientao partidria, a UMM-SP tem recebido crticas,
especialmente dos setores da direo do PT e de suas correntes majoritrias.
criticado por no priorizar temas de interveno geral, como a reforma urbana,
reforma constitucional, etc.

75

Por outro lado, um fato a forte presena de setores do PT na UMM-SP, e a


influncia de suas pautas, propostas e prioridades, atravs de militantes partidrio e
vereadores, como o vereador Henrique Pacheco, que tem uma relao mais
orgnica, ou de outros parlamentares que eventualmente colaboram com a UMMSP. Os perodos eleitorais so momentos tpicos em que observamos o afastamento
das lideranas, que priorizam a eleio de seus candidatos.

interessante registrar tambm que nessas ocasies a UMM-SP, enquanto


entidade, no define publicamente um apoio a um determinado candidato a prefeito,
governador, deputado, vereador, etc. No caso do legislativo, busca identificar todos
aqueles que em sua plataforma incluem questes da moradia e as propostas da
UMM-SP, para apoi-los de maneira geral. No caso do executivo, debate com todos
os candidatos as suas propostas, procurando que esses assumam publicamente
compromissos de execuo, caso eleitos. Nas ltimas eleies para governador de
So Paulo (1994) a UMM-SP preparou um documento com suas propostas e
agendou debates individuais com cada candidato na Cmara Municipal de So
Paulo, onde compareceram as lideranas e as bases dos diversos movimentos
sociais de moradia.

So relaes difceis, mas muito importantes. Os movimentos sociais precisam


manter sua independncia e autonomia, mas tambm precisam de aliados e de
articulaes que permitam s suas propostas ressonncia na sociedade, ganhando
apoio da opinio pblica e maior visibilidade. No caso da UMM-SP, sua posio de
preservao da autonomia do movimento social e de convivncia com a pluralidade
e diversidade poltica.

76

2.3. Outros movimentos sociais

A UMM-SP se relaciona com outros movimentos locais e nacionais que no


comungam necessariamente com suas idias. Como exemplo, temos em So Paulo
o movimento de mutires da zona sul que mantm uma organizao prpria,
independente da UMM-SP. A chamada zona sul de So Paulo identificada pelos
movimentos de moradia dos bairros e vilas localizados nas regies de Santo Amaro,
Capela do Socorro, Interlagos e Campo Limpo. Foi nessas regies que surgiram os
primeiros movimentos de moradia da cidade, favelas, ocupaes organizadas e as
primeiras experincias de mutiro na gesto Montoro/Covas (1982-1985). Na cidade
de So Paulo existe ainda o Frum dos Mutires, que um espao de articulao de
todos os mutires, filiados ou no UMM-SP.

Em mbito nacional, a UMM-SP participa, partir de 1996, da coordenao da


Central de Movimentos Populares, depois de um longo processo de aproximaes e
crticas mtuas. Algumas lideranas da UMM-SP discordavam da entrada na CMP
por entenderem que o processo de criao da entidade no tinha sido discutido com
as bases dos movimentos e pelas interferncias e articulaes que foram feitas pela
direo do PT. A crtica aos fundadores da CMP e tambm ao PT era sobre a
priorizao da montagem de uma estrutura e no de um movimento amplo e de
massas.

No campo especfico da habitao, a UMM-SP mantm relaes polticas com a


CONAM - Coordenao Nacional das Associaes de Moradores, e com o

77

Movimento Nacional de Lutas por Moradia - MNLM. com esse ltimo que a UMMSP tem enfrentado as maiores dificuldades de relacionamento, atritos, e disputas.
Apesar de as diferenas no fazerem parte do escopo deste trabalho, entendemos
que merecem algumas consideraes, porque interferiro nas lutas pelo FNMP. Nos
limitaremos a pontuar as principais convergncias e divergncias entre os dois
movimentos de moradia.

Tanto o Movimento Nacional de Lutas por Moradia como a UMM-SP identificam-se


nas propostas de Reforma Urbana e do FNMP, ambos participam do Frum
Nacional de Reforma Urbana, sendo que o MNLM encabeou a luta pela emenda
popular da Reforma Urbana, e a UMM-SP a luta pelo FNMP. a partir da 3
Caravana que comea a divergncia entre os movimentos de moradia: disputa pela
conduo do processo e pela hegemonia da representao popular.

... a nossa defesa por um trabalho de massa, por


um movimento de massa que levasse muita gente
e envolvesse muita gente no processo, era muito
diferente dos movimentos que no tinham esse tipo
de proposta. Naquele momento pr gente, isso
significava um movimento que srio, e que no
srio. Um movimento que de verdade, e um
movimento que fantasma. Hoje, acho que se
refaz essa discusso... (Evaniza L. Rodrigues,
jan./1996)

O carter de massas da UMM-SP e a crtica contundente aos movimentos de


cpula levaram ao distanciamento desses dois movimentos de moradia. As
diferenas entre esses dois sujeitos passam pelas concepes de construo do

78

movimento social, as estratgias de enfrentamento da problemtica habitacional, e


pela prpria forma de organizao.

O Fato que o MNLM tem pouco enraizamento em So Paulo, rea de maior


insero da UMM-SP, e, por sua vez, a UMM-SP encontra dificuldades para
consolidar uma articulao nacional atravs da criao da Unio Nacional por
Moradia Popular - UNMP.

Na avaliao de Dito, um dos entrevistados que representa a UMM-SP na executiva


da CMP, as dificuldades de articulao precisam ser enfrentadas:

... A Unio tem problemas de aliana... tem uma


massa articulada muito forte, muito grande, mas
no tem articulao com a sociedade, com os
possveis aliados... uma via de duas mos, eles
vo precisar ceder e ns tambm em alguns
pontos...(Jan./1996)
Com a CMP, tem sido possvel avanar esse relacionamento, em cima de uma
agenda de lutas comuns, mas com o MNLM, o processo de luta pelo FNMP foi
permeado de disputas, deixando muitas marcas de ambos os lados, o que tem
impossibilitado a aproximao. Na anlise da campanha do FNMP retomaremos
essas diferenas.

79

2.4. Criao da Unio Nacional por Moradia Popular - UNMP

A UNMP foi criada em julho de 1993, em um Encontro Nacional realizado na cidade


de Betim, Minas Gerais. Sua origem est nas divergncias com o MNLM,
enfrentadas durante o processo da campanha do FNMP, e tambm pela constatao
de que haviam movimentos de moradia de outros estados da federao que se
identificavam

com

as

propostas

forma

de

organizao

da

UMM-SP,

particularmente os localizados na cidade de Ipatinga/MG, Rio de Janeiro e no estado


do Paran.

A UNMP surge como um espao de articulao dos movimentos de moradia em


todas as suas expresses: movimentos de sem casa e inquilinos, favelados,
encortiados, muturios, associaes de construo e de moradores e ocupaes,
respeitando suas formas de luta e autonomia.

Do documento Relatrio do Encontro da Unio Nacional por Moradia Popular Ipatinga/MG, 01 03/12/95, extramos seus objetivos e princpios gerais:

...a UNMP a voz dos movimentos de base para a


opinio pblica e as autoridades, um espao de
formulao de propostas alternativas poltica
habitacional no nvel local, estadual e federal,
enfrentando

neo-liberalismo

as

polticas

clientelistas e que excluem o trabalhador do acesso


moradia e participao na definio e execuo
das polticas e programas habitacionais.

80

A UNMP defende moradia digna para todos,


atravs de diferentes formas de luta, desde a luta
institucional, bem como as caravanas, presses e
ocupaes e se coloca contrria a todo tipo de
remoo ou despejo, que desaloja as famlias sem
uma alternativa satisfatria de moradia.
So princpios da UNMP:
A UNMP defende, em sua organizao, os
princpios de movimento de base, com democracia
interna, lutando pela construo de uma cidadania
ativa.
princpio fundamental da UNMP a luta pela
autogesto dos recursos pblicos e pelo controle
social das polticas e recursos pblicos, com efetiva
participao popular.

As relaes entre os movimentos devem ser


solidrias, com respeito autonomia, sendo ela
prpria autnoma e apartidria. Defende ainda a
proposta cooperativista e contrria a todo tipo de
discriminao, seja ela racial, de posicionamento
poltico, religiosa ou de gnero.

O documento mostra como a UNMP reflete o pensamento e as propostas da UMMSP. Entre elas, ressaltam-se a defesa do movimento de base, autnomo e
apartidrio, com democracia interna, a luta por moradia digna, seja pela via da luta
institucional ou das aes diretas, e as propostas de participao popular,
autogesto e controle social das polticas e recursos pblicos.

81

Embora a UNMP expresse legitimidade e credibilidade nacional, tem uma


representatividade limitada aos estados de So Paulo, Paran, a cidade de
Ipatinga/MG, e alguns movimentos da Baixada Fluminense.

... a Unio tem uma concentrao muito forte na


regio metropolitana de So Paulo e no consegue
dar o segundo passo, que a articulao
nacional.... (Benedito R. Barbosa, jan./1996)

Talvez a dificuldade dessa articulao esteja relacionada prpria forma de


funcionamento da UMM-SP e de suas prioridades. As lideranas que participam da
coordenao entendem a importncia da criao da UNMP, mas poucas investem
nesse trabalho. A maioria prioriza as atividades do seu movimento de moradia e as
atividades gerais da Unio, alegando falta de tempo e de recursos financeiros. O
investimento poltico de construir uma articulao nacional, sem dvida, requer
recursos financeiros, mas anterior a estes esto os esforos e a disposio de
constituir um leque de alianas consistente e plural.

82

2.5. Participao na Secretaria Latino Americana de Vivienda Popular - SELVIP

...Ns estivemos no Uruguai visitando o pessoal l


da FUCVAM que tem uma federao que agrega
vrias entidades de movimentos sociais. Uma das
coisas que ns vimos de mais importante a
participao dos sindicatos de vrias categorias
engajadas na questo da luta por moradia... (Neto,
out./1994)

Durante os anos de 1989 a 1991, os movimentos de moradia ligados a UMM-SP


tiveram oportunidade de visitar e conhecer as experincias cooperativistas de
construo por autogesto desenvolvidas no Uruguai. Foram caravanas, viagens
de uma semana, em nibus alugado, de representantes de diversas comunidades
locais acompanhados de assessorias. A Federao de Cooperativas de Vivienda por
Ajuda Mtua - FUCVAM, sediada em Montevidu, recebeu e acompanhou os grupos
nas visitas a vrias cooperativas e tambm a ocupaes de terra.

A primeira viagem, em 1989, exemplifica como as caravanas so momentos de


aprendizagem e de crescimento para os seus participantes. A maioria das pessoas
nunca tinha sado de So Paulo, outras apenas conheciam a difcil viagem de uma
cidade do Nordeste ou de Minas Gerais em busca de trabalho e melhores condies
de vida. Os mais jovens, nascidos em So Paulo, apenas tinham viajado at o
centro da cidade. A seleo e preparao do grupo, a providncia dos documentos,
a arrumao de sacolas e malas, os alimentos para a viagem, at o momento de
passar pela fronteira do pas, foram acompanhados de sentimentos de excitao e

83

expectativa. O contato com outro pas trouxe as diferenas culturais, as dificuldades


de entender a lngua, a estranheza dos costumes e da alimentao. Quando o grupo
de aproximadamente 40 pessoas retornou ao Brasil, relatou a emoo de ter estado
em um lugar diferente, de ter visto uma soluo para os problemas de moradia e de
ter sido recebido de maneira solidria e afetuosa.

A criao da SELVIP precedida por essas caravanas dos movimentos de moradia,


e por um Seminrio promovido pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CNBB e UMM-SP, em outubro de 1990, na cidade de So Paulo que entre outros
assuntos tratou da necessidade dessa articulao latino-americana.

No Brasil a UMM-SP a organizao que representa a SELVIP - Secretaria Latino


Americana de Vivienda Popular, entidade articuladora dos movimentos de moradia
da Amrica Latina, criada em 1991, que defende a autogesto como uma alternativa
de poltica habitacional.

Participam da SELVIP os seguintes movimentos sociais latino-americanos:


- MOI - Movimento de Ocupantes e Inquilinos - Argentina
- FUCVAM - Federao de Cooperativas de Vivienda por Ajuda Mtua - Uruguai
- COFASIV - Comisso de Famlia Sem Vivienda - Paraguai
- CORDENADORIA DOS SEM VIVIENDA - Chile
- FEDEVIVIENDA- Colmbia
- UMM-SP- Brasil

84

Um dos principais aspectos dessa articulao a troca de experincias entre os


movimentos de moradia dos diversos pases sobre a legislao referente
habitao, sistemas construtivos e inovaes tecnolgicas.

Em seu ltimo encontro realizado em setembro de 1995 na cidade de So Paulo,


assumiu como orientao que as entidades participem dos processos preparatrios
da Conferncia da ONU - HABITAT II, divulgando propostas de participao popular
autogestionrias.

Embora a participao nos encontros da SELVIP esteja restrita a um pequeno grupo


de lideranas, esta articulao tem uma importncia pela dimenso latino-americana
que possibilita a construo de uma rede de movimentos de moradia que trocam
experincias e conhecimentos, e se apoiam mutuamente na denncia das situaes
de arbitrariedade do poder pblico e de divulgao das propostas e reivindicaes
populares.

A convivncia e interlocuo da UMM-SP com diferentes sujeitos sociais, entre eles


as ONGs e assessorias tcnicas, a Igreja e suas Pastorais, os partidos polticos, os
outros

movimentos

de

moradia,

os

fruns

internacionais,

representam

possibilidade de romper o isolamento poltico, social e cultural, ampliando os


horizontes das questes mais imediatas de satisfao de necessidades bsicas,
para a discusso de questes gerais referentes ao desenvolvimento e projetos para
a sociedade.

85

3. Relaes com o Estado: estratgias para a conquista da habitao

... Ns temos uma ntima relao com o


Estado, e temos que torn-lo mais prximo
da gente...(Miguel R. Afonso, abr./1996)

As estratgias populares para conquista da habitao esto ligadas ao carter do


Estado brasileiro nas diferentes conjunturas. No contexto ps-64, o Estado
capitalista era centralizador e autoritrio, expressava os interesses das classes
hegemnicas. Contudo, esses interesses apresentam contradies internas que
levam a uma certa ambigidade nas intervenes do Estado.

Com a crescente perda de legitimidade do regime autoritrio, estabelece-se uma


tenso entre o aparelho estatal e as demandas sociais, que motiva o surgimento de
uma diversidade de movimentos sociais que reivindicam o atendimento de suas
necessidades, levando o Estado a uma interlocuo com os grupos organizados.

Jacobi (1989) afirma que a poltica do Estado capitalista se configura como um


conjunto

de

estratgias

mediante

as

quais

se

produzem

reproduzem

constantemente as contradies de classe e a intensidade das lutas polticas.

Nesse sentido, as diversas tenses e contradies entre as necessidades de


reproduo do capital e as necessidades de reproduo da fora de trabalho
atravessam as polticas sociais dos diferentes governos.

86

Para os movimentos sociais urbanos, o Estado seu principal interlocutor, e as


estratgias para obteno da satisfao de suas reivindicaes, dependem da
conjuntura especfica e das respostas dadas pelos diferentes governos (municipais,
estaduais e federal). Na dcada de 70, dizia-se correntemente que os movimentos
sociais estavam de costas para o Estado, que esse era o inimigo, o que denotava
uma viso anti-Estado e anti-sistema poltico em geral. A partir das eleies de 1982,
esta viso e a prpria relao com o Estado comeam a mudar, tornando-se
frequente a discusso sobre cooptao de movimentos sociais ou de lideranas,
avanando para o estabelecimento de mecanismos de participao e de negociao
com os diversos rgos governamentais.

No caso da poltica de habitao popular, apesar dessa ser uma poltica de


responsabilidade das esferas federal e estadual de governos, foram os municpios e
tambm os estados, dos anos 80 para c, que sentiram e responderam presso
dos movimentos de moradia.

87

3.1. Ocupaes de terra

As ocupaes de terras ociosas urbanas, ao


diretas dos movimentos de moradia, foram a
estratgia de luta de maior impacto na dcada de
80 e somaram-se a ao reivindicativa de presso
e mobilizao popular junto aos governos para
obter terra e financiamento para a construo de
suas casas (Rolnik e Paz, 1995)

No incio dos anos 80 j no era mais possvel a estratgia popular de obteno da


casa prpria atravs da autoconstruo em loteamentos clandestinos ou de
iniciativas individuais. O aumento do custo da terra e dos materiais, a legislao
mais rigorosa contra os loteamentos clandestinos, as reas livres cada vez mais
distantes do centro das cidades, o inchao das favelas, levaram a populao a
organizar ocupaes coletivas de terra.

Observa-se, nesse perodo, um movimento intenso de pequenas ocupaes de terra


na regio sul da cidade. A prefeitura de So Paulo cadastrou 61 ocupaes,
envolvendo 10 mil famlias, no perodo de 1981 a 1984. Segundo Bonduki (1992), na
poca, a principal ocupao, foi a da Fazenda Itup, rea de 28 alqueires, onde 3 mil
famlias organizadamente entraram no terreno, resistiram represso policial e
mobilizaram os meios de comunicao e opinio pblica. A partir da zona sul da
cidade as ocupaes estendem-se para outras regies, em especial para a zona
leste.

88

Entre os ano de 1984 e 1987 ocorreram 250 ocupaes de rea na zona leste,
envolvendo 20.000 famlias18, a maior parte delas conduzidas pelo florescente
movimento dos "Sem Terra", que a partir do trabalho pastoral de cadastramento de
famlias organizava grupos de discusso e de presso sobre os rgos pblicos.
Alm da atuao da Igreja, configura-se a ao de grupos militantes ligados ao
PCdoB que historicamente atuam em bairros da zona leste.

Fato marcante ocorreu no primeiro semestre de 1987, quando, em ao policial


violenta, efetuou-se o despejo das famlias da rea do Jardim Nazar (Itaim Paulista)
, sendo morto o pedreiro Ado Manoel da Silva, membro do movimento de
ocupaes. A grande imprensa divulgou o fato e abriu a discusso sobre as
motivaes presentes nas ocupaes e as respostas dadas pela Prefeitura e
Governo do Estado.

So perodos de conjuntura difcieis; pois em 1987 estamos no governo Jnio


Quadros, na Prefeitura de So Paulo, e, no governo estadual, temos a gesto de
Orestes Qurcia, cujo Secretrio de Segurana Pblica Luiz Antnio Fleury Filho,
que ser seu sucessor. A reao do Estado s ocupaes tiveram como
caracterstica a intransigncia e represso, com pouco espao para a abertura de
negociaes.

Os movimentos de ocupao tiveram um grau de vitria pequeno, sendo a maioria


desalojada ou transferida, mas representaram, nos anos 80, a denncia de falta de

18

Este dado foi apresentado por Dalcides Neto, no debate realizado pelo Ncleo de Estudos e Pesq.
sobre Movimentos Sociais, do Programa de Ps-Graduao em Servio Social, PUC/SP, outubro,
1994.
89

polticas pblicas para o setor e as dificuldades de acesso terra, como tambm a


abertura de negociaes com os governos estaduais e municipais.

Cabe destacar tambm a importncia do trabalho de aglutinao, organizao e


conscientizao das famlias que participavam das ocupaes, desenvolvido pela
Igreja e militantes de partidos polticos, como o PT e o PCdoB. Em geral, as
ocupaes organizadas tiveram, em relao s ocupaes espontneas, um maior
saldo de vitrias, e mesmo em situaes de despejo se mantinha a organizao das
famlias. Debates, palestras sobre a funo social da terra, a especulao
imobiliria, a propriedade privada, o BNH, o FGTS, etc., passaram a fazer parte do
universo de compreenso de trabalhadores, que inicialmente apenas queriam
conquistar sua casa, e que, em muitos casos, tornaram-se lideranas de ponta de
vrios movimentos sociais urbanos.

a partir das ocupaes que os diversos movimentos de moradia comeam a


pensar a criao da UNIO, no intuito de unificar os esforos de reivindicao e
negociao com o Estado.

90

3.2. Presso e negociao

A conjuntura da segunda metade dos anos 80 acena uma nova relao entre o
Estado e a Sociedade Civil. Se, de um lado, observa-se o agravamento das
condies de vida na cidade, com desemprego, inflao, etc., de outro, estamos em
pleno processo de democratizao brasileiro, com a realizao de eleies
municipais e estaduais, e o incio dos debates para elaborao da nova Carta
Constitucional.

Para os movimentos de moradia inaugura-se no mbito municipal e estadual, a


possibilidade de negociao e discusso de suas reivindicaes. Embora isso s
seja possvel com a presso dos movimentos organizados, com manifestaes aos
diversos rgos pblicos. Debater projetos, programas, alternativas de atendimento,
uma conquista dos movimentos sociais, atravs de sua presso e organizao.

Alguns governos propiciam o dilogo, outros fecham as portas a ele, o que fora a
UMM-SP a ter estratgias radicais, como as ocupaes de terra. o que vamos
observar durante esses anos: negociao com os governos, mas as ocupaes de
terra no param, diminuem de intensidade mas so retomadas sempre que a UMMSP no encontra outra alternativa junto aos poderes pblicos.

No governo Covas/Montoro (1982-1985) inicia-se um dilogo que resultou no


surgimento de projetos habitacionais de melhoria em favelas, mutires de guia e
sarjetas, e tambm alguns mutires com autogesto de carter experimental. A

91

postura da UMM-SP ainda de desconfiana, mas comea a perceber a importncia


de ser reconhecida como um sujeito coletivo que quer participar das decises
daquilo que deve ser feito, e como deve ser feito. Finda a gesto, os movimentos de
moradia firmam um acordo com o governador que previa a continuidade dos
programas de mutires, a ocupao da rea chamada Fazenda da Juta (regio
leste), por 5.000 famlias, e, por fim, o repasse de 40% das 4.500 casas construdas
por empreiteiras para os movimentos de moradia19.

A gesto do prefeito Jnio Quadros (1986-1989) foi um retrocesso para esse


relacionamento. O autoritarismo, a represso s mobilizaes e manifestaes
populares, os programas de desfavelamento e remoes de favelas de reas
centrais para conjuntos habitacionais padronizados em periferias distantes,
caracterizaram tal gesto municipal. Foram inmeros os conflitos entre ocupantes de
terra e a recm criada Guarda Metropolitana.

O relacionamento no governo Qurcia (1987-1990) foi marcado por enfrentamentos,


negociaes e ocupaes. Inicia-se com forte represso policial e com o fim dos
acordos firmados por Franco Montoro. Apesar da tenso social, preciso registrar
que no governo Qurcia foi aprovada a lei que destina 1% do ICMS recolhido no
estado para Habitao, o que iria garantir aos movimentos sociais de moradia
recursos vinculados para a poltica estadual de habitao.

O governo Fleury (1991-1994) inicia-se num clima de presso popular muito forte. J
no ms de maio de 1991, a UMM-SP realiza uma caravana ao Palcio dos
19

Essas informaes esto contidas em TIJIWA. Maria A. Uma Histria em Movimento. In Direito
Moradia: uma contribuio para o debate. So Paulo. FASE-SP. UMM-SP. Edies Paulinas, 1992.
92

Bandeirantes, com a presena de 7.000 pessoas, participantes de movimentos


sociais dos sem teto, favelas e cortios. Em agosto desse ano, a UMM-SP obtm a
primeira vitria estadual: o governador assina, na presena de 3.000 pessoas, um
convnio com a UMM-SP, para a construo em mutiro e autogesto de 3.040
unidades habitacionais.

Foi no governo municipal de Luiza Erundina (1989-1992), do Partido dos


Trabalhadores, que observa-se avanos na relao poltica entre governo local e
movimentos sociais. A administrao municipal assume um perfil democrticopopular, impulsionando a poltica habitacional de interesse social, apoiada nos
movimentos de moradia e em suas propostas alternativas. O maior sucesso da
experincia da poltica habitacional local foram os mutires com autogesto,
desenvolvidos atravs do programa conhecido como FUNAPS - Comunitrio20, que
priorizaram as necessidades dos setores populares, estabelecendo programas
inovadores e uma nova relao com os movimentos de moradia. Pela sua
importncia e influncia na elaborao do FNMP, destacaremos seus principais
aspectos no prximo captulo.

No que concerne esfera federal, o relacionamento dos diversos movimentos de


moradia mais difcil, seja pela prpria distncia de Braslia, seja pelo fechamento
do aparelho estatal ao dilogo com os setores populares. Como j dissemos, com a
extino do BNH no se estabeleceu uma nova poltica habitacional para o pas,

20

O FUNAPS - Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitao Subnormal - foi criado no


ano de 1979, pelo governo do prefeito Reinaldo de Barros, na gesto da prefeita Luiza Erundina
passou por transformaes jurdicas que viabilizaram o atendimento coletivo e o acesso das
associaes aos recursos, passando a se chamar FUNAPS Comunitrio.
93

embora em cada governo tenham sido anunciados programas especficos e pontuais


que no tiveram continuidade.

...ns nunca conseguimos um bloco do governo


federal, e se a gente colocar na ponta do lpis
quanto que ns j fomos para Braslia, daria para
construir algumas dezenas de casas... quer dizer,
um poder extremamente autoritrio, por mais que
ele aparea com uma outra capa... (Pe. Tico,
fev./1996)

As lideranas da UMM-SP sabendo que os recursos do municpio e do estado eram


limitados, levam o movimento a buscar uma estratgia de presso sobre o governo
federal por uma poltica global de habitao e pela liberao de recursos.

J se tornou uma caracterstica da UMM-SP a realizao de Caravanas da


Moradia. Trata-se basicamente da viagem por transporte coletivo rodovirio, dos
movimentos de moradia da cidade de So Paulo, interior e tambm de outros
estados, reunindo milhares de pessoas, que dirigem-se ao governo federal para
apresentar suas reivindicaes de moradia e polticas habitacionais de interesse
social.

Quando
Caravana

em
at

1988

organizamos

Braslia

ramos

primeira

poucos,

mas

tnhamos em mente a necessidade de denunciar a


situao de misria e a enorme carncia de
moradia. (Paulo Conforto, jul./1993)

94

A 1 Caravana realizou-se em agosto de 1988, e contou com 300 pessoas de So


Paulo, e de uma pequena delegao de Pernambuco. O mrito da viagem foi a
abertura de canais de negociao com os rgos federais, como a Caixa Econmica
Federal - CEF, que se comprometeu em implantar o Programa de Habitao
Popular, o Prohap-Comunidade, primeira linha de financiamento direta da CEF para
as associaes de moradores.

...o nico recurso que ns pegamos do governo


federal foi quando Sarney ainda era presidente.
Ns conseguimos um projeto de 150 unidades em
Diadema, num lugar chamado Buraco do Cazuza,
que foram feitas por autogesto, mas nada mais
para o movimento popular... ( Neto, out./1994)

A 2 Caravana j contou com maior participao. Realizada em 1989, teve a


presena de outros estados e 30 nibus de So Paulo. Cobrou-se da CEF os
compromissos assumidos no ano anterior, obtendo o primeiro projeto piloto do
Prohap-Comunidade, que foi implantado na cidade de Diadema/SP. Nesta caravana,
foi denunciado o descaso das autoridades com a administrao do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio - FGTS, e teve como conseqncia uma mobilizao
da sociedade e maior fiscalizao da destinao dos recursos.

A 3 Caravana realizou-se em agosto de 1990; foi uma convocao conjunta da


UMM-SP e dos movimentos de moradia organizados na ento Articulao Nacional
do Solo Urbano - ANSUR, sendo um grande evento divulgado pela imprensa
nacional. Participaram cerca de 3.000 pessoas de vrios estados, que organizaram

95

uma grande passeata e um ato pblico de protesto ao ento Presidente Fernando


Collor, em frente ao Congresso Nacional, denunciando a ausncia de uma poltica
habitacional para o pas. Foi nesta caravana que lanou-se a idia do Fundo
Nacional de Moradia Popular.

A 4 Caravana, no dia 19 de novembro de 1991, foi a maior e mais importante de


todas elas, pois, 5.000 pessoas de todo o Brasil estiveram em Braslia para entregar
o 1 Projeto de Lei de Iniciativa Popular, o Fundo Nacional de Moradia Popular.

A esta caravana seguiram-se outras nos anos subseqentes; passaram a agendar


audincias nos diversos Ministrios Pblicos e tambm no Banco Central e CEF,
apresentando propostas e reivindicaes gerais e especficas dos diversos
movimentos de moradia. Procurou-se tambm manter audincias nas instncias
legislativas (Cmara e Senado), a fim de acompanhar a tramitao dos projetos
relativos habitao, em especial o FNMP.

A prtica de realizao de caravanas passa a integrar o estilo de fazer poltica da


UMM-SP. Revela mais uma vez sua identidade pragmtica, combinando a presso
por liberao de recursos financeiros e pelo estabelecimento de uma poltica de
habitao.

96

3.3. Proposies para uma poltica habitacional

A partir de 1988 os movimentos sociais em geral, e particularmente a UMM-SP,


envolveram-se intensamente nos processos de proposio de alternativas de
polticas pblicas e de legislaes que contemplassem os interesses populares.
Sinais desse perodo foram os debates realizados no decorrer do Congresso
Constituinte de 1988, que resultaram em conquista de espaos e instrumentos de
participao institucional.

A UMM-SP avana significativamente:

amplia-se seu carter reivindicativo pelo

atendimento das necessidades imediatas, para a proposio de polticas pblicas e


de seu reconhecimento institucional, enquanto sujeito poltico que intervm e
negocia com outras foras sociais.

Nesse contexto, a UMM-SP apoia a elaborao da Emenda Popular de Reforma


Urbana, que objetivava garantir os direitos sociais nas cidades, articulando questes
como o acesso terra, os instrumentos que democratizassem o uso do solo urbano
e as formas de gesto democrtica das cidades. A UMM-SP passa a integrar o
Frum Nacional de Luta pela Reforma Urbana.

Sem dvida, a proposta de criao do Fundo Nacional de Moradia Popular,


enquanto poltica pblica de interesse social, a principal experincia gestada pelos
movimentos de moradia, como uma alternativa poltica oficial.

97

A nova postura propositiva passa a ser incorporada nos vrios nveis de


relacionamento da UMM-SP com os governos. Assim, a cada manifestao pblica
passamos a observar que alm de apresentar suas reivindicaes imediatas, prope
diretrizes, programas e projetos alternativos aos implementados pelos rgos
governamentais.

... ns temos que entrar dentro aparelho do


Estado.

Quer

dizer,

ter

uma

autonomia

da

organizao, e entrar mesmo. Eu acho, que o que


vai mudar a sociedade quando a populao se
organiza e tem as rdeas, vamos chamar assim, do
recurso financeiro do pas. Eu acho, que ns
vamos ter a democracia plena quando tivermos
essa democracia econmica...
...Mesmo a gente no tendo o Fundo Nacional, ns
precisvamos

ter

periodicamente

informao...

onde est indo esse dinheiro, mesmo que seja do


Fundo de Garantia e ns no temos essas
informaes, essa transparncia. Eu acho, que o
papel da sociedade civil ter um pouco o que
alguns pases da Europa tem: aqui vai se fazer
uma obra, vai comear tal dia, custa tanto, vai ser
tal empreiteira, e vai terminar tal dia. Acho que
isso que ns precisamos... (PE. Tico, fev./1996)
A viso expressa por Pe. Tico, ainda que no possa ser generalizada para a
maioria das lideranas da UMM-SP, representa uma orientao poltica que vem
sendo disseminada pelos movimentos sociais urbanos. a idia de que preservada
a autonomia da organizao popular, se busque a participao efetiva na destinao

98

das verbas dos oramentos pblicos, e o controle social, atravs da informao e


fiscalizao da aplicao desses recursos.

As caractersticas singulares de organizao da UMM-SP, sua identidade


pragmtica, so responsveis pelas conquistas de projetos habitacionais junto s
diferentes esferas de governo. Sua trajetria, das ocupaes de terra, s
negociaes com o Estado, proposio do FNMP, demonstra a constituio de um
sujeito poltico com fora de mobilizao e interveno em vrias dimenses da cena
pblica, que tem amadurecido na convivncia e interlocuo com outros sujeitos
sociais e com o Estado.

99

CAPTULO III

Fundo Nacional de Moradia Popular - FNMP:


proposta popular de poltica habitacional

... no queremos apenas construir casa,


mas queremos construir uma legislao
no pas para atender a populao de uma
maneira geral... (Pe. Tico, fev./1996)

100

1. Experincia dos mutires com autogesto em So Paulo: alicerce para


a proposta de FNMP

... O mutiro aqui de So Paulo serviu como


parmetro para o Fundo. Esse um ponto
fundamental. Vinha vindo desde a histria do
Uruguai, Cachoeirinha, Vila Remo, o mutiro do
Mrio Covas. Foram experincias que sem elas
no teria havido este grande movimento. A Unio
compra a idia do mutiro e passa a lutar por isso
junto a administrao petista. Surgiram novas
lideranas que esto espalhadas por a... (Mrcia A.
A. Pereira, jan./1996)

Como j vimos, as ocupaes de terra, ocorridas no incio dos anos 80, foram
responsveis por uma enorme presso sobre os governos locais. Alm das
respostas repressivas, como os despejos com muita violncia policial, ocorreram
tambm respostas positivas como os primeiros mutires habitacionais.

J nas primeiras experincias de mutiro com autogesto no governo de Franco


Montoro e do prefeito Mrio Covas (1983-1986), se observa o estabelecimento das
diretrizes dos mutires autogestionrios.

Ao longo desses anos, vrias experincias de produo de habitao, que contavam


com a fora de trabalho da populao organizada em mutiro e com a gesto das
associaes de moradores, foram realizadas com sucesso no municpio de So
Paulo.

101

Vila Nova Cachoeirinha, Vila Arco ris, Parque Fernanda, Graja, Colgio Adventista
so algumas reas localizadas em bairros perifricos de So Paulo, que na primeira
metade da dcada de 80 foram palco de intervenes do poder pblico e das
associaes de moradores para a construo de moradias atravs de ajuda mtua e
autogesto. Implantou-se, ainda, na cidade de So Bernardo do Campo, o projeto da
Associao Comunitria de So Bernardo do Campo, oriundo do Fundo de Greve
dos Metalrgicos, que negociou junto ao governo de Estado os recursos para a
construo de 50 moradias.

Essas experincias tiveram como modelo o Cooperativismo Uruguaio, cuja forma de


construo por ajuda mtua e autogesto passou a ser alternativa para os setores
da populao organizados em sindicatos de trabalhadores. O contato da populao
com essas prticas ocorreu atravs da presena do engenheiro Guilherme Coelho,
que, no incio dos anos 80, visitou as cooperativas do Uruguai, trazendo um filme
que era passado nas comunidades locais. Posteriormente, observou-se a atuao
do Laboratrio de Habitao do Curso de Arquitetura da Faculdade de Belas Artes
de So Paulo - LAB-HAB, especialmente na zona sul da cidade, assessorando
grupos de favelas e os projetos conveniados na gesto Covas/Montoro. H tambm
a presena no municpio de So Bernardo do Campo do arquiteto Leonardo Pessina,
de origem uruguaia, que atravs da Associao Comunitria de So Bernardo do
Campo, assessorava associaes que negociavam com o governo estadual.

Dois conceitos operacionais, adotados por esse movimento social, so bsicos para
compreendermos o significado da proposta: a autogesto e a ajuda mtua.

102

Segundo Bonduki (1992), autogesto implica a criao de uma alternativa de gesto


e organizao popular, sendo as decises tomadas autonomamente pela associao
que congrega os participantes daquele mutiro, a qual gerencia todo o processo de
construo. Ronconi (1993) destaca que a autogesto a forma de gesto do
empreendimento feita por aqueles que o executam. Pessina (1994) complementa
que a autogesto entendida como um processo pelo qual se repassam os recursos
pblicos para comunidades organizadas, associaes, movimentos sociais e sem
terra, cooperativas, que passam a gerenci-los de acordo com normas
estabelecidas.

J o conceito de ajuda mtua, mais popularmente conhecido como mutiro a


forma de organizao em que todos ajudam todos a construir um determinado
equipamento ou unidades habitacionais. , no entanto, muito polmico. Para seus
crticos, tal sistema explora a mo-de-obra do trabalhador em seus horrios de folga
do trabalho semanal, que deveriam ser destinados ao descanso e lazer.

Para seus defensores, como Bonduki (1992), o raciocnio de explorao da mo-deobra incorreto, pois considera que todo o trabalho investido reverte ao futuro
proprietrio. Esse valor incorporado moradia, sendo superior ao que seria ganho
no mercado de trabalho. Segundo Ronconi (1993) o valor do trabalho incorporado
obra corresponde a 30% do valor total da edificao da unidade, mas aponta que
deve ser contabilizado tambm o valor da administrao do mutiro, exercida
diretamente pela associao ou cooperativa.

103

Com esses dois conceitos e com a influncia da experincia uruguaia que


arquitetos, engenheiros, assistentes sociais, comeam a desenvolver a metodologia
prpria de construo e organizao comunitria. As primeiras experincias se do
no incio do processo de democratizao e em plena conjuntura econmica
recessiva. Foram elas as responsveis pelas bases do que viria a ser a Poltica
Municipal de Habitao implantada na gesto da prefeita Luiza Erundina, do Partido
dos Trabalhadores.

Nessa gesto, observa-se uma clara tendncia de incorporar administrao


municipal a proposta dos mutires autogestionrios. A prefeita em sua trajetria
poltica sempre manteve vnculos com os movimentos de moradia, participando
ativamente da organizao do MUF - Movimento Unificado de Favelas, desde o
perodo em que foi vereadora, apoiando as ocupaes de terra e tambm os
mutires da zona sul. Com sensibilidade ao movimento social, Luiza Erundina levou
para trabalhar em cargos diretivos do executivo municipal profissionais com
formao prtica em projetos construtivos com autogesto, comprometidos com os
movimentos sociais. o caso do Superintendente de Habitao Popular da
Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano - HABI, Nabil Bonduki, e de seu
auxiliar direto Reginaldo Ronconi, responsvel pela coordenao do programa
intitulado FUNACOM - FUNAPS Comunitrio, e tambm de membros da equipe de
assessores como Leonardo Pessina e da assistente social Maria Ins Beltro, com
atuao no primeiro mutiro da gesto Montoro/Covas, localizado na Vila Nova
Cachoeirinha, regio norte da cidade.

104

O FUNAPS passa, ento, por modificaes jurdicas, vindo a se denominar FUNAPS


Comunitrio, ou FUNACOM, viabilizando o estabelecimento de convnios com
grupos organizados de famlias em associaes de moradores de construo por
mutiro e autogesto. Passa a incorporar, tambm, a idia de que o projeto e as
obras sejam assumidos por assessorias tcnicas contratadas diretamente pelos
movimentos de moradia. Foram feitos 93 convnios com associaes comunitrias
estimando-se cerca de 12.000 unidades habitacionais a serem construdas.

... o mutiro garante a participao...


a

populao

tem

em

mos

comando... isso que faz crescer...


(Mrcia A. A. Pereira, jan./1996)

Essa talvez seja a principal caracterstica do programa desenvolvido em So Paulo:


a comunidade comanda todo o processo nos seus aspectos construtivos,
administrativos e econmicos, discute suas necessidades, se organiza em grupos e
comisses de trabalho, contrata os profissionais, define com eles o projeto,
administra os recursos, gerencia a obra, define as regras de trabalho e de utilizao
dos espaos, enfrenta os problemas e divergncias internas e responde por toda a
prestao de contas.

Na viso de Paulo Conforto, um dos entrevistados, preciso ir alm da administao


da obra, sob pena de ao trmino dos trabalhos cada um se voltar para dentro de sua
casa e no se envolver com os problemas da comunidade.

... ento, a discusso, durante o processo de luta,


de uma nova concepo de vida por parte de toda

105

comunidade fundamental, sob pena da gente


simplesmente ajudar a pessoa a conseguir sua
moradia e no construir uma nova pessoa, com
solidariedade, com sensibilidade, com vontade de
lutar por questes mais gerais, e no to
individuais... (Maio./1996)

As condies contratuais previam que os recursos poderiam ser gastos da seguinte


forma21: 82% dos recursos, com materiais de construo; 10%, com mo-de-obra
especializada; 4%, com o pagamento de assessoria tcnica; e 4% com o canteiro de
obras e equipamentos.

As casas podiam ser de at 60 metros quadrados, e foi possvel observar que, pelo
fato de cada associao ter autonomia para contratar a sua assessoria tcnica, a
qual discutia todos os detalhes com a comunidade, os projetos arquitetnicos foram
diversificados, respeitando as condies ambientais, rompendo com o padro
tradicional dos conjuntos habitacionais, onde todos os conjuntos so iguais, no
importando as caractersticas da populao, do terreno, clima, etc.

O processo de discusso dos projetos arquitetnicos entre a populao e as


assessorias tcnicas foi muito criativo. Cada participante podia opinar sobre a casa,
como deveria ser a disposio dos cmodos, quantos quartos, etc. Um exerccio
concreto e emocionado de participao, de deciso dos rumos da vida cotidiana.

21

Sobre esse assunto ver ALMEIDA, Marco A. e MUOUAH, Paulo S. Mutiro e autogesto em So
Paulo: uma experincia de construo de casas populares. Plis. So Paulo. 1991.
106

Foi importante tambm a mudana de qualidade verificada nas unidades


habitacionais construdas, especialmente na garantia da compra de materiais de
construo de primeira linha, isto sem comprometer os custos da obra. Segundo as
lideranas, os custos das casas foram de US$ 100 por metro quadrado, enquanto os
custos das casas populares construdas por empreiteiras eram estimados em US$
300 por metro quadrado.

O gerenciamento do recurso pelas associaes levou a um ganho significativo nos


custos finais das obras, seja pelo emprego da mo-de-obra da comunidade, pela
economia nos custos administrativos e ou pela ausncia de taxas de lucro como nas
empreiteiras.

Com todos esses aspectos, o que se observa nos 4 anos de implementao do


programa que os movimentos de moradia da cidade e as lideranas emergentes,
apreendem um novo conhecimento. Na prtica, comeam a dominar todo o processo
construtivo e tambm a organizao necessria para levar a cabo tal empreitada.
Aprendem a lidar com os tcnicos e assessores, com a mquina da prefeitura, com
a parte burocrtica dos contratos e das prestaes de contas, e negociam com os
rgos pblicos com argumentos e propostas, e, mais do que tudo, passam a
acreditar e se empolgam com a possibilidade real de mudar suas vidas.

As experincias de mutiro, as influncias do sistema uruguaio e o programa


FUNACOM apontaram para as lideranas e assessorias da UMM-SP a matriz do
que viria a ser o Projeto de Lei de Iniciativa Popular do Fundo Nacional de Moradia
Popular:

107

que seja dada prioridade de atendimento populao de baixa renda;


diversidade de Programas e Projetos Habitacionais,
o reconhecimento das associaes de moradores e cooperativas
habitacionais como agentes promotores dos programas;
a definio de recursos especficos e de uma poltica de subsdio para as
famlias de menor renda;
a formao de um Conselho Nacional de Moradia representativo e
deliberativo, com a competncia de fiscalizao da aplicao dos recursos
do Fundo.

Esses pontos so a espinha dorsal do Projeto de Iniciativa Popular, reflexo de uma


experincia bem-sucedida, mas limitada ao espao e aos recursos locais.

... hoje, sem dvida nenhuma, os mutires so


modelos de poltica habitacional... so eles que
so, de fato, o mote do projeto do Fundo...
(Benedito R. Barbosa, jan./1996)

... com a tremenda vitria dessa realizao


[mutiro], o movimento fez uma avaliao poltica
muito correta: de que estava ali lanando uma
semente, mas que os recursos municipais eram
absolutamente insuficientes para poder dar a esse
trabalho o carter de massa...(Paulo Conforto,
maio/1996)

... o movimento parte com essa bandeira (FNMP),


calcada na realidade comprovada de que se
poderia realizar, para vender para todo pas essa
proposta...(Paulo Conforto, maio/1996)
108

... o FUNAPS um exemplo de legislao...


uma experincia, foi uma semente..., ajudou a ter
uma inspirao, que no fundo era conquistar uma
legislao...(Pe. Tico, fev./1996)
As falas de alguns dos entrevistados destacam a importncia da vivncia concreta
de uma alternativa de poltica habitacional, que, mais do que dar certo, apontava
para a necessidade de sua generalizao nacional. Os recursos financeiros do
municpio eram insuficientes para atender toda a demanda nesses quase 30 anos de
ausncia de programas voltados populao de baixa renda. Mais do que nunca era
preciso enfrentar a responsabilidade federal para a definio e implantao de uma
poltica para o setor.

109

2. Resgate da dinmica de formulao da proposta

O FNMP foi o primeiro projeto de iniciativa popular, resultado de uma ampla


campanha entre os vrios movimentos de moradia, que recolheu mais de 800 mil
assinaturas em todo o pas, entregues ao Congresso Nacional na IV Caravana dos
Movimentos Braslia, realizada em 19 de novembro de 1991.

A Constituio Brasileira, de 5 de outubro de 1988, determina em seu artigo 61,


pargrafo 2, que a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara
dos Deputados de projeto de lei subscrito por no mnimo 1% do eleitorado nacional,
distribudo por cinco Estados, com no menos do que 0,3% dos eleitores de cada
um deles.

Essa foi uma conquista do Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte,


organizado a partir de 1995, em vrios estados, e que reuniu dezenas de entidades
representativas de segmentos da sociedade civil.

Para Benevides (1991), a aprovao, na Constituio de 1988, dos instrumentos


jurdicos, o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular, significa a combinao de
formas de democracia direta com a democracia representativa. Tais mecanismos de
democracia direta pretendem assegurar a participao do povo nas decises
polticas.

110

Segundo a autora, o termo democracia direta provoca alguns equvocos, seja pela
sua carga histrica, seja pela polmica conceitual. No caso brasileiro, ela adota o
termo democracia semi-direta no sentido de complementaridade entre representao
tradicional (eleio do executivo e legislativo), e formas de participao direta
(votao em questes de interesse pblico), que propicia equilbrio entre a
representao e a soberania popular, estando as autoridades sujeitas ao controle
popular.

A Iniciativa Popular o instrumento constitucional que viabiliza a participao direta


da sociedade, no sentido de apresentao de propostas de interesse de amplas
parcelas da populao, aperfeioando os mecanismos de representao poltica.

a partir da aprovao desse mecanismo jurdico-institucional, que nasce a luta por


uma legislao de habitao nacional que atendesse s demandas populares, e
fosse apresentada diretamente pelos movimentos sociais. Os cidados estariam
exercitando, desse modo, seu direito constitucional.

A idia inicial foi lanada pelo Pe. Tico na Caravana de 1989, preocupado em
manter viva a mobilizao em torno da questo da moradia. Essa uma
caracterstica da liderana da Igreja reconhecida por todos os movimentos sociais de
base: lanar propostas de lutas que mantenham acesa a mobilizao popular. No
caso, Pe. Tico j pensava que a campanha de coleta de um milho de assinaturas
seria um excelente instrumento de mobilizao. Todavia, nesse momento no se
tinha ainda o contedo da proposta, apenas uma palavra de ordem.

111

Outro aspecto que influenciou Pe. Tico foi o contato na regio leste com o
movimento de sade, e a conquista do Sistema nico de Sade - SUS, conforme
suas prprias palavras:
... ns somos inspirados pelo movimento de
sade.... ele deu esse salto com o SUS... foi toda
uma luta que o movimento popular de sade
desencadeou,

que

conseguiu

uma

legislao

oficial, que o atendimento da sade fosse um


direito para todos...(fev./1996)

As experincias bem-sucedidas dos mutires com autogesto em So Paulo, a


aprovao do mecanismo constitucional de Iniciativa Popular e o exemplo da
legislao nacional de sade foram os ingredientes bsicos para fomentar a idia do
Fundo Nacional de Moradia Popular.

Durante o ano de 1990, a idia discutida pelos tcnicos e assessorias da UMM-SP,


que estudaram alternativas e possibilidades. Nesse momento, poucas lideranas dos
movimentos de moradia participavam, mas nas plenrias mensais e reunies da
coordenao j se iniciavam os primeiros debates.

Desde o primeiro instante se observa tambm a participao de grupos populares da


cidade de Ipatinga/MG que conhecendo a experincia dos mutires de So Paulo,
se encantam com a idia e comeam a implant-los em sua cidade em parceria com
a administrao local. com a realizao do 1 Encontro que a discusso aberta
contribuio dos diversos movimentos de moradia.

112

2.1. Primeiro Encontro: proposta de criao do FNMP

.... s foi possvel o Fundo por uma


conjuno

de

fatores,

que

eram

Constituinte, a administrao petista aqui e a


questo desse movimento de massa estar
desabrochando,

no

mais

como

reivindicao, mas como proposta... (Mrcia


A. A.Pereira, jan./1996)

Os fatores apontados por esta entrevistada so os principais condicionantes que


levam formulao da proposta do FNMP. Os instrumentos de democracia semidireta aprovados na Constituinte e a gesto do PT em So Paulo, propiciando a
implantao de uma Poltica Municipal de Habitao com prioridade para os
mutires com autogesto, mas com capacidade limitada de recursos financeiros,
somaram-se a um movimento social de moradia emergente dos anos 80, com
grande representatividade e pragmatismo em suas estratgias de luta e negociao.

No dia 23 de maro de 1991, na Cmara Municipal de So Paulo, foi realizado o 1


Encontro para discutir a criao do FNMP. Participaram: CONAM, a Federao de
Moradores do Rio Janeiro - FAMERJ, ANSUR, Coordenao Nacional dos
Movimentos de Moradia, Pr-Central de Movimentos Populares, UMM-SP, FASE
SP, CIDADE, Sindicato dos Arquitetos do Estado do Rio de Janeiro, escritrios de
assessoria tcnica, vereadores, deputados estaduais e federais, assessores
parlamentares, Secretaria de Habitao do Municpio, movimentos locais.

113

As principais decises desse encontro foram22:


a criao de comits locais (municipais e estaduais) com a finalidade de divulgar e
discutir com os movimentos sociais de habitao as vrias propostas para a
criao do FNMP;
a formao de uma comisso, pelas entidades presentes e movimentos sociais,
com o critrio de representatividade de cada movimento: proporcionalidade de 1
(um) por 250 (duzentos e cinqenta) dos participantes de cada movimento. 0
objetivo da comisso de receber as propostas de contedo que vm dos
comits, para elaborao do Projeto de Lei de Iniciativa Popular, e sistematizlas;
a realizao do 2 Encontro, nos dias 25 e 26 de maio de 1991, para discusso e
aprovao da proposta, e desencadear o processo de coleta de 1 milho de
assinaturas.

Nesse encontro vrios aspectos referentes definio do projeto no foram


consensuais, e ficaram por ser aprofundados e discutidos nos prximos encontros.
Foram eles:

as faixas de renda a serem atendidas:

As propostas se diferenciavam entre tetos de atendimento que variavam de 3, 5, e


10 salrios mnimos, e atendimento a todas as faixas de renda, segundo as regras
estabelecidas no Fundo.

UMM-SP.. Boletim Informativo. Texto mimeo. So Paulo. Abril, 1991.

22

114

a origem dos recursos:

Esse foi o ponto mais complexo de discusso, concentrando-se a polmica na


utilizao ou no do FGTS. Os argumentos de assessorias contrrias utilizao do
FGTS eram os de que esse recurso teria de ter obrigatoriamente retorno financeiro,
impossibilitando uma poltica de subsdio, e por seus objetivos, at certo ponto
contraditrios, de indenizar o trabalhador demitido e financiar a habitao.

...o FGTS um grande engodo, junta o


tema do desemprego, da indenizao da
demisso, com o financiamento da moradia.
So coisas impossveis de juntar. O FGTS
tem que ter um retorno de 3% ao ano,
correo monetria, e na moradia voc tem
que

dar

subsdio.

um

grande

engano...(Pessina, maio/1996)

Alm dessa questo foram debatidas propostas e sugestes sobre a origem dos
recursos que no eram necessariamente antagnicas ou excludentes. Entre elas,
temos a de incluso de percentuais do oramento federal; de recursos do nopagamento da dvida externa, sendo que alguns defendiam a converso e outros a
suspenso do pagamento da dvida externa; porcentagem do FINSOCIAL; imposto
de renda das pessoas jurdicas, como o desconto de 0,5% a 1%, taxao dos
contratos de empresas que realizam servios e obras pblicas; taxao dos
consrcios; 20% das loterias federais; porcentagem dos fundos de penso, imposto
de grandes fortunas e tambm financiamentos internacionais. Essas propostas

115

diversificadas foram se transformando no processo de discusso culminando seu


fechamento no 2 Encontro.

a composio do Conselho Nacional de Moradia Popular:

Como veremos adiante, a proposta do projeto prev a formao de um conselho


responsvel pelo gerenciamento do Fundo. A forma de composio, o peso de cada
setor da sociedade nesse conselho mereceu muitas discusses at o final do
processo.

Nesse

encontro

foram

apresentadas

propostas

que

incluam

representantes das entidades representantivas dos movimentos; representantes das


Centrais

Sindicais;

representantes

da

Secretaria

Nacional

de

Habitao;

representantes das administraes municipais; representantes do agente operador


(CEF); representantes do Congresso Nacional; e representantes de entidades civis
ligadas questo habitacional.

quanto aos agentes promotores da habitao popular:

Houve propostas complementares, ou seja, que os agentes promotores da habitao


pudessem ser as organizaes comunitrias, as organizaes sindicais, as
cooperativas habitacionais populares, as prefeituras municipais e governos
estaduais, desde que criados conselhos que tivessem a participao dos
movimentos sociais. A novidade estava em que as organizaes comunitrias e
sindicais fossem includas como possveis agentes promotores da habitao.

116

Esse primeiro Encontro foi responsvel pelo comeo das discusses, tornando
pblico o debate, para alm dos limites da UMM-SP. Os vrios grupos,
comunidades, movimentos sociais iniciaram o estudo de cada um desses aspectos e
encaminhavam propostas para o comit responsvel pela sua sistematizao. Foi
estabelecida a data de 4 de maio de 1991, para o recebimento das propostas, mas o
prazo foi prorrogado at o encontro seguinte.

A partir de ento o processo foi marcado por uma significativa participao dos
movimentos locais e setores tcnicos nas discusses sobre seu contedo, na
elaborao de textos e subsdios, na divulgao do projeto, na organizao de
cursos, plenrias e encontros, alm de ser pautado sistematicamente em todas as
reunies semanais da coordenao da UMM-SP e plenrias mensais.

A fala de Evaniza Lopes Rodrigues, liderana da Leste I, mostra como foi rico o
debate nas bases do movimento:

... A discusso passou por todos os nveis nos


mutires, tinha dias, eu me lembro, que a gente
suspendia obras, para discutir o projeto do Fundo,
a gente fez questionrios, fez roteiros, para discutir
em cada grupo de base...
... a gente conseguia trazer aquela discusso, que
seria em tese, altamente especializada, tcnica,
para coisas no s do cotidiano do mutiro, mas
muito na perspectiva de experincias que poderiam
ser ampliadas....

117

... a campanha do Fundo foi bastante interessante


na base, porque chegou com aquela discusso de
poltica habitacional, a gente fez mil cursinhos de
como funcionava a poltica habitacional no estado,
no governo federal, no municpio, e que isso no
contemplava a gente...
... a discusso era: como seria uma estrutura de
poltica

habitacional

que

contemplasse

os

interesses, as propostas do movimento. Ento,


nessa poca, j se avanava a discusso da
autogesto, da participao, de conceitos que at o
momento a gente no tinha. Antes a gente s
queria casa...(Jan.1996)
O que mais nos chamou a ateno na primeira fase de discusso da proposta do
FNMP foi a fertilidade do prprio tema e seu potencial mobilizador, que conseguiu
motivar os grupos para discutir e dar idias. fato que as pessoas j estavam
aglutinadas e mobilizadas em torno dos mutires que aconteciam pela cidade de
So Paulo, e por isto mesmo se dispunham a avanar na discusso de alternativas
junto ao governo federal.

A UMM-SP no trabalha com a idia de quanto pior melhor, no sentido empregado


por alguns setores da esquerda, que vm nos momentos de crise social a
possibilidade da politizao da populao. Nos momentos de ascenso do
movimento popular, especialmente quando vitrias materiais so obtidas, a UMM-SP
busca desenvolver a capacitao de seus quadros militantes.

118

2.2. Segundo Encontro: lanamento da campanha do Fundo

Realizado nos dias 25 e 26 de maio de 1991, no colgio Caetano de Campos em


So Paulo, contou com a presena de delegaes de 9 estados - So Paulo, Rio de
Janeiro, Rio Grande do Sul, Paran, Esprito Santo, Minas Gerais, Gois, Piau, e
Santa Catarina - e tambm de nomes de expresso como Lula e Luiza Erundina,
que participaram da sua abertura.

Alm da UMM-SP, participaram representantes de outros movimentos de moradia


ligados a Coordenao Nacional do Movimento Nacional de Luta por Moradia e da
Pr-Central de Movimentos Populares.

O momento foi importante por ter sido possvel deliberar os principais pontos que
estariam contidos no Projeto de Lei e por desencadear oficialmente o processo de
coleta de assinaturas, que j estava ocorrendo nos bairros de So Paulo. Alm disto,
foi nesse encontro que comeou a articulao do Comit Nacional Pr-Fundo
Nacional de Moradia Popular.

Nesse Encontro exarcebaram-se as diferenas entre os diversos movimentos de


moradia, em seus aspectos de contedo e de disputa pela hegemonia da direo. O
regimento aprovado previa que todas as deliberaes fossem votadas no plenrio,
entre os participantes do encontro. Como a maioria do plenrio era de grupos
ligados UMM-SP, que j vinham trazendo uma proposta de projeto de Fundo
amadurecida em seus fruns especficos, esta fora poltica ganhou praticamente
todas as votaes.

119

As diferenas de contedo referiam-se contraposio entre Reforma Urbana e


FNMP. As lideranas e tcnicos, que participaram mais diretamente da recente luta
na Constituinte pela Emenda Popular de Reforma Urbana, avaliavam o projeto do
FNMP como limitado, por no contemplar todos os aspectos da Reforma Urbana. J
a UMM-SP, suas assessorias, o movimento de moradia da cidade de Ipatinga
afirmavam que o FNMP era o caminho para enfrentar os problemas de habitao
popular. A fala de alguns entrevistados ilustra as diferenas e tenses presentes no
debate:

...eles [MNLM e a CMP], vieram com uma


proposta que era mais parecida com a Reforma
Urbana.... s que a Unio j tinha uma proposta
discutida... No era uma proposta de Reforma
Urbana como eles queriam, que dava conta de
todos os aspectos, mas era uma proposta no plano
habitacional... (Mrcia A. A. Pereira, jan./1996)

... poltica habitacional para ns insatisfatrio em


relao

questo

urbana.

Mas,

havia

envolvimento dos setores populares, e a gente


achava

que

era

uma

oportunidade

at

de

potencializar a discusso da Reforma Urbana...


(Adail R. Carvalho, fev./1996)

...o Fundo de Moradia no efetivamente a


proposta melhor para a questo da Reforma

120

Urbana,

porm,

um

potencializador

da

mobilizao. Foi basicamente isso... (Adail R.


Carvalho, fev./1996)

...as entidades de carter nacional, com rarssimas


excees, no apostaram na concretizao do
Fundo... o desprezo, a forma com que esses
companheiros trataram a perspectiva do Fundo, foi
muito grande.... (Miguel R. Afonso, abr./1996)

A Reforma Urbana e o FNMP no so propostas que se opem. A Emenda Popular


de Reforma Urbana representa as diretrizes gerais defendidas pelos movimentos de
moradia e entidades da sociedade civil, para a construo justa e democrtica das
cidades. O Projeto do FNMP uma proposta operativa, inserida nas diretrizes
gerais, que responde s demandas mais imediatas por habitao.

a partir deste momento que as diferenas de propostas e de concepo de


movimento social comeam a surgir, com crticas pesadas de ambos os movimentos
de moradia. Mas apesar disso, a avaliao de todos foi a de que o Encontro fora um
sucesso por ter elaborado uma proposta e lanado publicamente a campanha de
assinaturas.

121

3. Processo de encaminhamento do FNMP ao Congresso Nacional como


1 Projeto de Lei de Iniciativa Popular

Para os movimentos de moradia organizados em todo o pas, o ano de 1991 ficou


marcado pela 4 Caravana dos Movimentos de Moradia, a qual entregou no
Congresso Nacional o Projeto de Iniciativa Popular, que propunha a criao do
Fundo Nacional de Moradia Popular.

3.1. Campanha de coleta de assinaturas

...nosso slogan era que a gente ia escrever


a lei.... (Evaniza L. Rodrigues, jan./1996)

Milhares de pessoas de todo o pas participaram da campanha de coleta de um


milho de assinaturas. Esse foi um nmero simblico, definido a partir da exigncia
legal como meta poltica dos movimentos de moradia.

Em So Paulo, a campanha de coleta de assinaturas se alastrou por todos os


bairros, com forma e intensidade diferenciadas, e as reunies de coordenao da
UMM-SP eram um termmetro da campanha. A cada reunio, os representantes
regionais davam informes sobre a coleta em seus bairros e se fazia um balano de
quanto cada regio havia coletado.

Evaniza Lopes Rodrigues conta como foi organizada a coleta de assinaturas nos
grupos de base:

122

...um dia o grupo ia feira, com vinte, trinta,


quarentas pessoas..., ou ia num domingo para a
porta da Igreja, falava na missa. No domingo
seguinte, retornava missa, o pessoal tinha que
levar o ttulo... saia de porta em porta, e isso foi
uma das coisas mais organizadas...
... outra coisa era individualmente, o pessoal levar
para casa as folhas de assinaturas e ter como
meta, estar devolvendo aquelas folhas dali um x
de tempo, um ms, dois meses...
... o grupo que arrecadasse mais assinaturas, ele
ganhava um vdeo cassete. At hoje, no teve o tal
do videocassete, mas foi uma coisa assim, de
pique do pessoal, vamos recolher, vamos recolher,
e

de

fato,

se

conseguiu

as

assinaturas...

(Jan./1996)

As formas de organizao surgiram dos prprios participantes, que, com criatividade


e empenho, mantinham a disposio e mobilizao. As atividades de coleta foram as
mais diversas, de casa em casa, entre os vizinhos, entre os participantes dos
diversos movimentos de moradia, mutires pelas feiras e comrcio, planto nas
Igrejas e festas dos bairros. Criou-se um clima de gincana entre os grupos, de
competio entre quem recolhia mais assinaturas e, ao mesmo tempo, de
solidariedade em torno de um mesmo objetivo.

O apoio da estrutura da Igreja, no caso de So Paulo, foi tambm fundamental para


se obter o grande nmero de assinaturas. Passou pelo apoio do Cardeal D. Paulo
Evaristo Arns, das pastorais e parquias espalhadas pela cidade e interior.

123

... o retorno das Igrejas, das parquias, foi decisivo


nesse projeto... ns fizemos mais de cem mil
folhas. Eu me lembro, fui num encontro, no
Sagrado Corao de Jesus, numa quadra, era um
encontro estadual de comunidades de base. Olha,
aquele pessoal foi o pessoal que deu mais retorno,
depois ns mandamos as folhas de assinaturas
para as parquia, o pessoal escrevia pedindo. Foi
de

uma

riqueza

extraordinria...

(Pe.

Tico,

fev./1996)

A iniciativa coletiva mais marcante da UMM-SP talvez tenha sido a montagem de


uma barrraquinha ou casinha, como o movimento chamava, na Praa da S,
onde, diariamente, nos meses que antecederam a 4 Caravana, os diversos grupos
e movimentos da UMM-SP se revezavam em plantes de coleta de assinaturas que
eram bastante criativos. Cada grupo ficava l o dia inteiro, apresentando teatrinho de
bonecos, msica, fazendo festas, conversando, explicando a proposta e recolhendo
assinaturas.

Esse trabalho contou com um aliado: o jornal Notcias Populares, conhecido por ter
um pblico popular, comprou a idia e passou a noticiar diariamente, passo a
passo, a campanha, encontros e eventos promovidos pela UMM-SP.

A animao e disposio da UMM-SP foi responsvel por 80% das assinaturas


levadas na Caravana em Braslia.

124

... o povo sabia por que estava assinando


aquele abaixo-assinado... Eles queriam casa
pra eles, em regime de mutiro... (Mrcia A.
A. Pereira, jan./1996)

Os movimentos de moradia que divergiam da UMM-SP afirmavam que era preciso


dar mais tempo para as discusses, mas diferentemente de outros estados, a UMMSP vivia um clima favorvel de mobilizao, embalada no ritmo dos mutires e da
administrao petista, e sua principais lideranas tinham a clareza de que o primeiro
Projeto de Lei de Iniciativa Popular, seria um fato poltico nacional de grande
repercusso.

125

3.2. Caravana de entrega do Projeto de Lei ao Congresso Nacional

... a entrega do Fundo no Congresso Nacional


serviu para, num dado momento, trazer tona a
discusso da poltica habitacional no pas... A
entrega desse projeto conseguiu dar a dimenso,
de que alguma coisa tinha que ser feita, e que
apesar de muitas deficincias, estava trazendo
uma

proposta

para

isso...

(Paulo

Conforto,

maio/1996)

A Iniciativa Popular deu visibilidade problemtica habitacional. Estimou-se que


5.000 pessoas de todo o Brasil compareceram ao ato de entrega das assinaturas,
que foi noticiado pelos principais jornais, entre eles, O Estado de S. Paulo, Folha de
S. Paulo, Folha da Tarde, Jornal do Brasil, O Globo, Jornal de Braslia, Correio
Brasiliense, Dirio Popular, Notcias Populares. As redes de televiso deram
cobertura em seus jornais, com destaque no Jornal Nacional, da Rede Globo de
Televiso.

O editorial do jornal Folha de S. Paulo, de 21/11/91, enfatizou a relevncia da


iniciativa democrtica que repercutiu em todo Brasil, embora no tenha discutido o
mrito da proposta. Transcrevemos trechos do artigo, pela sua importncia na
formao da opinio pblica:

126

... Num pas em que a noo de cidadania ainda


mal engatinha, e em que a sociedade como que se
acostumou a ver no Estado uma entidade distante
e inatingvel, este dispositivo - e o seu exerccio
inaugural - adquirem importncia mais do que
evidente....
... A iniciativa abre espao para que a populao
assuma o papel de agente do processo legislativo,
pode, portanto, incentivar o desenvolvimento da
conscincia e da prtica poltica do pas, para alm
de

estimular

formas

mais

participativas

de

organizao social...
... o projeto recm apresentado ao Congresso
simboliza, assim, a estria de uma prtica poltica
que, pelo seu potencial catalisador de avanos
sociais, s pode contribuir para o fortalecimento do
regime democrtico no pas. Que o exemplo seja
seguido.

A nfase do editorial foi dada ao significado da iniciativa para o fortalecimento do


regime democrtico, admitindo que o exerccio da cidadania ainda uma noo com
pouco enraizamento na sociedade brasileira. Mas talvez o fato mais importante seja
o reconhecimento da populao de seu papel como agente do processo legislativo,
o que historicamente foi negado aos setores populares pelas classes dominantes.

...fizemos uma rifa enorme, era uns


dez mil nmeros de rifa para uma
nica cesta bsica!... (Evaniza L.
Rodrigues, jan./1996)

127

Foi uma viagem longa e cansativa, mais de 15 horas para aqueles que saram de
So Paulo com destino Braslia, em nibus alugados com recursos arrecadados
durante meses entre os participantes de cada movimento de base, atravs de
vaquinhas, rifas, festas, bingos, sorteios. Ao mesmo tempo a viagem foi permeada
de emoes, com brincadeiras, cantorias, encontros e namoros.

Concentrados na frente do Congresso Nacional os participantes da Caravana


assistiram seus representantes, escolhidos na noite anterior, empurrarem carrinhos
de pedreiro que transportavam os pacotes com as folhas de assinatura, pela rampa
do Congresso, entregando oficialmente o Projeto do FNMP ao Presidente da
Cmara. A emoo tomou conta de vrios participantes, que pela primeira vez
estavam em Braslia, diante da casa legislativa que poderia aprovar um projeto
elaborado pelos movimentos sociais.

Entre discursos, aplausos, e muita msica, o ento Presidente da Cmara, deputado


Ibsen Pinheiro, saudou entusiasmado a iniciativa e prometeu tramitao especial na
Cmara de Deputados.

Na noite de vspera entrega das assinaturas, foi feita uma assemblia para
organizar o ato de entrega e demais audincias. As disputas entre o MNLM e a
UMM-SP vieram tona pela coordenao poltica do ato, quando se concluiu a
contagem das assinaturas e verificou-se que o maior nmero de assinaturas era de
So Paulo. Mais uma vez acirrou-se o clima de disputa e de divergncias polticas.

128

So Paulo, Piau, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e Santa Catarina foram os
estados responsveis pelo quorum mnimo exigido por lei de 5 estados. Entretanto,
18 estados participaram do processo de coleta - So Paulo, Paran, Santa Catarina,
Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Rondnia, Maranho, Par,
Piau, Paraba, Pernambuco, Cear, Bahia, Minas Gerais, Esprito Santo, Gois e
Distrito Federal - que at aquela data atingiram aproximadamente o nmero de 830
a 850 mil assinaturas; nmero estimado, pois a contagem foi feita manualmente, e
muitas folhas no estavam completas.

A Secretaria Geral da Mesa da Cmara dos Deputados, na ausncia de


regulamentao da matria, buscou junto ao Tribunal Superior Eleitoral formas de
possibilitar a conferncia das assinaturas, por amostragem informatizada, o que se
tornou invivel, pois o Tribunal possua apenas o cadastro de 1/3 do eleitorado
nacional, estando o restante distribudo entre o SERPRO e os rgos estaduais da
Justia Eleitoral.

Na viso de Miguel Reis Afonso, a quantidade de assinaturas exigida por lei deveria
ser revista.
... um absurdo, um milho de assinaturas para
apresentar um projeto, nenhum outro grupo no
Brasil at hoje apresentou... A Bandeirantes
comeou um abaixo-assinado para acabar com a
Voz do Brasil. Ela conseguiu, depois de um ms,
vinte mil assinaturas. Ns conseguimos cerca de
seiscentas mil assinaturas em cinco meses. S So
Paulo. Ento, era cerca de cem mil por ms...
(Abr./1996)

129

A exigncia desse nmero de assinaturas para apresentao de Projeto de Iniciativa


Popular pode ser exagerada ou inviabilizadora da participao dos diversos setores
da sociedade, mas, por outro lado, um requisito que tem o mrito de selecionar
temas de interesse de amplos setores sociais. A campanha do FNMP revela a fora
e capacidade de mobilizao dos movimentos de moradia e que inauguram uma
prtica cidad.

Ao apresentar o primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular, o conjunto dos


movimentos de moradia mostrou sociedade brasileira sua capacidade propositiva e
fez emergir o tema da habitao popular como uma questo nacional, que atinge a
grande maioria dos moradores das cidades.

130

4. Contedos do Projeto de Lei de Iniciativa Popular

Durante a elaborao da proposta popular diversas idias foram discutidas: muitos


debates, reunies, assemblias, estudos de aspectos tcnicos, elaborao de
subsdios, cartilhas explicativas, num esforo coletivo de construir consenso entre os
participantes para a unidade em torno do projeto.

Pela leitura do Projeto de Lei (em anexo) percebe-se a preocupao em responder


s demandas imediatas das vrias lutas travadas pelo movimento social, fruto do
amadurecimento poltico dos diversos movimentos de moradia.

Seus principais aspectos so:

prioridade de atendimento:

O projeto estipulou que fossem atendidos aqueles com renda igual ou inferior a 10
salrios mnimos, moradores em precrias condies de habitabilidade, como
favelas, cortios, palafitas, reas de risco, etc. Muitos discordaram achando que o
teto era muito alto (especialmente a base mais pobre dos movimentos sociais e das
regies mais carentes do pas que entendiam que a prioridade seria at 5 salrios
mnimos). Outros criticavam, dizendo que o teto era baixo para regies
metropolitanas, e que com sua limitao no se estabeleceria um novo sistema
financeiro de habitao no pas.

131

diversidade de programas habitacionais:

A idia central foi a de estabelecer um leque de programas que rompessem com os


clssicos conjuntos habitacionais populares padronizados, construdos pelo BNH,
em perodos passados, e que contemplassem as diferenas regionais e culturais.

Assim, foram includas nos programas habitacionais as vrias formas de produo


de moradia, como a construo de moradias novas, a urbanizao de favelas, lotes
urbanizados com infra-estrutura, interveno em cortios e em habitaes coletivas
de aluguel, aquisio de material de construo, reforma e recuperao de unidades
habitacionais, aquisio de imveis para locao social, regularizao fundiria,
construo e reformas de equipamentos comunitrios, vinculados a projetos
habitacionais, e servios de assistncia tcnica e jurdica.

reconhecimento

das

associaes

de

moradores

cooperativas

habitacionais como agentes promotores de habitao:

Tal aspecto a maior novidade do Projeto de Iniciativa Popular. Tradicionalmente,


as polticas habitacionais excluem o beneficirio da habitao de sua execuo
direta. A postura adotada sempre foi individual e passiva: o futuro morador se
inscreve individualmente e espera pacientemente que lhe seja entregue sua
moradia, sem que possa participar do processo de construo.

132

O projeto reconhece as associaes de moradores e cooperativas habitacionais


como um dos possveis agentes promotores, viabilizando a participao do
beneficirio da habitao e abrindo a possibilidade da criao de programas de
autogesto. Com isto, o sujeito/cidado, que passa a participar ativamente, deixa de
ser uma idealizao, para ser uma realidade na vida cotidiana.

recursos financeiros e poltica de subsdios:

Essa foi, sem dvida, a discusso mais tcnica no processo de elaborao. O


consenso referia-se necessidade de um alto grau de subsdio por parte do Estado,
para a populao de baixa renda que no tem qualquer tipo de acesso moradia.

A maior polmica referia-se aos recursos do FGTS. Como j explicitamos,


anteriormente, alguns tcnicos eram contrrios a sua utilizao, mas no debate com
a populao e outros especialistas, venceu a postura de que esse um fundo do
trabalhador e que deve ser utilizado para a habitao.

Leonardo Pessina chegou a formular uma proposta de um imposto especfico para


habitao, nos moldes da Lei Uruguaia, mas no encontrou espao para sua
discusso pois seria mais uma carga tributria sobre o trabalhador.

... No Uruguai assim, 1% a cargo do patro e 1%


a cargo do empregado, mas foi descontado do
imposto da previdncia, no foi imposto a mais. Se
pagava 8% de previdncia, passava a se pagar
7%, e 1% foi para a habitao. Isso gera uma

133

massa de grana a fundo perdido, que permite ter


uma poltica de subsdios. O reajuste da prestao
era a partir do aumento dos salrios, e os juros
eram diferenciados pelo tipo de moradia. A lei
Uruguaia coloca 4 tipos de moradia: a econmica,
a mdia, a confortvel e a luxuosa. As duas
primeiras so consideradas de interesse social.
Tm prioridade na lei econmica, com ajuda mtua,
com propriedade cooperativa. E ela tem 2% de
juros ao ano, as outras tm 6%. Isto , um juros
muito baixo, um tipo de subsdio... (Maio,1996)

A forma uruguaia de subsdio traz alguns elementos para reflexo: a legislao


para todos, ou seja, os diversos seguimentos sociais podem ter acesso ao
financiamento; a contribuio mensal vale para o trabalhador e para o empregador,
que especificamente destinada poltica habitacional, no tendo outros fins como
a cobertura para o desemprego; e, por fim, o grau de subsdio depende da renda do
trabalhador e do tipo de moradia. A resistncia popular em discutir propostas como
esta foi conseqncia dos cruis efeitos da crise econmica sobre a maioria da
populao.

A proposta resultante foi um misto de recursos, ou seja, juntam-se recursos a fundo


perdido (oriundos de dotaes oramentrias, doaes, etc.), e recursos onerosos
(como o FGTS), de maneira que se garanta o subsdio com critrios e forma
cautelosos. Ao final dos debates, decidiu-se que constituiriam recursos do FNMP:
- dotao oramentria da Unio;
- contribuies e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, estrangeiras

134

ou nacionais;
- convnios de financiamentos de organismos internacionais;
- 60% dos recursos do FGTS, cuja aplicao seguiria as normas estabelecidas pelo
Conselho Curador do FGTS;
- 20% da receita bruta de loterias;
- contribuies dedutveis da declarao de Imposto de Renda das pessoas fsicas e
jurdicas, at o limite de 1%, como incentivo fiscal.

Conselho Nacional de Moradia Popular:

A formao de um Conselho Nacional de Moradia Popular, representativo e


deliberativo, pensado com a competncia de estabelecer as diretrizes, critrios e
fiscalizao da aplicao dos recursos do FNMP. a incorporao da idia de que a
sociedade, com suas diferentes foras, tem que assumir esse papel, participando
das decises e fiscalizando as aes.

A composio do Conselho foi uma questo polmica. Na viso da UMM-SP, os


movimentos de moradia deveriam ter maioria, e, sendo esta instncia paritria entre
governo e sociedade civil, ficava a pergunta: como dividir vagas com outros setores,
como os empresrios da construo civil? Como veremos, o impasse se resolveu
num outro tipo de formulao no-paritria, mas sim tripartite. Registramos aqui
como foi apresentada a composio do Conselho, em seu projeto original.
- 10 representantes de entidades do movimento popular, nomeados em seus fruns
especficos;
- 4 representantes das centrais sindicais;

135

- 1 representante do Ministrio da Ao Social ( na poca era o rgo responsvel


pela rea de habitao);
- 1 representante da Caixa Econmica Federal;
- 1 representante do Ministrio Pblico Federal;
- 1 representante do Congresso Nacional;
- 1 representante do Banco Central.

Percebe-se que essa composio tem uma formulao que favorece os movimentos
de moradia, excluindo setores importantes da rea de habitao como as
prefeituras, governos estaduais, COHABs, empresrios da construo civil, etc.
Reflete o estgio poltico do movimento social, em um determinado momento, que
vm com uma herana da desconfiana e descrdito no Estado e na iniciativa
privada.

A proposta popular apresenta dimenses poltica, social, tcnica e financeira.


Poltica, por estabelecer a criao de um conselho de gesto e por definir as
associaes como agentes promotores. Social, por priorizar o atendimento
populao de baixa renda. Tcnica, por apresentar uma diversidade de programas.
Financeira, por definir uma poltica de subsdios.

Ao analisarmos o conjunto das propostas detectamos que elas indicam uma


descentralizao dos programas, dos recursos e de sua gesto, articulando as
esferas municipais, estaduais e federal.

136

... onde houvesse um debate sobre poltica


habitacional, o movimento era convidado... Nos
diversos estados onde se promovia uma discusso
sobre poltica habitacional, eram chamadas vrias
foras, entre elas o movimento popular, porque
tinha efetivamente uma proposta... (Paulo Conforto,
maio/1996)

A apresentao de um Projeto de Iniciativa Popular desse teor credenciou os


movimentos de moradia como sujeitos ativos no debate sobre a poltica habitacional
no pas. Os movimentos de moradia passam a estabelecer uma interlocuo com
outros sujeitos polticos. Rompem os limites do movimento social, da comunidade
local, do bairro, para debater suas idias e propostas com setores sociais de
interesses diversos e at mesmo antagnicos.

137

5. Debates e negociaes: criao do Frum Nacional de Habitao

O Comit Pr-Fundo, organizado a partir do 2 Encontro, foi o responsvel por


coordenar o debate e as negociaes com os vrios setores da sociedade civil:
representantes do poder pblico da rea de Habitao (federal, estadual e
municipal), e organizaes representativas dos setores empresariais da construo
civil. Participaram desse Comit a UMM-SP, a Coordenao Nacional dos
Movimentos de Luta por Moradia, a CONAM, a Pr-Central de Movimentos
Populares, o Comit Pr-Fundo de Minas Gerais e a CUT.

Em 27/3/92 o Gabinete-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados do Congresso


Nacional emite parecer ao presidente da Cmara dos Deputados, Ibsen Pinheiro,
argumentando que a matria de iniciativa popular, por no estar regulamentada
conforme o disposto na Constituio Federal, opina pela impossibilidade de
acolhimento do projeto e sugere que seja submetida a mesa a indicao do nome do
deputado Nilmrio Miranda para exercer, em relao ao Projeto de Lei de Iniciativa
Popular, os poderes ou atribuies conferidas ao Autor da proposio. Essa foi uma
sada acolhida pelo conjunto dos movimentos sociais.

Segundo Leonardo Pessina, durante o ano de 1992, pouco de concreto aconteceu


com o FNMP, mas ele mexeu com o vespeiro, isto em pontos nevrlgicos e com
outros setores da sociedade, particularmente com os empresrios da construo
civil, que reagiram proposta. Em dezembro de 92, por iniciativa do deputado
Nilmrio Miranda, foi realizada a primeira reunio do Frum Nacional de Habitao,

138

com a participao dos movimentos de moradia, empresrios, secretrios estaduais


e entidades governamentais e no-governamentais.

O objetivo era a discusso dos principais projetos sobre Habitao em tramitao


naquele momento no Congresso Nacional. Mas o mais importante foi a
apresentao e confrontao de propostas, como da CBIC - Confederao
Brasileira da Indstria da Construo, do Frum de Secretrios Estaduais, articulado
pelo deputado paulista, ento secretrio estadual, Arnaldo Jardim, e tambm da
Caixa Econmica Federal. A presena do governo federal foi mais de
acompanhamento das discusses.

A partir de fevereiro de 1993, o Frum ganhou uma importncia pelo seu grau de
representatividade. Foram quatro meses de reunies, duas vezes por ms em
Braslia, com discusses intensas, entre os representantes dos quatro setores.
Pelos secretrios estaduais destacava-se a atuao de membros da diretoria da
Secretaria Estadual de Habitao de So Paulo, a CEF com representantes de nvel
tcnico, e a CBIC se fez presente apresentando propostas e intervindo ativamente
no debate.

Os movimentos de moradia mantinham seu frum prprio, o Comit Nacional PrFundo, integrado basicamente pela Unio, pela Central de Movimentos Populares,
MNLM, CONAM e a CUT. Todos esses segmentos faziam-se representar no Frum
Nacional de Habitao. A UMM-SP delegou a responsabilidade Paulo Conforto, na
poca seu coordenador, e ao assessor Leonardo Pessina.

139

Um primeiro problema a ser enfrentado foi o limite constitucional, que determina que
um projeto legislativo no pode vincular receita/despesa, alm das reas da sade e
educao, que j esto consagradas na Constituinte. A iniciativa de criao de
fundos, ou de onerar o oramento, do poder Executivo, no do Legislativo. Outro
problema que limitava o projeto era a da definio, tambm constitucional, de que
s o Executivo pode propor a criao de rgos, como, por exemplo, o Conselho
Nacional de Moradia. A sada foi elaborar um projeto de lei que, mantendo os
contedos da proposta popular, autorizava a criao, por parte do executivo, de um
determinado rgo, no caso o Conselho Nacional de Moradia.

No ms de maio de 1993, o Frum chega a uma proposta e elabora um documento


apelidado de Frankestein. Esse documento foi o produto do debate entre as vrias
propostas, estando nele contidos os pontos consensuais e tambm as divergncias,
ou os pontos que no foram passveis de acordo, por isso, o nome Frankestein.

com esse documento que o Projeto do FNMP evolui para uma proposta de
reformulao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. Ainda com
limites, na medida em que no trata do sistema financeiro habitacional na sua
globalidade, mas somente dos aspectos referentes aos programas de interesse
social. A proposta foi considerada um avano pelos diversos setores sociais, um
aperfeioamento do Projeto do FNMP.

A CBIC apresentou propostas de reformular todo o sistema financeiro, mas os


outros setores (especialmente os secretrios estaduais e movimentos de moradia)
optaram por trabalhar com a faixa de renda at 10 salrios mnimos. A avaliao

140

dos movimentos de moradia era de que, se entrasse em todas as faixas de renda,


haveria uma confrontao de interesses muito diversos, e de que, naquele
momento, no se teria condies de enfrentamento.

Assim, foi acordado um leque de programas, como na proposta do FNMP,


rompendo-se com a tradio de conjuntos habitacionais, que respondiam a uma
realidade habitacional brasileira, a das favelas, cortios, e situaes precrias de
moradia. Outros dois pontos foram tambm afirmados: a prioridade para baixa
renda, e a formao de um Conselho Nacional de Habitao.

Segundo Leonardo Pessina o debate sobre a composio do Conselho foi muito


rico:
... as propostas eram opostas, o movimento
propunha representao majoritria da sociedade
civil, do movimento, e a CBIC, o governo, a Caixa
Econmica propunham representao majoritria
do governo ...(Maio/1996)

A formulao da composio do Conselho avanou para uma proposta tripartite de


representao, contemplando trs setores. Um setor seria o governamental, em
seus trs nveis: municipal, estadual, e federal, sendo que assim, a correlao
poltica poderia variar conforme os perodos eleitorais. O segundo setor seria o dos
produtores e financiadores de habitao, no qual estariam representados os
empresrios, as COHABs e os agentes financeiros. Por serem consideradas como
agentes promotores, as associaes de moradores e cooperativas tambm
poderiam ser includas nesta categoria. Um terceiro setor seria o dos beneficirios

141

dos programas, representados pelos movimentos de moradia e pelas centrais


sindicais.

... voc rompia aquela coisa da paridade entre o


poder pblico e a sociedade civil que te mete na
encrenca,

por

voc

estar

junto

com

os

empresrios, e de repente voc ficar com 1/4...


com essa representao tripartite, dependendo do
momento poltico, voc pode se aliar com os
prefeitos, ou pode ter alianas com o governo
federal, caso ele seja um governo progressista.
Era muito mais real. Representava realmente os
trs

setores

que

participavam

da

poltica

habitacional, tanto da elaborao, quanto da


execuo dos programas... (Leonardo Pessina,
maio/1996)

Pela primeira vez chegou-se a uma proposta de Conselho que no separa de


maneira estanque a sociedade civil e o Estado, mas contempla o jogo de foras e
de alianas presentes na sociedade23.

A avaliao dos resultados desse processo de debates muito positiva.


Representantes dos movimentos de moradia reconhecem que pela primeira vez
estabeleceu-se um dilogo entre grupos to diferentes e que foi possvel chegar a
acordos.

23

GRAMSCI desenvolveu a concepo de Estado Ampliado: ...por Estado deve-se entender, alm do
aparelho governamental, tambm o aparelho privado de hegemonia ou sociedade civil...na noo de
Estado entram elementos que tambm so comuns noo de sociedade civil... neste sentido,
poder-se-ia dizer que o Estado = sociedade poltica + sociedade civil, isto hegemonia revestida de
coero. Ver: GRAMSCI, Antonio. Obras Escolhidas. So Paulo. Martins Fontes. 1978.

142

... deu para se notar que todos os setores,


independentemente dos interesses que estavam l
representando, percebiam que, se no houvesse
uma poltica habitacional, todo mundo acabava
sendo prejudicado. E dada a gravidade do
problema

no

nosso

pas,

tem

espao

para

desenvolvimento de diversas propostas...

... os empresrios perceberam que o mutiro no


era um adversrio, muito pelo contrrio... se
houvesse uma poltica habitacional, as diversas
frentes para atuar nesse programa poderiam estar
sendo contempladas...

... o movimento teve que discutir outros aspectos


do projeto, que no haviam sido aprofundados, e
toda essa discusso levou a um crescimento do
movimento, uma qualificao maior na prpria
elaborao da proposta final do projeto... (Paulo
Conforto, maio/1996)

A interlocuo entre sujeitos e interesses to diversos foi de uma riqueza


extraordinria. Em comum tinha-se a compreenso da necessidade de definio de
uma poltica habitacional para o pas. Tanto um lado, como o outro, teve que se
abrir para ouvir argumentos e considerar novos ngulos da questo.

A crtica mais freqente foi em relao ao distanciamento que se estabeleceu entre


os debates e a base do movimento social. Poucas lideranas tiveram a
oportunidade de ir a Braslia e participar do processo, delegando-se a tarefa para o
143

coordenador da UMM-SP e as assessorias. Os informes chegavam com freqncia


nas plenrias e reunies de coordenao da UMM-SP, mas no eram suficientes
para manter o envolvimento das pessoas e socializar todas as discusses e o
prprio amadurecimento da proposta.

O documento, produto desse Frum, encaminhado Comisso Especial da


Habitao, da Cmara dos Deputados, criada em maio de 1992, na qual o deputado
Hlio Rosas do PMDB seria o relator; e o deputado Nilmrio Miranda, o subrelator.
Essa foi uma articulao paralela do Deputado Nilmrio Miranda, para viabilizar a
tramitao da proposta no Congresso, e os mecanismos parlamentares, como as
audincias pblicas.

... ns notamos o seguinte: existiam dezenas de


projetos de habitao, e todos tinham tramitao
individual. Ento ns pensamos: vamos fazer uma
Comisso Especial, juntar todos num s. Apesar
que o Fundo de Moradia no pode ser juntado, tem
tramitao especial. O Fundo ficaria sendo, na
minha viso, um paradigma, um espelho, um
projeto-base, apesar de que no era ele que
estava

sendo

discutido...(Nilmrio

Miranda,

nov./1995)

Em outubro foi realizada a audincia com os movimentos de moradia, que


comparecem em Braslia com uma pequena caravana. Aps a audincia, o prximo
passo foi aguardar a entrega do parecer do relator da Comisso. Como o
documento demorou a ser elaborado, os deputados Eduardo Jorge (PT) e Nilmrio
Miranda tomaram a iniciativa de produzir um Relatrio Alternativo, que refletia

144

basicamente o documento do Frum Nacional de Habitao. O objetivo foi provocar


uma reao do deputado Hlio Rosas.

Finalmente, em maro de 1994, o parecer do relator foi entregue Comisso


Especial de Habitao, sendo objeto de muitas discusses no Frum Nacional da
Reforma Urbana, e na coordenao da UMM-SP, onde foram apresentadas
contribuies e emendas.

Nem todos os consensos, acordos, estavam contemplados. Dois aspectos


apresentavam diferenas em relao ao que foi proposto pelo Frum Nacional de
Habitao, o primeiro referia-se ampliao da faixa de renda de 10 para 12
salrios mnimos e o segundo alterava a composio do Conselho, de tripartite para
paritria. Apesar disso, o relatrio foi considerado pela UMM-SP e movimentos de
moradia um grande avano.

A expectativa era que esse relatrio produzido pelo relator da Comisso especial
de Habitao, passasse por um processo de negociao poltica e que fosse
enviado para ao plenrio. Tal no ocorre durante todo o ano de 1994, ano de
calendrio eleitoral e de provveis mudanas na composio do parlamento, o que
encerra os trabalhos da Comisso Especial da Habitao.

6. Mudana dos Ventos: a experincia em questionamento

... foi uma frustrao muito grande... vinha


num crescente, vinha numa coisa to forte,
que s poderia, na cabea das pessoas,

145

chegar e culminar com a aprovao do


projeto... (Evaniza L. Rodrigues, jan./1996)

Comeo de 1995. Posse do presidente Fernando Henrique Cardoso - FHC (PSDB).


Todas as expectativas estavam voltadas para as primeiras medidas de um governo
que, em seu programa de campanha, falava em prioridades sociais.

Paralelamente ao processo do FNMP, tramitava no Congresso desde 1991, o


Projeto de Saneamento, um substitutivo a dois outros projetos existentes, fruto de
uma ampla negociao com diversos setores da sociedade. O projeto tramitou
durante 3 anos, passou por vrias Comisses, sem receber alteraes, para,
finalmente, ser aprovado no Senado em 17 de dezembro de 1994. Foi para sano
presidencial, do ento presidente Itamar Franco, que deixou para Fernando
Henrique Cardoso sancion-la. Em 4 de janeiro de 1995, o presidente veta o projeto
na sua ntegra.

Segundo o deputado Nilmrio Miranda o recado de FHC com esse veto foi o
seguinte:
... poltica pblica, isso o executivo quem faz, e
no abre mo, ou seja, o legislativo no se meta
nisso. Ento, moradia, desenvolvimento urbano,
saneamento, isso do governo... (Nov./1995)

Da interpretao do deputado pode-se depreender que prerrogativa do Executivo a


proposio de projetos de lei que implicam a criao de polticas pblicas, a criao
de despesas e de instituies e rgos, como, no caso, do saneamento e da
habitao. O papel do Legislativo o de representar a sociedade, apreciar os
146

projetos enviados pelo Executivo, propor modificaes atravs de emendas. Mas,


face ausncia de determinadas polticas sociais, a sua proposio pelo Legislativo
ou pela Iniciativa Popular significa um movimento legtimo, de buscar alternativas
para a grave situao social, e de presso para que o Executivo assuma seu papel.
Cada setor da sociedade se organiza, prepara uma proposta de lei e luta pela sua
aprovao.

O Projeto de Saneamento e o do FNMP tm semelhanas pois prevem a criao


de fundos pblicos e partem de um mesmo princpio geral, ou seja, de que, sendo
polticas pblicas, devem ter uma estrutura prpria, um planejamento a longo prazo,
pois envolvem contratos de 20 a 30 anos, e no depender da gesto de determinado
ministro ou de emendas fisiolgicas no oramento federal.

Mas parece que a deciso do presidente FHC vai alm da viso de que poltica
pblica quem faz o Executivo. Em maro de 1995, a UMM-SP participa da
Caravana Braslia promovida pela Central de Movimentos Populares, e, em
audincia com o ministro do Planejamento, Jos Serra, fica claro que o governo
contrrio constituio de fundos que vinculem verbas do oramento federal.

Desse momento em diante uma nova conjuntura se inicia, com outras prioridades,
como a reforma tributria e a reforma da previdncia social. Conjuntura desfavorvel
tramitao e aprovao seja do Projeto de Iniciativa Popular, seja do Relatrio do
deputado Hlio Rosas.

147

O Ministrio de Planejamento cria a Secretaria de Polticas Urbanas e a Diretoria


Nacional de Habitao, considerada por todos os setores positivamente por colocar
o tema urbano num lugar central do governo federal. Entretanto, as propostas de
poltica urbana, em especial as de habitao, apresentadas at ento, tinham se
limitado a definir diretrizes gerais, no incorporando aos principais aspectos da
proposta do FNMP, e tambm os instrumentos jurdicos urbansticos indicados na
Reforma Urbana. A gesto dos recursos continua centralizada no governo, que
dispor dos recursos de acordo com seus interesses, e no a partir da discusso
com sociedade. Com a mudana dos ventos, as propostas de constituio de
Fundos Pblicos dirigidos a determinadas polticas sociais parecem ir na contramo
das reformas do Estado na perspectiva neoliberal.

A estratgia adotada pelo governo federal para a rea habitacional tem sido a de
propor uma srie de programas de aplicao dos recursos do FGTS, sem alterar as
regras do sistema financeiro habitacional e por serem apenas recursos do FGTS,
no est previsto qualquer tipo de subsdio a programas voltados para segmentos de
baixa renda.

Esse talvez seja o aspecto de maior divergncia numa conjuntura de neoliberalismo.


Por um lado, a viso dos movimentos sociais a de que a habitao popular tem
que ser altamente subsidiada pelo Estado, por outro, a do governo federal a de
que a poltica de habitao deve ser regulada pelo mercado ou por programas
municipais e estaduais.

148

Apesar dessas mudanas, o Projeto de Iniciativa Popular no pode ser arquivado


como qualquer outro, tem de continuar tramitando, mas se a maioria dos deputados
no quiser, ele no entra em pauta, podendo ficar parado muitos anos.

As entrevistas expressam crticas presentes na UMM-SP sobre a postura assumida


pelo governo federal, sob a presidncia de FHC:

... eles no queriam, e no querem, abrir mo do


poder que tm na gesto desses recursos, e o
projeto prope a formao de um Conselho.
Querem continuar com a proposta fisiolgica, e o
Conselho vai propor a distribuio de recursos,
com critrios objetivos...

...O dinheiro pblico usado como moeda para


aprovao de planos, no dando que se recebe,
que no se compatibiliza com uma proposta
democrtica de gesto de recursos... (Paulo
Conforto, maio/1996)

Depreendemos dessas falas a compreenso da UMM-SP de que o governo federal


tem um projeto poltico de gesto centralizada, que exclui os setores populares das
decises sobre a definio da Poltica Habitacional e da destinao dos recursos
pblicos. A proposta de formao de um Conselho Nacional de Moradia Popular tm
por definio a inteno de que a sociedade civil participe ativamente da tomada de
decises.

149

Outra crtica muito freqente em relao ao governo federal, refere-se a proposta de


subsdio para as camadas de menor renda. Na avaliao de vrios entrevistados,
esse ponto foi considerado como um bloqueio ao prosseguimento do projeto:

...a questo do subsdio parece muitas vezes uma


palavra proibida, no como ns entendamos, uma
possibilidade efetiva de redistribuio de renda...
(Paulo Conforto, maio/1996)

comum ouvirmos na UMM-SP a afirmao de que ns queremos pagar pela


casa, viso de que habitao um bem que deve ser remunerado pelo seu valor.
Mas junto com esta idia vem a de que a populao no tem condies de pagar por
esses custos, sendo necessrio subsdio governamental para as faixas de menor
renda. Est a embutida uma concepo de que o subsdio no uma doao
assistencial do Estado, mas um instrumento de distribuio de renda na sociedade.
Cabe ao Estado patrocinar a incluso dos setores excludos do mercado, garantindo
o acesso bens e servios.

As entrevistas revelam tambm crticas e decepo com relao ao Congresso


Nacional, pela falta de prioridade de tramitao do Projeto de Iniciativa Popular, pelo
descompromisso poltico com as demandas populares, e pela vinculao com os
interesses dos setores empresariais e do mercado.

... um mecanismo desse de democracia semidireta fica mesmo esvaziado. um total descaso,
porque um milho de assinaturas muita coisa...
um mecanismo que no est sendo respeitado...
Agora, pra qu esses mecanismos ento ? O que

150

essa democracia tambm? Porque na verdade, se


foi aprovado por um colgio de 500 deputados, eles
deviam pelo menos ter uma vontade poltica, um
respeito com o milho de assinaturas... Eles
passam o que eles querem... (Mrcia A. A. Pereira,
jan./1996)

... o Senado e a Cmara Federal j so


privatizados, o smbolo da privatizao nacional...
S so socializados nesse pas a misria os
desfalques dos Bancos, isso o povo paga ... (Pe.
Tico, fev./1996)

....ns subestimamos as condies polticas, no


tnhamos

nenhuma

parlamento

grande

depois

fora

veio

dentro

do

campanha

presidencial.... (Leonardo Pessina, maio/1996)


O Congresso Nacional no conferiu prioridade Iniciativa Popular, conforme previsto
na Constituio, prevalecendo a vontade do executivo de barrar qualquer proposio
que interferisse na poltica econmica do governo. No entanto, os movimentos
sociais tem dificuldades em atuar por dentro das instncias legislativas,
pressionando ou mesmo fazendo lobbys, seja pela falta de tradio, de recursos
financeiros, ou seja pela falta de domnio do funcionamento da casa legislativa. H
uma fragilidade dos movimentos sociais em travar uma luta institucional no interior
do Congresso Nacional.

Essas crticas ao executivo e legislativo so acompanhadas de avaliaes das


estratgias adotadas pela UMM-SP referentes sua capacidade de negociao,
articulao e de influncia na opinio pblica.

151

... hoje avaliando, ns poderamos ter aberto muito


mais essa discusso, e ter cedido uma grande
parte do projeto, para que ele fosse aprovado,
porque, a, ns teramos uma referncia de lei, os
recursos no ficariam fechados como esto... de
maneira

fisiolgica...

Depois

ele

poderia

ser

melhorado. Hoje o princpio da negociao... (Pe.


Tico, fev./1996)

Essa avaliao no compartilhada pelo conjunto das lideranas da UMM-SP, que


acreditavam que o projeto pudesse ser aprovado na sua ntegra. Mas percebemos
que tem ganho espao o reconhecimento de que os movimentos de moradia
poderiam ter cedido um pouco mais durante as etapas de discusso com as outras
foras sociais, o legislativo e tambm o executivo, obtendo assim a aprovao de
uma legislao, que embora no fosse a ideal, seria a referncia para uma nova
poltica habitacional. Amplia-se a postura de abertura para a negociao poltica e
tambm a viso de que as conquistas sociais se do dentro do processo histrico.

...

faltou

apoio,

dinheiro,

recurso,

nesse

esquema de comunicao. O que movimenta a


sociedade a possibilidade de voc influenciar
mais ou menos, a opinio pblica sobre uma
posio tua... (Benedito R. Barbosa, jan./1996)

Outro aspecto refere-se ao investimento na formao de opinio pblica. A


campanha do FNMP, especialmente no ato de entrega das assinaturas no
Congresso Nacional, teve ampla cobertura da imprensa, mas os movimentos de

152

moradia no tiveram e no tem uma poltica de comunicao dirigida ao pblico


externo, que sensibilize e conquiste maior apoio da sociedade.

... essa experincia nossa muito rica... ela


transcende muito tudo que se imaginou em termos
de

organizao

popular...

voc

construiu

cidadania de algumas pessoas... (Miguel Reis


Afonso, abr./1996)

Entre os participantes dessa experincia, da campanha de assinaturas ao momento


de entrega no Congresso Nacional, percebe-se um crescimento e amadurecimento
pessoal. Fala-se da importncia de ter uma legislao, uma poltica de habitao, da
participao do povo nesse processo, com maior intimidade e propriedade.

Mesmo no tendo conquistado a criao do FNMP e do Conselho Nacional de


Moradia Popular, esse movimento social deu origem a vrias campanhas de
constituio de fundos e conselhos nos municpios e estados, como solues dentro
dos limites da gesto local. So Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Piau so
alguns estados com experincias recentes de criao de instrumentos polticos e
administrativos.

A proposta foi se disseminando e se reproduzindo pelos movimentos de moradia dos


diversos estados, e, ao analisarmos as diferentes leis, verificamos que em geral
mantm a espinha dorsal do projeto do FNMP, com a transcrio at de alguns de
seus artigos.

153

Soma-se a isto o fato de que vrias prefeituras, especialmente as de perfil


democrtico-popular como Ipatinga, Belo Horizonte, Santos, Diadema, Porto Alegre,
etc, passaram a desenvolver programas voltados ao atendimento de demandas
populares.

Trata-se de um saldo extremamente positivo desse processo, mas ao mesmo tempo


pode-se considerar ter sido um fator para os movimentos de moradia retrocederam
no enfrentamento com o governo federal.

... o Movimento Popular Urbano refluiu... devia


estar fazendo ocupaes, devia estar na fase de
radicalizao social, de enfrentamento, e no
est... (Dep.Nilmrio Miranda, nov./1995)

possvel tambm um outro tipo leitura desse momento das organizaes


populares, no sentido de voltar-se para o local:

... ns devemos continuar invadindo terras? Eu


acho que ns temos que repensar muito o
movimento. O movimento dos sem terra rural
uma questo de vida ou morte. Ou eles fazem isso,
ou no tm alternativa... (Pe. Tico, fev./1996)
... no sei se porque ns j apanhamos muito,
ns no temos esperana que venha recursos do
Fernando Henrique, ns apostamos aqui mesmo
em So Paulo... (Neto, out./1994)

154

O tratamento das questes no nvel local e regional, sem dvida, um caminho que
j vem sendo visualizado desde meados da dcada de 80, por permitir a
participao e fiscalizao mais diretas da populao. Mas pressupe que o governo
federal descentralize efetivamente a gesto e os recursos, ficando com as
responsabilidades normativas.

A experincia de proposio do FNMP, as negociaes com outros setores da


sociedade, seus encaminhamentos junto ao Congresso Nacional e a postura
neoliberal do poder executivo, demarcam para o conjunto dos movimentos de
moradia, as bases conjunturais para o relacionamento com o Estado. Por no se
estabelecerem polticas pblicas e regras democrticas claras que viabilizem o
acesso de todos os cidados, os movimentos sociais iro continuar combinando as
estratgias de negociao com a presso e ao direta.

155

CONSIDERAES FINAIS

Analisando a trajetria e os significados da proposio do


FNMP

156

Analisando a trajetria e os significados da proposio do


FNMP

A proposio de um Projeto de Lei por Iniciativa Popular contm importantes


significados para os movimentos sociais urbanos. Ao optar pelo caminho do resgate
histrico da experincia, o presente estudo objetivou desvendar a relevncia da
iniciativa e de seu carter inaugural no processo democrtico brasileiro.

Nascida na UMM-SP, foi fruto da combinao de fatores num determinado momento


histrico, como a experincia dos mutires autogestionrios da administrao petista
em So Paulo, da constatao do limite dos recursos municipais e estaduais, da
ausncia de uma poltica federal para a rea de habitao e da possibilidade de
utilizao de um mecanismo constitucional como instrumento de reivindicao e
mobilizao.

A ausncia de uma poltica especifica de habitao , sem dvida, o principal motor


para que a energia produtiva dos movimentos de moradia se volte elaborao de
uma proposta que busque a incluso desses sujeitos coletivos e polticos na tomada
de decises e na alocao e destinao dos recursos e investimentos pblicos.

A experincia de proposio do FNMP, e especialmente sua no aprovao,


revelam tambm fragilidades e limitaes. Os movimentos de moradia apresentam,

157

ainda, muitas dificuldades de superar as divergncias internas e de se relacionar e


negociar com outros sujeitos da sociedade que tem interesses diferenciados.

O projeto de FNMP uma proposta instrumental que responde a interesses de


certos setores da sociedade, numa conjuntura de crescimento da populao urbana
e de presso da demanda por habitao. Nesse aspecto se diferencia da luta por
Reforma Urbana, uma proposio que se apresentou muito abstrata e genrica, no
se materializando em solues imediatas para os movimentos de moradia.

Assim, a proposta do FNMP no uma poltica urbana, no sentido de regular a vida


nas cidades, nem uma proposta de poltica habitacional para a sociedade como um
todo. um projeto de Sistema Financeiro de Habitao de Interesse Social, que
atende as necessidades e demandas da populao de baixa renda e dos
movimentos de moradia.

Quando a UMM-SP tomou a iniciativa de elaborar a proposta, discutindo com as


bases do movimento social e com os tcnicos da rea de habitao, rompeu com a
imagem de que os setores populares no teriam condies de formulao e
proposio. Os movimentos sociais de moradia se credenciam para o debate pblico
sobre polticas sociais, tornam-se interlocutores do governo federal e assumem o
papel de sujeitos do processo legislativo. Colocar-se como interlocutor, e ser
reconhecido assim, o principal ganho poltico de todo o processo.

Dessa forma, a relao com a esfera pblica deixa de ser pensada entre a oposio
Estado e movimentos sociais, ou a dicotomia cooptao - autonomia, para se

158

traduzir em espaos de manifestao, proposio, interlocuo e negociao


coletiva dos diversos interesses. A construo de uma esfera pblica politicamente
ativa, ou o processo de publicizao atravs da participao e do controle social,
condio bsica para o aprofundamento da democracia.

Com relao ao contedo do projeto vale ressaltar os aspectos inovadores. Primeiro


o reconhecimento das associaes de moradores e cooperativas enquanto agentes
promotores da habitao, o que significa admitir a capacidade desses sujeitos de
gerenciar e administrar a produo de unidades habitacionais. Os futuros moradores
e as organizaes populares deixam de ser vistos como espectadores passivos a
quem se destinariam os programas habitacionais, passam a ser sujeitos da poltica
de habitao.

Junto com isso, o projeto inova quando prev a abertura para uma multiplicidade de
alternativas de programas, e no apenas os tradicionais conjuntos habitacionais. De
acordo com a situao, com as condies ambientais e tambm com a opo dos
futuros moradores, se estabeleceria a melhor soluo habitacional. Esse o
caminho para romper a guetificao dos assentamentos populares.

Outro aspecto inovador a constituio de um conselho de gesto tripartite, onde os


diversos interesses estariam representados e deliberando as diretrizes e alocao
dos recursos. Altera-se a viso dual de que de um lado est a sociedade civil e de
outro o Estado, com interesses necessariamente antagnicos.

159

A proposta popular expe os elementos centrais de uma poltica de habitao


articulada ao processo de democratizao: a descentralizao dos recursos, o
respeito as caractersticas regionais e locais, e ao projeto arquitetnico e urbanstico,
utilizao de tecnologias adequadas e com qualidade, participao da populao em
todas as etapas do processo.

Entretanto, o fato de o primeiro Projeto de Iniciativa Popular, previsto na Constituio


brasileira como elemento de democracia direta, no ter prioridade de tramitao
legislativa revela que o Congresso Nacional continua operando com as regras e o
ritmo das polticas clientelistas e de favor. A democracia conquistada na lei ainda
est longe de ser implementada. O aparente desinteresse do Executivo, a atitude de
discordncia em relao proposta do FNMP interferiram diretamente no
Legislativo. O governo federal ao no romper com a poltica do dando que se
recebe, influe para que o Legislativo no caminhe sem esperar pelos sinais do
Executivo.

A proposta do FNMP alteraria essa forma de administrar a coisa pblica. A poltica


habitacional a ser implantada teria regras claras e transparentes, definidas por um
Conselho composto de todas as foras sociais que atuam na rea de habitao,
numa perspectiva de gesto e controle popular. Essa seria a perspectiva de parceria
para a relao Estado - Sociedade Civil. No um apoio incondicional ao governo,
nem a cooptao das foras da oposio, mas uma explicitao das diferenas, e a
negociao entre os diversos projetos para a rea.

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Acesso s informaes, transparncia no processo e nos critrios de atendimento,


abertura para crticas, participao nas decises e gesto, controle social so alguns
dos elementos reivindicados pelos movimentos sociais para o estabelecimento de
relaes de parceria com o Estado.

O desdobramento da luta pelo Fundo e Conselho de Moradia pode ser observado


nos diferentes estados e municpios do pas, seja pela discusso e aprovao de
fundos e conselhos locais, seja pela ampliao de alternativas de programas que
envolva a participao do beneficirio.

A repercusso dessa experincia emblemtica. Externamente aos movimentos de


moradia provocou o debate com outros sujeitos, os empresrios da construo civil,
o Frum de Secretrios Estaduais de Habitao, Centrais Sindicais, o setor
financeiro, e tambm ganhou visibilidade na sociedade em geral atravs da
veiculao do tema na grande imprensa.

Mas foi internamente aos movimentos de moradia que se pode observar a


contundncia dessa experincia. A vivncia de participao em todas as etapas do
processo, na elaborao, na agenda de debates, nas atividades de coleta de
assinaturas, na barraquinha da Praa da S, nas festas, caravana, negociaes,
enfim, em todas as aes estratgicas, levou a construo de um sujeito coletivo
que intervm na cena pblica enquanto espao de disputa por projetos de
democratizao.

161

O significado da palavra participao nesta experincia, e para seus participantes


o de co-mandar, incluindo necessariamente a idia de participar das decises,
coresponsabilidade do Estado e sociedade civil, lado lado, convivendo com as
diferenas, tenses e disputas na busca da reverso de um modelo de cidade que
exclui e reproduz desigualdades.

O tema da participao popular se apresenta como a possibilidade de construir uma


democracia substantiva para o pas. Seus contedos e processos especficos trazem
a possibilidade do surgimento de uma conscincia da necessidade de ampliao da
cidadania e da afirmao de valores ticos democrticos.

A experincia de proposio do Projeto de lei de Iniciativa Popular constitue uma


referncia para todos os movimentos de moradia ao apontar o exerccio da
cidadania, a gestao de uma nova cultura poltica democrtica numa sociedade
complexa, heterognea, e desigual como a brasileira.

Os horizontes e caminhos foram esboados pelos movimentos sociais. Sujeitos de


sua histria, sabem que com participao direta dos interessados e uma poltica
pblica que propicie o acesso aos recursos financeiros possvel enfrentar o
problema da falta de moradia da maioria da populao urbana.

162

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177

_______. Fundo Nacional para a Moradia Popular : consideraes iniciais. Texto


mimeo. So Paulo.s.d.
UMM-SP -Secretaria de Assessorias. Por uma poltica habitacional voltada aos
interesses populares. Texto mimeo. So Paulo.Abril. 1991.
_______. Perspectivas dos movimentos em relao questo da moradia. Texto
mimeo. So Paulo. Setembro. 1991.
_______ Regimento Interno do Encontro Nacional de Moradia. Texto mimeo. So
Paulo. Maio. 1991.
________. Roteiro para a discusso do contedo do Fundo Nacional de Moradia
Popular. Texto mimeo. So Paulo.s.d.
________ Breve estudo de comparao entre os projetos do FNMP e o projeto do
Fundo Nacional elaborado pelo Frum de Secretrios de Habitao. Texto mimeo.
So Paulo.s.d.
UMM-SP et al. Fundo Nacional de Moradia Popular: texto base para discusso.
Texto mimeo. So Paulo. Abril. 1991.
UMM-SP et al. Projeto de Lei n2.710, de 1992, de Iniciativa Popular que cria o Fundo
Nacional de Moradia Popular e o Conselho Nacional de Moradia Popular. Braslia.
Novembro. 1991.
UMM-SP et al. Projeto de Lei de Iniciativa Popular que dispe sobre o Fundo Nacional
para Moradia Popular - exposio de motivos. s.d.

3. ARQUIVOS SOBRE OUTROS MOVIMENTOS SOCIAIS


CONAM. Histria de lutas.Entrevista. Texto mimeo. So Paulo. Julho. 1992.

178

VIEIRA, Ronnie B.Relatrio referente ao processo de unificao dos movimentos de


moradia do Brasil. Texto mimeo. So Paulo. Dezembro. 1990.
MNLM.IV Encontro Nacional dos Movimentos de Luta pela Moradia: resolues.
Texto mimeo. Braslia. Novembro. 1995.
CMP. Propostas de Polticas Pblicas. Texto mimeo. So Paulo. Maro.1995.

179

ANEXOS

180

Roteiro de Entrevistas

1- Identificao do entrevistado:
-nome, atividade profissional, insero no movimento de moradia, participao
no processo do FNMP.
- qual sua participao na luta pelo FNMP?
2- Como surgiu a idia de criar um FNMP?
3- Conte um pouco deste processo:
- anterior campanha de assinaturas:
as reunies de elaborao, as discusses no movimento de moradia, com
especialistas, a formatao e aprovao da proposta, as negociaes com
outros movimentos de moradia, Igreja, partidos polticos, etc.
- a campanha de assinaturas:
a organizao, os comits, a infra-estrutura, os apoios, a imprensa, as
negociaes com outros movimentos sociais e entidades.
- a caravana de entrega das assinaturas:
a organizao, a viagem, as audincias, a infra-estrutura, as divergncias
com os outros movimentos sociais, o relacionamento com a imprensa e
parlamentares, as negociaes.
- o processo desencadeado aps a entrega das assinaturas:
os comits, as audincias, negociaes, disputas, o Frum Nacional de
Habitao, o processo institucional, a Comisso Especial de Habitao, as
caravanas seguintes, situao atual de tramitao do projeto.

181

4- Quais os principais pontos da proposta?


- concepo de poltica habitacional, concepo de participao e gesto
popular, alcance da proposta, nveis da poltica de habitao (municipal,
estadual, federal).
5- Quais as principais limitaes do projeto?
6- Qual o papel, contribuio, participao dos diferentes sujeitos?
7- Avaliaes:
- porque o projeto no tramitou no Congresso?
- quais os interesses opostos ao FNMP?
-qual o interesse do executivo e legislativo?
8- Qual o significado de um projeto de iniciativa popular?
9- Como fica a expectativa da populao que se mobilizou para a campanha?
10- Quais as perspectivas?
Deputados:
- Qual a participao do legislativo em relao definio de polticas sociais?
- Identificar a ao partidria na rea especfica de habitao.

182