UERJ – Faculdade de Direito

Disciplina: Direito Administrativo I

Data da Aula: 07/07/2004 (Quarta-feira)
Professora: Patrícia Baptista
Transcritor: Andréa Nero

Obs.: Esta aula, originalmente, foi ministrada pela professora Patrícia Baptista à turma anterior
em Adm-I (ao final do 1º semestre de 2004), entretanto como se trata de assunto, em parte,
não abordado (ou não transcrito) no final do período (2º semestre de 2004) também em Adm-I,
optei (Sérgio) por acrescentá-la aqui obedecendo ao cronograma da própria professora.

Responsabilidade Civil do Estado / Responsabilidade Administrativa/ Responsabilidade

Pública.

Definição: é a responsabilidade da Administração por danos; é responsabilidade extracontratual

por danos causados.

O regime de responsabilidade do Estado sofreu uma evolução, passando por diferentes

fases, desde do século XVI até hoje.

Primeira fase: período da irresponsabilidade estatal, “the king can do no wrong”, ou seja, “o
rei não pode errar”, ou melhor, “o rei nada faz de errado”. Essa era a idéia que vigorava na
época do regime absolutista, a Coroa, o Estado não responde. Então a evolução do regime se
deu a partir de uma irresponsabilidade irrestrita do Estado, ou seja, ele não respondia pelos
seus atos.
Obs.: Tem um filme (se passa no final do século XIX) que conta a história de um menino inglês,
que foi para uma academia militar, e lá ele é acusado de roubo e expulso da escola. Os pais
revoltados com a injustiça, porque o menino não tinha roubado, contratam um ótimo advogado
para processar a Coroa Inglesa. A grande vitória no final do filme não é ganhar a causa e
readmissão do menino na academia, a grande vitória é a admissão de uma ação contra a
Coroa. A questão jurídica toda é a admissibilidade de se demandar contra a Coroa. Com isso
se percebe que o regime inglês, nessa teoria de irresponsabilidade do Estado, tinha uma idéia
mais rígida ainda, a de não se aceitar nem que a Coroa fosse demanda. Só não responde
como também não pode ser demandada. Acaba o filme com a decisão de se aceitar a querela,
para daí decidir o mérito da questão.

Segunda fase: superação do regime anterior e desenvolvimento da Teoria da

Responsabilidade do Estado, que foi desenvolvida pelos franceses, pelo Conselho de
Estado Francês. Eles se basearam, utilizaram como modelo a responsabilidade privada;
usaram como fonte a Teoria Civilista da Culpa. Segundo esta teoria o Estado responde
quando seu agente agir com dolo ou culpa. Era a Teoria da Responsabilidade Subjetiva,
totalmente baseada na teoria civilista.
Logo no século XIX, no Direito Civil, já se começou a desenvolver as Teorias da Culpa
Objetiva (Responsabilidade Objetiva) e o Direito Administrativo seguiu essa linha de
pensamento. Então mais ou menos numa segunda fase desse processo temos a Teoria da
Culpa Objetiva; não se abandonou completamente a Teoria da Culpa.
Teoria da Culpa Objetiva do serviço público. Segundo esta teoria o Estado responde
pelos danos causados quando o serviço:
i) funcionou mal,
ii) não funcionou ou
iii) funcionou atrasado.

Alguns autores acham, e eu também entendo dessa forma que em alguns casos o
Estado ainda responde com base na Teoria Objetiva da Culpa; eu entendo que ainda
remanesce a culpa objetiva como fundamento da responsabilidade pública. A Teoria da Culpa
Objetiva é o meio do caminho entre a antiga Teoria da Culpa Subjetiva (dolo e culpa) e a atual
Teoria do Risco. O Brasil é um país que atualmente possui um dos mais amplos regimes de
responsabilização pública, que é a Teoria do Risco.

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 Teoria do Risco (Teoria Ultra-objetiva). Segundo esta teoria o Estado responde pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem, artigo 37, parágrafo 6º da Constituição
Federal.

Art. 37, § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras

de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.

Não interessa se o agente agiu com culpa ou agiu com dolo, não interessa sequer a
ocorrência de ilícito. Não se vai nem perquirir da ilicitude ou licitude do ato praticado pela
Administração. O único elemento para auferir se há responsabilidade pública é o nexo de
causalidade; importa apenas averiguar se houve nexo de causalidade para reconhecer a
responsabilidade do Estado.
Exemplo: Um policial militar num tiroteio com bandidos atinge uma terceira pessoa; a conduta
que ele praticou é lícita, é quase o estrito cumprimento de um dever legal. Mas se a bala que
atingiu a pessoa tiver saído da arma do policial, não há dúvida de que o Estado irá responder.
Para mim no Direito Brasileiro a Teoria da Culpa Objetiva só subsiste nos casos de
responsabilidade omissiva; nos casos de responsabilidade comissiva se aplica a Teoria
do Risco (a ilicitude ou não da conduta do agente público não é relevante) .
Quando há concorrência de culpa da vítima ou culpa de terceiro a responsabilidade
objetiva do Estado é atenuada; quando a culpa for exclusiva da vítima a responsabilidade do
Estado é excluída, porque quebra o nexo causal.
A jurisprudência também reconhece outras duas hipóteses em que se exclui a
responsabilidade do Estado: força maior e caso fortuito. Este último gera alguns problemas.
Há doutrinadores que consideram as duas situações como sinônimos, mas há doutrinadores
que fazem distinção entre força maior e caso fortuito.
Responsabilidade do transportador: o passageiro está viajando em um ônibus e a barra
de direção dele quebra; a empresa tomou todos os cuidados devidos, fez manutenção
corretamente e mesmo assim a barra de direção quebrou. Pode se dizer que foi caso fortuito,
mas a Jurisprudência tende a responsabilizar o transportador em casos como esse. É bom
lembrar que se trata de concessão de serviço público, e os concessionários de serviços
públicos também se enquadram na regra do art. 37, § 6º. Então, eventualmente, ocorrerá
responsabilização mesmo em situações de caso fortuito, mas essa é uma questão ainda muito
polêmica. Há decisões para os dois lados, dizendo que tem responsabilidade e que não tem
responsabilidade.
É importante deixar claro que para haver responsabilização do Estado pela Teoria do
Risco é necessário provar a existência do nexo causal. É necessário demonstrar que a
conduta do agente foi causa eficaz do dano ocorrido. Eu tenho vários casos em que é muito
complicado provar esse nexo causal, principalmente nos casos de erro médico, pois tem
situações que o dano ocorre independente da atuação do médico.
Caso: sujeito está dentro do ônibus, entra um assaltante dispara a arma, o sujeito é
atingido. Ele vai e ajuíza uma ação contra o Estado e contra a transportadora de ônibus
pedindo uma indenização. Essa é uma ação muito comum aqui no Estado, tem jurisprudência
aos montes sobre isso. O resultado da demanda é o seguinte: a) quanto à transportadora a
jurisprudência entende que responde objetivamente, a lei 8987 tem um dispositivo
determinando que o concessionário responda diretamente - ela é permissionária do serviço
público e está abrangida pela regra do art. 37, § 6º - ela tem o dever de transportar com
segurança (contrato de transporte). As concessionárias são obrigadas a indenizar.

Obs. 1: Não significa dizer que os Estados e Municípios nunca possam ser chamados a
responder pelos atos de seus concessionários, permissionários ou delegatários. Só que a regra
é responsabilização direta do concessionário (etc), a responsabilidade do ente que delegou
(Estado) nesses casos é subsidiária. Há quem alegue que existe responsabilidade solidária nos
seguintes casos: a Administração contratou uma empresa pra fazer uma obra para o Estado;
essa obra pública causa um dano. O Estado responde por esse dano de forma direta, se a
vítima do dano quiser acionar o poder público pode fazer isso diretamente.

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Obs. 2 : A questão da responsabilidade do Estado por comissão é tranqüila, aplica-se a teoria
do risco, o problema é a questão de responsabilidade por omissão. Nessa matéria há uma
enorme discussão doutrinária e divergência jurisprudencial.

A jurisprudência majoritária do Rio julga pela improcedência da ação contra o Estado.

Em casos de responsabilidade do Estado por omissão aplica-se a Teoria da Culpa Objetiva ou
Culpa do Serviço Público (entendimento adotado por parte da doutrina e pelo TJ do Rio).
Alguns autores falam em falta do serviço público, uma espécie de tradução literal da expressão
francesa.
Teoria da culpa do serviço público . Segundo esta teoria o Estado vai responder
quando não funcionou numa situação que deveria ter funcionado; funcionou mal ou funcionou
atrasado.
Uma outra parte da jurisprudência incluindo o STF se filia a seguinte teoria: não
interessa se a conduta da Administração se deu por ação ou omissão, o que interessa é auferir
se houve nexo de causalidade. Se ficar demonstrado que a falta de funcionamento, ou mau
funcionamento ou o retardamento no funcionamento foi causa eficiente para a ocorrência do
dano, o Estado responde. Se há nexo de causalidade comprovado não há que se perquirir se
houve culpa subjetiva do serviço.
No entanto há alguns tipos de serviço público, como é o caso da segurança pública,
que possuem uma peculiaridade, o Estado não pode ser considerado um segurador universal
(nisso a jurisprudência e a doutrina são unívocas). O Estado não existe pra livrar as pessoas de
todos os males, de todos os danos causados pela vida em sociedade. Eu recebi uma ação de
um sujeito que estava andando na Cidade Nova e foi assaltado; ajuizou uma ação contra o
Estado. O pedido de indenização foi indeferido, justamente por esse fundamento de que o
Estado não é garantidor universal. Por mais eficiente que fosse o serviço de segurança pública
do Estado não há como ele evitar a ocorrência de todos os males. É mais ou menos por causa
dessa idéia, de que o Estado não é segurador universal, é que essas ações de tiro e assalto
dentro de ônibus são julgadas improcedentes em relação ao Estado. Entretanto admite-se que
o Estado responda por situações onde houve má prestação do serviço de segurança pública
(essa é uma derivação do entendimento de que o Estado não é garantidor universal).
Exemplo: sujeito foi seqüestrado em frente a um posto policial que estava vazio. Há
responsabilidade do Estado nesse caso por falta de prestação do serviço de segurança pública.
Uma outra hipótese que acontece muito aqui no Rio é da queima de ônibus, todas as
ações que eram ajuizadas contra o Estado ele ganhava, ou seja, não era responsabilizado. O
fundamento era de que nos casos de omissão na prestação do serviço segurança pública era
necessário comprovar que houve uma omissão específica, uma falha específica na prestação.
Naquele caso concreto o serviço teria que ter funcionado mas não funcionou ou funcionou
atrasado. A omissão específica deveria ser provada porque o Estado não é segurador
universal. Então até pouco tempo atrás todas as ações desse tipo vinham sendo julgadas
improcedentes em relação ao Estado. No ano passado eu peguei uma ação que foi julgada
procedente, deu ganho de causa para a empresa de ônibus. O argumento utilizado pelo
Tribunal pra julgar a ação procedente foi o seguinte: na localidade onde o ônibus foi queimado,
algumas horas antes disso acontecer um traficante havia sido morto. É notório que nos
momentos posteriores a esse tipo de evento ocorram manifestações da comunidade. Sendo
assim o Estado deveria ter se precavido porque havia uma possibilidade concreta daquele fato
(queima do ônibus) ocorrer. O Tribunal entendeu que naquele caso houve uma omissão
específica.
Resumindo: em matéria de serviço de segurança pública ou serviços públicos em geral,
quando a conduta for omissiva exige-se a demonstração da omissão específica.
A professora Maria Sylvia fala em risco integral, ela diz que o direito brasileiro não
assume a teoria do risco integral. Segundo a Teoria do Risco Integral não se admite
excludentes da responsabilidade do Estado, ele responderia por todos os danos que seus
agentes causassem. Não se admite atenuação da responsabilidade por culpa concorrente da
vítima, nem exclusão em caso de força maior ou caso fortuito.
Tem um desembargador do Tribunal de São Paulo que critica essa Teoria do Risco
Integral, dizendo que nenhum lugar do mundo acolhe essa posição. Eu acho que ele está certo.
Por que se falar de uma teoria que não existe em canto algum do mundo?
Nos tribunais europeus ainda se está atrelada a idéia de responsabilização do Estado
pela Teoria da Culpa Objetiva.

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 Relendo o artigo 37, § 6°_ “ ...assegurado o direito de regresso contra o responsável,
nos casos de dolo ou culpa” _ observamos que evidentemente que há um interesse da
Administração de investigar se houve dolo ou culpa do agente, para que ela possa ir em
regresso ao agente que praticou o ato. Resumindo: a Administração tem direito de regresso
contra o agente público (em sentido amplo) que praticou um ato com dolo ou culpa.
Discute-se o seguinte: a Administração é obrigada a exercer esse direito de regresso
contra o agente que praticou um ato que lhe gerou o dever de indenizar? Em aceitando exercer
o direito de regresso, qual o meio próprio para isso?
Quanto a obrigatoriedade ou não eu considero que é obrigatório (não é matéria
pacífica). Eu entendo que é obrigatório exercer o direito de regresso pela seguinte razão: a
Administração Pública não pode dispor do interesse público, ele é indisponível. Causado o
prejuízo para a Administração ela tem o dever de ir atrás do responsável por aquele prejuízo .
Então se o agente gerou, por dolo ou culpa, o dever de indenizar para a Administração ela é
obrigada a exercer seu direito de regresso contra esse agente; ao meu ver não é uma
faculdade (poder discricionário) da Administração. Uma outra questão é provar se houve dolo
ou culpa; existem muitas ações de regresso contra policial e médico que o Estado perde
porque os juízes entendem que há uma falha generalizada no serviço (o Estado que não
oferece condições mínimas de trabalho para o servidor; ele age condicionado por essas
circunstâncias precárias) , logo não há como provar o dolo ou culpa.
Como meio para exercer o direito de regresso existe a ação própria, que é a ação de
regresso. Discute-se o cabimento ou não da denunciação da lide prevista no artigo 70 do CPC.

Art. 70.  A denunciação da lide é obrigatória:

III - àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação
regressiva, o prejuízo do que perder a demanda.

“ ... cabe denunciação da lide contra aquele que por lei ou por contrato, está obrigado a
responder pelo dano causado”, teoricamente o servidor ou agente público que causa o dano
está nessa situação, ele é por lei obrigado a reparar o dano. A jurisprudência brasileira sobre
essa matéria é bastante indefinida, é bem divida; a própria jurisprudência do STJ é dividida,
existem ações que dizem ser cabível e outras não. Teoricamente é caso de denunciação da
lide, sistematicamente ela não é cabível.

Obs.: A denunciação da lide é uma ação de regresso só que dentro do mesmo processo . Nos
casos em que ela é cabível o CPC diz que é obrigatória, se o réu não denunciar a lide perde
seu direito de regresso.

A jurisprudência do TJ do Rio é bastante uniforme, e entende que não é cabível a

denunciação da lide nessa questão. Argumento: partindo da idéia de que a ação de
responsabilização do Estado se dá com fundamento na Teoria do Risco, não é possível impor
ao autor uma discussão que vai alargar o conteúdo da ação e dar a ele o ônus de provar a
culpa do agente (porque o fundamento da responsabilidade do agente é a existência de culpa
ou dolo). Isso vai ampliar a fase probatória do processo originário, e introduzir uma discussão
nova na causa. Então o Tribunal diz que não é cabível denunciar a lide nesses casos, pois se
introduz na ação um fundamento diverso da causa. As vantagens de economia processual que
se deveria ter não são alcançadas caso se admita a denunciação. O direito de regresso deve
ser exercido por ação própria.
Posição do STJ : ele é altamente vacilante nessa matéria; hoje em dia ele tem uma
inclinação no sentido de que a denunciação da lide do servidor público é facultativa pra
Administração. Ele reconhece um caráter facultativo ; não impede a denunciação.

Obs.: Existem casos em que a discussão do processo original já é de culpa, por exemplo: um
casal estava voltando de um jantar pela linha amarela e bateu em um carro. O motorista do
carro era um policial civil. Ele discutiu com o outro motorista, sacou a arma e deu um tiro que
acertou a moça dentro do carro. Ela morreu e os pais ajuizaram uma ação contra o Estado, um
tempo depois o irmão da moça também ajuizou uma ação contra o Estado, com os mesmos
fundamentos. O Estado denunciou a lide nas duas ações. Discutia-se nesse caso se o Estado
responde pela atuação do agente, isso porque a lei fala “os agentes públicos agindo nessa
qualidade”; buscava-se definir o que significa a expressão “agentes públicos agindo nessa

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qualidade´”. A tese de defesa do Estado dizia que o policial naquele momento não estava
agindo na qualidade de agente público. Uma dessas ações obteve uma decisão de primeiro
grau que julgou o pedido procedente. O fundamento do juiz é que o policial é policial o tempo
todo; se o sujeito tem a arma porque é policial e porque o Estado deu, então o Estado
responde. É uma exacerbação da responsabilidade do Estado, mas foi o entendimento que o
juiz teve, já que o Estado deu a arma deve responder pelo uso que o agente fizer dela.
Voltando a questão da denunciação, numa dessas ações a denunciação foi julgada
procedente por questão de economia processual. Num caso como esse, em que o policial já
estava respondendo criminalmente, ou seja, a autoria era certa, a questão da culpa do agente
publico já era pré-evidente. Não haveria um aumento da fase probatória desse processo
porque o policial foi preso em flagrante. Esse era um caso em que a denunciação da lide seria
super vantajosa do ponto de vista da economia processual. Tem uma outra linha de raciocínio
que leva a um entendimento totalmente diverso daquele acolhido pelo TJ do Rio. Ao negar a
denunciação da lide você impõem ao servidor o ônus de sofrer os efeitos de uma coisa julgada
num processo em que ele não foi parte. Quando a Administração for exercer a ação de
regresso o servidor vai estar diante de fatos postos, uma indenização já fixada, um dano já
mensurado. Em tese é possível que o servidor prove não ter o dever de indenizar aquele dano
mas na prática é difícil.
Resumindo : essa discussão do cabimento ou não da denunciação da lide é muito
controvertida na jurisprudência do país todo; o TJ é unívoco em dizer que não cabe, o STJ
tende a aceitar como facultativa e assim por diante.

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