TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL

Ofício GAB-SPR/GAB-PRES nº 2419/2022

Brasília, 26 de maio de 2022.

A Sua Excelência o Senhor

Senador RODRIGO PACHECO
Presidente do Senado Federal
Brasília - DF

Assunto: Projeto de Lei Complementar nº 112/2021.

Excelentíssimo Senhor Senador,

No intuito de fortalecer as relações institucionais entre o

Congresso Nacional e a Justiça Eleitoral, por meio do diálogo em favor
da democracia brasileira, encaminho-lhe as seguintes considerações
quanto ao Projeto de Lei Complementar nº 112/2021, em trâmite no
Senado Federal e sob a relatoria do Exmo. Sr. Senador Alexandre
Silveira:
1. Da necessidade de fixação de vacatio legis:

O artigo 898, caput, do PLP nº 112/2021 estabelece que a Lei

Complementar contida na proposta legislativa, em caso de aprovação
pelo rito constitucional e de aposição da sanção presidencial, entra em
vigor na data de sua publicação. Com o devido respeito, não se apresenta
como a melhor solução.

O dispositivo mencionado desafia compreensão verticalizada

em, ao menos, dois planos argumentativos.

1.1. Em primeiro plano, é salutar rememorar que a moldura

normativa da Constituição Federal de 1988 elegeu um aspecto
singularizado do princípio da segurança jurídica ao fixar, no art. 16,
caput, da Constituição Cidadã, o princípio da anualidade eleitoral ao
assentar: A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data

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de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano
da data de sua vigência.
Existe, isso é certo, inevitável compatibilidade entre ambos os
dispositivos quanto à possibilidade jurídica de fixação do início da
vigência de novas leis em matéria eleitoral a partir de sua publicação.
Há também, de outro lado, desafio hermenêutico imensurável
na interpretação e fixação sobre o conceito de processo eleitoral,
acolhido pelo legislador constituinte, e qual o seu alcance para impedir
que as novas leis eleitorais fruam de eficácia imediata, notadamente
diante de uma Lei Complementar com 898 artigos.
Apenas para ilustrar, ainda que de forma incipiente, a extensão
do debate a ser travado apenas sob esse signo, a expressão processo
eleitoral não é sinônima de leis processuais eleitorais, tampouco se reduz
a um conjunto reduzido de leis eleitorais de conteúdo material, exigindo-
se na análise de cada novo dispositivo normativo os seus impactos na
cadeia de atos necessária para a realização de eleições no primeiro
domingo de outubro do ano de 2022, e para a futura diplomação dos
eleitos.
Deve-se manter em perspectiva, ainda, que esse procedimento
exigiria a formação de um grupo de trabalho multifacetado para que
pudesse ser feita a análise da integralidade da Lei Complementar fruto da
aprovação do PL nº 112/2021 e, mais além, das necessárias adequações
e reformas das Resoluções já editadas pelo Tribunal Superior Eleitoral
para as eleições 2022.
Diante do exíguo período até o início do período das
convenções partidárias, em 20.07.2022, não se revela possível afirmar
que um estudo dessa magnitude poderia ser concluído e submetido a
julgamento pelo Plenário do Tribunal Superior Eleitoral em tempo hábil
para o próximo certame eleitoral.
Impende repisar que um dos aspectos pelos quais se revela a
segurança jurídica, sob o prisma do Poder Legislativo, é o intertemporal
dinâmico, cujo campo de incidência ilumina as situações em que a
legislação alteradora deve manter um diálogo e coerência com a norma
revogada e com as situações jurídicas consolidadas sob aquele regime
legal.

Nessa senda, rememore-se que já se iniciou o período de pré-

campanha para as eleições de 2022, inclusive com o oferecimento de
representações eleitorais junto a esse Tribunal Superior Eleitoral para o
controle de eventuais violações à legislação eleitoral; demais disso,
adentrou-se ao período no qual há condutas vedadas aos agentes
públicos em campanha, além da prática de outros atos, por partidos,
federações partidárias e pré-candidatos, orientados pela legislação
vigente e almejando o sucesso eleitoral.

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 Neste contexto, de modo a preservar a integridade do processo
eleitoral sabidamente iniciado, e das normas racionalmente acolhidas
pelos participantes do pleito, é primordial a fixação de vacatio legis que
postergue, no mínimo até 01.01.2023, o início da vigência da Lei
Complementar fruto da aprovação do PLP nº 112/2021, de modo a
prevenir a incerteza jurídica quanto à extensão de sua imediata eficácia.
A Justiça Eleitoral afirma, incansavelmente, que o
conhecimento prévio das regras do jogo eleitoral, e a manutenção desse
regramento durante todo o processo eleitoral, é uma garantia a todos os
atores políticos e a toda a sociedade brasileira. Acrescenta-se, ainda, pelo
que exposto, tratar-se de garantia indispensável da segurança jurídica em
matéria eleitoral.
Não custa relembrar, ainda sob o prisma do art. 16, da
Constituição Federal, do desenlace jurídico da eficácia imediata
concedida à Lei Complementar nº 135/2010, contido no Recurso
Extraordinário nº 633703, Relator: Gilmar Mendes, Tribunal Pleno,
julgado em 23/03/2011, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-
219 DIVULG 17-11-2011 PUBLIC 18-11-2011 RTJ VOL-00221-01
PP-00462 EMENT VOL-02628-01 PP-00065.
1.2. Em segundo plano, ilumina-se situação na qual o Tribunal
Superior Eleitoral precisasse se debruçar sobre o texto integral da nova
Lei Complementar sobre matéria eleitoral para aferir as varáveis de sua
eficácia imediata.
Nessa hipótese, o direcionamento de parcela significativa do
efetivo desta Corte Eleitoral, em dedicação integral para a elaboração de
estudo vasto e verticalizado da matéria, teria o condão de interromper
todas as suas atividades corriqueiras e, também, todas as atividades
fixadas nos calendários eleitorais para o ano de 2022.

Todas as atividades administrativas orientadas para a

organização logística das eleições, para a distribuição dos recursos
públicos destinados ao financiamento de campanhas eleitorais e do fundo
partidário, treinamento de mesários e para o atendimento do eleitorado e
dos partidos políticos seriam suspensas e sua retomada estaria
condicionada ao reestabelecimento de uma margem mínima de
segurança jurídica quanto ao regramento legislativo das eleições de
2022.
Pontua-se, ainda, que o PL nº 112/2021 traz algumas inovações
que impõe à Justiça Eleitoral a criação de novos instrumentos digitais,
como no caso das convenções partidárias virtuais, para as quais deverá
ser disponibilizado gratuitamente aos partidos políticos de sistema
computacional que garanta o registro em formato de livro-ata virtual (art.
177, § 1º), que exigem o empenho de recursos humanos, tecnológicos e
financeiros que seriam retirados de outras áreas e, mesmo assim, não se

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pode garantir a sua conclusão até o dia 20 de julho de 2022.

Ambos os aspectos abordados indicam a necessidade de

instituição de vacatio legis ao Projeto de Lei Complementar nº 112/2021,
de modo a se evitar a imposição de obstáculos excessivos ao
desempenho da missão constitucional da Justiça Eleitoral de organizar as
eleições gerais de 2022.

2. Dos procedimentos de Consulta

O Projeto de Lei Complementar nº 112/2021 deixou de

contemplar a competência administrativa conferida ao Tribunal Superior
Eleitoral e aos Tribunais Regionais Eleitorais pelo vigente Código
Eleitoral de responderem, sobre matéria eleitoral, às consultas que lhe
forem feitas em tese pelas respectivas autoridades elencadas em lei (art.
23, inciso XII e 30, inciso VIII, ambos da Lei nº 4.737/65). É um
retrocesso que vitima os avanços e as conquistas de estabilidade e
previsibilidade projetadas para o processo eleitoral.
Cumpre ressaltar a função primordial desempenhada pela
Justiça Eleitoral no desembaraço de dúvidas quanto à compreensão e
interpretação da legislação eleitoral. Os frutos da competência consultiva
dessa Justiça Especializada se revelam de especial valia na supressão
preventiva de eventuais lacunas no ordenamento jurídico que rege as
eleições.

No exercício dessa competência a Justiça Eleitoral orienta todos

os atores eleitorais e todo o Poder Judiciário Eleitoral no enfrentamento
de questões pontuais que podem ser corriqueiras em diversos pontos do
território nacional e cumpre, ainda que de forma atípica, a sua função de
padronizar a compreensão da lei federal eleitoral e orientar a sua
aplicação isonômica.

Também se colhe frutos positivos das respostas às consultas na

diminuição do ajuizamento de demandas para todas as ocasiões em que
se presentar a fattispecie, além de prevenir a diversidade de decisões
judiciais para casos concretos análogos, reduzindo a credibilidade da
função jurisdicional da Justiça Eleitoral.
Nessa latitude hermenêutica, a competência consultiva exercida
pela Justiça Eleitoral é uma expressão da segurança jurídica, ao fixar
antecipadamente compreensão jurídica quanto à eventuais lacunas na
legislação eleitoral e, em assim o fazendo, reduzindo a litigiosidade e
transmitindo certeza quanto ao direito posto a todos os atores eleitorais.

A supressão dessa competência não apenas traduz um embaraço

ao pleno exercício das funções atribuídas constitucionalmente à Justiça
Eleitoral, como pode acarretar prejuízo ao cidadão que tem maior
dificuldade de acesso à informação para compreender a legislação

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eleitoral e, por fim, tem o indesejado efeito, ainda a ser mensurado, de
incrementar o número de demandas eleitorais ajuizadas e a disparidade
de decisões, prejudicando a segurança jurídica.

3. Da possibilidade de sustar a eficácia de atos

regulamentares emanados da Justiça Eleitoral (art. 119, § 1º, do
PLP nº 112/2021)

O exercício do poder regulamentar, em todas as esferas da

Administração Pública, apresenta-se necessário para permitir o ajuste
fino das atividades humanas reguladas pela lei. A autorização normativa
para o exercício do Poder Regulamentar pela Justiça Eleitoral está
prevista no art. 23, inciso IX, da Lei nº 4.737/65.

Os melhores esforços do Poder Legislativo na produção

normativa não devem descer às minúcias dos procedimentos
endereçados pelos regulamentos, seja em razão da necessidade de se
manter uma textura minimamente aberta na lei, permitindo a sua
interpretação diante de nuances do caso concreto, seja para evitar o
engessamento desses dispositivos a desafiar a renovação do processo
legislativo para promover os ajustes devidos para o acompanhamento das
mudanças percebidas no cotidiano da prática dos atos regulamentados.

O mesmo fenômeno é percebido na ambiência das Resoluções

da Justiça Eleitoral.

Por um lado, há uma vasta gama de temas administrativos e

jurisdicionais que demandam a especificação procedimental e elucidação
de conceitos materiais pela Justiça Eleitoral, de modo a permitir que
todos os interessados possam exercer, com segurança jurídica, os direitos
assegurados pelo Congresso Nacional na Constituição Federal e na lei
federal.

De outro, a complexidade que informa a organização e a

logística de um processo eleitoral é raramente igualada em outras
empreitadas da Administração Pública. A Justiça Eleitoral inicia o
trabalho de preparar a próxima eleição assim que se encerra um ciclo
eleitoral e, nessa atividade, analisa todos os aspectos positivos e
negativos experimentados na mais recente eleição para, então divisar os
ajustes finos necessários para o aperfeiçoamento de seus serviços nas
próximas eleições. Nesse mister, o uso do poder regulamentar é
ferramenta de uso cotidiano e, inquestionavelmente, essencial.
O nível de detalhamento extraído das resoluções expedidas pelo
Tribunal Superior Eleitoral retrata, por si, o empenho e esforço
necessário da Justiça Eleitoral em perfectibilizar um ambiente jurídico no
qual suas atividades e funções constitucionais possam ser cumpridos,
com pleno conhecimento prévio de todos os envolvidos de quais as

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normas aplicáveis aos casos concretos e de quais procedimentos serão
adotados.
Essa medida de poder é, em verdade, manifestação externada
dos poderes implícitos necessários para a consecução de atribuições
constitucionais inescusáveis pela Administração Pública.
Fixadas essas balizas, a proposição contida no art. 119, § 1º, do
PLP nº 112/2021, compromete a integridade do exercício dessa
competência.
De um primeiro vértice, a possibilidade de exercer um juízo de
adequação dos regulamentos expedidos pela Justiça Eleitoral pelo
Congresso Nacional importa renovação de juízos de valor atribuídos
exclusivamente à competência da Justiça Eleitoral e, por consequência,
traduz a possibilidade de exercício dessa competência por Instituição da
República que lhe é estranha, afora de representar um desafio
interpretativo aos limites da separação de poderes, contidos no art. 2º,
caput, da Constituição Federal.

Em vértice oposto, o dispositivo escrutinado não contempla

limites temporais para o exercício dessa faculdade substitutiva do
Congresso Nacional na competência exclusiva da Justiça Eleitoral,
mantendo-se no horizonte da discussão a possibilidade de que a
modificação dos limites normativos dos ciclos eleitorais pudesse ocorrer,
caso a caso, em momento que prejudicasse a segurança jurídica,
enquanto previsibilidade, que informa as eleições.

Eventual suspensão de norma regulamentar atinente às

convenções partidárias, na véspera ou durante o período previsto em lei
para a sua realização, poderia comprometer a higidez de sua realização e,
ainda, criar situação jurídica na qual duas, ou mais, convenções
partidárias seriam regidas por um conjunto distinto de dispositivos
normativos, rendendo superada a garantia constitucional de segurança
jurídica e, também, a de isonomia perante a lei.

A proposição encerra, em compreensão limítrofe, a

possibilidade de que o Congresso Nacional atue como atípico poder
moderador do exercício das competências da Justiça Eleitoral. Desde o
advento entre nós da República, o Congresso Nacional, do alto de sua
autoridade institucional, repudia, consistentemente, o retorno dessa
espécie de poder estatal, firmando sempre sua posição de defesa
intransigente do primado da separação de poderes e do respeito
institucional.
A restrição da competência da Justiça Eleitoral, da forma como
exposta, não se revela consentânea com a racionalidade da separação dos
poderes assentada na Constituição Federal e tampouco com o princípio
da segurança jurídica.

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 4. Da proposta de um novo sistema de prestação de contas
(art. 70, do PLP nº 112/2021)

O exame das prestações de contas dos partidos políticos pela

Justiça Eleitoral encerra competência prevista pelo art. 17, inciso III, da
Constituição Federal.
No cumprimento diligente dessa competência, a Justiça Eleitoral
emprega esforços na aferição rigorosa do uso dos escassos recursos
públicos e do cumprimento finalístico das disposições do art. 44, da Lei
nº 9.096/95.

Em princípio, a disposição do art. 69, do PLP nº 112/2021

mantém a estrutura e a amplitude da competência da Justiça Eleitoral.
Contudo, as disposições do art. 70, a comprometem de maneira
irreparável.

Isso porque a possibilidade discricionária do prestador de contas

em optar por subtrair do exame técnico da Justiça Eleitoral os
documentos e elementos que informam o gasto de recursos públicos,
substituindo-os por relatório elaborado por instituição externa de
auditoria (art. 70, § 1º, do PLP nº 112/2021), constitui esvaziamento da
competência da Justiça Eleitoral e a sujeita a ser mera chanceladora do
exame de contas realizado por terceiros.

Constata-se, nessa hipótese, um esvaziamento dos instrumentos

necessários ao exercício da competência constitucionalmente atribuída à
Justiça Eleitoral. O exame das prestações de contas é substancialmente
distinto do recebimento de relatório externo sobre o qual se exercerá
análise formal prévia ao ato de chancela.

Uma vez mais, entende-se que as normas contidas no PLP nº

112/2021 solapam os poderes implícitos conferidos pela Constituição
Federal à Justiça Eleitoral para o desempenho de suas competências.

Rememore-se que a Constituição Federal atribui primariamente

aos Tribunais de Contas o exame de prestações de contas referentes ao
dispêndio de recursos públicos e, de forma residual, fixa a competência
da Justiça Eleitoral para as prestações de contas dos partidos políticos.

A possibilidade de retirar os instrumentos de controle do uso de

recursos públicos dos estritos limites constitucionais pode acarretar não
apenas a dúvida quanto à compatibilidade constitucional desse
esvaziamento material da competência da Justiça Eleitoral, quanto
também pela admissibilidade de que empresas privadas de auditoria
possam exercer função reservada aos mencionados órgãos pela
Constituição Federal de 1988. Cumpre, quanto a isso, quando menos,
aprofundar o debate, valorizando os procedimentos dialógicos que
legitimam o equilíbrio das soluções.

Adelgaçar substancialmente a competência da Justiça Eleitoral

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 na matéria não representa um efetivo avanço nessa matéria. Ao contrário,
com o devido respeito, a lógica binária do tudo ou nada é uma redução
de questões complexas que, por meio da interlocução entre setores
técnicos e os lídimos representantes no Parlamento, por meio de
progressiva construção de meios e ferramentas que conjuguem os
legítimos afazeres de partidos e candidatos com o zelo pelos recursos
públicos.
Em conclusão aos argumentos expostos, defende-se a
necessidade de – quando menos – fixação de vacatio legis ao PLP nº
112/2021, de modo a não incorrer em incompatibilidade com art. 16, da
Constituição da República e a não prejudicar o desempenho de suas
funções constitucionais e legais referentes ao pleito eleitoral de 2022.
Sustenta-se, com o devido respeito, que a redação atual da
proposta legislativa, encerra comprometimento insofismável das
competências da Justiça Eleitoral que desafiam exame verticalizado
sobre a possibilidade de fragilização da segurança jurídica e de eventual
esvaziamento material das atribuições dessa Justiça Especializada.

Ao ensejo, esta Presidência do TSE reitera o agradecimento a

Vossa Excelência e a Sua Excelência o Eminente Relator pela
possibilidade de apresentar estas considerações, manifestando a plena
disposição para prosseguir colaborando com o Congresso Nacional.

Outrossim, por oportuno, junta em anexo o conteúdo de

contribuições que apresentam material remetido à relatoria na Câmara
dos Deputados, cujo denodo e zelo foram exemplares nos colóquios
propedêuticos do projeto e nos sábios encaminhamentos; a dissonância
entre o texto final remetido ao Senado Federal e aqueles contributos
inicialmente desenvolvidos por esta Justiça especializada em nada tisnam
o respeito e o reconhecimento deste TSE à relatoria antecedente.

Atenciosamente,

LUIZ EDSON FACHIN

PRESIDENTE
Documento assinado eletronicamente em 26/05/2022, às 09:08, horário oficial
de Brasília, conforme art. 1º, §2º, III, b, da Lei 11.419/2006.

A autenticidade do documento pode ser conferida em

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2114D511.

Ofício 2419 (2047053) SEI 2022.00.000005723-7 / pg. 9

 E-mail - 2047946

Data de Envio:
26/05/2022 09:17:06

De:
TSE/Presidência <presidencia@tse.jus.br>

Para:
sen.alexandresilveira@senado.leg.br
sen.rodrigopacheco@senado.leg.br
presidente@senado.leg.br

Assunto:
Projeto de Lei Complementar nº 112/2021.

Mensagem:

Prezados,

De ordem do Ministro Edson Fachin, Presidente do TSE, encaminho o Ofício GAB-SPR/GAB-PRES nº

2419/2022.

Solicita-se confirmação do recebimento.

Respeitosamente,

Pedro Gurgel
Assessor da Secretaria Geral da Presidência do TSE
SPR/TSE
30307038

Anexos:
Oficio_2047053.html

E-mail GAB-SPR 2047946 SEI 2022.00.000005723-7 / pg. 10