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Sergio de Azevedo
1. Antecedentes
* Professor titular na Universidade Federal de Minas Gerais. (Endereo do autor: Universidade Federal de
Minas Gerais - Faculdade de Filosofia - Departamento de Cincia Polftica - Rua Carangola, 288/4~ andar-
Caixa Postal 253 - 30.350 - Belo Horizonte, MG.)
1 Leeds, A. & Leeds. A sociologia doBram urbano. Rio de Janeiro, Zahar, 1978. p. 189-98.
2 A anlise da trajetria da polftica habitacional aqui desenvolvida baseou-se em: AzeveJo, S. & AnJradc,
L.A.G. Habitao e poder. Rio de Janeiro, Zahar, 1982.
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mente a ser influenciadas por interesses pessoais imediatos de autoridades do go-
verno federal com poder de presso ou dos dirigentes da FCP.
As vrias tentativas infrutferas de reformas da FCP buscavam garantir fontes
de recursos prprios e estveis para o programa de casas populares e criar meca-
nismos que permitissem maior recuperao do capital investido. O fracasso dessas
proposies pode ser expticado, em grande parte, pelo esquema de sustentao
poltica populista da poca, que se configurava atravs da coexistncia de inme-
ras agncias e burocracias de baixa eficincia. Tanto para a produo quanto para
o financiamento de casas populares, a FCP e as diversas "carteiras imobilirias"
dos institutos de aposentadoria e penso operavam sob uma lgica de divises de
rea de influncia e de relaes personalizadas e paternalistas que os eventuais
ocupantes da direo dessas agncias mantinham com suas respectivas clientelas
polticas.
Aps a chegada do governo militar em 1964, ao poder, a Fundao da Casa
Popular passou a ser considerada pelas autoridades como uma instituio irrecu-
pervel, em virtude de sua ligao visceral com o antigo regime. E 22 anos de-
pois, com a redemocratizao do pas, as novas autoridades utilizariam alguns ar-
gumentos similares para justificar a extino do Banco Nacional da Habitao.
Ainda que o BNH, na poca de sua criao em 1964, tenha sido apresentado
como uma nova instituio, sem qualquer ligao com o que havia sido feito ante-
riormente, as influncias do passado eram evidentes. Embora as diversas tentativas
de mudana na FCP tenham fracassado por se chocarem com a lgica do populis-
mo, algumas das sugestes de reforma foram recuperadas pelos mentores do BNH
por ocasio de sua implantao e apresentadas como solues originais e, portan-
to, imediatas (indexao das prestaes, receitas prprias, captao de poupana e
flexibilidade organizacional, entre outras).
A marca do passado estava igualmente presente na repulsa ideolgica das novas
autoridades s proposies que defendiam a necessidade de subsdios pblicos pa-
ra o enfrentarnento da carncia de habitao popular. Como reao ao populismo
em geral e FCP em particular, as novas autoridades rejeitaram, no nvel do dis-
curso, toda a prtica governamental anterior a 1964 e tentaram implantar para os
setores de baixa renda uma poltica em moldes "empresariais". A experincia se
encarregaria de mostrar as fragilidades e a inviabilidade dessa nova poltica para
as classes populares.
3 Souza, B.G. V. de. O BNH e a poltica do governo. Dissertao de mestrado. Belo Horizonte, Universidade
Federal de Minas Gerais, UFMG, Belo Horizonte, 1974.
Andrade, L.A.G. Polftica urbana no Brasil: o paradigma da organizao e a polftica. Estudos Cebrap, So
Paulo, (18): 117-47, out./dez. 1976.
5 Veja, por exemplo, as disposies do Decreto-lei n~ 200, sobre o financarnento de administrao indire-
ta.
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Desde a criao do Banco, estava prevista, na legislao oficial. toda uma gama
de vantagens para os compradores das casas populares em relao aos muturios
de renda mais alta. As di versas medidas destinadas a facilitar a compra da casa
prpria, inclusive a adoo de subsdios diretos e indiretos, mostram a necessidade
da interveno do poder pblico no sentido de viabilizar o acesso ao mercado ha-
bitacional, sobretudo para as classes populares.
O pr6prio formato institucional dos programas populares favorecia sobremanei-
ra esta clientela, ao prever a constituio de companhias habitacionais (Cohab)
como agentes promotores. As Cohab, empresas mistas sob o controle acionrio
dos governos estaduais e/ou municipais, desempenham, na promoo pblica de
construo de moradias para os setores de baixa renda, um papel anlogo ao dos
inco~radores imobilirios na produo de residncias para as camadas de renda
alta. As Cohab compete coordenar e supervisionar o trabalho das diferentes agn-
cias pblicas e privadas que participam da edificao das casas populares, redu-
zindo o preo das unidades produzidas. Essa reduo explica-se pela inexistncia
do "lucro do incorporador", que, em geral, eleva substancialmente o preo final
da residncia 6 enquanto que as Cohab, mesmo buscando o equilbrio financeiro,
so remuneradas por uma taxa de administrao.
Em segundo lugar, tanto as verbas destinadas a pagar a construo das casas
populares (capital de circulao) quanto os recursos para o financiamento do im-
vel ao muturio provm da "poupana compuls6ria" (Fundo de Garantia por
Tempo de Servio - FGTS) do Sistema Financeiro da Habitao, que formado
por um capital sub-remunerado. Desde sua implantao. em 1967, atravs da Lei
n!? 5.017, e durante quase dez anos de contexto fortemente inflacionrio, a f6rmula
de clculo da taxa de juros e correo monetria sub-remunerava o FGTS, do qual
o BNH era o 6rgo gestor. A correo monetria e os juros para remunerao do
FGTS eram calculados em funo do saldo do ltimo dia do ano anterior, ou seja,
com 12. meses de atraso. Isto prejudicava todos os assalariados, mas atingia prin-
cipalmente os setores de baixa renda, que apresentavam, tradicionalmente. uma
grande rotatividade no trabalho. Devido a diversas aes judiciais com ganho de
causa, a partir de 1975 passou-se a calcular a indexao deste fundo ao final de
cada trimestre, com base no saldo mnimo do perodo. Apesar da melhoria qualita-
tiva desta medida, os setores de alta rotatividade e aqueles que trabalhavam pela
primeira vez passaram a beneficiar-se desta correo s6 no trimestre seguinte ao
da contratao. 7
No se trata de questionar a utilizao de linhas de crdito sub-remunerados.
pois esta tem sido uma exigncia. na maioria das economias de mercado, para di-
namizar a produo habitacional. O importante analisar quem paga e quem be-
neficiado por essa linha de crdito especial. No caso. patente que a massa de
assalariados quem financia a produo de habitaes. Como a maior parte do
FGTS provm daqueles de mais alta remunerao - apesar de numericamente mi-
noritrios - os assalariados de mais altos rendimentos subsidiam, em termos abso-
lutos, os muturios de baixa renda. Entretanto. devem ser ressaltados o esforo e o
custo indireto que representa, para a massa de assalariados de baixos rendimentos
Azevedo, S. Poltica de habitao popular e subdesenvolvimento. In: Diniz, Eli, org. Polfticas pblicas
para reas urbanas. Rio de Janeiro, Zahar, 1982. p. 77-80; Ribeiro, Lus Cesar Q. Notas sobre a renda da
terra urbana. Cho: Revista de Arquitetura. Rio de Janeiro, (5): 20-1, marJmaio 1979; Topalov, Christian.
LespromoteursimmobiJiers. Paris, Mouton, 1974.
7 Mesmo imaginando uma situao de inflao controlada, como ocorreu durante a vigncia do Plano Cru-
zado, a remunerao deste Fundo (6% ao ano) encontra-se muito abaixo da rentabilidade mdia do mercado.
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questo o prprio estilo de atuao do Banco. A sada da "crise" dar-se-ia por
uma reformulao completa da pol{tica habitacional de interesse social ou pela uti-
lizao de mecanismos de autodefesa institucional do Banco, atravs da reduo
do papel dos investimentos populares e uma redefinio de suas prioridades de
ao. As condies polticas do incio dos anos 70 (governo Mdici), que no pri-
vilegiavam a necessidade de maior respaldo popular, acabaram por favorecer a
opo pela segunda alternativa.
Entre 1970 e 1974, enquanto o problema de inadimplncia dos muturios das
Cohab continuava a se agravar, a poltica adotada foi a de reduzir consideravel-
mente os investimentos para as famlias de baixa renda e aumentar substancial-
mente as aplicaes no chamado "mercado mdio" (classe mdia e alta), assim co-
mo em certas atividades recorrentes (material de construo, infra-estrutura, sa-
neamentos, etc.) e, sobretudo, em algumas operaes financeiras, tais como inves-
timento em ORTN.8
A partir de 1975, a inadimplncia - principal problema das Cohab na poca -
comeou a se resolver, e os investimentos em habitaes populares voltaram a
crescer. Este perodo coincide com o incio do processo de "abertura", atravs da
qual o governo buscou uma base mais ampla de legitimao poltica - inclusive
entre os setores populares - como aconteceu tambm nos primeiros anos de fun-
cionamento do BNH (1964--69).9
Em resumo, pode-se afirmar que, durante o regime militar, os perodos de maior
investimento em habitao para as camadas de menor renda e de maior sensibili-
dade aos problemas das casas populares foram justamente aqueles em que o go-
verno pretendia expandir sua legitimidade poltica. Entretanto, deve-se ressaltar
que a influncia da conjuntura poltica no foi direta, mas se materializou atravs
das respostas dadas s crises enfrentadas pelo BNH, decorrentes, principalmente,
de polticas econmicas globais que penalizavam as clientelas real e potencial do
Banco.
Se a situao poltica do incio dos anos 70 tomava possvel enfrentar a "crise"
do Sistema Financeiro da Habitao pelo mtodo relativamente simples de esva-
ziamento do ento chamado "mercado popular", em contrapartida, a vontade de
incrementar a construo de casas populares a partir da "abertura" exigia medidas
mais complexas. Para aumentar os investimentos, foi necessrio sanear financei-
ramente as Cohab e diminuir drasticamente os ndices de inadimplncia. eviden-
te que os meios escolhidos para fazer face a esta situao no foram "neutros";
pelo contrrio, eles marcaram de maneira inequvoca a evoluo posterior da pol-
tica de habitao popular.
Embora uma interao de fatores e medidas tomadas pelo BNH tenha influen-
ciado a transformao do "mercado popular", a mais importante delas parece ter
sido a opo das Cohab de privilegiar as famlias com renda mensal acima de trs
salrios mnimos. Assim, o "preo pago" pelo saneamento das Cohab pode ser
considerado elevado do ponto de vista dos propsitos sociais do Banco, pois sig-
nificou, na prtica, abandono de sua clientela-meta prioritria.
Essa estratgia das Cohab foi facilitada pelo comportamento do mercado imobi-
lirio, a partir de meados da dcada de 70. A especulao imobiliria, que atingiu
sobretudo as cidades mdias e as metrpoles, diminuiu consideravelmente as al-
ternativas habitacionais de grandes segmentos da baixa classe mdia. Estes seto-
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maior reajustamento de salrios para os setores mais carentes, o aumento de de-
semprego e os mecanismos de rotatividade de mo-de-obra utilizados pelos em-
presrios como forma de diminuio de custo fizeram com 'que os ndices de ina-
dimplncia voltassem a subir, agora em todas as faixas de atuao do BNH. Esta
situao agravou-se de forma abrupta em 1983, quando, pela primeira vez na
histria do BNH. as prestaes subiram acima do salrio mnimo.
Entre todos os muturios do BNH, os vinculados s Cohab foram os menos afe-
tados. Isto se explica em virtude de o programa possuir um'. clientela, em grande
parte, com um nvel de renda superior prevista originalmente. Assim, os que no
perderam emprego lograram, na sua maioria, enfrentar a crise habitacional, apesar
do encarecimento da prestao.
O reclamo maior partiu dos muturios da classe mdia-alta, financiados atravs
do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), pois, alem de ter seus
salrios corrodos violentamente pela crise do incio dos anos 80, pagavam maio-
res prestaes em funo do alto preo dos imveis produzidos pelo mercado. O
reajuste das prestaes em 1983, normalmente superior ao aumento real dos sal-
rios desses setores, engendrou a criao de inmeras entidades de defesa dos mu-
turios e a entrada macia, na justia, de processos contra as agncias financiado-
raso Outro setor muito afetado foi o dos muturios de cooperativas, pois, formado
por uma clientela com nvel de renda no muito superior ao das Cohab, participa
de um programa com menores subsdios e que, por motivo de deformaes advin-
das do formato institucional, passou a produzir habitaes com preos finais rela-
tivamente mais caros que os previstos em seus objetivos iniciais. Em suma, as
unidades habitacionais produzidas pelas Cohab apresentavam, em relao s cons-
trudas pelas cooperativas, maior competividade. Isto fez com que os muturios
das primeiras tivessem melhores condies de enfrentar a crise do que os destas
ltimas.
A reao ao aumento de 1983, capitaneada pelos muturios do SBPE com p0-
der relativamente alto de mobilizao da opinio pblica e presso sobre o gover-
no, fez com que o BNH terminasse por oferecer, ap6s vrias outras medidas (mu-
dana do sistema de amortizao, extenso de financiamento, etc.), um abono de
emergncia e uma indexao extremamente favorvel para aqueles que optassem
pelo reajuste semestral. Estes subsdios, que beneficiaram enormemente todos os
muturios, tornaram as prestaes das casas populares bastante acessveis. Em
contrapartida, isto significou um agravamento violento do dficit do Sistema Fi-
nanceiro da Habitao. O BNH, que vinha sendo, ao longo de sua trajetria, ques-
tionado sobre seu desempenho social, com o desastre financeiro do Sistema, en-
trou em profunda crise institucional.
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2' Tabela 1
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Nt1mero de financiamentos habitacionais concedidos pelo Sistema
~::;. Financeiro da Habitao (SFH/BNH) - 1964-86 (julho)
~
'2,
)
'I::
.g Mercado popular Mercado econmico Mercado mdio
;;:
..,iS"
Progra- (%) Progra- (%) Total de (%) Coope- (%) Outros (%) Total de (%) SBPE" (%) Outros (%) Total de (%) Total
mas tradi- mas alter- unidades tivas progra- unidades progra- unidades SFH
(Cohab)
1.235.409 27,7264.397 5,9 1.499.806 33,6 488.659 10,9299.471 6,7 788.130 17,6 1.898.975 42,5 280.418 6,3 2.179.393 48,8 4.467.329
'Programa de Erradicao da Sub- Habitao (Promorar); Joo-de- Barro (Programa de Autoconstruo); Financiamento para Construo, Ampliao e Melhoria
da Habitao (Ficam); Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (Profilurb).
2lnstituto, Hipoteca, Emp. P/PRON., Programa Nacional para o Trabalhador Sindicalizado (Prosin).
3Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). Dados disponveis at maio de 1986.
'Recun (Refinanciamento ou Financiamento ao Consumidor de Materiais de Construo); Prodepo (Programa de Apoio ao Desenvolvimento de P610s Econmi-
cos) .
........'-I
so, a prpria Associao dos Funcionrios do BNH desenvolvia seminrios a fIm
de recolher subsdios para a reformulao do SFH.
A maforia das propostas giravam em torno de temas como descentralizao,
prioridade social e criao de instrumentos de equilbrio fInanceiro, atravs da
modifIcao da legislao em vigor. Em funo da complexidade da questo, da
forma de encaminhamento das discusses e dos diferentes interesses envolvidos,
estava-se ainda longe de se alcanar consenso sobre pontos bsicos da reforma,
quando o governo decretou a extino do Banco.
A forma como se deu essa deciso foi motivo de surpresa para as entidades en-
volvidas na reformulao do SFH, uma vez que ocorreu de maneira abrupta e sem
margem para contrapropostas. Este procedimento se chocava com as declaraes
de intenes e encaminhamentos anteriores feitos pelo prprio governo. No refe-
rente ao contedo, a perplexidade foi ainda maior, j que quase nada se incorpo-
rou do controvertido processo de discusso ento em curso.
A maneira como o governo incorporou o antigo BNH Caixa Econmica Fede-
ral toma explcita a falta de proposta clara para o setor. Em outras palavras, ne-
nhuma soluo foi encaminhada para os controvertidos temas que perrneavam o
debate anterior. Nesse sentido, a pura desarticulao institucional do Banco, sem
o enfrentarnento de questes substantivas, somente tende a agravar os problemas
existentes. Constrangimentos como o do desequilbrio fmanceiro do sistema no
foram sequer tocados. Continua-se, para usar o jargo popular, sem saber quem
vai "pagar a conta". Ainda que se possa imaginar inmeras solues para reequili-
brar o sistema, algum ter que cobrir esse dfIcit. Haver uma socializao des-
ses subsdios atravs da utilizao de verbas oramentrias? Sero os futuros mu-
turios penalizados com uma carga fmanceira maior, a fIm de sanear o Sistema?
Qualquer das opes mencionadas apresenta efeitos "perversos" bastante eviden-
tes. Claro est que, teoricamente, poderia haver meios de obrigar os setores mais
aquinhoados da sociedade a suportar esse nus. Entretanto, com que justificativa
se poderia exigir, de um setor social, sacrifcios para a resoluo do problema ha-
bitacional de um grupo especfIco da sociedade, ou seja, os muturios do BNH?
Caberia ainda questionar se haveria condies polticas para medidas nessa linha.
A extino do BNH, sem qualquer tentativa de equacionamento dos problemas
concretos, pareceu ser uma estratgia do governo para angariar respaldo poltico
num momento em que se evidenciava o fracasso do Plano de Estabilizao
Econmica e se propunham medidas econmicas corretivas extremamente impopu-
lares. Neste sentido, o fun do BNH, instituio vista por boa parte da opinio p-
blica como dispendiosa, de efIcincia discutvel e identifIcada com o regime ante-
rior, seria a contrapartida do governo aos sacrifcios exigidos populao. Servi-
ria como um exemplo da disposio de conter os gastos pblicos.
A desativao do BNH, sem uma estratgia defmida de ao, pode acarretar
riscos para o desempenho futuro do poder pblico na rea habitacional. Ressalta-
se que o processo de absoro dos ex-funcionrios do BNH pela Caixa Econmica
Federal tem levado um nmero paulatinamente crescente de tcnicos de maior es-
pecializao a buscar outras atividades e ocupaes. A soluo institucional im-
plementada tambm se apresenta como sem criatividade e inadequada s necessi-
dades do setor.
A incorporao das atividades do BNH Caixa Econmica Federal fez com
que a questo urbana e especialmente a habitacional passasse a depender de uma
instituio em que estes temas, embora importantes, so objetivos setoriais. Do
mesmo modo, ainda que considerada como agncia fmanceira de vocao social, a
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Caixa possui, como natural, alguns paradigmas institucionais de um banco co-
men:ial, como a busca de equilbrio financeiro, retomo do capital aplicado, etc.
Nesse contexto, toma-se muito difcil, por exemplo, dinamizar programas alterna-
tivos, voltados para os setores de menor renda e que exigem elevado grau de
subsdios, envolvimento institucional, desenvolvimento de pesquisas, etc.
Evidentemente, pode-se argumentar que a poltica urbana e habitacional estar
a cargo do ministrio respectivo, atuando a CaIxa apenas como rgo gerenciador
do Sistema. Vale lembrar, entretanto, que tambm -no passado recente a poltica
urbana e habitacional esteve vinculada formalmente a outros rgos (Serfhau,
CNDU, Ministrio do Desenvolvimento Urbano). Apesar disso, na prtIca, por ter
controle sobre recursos crticos, coube ao BNH a definio e implementao con-
.:reta da poltica. No h porque supor que, na atualidade, com a Caixa Econmica
ocorra uma situao diferente.
possvel que, a mdio prazo, o agravamento dos problemas urbanos e habita-
cionais, aliado inadequao da atual estrutura organizacional para enfrent-los,
leve o governo a repensar a questo institucional. Qualquer que seja o encami-
nhamento futuro, importante tentar resgatar a experincia institucional anterior-
mente adquirida, de modo que se possa partir de um patamar mais alto, sem repetir
exemplos negativos do passado.
Recorde-se que por ocasio da extino da Fundao da Casa Popular e criao
do BNH, pouco se aproveitou do acervo acumulado durante o perodo populista.
Naquela poca, tanto a dimenso quanto a importncia da FCP eram bem menores
quando comparadas hoje com a do seu sucessor. Oxal nada de parecido ocorra
com o esplio do BNH, entre outras razOes porque essa experincia institucional
custou excessivamente caro ao pas.
Summary
This articIe analyzes the complex relations between politics and housing policy
in Brazil during the last decades. Even though it has been possible to discover an
association between greater investments in low-cost housing and periods in which
the government sought wider support from the poor, the influence of the political
conjuncture on housing policy is not direct, but has occurred as a result of the de-
cisions made in facing the crisis of the Housing Financing System. Besides inte-
racting with the political environment, the performance of housing policy has a1so
been affected by several factors, such as target cIientele, institutional interactions,
the behavior of social groups, its goals, the goals developed in the course of po-
Iicy implementation, and the professional paradigms, among others. Due to the
trade-off between housing policy and other public policies, the challenges of hou-
sing problerns cannot be faced without an interdisciplinary approach.