Curso de Aperfeioamento para

Gestores Pblicos de Cultura

EIXO 1: Polticas Pblicas de Cultura

Disciplina
Introduo s Polticas Pblicas

Prof. Lia Calabre

Doutora em Histria pela Universidade Federal Fluminense. Atualmente Presidente
da Fundao Casa de Rui Barbosa, onde coordenou o Setor de Estudos de Poltica
Cultural. Tem experincia na rea de histria cultural e poltica, com nfase em
Polticas Pblicas de Cultura, atuando principalmente nos seguintes temas: poltica
cultural, gesto cultural, rdio, Brasil-histria, cultura, meios de comunicao de massa
e rdio nacional.
 NDICE

Abertura ................................................................................................... pg 03

Ementa .................................................................................................... pg 04

Objetivos da Disciplina ............................................................................ pg 04

Competncias esperadas .......................................................................... pg 05

Unidade ... 1 ............................................................................................. pg 06

Unidade .... 2 ............................................................................................. pg 10

Unidade ... 3 ................................................................................................. pg 12

Aprofundando os Estudos .......................................................................... pg 14

Bibliografia ................................................................................................ pg 15

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Abertura

Sejam bem-vindos Disciplina Introduo s Polticas Pblicas. Neste segmento

discutiremos, sinteticamente, o universo das polticas pblicas como uma introduo
para o estudo das polticas pblicas de cultura. A questo orientadora de toda a
discusso a ser aqui desenvolvida a da problemtica da construo de polticas
pblicas de cultura em bases democrticas e participativas. A partir dos conceitos e
discusses propostas ao longo do segmento, esperamos contribuir para o
aprofundamento das reflexes sobre as prticas e sobre as polticas culturais locais,
permitindo que tais aprendizados possam ser relacionados e utilizados no contexto
sociopoltico no qual exera suas atividades profissionais.

Quais so os papis a serem cumpridos pela sociedade e pelo Estado nos processos de
elaborao de polticas pblicas? Como vm sendo elaboradas as polticas pblicas
localmente? Que lugar o campo da cultura ocupa nas polticas culturais locais? Estas
podero ser, dentre outras, as principais questes norteadoras de seus estudos.

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Ementa

Definio do conceito de polticas pblicas. Diferena entre poltica de Estado e poltica

de governo. As polticas pblicas e como se operacionalizam por meio de programas e
projetos. O papel do papel dos instrumentos de polticas pblcis. O lugar da cultura em
meio as polticas pblicas.

Objetivos da Disciplina

A Disciplina foi estruturada metodologicamente em trs unidades temticas visando

permitir a relfexo sobre a construo de polticas pblicas no mundo contemporneo,
com nfase na realidade brasileira e no campo da cultura.

Unidade 1: Polticas pblicas: histrico e conceitos

Unidade 2: Reflexes sobre instrumentos de gesto pblica, a partir dos Conselhos de

Poltica Cultural

Unidade 3: A Cultura no campo das polticas pblicas

Objetivo geral:
- Introduzir o conceito de poltica pblica visando sua aplicao no campo da gesto
pblcia de cultura.

Objetivos especficos:

- Unidade 1: Polticas pblicas: histrico e conceitos

Apresentar um quadro histrico sinttico das polticas pblicas no pas e discutir o

papel dos processos participativos na construo desta na contemporaneidade

- Unidade 2: Reflexes sobre instrumentos de gesto pblica, a partir dos Conselhos de

Poltica Cultural

Introduzir a noo de instrumentos de polticas pblicas e os processos de utilizao e

aperfeioamentos dos mesmos em perspectiva histrica.

- Unidade 3: A Cultura no campo das polticas pblicas

Introduo da problemtica contempornea da cultura como um campo efetivo de
contruo de polticas pblicas.

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Competncias Esperadas

Com a concluso da Disciplina esperamos que voc:

- Identificar e avaliar polticas pblicas de cultura.

- Compreender o contexto atual da produo cultural e o papel do Estado no

desenvolvimento da respectiva rea do pas.

- Refletir sobre os modelos democrticos e participativos de gesto cultural e

contribuir para a construo do Sistema Nacional de Cultura nos nveis locais, regionais
e nacional.

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 Unidade 1

Polticas pblicas: histrico e conceitos

No Brasil, nos tempos em que ainda era colnia de Portugal, os cargos pblicos no
eram profissionalizados, o que contribua para que as esferas econmicas e polticas se
entrecruzassem. Tais prticas foram mantidas at as primeiras dcadas do sculo XX.
Um cargo pblico que, em geral, tinha uma origem poltica, guardava em si prprio um
grande valor (inclusive econmico). Essa forma de relao entre o privado e o pblico
considerada um ponto fundamental na conformao de uma sistemtica de
administrao pblica que conhecida como patrimonialista, e que mantm resqucios
de existncia at os presentes dias. Segundo Ana Paula Paes de Paula, no Brasil,
devido tradio patrimonialista, os empregos e benefcios que se auferem do
Estado costumam estar ligados aos interesses pessoais e no aos interesses pblicos
(PAULA: 2005, p.106)

Nos anos 1930, ocorreu uma alterao significativa na estrutura organizacional do

governo federal, no qual se pode destacar o treinamento dos servidores pblicos e a
estruturao da burocracia de Estado para atuarem como agentes do processo de
desenvolvimento do pas. Em 1933, foi criado o Departamento de Administrao do
Servio Pblico (Dasp), considerado um marco na busca da construo de um Estado
moderno e da profissionalizao do servio pblico. De 1945 a 1964, a rea da
administrao pblica brasileira, assim como da maior parte da Amrica Latina, sofre
influncia das teorias desenvolvimentistas que, a partir da ditadura civil-militar de
1964, vai, em parte, tornando-se uma aliada das teorias que defendem o
fortalecimento de uma burguesia transnacional. Entretanto, a resistncia dos traos da
tradio patrimonialista, tem se evidenciado com o passar do tempo. Ainda segundo a
autora:

A histria da administrao pblica brasileira foi marcada pelo autoritarismo

e por trs tipos de patrimonialismo: o tradicional; o burocrtico e o poltico.
Vale ressaltar que os dois ltimos moldaram a tecnocracia brasileira do
regime militar, que sofisticou o uso patrimonial dos cargos pblicos e
reforou o carter centralizador do Estado. (PAULA: 2005, p. 107)

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A autora nos informa, ainda, que at o final da dcada de 1970 prevaleceu o
paradigma do que era do domnio pblico era estatal, ou seja, o Estado se tornou o
dono das questes pblicas, submetendo-as, quase que exclusivamente,
responsabilidade estatal, tomando as decises unilateralmente. Nos anos 1980, no
entanto, verifica-se o surgimento de duas vertentes de gesto pblica: a gerencial e a
societal. As propostas assentadas no modelo gerencial foram implementadas ao longo
do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), alinhadas a uma
poltica neoliberal que predominava no cenrio internacional. A proposta central de tal
modelo era a da reduo do tamanho e das funes do Estado at alcanarmos o que
se conceituava como um Estado Mnimo. No caso da cultura, esse o momento da
concentrao das atividades do Ministrio da Cultura na operacionalizao da Lei de
Incentivo Cultura, repassando aos financiadores privados o poder e a
responsabilidade de decidir o que seria financiado atravs dos recursos pblicos
incentivados. Ao mesmo tempo, as gestes dos governos das frentes populares
comearam a implementar experincias baseadas em processos mais participativos,
com um desenho mais social e que se opunha tanto a um modelo altamente
burocratizado, quanto ao da reduo das aes estatais em direo estruturao de
uma poltica de estado mnimo.

Cotidianamente, deparamo-nos com situaes e problemas que costumam ser

atribudos a ausncia ou m elaborao das polticas pblicas. E o que poltica
pblica? Quais so os atores sociais envolvidos no processo de elaborao e
implementao de polticas pblicas? O cientista poltico Joo Pedro Schmidt, ajuda-
nos a compreender um pouco qual o campo de delimitao das polticas pblicas, ao
considerar que:

O conceito de poltica pblica remete para a esfera do pblico e seus

problemas. Ou seja, diz respeito ao plano das questes coletivas, da polis. O
pblico distingue-se do privado, do particular, do indivduo e de sua
intimidade. Por outro lado, o pblico distingue-se do estatal: o pblico
uma dimenso mais ampla, que se desdobra em estatal e no-estatal.
(SCHMIDT: 2006, p. 2311).

Assim, o Schmidt chama a nossa ateno para a amplitude a abrangncia das polticas
pblicas e para o fato de que elas devem ter em sua essncia o princpio do

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atendimento ao conjunto da sociedade, extrapolando o mbito do estatal. As polticas
pblicas ganham concretude atravs de planos, programas e aes. No caso brasileiro,
uma das discusses centrais contemporneas a do papel das polticas pblicas como
elementos, ou aliados, fundamentais na tentativa de se alterar os perversos efeitos
das descontinuidades administrativas e polticas, alm da manuteno do processo de
democratizao do campo poltico. Schmidt chama a ateno, ainda, para o fato de
que o processo de descontinuidade poltica prprio dos regimes democrticos, mas
que, no caso brasileiro, geralmente, provoca a descontinuidade administrativa. O autor
alerta para o fato de que, se por um lado, isso pode permitir inovaes e at avanos,
por outro, os efeitos concretos no tm se mostrado dessa forma, pois:

amplamente reconhecido que a descontinuidade administrativa leva

frequentemente ao abandono das diretrizes vigentes e criao de outras,
bastante distintas e no raro contraditrias em relao s anteriores,
gerando desperdcio de energia poltica e de recursos financeiros.
(SCHMIDT: 2006, p. 2312)

Ainda segundo o autor:

No Brasil, tem havido um esforo importante para reduzir a

descontinuidade das polticas, atravs de legislao especfica, como a Lei
de Responsabilidade Fiscal, de um tratamento mais tcnico das polticas e
da participao de setores sociais na sua reformulao, reduzindo a
possibilidade dos administradores pblicos de reinventar os rumos das
mesmas a cada mandato. (idem, ibidem)

Travando essa discusso no campo das polticas pblicas de cultura, o cientista poltico
Bernardo Novais da Mata Machado, nos informa que uma Poltica Governamental de
Cultura, visa a legitimao dos governos e a promoo dos governantes; d prioridade
aos eventos; planeja para o curto prazo da gesto governamental e a fim de no
introduzir novos objetivos, evita a participao da populao na tomada de decises,
e que a elaborao de uma Poltica Pblica de Cultura, alm da legitimao, a
universalizao dos direitos culturais; d prioridade aos servios culturais permanentes
(sem desconsiderar a importncia dos eventos); planeja para o longo prazo e estimula
o dilogo e a participao da populao. (Machado, 2007b, p.15) As proposies do
autor, foram por ele sintetizadas no quadro abaixo:

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 1. DISTINO ENTRE POLTICA GOVERNAMENTAL DE CULTURA (PGC) E POLTICA
PBLICA DE CULTURA (PPC)

PGC PPC

OBJETIVOS legitimao Legitimao

promoo dos governos Universalizao dos direitos

culturais

PLANEJAMENTO curto prazo Longo prazo

(gesto governamental)

PRIORIDADES eventos Servios culturais

permanentes

PARTICIPAO baixa alta

Fonte: (Machado, 2007b, p. 15)

As polticas pblicas costumam ser tradicionalmente classificadas pelas reas de

atuao, tais como sociais, econmicas, de Sade, de Educao, de Cultura etc. Mas
existem outras formas de classificao. Em termos de tipologias, as polticas se
apresentam como:

- Distributivas com distribuio de recursos a regies, setores ou segmentos sociais

especficos, no estando vinculadas com o princpio da universalidade (estas no
costumam ter conflito com as polticas redistributivas);

- Redistributivas consistem em redistribuio de renda, com deslocamento de

camadas sociais ou reas mais abastadas para as mais pobres; so conhecidas como
polticas Robin Hood (como o caso do ICMS Cultural do Estado de Minas Gerais);

- Regulatrias so as polticas que criam normas para o funcionamento da rea

pblica; e,

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- Constitutivas ou estruturadoras so polticas que afetam as condies de
estruturao das outras polticas, como a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Quanto ao ciclo a ser cumprido por uma determinada poltica, parte da historiografia
trabalha com a noo mais clssica da diviso em trs fases: formulao,
implementao e avaliao; j outras correntes identificam mais duas fases prvias,
que seriam a da percepo e definio dos problemas, bem como a da insero na
agenda poltica.
importante destacar que:
A formulao de uma poltica compreende o estabelecimento de diretrizes,
objetivos e metas, bem como a atribuio de responsabilidade. As polticas
adquirem concretude atravs de Planos ou Programas, os quais originam
projetos, que se desdobram em aes. (SCHMIDT: 2006, p. 2318)

Devemos ter sempre em considerao que a elaborao de uma poltica pblica e sua
operacionalizao atravs dos mais diversos instrumentos deve ter como motivao
original uma questo pblica e, em uma sociedade democrtica deve contar com um
alto grau de participao social no conjunto do ciclo que a constitui.

Unidade 2

Reflexes sobre instrumentos de gesto pblica a partir dos Conselhos de Poltica

Cultural

Dentro de um modelo de gesto democrtica da Cultura, existem alguns instrumentos

disponveis para uso da administrao pblica, tais como a realizao de fruns,
conferncias, plebiscitos (consultas pblicas em geral) ou a criao de cmaras e
conselhos. Os instrumentos de polticas pblicas que visam garantir uma gesto
pblica mais democrtica e transparente passaram a ser utilizadas mais
sistematicamente no Brasil, a partir da promulgao da Constituio de 1988. Os
instrumentos de gesto sero objetos de estudo de forma mais detalhada em outras
unidades. Nesta parte, a ttulo de exemplo, trataremos mais especificamente dos
conselhos na rea cultural e dos diferentes papis que cumpriram quando olhados em
uma perspectiva histrica.

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A relao do governo com os rgos colegiados visando a profissionalizao da gesto
pblica, tem origem no Brasil, na dcada de 1930, com a criao dos conselhos
tcnicos, principalmente na rea da poltica econmica. Podemos citar como rgos
desse perodo o Conselho Nacional do Caf (1931), o Conselho Federal de Comrcio
Exterior (1934) ou o Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (1943). Na
dcada de 1960, com o regime militar, tal poltica foi retomada e ampliada.
A partir da dcada de 80, tivemos no Brasil a experincia dos conselhos populares,
principalmente nos municpios que adotaram a prtica do oramento participativo
ainda que no conjunto dos municpios o nmero tenha sido pequeno. Os conselhos de
polticas pblicas, segundo alguns autores, em seu sentido estrito, so o resultado da
mobilizao social e dos debates pblicos que precederam a formulao da
Constituio de 1988.
Nesse sentido, podemos conceituar os conselhos de polticas pblicas, nascidos nos
anos 1980, como inovaes institucionais que tiveram sua origem no processo de
democratizao e que tm como objetivo promover a participao, a deliberao e o
controle sobre o Estado pela sociedade civil. Os conselhos tm tido papel significativo
na configurao das agendas polticas de algumas reas do governo, especialmente em
mbito municipal. Em algumas dessas reas, esses conselhos tm uma importante
caracterstica, que ter natureza deliberativa como devem ser os conselhos de
poltica cultural , sendo espaos mais efetivos de deciso poltica acerca da gesto de
determinada poltica pblica; ou seja, suas decises tratam da gesto de bens pblicos,
do estabelecimento de diretrizes e estratgias de ao, das definies de prioridades
(inclusive oramentrias), da regulao e da normatizao das aes de determinadas
reas de poltica pblica e do controle pblico sobre o Estado.
Os conselhos da rea da cultura no contavam com nenhum tipo de regulamentao
especfica. Na dcada de 1960, foram criados diversos conselhos estaduais de cultura,
assim como no nvel municipal. Todos esses novos conselhos estavam inspirados no
desenho federal 1962 foi criado o Conselho Nacional de Cultura que foi reformulado
em 1966, criando-se o Conselho Federal de Cultura, que esteve ativo at 1990. Tais
conselhos de cultura eram formados por personalidades consideradas com notrio
saber sobre as reas culturais e escolhidos diretamente pelo chefe do poder executivo
local.

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Em 2005, foi institudo o Plano Nacional de Cultura. Concomitantemente, o Ministrio
da Cultura iniciou o processo de criao do Conselho Nacional de Poltica Cultural
(CNPC) e Sistema Nacional de Cultura (SNC). O projeto visava o fortalecimento da
estrutura institucional da rea da administrao pblica responsvel pelo campo da
cultura, com possibilidades de repasse de verbas entre diferentes nveis de governo. O
CNPC tem como finalidade propor a formulao de polticas pblicas, com vistas a
promover a articulao e o debate dos diferentes nveis de governo e a sociedade civil
organizada, para o desenvolvimento e o fomento das atividades culturais no territrio
nacional. Diferentemente do desenho dos conselhos de cultura, os conselhos de
poltica cultural, devem ter a maioria de seus representantes oriundos da sociedade
civil, eleitos democraticamente pelos pares nas respectivas reas culturais que
representam.

Unidade 3

A Cultura no campo das polticas pblicas

Estudiosos contemporneos1 so unnimes em afirmar que as polticas culturais so

frutos das aes do Estado, instituies civis e grupos comunitrios, ou seja, so
decises partilhadas que devem possuir um grau significativo de corresponsabilidade
entre os agentes envolvidos. Para alcanar esse patamar de relao entre Estado e
sociedade que se faz necessria a construo de instrumentos e vias de
implementao de polticas pblicas, em carter democrtico e participativo. Este
pode se dar atravs da construo de planos municipais de Cultura, de conselhos
gestores de polticas, da implantao do modelo de oramento participativo, do
estmulo instalao de instncias de consulta e de discusso pblicas partilhadas,
entre outras possibilidades.

Devemos considerar que desde a dcada de 1980, em diferentes nveis de governo,

vem sendo colocados em prtica alguns mecanismos de participao, ou seja, h a
busca para a construo de polticas pblicas setoriais de vis participativo e
democrtico. Esse novo modelo de gesto pblica que vem se desenhando considera
que a problemtica de desenvolvimento extrapola o campo do econmico,
1
Tais como Nstor-Canclini, Eduardo Nivn, Albino Rubim, Teixeira Coelho, entre outros.

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enfatizando um conceito alargado de qualidade de vida e de ampliao das
capacidades humanas.

Mais recentemente, comeam a ser enfrentados, de maneira mais sistemtica, alguns

dos problemas que j haviam sido identificados pela filsofa Marilena Chau, durante
sua gesto frente da Secretaria de Cultura da cidade de So Paulo, em finais da
dcada de 1980 e incio dos anos 90. Ao reconstituir a conjuntura vivenciada naquele
momento, Marilena aponta trs importantes eixos que necessitavam ser trabalhados
pela nova administrao: em primeiro lugar, a mudana na mentalidade dos servidores
pblicos. Em segundo, a definio de prioridades voltadas para as carncias e
demandas das classes populares; e, em terceiro, a inveno de uma nova cultura
poltica. (CHAU: 1995, p. 71)

No eixo da inveno de uma nova cultura poltica, para a filsofa, estava o estmulo
para a formao de diferentes formas de auto-organizao dos grupos sociais, em
especial das classes populares, com o objetivo de estimular a criao do sentimento e
da prtica da cidadania em uma sociedade extremamente desigual, o acesso real ao
conjunto dos direitos e mesmo ao sentimento, a crena de poder acess-lo precisa ser
construda. Com a retomada do olhar sobre a Cultura como uma das reas das polticas
pblicas e com a ampliao do conceito sobre os limites da prpria rea (que extrapola
o campo do fazer artstico) vem sendo consolidado um novo cenrio no qual o
conjunto dos profissionais deve atuar. Cenrio este que requer tanto a renovao do
perfil dos administradores pblicos quanto a alterao da cultura poltica e da
mentalidade dos servidores pblicos.

Um dos principais problemas a ser enfrentado hoje exatamente o da real

institucionalizao da rea da cultura no conjunto do que chamamos polticas pblicas.
Vivemos em um momento no qual a Cultura passa finalmente a ser encarada como um
direito. O direito a ela est garantido na Constituio Federal do Brasil promulgada
em 1988 -, nas constituies estaduais e em muitas das leis orgnicas municipais. O
desafio que se coloca o de transformar a lei e a garantia efetiva dos direitos culturais
em realidade. E, nesse processo, j se passaram mais de duas dcadas.

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Uma poltica cultural atualizada deve reconhecer a existncia da diversidade de
pblicos, com vises e interesses diferenciados que compem a contemporaneidade.
A elaborao de qualquer poltica pblica lida com a escassez (em maior ou menor
grau) de recursos financeiros e humanos, o que significa ter que realizar escolhas de
atendimento, de prioridades. No nosso caso em questo, o problema o de como essa
lgica se aplica Cultura, como ela praticada, como so elaborados (sob que
motivaes) os critrios de escolha.

Aprofundando os Estudos

Revistas do Observatrio Ita Cultural (todas para download)

http://novo.itaucultural.org.br/explore/observatorio/revista/page/2/
vol. 1 Indicadores e polticas pblicas para a cultura
vol. 2 Mapeamentos de pesquisas sobre o setor cultural
vol 4 Reflexes sobre indicadores culturais

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Bibliografia

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Mxico: CONACULTA/FONCA. 2006.
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CALABRE, Lia (org.) Polticas Culturais: reflexes sobre gesto, processos participativos
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