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01 A Evolução Histórica Do Orçamento Público e Sua Importância para A Sociedade
01 A Evolução Histórica Do Orçamento Público e Sua Importância para A Sociedade
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Professor Doutor do Departamento de Ciências Contábeis da Universidade Estadual de Maringá.
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Professor Especialista do Departamento de Ciências Contábeis da Universidade Estadual de Maringá e do Centro Universitário de
Maringá.
A trajetória histórica do orçamento público partir desta data nenhum homem será compelido a
remonta aos tempos de antanho, a uma época em fazer qualquer doação, empréstimo ou caridade, ou
que o rei ou imperador era o próprio Estado. Não pagar impostos, sem consentimento comum através
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havia, então, distinção entre as finanças da Lei do Parlamento”.
particulares do soberano e as do Governo.
O controle ficou apenas com um lado da
Com o crescimento do Estado, tornou-se moeda, o da receita. Com o passar dos anos, fez-se
necessário proceder a uma melhor organização de necessário estendê-lo para o lado da despesa, o
suas receitas e despesas, nascendo assim o que foi feito de forma gradual, iniciando pela
orçamento público. O seu aprimoramento o redução dos dispêndios das forças armadas da
transformou em uma ferramenta indispensável para época.
as instituições governamentais. Sua história foi
A caminho do desenvolvimento da técnica
marcada por árduas e multisseculares lutas
do orçamento formal, por volta de 1706, através da
políticas, que o tornaram um instrumento
Resolução n.º 66, da Câmara dos Comuns,
absolutamente necessário ao equilíbrio dos
definiram-se duas regras básicas: a primeira era a
interesses antagônicos em volta do poder. Tem sido
de que caberia ao Executivo a responsabilidade
assim em todas as esferas de governo, desde a sua
pelas finanças do Governo, coordenando a proposta
origem até os dias de hoje, em face de sua
de receita e despesa; e, pela segunda, caberia ao
relevância para todos os segmentos da sociedade.
parlamento aprovar, reduzir ou rejeitar a despesa
A origem etimológica da palavra orçamento, proposta, inclusive exercer o controle da execução
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de acordo com Pinto (1956) , está, em geral, orçamentária.
fortemente vinculada ao termo italiano orzare ou ao
Em 1787 foi aprovada a Lei do Fundo
latino ordior, orsus sum, ordiri (urdir), que tem o
Consolidado, que representou um grande avanço
significado de planejar, calcular. Percebe-se que o
na organização das finanças na Inglaterra. A
efeito de planejar as ações está há muito tempo
respeito deste assunto, Burkhead assim explica
intimamente vinculado às ações orçamentárias.
essa concentração de recursos: “Este criava um
único fundo geral, destinado a receber e registrar
todas as receitas e despesas, constituindo a base
2 A EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO
para um completo relacionamento das atividades
MUNDO4 6
financeiras do Governo.”
Os países que mais se destacaram pelo
Não obstante, somente a partir de 1822 foi
desenvolvimento da técnica orçamentária foram a
formalmente redigido o primeiro orçamento público
Inglaterra, a França e os Estados Unidos.
na Inglaterra e o Executivo passou a prestar contas
ao Legislativo. Havia uma exposição de justificativas
2.1 INGLATERRA que fixava a receita e a despesa para o Executivo.
“Pode-se considerar essa data como a que marca o
A história do orçamento público mostra que início do Orçamento, plenamente desenvolvido, na
o seu embrião teve origem no Reino Unido, em Grã-Bretanha.”
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Lyra Filho descreve um fato curioso a perduram até hoje em várias nações do mundo,
respeito da palavra budget. No seu sentido original inclusive no Brasil. Segundo Burkhead,12 esses
significava bolsa de couro, que o Chanceler do princípios são: o orçamento deverá ser votado
Erário utilizava para levar ao Parlamento os anualmente (anuidade); deverá ser votado antes do
documentos relativos à exposição das início do ano financeiro a que se refere
necessidades do Governo. Com o passar do tempo, (anterioridade); deverá conter todas as previsões de
a palavra passou a significar os documentos de receitas e despesas necessárias para o ano
receitas e despesas contidos nessa bolsa que eram seguinte (universalidade); e, as receitas não devem
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submetidos à apreciação do Parlamento. Hoje, a ser vinculadas a objetivos específicos, mas todas
palavra budget significa orçamento. devem fazer parte de um fundo consolidado (não-
afetação das receitas). Este último, na atualidade,
A trajetória histórica do orçamento, na
em alguns paises, merece ressalvas, em função das
Inglaterra, evidencia questões relevantes
vinculações constitucionais e de leis específicas das
incorporadas no avanço da sistemática
esferas de governo.
orçamentária, como: atestou que a despesa pública
depende da política adotada; delineou a natureza
técnica e jurídica do orçamento público; e serviu
2.3 ESTADOS UNIDOS
como ponto de referência para a implementação
desse instrumento nas organizações Com o advento da Revolução Americana,
governamentais do mundo todo. que culminou com sua independência, não havia no
país de origem – Inglaterra – uma técnica
orçamentária possível de ser aplicada pelos
2.2 FRANÇA mentores da Constituição Americana. Mesmo
assim, já nessa época, ela estabelecia que
No longo período napoleônico da França,
“nenhuma soma será retirada do Tesouro, senão em
sabidamente um regime político autoritário, o povo
conseqüência de apropriações estabelecidas em
francês ou qualquer forma de sua representação
lei; e que um balanço das entradas e saídas de
eram alijados do processo orçamentário. As receitas
dinheiros públicos deve ser divulgado,
e as despesas da França eram fixadas e executadas 13
periodicamente”.
tão-somente pelo poder soberano.
Este dispositivo constitucional foi
O avanço da técnica orçamentária iniciou-
regulamentado por volta de 1800, e segundo ele, ao
se com a Revolução Francesa, em 1789, com a
Secretário do Tesouro Nacional caberia “elaborar e
instituição da Assembléia Nacional, que aprovou a
apresentar ao Congresso [...] um relatório financeiro
Declaração dos Direitos do Homem, onde se
sistemático que contenha a estimativa da receita
estabeleciam princípios e regras básicos, segundo 14
os quais “...cabia exclusivamente aos pública, bem como da despesa”.
representantes do povo o direito de votar impostos, Nesse período de formação do governo
os quais deveriam ser pagos por todos os cidadãos, americano todos os órgãos se encontravam numa
de acordo com sua capacidade contributiva e mesma localidade, o que tornava as suas
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independente de sua condição social”. comunicações fáceis, amistosas e sem
formalidades, de tal maneira que se confundiam as
Assim como ocorreu na Inglaterra, o
funções congressistas com as do Gabinete, em
controle pelo lado da despesa veio bem mais tarde,
termos de matéria de ordem financeira. Em 1802
em 1831, quando ficou estabelecido que a despesa
esses relacionamentos foram abalados com a
de cada ministro francês não deveria exceder aos
criação, pela Câmara dos Representantes, da
recursos destinados a sua pasta. Segundo
Comissão de Meios e Recursos – Committee on
Giacomoni, a partir desta data “o controle
Ways and Means -, com acentuado poder sobre
parlamentar sobre o orçamento passou a ser
11 questões relativas às receitas e apropriações de
completo.”
despesas, colocando fim à exclusiva função do
O aperfeiçoamento do processo Executivo na condução das finanças do Governo. As
orçamentário francês, em sua fase inicial, instituiu comunicações verbais cederam lugar à
relevantes princípios orçamentários para a comunicação escrita. O congresso passou a exigir
elaboração do orçamento público, os quais acentuado detalhamento das dotações, a fim de
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Nacional o Código de Contabilidade da União. no Brasil, tendo como objetivo principal organizar
Para a época, o Código foi considerado uma anualmente a proposta orçamentária, de acordo
evolução tecnológica nas finanças públicas, ao com as instruções do Presidente da República.
imprimir novas normas técnicas que possibilitaram Em 1938, como resultado da Primeira
ordenar em nível de União - e, posteriormente, por Conferência de Técnicos da Contabilidade Pública e
semelhança, nos Estados e municípios -, Assuntos da Fazenda, promovida pelo Governo
procedimentos orçamentários, financeiros, Federal, foram feitas as primeiras tentativas de
patrimoniais, administrativos etc., visando à busca padronização, que tiveram como base o padrão
de melhor eficiência na gestão dos recursos. orçamentário elaborado pelo Conselho Técnico de
Em 1926, mediante uma reforma na Economia e Finanças.
constituição, foi finalmente realizada a transferência A quinta constituição do Brasil foi
de competência da elaboração da proposta promulgada em 18/09/1946, logo após a
orçamentária para o Poder Executivo, o que já redemocratização do País. Pelo seu conteúdo, o
acontecia na prática. Executivo continuou a elaborar o projeto de lei
Com o advento da terceira constituição da orçamentária, passando, porém, a encaminhá-lo às
Nação, outorgada em 16/07/1934, perdeu espaço o casas do Congresso para discussão e aprovação,
Legislativo e voltou a reinar absoluto o Executivo, a inclusive com a prerrogativa de emendas.
quem cabia elaborar e decretar o orçamento. Nela Essa constituição de 1946, denominada
as questões de ordem orçamentária mereceram “planejamentista”, explicita as necessidades de se
destaque, ao serem classificadas em uma seção criarem planos setoriais e regionais, com reflexo
própria. Nessa constituição, a competência para direto na monetarização do orçamento, ao
elaboração da proposta orçamentária era atribuída estabelecer vinculações com a receita. A
ao Presidente da República, cabendo ao Legislativo experiência brasileira na construção de planos
a sua votação com auxílio do Tribunal de Contas. Na globais, até 1964, caracterizou-se por “contemplar
realidade, a falta de ordem jurídico-constitucional e somente os elementos de despesa com ausência da
de leis complementares sobre limitações às programação de objetivos, metas e recursos reais,
emendas inseridas pelos legisladores deu ao intensificando as desvinculações dos Planos e dos
orçamento uma modalidade do “tipo misto”, com co- Orçamentos”.
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20
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Rio de
Janeiro: Imprensa Nacional, 1938.
21
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 5.
ed. Rio de Janeiro: Forense, 1968. p. 403.
22
BRASIL. Decreto nº 4536, de 28 de janeiro de 1922. Organiza o
código de contabilidade da União. Rio de Janeiro: Imprensa
Nacional, 1938.
23
GIACOMONI; James. Orçamento público. 4. ed. São Paulo:
Atlas, 1992. p. 49.
24
BRASIL, Ministério do Planejamento e Coordenação Geral.
Disponível em: <http://www.planejamento.bov.br/. Acesso em:
6 abr. 2001.
25
CRUZ, Flávio da. Comentários sobre a reforma orçamentária de
1988. In: Revista Contabilidade Vista & Revista, Belo Horizonte, v.
4, n. 1, p. 16-22, fev. 1992.
26
BRASIL. Lei 4320, de 17 de março de 1964. Estatui normas
quais de direito financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios
e do Distrito Federal. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 18
mar. 1964.
27
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil.
Brasília: Senado Federal; Centro Gráfico, 1988.
28
D'AURIA, Francisco. Contabilidade pública. 9. ed. São Paulo:
Companhia Editora Nacional, 1959. p. 19.
29
GIACOMONI; James. Orçamento público. 4. ed. São Paulo:
Atlas, 1992. p. 55.
30
ANTONY, Robert N. Contabilidade gerencial. São Paulo: Atlas,
1970. p. 21.