Ética no Sector Público

Compêndio para ensino na

Universidade Católica de Angola (UCAN)

Editores
Inge Amundsen (CMI)
Vicente Pinto de Andrade (UCAN)
Prefácio
Foi estabelecido em 2008 um acordo de cooperação institucional formal entre o Centro
de Estudos e Investigação Científica (CEIC) da Universidade Católica de Angola
(UCAN) e o Chr. Michelsen Institute (CMI) em Bergen, Noruega (ver:
www.cmi.no/research/project/?1176=ceic-cmi-cooperation). Para além dos projectos
conjuntos de investigação em ciência social, que são a base desta cooperação, também
inclui alguns projectos sobre ensino e desenvolvimento de materiais de ensino.

O componente de desenvolvimento de materiais de ensino é denominado “Aumentar os

recursos de ensino na UCAN sobre recursos naturais, governação e ética”. Este
componente consiste no desenvolvimento e edição de três compêndios para utilização em
cursos leccionados na UCAN. O primeiro compêndio sobre Ética na Gestão foi
concluído em Agosto de 2007. Este é o segundo compêndio sobre Ética no Sector
Público. Um terceiro compêndio sobre Administração de Recursos Naturais será editado
nos finais de 2009.

Este segundo compêndio de ensino foi desenvolvido por parceiros na UCAN e no CMI.
Oferece uma descrição geral do tópico Ética no Sector Público e apresenta uma selecção
de artigos recentes publicados em jornais internacionais e outros materiais escritos sobre
o assunto. Alguns destes foram traduzidos de inglês para português.

Com base nas experiências adquiridas com o primeiro compêndio sobre ética na gestão,
colocámos uma maior ênfase no documento introdutório (contexto) do compêndio,
oferecendo aos alunos e aos professores (desconhecedores do tópico) uma introdução que
é relativamente abrangente e pormenorizada, demarcando as questões secundárias e os
debates acerca da ética no sector público. Além disso, inclui resumos em português dos
artigos em língua inglesa.

1
Agradecimentos
A introdução ao tópico foi redigida pelo Dr. Inge Amundsen do CMI, com o valioso
contributo do Prof. Vicente Pinto de Andrade da UCAN. Os dois seleccionaram também
os artigos incluídos. As traduções foram realizadas por Cial - Lingua Service
International, Lisboa (www.cial.pt).

A compilação, redacção e edição dos compêndios

foi financiada pela empresa petrolífera norueguesa
StatoilHydro em Luanda.

Ficamos muito agradecidos pelo facto, assim como pela permissão de reimpressão dada
pelos vários detentores dos direitos de autor.

Esperamos que o compêndio seja uma ferramenta de aprendizagem útil.

Janeiro de 2009
Luanda e Bergen

Inge Amundsen (CMI)

Vicente Pinto de Andrade (UCAN)

2
Índice
Prefácio ............................................................................................................................... 1
Agradecimentos .................................................................................................................. 2
Índice................................................................................................................................... 3
Artigos em português.......................................................................................................... 6
Artigo 1: Introdução à Ética no Sector Público ................................................................. 8
Ética no sector público.................................................................................................... 8
O que é a ética? ......................................................................................................... 10
Filosofia moral .......................................................................................................... 10
Porquê ética no sector público? ................................................................................ 14
Os “mundos diferentes” dos princípios éticos .......................................................... 15
A “Infra-estrutura” da ética no sector público .............................................................. 17
Normas internacionais e legislação internacional..................................................... 17
Normas democráticas................................................................................................ 22
Reformas administrativas.......................................................................................... 29
Conflitos de interesses .............................................................................................. 37
Corrupção...................................................................................................................... 43
Corrupção política..................................................................................................... 46
Corrupção burocrática............................................................................................... 49
Observações finais ........................................................................................................ 50
Artigo 2: Encarar a Ética a Sério: Economia e Filosofia Moral Contemporânea............ 52
Introdução ..................................................................................................................... 53
1. A Economia e a Teoria Moral........................................................................... 53
1.1 Porque é que os Economistas se deverão interessar por Questões Morais? . 54
1.2 O que Tem a Filosofia Moral a Contribuir?.................................................. 61
2. Moralidade e Racionalidade ............................................................................. 62
2.1 Racionalidade Económica............................................................................. 62
2.2 Incorporar o Comportamento Moral na Teoria Económica.......................... 67
3. Avaliar Acordos Económicos ........................................................................... 73
3.1 Dimensões de Avaliação............................................................................... 73
3.2 Quatro Pontos de Partida para Juízos Morais Globais.................................. 88
3.3 Palavras Finais acerca da Avaliação ........................................................... 100
4. Aspectos Técnicos da Teoria Moral Aplicada ................................................ 100
4.1 Teoria da Escolha Social............................................................................. 100
4.2 Teoria dos Jogos ......................................................................................... 106
5. Observações finais .......................................................................................... 113
Bibliografia ................................................................................................................. 113
Artigo 3: A Ética da Governação Empresarial em Organizações do Sector Público.
Teoria e Auditoria ........................................................................................................... 130
Introdução ................................................................................................................... 131
Ética e Governação Empresarial................................................................................. 132
Ética ........................................................................................................................ 132
Governação empresarial.......................................................................................... 132
Um Modelo Conceptual.............................................................................................. 132

3
 Respeito - Ao “Nível Individual” ........................................................................... 133
Equidade - Ao “Nível Social”................................................................................. 134
Responsabilidade - Ao “Nível Político” ................................................................. 135
Respeito, Equidade E Responsabilidade: Os Pontos Comuns .................................... 135
Aplicação do Modelo Conceptual............................................................................... 135
Conclusão.................................................................................................................... 137
Bibliografia ................................................................................................................. 137
Artigo 4: Avaliação da infra-estrutura para a gestão de ética no serviço público na
Etiópia: desafios e exemplos para os reformadores........................................................ 140
Introdução ................................................................................................................... 141
Por que motivo a ética integra a agenda da reforma? ............................................. 142
O contexto para reformas na Etiópia ...................................................................... 143
Quadro para avaliação da infra-estrutura de ética................................................... 144
Resultados ................................................................................................................... 145
Conclusões e Elações.............................................................................................. 151
Bibliografia ................................................................................................................. 152
Artigo 5: Mais do que um Mau Presságio: Avaliar o Papel que os Códigos de Ética
Desempenham para Garantir a Responsabilização dos Decisores do Sector Público .... 154
Imparcialidade............................................................................................................. 155
Transparência.............................................................................................................. 157
Responsabilidade ........................................................................................................ 159
Eficiêncie e Eficácia ................................................................................................... 161
Conflito de interesse ................................................................................................... 162
Conclusão.................................................................................................................... 163
Bibliografia ................................................................................................................. 164
Artigos em inglês ............................................................................................................ 167
Artigo 6: Interests and Ethics in Politics........................................................................ 168
Artigo 7: Institutionalising Ethics in the Queensland Public Sector: Discussion of
Research into Ethics Education for Public Officials....................................................... 181
Artigo 8: Blurred boundaries. The discourse of corruption, the culture of politics and the
imagined state ................................................................................................................. 195
Artigo 9: Global Witness: Hooligans and Rock Stars ................................................... 225
Artigo 10: The Political Theory of Organizations and Business Ethics ........................ 241
Anexos ............................................................................................................................ 265
Código de Conduta Internacional para Funcionários Públicos................................... 265
Modelo de código de conduta para os funcionários públicos ..................................... 267

4
Artigo 1:
Introdução à Ética no Sector Público
Por Inge Amundsen, Chr. Michelsen Institute

Ética no sector público

Tem havido um debate científico considerável acerca do modo de fazer com que o sector
público funcione da melhor forma e, em particular, tem havido um debate acerca do papel
do governo, das instituições reguladoras e de uma boa governação nos países em vias de
desenvolvimento. Com (muito) poder advém (muita) responsabilidade, mas qual a
dimensão e a forma de intervenção estatal (regulação governamental) necessárias para o
desenvolvimento económico, responsabilidade política, erradicação da pobreza e outros
objectivos?
Este debate proporcionou uma melhor compreensão das responsabilidades do
sector público e do modo como deverá interagir e inter-relacionar-se com governos
(eleitos), com cidadãos, com a sociedade civil, com empresas estrangeiras assim como
nacionais e com instituições privadas. Além disso, a ética e os princípios éticos podem
ajudar as pessoas a tomarem melhores decisões, e ajudá-las a avaliarem as decisões dos
outros (como os funcionários públicos).
Grande parte deste debate tem-se centrado na “boa governação”, de modo geral.
A ética também tem integrado este debate, particularmente, o debate sobre a ética
profissional dos funcionários públicos e, em menor grau, a ética profissional e pessoal
dos políticos e dos detentores de cargos eleitos. Apesar de a ética na função pública ser o
enfoque principal deste compêndio, também abordamos a ética da esfera política.
A ética tem sido há muito tempo uma área de estudo controversa nos sectores
profissionais ligados ao direito, política, filosofia, teologia e administração pública e em
outras áreas de estudo. Alguns profissionais, no entanto, irão rejeitar qualquer estudo ou
teoria da ética como não pertinente para os seus trabalhos, preferindo, em vez disso,
confiar em leis, manuais para o pessoal e descrições das funções para definir os limites
das responsabilidades do sector público. Essa perspectiva parece estar agora a perder
terreno para o ponto de vista que defende que os administradores públicos já não são,
caso alguma vez tivessem sido, técnicos especialistas implementando simplesmente as
decisões políticas dos políticos. Em vez disso, os administradores públicos fazem
exercício de poder discricionário substancial (poder de tomar decisões) por si próprios, o
que afecta as vidas das pessoas directamente, de modo duradouro e por vezes profundo.
Adicionalmente, podem existir razões para questionar a legitimidade das regras e das
decisões de política que os administradores públicos estão a implementar.
Os administradores e os burocratas não podem evitar tomar decisões e, ao fazê-lo
deverão tentar tomar decisões éticas. Os administradores têm poderes discricionários que
vão além dos manuais, ordens, descrições das funções e enquadramento legal dos seus
cargos e deveres, a ética profissional terá de ser utilizada enquanto linhas de orientação,
para além dos regulamentos formais. Os administradores deverão, portanto, procurar uma
compreensão sólida e abrangente das teorias e tradições éticas e procurar métodos de
pensamento acerca das dimensões éticas das suas tomadas de decisão.

8
 Pode dizer-se o mesmo da política. A política é ainda menos regulada do que a
administração pública (as constituições e “o povo” são os reguladores dos políticos, com
menor influência quanto mais autocrático for o sistema político). Ao mesmo tempo, os
poderes formais e discricionários dos políticos são praticamente ilimitados. O debate
científico tem-se debruçado, em grande parte, sobre como (ou se é possível) fazer com
que os políticos e governantes governem para benefício do povo (a nação como um todo,
benefícios económicos e sociais para todos) ou apenas para eles próprios ou para
satisfazer interesses especiais. Karl Marx, por exemplo, defendeu que o governo não era
mais do que o comité executivo da burguesia (a elite economicamente governante; a
classe proprietária), já as teorias liberais preocuparam-se com a restrição dos poderes do
estado (como se pode ver na Constituição Americana).
Deste modo, durante determinado período de tempo existiu uma escola “realista”
no seio da ciência política que rejeitou qualquer componente moral da tomada de
decisões como ingenuidade, como uma imposição religiosa ou por ser uma simples
hipocrisia. Do mesmo modo, na economia, a perspectiva padrão sobre os seres humanos
tem sido a de “homo oeconomicus”, um homem racional a tentar seguir os seus próprios
interesses, com pouca consideração pela ética.
Muitas pessoas ainda acreditam que a ética é demasiado fraca e demasiado
“simpática” para assumir uma real importância naquele que é visto como o mundo difícil,
sujo e sem princípios da política. A ética é por vezes considerada como ineficaz e como
um embaraço para aqueles que pretendem obter uma compreensão apropriada dos
acontecimentos. A ética é também, por vezes, considerada como negativa (dizendo às
outras pessoas o que não deverão fazer), não praticável (porque é suportada apenas pela
consciência) e com maiores probabilidades de apanhar o inocente que nela acredita do
que os infractores deliberados.
O realismo político ou “política do poder” engloba uma variedade de teorias e
abordagens, em que todas elas partilham uma crença em que os estados (governos ou
elites governantes) são principalmente motivados pelo desejo de poder económico,
privilégios e domínio contínuo (incluindo segurança militar e territorial) e não em ideais
ou ética.
A era da política do poder está a desvanecer-se ou está a ser, pelo menos,
vigorosamente contestada. Stoker defende que “ver os cidadãos como actores éticos não é
a perspectiva de um idealista inveterado" (Stoker 1992:376). A ética voltou a integrar a
ciência política e a economia, ainda que tal não tenha ocorrido sem resistências. Parece
ser óbvio afirmar que a reforma da governação através da ética por si só será ineficaz; o
panorama ético padrão necessita de ser acompanhado por regulamentação e por reformas
institucionais.
As questões éticas na ciência política tendem a ser complexas, desde questões de
micro nível pessoais a questões nacionais, comparativas e a relações internacionais. Na
política, as questões como os interesses públicos vs. interesses privados, os conflitos de
interesse, o abuso do poder e a corrupção têm uma relevância especial. No entanto,
prevenir a má conduta é algo de tão complexo como o fenómeno da má conduta por si só.
A presente introdução irá apresentar três tópicos principais. Em primeiro lugar, a
introdução irá descrever em linhas gerais os fundamentos e as noções básicas da ética, em
segundo lugar irá descrever a “infra-estrutura” da ética (aquilo que molda a ética dos

9
indivíduos) e, em terceiro lugar, irá descrever dois temas em particular: o debate sobre o
conflito de interesses e a corrupção.

O que é a ética?
A ética é referente a princípios pelos quais se avalia o comportamento como certo ou
errado, bom ou mau. A ética é referente a normas bem fundamentadas de certo e de
errado e indica o que os seres humanos deveriam fazer. A ética é um esforço contínuo de
luta para garantir que as pessoas, e as instituições às quais dão forma, correspondem a
normas com fundamentos sólidos e razoáveis.
É proveitoso distinguir entre ética normativa e descritiva; a ética normativa
descreve as normas para qualificar actos como certos ou errados, já a ética descritiva é
uma investigação empírica das crenças morais das pessoas.1 Esta introdução refere-se,
em grande parte, à ética normativa.
A legislação é um promotor básico do comportamento ético. A legislação, no
entanto, apenas estabelece um padrão mínimo de conduta ética. Simplesmente por um
determinado acto ser legal, tal não implica automaticamente que seja ético (pense-se nas
leis do apartheid, por exemplo). Do mesmo modo, um acto ilegal também não é
necessariamente imoral (por vezes, violar a lei pode ser justificado).
Hausmann e McPherson defendem que existem, pelo menos, quatro razões
específicas pelas quais os economistas se deveriam preocupar com questões morais. Em
primeiro lugar, a moralidade dos agentes económicos influencia os seus comportamentos
e, consequentemente, influencia os resultados económicos (assim como as próprias
perspectivas morais do economista podem influenciar a moralidade e o comportamento
de outrem). Em segundo lugar, de modo a avaliar e a desenvolver a economia do bem
estar (que assenta em pressupostos morais fortes e discutíveis) os economistas necessitam
de dirigir a sua atenção para a moralidade. Em terceiro lugar, para compreender o modo
como a economia influencia a política, é necessário compreender os compromissos
morais. Em quarto lugar, a economia positiva e a normativa encontram-se
frequentemente interligadas e para compreender a relevância moral da economia positiva
é necessária uma compreensão dos princípios morais que determinam esta relevância
(Hausman e McPherson 1993).

Filosofia moral
Tradicionalmente, a filosofia moral (também conhecida como ética normativa e teoria
moral) é o estudo do que faz com que as acções sejam certas ou erradas. Estas teorias
oferecem um princípio moral superior ao qual é possível apelar na resolução de decisões
morais difíceis.
Existem várias correntes de ética, que diferem nos fundamentos (ou base racional)
para as suas várias considerações éticas. As três teorias normativas mais conhecidas são a
ética da virtude, o consequencialismo (em particular o utilitarismo) e a ética
deontológica (e em particular o Kantianismo).

1
Por outras palavras, a ética descritiva tentaria determinar que percentagem de pessoas acredita que matar
está sempre errado, enquanto que a ética normativa diz respeito a determinar se é correcto ou não manter
essa crença.

10
Ética da virtude
A ética da virtude centra-se no carácter do agente e não nas regras formais ou nas
consequências das acções. Os elementos chave do pensamento ético da virtude baseiam-
se nas abordagens ao pensamento ético da antiguidade e do período medieval. As raízes
da tradição ocidental assentam nos trabalhos de Platão e de Aristóteles, mas as virtudes
também são importantes na tradição da filosofia moral chinesa. A teoria da virtude
recuperou a sua proeminência no pensamento filosófico ocidental no século vinte e é hoje
uma das três abordagens dominantes às teorias normativas.
A ética da virtude inclui um relato do objectivo da vida humana, ou o sentido da
vida. Para Platão e para Aristóteles, o objectivo era viver em harmonia com os outros e as
quatro virtudes cardeais foram definidas como a prudência, a justiça, a fortaleza e a
temperança. A noção grega das virtudes foi posteriormente incorporada na teologia moral
cristã. Os proponentes da teoria da virtude defendem, por vezes, que uma característica
central de uma virtude é ser universalmente aplicável.
Consequencialismo
O consequencialismo é referente às teorias morais que defendem que as consequências de
uma acção em particular formam a base para qualquer juízo moral válido acerca da
mesma. Deste modo, de um ponto de vista consequencialista, uma acção moralmente
correcta é aquela que origina um bom resultado ou consequência.
O Utilitarismo é uma corrente específica da ética consequencialista. O
utilitarismo é a noção de que o valor moral de uma acção é unicamente determinado pelo
seu contributo para uma utilidade global, ou seja, o seu contributo para a felicidade ou
para o prazer somado entre todas as pessoas. Quanto maior for a felicidade ou o prazer
para o maior número de pessoas, melhor. É consequencialista porque o valor moral de
uma acção é determinado pelo seu resultado, o que implica que os fins justificam os
meios. O utilitarismo também pode ser caracterizado como uma abordagem quantitativa e
reducionista da ética. 2
Utilidade – o bem a maximizar – tem sido definida por vários pensadores como a
felicidade ou o prazer (por oposição a tristeza ou dor). Também tem sido definida como a
satisfação de preferências. Poderá ser descrita como uma forma de encarar a vida em que
a felicidade e o prazer assumem uma importância fundamental. Na generalidade, a
utilização do termo utilitário refere-se frequentemente a um ponto de vista económico ou
pragmático algo limitado. No entanto, o utilitarismo filosófico é muito mais amplo do
que isto; por exemplo, algumas abordagens ao utilitarismo também tomam em
consideração os animais e as plantas para além das pessoas.

Ética deontológica
A ética deontológica também tem sido denominada de ética com base no “dever” ou na
“obrigação”. Os deontologistas acreditam que as regras éticas “obrigam as pessoas aos
seus deveres” e observam se as próprias acções estão certas ou erradas, por oposição a se
as consequências dessas acções são certas ou erradas. A ética deontológica observa a
nossa fidelidade ao princípio e rejeita as consequências de um acto em particular quando
determina o seu valor moral.
2
É de notar que o utilitarismo também salienta que dever-se-á pensar em toda a gente e não apenas no
decisor. A título de exemplo: a nossa decisão de cortar florestas também deverá incluir na sua análise o
modo como irá afectar o clima dos nossos netos.

11
 O Kantianismo (ou teoria ética Kantiana) é deontológico, girando por completo
em torno do dever e não dos sentimentos emocionais ou dos objectivos finais. O conceito
nuclear é o de “dever” ou aquilo que se deve fazer em determinadas situações. O
Kantianismo afirma que os actos verdadeiramente morais ou éticos não se baseiam no
interesse próprio ou na maior utilidade, mas num sentido do "dever" e num sentido
daquilo que é certo e justo a um nível mais amplo (não obstante as consequências
possíveis para o indivíduo e a sua utilidade para outrem).
As teorias Kantianas baseiam-se no trabalho do filósofo alemão Immanuel Kant
(1724 – 1804), para quem o “imperativo categórico” é um elemento nuclear. Kant era da
opinião que o ser humano ocupa um lugar especial no mundo e que a moralidade pode ser
resumida a um mandamento fundamental da razão, ou imperativo, do qual todos os
deveres e obrigações derivam. Um imperativo categórico denota uma exigência absoluta
e incondicional que exerce a sua autoridade em todas as circunstâncias, tanto necessário
como justificado enquanto fim por si só.
Kant argumentou contra o utilitarismo e contra outras filosofias morais do seu
tempo, porque, por exemplo, um utilitarista diria que o assassínio é aceitável se
maximizar o bem para o maior número de pessoas; e aquele que se preocupa com a
maximização do resultado positivo para si próprio, encararia o assassínio como aceitável
ou como irrelevante. Portanto, Kant defendeu que estes sistemas morais não podem
induzir uma acção moral ou ser vistos como a base para os juízos morais pois baseiam-se
em considerações subjectivas. Um sistema moral deontológico foi a sua alternativa, um
sistema que se baseia nas exigências do imperativo categórico.
Como um exemplo destes imperativos categóricos ou deveres, o filósofo W.D.
Ross baseou-se na teoria de Kant e indicou alguns deveres básicos. Dever-se-á: dizer a
verdade, corrigir os males que se causou a outrem; agir com justiça; ajudar os outros
respeitando a virtude, a inteligência e a felicidade; dar graças; e evitar prejudicar outrem.
Nas palavras de Kant: “Agir de modo a tratar os outros como fins e não apenas como
meios”. 3

Filosofia moral moderna

No século 20, as teorias morais tornaram-se mais complexas e já não se preocupam
unicamente com o que é certo ou errado, mas interessam-se por vários tipos de status
moral. W.D. Ross, por exemplo, defende que as teorias morais não podem afirmar, em
geral, se uma acção está certa ou errada, mas apenas se tende a ser certa ou errada de
acordo com um determinado tipo de dever moral como a beneficência, fidelidade ou
justiça. Outros filósofos questionaram se estes princípios ou deveres podem ser

3
Tome-se a corrupção como exemplo. A ética da virtude considera a corrupção como uma quebra de vários
imperativos categóricos, incluindo evitar prejudicar e agir com justiça, uma vez que a corrupção consiste
em favorecer algumas pessoas. Do mesmo modo, a ética deontológica (kantianismo) irá observar o
compromisso para com o princípio (e ignorar as consequências de um acto em particular) e irá defender que
a corrupção envolve o logro e prejudica a capacidade racional e moral dos envolvidos e, consequentemente,
considerará a corrupção como contrária à ética. As teorias consequencialistas como o utilitarismo, no
entanto, poderão encarar a corrupção como ética. Alguns observadores defenderam que a corrupção é o
equivalente a "dar graxa" e pode levar a que as burocracias funcionem de um modo mais eficiente (o que é
proveitoso para a maior parte das pessoas). Apesar de este argumento ser raramente utilizado hoje em dia
(o ganho de eficiência imediato é destruído pelos danos a longo prazo causados ao sistema administrativo),
o argumento pode exemplificar uma perspectiva a partir da qual a corrupção pode ser vista como ética.

12
articulados, de todo, a nível teórico; alguns afastaram-se das teorias e dos princípios da
ética normativa para a moralidade descritiva e a meta-ética. Outros filósofos ainda
defendem a teoria moral argumentando que não necessita de ser perfeita para capturar
uma perspectiva moral importante.
A filosofia moral moderna gira cada vez mais em torno de uma ética baseada em
reivindicações ou direitos, que são teorias éticas que se baseiam no princípio fundamental
dos direitos humanos e outros direitos ou reivindicações do indivíduo. As teorias
baseadas em direitos defendem que as pessoas têm direito a determinadas liberdades e
direitos, como as teorias liberais que se centram nos direitos das pessoas a certas
liberdades, como a liberdade de expressão, de associação, religiosa, etc.
Estas teorias modernas estão a centrar-se nas reivindicações das pessoas a certos
direitos, como os direitos humanos, direitos civis, direitos políticos e direitos
sociais/económicos. Como exemplo temos a Declaração Universal dos Direitos
Humanos das Nações Unidas. Outro exemplo de teorias baseadas em direitos é a do
“bem-estar”, que defende que as pessoas têm direito a um estado providência que lhes
possa fornecer segurança, serviços básicos de saúde, educação, emprego, habitação, etc.
Uma característica importante de uma ética baseada em reivindicações consiste no
facto de implicar que as pessoas têm reivindicações contra alguém e que este alguém tem,
consequentemente, algumas obrigações. Por outras palavras, só se pode dizer que uma
pessoa tem um direito significativo a alguma coisa (um serviço, liberdade ou direito) se
os outros tiverem uma obrigação de não agir de forma a prejudicar o bem-estar, a
liberdade ou os direitos de ninguém (a obrigação negativa de não prejudicar outrem), e se
os outros tiverem a obrigação de agir positivamente para assegurar que os direitos
legítimos de determinadas pessoas são satisfeitos (a obrigação positiva de fornecer aquilo
a que os outros legitimamente têm direito, por exemplo, direitos de bem-estar que
impõem ao estado o dever de auxiliar aqueles que não se conseguem sustentar a si
próprios).
Deste modo, para um pessoa ter um direito legítimo e significativo a alguma
coisa, os outros têm de se deparar com uma obrigação correspondente. Os direitos éticos
ou direitos legítimos de alguém atribuem, consequentemente, obrigações ou deveres
legítimos e responsabilidades a outras pessoas. Os direitos são, fundamentalmente,
reivindicações contra outrem, e os direitos-reivindicações geram deveres correlativos por
parte dos outros. Estes outros podem ser indivíduos, outros membros da sociedade, vários
grupos e geralmente, e cada vez mais, o estado.
Existem quatro divisões básicas de direitos. Direitos naturais que são próprios de
todas as pessoas por virtude de serem seres humanos. Os direitos naturais aplicam-se a
todas as pessoas, tal como o direito à vida. As outras pessoas, as organizações, os
governos e a comunidade internacional, todos têm o dever de assegurar os direitos
naturais de toda a gente. Direitos convencionais (ou direitos legais) geralmente aplicam-
se no contexto de organizações sociais e políticas. Os direitos convencionais aplicam-se a
todos os membros de um grupo, como todos os cidadãos de um estado que dispõe de
direitos constitucionalmente concedidos aos cidadãos, como, por exemplo, o direito à
livre associação.

13
Porquê ética no sector público?
Por “outros”, os detentores dos deveres e das obrigações de nos fornecer os nossos
direitos morais e legais, liberdades e bem-estar, entende-se geralmente como sendo o
estado ou o sector público. Na teoria ética dos direitos positivos e convencionais, o
estado não é apenas o principal fornecedor de direitos e de bem-estar, mas é também o
principal fornecedor de direitos conforme considerados pela maior parte das pessoas e na
maior parte das circunstâncias. Por outras palavras, os deveres negativos são uma
obrigação de todos, já as obrigações positivas são o dever de algum grupo ou instituição
em particular, geralmente o estado.
O sector público ou o estado é o governo com todos os seus ministérios,
departamentos, serviços, administrações central/regional/local, empresas para-estatais e
outras instituições. O sector público é composto por dois elementos nucleares; a nível
político existem as instituições políticas onde as políticas são formuladas e onde são
tomadas as decisões (principais), e a nível administrativo existe a administração do sector
público, que se encontra encarregada de implementar estas políticas e decisões. Este nível
da implementação também é denominado por função pública ou por administração estatal
ou de burocracia. Contudo, a distinção entre a política e a administração não é
completamente clara, pois a administração também dispõe de bastantes poderes
discricionários.
As actividades do sector público vão desde proporcionar segurança social,
administração do planeamento urbano e da organização da defesa nacional à provisão de
cuidados de saúde, de escolas e de estradas. Em princípio, não existe limite para aquilo
que o estado pode fazer. Existe, no entanto, grande debate relativamente a até que ponto
deverá o estado intervir, tanto nos sectores económicos como na vida privada dos seus
cidadãos. Esta é uma questão política e o debate relativamente ao papel e à dimensão do
estado e do sector público (por oposição ao sector privado) é provavelmente a linha
divisória mais importante na filosofia política, onde os socialistas a preferem um
envolvimento maior do estado, os libertários a favorecerem um envolvimento mínimo do
estado (segurança e defesa da propriedade), já os conservadores e liberais favorecem um
envolvimento do estado em alguns aspectos da sociedade, mas não em outros.
A ética é raramente objecto de preocupação no debate ideológico relativamente ao
papel do estado, mas a ética é um preocupação natural no debate acerca do papel efectivo
dos políticos e da administração estatal. Independentemente da dimensão e de que papel o
estado está a desempenhar (e se espera que esteja a desempenhar), tanto os políticos
como os funcionários públicos detêm poderes discricionários; eles tomam decisões que
afectam muita gente. Portanto, estas decisões dever-se-ão basear em algum tipo de ética.
Por exemplo, o público em geral (os cidadãos de um país) espera normalmente que os
políticos e funcionários públicos do país sirvam o interesse público, e que o sirvam de
forma racional e eficiente. Não se pretende que eles sigam interesses privados, pessoais
ou de grupos limitados.
A ética do sector público profissional dos funcionários públicos e dos políticos é
algo diferente da ética pessoal dos indivíduos. Para além dos valores e princípios éticos
pessoais dos indivíduos (como o respeito pelos outro, a honestidade, a igualdade, a
justiça, etc.), o funcionário público profissional depara-se com outro contexto e com um
conjunto adicional de valores e princípios. Apesar de o sector público ser um labirinto de
entidades com funções, estrutura hierárquica, níveis de responsabilidade e culturas éticas

14
diferentes, nós estamos à procura destes princípios “universais” ou básicos do serviço
público.
Existem algumas diferenças entre a ética no sector público e a ética no sector
privado (empresas). O objectivo de uma empresa privada é, geralmente, ter lucro, já o
sector público destina-se a desempenhar funções para a sociedade como um todo, de
acordo com as prioridades gerais e políticas. Por exemplo, uma empresa privada pode
optar por doar uma parte dos seus lucros para caridade, já uma entidade pública pode
encontrar-se proibida de realizar tal acto de generosidade com os fundos públicos (sem
que disponha de um mandato específico para o efeito). O contexto é diferente, e os
princípios de operação entre os sectores público e empresarial diferem.
Segundo Kinchin (2007), a ética do serviço público baseia-se (deverá basear-se)
em cinco virtudes básicas: justiça, transparência, responsabilidade, eficiência e ausência
de conflito de interesses. Existem, no entanto, outros princípios em funcionamento e os
funcionários públicos deparam-se com vários dilemas, por exemplo, quando a ética
privada dos burocratas colide com a ética do seu trabalho profissional público ou com a
cultura organizacional.

Os “mundos diferentes” dos princípios éticos

O debate sobre a ética no sector público tem apresentado tendência a debruçar-se, por um
lado, sobre os princípios do comportamento ético nas entidades públicas e sobre o
carácter ético das pessoas na administração pública (se as pessoas e se os seus actos são
bons ou maus). Por outro lado, o debate está a mudar lentamente a sua atenção para as
dimensões contextual ou situacional que fazem com que as pessoas se comportem de
modo mais ou menos ético, particularmente, num meio profissional como o serviço
público. As variáveis contextual e situacional são dimensões essenciais e produtivas no
estudo da ética governamental.
No debate acerca da dimensão contextual, podemos distinguir entre o contexto
geral (como a ideologia prevalente, a estrutura da hierarquia, mecanismos de controlo
existentes e cultura política), e o contexto particular ou específico de cada situação (como
ordens específicas, tarefas atribuídas, relações interpessoais, questões políticas e decisões
particulares). O contexto é constituído pela constelação de influências que exercem
pressão sobre o processo de reconhecimento (ou de não reconhecimento) dos princípios
éticos em qualquer tomada de decisões específicas; por outras palavras, o contexto são as
forças que condicionam as prioridades morais no serviço público.
O carácter ético de um indivíduo pode ser imprevisível e ténue, mas a base ética
débil de um indivíduo pode ser ultrapassada e a sua ética tornar-se significativa e
direccional, quando convergem as pressões estruturais e de um meio particular. Pode, no
entanto, existir um conflito entre o sistema de crenças (carácter ético) do indivíduo e as
acções que o indivíduo foi ordenado a executar (a pressão do contexto). Para alguns, tal
pode levar a frustração profunda e a dissonância cognitiva. Consideremos o exemplo de
um funcionário público, que acredita nas normas de abertura, justiça e responsabilidade
da governação, e é pressionado para tomar decisões que sirvam pessoas em desrespeito
notório para com estes princípios. Outros poderão encarar a ambiguidade contextual de
um modo oportunista, como possibilidades de se furtarem ao cumprimento de normas e
de servirem os seus próprios interesses.

15
 As normas e princípios contextuais também podem ser ambíguos e
contradizerem-se a si próprios. Princípios grandiosos podem colidir com expectativas
mundanas, assim como elevados objectivos podem colidir com limitações de
implementação. A ambiguidade da ética no sector público é particularmente aparente
quando as obrigações e os valores incluídos em convenções internacionais colidem com a
soberania nacional e com as prioridades políticas nacionais, e quando a política nacional
colide com as normas socioculturais da sociedade local.
Vários exemplos podem ilustrar este conflito. Tomemos por exemplo um
funcionário do ministério da educação superior do Bangladesh, cujas funções consistiam
na distribuição de subsídios e bolsas de estudo de fontes estrangeiras aos melhores
candidatos entre os estudantes locais. Estes subsídios eram um “bem” muito escasso,
pelos quais os estudantes e as suas respectivas famílias estavam dispostos a pagar muito
dinheiro. O funcionário público do ministério, no entanto, era absolutamente “honesto”, e
distribuiu os subsídios de acordo com o mérito através da análise dos exames e de outras
credenciais dos estudantes e não aceitou subornos, para satisfação de quem ofereceu os
subsídios e das universidades estrangeiras. Isto teve um custo pessoal, uma vez que o seu
salário era tão reduzido, ele só tinha capacidade económica para alugar um quarto apenas
e não tinha dinheiro para se casar. Mais importante ainda, aos olhos da sua família, ele
comportou-se de um modo contrário à ética e vergonhoso; a sua família alargada tinha
reunido o dinheiro necessário para a sua educação ao longo dos anos, mas ele era agora
um “investimento perdido”, pois não deu nada de retorno à família. Por fim, a família
cortou os laços com ele, e olhava para ele com despeito.
Vários investigadores têm observado o stress moral com que se deparam os
funcionários públicos que vivem em dois “mundos diferentes”. Particularmente, as
teorias de regime neo-patrimonial realçam o conflito entre a lógica moral e as
expectativas de um regime clientelista; o sistema de mecenato das relações políticas
mecenas-cliente; os procedimentos informais incorporados nas instituições estatais; e a
ética profissional de políticos e funcionários públicos individuais. Um dos estudos mais
conhecidos é o livro de Chabal & Daloz (1999), 4 que retrata as administrações estatais
nos estados neo-patrimoniais africanos como servindo uma lógica completamente
diferente do modelo de estado ocidental. Retrata o neo-patrimonialismo como um sistema
que funciona de modo a manter o poder e os benefícios da elite, apesar de ser um sistema
antitético para o interesse público.
Uma interpretação muito básica do diferente “modus operanti” do sector público
é o seu conteúdo democrático; o sistema neo-patrimonial e outros sistemas políticos não
liberais servem os interesses da elite governante e não os interesses do público em geral.
Em simultâneo, os regimes democratizantes e democráticos também podem apresentar
inconsistências intrínsecas; alguns princípios são mais básicos (globais) que outros, e
alguns princípios podem ser mais conhecidos, declarados e realçados do que outros.
Por muito variadas que possam ser as políticas do momento e por muito fluidas
que possam ser as alterações políticas, pode dizer-se que as normas éticas do sector
público se situam a níveis diferentes de princípio e praticabilidade. No topo da hierarquia
de princípios encontram-se alguns imperativos éticos, com fundamento na religião ou nos
direitos humanos. Em segundo lugar, para o sector público, existem princípios aceites

4
Patrick Chabal and Jean-Pascal Deloz (1999): Africa Works. Disorder as Political Instrument. James
Currey, Oxford.

16
internacionalmente para uma governação democrática e responsável. Em terceiro lugar,
no meio particular da administração pública, existem regras contextuais e situacionais,
princípios e regulamentos para o comportamento dos funcionários públicos assim como
normas internas das entidades.

A “Infra-estrutura” da ética no sector público

A combinação da definição de normas éticas, da regulamentação legal e da reforma
institucional é denominada "infra-estrutura ética", "regime de ética" ou "sistema de
integridade”. Cada parte constitui uma fonte de ética no sector público; por outras
palavras, a ética do sector público emana de várias fontes diferentes. Estas fontes variam
desde o carácter ético do funcionário público individual, pelas regulamentações internas
da entidade, pela cultura da entidade e pela legislação nacional, às convenções
internacionais com normas e códigos de conduta escritos. O regime de ética mais
eficiente ocorre quando estas três fontes se desenvolvem na mesma direcção, em paralelo.
Iremos abordar cada uma destas fontes de conduta ética por ordem inversa.

Normas internacionais e legislação internacional

Um elevado número de entidades internacionais desenvolveram Códigos de Ética ou
Códigos de Conduta para os seus funcionários e para os funcionários públicos em geral.
Alguns também elaboraram Códigos de Conduta para políticos e detentores do poder
eleitos. Estas normas éticas podem ser fontes importantes de legislação e regulamentação
nacional quando adequadamente implementadas no regime de ética nacional. A maior
parte das normas internacionais baseiam-se nos princípios burocráticos Weberianos de
legitimidade, racionalidade e meritocracia.

Weberianismo: racionalidade e meritocracia

Historicamente, Max Weber foi um dos primeiros filósofos e cientistas políticos a
descrever os princípios da autoridade governamental e da burocracia. Weber foi o
primeiro a explicar os três aspectos da autoridade governamental como as formas de
autoridade carismática, tradicional ou legítima (legal-racional), nos quais se podem
basear a liderança, domínio e autoridade políticos. A autoridade carismática provém do
idealismo e de fontes religiosas (autoridade na qual as pessoas acreditam e aceitam por
estarem convencidas da “mensagem”); a autoridade tradicional provém do patriarcado,
patrimonialismo, feudalismo e de outras autoridades tradicionais que as pessoas aceitam
devido à tradição; e a autoridade racional-legal provém dos princípios modernos legais,
que as pessoas aceitam por serem universais, racionais e democráticos. Também é
importante reconhecer estas três formas de autoridade enquanto fontes de normas éticas.
Além disso, foi Weber quem iniciou os estudos da burocracia e foram os seus
trabalhos que levaram à popularização do termo. Segundo Weber, a função pública
clássica hierarquicamente organizada do tipo europeu constitui apenas um tipo ideal de
administração pública e governo, mas é de longe o mais eficiente e bem sucedido. Apesar
de nem ele próprio gostar particularmente deste tipo, Weber traça o perfil da descrição do
desenvolvimento desta burocracia que envolve racionalização (uma mudança de uma
organização orientada para os valores, tradicional e carismática para uma organização

17
burocrática orientada para os objectivos e baseada em regras, estruturada numa
autoridade legal-racional).
Segundo Weber, os atributos da burocracia moderna incluem a sua
impessoalidade, a concentração dos meios de administração e a implementação de um
sistema de autoridade que é praticamente indestrutível. A análise de Weber da burocracia
aponta os sete princípios seguintes da organização burocrática;
1. As actividades oficiais são realizadas continuamente
2. As actividades oficiais são conduzidas em estrita conformidade com as seguintes
regras:
A: O dever de cada funcionário realizar determinado tipo de trabalho é delimitado
em termos de critérios impessoais
B: É concedido ao funcionário a autoridade necessária para desempenhar as
funções que lhe foram atribuídas
C: Os meios de coerção à sua disposição encontram-se estritamente limitados e
com condições de utilização estritamente definidas
3. As responsabilidades e a autoridade de cada funcionário fazem parte de uma
hierarquia vertical de autoridade, com os respectivos direitos de supervisão e de
recurso
4. Os funcionários não são proprietários dos recursos necessários para o desempenho
das suas funções atribuídas, mas são responsáveis pela utilização dos mesmos.
5. As empresas e receitas oficiais e privadas encontram-se estritamente separadas
6. Os mandatários não se podem apropriar dos cargos (por herança, venda, etc.)
7. A actividade oficial é conduzida com base em documentos escritos.
Assim, segundo Weber, um funcionário burocrático é nomeado para o seu cargo com
base no mérito e na conduta, ele exerce a autoridade delegada em si em conformidade
com regras impessoais e a sua lealdade encontra-se assegurada em nome da fiel execução
dos seus deveres oficiais. Além disso, a sua nomeação e colocação dependem das suas
qualificações técnicas; o seu trabalho administrativo é uma ocupação a tempo inteiro e
como compensação pelo seu trabalho recebe um salário regular e perspectivas de
progressão numa carreira para toda a vida.
Um funcionário tem obrigatoriamente de utilizar o seu discernimento e as suas
competências, mas o seu dever é o de as colocar ao serviço de uma autoridade superior, e,
portanto, é responsável apenas pela execução imparcial das tarefas atribuídas. Além
disso, ele deverá sacrificar o seu discernimento pessoal caso seja contrário aos seus
deveres oficiais.
A meritocracia encontra-se no centro do sistema burocrático moderno. A
meritocracia é o princípio pelo qual as nomeações são realizadas e as responsabilidades
atribuídas com base no talento e nas capacidades demonstradas (mérito; geralmente
formação e competências adquiridas), e não com base na riqueza (plutocracia), ligações
familiares (nepotismo), privilégio de classe (nobreza e oligarquia), amizades (conluio),
ou outros determinantes históricos de posição social e de poder político.
Apesar de a abordagem Weberiana à burocracia ter sido muito criticada e
modernizada, muitos aspectos da administração pública moderna derivam do seu
contributo, e os princípios principais de uma burocracia eficiente continuam a ser
validados. A burocracia ideal caracterizada pela impessoalidade, eficiência e
racionalidade; regras e códigos de boas práticas publicados; decisões e acções com base

18
em regulamentos e registadas por escrito; e ainda os elementos da meritocracia e uma
estrita separação entre o interesse privado e o cargo público.

Direitos humanos
Segundo o Artigo 1º da Declaração Universal dos Direitos Humanos das Nações Unidas
“Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e em direitos. Dotados de
razão e de consciência, devem agir uns para com os outros em espírito de
fraternidade”. 5 Os Direitos Humanos referem-se aos direitos e liberdades básicos aos
quais todos os seres humanos têm direito. Exemplos de direitos e liberdades que vieram a
ser comummente encarados como direitos humanos incluem os direitos civis e políticos,
como o direito à vida e à liberdade, liberdade de expressão e igualdade perante a lei; os
direitos sociais, culturais e económicos, incluindo o direito a participar na cultura, o
direito à alimentação, o direito a trabalhar e o direito à educação.
Por “Direitos Humanos” pode compreender-se um conjunto de princípios
reconhecidos de direito internacional (como a proibição do genocídio), assim como um
conjunto mais alargado de valores aprovados cujas implicações permanecem contestadas
ou ambíguas (o direito à auto-determinação, o direito à cultura, os direitos dos povos
indígenas, o direito ao desenvolvimento). O campo dos direitos humanos envolve um
projecto transnacional para definir uma linha de base ética para o governo da sociedade
humana.
A categorização mais comum de direitos humanos consiste em dividi-los em
direitos civis e políticos e em direitos económicos, sociais e culturais. Os direitos civis e
políticos encontram-se protegidos nos artigos 3º a 21º da Declaração Universal dos
Direitos Humanos e no Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, e inclui
direitos como a integridade física (direito à vida) e direitos como a justiça processual
(como a protecção da detenção arbitrária e da tortura), protecção contra a discriminação
(com base no sexo, religião, raça, orientação sexual, etc.), assim como liberdades
individuais de crença, expressão, associação e de participação política.
Os direitos económicos, sociais e culturais encontram-se protegidos nos artigos
22º a 28º da Declaração Universal dos Direitos Humanos e no Pacto Internacional sobre
os Direitos Económicos, Sociais e Culturais. Os direitos económicos, sociais e culturais
incluem direitos como o direito ao ensino público, a cuidados de saúde, segurança social
e a um padrão de vida mínimo.
Os direitos civis e políticos são geralmente referidos como “direitos negativos”
pois permitem ou compelem à inacção (“liberdade de”), já os direitos económico, sociais
e culturais são referidos como direitos positivos, pois compelem à acção (“direito à”).
Geralmente, os direitos positivos compelem à acção positiva do estado ou do governo.
À medida que a filosofia moderna moral gira cada vez mais em torno de ética
baseada em reivindicações e baseada em direitos, os direitos humanos surgem como um
princípio muito fundamental. Quando estas teorias com base em direitos defendem que
as pessoas têm direito a determinadas liberdades e direitos e que as pessoas podem ter
reivindicações contra alguém, é importante identificar quais os direitos que as pessoas
têm e quem tem uma obrigação de assegurar esses direitos. Como vimos, só se pode dizer
que uma pessoa tem um direito significativo a alguma coisa (a um serviço, liberdade, ou
direito) se todos os outros tiverem uma obrigação de não agirem de forma a prejudicar
5
Declaração de 1948, ver http://www.un.org/events/humanrights/2007/udhr.shtml.

19
este direito, e se alguns outros tiverem uma obrigação de agir positivamente para
assegurar que os direitos legítimos de determinadas pessoas são satisfeitos.
Os direitos são, fundamentalmente, reivindicações contra outrem, e os direitos-
reivindicações geram deveres correlativos por parte de outrem. Os direitos naturais
aplicam-se a todas as pessoas, como o nosso direito à vida, e todos os outros (outros
indivíduos, organizações, governos e a comunidade internacional) têm o dever de
assegurar esses direitos naturais. Os direitos políticos e sociais aplicam-se a todos os
cidadãos de um estado, e o estado tem, consequentemente, o dever primário de
disponibilizar esses direitos.6

Códigos de conduta e códigos de ética

Um código de conduta é um conjunto de regras que descrevem as responsabilidades, ou
as práticas adequadas, de um indivíduo ou organização. Conceitos relacionados incluem
códigos de ética e códigos de honra. Uma definição de um “Código de Conduta” consiste
nos “princípios, valores, normas ou regras de comportamento que orientam as decisões,
procedimentos e sistemas de uma organização de modo a que (a) contribua para o bem-
estar dos principais interessados, e (b) respeite os direitos de todos os constituintes
afectados pelo seu funcionamento”. 7
Várias entidades internacionais e nacionais desenvolveram Códigos de Conduta
ou Códigos de Ética para os seus funcionários. Esta definição de normas éticas baseia-se,
em grande parte, nos princípios Weberianos. Pode ser um guia importante para tomar
decisões sobre questões éticas complicadas, as quais podem oferecer a base para um meio
em que os cidadãos estão cientes das normas de comportamento básicas cujo
cumprimento por parte dos funcionários públicos é esperado. Os códigos de conduta ou
códigos de ética internacionais podem suportar os estatutos do sector público nacional e
as leis criminais e podem acrescentar-se ao enquadramento nacional legal.
Uma das normas internacionais é o Código Internacional de Conduta de
Funcionários Públicos adoptado pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 1996. 8
No entanto, o código mais reconhecido é o Código Modelo de Conduta para
Funcionários Públicos desenvolvido pelo Conselho da Europa e adoptado pelos Estados-
membros em 2000. 9 Estes códigos servem como um ponto de referência e como um ideal
para muitas administrações estatais; tenciona-se que estabeleçam um precedente para
países que se encontrem a elaborar os seus próprios códigos de conduta obrigatórios.
Muitas das normas são similares às do Código de Conduta das Nações Unidas, mas o
texto do Conselho da Europa aprofunda mais aspectos de conduta de serviço público
ligadas a medidas e a políticas anti-corrupção.

6
Se o governo do país do qual é cidadão não puder assegurar os seus direitos políticos, por exemplo o
direito de liberdade contra a perseguição por opiniões políticas ou crenças religiosas, discriminação ou
tortura, os outros governos (países estrangeiros) têm, consequentemente, o dever de lhe proporcionar asilo
político (segundo a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 das Nações Unidas e o
Protocolo Relativo ao Estatuto dos Refugiados de 1967).
7
Federação Internacional de Contabilistas (2007): “Orientação para Boas Práticas Internacionais, Definição
e Desenvolvimento de um Código de Conduta Eficaz para as Organizações”.
8
Ver www.un.org/documents/ga/res/51/a51r059.htm. Ver também o relatório “Implementation of the
International Code of Conduct for Public Officials” pelo Conselho Social e Económico da ONU, em
https://www.unodc.org/pdf/crime/commissions/11comm/6add1e.pdf.
9
Ver www.coe.int/t/dg1/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf.

20
 O Código Modelo do Conselho da Europa aplica-se a todos os funcionários
públicos (ou seja, todas as pessoas empregadas por uma autoridade pública) e todos os
funcionários públicos têm o dever de empreender todas as acções necessárias para
cumprirem com as disposições do código. O objectivo do código consiste em especificar
as normas de integridade e de conduta a observar pelos funcionários públicos, auxiliá-los
a cumprir essas normas e informar o público da conduta cujo cumprimento por parte dos
funcionários públicos podem esperar.
Os princípios gerais do código indicam (entre outras disposições) que o
funcionário público deverá cumprir os seus deveres em conformidade com a lei e com as
instruções e normas éticas legais que se relacionam com o desempenho das suas funções,
e que o funcionário público deverá agir de forma politicamente neutra e que não deverá
tentar frustrar as políticas, decisões ou acções legítimas das autoridades públicas (artigo
4º). Além disso, o funcionário público tem o dever de servir com lealdade a autoridade
nacional, local ou regional legitimamente constituída e espera-se que seja honesto,
imparcial e eficiente, e que cumpra os seus deveres até ao máximo das suas capacidades
com competência, justiça e compreensão, no respeito exclusivo pelo interesse público e
pelas circunstâncias relevantes do caso (artigo 5º).
O código também indica que, no cumprimento dos seus deveres, o funcionário
público não deverá agir arbitrariamente em detrimento de qualquer pessoa, grupo ou
organismo e deverá apresentar o respeito devido pelos direitos, deveres e interesses
próprios de todos os outros (artigo 6º). Na tomada de decisões, o funcionário público
deverá agir legitimamente e exercer os seus poderes discricionários de forma imparcial,
tendo em conta apenas as questões relevantes (artigo 7º).
O artigo 8º é também importante pois indica que o funcionário público não deverá
permitir que o seu interesse privado entre em conflito com o seu cargo público. É da sua
responsabilidade evitar tais conflitos de interesses, quer sejam reais, potenciais ou
aparentes. O funcionário público nunca deverá tirar partido indevido do seu cargo para
satisfação de interesses privados. Deve ser evitado qualquer conflito de interesses (artigo
13º). 10 . O funcionário público que ocupa um cargo em que o cumprimento dos seus
deveres oficiais venha provavelmente a afectar os seus interesses pessoais ou privados
deverá, como requerido por lei, declarar aquando da nomeação e, posteriormente, a
intervalos regulares a natureza e a extensão desses interesses (artigo 14). 11
O código menciona, além disso, o dever de se comportar em todas as
circunstâncias de modo a que a confiança do público na integridade, imparcialidade e
eficácia do serviço público seja preservada e aumentada, que o funcionário público
responde perante o seu superior hierárquico imediato a menos que de outro modo seja
indicado na lei, e que o funcionário público tem o dever de tratar apropriadamente, com
toda a confidencialidade necessária, todas as informações e documentos que adquirir no
curso, ou como resultado, do seu emprego.

10
O conflito de interesses é uma situação em que o funcionário público tem um interesse privado que possa
influenciar, ou aparentemente influenciar, o cumprimento imparcial e objectivo dos seus deveres oficiais.
Inclui qualquer proveito para si próprio, para a sua família e para familiares próximos, para amigos e para
pessoas ou organizações com as quais tenha tido relações comerciais ou políticas. Para mais informações
sobre conflito de interesses e sobre como os evitar, ver “Managing Conflict of Interest in the Public Sector
– A Toolkit” da OCDE (2003), que está disponível em http://www.olis.oecd.org/olis/2003doc.nsf/0/
0fc741f6009c94b6c1256ddd005b2eff/$FILE/JT00153650.PDF.
11
Ver a secção mais abaixo sobre Conflito de Interesses.

21
 Outro dever consiste em que o funcionário público que acreditar que lhe esteja a
ser solicitada uma actuação que seja ilegal, imprópria ou contrária à ética, que envolva
má administração, ou que de outro modo seja inconsistente com o presente código,
deverá relatar a questão às autoridades competentes (artigo 12º).
O artigo 16º indica que o funcionário público deverá tomar precauções para que
nenhuma das suas actividades políticas ou envolvimento em debates políticos ou públicos
prejudiquem a confiança do público na sua capacidade de cumprir os seus deveres de
forma imparcial e leal. No exercício dos seus deveres, o funcionário público não deverá
permitir que o utilizem para fins político-partidários.
O artigo 18º afirma que o funcionário público não deverá exigir ou aceitar ofertas,
favores, hospitalidade ou qualquer outro benefício para si mesmo ou para a sua família,
familiares e amigos próximos, ou pessoas ou organizações com as quais tenha tido
relações comerciais ou políticas. (O que não inclui a hospitalidade convencional ou
ofertas menores). Se for oferecida ao funcionário público uma vantagem indevida, ele
deverá dar os passos apropriados para se proteger (artigo 19º); e o funcionário público
não deverá oferecer ou dar qualquer vantagem de modo algum ligada ao seu cargo
enquanto funcionário público, a menos que legalmente autorizado a fazê-lo (artigo 21º).
Finalmente, o artigo 23º afirma que, no exercício dos seus poderes discricionários,
o funcionário público deverá garantir que, por um lado o pessoal, e pelo outro a
propriedade pública, as instalações, serviços e recursos financeiros dos quais está
encarregado são geridos e utilizados de um modo eficaz, eficiente e económico. Não
deverão ser utilizados para fins privados a menos que seja dada permissão legal.

Normas democráticas
Para além das normas internacionais que emanam do modelo de burocracia Weberiano,
dos direitos humanos internacionais, da legislação e dos princípios internacionais, e ainda
do modelo internacional de código de conduta, uma segunda fonte de ética no sector
público são as normas e princípios democráticos. Fleming e McNamee defendem que
para compreender a conduta dos indivíduos num contexto social, é necessário ter em
consideração a dimensão política das políticas e das práticas (Fleming e McNamee
2005:140).
Os princípios democráticos encontram-se parcialmente codificados nos direitos
humanos políticos e parcialmente expressos enquanto uma forma ideal de governo. Deste
modo, as normas democráticas são muito relevantes enquanto base ética para políticos e
representantes eleitos, mas também podem servir de ponto de referência para burocratas e
administradores públicos. Além disso, existem dilemas na implementação administrativa
de políticas não determinadas pelas qualidades democráticas do governo.

Regime democrático
A democracia é uma forma de governo na qual as pessoas detêm o poder sob um sistema
eleitoral livre. Em teoria política, assim como na filosofia política, a democracia é vista
como um ideal utópico – nenhum país é completamente democrático, mas vale a pena
lutar pelos princípios democráticos.
Apesar de não existir uma definição de democracia universalmente aceite,
existem dois princípios que qualquer definição de democracia inclui. O primeiro
princípio consiste em que todos os membros da sociedade têm uma possibilidade de

22
acesso ao poder igual e o segundo consiste em que todos os membros usufruem de
liberdades reconhecidas universalmente. Estas liberdades e direitos incluem a liberdade
de reunião, de associação, de pensamento e religião, estado de direito e igualdade perante
a lei, assim como o sufrágio universal (o direito ao voto).
Apesar de o “governo da maioria” ser uma característica frequentemente descrita
da democracia, a democracia não é possível sem a protecção dos direitos das minorias
(direitos humanos básico e liberdade contra abusos perpetrados pela “tirania da
maioria”). 12
Um mecanismo essencial da democracia liberal e representativa é a de eleições
concorrenciais, ou seja, eleições regulares livres e justas tanto a nível de procedimento
(as eleições têm lugar de forma a garantir eleições livres e justas) como a nível de
substância (as eleições têm um impacto decisivo em quem governa). Além disso, a
liberdade de expressão política, a liberdade de expressão e de imprensa são essenciais
para que os cidadãos estejam informados e sejam capazes de votar nos seus interesses
pessoais.

Responsabilização política
A responsabilização é um conceito da ciência política e da ética com vários significados.
É frequentemente utilizada sinonimicamente com conceitos de responsabilidade,
prestação de esclarecimentos, aplicação da lei, culpabilidade, compromisso e outros
termos associados à expectativa de prestar contas. Na qualidade de aspecto da
governação, tem sido central na discussão de problemas relacionado com os sectores
público e privado (empresarial). A responsabilidade é definida como “A é responsável
perante B quando A é obrigado a informar B acerca das acções e decisões (passadas ou
futuras) de A, a justificá-las e a ser punido na eventualidade de má conduta”. 13
A responsabilidade política é a responsabilidade do governo, funcionários
públicos e políticos perante o público e perante os organismos legislativos como a
assembleia nacional, parlamento, organismo de auditoria nacional e outras entidades de
controlo e supervisão. A responsabilidade política é geralmente dividida em
“responsabilidade horizontal” e “responsabilidade vertical”. As instituições de
responsabilidade “horizontal” (de “controlos e equilíbrios” ou “separação de poderes”)
são o poder legislativo (parlamento/assembleia nacional) e o poder judicial (um tribunal
sem possibilidade de recurso como o Supremo Tribunal ou o Tribunal Constitucional),
principalmente, mas também as várias instituições estatais de supervisão e controlo como
entidades estatais especiais, provedores, auditores e comissões. As instituições de
“responsabilização vertical” são as instituições de participação, influência, voz e controlo
popular, das quais os partidos políticos e as eleições são principais intervenientes,
seguindo-se organizações da sociedade civil e os meios de comunicação e informação.
Relativamente aos representantes eleitos (políticos), as eleições regulares são o
mecanismo fundamental de responsabilidade. As eleições podem ser utilizadas para
retirar um mandatário eleito do cargo. Entre eleições, no entanto, o controlo popular é

12
Como exemplo, a maioria não tem o direito de privar a minoria de direitos civis (através de uma maioria
simples de votos).
13
Schedler, Andreas (1999); “Conceptualizing Accountability” in Schedler, A., Larry Diamond and Marc
F. Plattner: The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Londres: Lynne
Rienner Publishers, pp. 13-28.

23
mais limitado. Os cidadãos podem organizar-se e protestar, utilizar organizações da
sociedade civil, os meios de comunicação e informação social e os mecanismos para
reclamações, mas o governo ou as individualidades políticas não têm necessariamente de
escutar ou de abandonar o cargo.
Portanto, os controlos e equilíbrios instituídos nos mecanismos de
responsabilização horizontal tornam-se muito importantes entre eleições. Quando os
votantes não têm uma forma directa de responsabilizar os representantes eleitos durante o
mandato para o qual foram eleitos, os controlos e equilíbrios estabelecidos na
constituição a nível da separação dos poderes entre os três ramos do governo são
essenciais. Esta responsabilidade horizontal inclui a autoridade legislativa de promulgar
as leis e o orçamento de estado, de solicitar informações e investigar qualquer assunto e
inclui o direito do Supremo Tribunal de interpretar e verificar a legalidade de qualquer lei
(revisão judicial).
A responsabilização horizontal também é a capacidade destas instituições
responsabilizarem os seus próprios membros e outros organismos governamentais. O
poder legislativo pode, por exemplo, realizar um inquérito interno ou independente e
pode revogar o mandato de um indivíduo (como um ministro ou juiz), retirá-lo do cargo
ou suspendê-lo das suas funções durante um determinado período de tempo.
Os poderes, procedimentos e sanções de responsabilização variam de país para
país. Em sistemas parlamentares, o governo depende do apoio do parlamento, o que dá
poder ao parlamento para responsabilizar o governo. Por exemplo, alguns parlamentos
podem solicitar a votação de uma moção de censura ao governo. Nos sistemas
presidenciais, o presidente é geralmente eleito numa votação separada, o seu conselho
(gabinete ministerial ou governo) não depende de aprovação do parlamento, e pode ainda
dissolver o parlamento e convocar novas eleições.
Além disso, o presidente e o parlamento podem estabelecer outras instituições de
vigilância e supervisão e atribuir a estas uma independência, capacidade e poderes
consideráveis. Existem, por exemplo, as Instituições de Auditoria Suprema, os
provedores, o banco central, comissões anti-corrupção e uma série de outras instituições
especializadas, de acordo com a vontade política do momento.
Relativamente aos funcionários governamentais não eleitos (burocratas e
administradores), as regras e normas internas, estruturas de autoridade e algumas
comissões independentes são os mecanismos principais de responsabilização dos
funcionários públicos. Dentro de um departamento ou ministério, o comportamento
encontra-se, em primeiro lugar, sujeito a regras e regulamentações; em segundo lugar, os
funcionários públicos são subordinados numa hierarquia e são responsáveis perante os
superiores. Mesmo assim, também existem unidades independentes de “vigilância” para
escrutínio e responsabilização de departamentos; a legitimidade destas comissões baseia-
se na sua independência, na medida em que evita quaisquer conflitos de interesses. Para
além dos controlos internos, algumas unidades de “vigilância” aceitam reclamações de
cidadãos, servindo de ponte entre o governo e a sociedade para responsabilizar os
funcionários públicos perante os seus cidadãos.
Sob as pressões da descentralização e da privatização do governo, os serviços são,
hoje em dia, disponibilizados de forma mais “orientada para o cliente” e deverá ter por
objectivo a conveniência e a oferta de várias escolhas aos cidadãos. Nesta perspectiva,
pode existir “concorrência” entre os fornecedores de serviços públicos e privados e,

24
idealmente, tal poderá melhorar a qualidade dos serviços. O Outsourcing (a contratação
fora) de serviços é um meio de adaptar os serviços públicos aos mecanismos do mercado;
o governo pode assim escolher entre uma lista de empresas para fornecimento de
serviços. Dentro do período contratual, o governo pode responsabilizar a empresa através
da redefinição dos contratos ou da selecção de outra empresa. A norma de avaliação para
responsabilização é, mesmo assim, a mesma; é a capacidade de resposta dos fornecedores
de serviços aos clientes “soberanos”.
Adicionalmente, uma entidade governamental particular ou o governo podem ser
responsabilizados se as opiniões das pessoas (utilizadores, clientes), grupos de interesse
ou instituições forem ouvidas. Estes grupos situam-se fora do sector público, mas
representam os interesses dos cidadãos de uma área ou círculo eleitoral particular. Stroker
defende que se a política articula normas interpessoais de valor e justificação e se a
expressão política requer a justificação das opiniões pessoais enquanto boas ou más,
então devemos reconhecer estes juízos como significativos para a investigação do
comportamento político (Stoker 1992).

Transparência
A transparência consiste na pureza da informação. O conceito de transparência pode ser
definido como um princípio que permite aos afectados pelas decisões políticas e
administrativas tomarem conhecimento não só dos factos e dos números, mas também
dos princípios, mecanismos e processos que levaram a uma decisão. Adicionalmente,
constitui dever dos políticos, funcionários públicos e administradores actuarem de modo
visível, previsível e compreensível. A transparência é o princípio de acesso do público à
informação, acessível a todos os interessados, de modo atempado e fiável. Uma utilização
eficaz das receitas públicas está fortemente ligada à responsabilização, que, por sua vez,
requer transparência na informação. Os cidadãos de um país necessitam de ter
conhecimento acerca das receitas e das despesas do governo, pois esta informação pode
auxiliá-los a exercerem pressão sobre os governos para uma melhor utilização dos
serviços básicos chave, como a saúde e a educação, por exemplo. Assim, a transparência
está intimamente ligada à responsabilização, já que a transparência é um pré-requisito
para um governo responsabilizável.
Enquanto princípio de governo e administração, a transparência também pode ser
vista como um imperativo ético, ou como um dever. É um princípio pelo qual os políticos
e burocratas deverão lutar. Um maior acesso à informação é um ideal democrático e uma
virtude democrática (apesar de a transparência poder ter alguns custos e desvantagens). 14
Aumentar a transparência abre o processo de tomada de decisões ao debate público e
move o processo no sentido de uma gestão mais prudente e equitativa dos recursos
públicos. Por exemplo, a divulgação pública de informação básica relativa às receitas e
despesas do governo (um processo de elaboração de orçamento adequado) pode auxiliar
os cidadãos a responsabilizarem os seus governos pela gestão e, em última análise, pela
distribuição das receitas.
A nível nacional, alguns países decretaram regulamentações específicas para
transparência fiscal e muitos países em vias de desenvolvimento e transicionais

14
Por exemplo, os custos financeiros e o tempo dispendido a disponibilizar uma transparência completa
(acesso a informação para todos) pode ser superior à utilidade prática da informação (sobrecarga de
informação); adicionalmente, alguma transparência num meio corrupto pode revelar quem está “à venda”.

25
proporcionaram (até certo ponto) uma maior disponibilidade da informação orçamental
nos últimos anos.
Também tem sido demonstrado que a transparência no sector da educação pode
contribuir para limitar as práticas corruptas e os desperdícios no sector. Ao fornecer
informações sobre fundos educacionais atribuídos ao sector e a cada escola, os pais,
alunos e professores (assim como organizações da sociedade civil) têm, deste modo, sido
capazes de “seguir o dinheiro” e de solicitar melhores serviços educacionais. “Cartões de
Relatório” no Bangladesh e a publicação dos subsídios mensais para as escolas distritais
no Uganda são alguns exemplos.
A transparência é também uma preocupação internacional. Existem
regulamentações para a transparência orçamental a nível internacional, regulamentações e
princípios que deverão, idealmente, aplicar-se a todos os sectores dos serviços públicos.
Por exemplo, o Fundo Monetário Internacional (FMI) desenvolveu um Código de Boas
Práticas em Transparência Fiscal, 15 que disponibiliza um enquadramento coerente para
avaliar a transparência das finanças públicas, para identificar as prioridades de reforma e
para monitorizar o progresso. O código define como aspectos importantes dispor de:
clareza das funções e responsabilidades nas finanças públicas; disponibilização pública
da informação; preparação, execução e notificação orçamental transparente; e garantias
independentes de integridade (auditoria externa). A OCDE desenvolveu as Melhores
Práticas para Transparência Orçamental (2001) que também disponibiliza um marco de
referência para o desempenho do governo.
Além disso, existe uma focalização crescente internacional na transparência. A
coligação Publish What You Pay (“Pagar o que se Paga”) foi fundada em 2002 para
promover a transparência nas indústrias extractivas. Já conta mais de 200 membros em
mais de 33 países. Os governos do G8 comprometeram-se com um plano de acção Lutar
contra a Corrupção e Aumentar a Transparência em 2002. A União Europeia (UE)
encoraja uma maior divulgação voluntária no seu Plano de Acção para os Serviços
Financeiros (2004). O Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional também estão
a apoiar formas de aumentar a transparência nas indústrias extractivas. Em 2002, Tony
Blair lançou a Iniciativa de Transparência para as Indústrias Extractivas (EITI).
Envolvendo governos, empresas, investidores e organizações da sociedade civil. A
abordagem assenta no facto de os governos dos países "anfitriões" (países onde a
extracção tem lugar) liderarem a iniciativa e publicarem todas as receitas que recebem
das empresas. Nos locais onde estes governos anfitriões estiverem dispostos a agir, a
EITI pode aportar progressos importantes. No entanto, será necessário muito tempo até
abranger todos os países anfitriões deste modo. E o mais importante é que não irá
funcionar em países em que o governo não se comprometa, apesar de ser provavelmente
nestes países onde as reformas são mais necessárias. 16

15
(em 1998, no seguimento do colapso do sistema financeiro asiático dos finais dos anos 1990).
16
Ver o capítulo em anexo por Shaxson sobre a “Global Witness” e sobre o estabelecimento de pressão
internacional para a transparência nas indústrias de extracção de petróleo e diamantes. Para factos acerca
das iniciativas, ver os respectivos websites (Global Witness: www.globalwitness.org; EITI:
www.eitransparency.org; Publish What You Pay: www.publishwhatyoupay.org; Transparency
International: www.transparency.org

26
Equidade
A equidade é outro dever ou obrigação ética de um regime democrático e do sector
público.
A equidade é justiça tanto a nível de igualdade perante a lei como a nível da justiça
distributiva. No entanto, Kinchin defende que a “equidade” é talvez o princípio mais
central e, no entanto, mais frustrantemente vago de um código de ética eficaz do sector
público e que é um conceito difícil de definir (Kinchin 2007).
A imparcialidade é um conceito fundamental da equidade; a imparcialidade é um
princípio de justiça que defende que as decisões devem basear-se em critérios objectivos,
e não em predisposições, preconceitos ou favoritismo (atribuir preferencialmente um
benefício a uma pessoa ou grupo e não a outra pessoa ou grupo por razões impróprias
como ganância, apoio político ou familiaridade).
A justiça é outra qualidade fundamental da equidade; tanto a nível de igualdade
perante a lei como a nível da justiça distributiva. A equidade é um conceito que se baseia
essencialmente na ideia de justiça social e de imparcialidade; a equidade é a noção de que
todas as pessoas têm os mesmos direitos e o mesmo acesso a recursos. Refere-se à justa
distribuição de bens, serviços ou outro tratamento (Fleming e McNamee 2005). As
estratégias e políticas de equidade são normalmente criadas em torno de determinados
extractos populacionais (ou seja, grupos por classe etária, classe, incapacidade,
etnicidade, sexo) e são vistas como social e eticamente desejáveis.
Algumas pessoas iriam mais além, e colocariam a igualdade como um ideal;
igualdade em termos de igualdade de resultado. Esta é uma forma de igualitarismo, que
procura reduzir ou eliminar as diferenças nas condições materiais entre indivíduos ou
agregados familiares numa sociedade. O que geralmente significa igualizar o rendimento
e/ou a riqueza total até determinado ponto.
Muitas democracias liberais do século vinte e um são caracterizadas pela
diversidade sociocultural, reconhecendo que esta diversidade é não só um ideal
democrático, mas também um objectivo social fundamental de qualquer organização. Sob
o pretexto da equidade ou igualdade, uma organização não deverá simplesmente seguir
políticas para atingir os seus objectivos, mas deverá fazê-lo num enquadramento que trate
os indivíduos com imparcialidade. Parte do que constitui um tratamento justo será o
reconhecimento dos contributos e das necessidades de diferentes indivíduos. Até que
ponto existe uma indulgência construtiva almejando a diversidade (de todos os tipos) é
espelhada na noção de tolerância.
Hausmann e McPherson (1993) defendem que a justiça ou a imparcialidade
deverão ser compreendidas a nível do tratamento apropriado dos interesses de diferentes
pessoas e agir de modo correcto irá frequentemente envolver evitar prejudicar outros
indivíduos. As noções de prejuízo e de interesse estão claramente ligadas a noções de
bem-estar humano.

Integridade pública
A integridade pública refere-se à consistência das acções, valores, métodos, medidas e
princípios de uma entidade pública. A integridade pode ser vista como a qualidade de
possuir um sentido de honestidade e de verdade relativamente às motivações das acções
de alguém. O termo corrupção é frequentemente utilizado como antónimo de integridade.
O termo hipocrisia é utilizado para descrever a situação em que partes de um sistema de

27
valores conflituam com outras, ou em que o sistema de valores proclamado (ou as
preferências explícitas) não conduz a acções congruentes. A hipocrisia é o acto de pregar
uma determinada crença, mas não possuir ou implementar estas mesmas virtudes no seu
próprio caso.
A integridade é um dos termos que expressam virtudes mais importante e mais
frequentemente citado; é também, provavelmente, o mais confuso. Por exemplo,
enquanto que por vezes é utilizado praticamente como sinónimo de “moral”, por vezes
também distinguimos agir de forma moral e de forma íntegra. As pessoas íntegras podem,
na verdade, agir de forma imoral, apesar de, normalmente, não saberem que estão a agir
imoralmente. Deste modo, pode-se reconhecer a integridade de uma pessoa apesar de
essa pessoa poder ter perspectivas morais importantes erradas.
Quando utilizada enquanto termo expressivo de uma virtude, a “integridade”
refere-se a uma qualidade do carácter de uma pessoa, no entanto, existem outras
utilizações do termo. Pode falar-se da integridade de um ecossistema, de uma base de
dados informática, de um sistema de defesas ou de uma entidade pública. Quando é
aplicada a objectos, a integridade refere-se às características de determinado objecto
enquanto inteiro, intacto ou puro; significados que, por vezes, advêm da sua aplicação às
pessoas.
A integridade também é atribuída a várias partes ou aspectos da vida de alguém.
Falamos de atributos como profissionalismo, intelectualidade e integridade artística. Os
filósofos têm-se preocupado particularmente em compreender o que significa para uma
pessoa demonstrar integridade ao longo da vida. O que constitui uma pessoa íntegra? O
discurso usual sobre a integridade envolve duas intuições fundamentais: em primeiro
lugar, a integridade é, sobretudo, uma relação de alguém consigo próprio, ou entre partes
ou aspectos de si próprio; e, em segundo lugar, a integridade está ligada a uma forma
importante de agir moralmente, por outras palavras, existem algumas restrições
substantivas ou normativas sobre o que constitui agir com integridade.
A maior parte dos relatos sobre a integridade tende a centrar-se na integridade
enquanto integração do eu e a manutenção da identidade, integridade enquanto
representadora de algo, integridade enquanto objectivo moral e integridade enquanto
virtude. Mesmo quando as dimensões sociais e políticas da integridade são debatidas, a
integridade é frequentemente vista como uma questão principalmente privada ou pessoal,
apesar de ser uma questão com implicações importantes para a esfera política. Foi dada
menor atenção às formas pelas quais as estruturas e processos políticos e administrativos
podem afectar a integridade pessoal. Podem fazê-lo promovendo ou prejudicando
características essenciais para ter ou exercer a integridade, ou o contrário. Idealmente as
instituições, incluindo formas de governo e acordos económicos, deverão ser estruturadas
de forma a promover a integridade. É controverso dizer-se que tal não se verifica e a
razão pela qual tal não sucede, incluindo o modo de alterar esta situação, é um problema
tanto da filosofia social e política, e da ética em geral, como da psicologia filosófica.
Algumas estruturas sociais são de tipo completamente errado para que alguns
indivíduos sejam capazes de tentar alcançar a integridade e, portanto, é necessário colocar
em primeiro lugar questões acerca da natureza moral da política e da administração antes
de colocar questões acerca da integridade e moralidade pessoais. Tal sugere que o próprio
sentido de integridade pessoal depende de considerações gerais acerca da natureza da
sociedade e da política, dependendo ainda do que uma sociedade é e do que deveria ser.

28
 Alguns investigadores ligaram explicitamente a integridade pessoal às estruturas
políticas e sociais de tal modo que alarga o conceito de integridade. Então, quais os tipos
de sociedade e quais os tipos de sistemas políticos e administrativos mais conducentes à
integridade pessoal? Se a sociedade se encontra estruturada de forma que prejudica a
tentativa de alguém conhecer ou actuar de acordo com os seus compromissos, valores e
decisões, então tal estrutura é contrária à integridade.
Serão as condições sociais e políticas nas democracias liberais contemporâneas
conducentes à aquisição da auto-compreensão necessária da integridade e, de um modo
mais geral, à actuação com integridade? Historicamente, um dos ideais orientadores das
sociedades democráticas liberais consiste em fornecer aos seus cidadãos determinados
bens principais, e não os bens que eles desejam, como a liberdade e as estruturas
políticas/sociais/culturais (legislação, códigos, instituições, práticas, etc.) que facilitam a
sua capacidade de obter os bens que desejam por si sós.
Qualquer tentativa de lutar pela integridade tem de ter em conta o efeito do
contexto social e político. O tipo de sociedade que é provavelmente mais conducente à
integridade é uma sociedade que permite às pessoas desenvolver e fazer uso das suas
capacidades de reflexão crítica, uma sociedade que não força as pessoas a assumir
determinadas funções devido ao seu sexo, raça ou a outra razão qualquer, uma sociedade
que não encoraja os indivíduos a traírem-se uns aos outros, quer para não serem
condenados a pena de cadeia quer para progredirem na carreira. As estruturas políticas e
administrativas tanto podem ser contrárias como favoráveis ao desenvolvimento da
integridade, por vezes as duas ao mesmo tempo.

Reformas administrativas
As tradições administrativas podem variar de acordo com a cultura do país, mas existem
perspectivas partilhadas sobre o modo como os funcionários públicos deverão cumprir os
seus deveres – de modo democrático e com possibilidade de responsabilização; de modo
transparente e com integridade; de modo justo, honesto e eficaz. No entanto, estes valores
podem entrar em conflito com outras expectativas. Por exemplo, familiares e outros
podem acreditar que deveriam ter acesso a emprego, contratos ou tão simplesmente
propriedades governamentais (como assinalado, por exemplo, no exemplo do Bangladesh
supracitado). Pode ser aplicada uma pressão intensa a um familiar com emprego público
pela expectativa que irá sustentar vários membros da família alargada – mesmo quando
os níveis de remuneração são praticamente insuficientes para satisfazer as necessidades
pessoais imediatas do funcionário público. Além destas pressões, surgem situações em
que a decisão correcta não é uma decisão fácil de tomar ou quando é difícil identificar até
mesmo em que consiste o dilema ético. Este aspecto torna essencial que os funcionários
públicos cumpram normas que conhecem e compreendem e que podem utilizar como
base para tomar decisões éticas. Deverão poder usufruir de aconselhamento confidencial
quando sentirem necessidade.
A maior parte das pessoas preferiria ser – e aparentar ser – honesta e respeitada
pela sua integridade pessoal. Esta asserção está correcta e proporciona um ponto inicial
para um sistema de gestão da ética que disponha de potencial para fazer incursões sérias
no terreno da má conduta ética. Frequentemente, esta má conduta pode ser tanto o
resultado de equívocos e más interpretações como de ilegalidade evidente. Em tal meio,
descobrir o que está certo e errado é geralmente muito simples.

29
 Nos dias de hoje, tanto em países desenvolvidos como em países em transição, as
exigências colocadas no serviço público advêm de diversos quadrantes, incluindo:
aumentar a privatização e a contratualização externa de funções tradicionalmente
governamentais; delegação da responsabilidade, incluindo a responsabilidade financeira,
dentro de organizações de serviço público; maiores pressões para abertura e para um
escrutínio dos meios de comunicação mais intensivo do sector público; uma intensidade
continuamente maior da actividade de grupos de pressão interessados em conseguir
negócios com o governo; e uma maior disponibilidade por parte do público para
apresentar queixas quando a qualidade do serviço público é fraca. Todos contribuíram
para um aumento da consciencialização acerca da necessidade de dar passos para
melhorar a base ética com a qual o serviço público funciona. Além de tudo isto, muitos
países em transição têm-se deparado com a herança de quadros do sector público
desmoralizados e disfuncionais, frequentemente mal pagos e mesmo sem receberem a sua
remuneração, forçando-os a sobreviverem com o que quer que consigam obter do público
pelos serviços que têm prestado.
Na gestão de instituições da função pública políticas modernas, as áreas de
responsabilidade e discrição alargaram-se em muitas áreas. Além disso, as sondagens
realizadas em vários países revelaram que a hostilidade do público para com as estruturas
governamentais pode ser elevada. Nos países em vias de desenvolvimento e em transição,
as entidades públicas podem sofrer de uma série de deficiências, encontrando-se o
nepotismo, o clientelismo e o favoritismo entre os obstáculos mais graves a uma
administração racional. Os familiares e outros podem acreditar que lhes deverão ser
oferecidos empregos, contratos ou tão simplesmente propriedade governamental, e
podem aplicar uma pressão intensa sobre um familiar com emprego público pela
expectativa de que proporcionem o sustento a vários membros da família alargada –
particularmente quando os níveis de remuneração são praticamente insuficientes para
satisfazer as necessidades pessoais imediatas do funcionário público.
Um grupo de estudo da OCDE sugeriu os seguintes princípios gerais para a
conduta ética nas administrações públicas. Segundo a organização, os países podem usar
estes princípios como uma ferramenta a adaptar às condições nacionais e para
encontrarem os seus próprios meios para chegarem a um enquadramento eficaz que se
adeqúe às suas próprias circunstâncias. Os princípios são, obviamente, insuficientes por si
sós, mas constituem um método para integrar a gestão da ética num meio de gestão
pública alargado. 17

1. As normas éticas para o serviço público deverão ser claras

Os funcionários públicos necessitam de conhecer os princípios e normas básicas
que se espera que apliquem no decorrer das suas actividades laborais e onde se
situam os limites de um comportamento aceitável. Uma declaração concisa e bem
publicitada, como um código de conduta, de normas e princípios éticos
fundamentais que orientem o serviço público, por exemplo, sob a forma de um
código de conduta, pode alcançar este objectivo criando uma compreensão
partilhada por todo o governo e pela comunidade em geral.

17
Os princípios para reforma do sector público que se seguem são tirados do documento “Best practices in
combating corruption” da OSCE, 2004 (disponível em www.osce.org/item/13568.html).

30
2. As normas éticas deverão encontrar-se reflectidas no enquadramento legal
O enquadramento legal é a base para comunicação das normas e princípios
obrigatórios mínimos de comportamento para todos os funcionários públicos. As
leis e regulamentações poderão afirmar os valores fundamentais do serviço
público e deverão disponibilizar o enquadramento para orientação, investigação,
acção disciplinar e acção judicial.

3. Os funcionários públicos deverão ter à disposição orientação ética

A socialização profissional deverá contribuir para o desenvolvimento das
competências e discernimento necessários que permitam aos funcionários
públicos aplicar os princípios éticos em circunstâncias concretas. A formação
facilita a existência de consciência ética e pode desenvolver competências
essenciais para análise ética e para raciocínio moral. Uma progressão imparcial
pode ajudar a criar um ambiente no qual os funcionários públicos estão mais
dispostos a enfrentar e a resolver tensões e problemas éticos. Deverão ser
disponibilizados mecanismos de consulta interna e orientação para auxiliar os
funcionários públicos a aplicarem as normas éticas básicas no local de trabalho.

4. Os funcionários públicos deverão conhecer os seus direitos e obrigações ao

expor algum acto doloso
Os funcionários públicos necessitam de conhecer os seus direitos e obrigações a
nível da exposição de suspeitas de actos dolosos ou de actos dolosos efectivos
dentro do serviço público. Estes deverão incluir regras e procedimentos claros
para os funcionários seguirem e uma cadeia de responsabilidade formal. Os
funcionários públicos também necessitam de conhecer que tipo de protecção
estará ao seu dispor em casos de denúncia de actos dolosos.

5. O compromisso político para com a ética deverá reforçar a conduta ética dos
funcionários públicos
Os líderes políticos são responsáveis por manter um padrão elevado de probidade
no cumprimento dos seus deveres oficiais. O seu compromisso é demonstrado
dando o exemplo e realizando acções apenas disponíveis ao nível político; por
exemplo, criando acordos legislativos e institucionais que reforcem o
comportamento ético e criem sanções contra actos dolosos; fornecendo apoio e
recursos adequados para actividades relacionadas com a ética por todo o governo;
e evitando a exploração de regras e leis éticas por motivos políticos.

6. O processo de tomada de decisões deverá ser transparente e aberto a escrutínio

O público tem o direito de saber o modo como as instituições públicas aplicam o
poder e os recursos a elas confiados. O escrutínio deverá ser facilitado por
processos transparentes e democráticos, supervisão pelo poder legislativo e pelo
acesso a informação pública. A transparência deverá ser ainda mais aumentada
através de medidas como sistemas de divulgação e reconhecimento do papel da
existência de meios de comunicação independentes e activos.

31
 7. Deverão existir directrizes claras para a interacção entre os sectores público e
privado
Regras claras que definam as normas éticas deverão orientar o comportamento
dos funcionários públicos ao lidarem com o sector privado; por exemplo,
relativamente a aquisições públicas, à externalização ou às condições de emprego
público. Aumentar a interacção entre os sectores público e privado exige que seja
prestada maior atenção aos valores do serviço público e que se exija aos parceiros
externos que respeitem esses mesmos valores.

8. As condições do serviço público e a gestão de recursos humanos deverão

promover uma conduta ética
As condições de emprego no serviço público, como por exemplo as perspectivas
de carreira, desenvolvimento pessoal, remuneração adequada e políticas de gestão
de recursos humanos, deverão criar um ambiente conducente ao comportamento
ético. A utilização de princípios básicos, como o mérito, de forma consistente no
processo diário de recrutamento e promoção ajuda a operacionalizar a integridade
no serviço público.

9. Deverão existir mecanismos de responsabilização adequados no serviço público

Os funcionários públicos deverão ser responsáveis pelas suas acções perante os
seus superiores e, de um modo mais lato, perante o público. A responsabilidade
deverá centrar-se tanto no respeito de regras e de princípios éticos como na
obtenção de resultados. Os mecanismos de responsabilização podem ser internos
a uma entidade assim como de amplitude governamental ou podem ser fornecidos
pela sociedade cvil. Os mecanismos que promovem a responsabilidade podem ser
concebidos de modo a proporcionarem os controlos adequados, ao mesmo tempo
que permitem uma gestão apropriadamente flexível.

10. Deverão existir sanções e procedimentos apropriados para lidar com a má

conduta
Os mecanismos de detecção e investigação independente de actos dolosos, como
por exemplo a corrupção, são uma parte necessária de uma infra-estrutura ética. É
necessário dispor de procedimentos e recursos fiáveis de monitorização,
participação e investigação de violações a regras do serviço público, assim como
sanções administrativas ou disciplinares proporcionais para desencorajar a má
conduta. Os administradores deverão adoptar o bom senso apropriado na
utilização destes mecanismos quando for necessário actuar.

Três reformas destacam-se como particularmente importantes na maior parte das

situações; nomeadamente a liderança, a reforma salarial, e o recrutamento e promoção
(meritocracia). Também adicionámos as denúncias como um exemplo de outra
ferramenta útil (ver capítulo sobre a corrupção mais abaixo). Nenhuma destas vale por si
só, mas são todas elementos essenciais para qualquer reforma séria da função pública.

32
Liderar pelo exemplo
Um dos princípios consiste em que os administradores deverão demonstrar e promover
uma conduta ética. Larbi defende que o compromisso político para com a reforma ética é
um requisito fundamental para a eficácia de outros elementos da infra-estrutura ética
(Larbi 2001). Num meio laboral em que são fornecidos os incentivos apropriados, o
comportamento ético tem um impacto directo na prática diária dos valores e normas
éticas do serviço público. Tais incentivos podem incluir condições de trabalho adequadas
e uma avaliação do desempenho eficaz. Os administradores têm um papel importante a
este respeito ao fornecerem uma liderança consistente e servindo de modelos a nível de
ética e conduta na sua relação profissional com líderes políticos, cidadãos e com outros
funcionários públicos.
Além disso, as políticas e práticas de administração deverão demonstrar o
compromisso de uma organização para com as normas éticas. Não é suficiente que os
governos tenham apenas estruturas baseadas em regras ou em conformidade. Os sistemas
baseados apenas em conformidade podem encorajar inadvertidamente a que alguns
funcionários públicos funcionem, simplesmente, nos limiares da má conduta, defendendo
que, se não estão a violar a lei, estão a agir eticamente. A política governamental deve
não só delinear as normas mínimas, cujo não cumprimento por parte do funcionário
governamental não será tolerado, mas também facilitar a consciencialização ética e
articular claramente um conjunto de valores de serviço público aos quais os funcionários
deverão aspirar.
A liderança por parte dos funcionários públicos seniores deverá inspirar respeito.
Sem a liderança dos quadros superiores, qualquer tentativa de alcançar grandes reformas
num ambiente de corrupção sistémica estará destinada a falhar. A liderança pessoal é
vital e um líder não deve ser visto como alguém que se limita a falar muito. No entanto,
tal como a legislação por si só não é suficiente para alcançar uma reforma em situações
em que a corrupção seja sistémica, do mesmo modo, a liderança também não é suficiente.
Podem ser criadas coligações de apoio à liderança, mas existem perigos quando adoptam
interesses cujos passados são questionáveis. No entanto, se só forem admitidos para uma
coligação grupos imaculados por suspeitas ou por problemas passados de corrupção,
serão em número bastante reduzido. O que é importante é que os parceiros de coligação
se comprometam a construir um novo futuro e, tendo estabelecido esse compromisso, que
sejam responsabilizados pelo seu cumprimento.

Reforma salarial
Os níveis salariais são importantes enquanto incentivo aos funcionários públicos para que
não sejam corruptos ou desonestos. As reformas salariais são essenciais para oferecer
incentivos adequados. A reforma da estrutura remuneratória para proporcionar aos
funcionários públicos um salário adequado e outros benefícios pode ser uma ferramenta
importante para alterar a estrutura de incentivos para os funcionários públicos, e ainda
para tornar a remuneração mais transparente, para eliminar os casos de remuneração
insuficiente e para conseguir contratar pessoal mais qualificado para o sector público.
Os incentivos para que os funcionários públicos rejeitem a corrupção e trabalhem
de um modo eficaz são muito superiores se o sistema de remuneração se basear no
princípio da meritocracia. Quando os salários e as promoções dependem claramente do
respeito dos funcionários públicos pelas regras de conduta e pelo bom desempenho, eles

33
serão menos corruptos e mais eficientes nas suas funções e darão maior valor ao emprego
em si. Consequentemente, a demissão ou a despromoção tornam-se num assunto muito
mais sério. O que por sua vez, no entanto, significa que têm de existir mecanismos
disciplinares adequados e eficazes. A reforma salarial é portanto apenas uma de uma série
de incentivos que necessita de ser tratada e que não pode ser implementada isoladamente.
Se os funcionários públicos não receberem um salário que permita a sua
subsistência, os incentivos para exigirem subornos são consideráveis. Reformas salariais
que criem salários que garantam a subsistência dos funcionários públicos podem,
portanto, limitar potencialmente a corrupção de baixo nível e garantir uma maior
integridade na função pública. Entre as medidas para criar incentivos para um
comportamento isento de corrupção, também se deverão incluir os denominados
“benefícios sociais”. Por exemplo, funcionários públicos reformados deverão receber
pensões mensais. De igual modo, os funcionários públicos apanhados em flagrante delito
– a receberem subornos ou outros benefícios de corrupção – deverão perder
automaticamente os seus benefícios sociais.
As reformas salariais também podem tornar os salários do sector público
competitivos com os oferecidos no sector privado de modo a atrair mais funcionários
altamente competentes. Um melhor capital humano aumenta a eficiência do sector
público e pode induzir um maior respeito pelos códigos de conduta.

Recrutamento e promoção
Não se pode esperar que instituição alguma actue com profissionalismo na ausência de
pessoal qualificado e motivado. Uma das características mais destrutivas da corrupção
ocorre quando as pessoas são nomeadas para cargos públicos com base nas suas ligações
e não nas suas capacidades.
As disposições institucionais relativas à selecção, recrutamento, promoção e
demissão de funcionários públicos são centrais para o funcionamento apropriado do
sector público e podem ser melhor disponibilizadas através da legislação. As pessoas
adequadas têm de ser atraídas para os cargos adequados. O que, por sua vez, significa que
os cargos por si só necessitam de ser suficientemente atractivos para cidadãos
qualificados e de ser uma alternativa viável ao sector privado.
Um serviço público em que os seus membros são nomeados e promovidos com
base no mérito serão muito menos susceptíveis à corrupção do que os que se baseiam
predominantemente em ligações políticas e pessoais. Numa meritocracia, os funcionários
são promovidos com base no seu desempenho e devem os seus cargos, pelo menos em
parte, ao público que servem. Em situações em que os cargos são obtidos através de
ligações ao poder, a lealdade é devida à ligação e não à instituição para a qual a pessoa
foi nomeada. Frequentemente, o beneficiário de tal nomeação procurará que o seu
“padrinho” o proteja se encontrar quaisquer dificuldades. Os nomeados de partidos
políticos podem colocar problemas particularmente difíceis aos administradores que não
disponham das mesmas ligações.
Um serviço público baseado no mérito apresenta numerosas vantagens. Em
primeiro lugar, os candidatos são julgados em relação a critérios que podem ser
verificados caso se suspeite de infracções. Em segundo lugar, os detentores de cargos têm
um incentivo para um bom desempenho. A politização da função pública leva a
desempenhos medíocres. Quando os políticos têm um impacto directo no recrutamento,

34
promoção, demissão ou transferência de funcionários públicos por motivos que não os
que se baseiam no mérito, a disciplina profissional poderá ser difícil de aplicar e os
incentivos ao desempenho poderão ser difíceis de utilizar uma vez que a sua nomeação é
de curto prazo. Em terceiro lugar, os funcionários públicos nomeados politicamente
podem sentir-se mais inclinados a quebrar as regras de modo a maximizarem os seus
ganhos pessoais no curto espaço tempo que esperam permanecer no cargo. Em quarto
lugar, os funcionários públicos que devam os seus cargos às suas próprias capacidades
assim como a critérios claros e verificáveis, sentir-se-ão responsáveis perante o estado
que lhes dá o emprego em vez de perante o governo no poder. Em quinto lugar, um
serviço público baseado no mérito evita a natureza relativamente de curto prazo das
nomeações políticas e a consequente perda de experiência a cada mudança de governo.
No entanto, uma função pública puramente baseada nos méritos poderá ter de ser
diversa de modo a acomodar programas de acção afirmativa em consonância com as
práticas democráticas.
Por exemplo, esses programas podem garantir que as minorias são equitativamente
representadas no serviço público e corrigir desequilíbrios geográficos e de sexo. Além
disso, uma função pública baseada no mérito não é uma garantia contra a corrupção. Os
pré-requisitos para um recrutamento isento de corrupção para cargos do sector público
incluem um recrutamento predominantemente baseado no mérito e um programa de
promoções com critérios objectivos e contestáveis e com um percurso de carreira claro;
uma minimização da interferência política tanto na acção como na contratação do sector
público; uma limitação estrita das nomeações políticas a determinados cargos de alto
nível; um salário adequado e outros benefícios para oferecer incentivos adequados, e
protecção dos funcionários públicos através de mecanismos internos de estado de direito

Denúncias
Por denúncias entende-se chamar a atenção para actos dolosos que estejam a ocorrer
dentro de uma organização. Podem existir disposições especiais como “linhas de apoio”
dentro da organização ou gabinete ou uma linha inter-ministerial especialmente criada
para questões como o contrabando ou a corrupção, de modo a facilitar as denúncias. Um
delator é por vezes chamado de “informante” ou “bufo”. Existem quatro formas de
efectuar denúncias:
• Relatar qualquer acto doloso ou violação da lei às autoridades apropriadas (como
a um supervisor, linha de apoio ou a um inspector-geral)
• Recusar participar em actos dolosos no local de trabalho
• Testemunhar em processo judicial
• Fuga de informações dos actos dolosos para os meios de comunicação social.
É evidente que as denúncias também ocorrem no sector privado, mas visto
esperar-se que o governo seja franco e transparente, a divulgação completa de
comportamentos contrários à ética ou ilegais na esfera pública é particularmente
importante. Nem todos os problemas na esfera pública são, no entanto, gerados dentro
das organizações governamentais; fornecedores, adjudicatários e indivíduos externos
podem participar e mesmo gerar, por exemplo, corrupção, fraudes e desvios de fundos.
As denúncias estão ligadas à ética pois representam a compreensão de uma
pessoa, a um nível aprofundado, que uma determinada acção que a sua organização está a
realizar é prejudicial, que interfere com os direitos das pessoas, que é injusta ou diminui o

35
bem comum. Efectuar denúncias também apela às virtudes, especialmente à coragem,
uma vez que defender os seus princípios pode ser uma experiência extenuante. Apesar de
se supor que as leis protegem os delatores de retaliações, as pessoas que se sentem
ameaçadas pelas revelações podem ostracizar o delator, marginalizando-o ou mesmo
forçando-o a abandonar o seu cargo público. Por outro lado, ocasionalmente, o papel
desempenhado pelos delatores tornou-os mais respeitados e catapultou-os para cargos
superiores.
Existe uma proveitosa distinção entre denúncias externas e internas. Defende-se
que as entidades e gabinetes deverão encorajar as denúncias internas de modo a que os
problemas sejam resolvidos dentro da organização antes de os funcionários sentirem que
necessitam de apelar para fora da mesma para que alguém actue.
Existem ainda sugestões sobre o modo de encorajar as denúncias internas nas
empresas. Algumas destas medidas incluem o estabelecimento de uma política interna
sobre a participação de práticas ilegais ou contrárias à ética (uma política que deverá ser
franca, transparente, bem publicada e incluir mecanismos formais de participação de
violações), como linhas de apoio e caixas de correio, comunicações claras acerca do
processo para verbalizar preocupações, como por exemplo a cadeia de comando ou a
identificação de uma pessoa em específico para lidar com as reclamações. Então, deverão
existir comunicações claras sobre a proibição das retaliações.
Além disso, as denúncias deverão ser apoiadas desde o topo (detentores de cargos
superiores como o presidente da câmara, o administrador, membros do conselho,
direcção), que deverão afirmar o seu compromisso para com o processo. Os líderes
eleitos e administrativos devem encorajar o comportamento ético e incentivar todas as
pessoas dentro da organização ao cumprimento das normas mais rigorosas, incluindo a
divulgação de actividades que possam ter um impacto negativo na actividade pública.
Por último, deverão existir investigações e deve ser dado seguimento imediato a
todas as alegações de má conduta. Deverão também ser apresentados relatórios destas
investigações ao conselho ou direcção.
No entanto, os delatores no sector público enfrentam frequentemente um
problema único em que as suas divulgações podem constituir crime. Tal pode criar um
dilema ético quando a má conduta continuada é grave e não existe qualquer perspectiva
razoável de que o abuso acabe sem que seja feita uma denúncia.
Se este processo não apresentar resultados, se o acto doloso não for resolvido
dentro da organização, poderá ser a altura adequada para denúncias externas, denúncias a
alguém com autoridade sobre a entidade, ao sistema judicial ou à imprensa.
No entanto, o delator potencial tem de avaliar os benefícios e os danos que a
delação poderão provocar. Quando estão em jogo vidas ou quando alguém se está a
apropriar indevidamente de milhões de fundos públicos, as preocupações para com o bem
público superam os danos à privacidade pessoal ou ao segredo governamental.
Por outro lado, um delator tem de determinar se a conduta que está a expor
representa um caso de efectivo acto doloso ou se representa apenas um desacordo de
política. É claro que grande parte da actividade pública deverá ser debatida em público e
a abordagem de desacordos sobre a maior parte das questões não só é aceitável como
desejável. As sessões à porta fechada, no entanto, são secretas por um motivo. Revelar o
interesse que uma cidade tem numa propriedade em particular poderá aumentar o preço
dessa parcela. A exposição de informações sensíveis sobre uma decisão de contratação ou

36
demissão podem ser desnecessariamente prejudiciais para um indivíduo. Por mais que as
opiniões dos membros da direcção ou do conselho sejam divergentes acerca destas
questões, elas deverão permanecer secretas caso um problema não ascenda ao nível da
má conduta.

Conflitos de interesses
Um conflito de interesses é uma situação em que alguém num cargo de confiança e
responsabilidade, como por exemplo um político, um funcionário público, um executivo,
um director de uma empresa, um cientista de investigação médica, um advogado ou um
médico, tem interesses profissionais e pessoais concorrentes. Por outras palavras, um
conflito de interesses coloca-se quando um funcionário público ou um detentor de cargo
público é influenciado por considerações pessoais na realização do seu trabalho. Tais
interesses concorrentes podem tornar difícil o cumprimento dos seus deveres de forma
imparcial.
Algumas das formas mais comuns de conflitos de interesses incluem o auto-
suprimento, em que os interesses públicos e privados colidem, por exemplo, quando um
funcionário público detém interesses empresariais privados. Inclui-se o segundo
emprego, em que os interesses do emprego “privado” possam contradizer as funções de
funcionário público. Trata-se do caso da acumulação de cargos, em que os funcionários
governamentais ou os detentores de cargos eleitos trabalham para as empresas que
deveriam regular. Também inclui interesses familiares, quando, por exemplo, um
cônjuge, um filho ou outro familiar próximo é contratado (ou se candidata a um emprego)
ou quando bens ou serviços são adquiridos a um tal familiar ou a uma empresa controlada
por um familiar. Além disso, inclui ofertas de amigos que também se relacionam com o
funcionário público que recebe as ofertas.
Existe um conflito de interesses mesmo se não resultar daí qualquer acto contrário
à ética ou impróprio. Um conflito de interesses pode criar uma aparência de improbidade
que pode prejudicar a confiança na pessoa, profissão ou sistema judicial.
Os conflitos de interesses aplicam-se a uma série de profissionais e detentores de
cargos públicos. Um conflito de interesses surge quando alguém tem dois deveres que
entram em conflito. Por exemplo, um funcionário pode ter o dever de desempenhar bem e
lealmente o seu trabalho como gestor de aquisições, e pode também ter um dever familiar
para com um irmão que, por coincidência, está a fazer um proposta de venda de aparelhos
ao empregador do gestor. Neste caso, o funcionário tem um conflito de interesses apesar
de não ser um advogado, médico, político, etc.

Identificar conflitos de interesse

A maior parte dos conflitos de interesse são óbvios: os funcionários públicos que
adjudicam contratos a si próprios, a membros das suas famílias, a amigos ou a
“padrinhos” políticos; funcionários públicos que possuem – ou cujas relações próximas
possuem – acções em empresas sujeitas à sua regulação, com as quais estão a
contratualizar ou às quais estão a atribuir licenças, etc. Estes conflitos não requerem
qualquer explicação. Apresentam circunstâncias que ameaçam o interesse público,
independentemente de o funcionário reivindicar a sua honestidade.
As situações de conflitos de interesses não podem ser evitadas. É inevitável que,
de tempos a tempos, os interesses pessoais entrem em conflito com as decisões ou acções

37
decorrentes do cargo. Para evitar confusões e mal-entendidos, é importante identificá-los
desde o início. A lista que se segue pode ajudar os funcionários públicos individuais a
identificarem situações em que é provável que surjam conflitos de interesses: 18
• O que faria se as posições estivessem invertidas? Se eu estivesse a candidatar-me
a um emprego ou a uma promoção e um dos decisores estivesse na posição em
que me encontro? Será que pensaria que o processo foi justo?
• Será que um familiar, um amigo, um associado ou mesmo eu próprio estaremos
em posição de ganhar ou perder financeiramente devido a uma decisão ou acção
da organização sobre este assunto?
• Será que um familiar, um amigo, um associado ou mesmo eu próprio estaremos
em posição de ganhar ou perder a minha/nossa reputação devido a uma decisão ou
acção da organização?
• Contribuí a título individual de algum modo para a decisão ou acção relativa ao
assunto?
• Recebi qualquer benefício ou hospitalidade de alguém que se encontra em posição
de ganhar ou perder com a decisão ou acção da organização?
• Sou membro de alguma associação, clube ou organização profissional, ou tenho
ligações e afiliações particulares a organizações ou indivíduos que se encontram
em posição de ganhar ou perder devido à consideração da organização sobre o
assunto?
• Será que poderão existir quaisquer benefícios pessoais para mim no futuro que
possam ensombrar a minha objectividade?
• Se participasse na avaliação ou na tomada de decisão, ficaria preocupado se
alguns dos colegas ou o público em geral viessem a tomar conhecimento da
minha associação ou ligação com esta organização?
• Será que uma pessoa justa e razoável entenderia que fui influenciado pelos meus
interesses pessoais no cumprimento dos meus deveres públicos?
• Estou confiante na minha capacidade para actuar imparcialmente e segundo o
interesse público?

Gerir e evitar situações de conflito de interesses

Quando alguém considerar que poderá ter um conflito de interesses, o que deverá fazer?
O primeiro passo deveria ser colocar em registo o potencial conflito e procurar obter
orientação de um superior ou de um conselheiro de ética, caso esteja um disponível.
Obviamente, alguns conflitos serão tão menores que não exijam mais do que o registo da
situação e que seja dado conhecimento do mesmo aos outros participantes no processo de
tomada de decisões.
Por exemplo, um funcionário poderá ser detentor de um número de acções numa
empresa tão pequeno que o seu valor não poderá ser significativamente afectado pelo
resultado da análise do assunto em particular. Nesse caso, os restantes envolvidos no
processo poderão sentir-se confortáveis com a participação continuada do mesmo no
processo de tomada de decisão. Porém, quando tal não acontecer, a pessoa em questão
deverá escusar-se de qualquer envolvimento adicional.

18
A lista foi retirada do documento “Best practices in combating corruption” da OSCE, 2004 (disponível
em www.osce.org/item/13568.html).

38
 A lista que se segue pode ser utilizada para avaliar se um conflito de interesses
declarado poderá exigir que os restantes funcionários públicos solicitem à pessoa em
questão que se afaste: 19
• Foi disponibilizada toda a informação relevante para garantir uma avaliação
apropriada?
• Qual é a natureza da relação ou associação que poderia suscitar o conflito?
• É necessário aconselhamento jurídico?
• O assunto é de grande interesse público? É controverso?
• O envolvimento do indivíduo neste assunto poderia ensombrar a sua integridade?
• O envolvimento do indivíduo poderia ensombrar a integridade da organização?
• De que modo seria vista a participação deste indivíduo na decisão em questão por
um membro do público ou pelos adjudicatários ou fornecedores potenciais da
organização?
• Qual é a melhor forma de garantir a imparcialidade, a justiça e de proteger o
interesse público?
Outras estratégias que uma organização ou governo podem adoptar para evitar
comprometer, ou aparentar comprometer, a sua integridade incluem a manutenção de
registos completos e precisos dos processos de tomada de decisões; garantir a abertura
tornando pública informação precisa acerca dos processos, decisões e acções da
organização; e garantindo que a decisão final pode ser substanciada (especialmente
quando existir um risco de conflito de interesses ou a percepção da existência de um
conflito de interesses).

Clientelismo, favoritismo, nepotismo

O clientelismo, de um modo geral, incluindo várias formas de favoritismo (das quais o
nepotismo é um tipo particular), representa uma forma particular de conflito de
interesses. O clientelismo representa uma situação em que uma pessoa (um detentor de
cargo público eleito ou um funcionário público) usa o seu poder público para obter um
favor para um familiar, para o seu grupo étnico ou religioso, partido político, amigos ou
outros interesses aos quais tenha aderido.
O favoritismo ou conluio é um mecanismo de abuso do poder que deixa
transparecer “privatização” e uma distribuição dos recursos estatais sem imparcialidade.
O favoritismo consiste na atribuição de cargos ou benefícios a amigos e familiares,
independentemente do mérito. O favoritismo é tão simplesmente a tendência humana
normal para favorecer amigos, família e qualquer pessoa próxima e de confiança.
Na esfera política, o favoritismo consiste na inclinação dos detentores de cargos
estatais e dos políticos, que têm acesso a recursos estatais e ao poder de decidir sobre a
distribuição dos mesmos, para darem tratamento preferencial a determinadas pessoas ao
distribuírem recursos. O objectivo é sustentar e prolongar o poder, o cargo e a riqueza
pessoais.
O clientelismo é a tendência bastante comum de favorecer laços de
consanguinidade/afinidade (família, clã, tribo, grupo étnico, religioso ou regional) Na
maior parte dos sistemas não democráticos, o presidente tem, por exemplo, o direito

19
A lista foi retirada do documento “Best practices in combating corruption” da OSCE, 2004 (disponível
em www.osce.org/item/13568.html).

39
constitucional de nomear pessoas para todos os cargos superiores. Estas nomeações
atingem facilmente as várias centenas de cargos nos ministérios, nos aparelhos militar e
de segurança, em empresas e entidades para-estatais e públicas, no corpo diplomático e
no partido que se encontra no poder. Este direito legal ou consuetudinário, obviamente,
alarga a possibilidade de (e intensifica) todos os tipos de favoritismo.
O nepotismo é a forma especial de favorecer familiares (esposa, irmãos e irmãs,
filhos, sobrinhos, primos, cunhados, etc.). É uma forma especial de favoritismo em que
um detentor de cargo público (governante) que dispõe do direito de realizar nomeações
prefere nomear para cargos proeminentes membros da sua própria família. Muitos
presidentes não limitados tentaram assegurar a sua posição de poder (precária) nomeando
familiares para cargos políticos, económicos e militares/de segurança vitais no aparelho
de estado. Quando “bem-sucedidos”, os sistemas profundamente nepotistas aproximam-
se continuamente de uma “máfia” devido aos “valores” e lealdades da família
partilhados.
Outros tipos de favoritismo acontecem quando, por exemplo, determinadas
pessoas são incumbidas de adquirir propriedade pública privatizada (por preço reduzido),
ou lhes é dado direito de preferência, empréstimos garantidos ou subsidiados pelo estado,
ou são seleccionadas como empresárias para obras públicas, nomeadas para representar
interesses da empresa em várias comissões e comités públicos, ou são-lhes oferecidos
outros privilégios através de várias políticas económicas. Através de tais mecanismos,
muitos políticos e burocratas foram capazes de passarem de um cargo público para uma
actividade privada e de transferirem o poder político para riqueza privada. O(s) tipo(s) de
favoritismo que será preferido em cada situação depende das necessidades políticas e
estratégicas do momento e dos padrões culturais e sociais.
O favoritismo não é apenas um problema legal e procedimental, mas é também
um problema de qualificações deficientes, de falta de competências e de ineficiência.
Além disso, em situações em que os cargos políticos estão fortemente correlacionados
com as possibilidades de práticas corruptas e extractivas, o favoritismo pode assegurar
prerrogativas substanciais e lucros para determinadas famílias, clãs e subgrupos sociais.
O nepotismo pode causar conflitos de lealdades dentro de qualquer organização, em
particular quando um familiar é colocado sob a supervisão directa de outro. Tais
situações deverão ser evitadas.
Talvez não seja de surpreender que nem todos os países tenham leis anti-
nepotismo, por muito desejáveis que possam ser. Quando estas são insuficientes, o
favoritismo revelado para com um familiar tende a ser resolvido através de proibições
legais. Estas incluem proibições contra privilégios injustificados, interesses financeiros
pessoais directos ou indirectos que se espere razoavelmente poderem limitar a
objectividade e a independência de discernimento, ou dar lugar a uma aparência de
improbidade.
Os princípios básicos para lidar com o favoritismo e o nepotismo no sector
público consistem em salvaguardar e encorajar a meritocracia (imparcialidade em todos
os processos de recrutamento e selecção); concorrência (garantindo que, por exemplo, as
vagas são abertamente publicitadas e que os anúncios são enquadrados de modo a
reflectir adequadamente os requisitos para o emprego e a maximizar o número de
candidatos possível, e que os candidatos são seleccionados de acordo com estes critérios),
abertura (especialmente no que respeita as decisões de recrutamento e selecção),

40
integridade (incluindo sanções claramente indicadas para a não conformidade com
políticas e práticas estabelecidas e pessoas independentes envolvidas nos processos de
tomada de decisões) e a possibilidade de recorrer (de modo a que candidatos não
seleccionados, mas qualificados que considerem que não houve um seguimento adequado
dos procedimentos possam ser capazes de recorrer para uma autoridade adequada visando
uma análise independente do processo e do seu resultado).

Ofertas e gratificações
É essencial a existência de regras e regulamentações claras acerca do que os funcionários
têm direito a receber no decorrer das suas funções e sobre o modo como estas ofertas
deverão ser registadas. Num contexto privado, as ofertas não são geralmente solicitadas e
destinam-se a transmitir um sentimento, como a gratidão, por parte de quem realiza a
oferta. Não existe a expectativa de retribuição. As ofertas realizadas em contexto
puramente privado não são o cerne desta discussão.
No entanto, as ofertas também são oferecidas a indivíduos no decorrer de relações
comerciais. Tais ofertas são geralmente feitas com a finalidade de criar um sentimento de
obrigação em quem as recebe.
A recepção de modo corrupto de uma oferta ou benefício por parte de um funcionário
público constitui um crime em todos os países.
De que modo poderá então um funcionário distinguir entre uma oferta e um
suborno? Uma oferta pode ser feita inocentemente e de boa-fé, ou pode ser uma tentativa
de influenciar o funcionário. Quem a faz pode ter inúmeros motivos desde a amizade, a
hospitalidade e a gratidão até ao suborno e à extorsão. Em contexto comercial, as ofertas
a um indivíduo são raramente realizadas por motivos puramente de hospitalidade ou
caridade. Pode ser este o caso se a oferta ou o benefício tiver um valor comercial
reduzido ou nulo, como uma recordação ou uma bugiganga. No entanto, nos casos em
que a oferta ou o benefício tenham mais do que um valor nominal, é possível que sejam
oferecidos para criar uma noção de obrigação e mesmo uma expectativa de que algo lhe
será retribuído.
Os sentimentos de obrigação podem surgir com a aceitação de uma refeição
gratuita, de bilhetes para um evento desportivo ou de descontos em compras. Assim que
tal oferta seja aceite, um funcionário público pode encontrar-se comprometido. Se,
posteriormente, a pessoa que fez a oferta solicitar tratamento favorável, pode ser difícil
para o funcionário recusar. Quem realizou a oferta poderá mesmo ameaçar alegar que foi
o funcionário que solicitou a oferta em primeiro lugar.
Os indivíduos que tentam corromper funcionários públicos começam
frequentemente por pequenos estímulos que não aparentam ter qualquer motivação
imprópria inerente. Uma forma pela qual os funcionários públicos podem ficar
envolvidos em corrupção é através da racionalização da sua aceitação de uma oferta ou
benefício.
As racionalizações frequentemente utilizadas incluem pensar que toda a gente o
faz, que a motivação de quem faz as ofertas é puramente a generosidade, bondade ou
amizade; que a troca de ofertas e benefícios não prejudica ninguém; que as ofertas e
benefícios encorajam ao desenvolvimento de relações comerciais benéficas (incentivando
a eficiência administrativa ao permitir eliminar a burocracia); que as ofertas e os
benefícios são meramente parte de rituais ou práticas culturais (e, consequentemente, a

41
sua recusa poderá ofender); e que os funcionários públicos não recebem uma
remuneração suficiente.
Estes argumentos ignoram o conceito de dever público. Na qualidade de
funcionários públicos, os funcionários têm o dever de garantir que a actividade
governamental é realizada com imparcialidade e integridade. Se aceitarem ofertas e
benefícios que lhes sejam oferecidos no decorrer das suas funções, eles poderão sentir um
sentimento de obrigação para com a pessoa que ofereceu o benefício ou fez a oferta. Os
sentimentos de obrigação irão prejudicar a sua imparcialidade e, de modo geral, ajudarão
a minar a confiança no serviço público.
A maior parte dos Códigos de Conduta afirma que os funcionários não deverão
aceitar uma oferta ou benefício cujo objectivo seja, ou provavelmente seja, levar a que
actuem parcialmente a favor de quem os ofereceu no decorrer dos seus deveres. Se a
oferta ou benefício tiver mais do que um valor nominal, espera-se que os funcionários
apresentem ao seu supervisor uma nota descrevendo o incidente. A responsabilidade de
aceitar ou não uma oferta ou benefício não deverá recair sobre um funcionário individual.
Em vez disso, é da responsabilidade das entidades estabelecer limites e oferecer
orientação sobre os tipos de ofertas e benefícios que os funcionários podem receber. Para
tal, pode recorrer-se ao desenvolvimento de directrizes e políticas sobre ofertas e
benefícios.

Divulgação de bens e dos rendimentos

Em vários lugares do planeta defendeu-se que um dos instrumentos principais para a
manutenção da integridade no serviço público é a declaração de rendimentos, ou seja,
declarações que indicam os activos e os passivos de todos os que se encontram em cargos
influentes, assim como dos seus familiares imediatos. A finalidade da obtenção das
declarações dos funcionários públicos é identificar que parte da sua riqueza não é
justamente atribuível aos seus rendimentos, a ofertas ou empréstimos. É uma tese que
está a ganhar o apoio de entidades internacionais. No mínimo, tais declarações dão a
ilusão de ser “uma solução rápida para a corrupção".
Alguns países exigem que os detentores de cargos públicos superiores se privem
de grandes investimentos, já outros requerem a declaração de rendimentos, investimentos
e propriedades antes de aceitar um cargo público e regularmente daí em diante. Apesar de
os que estiverem a aceitar subornos não realizarem uma divulgação rigorosa dos bens e
dos rendimentos, pensa-se que a exigência de que registem formalmente as suas situações
financeiras constitui um alicerce para qualquer controlo subsequente, quer pelos meios de
comunicação social quer pelo sistema judicial. Impossibilitaria, por exemplo, os
detentores de cargos públicos de sugerirem que qualquer riqueza posterior que não tenha
sido revelada tenha, de facto, sido adquirida legitimamente.
Os activistas anti-corrupção, os meios de comunicação e a polícia podem seguir
de perto o desenvolvimento de regimes eficazes e justos para a monitorização de
rendimentos, activos e passivos dos funcionários públicos superiores. Se for possível
colocá-los em funcionamento – e existem dificuldades óbvias – então servirão como uma
ferramenta valiosa na limitação dos abusos dos cargos.

42
Corrupção
“A corrupção é um dos maiores desafios do mundo contemporâneo. A corrupção
prejudica o bom governo, distorce fundamentalmente a política pública, leva a uma má
atribuição de recursos, prejudica o sector privado e o seu desenvolvimento e prejudica em
20
particular os mais necessitados”.
A corrupção encontra-se praticamente em todo o lado, mas encontra-se
teimosamente entrincheirada nos países pobres da África Subsaariana, está amplamente
difundida na América Latina, está profundamente enraizada nos países recentemente
industrializados e está a alcançar proporções alarmantes em vários países ex-comunistas
A corrupção tem sido tema de uma quantidade substancial de teorização e de
investigação empírica ao longo dos últimos 30 anos, o que resultou numa desconcertante
quantidade de explicações, tipologias e soluções alternativas. No entanto, enquanto noção
extensivamente aplicada tanto nas ciências políticas como nas sociais, a corrupção está a
ser utilizada de uma forma bastante aleatória. A corrupção é compreendida como tudo
aquilo que inclui desde subornos pagos a funcionários públicos em troca de algum favor e
do desvio de fundos públicos, a uma larga variedade de práticas económicas e políticas
dúbias em que políticos e burocratas enriquecem e a qualquer utilização abusiva do poder
público para fins pessoais. Além disso, a corrupção é por si só um fenómeno multi-
facetado e o conceito de corrupção contém demasiadas conotações para ser
analiticamente funcional sem uma definição mais aproximada. As formas de corrupção
são diversas a nível de quem são os actores, os iniciadores e de quem lucra, do modo
como é feita, e da extensão até à qual é praticada. Adicionalmente, as causas e as
consequências da corrupção são complexas e diversas e têm sido investigadas na ética
individual e nas culturas cívicas, na história e na tradição, no sistema económico, nos
acordos institucionais e no sistema político.
O problema da corrupção entrou de algum modo nas ciências políticas e
económicas devido ao novo interesse no papel do estado nos países em vias
desenvolvimento e, em particular, devido à noção de que o estado é um instrumento
indispensável para o desenvolvimento económico. Em contraste com os modelos
largamente rejeitados “dominados pelo estado” e “sem estado”, existe agora bastante
consenso acerca da relevância de um estado de dimensão média no desenvolvimento
económico. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 1997 afirmava que
“um estado eficaz é vital para o fornecimento de bens e serviços – assim como as regras e
instituições – que permitem que os mercados se desenvolvam e que as pessoas tenham
vidas mais saudáveis e felizes. Sem o estado, o desenvolvimento sustentável, tanto
21
económico como social é impossível.”
A corrupção tem surgido como um constituinte temático deste paradigma
renovado, no qual o desenvolvimento necessita de reformas económicas, dependentes por
sua vez de reformas políticas e administrativas, como a boa governação e as reformas da
função pública, responsabilidade, direitos humanos, multi-partidarismo e democratização.
Além disso, têm sido observados níveis muito elevados de corrupção em situações em
que o governo é visto como ilegítimo pela população (implicando desrespeito
amplamente difundido pelos procedimentos judiciais) e em países em que o estado

20
Transparency International (1998); http://www.transparancy.de/mission.html.
21
Banco Mundial (1997): World Development Report, Washington, World Bank Press.

43
desempenha um papel intervencionista na economia. O papel do estado e da política é,
portanto, essencial para compreender a corrupção.
O papel decisivo do estado é também reflectido na maior parte das definições de
corrupção. A corrupção é convencionalmente entendida como, e referida como, um
comportamento de tentar obter riqueza privada por parte de alguém que representa o
estado e a autoridade pública, ou uma má utilização de bens públicos por funcionários
públicos para fins privados. A definição operacional do Banco Mundial é que a corrupção
consiste no abuso do poder público para benefício privado. Na definição clássica e mais
amplamente utilizada de J.S. Nye, a corrupção é o “comportamento que se desvia dos
deveres formais do desempenho de um papel público devido a ganhos pecuniários ou de
status privados (pessoais, família próxima, conventículo privado); ou que viola as regras
contra o exercício de determinados tipos de influência no âmbito privado". 22 Uma versão
algo actualizada com os mesmos elementos pode ser encontrada na definição de Mushtaq
Khan, que a define como o “comportamento que se desvia das regras formais de conduta
que orientam as acções de alguém num cargo de autoridade pública devido a motivos do
âmbito privado como a riqueza, poder ou status”. 23
Por outras palavras, a corrupção é uma relação particular (que se poderá
caracterizar como pervertida) entre o estado e a sociedade. De um lado temos o estado,
i.e., funcionários públicos, burocratas e políticos, ou seja, qualquer pessoa que detenha
um cargo de autoridade para atribuir direitos sobre recursos públicos (escassos) em nome
do estado ou do governo. A corrupção dá-se quando estes indivíduos estão a utilizar
inadequadamente o poder público em si outorgado para benefício privado. Um acto
corrupto dá-se quando a pessoa responsável aceita dinheiro ou outro tipo de recompensa
e, em seguida, trata de utilizar indevidamente os seus poderes oficiais para pagar favores
indevidos. Por exemplo, constitui um acto de corrupção quando um detentor de cargo
estatal aceita um suborno para prestar algum serviço público que é supostamente gratuito
ou exige mais do que o seu preço oficial pela sua prestação.
No outro lado de um acto corrupto está, contudo, “o lado da oferta” e existem
algumas teorias e conceptualizações que colocam a ênfase nos “corruptores”, aqueles que
oferecem subornos, e nas vantagens que ganham. Estes fornecedores são o público, ou,
por outras palavras, a sociedade não estatal. O parceiro do funcionário público corrupto é
qualquer indivíduo, empresa, organização nacional ou estrangeira não pertencente ao
governo nem ao sector público. 24
O enfoque no lado da oferta foi ainda mais aprofundado. Por exemplo, a
influência de empresas (empresas privadas, por exemplo grandes empresas estrangeiras e
multinacionais) no estado, e especialmente no modo como exercem influência sobre e

22
Nye, J.S. (1967): “Corruption and political development” in American Political Science Review,
vol. 61, nº. 2, p. 417.
23
Khan, Mushtaq H.: “A Typology of Corrupt Transactions in Developing Countries” in
IDS Bulletin, vol.27, nº.2, p.12.
24
A corrupção também existe dentro e entre empresas privadas, dentro de organizações não
governamentais e entre indivíduos nos seus negócios pessoais, sem existir envolvimento de qualquer
instituição estatal ou funcionário estatal. Também existe corrupção sob a forma de subornos, burlas e
métodos mafiosos dentro de, e entre, empresas privadas, também existem indivíduos traidores e desleais em
empresas privadas. Este tipo de corrupção pode ter repercussões no sistema político uma vez que destrói a
confiança do público e pode ser sintomático para o desenvolvimento económico e moral gerais de uma
sociedade.

44
estabelecem conluios com funcionários públicos para extrair vantagens, tem sido
denominada de “captura de estado”. Algumas empresas em economias de transição
tiveram capacidade para dar forma a regras de regulação para sua própria vantagem, com
um custo social considerável. Em tal “economia de captura", os funcionários públicos e
os políticos vendem de modo privado uma série de vantagens geradoras de rendimentos
“a la carte” para empresas individuais. Em casos extremos, as empresas poderosas dão
forma às regras jurídicas e às políticas fornecendo ganhos privados ilícitos, não
transparentes, a funcionários públicos e a políticos, por exemplo, através da “compra” de
decisões presidenciais e parlamentares através de dinheiro ou financiamento do partido.
O que adquirem são benefícios como assegurar direitos de propriedade, acesso a recursos
(concessões), monopólios e preferências, assim como a eliminação de obstáculos, tais
como impostos e regulamentações ambientais, de saúde e de segurança.
Argumentou-se que, de modo a avaliar se a corrupção é eticamente aceitável ou
não, necessitamos de utilizar argumentos éticos ou teoria ética que forneçam abordagens
racionais a questões de certo ou errado. Existe uma série de teorias éticas ou perspectivas
que propõem critérios diferentes para a avaliação de se um acto ou prática é aceitável ou
não. 25
Dois dos conjuntos de teorias éticas mais conhecidos são as teorias
consequencialistas que avaliam actos ou práticas com base nas suas consequências, e as
teorias deontológicas que avaliam actos ou práticas com base nas suas características (ver
acima). Um exemplo de uma teoria consequencialista é o utilitarismo que afirma que se
deverá escolher as acções que maximizam a soma de utilidade ou felicidade para todos os
indivíduos. Um exemplo de uma teoria deontológica é a perspectiva Kantiana que
considera como contrárias à ética as acções que violam um conjunto de princípios
denominados como imperativos categóricos.
A prática de corrupção tem sido avaliada tanto sob perspectivas
consequencialistas como deontológicas. Alguns investigadores têm utilizado
argumentações consequencialistas para mostrar que a corrupção é contrária à ética. Por
exemplo, defendeu-se que a corrupção leva à adjudicação de contratos públicos à
empresa que pagar os subornos mais elevados e não à empresa que oferece a melhor
relação entre qualidade e preço (uma vez que os funcionários públicos irão seleccionar
projectos que geram os maiores rendimentos privados e não os que apresentam melhores
resultados sociais). Defendeu-se que a corrupção atrai mão-de-obra qualificada para fora
de actividades produtivas para a procura de rendimentos, exacerbando ainda mais as
ineficiências da atribuição de recursos. Também tem sido defendido que a corrupção
afecta desproporcionalmente os mais desfavorecidos (em linha com a declaração da
Transparency International supracitada). Em suma, a corrupção tem consequências
prejudiciais e é, por isso, considerada como contrária à ética sob uma perspectiva
consequencialista.
Outros investigadores forneceram argumentos contra a corrupção sob uma
perspectiva Kantiana. Por exemplo, tem-se argumentado que a corrupção viola o
imperativo categórico de “actuar apenas de acordo com máximas que se pode desejar que
sejam leis universais da natureza”, visto que a corrupção é uma tentativa de obter
tratamento especial. Também se tem argumentado que a corrupção viola o imperativo

25
Ivar Kolstad (2008): “Corruption as violation of distributed ethical obligations”. Mimeo. Outubro 2008,
Bergen, Chr. Michelsen Institute.

45
categórico de “tratar sempre a humanidade de uma pessoa como um fim, e nunca como
um meio apenas”, visto a corrupção envolver enganos e prejudicar a capacidade racional
e moral dos envolvidos. Tal demonstra o forte consenso sobre a corrupção, que a
corrupção é eticamente indefensável do ponto de vista das teorias consequencialistas e
das deontológicas.
No entanto, os argumentos supracitados não nos permitem concluir que a
corrupção é sempre contrária à ética. O problema reside no facto de as definições
supracitadas não definirem explicitamente “cargo público” nem “poder outorgado”. A
corrupção é vista como um abuso de qualquer tipo de cargo público ou do poder
outorgado, no entanto, este poder não é necessariamente democrático, legítimo ou
responsabilizável. O seguimento de políticas que beneficiam apenas um pequeno grupo
(os detentores do poder ou os seus apoiantes, por exemplo) ou obedecer a ordens (para
não se desviar do mandato do seu cargo administrativo) de uma autoridade que siga
políticas que beneficiam apenas um grupo mais restrito, não seria ético. 26
Além disso, em cada acto corrupto existe benefício para ambas as partes (apesar
de ambas as partes não ganharam igualmente). O benefício conseguido por ser corrupto
pode ser visto como ético pelos “patrocinadores”, especialmente quando o governo é
visto como ilegítimo. Esta é a explicação comum (ou desculpa) de actos corruptos: “Se eu
não aceitar este suborno, alguém o aceitará (alguém com menos direito a ele)”.

Corrupção política
Na definição partilhada pela maior parte dos cientistas políticos, a corrupção política é
qualquer transacção entre os actores do sector privado e do sector público através da qual
os bens colectivos são ilegitimamente convertidos em recompensas privadas. 27 Esta
definição, no entanto, não distingue claramente entre corrupção política e corrupção
burocrática. Estabelece o necessário envolvimento do estado e dos agentes estatais na
corrupção, sem qualquer noção acerca do nível de autoridade na qual a corrupção
acontece.
Numa definição mais estrita, a corrupção política envolve decisores políticos. A
grande corrupção, ou corrupção política, acontece nos mais altos níveis do sistema
político. Acontece quando os políticos e agentes estatais, que estão mandatados para criar
e a aplicar leis em nome do povo, são eles próprios corruptos. A corrupção política existe
quando os decisores políticos utilizam o poder político do qual dispõem, para sustentar o
seu poder, status e riqueza. Deste modo, a corrupção política pode ser distinguida da
corrupção burocrática ou de baixo nível, que consiste na corrupção na administração
pública, na extremidade ligada à implementação das políticas.
Mesmo quando a distinção entre corrupção política e burocrática é bastante
ambígua, uma vez que depende da separação da política da administração (que não é
clara na maior parte dos sistemas políticos), a distinção é importante a nível analítico e
prático.
A corrupção política ocorre no nível superior do estado e tem repercussões
políticas. A corrupção política, para além de conduzir a uma atribuição indevida de
recursos, também afecta o modo como as decisões são tomadas. A corrupção política é a
26
Ibid.
27
Heidenheimer, Arnold J, Michael Johnston e Victor T. LeVine (eds.): Political Corruption. A Handbook.
New Brunswick/NJ, 1989 (terceira edição 1993), Transaction Pub.

46
manipulação das instituições políticas e das regras de procedimento e, portanto,
influencia as instituições governamentais e o sistema político, e leva frequentemente à
deterioração institucional. A corrupção política é, portanto, algo mais do que um desvio
das normas legais formais e escritas, dos códigos de ética profissional e acórdãos de
tribunais. A corrupção política existe quando as leis e as regulamentações são mais ou
menos sistematicamente abusadas, contornadas, ignoradas ou mesmo ajustadas pelos
governantes para se adequarem aos seus interesses.
Existem dois processos básicos de corrupção política; extracção e preservação do
poder. A corrupção política extractiva consiste nos métodos utilizados por elites
governantes para abusarem do poder que detêm para extrair e acumular recursos.
Acontece quando os detentores de poder político enriquecem-se a si próprios,
individualmente e colectivamente. Os líderes políticos podem utilizar o seu poder para
capturar e acumular recursos de uma forma ilegal e imoral através de subornos, desvios e
fraudes. O mesmo processo de acumulação pode também ser conseguido em processos de
privatização, concessão de terrenos, contratualização pública, empréstimos e através de
preferências que beneficiam os interesses comerciais dos detentores de cargos públicos,
mesmo quando são legais ou foram tornados relativamente legais.
A corrupção utilizada para fins de preservação do poder consiste na utilização
corrupta de recursos (públicos) com a finalidade de preservar e expandir o poder. Ocorre
quando os detentores de poder político utilizam recursos extraídos ou outros meios
corruptos para manter ou fortalecer o seu controlo do poder. Os mandatários podem
utilizar muitas técnicas para se manterem no poder, muitas das quais são perfeitamente
legais, já outras são ilegais e corruptas. A utilização corrupta de poder político para
preservação e extensão do poder pode tomar a forma de compra de apoio político através
de favoritismo, clientelismo, cooptação, “apadrinhamento” político e compra de votos.
Os meios incluem a distribuição de benefícios financeiros e materiais (dinheiro, ofertas e
rendimentos), mas também valores simbólicos como status e “inclusão”. A utilização
corrupta de poder político para preservação e extensão do poder também inclui a
manipulação de várias instituições de supervisão e controlo, criando vários “síndromas de
impunidade”.
Os dois processos políticos de corrupção - extracção para benefício privado e
enriquecimento, e a utilização de meios corruptos para preservação do poder - constituem
categorias analíticas importantes, especialmente quando se trata de formular contra-
medidas. É importante notar que os dois processos estão frequentemente ligados. Muitos
dos maiores escândalos de corrupção política incluem ambos os aspectos: esquemas de
suborno em larga escala são concluídos quando o dinheiro extraído é utilizado para
comprar apoio político e o círculo completa-se quando a finalidade do poder é a riqueza e
a finalidade da riqueza é o poder.

Controlar a corrupção política

Pode argumentar-se com segurança que a democratização é a única estratégia sustentável
a longo prazo disponível para erradicar a corrupção política sistémica. A democratização
inclui dois processos básicos: aumento da responsabilidade horizontal (controlos e
equilíbrios institucionais credíveis e eficientes) e aumento da responsabilidade vertical
(controlo popular aprofundado através da voz popular e da participação).

47
 A responsabilidade horizontal é de particular importância no combate à corrupção
política. Tal refere-se ao sistema de verificações e equilíbrios institucionais, de controlos
constitucionais e institucionais entre eleições. Estes incluem, entre outros, o poder
executivo (governo a entidades administrativas do estado), o judicial e o legislativo e as
várias instituições de supervisão como os provedores, investigadores, procuradores e
auditores. A maior parte dos sistemas políticos inclui regras e procedimentos formais que
se destinam a restringir o exercício do poder político e a salvaguardar os direitos
humanos e políticos, mas o estabelecimento e a existência formal de instituições de
responsabilidade horizontal não significa por si só que sejam eficientes. Nos países em
vias de desenvolvimento com corrupção política incorporada, estas instituições são
particularmente débeis.
Existem duas instituições básicas de verificações e equilíbrios: o parlamento e o
poder judicial. Ambos são essenciais para qualquer controlo significativo e democrático
da corrupção política, mas, ao mesmo tempo, constituem em muitos países uma parte
importante do problema de corrupção. A abordagem básica para fortalecer os
parlamentos consiste em pugnar por reformas constitucionais que ajudem a garantir a
respectiva autonomia. A autonomia parlamentar refere-se à sua independência do ramo
executivo. Constitui a sua capacidade de levar a cabo o seu mandato, de interagir e de não
estar sujeito à pressão da presidência e de desempenhar um papel democrático vital de
verificações e equilíbrios. Em termos práticos, relaciona-se com garantias constitucionais
e com autonomia a nível pessoal e a nível financeiro. Trata-se de um processo longo e
complicado, mas que deverá, mesmo assim, ser o objectivo final de qualquer
compromisso com sistemas parlamentares.
A abordagem básica para fortalecer o poder judicial consiste em pugnar por
reformas constitucionais que ajudem a garantir a respectiva autonomia. Um aspecto
principal desta autonomia seria a liberdade de escolher pessoal (isto é, em muitos países,
os juízes são nomeados pelo presidente) e a segurança financeira. Também se deverá
exigir transparência e justificação de decisões e acções judiciais (prestação de
esclarecimentos). Mesmo nos sistemas presidenciais com pouca autonomia, a função de
responsabilização dos tribunais pode ser reforçada através de melhorias na infra-estrutura
(biblioteca, computadores e registos judiciais), administração dos tribunais, formação do
pessoal judicial e do pessoal de apoio, assistência jurídica e literacia e auxílio à
investigação, para além da reforma dos procedimentos de nomeação e da autonomia
orçamental.
Para além de fortalecer os poderes parlamentar e judicial (salvaguardando a
separação dos poderes), a corrupção política pode ser controlada através de uma série de
outras medidas institucionais e procedimentais. A lista de medidas possíveis é extensa;
apresentamos aqui alguns exemplos da literatura anti-corrupção: 28
• Desenvolvimento institucional
o Reforma parlamentar
o Fortalecimento das instituições judiciais
o Reforma judicial

28
Esta lista é adaptada de Corruption Fighter’s Toolkit do UNODC (Gabinete Anti-Corrupção da ONU)
2002 (http://www.unodc.org//pdf/crime/toolkit/f1tof7.pdf), do Corruption Fighter’s Tool Kit da TI 2001
(http://www.transparency.org/tools/e_toolkit) e do Best practices in combating corruption, da OSCE de
2004 (http://www.osce.org/item/13568.html).

48
 o Entidades anti-corrupção especializadas
o Provedores
o Auditores e instituições de auditoria
o Fortalecimento dos governos locais
o Eleições livres e justas
o Regulamentações sobre o financiamento dos partidos políticos
• Medidas preventivas
o Abertura e transparência política
o Divulgação de bens
o Monitorização dos contratos do sector público
o Regulamentações de conflitos de interesses
o Monitorização de activos e interesses financeiros
o Reforma das regulamentações de aprovisionamento
o Regulação de licenças e concessões
o Formulação de uma estratégia nacional anti-corrupção
o Livre acesso à informação
o Regulação dos grupos de pressão
o Aumento da consciencialização e poder do público
o Regulamentações das campanhas eleitorais incluindo monitorização da
cobertura dos meios de comunicação social e das contribuições e despesas
das campanhas.
o Formação dos meios de comunicação social e jornalismo de investigação
o Organismos reguladores conjuntos entre o governo e a sociedade civil
• Aplicação da lei
o Investigações financeiras e monitorização de activos
o Amnistia, imunidade e mitigação de punições
o Normas para evitar e controlar a lavagem dos lucros da corrupção
o Extradição
o Recuperação de activos

Corrupção burocrática
Enquanto que a corrupção política envolve os decisores políticos e acontece aos mais
altos níveis do sistema político, a corrupção burocrática (ou corrupção administrativa)
acontece ao nível de implementação das políticas. A corrupção burocrática não envolve
políticos eleitos (ou auto-nomeados), mas envolve os funcionários da administração
estatal: a função pública, os ministérios e os fornecedores de serviços (incluindo a saúde
e a educação, a polícia e os serviços alfandegários, os transportes e uma série de outras
entidades e serviços estatais). 29

Controlar a corrupção burocrática

Uma vez que a corrupção burocrática se baseia, na maior parte dos casos, num acordo ou
entendimento particular entre dois indivíduos, uma relação pessoal de base negocial de
conhecimento através da família, clã, origem ou semelhante, um dos acordos
institucionais que pode ser estabelecido para reduzir a corrupção é tornar impessoal a

29
Estas pessoas geralmente mantêm os seus postos de trabalho quando existe uma mudança de governo.

49
relação entre os funcionários estatais e o público. Todos os mecanismos do ideal
Weberiano são aplicáveis, portanto, como a especialização, linhas hierárquicas de
autoridade, recrutamento, promoção e remuneração de acordo com a experiência e o
mérito. O controlo da corrupção (burocrática e política) pode ser correctamente vista
como uma parte da construção de normas éticas, da regulamentação legal e das reformas
institucionais que criam a “infra-estrutura ética” ou o “sistema de integridade”.
A lista de medidas e ferramentas possíveis para limitar ou restringir a corrupção
burocrática é extensa; apresentamos aqui alguns exemplos (não exaustivos) da literatura
anti-corrupção: 30
• Desenvolvimento institucional
o Reforma da função pública
o Códigos e normas de conduta
• Medidas preventivas
o Abertura e transparência
o Gestão orientada para os resultados
o Utilização de incentivos positivos para melhorar a cultura e a motivação
dos funcionários
o Mecanismos para reclamações públicas
o Formulação de uma estratégia nacional anti-corrupção
o Carta dos cidadãos e pactos de integridade
o Desenvolvimento da consciencialização através de anúncios televisivos e
de rádio, campanhas de consciencialização
o Programa de ética abrangente para pequenas e médias empresas
• Aplicação da lei
o Directrizes para as investigações
o Operações de vigilância electrónica
o Protecção a delatores
o Assistência legal mútua
• Monitorização e avaliação
o Sondagens sobre a prestação de serviços
o Estudos sobre a integridade nacional/avaliações do país
o Estatísticas-espelho enquanto ferramenta de investigação e prevenção
o Indicadores de desempenho mensuráveis no sector judicial

Observações finais
As listas acima (de formas possíveis de limitar a corrupção política e administrativa), e
ainda a descrição geral das reformas administrativas e do modo de gerir conflitos de
interesses, demonstram que existem muitas formas possíveis de estabelecer normas éticas
e de criar uma “infra-estrutura ética” ou “regime de ética”. As reformas efectivamente
necessárias dependerão do tipo de problema de corrupção existente em cada país e do
tipo de deficiências que existam no sistema de integridade de cada país. Não existe

30
É de notar que algumas das medidas sob “controlar a corrupção política” também poderão ser relevantes
para controlar a corrupção burocrática; as duas listas não são mutuamente exclusivas.

50
medida alguma que o possa resolver facilmente. O estabelecimento de uma infra-
estrutura eficiente e operacional leva tempo.
Além disso, cada elemento depende dos outros. Larbi defende relativamente à
Etiópia que “é aparente que a debilidade em uma parte da infra-estrutura ética como o
parlamento tem repercussões nas outras partes, como nas auditorias. Assim, os
reformadores necessitam de estar cientes das dependências funcionais e das ligações
organizacionais entre vários componentes da infra-estrutura ética. Tal apela a uma
abordagem integrada e coordenada das reformas” (Larbi 2001:261).
Central ao raciocínio de grande parte das discussões mais recentes sobre ética no
sector público é o facto de ter de ser vista sobretudo em termos institucionais e
organizacionais. A ética individual e o comportamento ético é amplamente uma
construção que depende do meio político e do espírito cultural da administração pública.

51
Artigos em português
Os artigos que se seguem são apresentados em português (traduzidos do inglês);

Inge Amundsen
“Introdução à Ética no Sector Público”
“Introduction to Public Sector Ethics”
Mimeo, Chr. Michelsen Institute, January 2009

Daniel M. Hausmann and Michael S. McPherson

“Encarar a Ética a Sério: Economia e Filosofia Moral Contemporânea”
“Taking Ethics Seriously. Economics and Contemporary Moral Philosophy” in Journal of
Economic Literature, vol. 31, June 1993, pp. 671-731

Scott Fleming and Mike McNamee

“A Ética da Governação Empresarial em Organizações do Sector Público. Teoria e
Auditoria”
“The Ethics of Corporate Governance in Public Sector Organizations” in Public
Management Review, vol.7, no.1, 2005, pp. 135-144

George Larbi
“Avaliação da infra-estrutura para a gestão de ética no serviço público na Etiópia:
desafios e exemplos para os reformadores”
“Assessing infrastructure for managing ethics in the public sector in Ethiopia: challenges
and lessons for reformers” in International Review of Administrative Sciences, vol. 67,
vol. 2, 2001, pp. 251-262

Niamh Kinchin
“Mais do que um mau presságio: Avaliar o papel que os códigos de ética desempenham
para garantir a responsabilização dos decisores do sector público”
“More than writing on a wall: Evaluating the Role that Code of Ethics Play in Securing
Accountability of Public Sector Decision-Makers” in The Australian Journal of Public
Administration, vol. 66, no. 1, 2007, pp.112-120

6
167
Introduction to Public Sector Ethics
By Inge Amundsen, Chr. Michelsen Institute

Public Sector Ethics

There has been considerable scientific debate on how to make the public sector function
in the best way, and in particular there has been a debate on the role of government, of
regulatory institutions and of good governance in the developing world. With (great)
power comes (great) responsibility, but how much and what form of state intervention
(government regulation) is needed to achieve economic development, political
accountability, poverty eradication and other objectives?
This debate has given a better understanding of the responsibilities of the public
sector, and how it should interact and interface with (elected) governments, with citizens,
civil society and foreign as well as domestic corporations and private business
institutions. Besides, ethics and ethical principles can help people make better decisions,
and help people evaluate the decisions of others (like public officials).
Much of this debate has focussed on “good governance”, broadly speaking. Ethics
has also been a part of this debate, in particular the discussion on professional ethics of
civil servants, and to a lesser extent the professional and personal ethics of politicians and
elected office holders. Although the ethics of the civil service will be the main focus of
this compendium, we are also looking into the ethics of the political sphere.
Ethics has long been a controversial area of study in the professions of law,
politics, philosophy, theology and public administration, and other study areas. Some
practitioners, however, will dismiss any study or theory of ethics as not pertinent to their
work, preferring instead to rely on laws, personnel manuals and job descriptions to define
the limits of public sector responsibilities. That view now seems to be losing ground to
the viewpoint that public administrators are no longer, if they ever were, expert
technicians simply implementing the policy decisions of the policy makers. Rather,
public administrators exercise substantial discretion (decision-making power) on their
own, discretion that affects peoples’ lives in direct, lasting, and sometimes profound
ways. In addition, there can be reasons to question the legitimacy of the rules and the
policy decisions that public administrators are implementing.
Administrators and bureaucrats cannot avoid making decisions, and in doing so
they should attempt to make ethical decisions. Administrators have discretionary powers
that go beyond the manuals, orders, job descriptions and legal framework of their
position and duties, and professional ethics will have to come in as guidelines, in addition
to the formal regulations. Administrators should therefore seek a broad and solid
understanding of ethical theories and traditions, and look for methods for thinking about
the ethical dimensions of their decision-making.
Much the same can be said of politics. Politics is even lesser regulated than the
public administration (constitutions and “the people” are the regulators of politicians,
with less influence the more autocratic the political system). At the same time, the formal
and the discretionary powers of politicians are almost unlimited. The scientific debate has
to a large degree been on how (or whether) the politicians and rulers can be made to rule

5
for the benefit of the people (the nation at large, economic and social benefits for all) or
for themselves only or some special interest. Karl Marx, for instance, said that the
government was nothing but the executive committee of the bourgeoisie (the
economically ruling elite; the propertied classes), whereas liberal theories have been
preoccupied with restricting the powers of the state (as seen for instance in the American
Constitution).
Thus, for a period of time there was a “realist” school within political science that
eschewed any moral component of decision-making as naïve, as a religious imposition or
as plain hypocritical. Likewise in economics, the standard view has been on humans as a
“homo oeconomicus”, a rational man attempting to pursue his selfish interests, with little
regard for ethics.
Many people still believe that ethics is too weak and too ‘nice’ to be of real
importance in what is regarded as the tough, dirty and unprincipled world of politics.
Ethics is sometimes viewed as ineffective and an embarrassment to those who want to get
a proper understanding of what is going on. Ethics is also sometimes seen as negative
(telling other people what they should not do), impractical (because it is backed only by
conscience), and more likely to catch the believing innocent rather than the deliberate
offenders.
Political realism or “power politics” encompasses a variety of theories and
approaches, all of which share a belief that states (governments or ruling elites) are
primarily motivated by the desire for economic power, privilege, and continuous rule
(including military and territorial security), rather than ideals or ethics.
The era of power politics is passing, or at least it is being vigorously contested.
Stoker argues that “viewing citizens as ethical actors is not the perspective of a hopeless
idealist” (Stoker 1992:376). Ethics has re-entered political science and economics, albeit
not without resistance. It seems clear that governance reform through ethics alone will be
ineffective; ethical standard setting needs to be coupled with legal regulation and
institutional reforms.
Ethical issues in political science tend to be complex, ranging from micro-level
personal issues to national, comparative and international relations. In politics, issues
such as public vs. private interests, conflicts of interest, power abuse, and corruption have
special salience. However, to prevent misconduct is as complex as the phenomenon of
misconduct itself.
This introduction will present three main topics. First, it will outline the basis and
basics of ethics, secondly it will outline the “infrastructure” of ethics (what shapes the
ethics of individuals) and thirdly it will outline two particular themes; the discussion on
conflict of interests and corruption.

What is Ethics?
Ethics refers to principles by which to evaluate behaviour as right or wrong, good or bad.
Ethics refers to well based standards of right and wrong, and prescribe what humans
ought to do. Ethics are continuous efforts of striving to ensure that people, and the
institutions they shape, live up to the standards that are reasonable and solidly based.
It is useful to distinguish between normative and descriptive ethics; normative
ethics describes the standards for the rightness and wrongness of acts, whereas

6
descriptive ethics is an empirical investigation of people’s moral beliefs. 1 This
introduction is for the most part concerned with normative ethics.
The law is one basic promoter of ethic behaviour. The law, however, only set a
minimum standard for ethical conduct. Just because an act is legal, does not
automatically mean it is ethical (think of the apartheid laws, for instance). Nor is an
illegal act necessarily immoral (sometimes it can be justified to break the law).
Hausmann and McPherson argue that there are at least four specific reasons why
economists should care about moral questions. First, the morality of economic agents
influences their behaviour and hence influences economic outcomes (and the economists’
own moral views may influence the morality and the behaviour of others). Second, in
order to assess and develop welfare economics (which rests on strong and debateable
moral presuppositions) economists need to direct their attention to morality. Three, to
understand how economics bears on policy require that one understand moral
commitments. Four, positive and normative economics are frequently intermingled, and
to understand the moral relevance of positive economics requires an understanding of the
moral principles that determine this relevance (Hausman and McPherson 1993:673).

Moral Philosophy
Traditionally, moral philosophy (also known as normative ethics and moral theory) is the
study of what makes actions right and wrong. These theories offer an overarching moral
principle to which one could appeal in resolving difficult moral decisions.
There are several strands of ethics, which differs on the basis (or rationale) for
their various ethical considerations. The three best known normative theories are virtue
ethics, consequentialism (in particular utilitarianism) and deontological ethics (and in
particular Kantianism).

Virtue Ethics
Virtue ethics focuses on the character of the agent rather than on the formal rules for or
the consequences of actions. The key elements of virtue ethical thinking are based on the
approaches to ethical thinking of the ancient and medieval periods. The roots of the
Western tradition lie in the work of Plato and Aristotle, but virtues are important also in
traditions of Chinese moral philosophy. Virtue theory returned to prominence in Western
philosophical thought in the twentieth century, and is today one of the three dominant
approaches to normative theories.
Virtue ethics includes an account of the purpose of human life, or the meaning of
life. To Plato and Aristotle, the purpose was to live in harmony with others, and the four
Cardinal Virtues were defined as prudence, justice, fortitude and temperance. The Greek
idea of the virtues was later incorporated into Christian moral theology. Proponents of
virtue theory sometimes argue that a central feature of a virtue is that it is universally
applicable.

Consequentialism
Consequentialism refers to those moral theories, which hold that the consequences of a
particular action form the basis for any valid moral judgment about that action. Thus,

1
In other words, descriptive ethics would try to determine what proportion of people believe that killing is
always wrong, while normative ethics is concerned to determine whether it is correct to hold such a belief.

7
from a consequentialist standpoint, a morally right action is one that produces a good
outcome, or consequence.
Utilitarianism is a specific strand of consequentialist ethics. Utilitarianism is the
idea that the moral worth of an action is solely determined by its contribution to overall
utility, that is, its contribution to happiness or pleasure as summed up among all persons.
The more happiness or pleasure for the more people, the better. It is consequentialist
because the moral worth of an action is determined by its outcome, and that the ends
justify the means. Utilitarianism can also be characterized as a quantitative and
reductionist approach to ethics. 2
Utility – the good to be maximized – has been defined by various thinkers as
happiness or pleasure (versus sadness or pain). It has also been defined as the satisfaction
of preferences. It may be described as a life stance with happiness or pleasure as ultimate
importance. In general use of the term utilitarian often refers to a somewhat narrow
economic or pragmatic viewpoint. However, philosophical utilitarianism is much broader
than this; for example, some approaches to utilitarianism also consider non-humans
(animals and plants) in addition to people.

Deontological Ethics
Deontological ethics has also been called “duty” or “obligation” based ethics.
Deontologists believe that ethical rules “bind you to your duty”, and they look at the
rightness or wrongness of actions themselves, as opposed to the rightness or wrongness
of the consequences of those actions. Deontological ethics looks at our fidelity to
principle and disregards the consequences of a particular act, when determining its moral
worth.
Kantianism (or Kantian ethical theory) is deontological, revolving entirely around
duty rather than emotional feelings or end goals. The core concept is “duty”, or what one
ought to do in certain situations. Kantianism states that truly moral or ethical acts are not
based on self-interest or the greatest utility, but on a sense of “duty” and a sense of what
is right and fair on a wider level (despite the possible consequences for the individual and
their usefulness for others).
Kantian theories are based on the work of the German philosopher Immanuel
Kant (1724 – 1804), to whom the “categorical imperative” is a core element. Kant
thought that human beings occupy a special place in the world, and that morality can be
summed up in one, ultimate commandment of reason, or imperative, from which all
duties and obligations derive. A categorical imperative denotes an absolute, unconditional
requirement that exerts its authority in all circumstances, both required and justified as an
end in itself.
Kant argued against utilitarianism and other moral philosophy of his day, because
for example an utilitarian would say that murder is OK if it does maximize good for the
greatest number of people; and he who is preoccupied with maximizing the positive
outcome for himself would see murder as OK, or irrelevant. Therefore, Kant argued,
these moral systems cannot persuade moral action or be regarded as basis for moral

2
Please note that utilitarianism also stresses that one should think about everyone and not just the one
making the decision. As an example; our decision to cut down forests should also include in the analysis
how that will affect the climate of our grandchildren.

8
judgments because they are based on subjective considerations. A deontological moral
system was his alternative, a system based on the demands of the categorical imperative.
As an example of these categorical imperatives or duties, the philosopher W.D.
Ross built upon Kant's theory and listed a few basic duties. One should: tell the truth;
right the wrongs that one has done to others; act justly; help others in respect to virtue,
intelligence, and happiness; improve oneself with respect to virtue and intelligence; give
thanks; and avoid injury to others. In Kant’s words; “Act so as to treat others as ends and
not merely as means”. 3

Modern Moral Philosophy

In the 20th century, moral theories have become more complex and are no longer
concerned solely with rightness and wrongness, but are interested in many different kinds
of moral status. W.D. Ross for instance, argues that moral theories cannot say in general
whether an action is right or wrong, but only whether it tends to be right or wrong
according to a certain kind of moral duty such as beneficence, fidelity, or justice. Other
philosophers have questioned whether these principles or duties can be articulated at all
at a theoretical level; some have moved away from the theories and principles of
normative ethics towards descriptive morality and meta-ethics. Other philosophers are
still defending moral theory on the grounds that it need not be perfect in order to capture
important moral insight.
Modern moral philosophy is increasingly revolving around claims-based or
rights-based ethics, which are ethical theories based on the fundamental principle of
human rights and other rights or claims of the individual. Rights-based theories argue that
people have a claim to certain freedoms and rights, like liberal theories which focus on
people’s claim to freedoms like the freedom of speech, association, religion, etc.
These modern theories are focussing on people’s claim to rights like human
rights, civil rights, political rights and social/economic rights. One example is the
Universal Declaration of Human Rights of the United Nations. Another example of
rights-based theories is “welfareism”, which argues that people have a claim to a welfare
state that can provide them with security, basic health services, education, jobs, housing,
etc.
An important characteristic of claims-based ethics is that it implies that people
have claims against somebody, and that this somebody consequently has some
obligations. In other words, a person can only be said to have a meaningful claim to
something (a service, freedom, or right) if others have an obligation not to act in ways
that undermine the welfare, freedom or rights of anybody (the negative obligation – not
to hurt others), and if others have an obligation to act positively to secure that certain

3
Take corruption as an example. Virtue ethics will consider corruption as a break of several categorical
imperatives, including to avoid injury and to act justly, because corruption is to favour certain people.
Likewise, deontological ethics (Kantianism) will look at your commitment to principle (and disregard the
consequences of a particular act), and will argue that corruption involves deception and undermines the
rational and moral capacity of those involved, and therefore deem corruption as unethical. Consequentialist
theories like utilitarianism, however, may see corruption as ethical. Some observers have argued that
corruption is to “grease the wheels” and can make bureaucracies work more efficiently (which is useful to
most people). Although this argument is rarely seen today (the immediate efficiency gain is ruined by the
long-term damage made to the administrative system), the argument can exemplify a perspective from
which corruption can be seen as ethical.

9
peoples’ rightful claims are met (the positive obligation – to provide what others can
rightfully claim, for instance the welfare rights that impose on the state the duty to assist
those who cannot provide for themselves).
Thus, for a person to have a legitimate and meaningful claim to something, others
must face a corresponding obligation. Somebody’s ethical rights or rightful claims
therefore give other people ethical obligations or rightful duties and responsibilities.
Rights are ultimately claims against others, and rights-claims generate correlative duties
on the part of others. These others can be individuals, other members of society, various
groups and usually – and increasingly so – the state.
There are four basic divisions of rights. Natural rights pertain to everybody by
virtue of being a human being. Natural rights apply to all persons, like our right to life.
Other people, organisations, governments and the international community has all a duty
to secure everybody’s natural rights. Conventional rights (or legal rights) generally apply
within the context of social and political organizations. Conventional rights apply to all
members of a group, like all citizens of a state which has constitutionally granted citizen
rights, like for instance the right to free association.

Why Public Sector Ethics?

The “others” that are the carriers of the duties and obligations to provide us with our legal
and moral rights, freedoms and welfare are usually understood as the state or the public
sector. The state is not only in the ethical theory of positive and conventional rights the
foremost provider of rights and welfare, but the state is also the main provider of rights as
understood by most people and in most circumstances. In other words, negative duties are
an obligation for everybody, whereas positive obligations are the duty of some particular
group or institution, usually the state.
The public sector or the state is the government with all its ministries,
departments, services, central/provincial/local administrations, parastatal businesses and
other institutions. The public sector is composed of two core elements; at the political
level there are the political institutions where policies are formulated and the (major)
decisions are made, and at the administrative level there is the public sector
administration, which is in charge of implementing these policies and decisions. This
implementing level is also called the civil service or state administration or bureaucracy.
The distinction between politics and administration is not entirely clear, however,
because the administration also have quite some discretionary powers.
Public sector activities range from delivering social security, administering urban
planning and organising national defence to the provision of health, schools and roads. In
principle, there is no limit to what the state can do. There is, however, much debate on
how much the state should intervene, like in the economic sectors and in the private life
of their citizens. This is a political question, and the debate about the role and the size of
the state and the public sector (as opposed to the private sector) is probably the single
most important dividing line in political philosophy, with the socialists preferring greater
state involvement, libertarians favouring only minimal state involvement (security and
property protection), whereas conservatives and liberals are favouring state involvement
in some aspects of the society but not others.
Ethics is rarely a matter of concern in the ideology debate on the role of the state,
but ethics is a natural concern in the discussion on the actual role of the politicians and

10
the state administration. No matter how big and what role the state is playing (and
supposed to be playing), both politicians and civil servants have discretionary powers;
they make decisions that affects a lot of people. Therefore, these decisions ought to be
based on some form of ethics. For instance, the public (a nation’s citizens) will normally
expect the country’s politicians and public servants to serve in the public interest, and to
serve in a rational and efficient way. They will not want them to pursue narrow private,
personal, or group interests.
Professional, public sector ethics of civil servants and politicians are somewhat
different from the personal ethics of individuals. In addition to the personal ethical values
and principles of individuals (like respect for others, honesty, equality, fairness, etc.), the
professional public servant faces another context and an additional set of values and
principles. Although the public sector is a labyrinth of agencies with different tasks,
reporting lines, levels of responsibility and ethical cultures, we are looking for these
“universal” or basic principles of public service.
There are also some differences between public sector ethics and private sector
(business) ethics. The aim of the private corporation or business is, in general, to make
money, whereas the public sector is meant to perform functions for the society as a
whole, according to general and political priorities. For instance, a private company can
choose to donate some of its profits to charity, but a public agency may be prohibited
from such largesse with public funds (without a specific mandate to do so). The context is
different, and the principles of operation between the public and business sectors differ.
According to Kinchin (2007), the ethics of public service is (should be) based on
five basic virtues; fairness, transparency, responsibility, efficiency and no conflict of
interest. There are, however, other principles in operation, and public servants face
several dilemmas, for instance when the bureaucrats’ private ethics collide with his
professional public work ethics or organisational cultures.

The “Different Worlds” of Ethical Principles

The debate of public sector ethics has tended to be on the one hand on the principles of
ethical behaviour in public agencies, and on the ethical character of people in public
administration (whether people and their acts are good or bad). On the other hand, the
debate is shifting slowly towards the contextual or situational dimensions that make
people behave more or less ethically, in particular in a professional setting like the public
service. The context and the situational variables are essential and productive dimensions
in the study of government ethics.
On the debate about the contextual dimension, we can distinguish between the
general context (such as the prevalent ideology, the structure of hierarchy, existing
control mechanisms and political culture), and the particular or specific context of each
situation (like exact orders, assigned tasks, interpersonal relations, political issues and
particular decisions). The context is the constellation of influences pressing upon the
recognition (or non-recognition) of ethical principles in any specific decision-making; in
other words context is the forces that condition moral priorities in the public service.
The ethical character of an individual may be unpredictable and tenuous, but a
weak ethical basis of an individual can be overcome and his ethics become meaningful
and directional, when a particular setting and structural pressures converge. There can,
however, be a conflict between the belief system (ethical character) of the individual and

11
the actions that the individual is ordered to take (the context pressure). For some, this
may lead to profound frustration and cognitive dissonance. One example is when a public
official, who believes in the standards of openness, fairness and accountable governance
is being pushed into making decisions and serving people in blatant disregard of these
principles. Others may perceive contextual ambiguity opportunistically, as possibilities to
circumvent standards and to serve their own interests.
The contextual standards and principles can also be ambiguous and contradicting
in themselves. Lofty principles can collide with mundane expectations, and high-flying
political objectives can collide with implementation constraints. The ambiguity of public
ethics is particularly apparent when values and obligations lodged within international
conventions collide with national sovereignty and national political priorities, and when
national politics collide with the socio-cultural norms of the local society.
Several examples can illustrate this conflict. Take for instance the employee of
the Bangladeshi ministry of higher education, whose job was to distribute stipends and
scholarships from foreign sources to the best applicants among local students. These
stipends were a “commodity” in very short supply, which students and their families were
willing to pay up large sums of money to obtain. The public servant at the ministry,
however, was absolutely “clean”; he distributed the stipends according to merit by
reviewing the exam papers and other credentials of the students, and accepted no bribes,
to the satisfaction of the stipend providers and overseas universities. This came with a
personal cost, because his salary was so meagre, he could only afford the rent of a single
room, and he could not afford to marry. And more importantly, in the eyes of his family,
he behaved shamefully unethically; his extended family had collected money for his
education over years, but now he was a “wasted investment”, he did not give the family
anything in return. He was finally cut off from his own family, who looked upon him
with disgrace.
A number of researchers have been looking at the moral stress facing civil
servants who are living in two “different worlds”. In particular, the theories of neo-
patrimonial rule stress the conflict between the moral logics and expectations of
clientelist rule; the patronage system of political patron-client relationships; informal
procedure embedded in the state institutions; and the professional ethics of individual
politicians and civil servants. One of the best-known studies is the book by Chabal &
Daloz (1999), 4 which portrays state administrations in neo-patrimonial African states as
serving an entirely different logic to the Western state model. It portrays neo-
patrimonialism as a system that works, that works to maintain the power and the benefits
of the elite, however antithetical this system is to the public interest.
A very basic interpretation of the different “modus operandi” of the public sector
is its democratic content; neo-patrimonial and other illiberal political systems are serving
the interests of the ruling elite rather than the interests of the general public. At the same
time, democratising and democratic regimes can also have intrinsic inconsistencies; some
principles are more basic (over-arching) than others, and some principles may be more
known, pronounced and emphasized than others.
No matter how manifold the politics of the day can be and how fluid the political
cultures can be; the ethical standards of the public sector can be said to be at different

4
Patrick Chabal and Jean-Pascal Deloz (1999): “Africa Works. Disorder as Political Instrument”. James
Currey, Oxford.

12
levels of principle and practicality. On the top of the principle hierarchy are some ethical
imperatives, founded in religion or in human rights. Secondly, for the public sector, there
are the internationally accepted principles for democratic and accountable governance.
Thirdly, in the particular setting of public administration, there are the situational and
contextual rules, principles and regulations for the behaviour of public servants and
agency-internal standards.

The “Infrastructure” of Public Sector Ethics

The combination of ethical standard setting, legal regulation and institutional reform has
been called “the ethics infrastructure” or “ethics regime” or “integrity system”. Each part
is a source of public sector ethics; in other words public sector ethics emanates from
several different sources. These sources range from the private ethical character of the
individual public servant, via the agency-internal regulations and culture of the agency
and national legislation, to international conventions with written standards and codes of
conduct. The most efficient ethics regime is when these three sources work in the same
direction, in parallel. We will look at each of these sources of ethical conduct in the
reverse order.

International Norms and International Legislation

A large number of international agencies have developed Codes of Ethics or Codes of
Conduct for their employees and for public servants in general. Some have also made
Codes of Conduct for politicians and elected power-holders. These ethical standards can
be important sources of national legislation and regulation, when properly implemented
into the national ethics regime. Most of the international standards are based on the
Weberian bureaucratic principles of legitimacy, rationality and meritocracy.

Weberianism: Rationality and Meritocracy

Historically, Max Weber was one of the first philosophers and political scientists to
describe the principles of government authority and the bureaucracy. Weber was the first
to explain the three aspects of government authority as charismatic, traditional, or
legitimate (legal-rational) forms of authority, upon which political leadership, domination
and authority can be based. Charismatic authority stems from idealism and religious
sources (authority people believe in and accept because they are convinced about “the
message”); traditional authority stems from patriarchy, patrimonialism, feudalism and
other traditional authorities that people accept because of tradition; and the rational-legal
authority stems from modern legal principles, which people accept because they are
universal, rational and democratic. These three forms of authority are important to
recognize also as sources of ethical standards.
Furthermore, it was Weber who began the studies of bureaucracy and whose
works led to the popularization of the term. According to Weber, the classic,
hierarchically organised civil service of the European type is only one ideal type of public
administration and government, but by far the the most efficient and successful one.
Although he did not like it particularly much himself, Weber outlines a description of the
development of this bureaucracy that involves rationalization (a shift from a value-

13
oriented, traditional and charismatic organisation and to a goal-oriented and rule-based
bureaucratic organization structured on a legal-rational authority).
According to Weber, the attributes of modern bureaucracy include its
impersonality, concentration of the means of administration, and implementation of a
system of authority that is practically indestructible. Weber's analysis of bureaucracy
outlines the following seven principles of the bureaucratic organization;
1. Official business is conducted on a continuous basis
2. Official business is conducted with strict accordance to the following rules:
A: The duty of each official to do certain types of work is delimited in terms of
impersonal criteria
B: The official is given the authority necessary to carry out his assigned functions
C: The means of coercion at his disposal are strictly limited and conditions of
their use strictly defined
3. Every official's responsibilities and authority are part of a vertical hierarchy of
authority, with respective rights of supervision and appeal
4. Officials do not own the resources necessary for the performance of their assigned
functions but are accountable for their use of these resources
5. Official and private business and income are strictly separated
6. Offices cannot be appropriated by their incumbents (inherited, sold, etc.)
7. Official business is conducted on the basis of written documents
Thus, according to Weber, a bureaucratic official is appointed to his or her position on
the basis of merit and conduct, he exercises the authority delegated to him in accordance
with impersonal rules, and his or her loyalty is enlisted on behalf of the faithful execution
of his official duties. Furthermore, his appointment and job placement are dependent
upon his or her technical qualifications, his administrative work is a full-time occupation,
and a regular salary and prospects of advancement in a lifetime career reward his work.
An official must exercise his judgment and his skills, but his duty is to place these
at the service of a higher authority, and therefore he is responsible only for the impartial
execution of assigned tasks. Furthermore, he must sacrifice his or her personal judgment
if it runs counter to his or her official duties.
Meritocracy is at the core of the modern bureaucratic system. Meritocracy is the
principle wherein appointments are made and responsibilities are given based on
demonstrated talent and ability (merit; usually education and acquired skills), rather than
by wealth (plutocracy), family connections (nepotism), class privilege (nobility and
oligarchy), friends (cronyism), or other historical determinants of social position and
political power.
Although the Weberian approach to bureaucracy has been severely criticized and
modernized, many aspects of modern public administration go back to him, and the main
principles of an efficient bureaucracy are still validated. The ideal bureaucracy
characterized by impersonality, efficiency and rationality; published rules and codes of
practice; decisions and actions based on regulations and recorded in writing; plus the
elements of meritocracy and a strict separation of private interest from public office.

Human Rights
According to Article 1 of the United Nations Universal Declaration of Human Rights,
“All human beings are born free and equal in dignity and rights. They are endowed with

14
reason and conscience and should act towards one another in a spirit of brotherhood”. 5
Human Rights refer to the basic rights and freedoms to which all humans are entitled.
Examples of rights and freedoms which have come to be commonly thought of as human
rights include civil and political rights, such as the right to life and liberty, freedom of
expression, and equality before the law; and social, cultural and economic rights,
including the right to participate in culture, the right to food, the right to work, and the
right to education.
“Human Rights” can be understood as a set of acknowledged principles of
international law (such as the prohibition of genocide), as well as a broader set of
endorsed values whose implications remain contested or ambiguous (the right to self-
determination, the right to culture, the rights of indigenous peoples, the right to
development). The field of human rights involves an evolving transnational project to
define an ethical baseline for the governance of human society.
The most common categorization of human rights is to split them into civil and
political rights, and economic, social and cultural rights. Civil and political rights are
enshrined in articles 3 to 21 of the Universal Declaration of Human Rights (UDHR) and
in the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), and include such
rights as physical integrity (right to life) and rights like procedural fairness (like
protection from arbitrary detention and torture), protection from discrimination (based on
gender, religion, race, sexual orientation etc.), as well as individual freedom of belief,
speech, association and political participation.
Economic, social and cultural rights are enshrined in articles 22 to 28 of the
Universal Declaration of Human Rights (UDHR) and in the International Covenant on
Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR). The economic, social and cultural
rights include such rights as the right to public education, health care, social security, and
a minimum standard of living.
The civil and political rights are sometimes referred to as “negative rights”
because they permit or oblige inaction (“freedom from”), whereas the economic, social
and cultural rights are referred to as positive rights” because they oblige action (“right
to”). Positive rights typically oblige positive action from the state or the government.
. As modern moral philosophy is increasingly revolving around claims-based and
rights-based ethics, human rights come in as a most fundamental principle. When these
rights-based theories argue that people have a claim to certain freedoms and rights, and
that people have claims against somebody, it is important to identify what claims people
have and who has an obligation to secure these rights. As we have seen, a person can
only be said to have a meaningful claim to something (a service, freedom, or right) if all
others have an obligation not to act in ways that undermines this right, and if some others
have an obligation to act positively to secure that certain peoples’ rightful claims are met.
Rights are ultimately claims against others, and rights-claims generate correlative
duties on the part of others. Natural rights apply to all persons, like our right to life, and
everybody else (other individuals, organisations, governments and the international
community) has a duty to secure these natural rights. Political and social rights apply to

5
Declaration of 1948, see http://www.un.org/events/humanrights/2007/udhr.shtml.

15
all citizens of a state, and the state has consequently the foremost duty to provide these
rights. 6

Codes of Conduct and Codes of Ethics

A code of conduct is a set of rules outlining the responsibilities of – or proper practices
for – an individual or organization. Related concepts include codes of ethics and honour
codes. One definition of a “Code of Conduct” is “principles, values, standards, or rules of
behaviour that guide the decisions, procedures and systems of an organization in a way
that (a) contributes to the welfare of its key stakeholders, and (b) respects the rights of all
constituents affected by its operations.” 7
Several international and national agencies have developed Codes of Conduct or
Codes of Ethics for their employees. This ethical standard setting is to a large extent
based on Weberian principles. It can be an important guide to making decisions on
complicated ethical issues, and they can provide the basis for an environment where
citizens are aware of the basic standards of behaviour to be expected from public sector
employees. International codes of conduct or codes of ethics can support national public
sector statutes and criminal laws, and can add to the national legal framework.
One international standard is the International Code of Conduct for Public
Officials adopted by the United Nations General Assembly in 1996. 8 However, the most
renowned codes is the Model Codes of Conduct for Public Officials developed by the
Council of Europe and adopted by the Member States in 2000. 9 These codes serve as a
reference point and an ideal for many state administrations; they are intended to set a
precedent for countries drafting their own mandatory codes of conduct. Many of the
standards are similar to the United Nations Code of Conduct, but the Council of Europe
text goes further into aspects of public service conduct linked to anti-corruption measures
and policies.
The Council of Europe’s Model Code applies to all public officials (meaning
persons employed by a public authority), and every public official has the duty to take all
necessary action to comply with the provisions of the code. The purpose of the code is to
specify the standards of integrity and conduct to be observed by public officials, to help
them meet those standards and to inform the public of the conduct it is entitled to expect
of public officials.
The general principles of the code states (among other provisions) that the public
official should carry out his or her duties in accordance with the law, and with those
lawful instructions and ethical standards which relate to his or her functions, and that the
public official should act in a politically neutral manner and should not attempt to

6
If the government of the country of which you are a citizen cannot secure your political rights, for
instance the right of freedom against persecution for political opinions or religious beliefs, discrimination
or torture, other governments (foreign countries) have consequently the duty of providing you with political
asylum (according to the United Nations 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and the 1967
Protocol Relating to the Status of Refugees).
7
The International Federation of Accountants (2007): “International Good Practice Guidance, Defining and
Developing an Effective Code of Conduct for Organizations”.
8
See www.un.org/documents/ga/res/51/a51r059.htm. See also the report “Implementation of the
International Code of Conduct for Public Officials” by the UN Social and Economic Council, at
https://www.unodc.org/pdf/crime/commissions/11comm/6add1e.pdf.
9
See www.coe.int/t/dg1/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf

16
frustrate the lawful policies, decisions or actions of the public authorities (article 4).
Furthermore, the public official has the duty to serve loyally the lawfully constituted
national, local or regional authority, and he/she is expected to be honest, impartial and
efficient and to perform his or her duties to the best of his or her ability with skill,
fairness and understanding, having regard only for the public interest and the relevant
circumstances of the case (article 5).
The code also states that in the performance of his or her duties, the public official
should not act arbitrarily to the detriment of any person, group or body and should have
due regard for the rights, duties and proper interests of all others (article 6). In decision
making the public official should act lawfully and exercise his or her discretionary
powers impartially, taking into account only relevant matters (article 7).
Important is also article 8, which says that the public official should not allow his
or her private interest to conflict with his or her public position. It is his or her
responsibility to avoid such conflicts of interest, whether real, potential or apparent. The
public official should never take undue advantage of his or her position for his or her
private interest. Any conflict of interest is to be avoided (article 13). 10 The public official
who occupies a position in which his personal or private interests are likely to be affected
by his or her official duties should, as lawfully required, declare upon appointment and at
regular intervals thereafter the nature and extent of those interests (article 14). 11
The code furthermore speaks about the duty always to conduct himself or herself
in a way that the public's confidence and trust in the integrity, impartiality and
effectiveness of the public service are preserved and enhanced; that the public official is
accountable to his or her immediate hierarchical superior unless otherwise prescribed by
law, and that the public official has a duty to treat appropriately, with all necessary
confidentiality, all information and documents acquired by him or her in the course of, or
as a result of, his or her employment.
Another duty is that a public official who believes he or she is being required to
act in a way which is unlawful, improper or unethical, which involves mal-
administration, or which is otherwise inconsistent with this Code, should report the
matter to the competent authorities (article 12).
Article 16 states that the public official should take care that none of his political
activities or involvement on political or public debates impairs the confidence of the
public in his ability to perform his duties impartially and loyally. In the exercise of his
duties, the public official should not allow himself or herself to be used for partisan
political purposes.
Article 18 states that the public official should not demand or accept gifts,
favours, hospitality or any other benefit for himself or his or her family, close relatives
and friends, or persons or organisations with whom he or she has or has had business or
political relations. (This does not include conventional hospitality or minor gifts). If the

10
Conflict of interest is a situation in which the public official has a private interest that can influence, or
appear to influence, the impartial and objective performance of his or her official duties. It includes any
advantage to himself, to his family, close relatives, friends and persons or organisations with whom he has
or has had business or political relations. For more on conflict of interest and how to prevent it, see
“Managing Conflict of Interest in the Public Sector – A Toolkit” by the OECD (2003), which is available at
http://www.olis.oecd.org/olis/2003doc.nsf/0/0fc741f6009c94b6c1256ddd005b2eff/$FILE/JT00153650.PD
F.
11
See the section below on Conflict of Interest

17
public official is offered an undue advantage he or she should take steps to protect
himself (article 19); and the public official should not offer or give any advantage in any
way connected with his position as a public official, unless lawfully authorised to do so
(article 21).
Finally, article 23 states that in the exercise of his discretionary powers, the public
official should ensure that on the one hand the staff, and on the other hand the public
property, facilities, services and financial resources with which he is entrusted are
managed and used effectively, efficiently and economically. They should not be used for
private purposes except when permission is lawfully given.

Democratic Standards
In addition to the international standards emanating from the Weberian bureaucracy
model, international human rights and other international law and principles, and
international model codes of conduct, a second source of public sector ethics is
democratic standards and principles. Fleming and McNamee argue that to understand the
conduct of individuals in a social context, one must consider the political dimension of
policy and practice (Fleming and McNamee 2005:140).
Democratic principles are partly codified in the political human rights, and partly
expressed as an ideal form of government. As such, the democratic standards are most
relevant as an ethical basis for politicians and elected representatives, but they can also
serve as a reference point for bureaucrats and public administrators. Besides, there are
dilemmas in the administrative implementation of policies that are not determined by the
democratic qualities of the government.

Democratic Rule
Democracy is a form of government in which the people hold power under a free
electoral system. In political theory as well as in political philosophy, democracy is seen
as a utopian ideal – no country is fully democratic, but the democratic principles are
worth striving for.
Even though there is no universally accepted definition of democracy, there are
two principles that any definition of democracy includes. The first principle is that all
members of the society have equal access to power, and the second that all members
enjoy universally recognized freedoms and liberties. These freedoms and rights include
the freedom of assembly, of association, of thought and religion, rule of law and equality
before the law, as well as universal suffrage (the right to vote).
Although the "majority rule" is often described as a characteristic feature of
democracy, democracy is not possible without the protection of the rights of the minority
(basic human rights plus freedom from being abused by the "tyranny of the majority") 12.
An essential mechanism of liberal, representative democracy is competitive
elections, i.e. regular elections that are free and fair both in terms of procedure (that the
elections are held in a way that guarantees free and fair elections) and in substance (that
the elections have a decisive impact on who is governing) Furthermore, freedom of
political expression, freedom of speech and freedom of the press are essential so that
citizens are informed and able to vote in their personal interests.

12
As an example, the majority has no right to disenfranchise the minority (by a simple majority vote).

18
Political Accountability
Accountability is a concept in political science and ethics with several meanings. It is
often used synonymously with such concepts as responsibility, answerability,
enforcement, blameworthiness, liability and other terms associated with the expectation
of account-giving. As an aspect of governance, it has been central to discussions related
to problems in both the public and private (business) worlds. Accountability is defined as
"A is accountable to B when A is obliged to inform B about A’s (past or future) actions
and decisions, to justify them, and to suffer punishment in the case of eventual
misconduct". 13
Political accountability is the accountability of the government, civil servants and
politicians to the public and to legislative bodies such as the national assembly,
parliament, national audit office, and other agencies of control and oversight. Political
accountability is usually divided into “horizontal accountability” and “vertical
accountability”. The institutions of “horizontal” accountability (of “checks and balances”
or “separation of powers”) are the Legislature (parliament/national assembly) and the
Judiciary (a court of a final appeal like the Supreme or Constitutional Court), primarily,
but also the various state institutions of oversight and control like special state agencies,
ombudsmen, auditors and commissions. The institutions of “vertical accountability” are
the institutions of popular participation, influence, voice and control, of which the
political parties and elections are the first and foremost, followed by civil society
organizations and the media.
Regarding the elected representatives (politicians), regular (and recall) elections
are the ultimate mechanism of accountability. Elections can be used to revoke the office
of an elected official. In-between elections, however, popular control is more limited.
Citizens can organise and protest, use civil society organisations, the media and
complaints mechanisms, but the government or individual politicians will not necessarily
have to listen, or to leave office.
Therefore, the checks and balances instituted in the horizontal accountability
mechanisms become so important in-between elections. When voters don’t have a direct
way of holding elected representatives to account during the term for which they have
been elected, the checks and balances established by the constitution in terms of
separation of powers between the three branches of government are essential. This
horizontal accountability includes the authority of the Legislature to promulgate the laws
and the state budget, to ask for information and investigate any matter, and it includes the
right of the Supreme Court to interpret and to check the legality of any law (judicial
review).
Horizontal accountability is also the ability of these institutions to hold their own
members and the other government bodies to account. The legislature can for instance
hold an internal or independent inquiry, and it can impeach an individual (like a minister
or a judge), remove him or suspend him from office for a period of time.
The accountability powers, procedures and sanctions vary from country to
country. In parliamentary systems, the government relies on the support or parliament,

13
Schedler, Andreas (1999); “Conceptualizing Accountability” in Schedler, A., Larry Diamond and Marc
F. Plattner: The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. London: Lynne
Rienner Publishers. pp. 13–28.

19
which gives parliament power to hold the government to account. For example, some
parliaments can motion for a vote of no confidence in the government. In presidential
systems, the president is usually elected on a separate ticket, his council (the cabinet or
government) is not dependent on parliamentary approval, and he can dissolve the
parliament and call for new elections.
Furthermore, the president and the parliament can establish other, specialised
watchdog and oversight institutions, and bestow these with considerable independence,
capacity and powers. We have for instance the Supreme Audit Institutions, the
ombudsmen, the central bank, anit-corruption commissions and a number of other
specialized institutions, given the political will of the day. .
Regarding the non-elected government officials (the bureaucrats and
administrators), the internal rules and norms, structures of authority, and some
independent commissions are the main mechanisms to hold civil servants accountable.
Within a department or a ministry, firstly, behaviour is bounded by rules and regulations;
secondly, civil servants are subordinates in a hierarchy and accountable to superiors.
Nonetheless, there are also independent “watchdog” units to scrutinize and hold
departments accountable; legitimacy of these commissions is built upon their
independence, as it avoids any conflicts of interest. Apart from internal checks, some
“watchdog” units accept complaints from citizens, bridging government and society to
hold civil servants accountable to their citizens.
Under pressures for decentralization and privatisation of government, services
provided are nowadays more “customer-driven” and should aim to provide convenience
and various choices to citizens. Within this perspective, there can be “competition”
between public and private services providers, and ideally this can improve the quality of
services. Outsourcing of services is one means to adopt public services to market
mechanisms; the government can choose among a list of companies for service provision.
Within the contracting period, government can hold the company accountable by
rewriting contracts or by choosing another company. The standard of assessment for
accountability is nevertheless the same; it is the “responsiveness of service providers to
the “sovereign” customers.
Furthermore, a particular government agency or the government can be held
accountable if voices from people (users, clients), interest groups or institutions are
heard. These groups are outside of the public sector, but they represent citizens’ interests
in a particular constituency or field. Stoker argues that if politics articulates interpersonal
standards of value and justification, and if political expression requires justifying one's
views as good or right, then we must recognize these judgments as significant to political
behaviour research (Stoker 1992:377).

Transparency
Transparency is openness of information. The concept of transparency can be defined as
a principle that allows those affected by political and administrative decisions to know
not only the basic facts and figures but also the principles, mechanisms and processes
leading up to a decision. It is furthermore the duty of politicians, civil servants and
managers to act visibly, predictably and understandably. Transparency is the principle of
public access to information, accessible to all relevant stakeholders, in a timely and
reliable way. Effective use of public revenues is strongly linked to accountability, which

20
in turn requires transparency of information. A country’s citizens need to know about
government revenues and expenditures, because this information can help them to exert
pressure on their governments for better spending on key basic services such as health
and education, for example. Thus, transparency is closely connected to accountability, as
transparency is a prerequisite for accountable government.
As a principle of government and administration, transparency can also be seen as
an ethical imperative, or a duty. It is a principle that politicians and bureaucrats should
strive for. Increased access to information is a democratic ideal and a democratic virtue
(although transparency can have some costs and drawbacks). 14 Increasing transparency
opens up the decision making process to public debate, and moves the process towards
more prudent and equitable management of public resources. For example, public
disclosure of basic information regarding government revenues and expenditures (a
proper budget process) can help citizens hold their governments accountable for the
management and, ultimately, distribution of revenues.
On the national level, some countries have enacted specific regulations for fiscal
transparency, and many developing and transitional countries have (to some degree)
provided greater availability of budget information in recent years.
It has also been demonstrated how transparency in the education sector can
contribute to limit corrupt practices and waste in the education sector. By providing
information on educational funds to the sector and to each school, parents, pupils and
teachers (as well as civil society organisations) have thus been able to “follow the
money” and to ask for better education services. “Report Cards” in Bangladesh and
publication of monthly grants to district schools in Uganda are some examples.
Transparency is also an international concern. There exist regulations for budget
transparency on the international level, regulations and principles that should, ideally,
apply to all sectors of the public services. For instance, the International Monetary Fund
(IMF) has developed a Code of Good Practices on Fiscal Transparency 15, which
provides a coherent framework to assess the transparency of public finances, to identify
priorities for reform, and to monitor progress. The Code defines as important to have:
clarity of roles and responsibilities in public finance; public availability of information;
open budget preparation, execution and reporting; and independent assurances of
integrity (external audit. The OECD has developed a Best Practice on Budget
Transparency (2001) that also provides a benchmark for government performance.
Furthermore, there is a growing international focus on transparency. The ‘Publish
What You Pay’ coalition was founded in 2002 to promote transparency in the extractive
industries. It now has over 200 members in more than 33 countries. G8 governments
committed to an action plan, ‘Fighting Corruption and Improving Transparency’, in 2002.
The European Union (EU) encourages increased voluntary disclosure in its new Financial
Services Action Plan (2004). The World Bank and the International Monetary Fund are
also supporting ways to improve transparency in the extractives industries. In 2002, Tony
Blair launched the Extractive Industries Transparency Initiative (EITI). It involves
governments, companies, investors and civil society organisations. The approach relies

14
For instance, the financial costs of and time consumed in providing full transparency (access to
information for all) can be higher than the practical use of the information (information overload); and a
little transparency in a corrupt setting can reveal who is “up for sale”.
15
(in 1998, in the aftermath of the collapse of the Asian financial system in the late 1990s).

21
on the governments of ‘host’ countries (where the extraction is taking place) to take the
lead and to publish all revenues they receive from companies. Where these host
governments are willing to act, the EITI can bring important progress. However, it will
take a long time to cover all host countries in this way. More importantly, it will not work
for countries where the government does not engage, even though it is likely that it is in
these countries that reform is most needed. 16

Fairness
Fairness is another duty or ethical obligation of democratic rule and of the public sector.
Fairness is justice, both in terms of equality for the law and in terms of distributive
justice. However, Kinchin agrues that “fairness” is perhaps the most central, yet
frustratingly vague principle of an effective public sector code of ethics, and that it is a
difficult concept to define (Kinchin 2007:112).
Impartiality is a core concept of fairness; impartiality is a principle of justice
holding that decisions should be based on objective criteria, rather than on the basis of
bias, prejudice, or favouritism (preferring the benefit to one person or group over another
person or group, for improper reasons like greed, political support or familiarity).
Justice is another core quality of fairness; both in terms of equality for the law and
in terms of distributive justice. Equity is a similar concept that is based essentially on the
idea of social justice and fairness; equity is the idea that all people have the same rights
and the same access to resources. It refers to the fair distribution of goods, services or
other treatment (Fleming and McNamee 2005:139). Equity strategies and policies are
typically formed around given populations (e.g. groupings related to age, class, disability,
ethnicity, gender) and are seen as socially and ethically desirable.
Some people would take this one step further, and have equality as an ideal;
equality in terms of equality of outcome. This is a form of egalitarianism, which seeks to
reduce or eliminate differences in material condition between individuals or households
in a society. This usually means equalizing income and/or total wealth to a certain degree.
Many liberal democracies of the twenty-first century are characterised by socio-
cultural diversity, and recognising this diversity is not only a democratic ideal, but also a
key social goal of any organisation. Under the banner of fairness or equity, the
organisation should not simply pursue it policies to achieve its aims, but should do so
within a framework that treats individuals with fairness. Part of what comprises fair
treatment will be the recognition of the contributions and needs of the different
individuals. The extent to which there is constructive and purposeful forbearance of
diversity (of all kinds) is captured in the notion of tolerance.
Hausmann and McPherson (1993) argue that justice or fairness should be
understood in terms of treating the interests of different persons properly, and acting
rightly will often involve avoiding harm to other individuals. And notions of harm and of
interest are plainly connected to notions of human well-being (Hausmann and McPherson
1993:689).

16
See the enclosed chapter by Shaxson on “Global Witness” and the establishment of international pressure
for transparency in the oil and diamonds industry. For facts about the initiatives, see their respective
websites (Global Witness: www.globalwitness.org; EITI: www.eitransparency.org; Publish What You Pay:
www.publishwhatyoupay.org; Transparency International: www.transparency.org

22
Public Integrity
Public integrity refers to the consistency of actions, values, methods, measures and
principles of a public agency. Integrity may be seen as the quality of having a sense of
honesty and truthfulness in regard to the motivations for one's actions. The term
corruption is often used as the antonym of integrity. The term hypocrisy is used to
describe the situation when parts of a value system that is at odds with another, or that an
outspoken value system (or explicit preferences) is not leading to congruent actions.
Hypocrisy is the act of preaching a certain belief, but not holding or implementing these
same virtues oneself.
Integrity is one of the most important and oft-cited of virtue terms; it is also
perhaps the most puzzling. For example, while it is sometimes used virtually
synonymously with ‘moral,’ we also at times distinguish acting morally from acting with
integrity. Persons of integrity may in fact act immorally – though they would usually not
know they are acting immorally. Thus one may acknowledge a person to have integrity
even though that person may hold importantly mistaken moral views.
When used as a virtue term, ‘integrity’ refers to a quality of a person's character;
however, there are other uses of the term. One may speak of the integrity of an
ecosystem, a computerized database, a defence system, or a public agency. When it is
applied to objects, integrity refers to the wholeness, intactness or purity of a thing;
meanings that are sometimes carried over when it is applied to people.
Integrity is also attributed to various parts or aspects of a person's life. We speak
of attributes such as professional, intellectual and artistic integrity. Philosophers have
been particularly concerned to understand what it is for a person to exhibit integrity
throughout life. What is it to be a person of integrity? Ordinary discourse about integrity
involves two fundamental intuitions: first, that integrity is primarily a formal relation one
has to oneself, or between parts or aspects of one's self; and second, that integrity is
connected in an important way to acting morally, in other words, there are some
substantive or normative constraints on what it is to act with integrity.
Most accounts of integrity tend to focus on integrity as the integration of self and
the maintenance of identity, integrity as standing for something, integrity as moral
purpose, and integrity as a virtue. Even where the social and political dimensions of
integrity are discussed, integrity is often seen as largely a private or personal affair –
albeit one with important implications in the public sphere. Less attention has been given
to ways in which political and administrative structures and processes may affect
personal integrity. They can do this either by promoting or undermining features essential
to having or practicing integrity, or the opposite. Ideally the institutions – including forms
of government and economic arrangements –should be structured in ways that promote
integrity. Arguably, this is not the case, and why it may not be the case, and how to
change it, is as much a problem for social and political philosophy, and ethics generally,
as it is for philosophical psychology. Some social structures are of the wrong sort
altogether for some individuals to be able to pursue personal integrity, and therefore
questions about the moral nature of politics and administration need to be asked first,
before questions about personal integrity and morality. This suggests that the very
meaning of personal integrity depends upon general considerations about the nature of
the society and polity, and upon what one's society is and should be.

23
 Some researchers have explicitly linked personal integrity to political and social
structures in a way that broadens the concept of integrity. Then, what kinds of society and
what kinds of political and administrative systems are most conducive to personal
integrity? If society is structured in such a way that it undermines people's attempt at
either knowing or acting upon their commitments, values and desires, then such a
structure is inimical to integrity.
Are political and social conditions in contemporary liberal democracies conducive
both to acquiring the self-understanding necessary for integrity and, more generally, to
the business of acting with integrity? Historically, one of the governing ideals of liberal
democratic societies is to provide its citizens, not with the goods they desire, but with
certain primary goods, such as freedom, and with political/social/cultural structures
(laws, codes, institutions, practices, and so on) that facilitate their capacity to obtain
goods they desire for themselves.
Any attempt to strive for integrity has to take account of the effect of social and
political context. The kind of society which is likely to be more conducive to integrity is
one which enables people to develop and make use of their capacity for critical reflection,
one which does not force people to take up particular roles because of their sex or race or
any other reason, and one which does not encourage individuals to betray each other,
either to escape prison or to advance their career. Political and administrative structures
can be both inimical and favourable to the development of integrity, sometimes both at
once.

Administrative Reforms
Administrative traditions can vary depending on a country’s culture, but there are
generally shared views as to how public servants should fulfil their duties –
democratically with accountability; transparently with integrity; fairly, honestly and
effectively. However, these values can come into conflict with other expectations. For
example, family members and others may believe that they should be provided with jobs,
with contracts or simply with government property (as noted for instance in the
Bangladesh example above). Intense pressure can be brought to bear on a family member
in public employment by the expectation that they will provide for various members of
the extended family – even when pay levels are barely sufficient to meet the immediate
personal needs of the public employee. On top of these pressures, situations arise where
the right decision is not an easy one to make or when it is difficult to identify even where
the ethical dilemma lies. This makes it essential for civil servants to observe standards
that they know and understand, and on the basis of which they can make ethical
decisions. Confidential advice should be available to them when they feel the need for it.
Most people would prefer to be – and to be seen to be – honest and respected for
their personal integrity. This assertion is correct and provides the starting point for an
ethics management system that has the potential to make serious inroads into ethical
misconduct. Often, this misconduct can be as much the result of misunderstandings and
misperceptions as of blatant illegality. In such an environment, working out what is right
and wrong is usually very simple.
Today, both in developed countries and countries in transition, strains on the
public service come from varied quarters. These include: Increasing privatisation and
contracting out of traditional government functions; the delegation of responsibility,

24
including financial responsibility, within public service organizations; greater pressures
for openness and more intensive media scrutiny of the public sector; a greater and
growing intensity of lobbying by those anxious to capture government business; and an
increased willingness on the part of the public to complain when the quality of public
service is poor. All have contributed to an increased awareness of the need to take steps
to bolster the ethical basis on which public service functions. On top of this, many
transition countries have had to cope with the inheritance of demoralized and
dysfunctional public sector cadres, frequently underpaid and even left unpaid to survive
on whatever they can extract from the public for the services they have been providing.
In managing modern political civil service institutions, areas of responsibility and
discretion have widened in many areas. Moreover, surveys in many countries have
disclosed that the public’s hostility towards government structures can run high. In
developing and transitional countries, public agencies may suffer from a number of
deficiencies, of which nepotism, clientelism and favouritism is among the more serious
obstacles to rational administration. Family members and others may believe that they
should be provided with jobs, with contracts or simply with government property, and
intense pressure can be brought to bear on a family member in public employment by the
expectation that they will provide for various members of the extended family –
especially when pay levels are barely sufficient to meet the immediate personal needs of
the public employee.
A study group within the OECD has suggested the following broad principles for
ethical conduct within public administrations. According to the organization, countries
can use these principles as a tool to be adapted to national conditions, and to find their
own ways of arriving at an effective framework that suits their own circumstances. The
principles are, of course, not sufficient in themselves, but are a means of integrating
ethics management within the broader public management environment. 17

1. Ethical standards for public service should be clear

Public servants need to know the basic principles and standards they are expected to
apply to their work and where the boundaries of acceptable behaviour lie. A concise,
well-publicized statement, such as a code of conduct, of core ethical standards and
principles that guide public service, for example, in the form of a code of conduct,
can accomplish this by creating a shared understanding across government and within
the broader community.

2. Ethical standards should be reflected in the legal framework

The legal framework is the basis for communicating the minimum obligatory
standards and principles of behaviour are for every public servant. Laws and
regulations could state the fundamental values of public service and should provide
the framework for guidance, investigation, disciplinary action and prosecution.

3. Ethical guidance should be available to public servants

Professional socialization should contribute to the development of the necessary
judgement and skills to enable public servants to apply ethical principles in concrete

17
The following principles for public sector reform are taken from the document “Best practices in
combating corruption” by the OSCE, 2004 (available at www.osce.org/item/13568.html).

25
circumstances. Training facilitates ethics awareness and can develop essential skills
for ethical analysis and moral reasoning. Impartial advance can help create an
environment in which public servants are more willing to confront and resolve ethical
tensions and problems. Guidance and internal consultation mechanisms should be
made available to help public servants apply basic ethical standards in the workplace.

4. Public servants should know their rights and obligations when exposing
wrongdoing
Public servants need to know what their rights and obligations are in terms of
exposing actual or suspected wrongdoing within the public service. These should
include clear rules and procedures for officials to follow, and a formal chain of
responsibility. Public servants also need to know what protection will be available to
them in cases of exposing wrongdoing.

5. Political commitment to ethics should reinforce the ethical conduct of public

servants
Political leaders are responsible for maintaining a high standard of propriety in the
discharge of their official duties. Their commitment is demonstrated by example and
by taking action that is only available at the political level; for instance, by creating
legislative and institutional arrangements that reinforce ethical behaviour and create
sanctions against wrongdoing; by providing adequate support and resources for
ethics-related activities throughout government; and by avoiding the exploitation of
ethics rules and laws for political purposes.

6. The decision-making process should be transparent and open to scrutiny

The public has a right to know how public institutions apply the power and resources
entrusted to them. Public scrutiny should be facilitated by transparent and democratic
processes, oversight by the legislature, and access to public information.
Transparency should be further enhanced by measures such as disclosure systems and
recognition of the role of an active and independent media.

7. There should be clear guidelines for interaction between the public and private
sectors
Clear rules defining ethical standards should guide the behaviour of public servants in
dealing with the private sector; for example, regarding public procurement,
outsourcing or public employment conditions. Increasing interaction between the
public and private sectors demands that more attention should be placed on public
service values and requiring external partners to respect those same values.

8. Public service conditions and management of human resources should promote

ethical conduct
Public service employment conditions, such as career prospects, personal
development, adequate remuneration and human resource management policies
should create an environment conducive to ethical behaviour. Using basic principles,
such as merit, consistently in the daily process of recruitment and promotion helps
operationalize integrity in public service.

26
 9. Adequate accountability mechanisms should be in place within the public service
Public servants should be accountable for their actions to their superiors and, more
broadly, to the public. Accountability should focus both on compliance with rules and
ethical principles, and on achievement of results. Accountability mechanisms can be
internal to an agency as well as government-wide, or can be provided by civil society.
Mechanisms promoting accountability can be designed to provide adequate controls,
while allowing for appropriately flexible management.

10. Appropriate procedures and sanctions should exist to deal with misconduct
Mechanisms for the detection and independent investigation of wrongdoing such as
corruption are a necessary part of an ethics infrastructure. It is necessary to have
reliable procedures and resources for monitoring, reporting and investigating breaches
of public service rules, as well as commensurate administrative or disciplinary
sanctions to discourage misconduct. Managers should exercise appropriate judgement
in using these mechanisms when actions need to be taken.

Three reforms stand out as particularly important in most situations; namely

leadership, pay reform, recruitment and promotion (meritocracy). We have also added
whistle blowing as an example of another useful tool (see the chapter on corruption
below). None of these can stand alone, but they are all essential elements of any serious
civil service reform.

Leadership by Example
One of the principles is that managers should demonstrate and promote ethical conduct.
Larbi argues that Political commitment to ethics reform is a key requirement for the
effectiveness of other elements of the ethics infrastructure (Larbi 2001). In a working
environment in which appropriate incentives are provided, ethical behaviour has a direct
impact on the daily practice of public service values and ethical standards. Such
incentives can include adequate working conditions and effective performance
assessment. Managers have an important role in this regard by providing consistent
leadership and serving as role models in terms of ethics and conduct in their professional
relationship with political leaders, citizens and other public servants.
Furthermore, management policies and practices should demonstrate an
organization’s commitment to ethical standards. It is not sufficient for governments to
have only rule-based or compliance-based structures. Compliance systems alone can
inadvertently encourage some public servants simply to function on the edge of
misconduct, arguing that if they are not violating the law they are acting ethically.
Government policy should not only delineate the minimal standards, below which a
government official’s actions will not be tolerated, but also facilitate ethical awareness
and clearly articulate a set of public service values that employees should aspire to.
Leadership by senior officials should inspire respect. Without leadership from the
top, any attempt to achieve major reforms in an environment of systemic corruption will
be bound to fail. Personal leadership is vital, and a leader must be seen to not just be
mouthing platitudes. However, just as laws alone will not suffice to achieve reform where
corruption is systemic, so, too, is leadership not enough. Coalitions can be created to

27
support leadership, but there is a danger when they embrace interests whose pasts are
questionable. Yet if only groups untainted by suspicion or past corruption problems are
admitted to a coalition, they will number far too few. What is important is that coalition
partners commit themselves to building a new future and, having made that commitment,
that they be held to it.

Pay Reform
The pay levels are important as an incentive for civil service employees not to be corrupt
or dishonest. Pay reforms are essential to provide suitable incentives. Reforming the
wage structure to provide public sector employees with suitable pay and other benefits
can be an important tool to change the incentive structure for public servants, but also to
make remuneration more transparent, to eliminate underpay and to win more skilled
personnel for the public sector.
The incentives for public servants to reject corruption and work efficiently are
much higher if the system of remuneration is based on the principle of meritocracy.
When wages and promotion clearly depend on public servants’ respect for rules of
conduct and on good performance, they will be less corrupt and more efficient in their
job, and they will place placed more value on the job itself. Therefore, dismissal or
demotion becomes a much more serious matter. This in turn, however, means that there
have to be proper and effective disciplinary mechanisms. Pay reform is therefore just one
of a variety of incentives that needs to be addressed, and it cannot stand alone.
If public servants are not paid a living wage, incentives to demand bribes are
considerable. Pay reforms that create living wages for public servants can, therefore,
potentially curb petty corruption and ensure more integrity in the civil service. Among
the measures for creating incentives for corruption-free behaviour, so-called “social
benefits” should also be included. For example, retired public servants should receive
monthly allowances. Similarly, public servants, who are caught in flagrant delit –
receiving bribes or other corrupt benefits – should automatically lose their social benefits.
Wage reforms can also try to make public sector wages competitive with private
sector wages in order to attract more highly skilled employees. Better human capital
increases the efficiency of the public sector and can induce better compliance with codes
of conduct.

Recruitment and Promotion

No institution can be expected to perform with professionalism in the absence of
qualified and motivated personnel. One of the most destructive features of corruption is
when people are appointed to public service based on their connections rather than on
their capabilities.
The institutional arrangements for selecting, recruiting, promoting and dismissing
public servants are central to the proper functioning of the public sector and can best be
provided through legislation. The right people have to be attracted to the right posts. This,
in turn, means that the positions themselves need to be sufficiently attractive to qualified
citizens and be a viable alternative to the private sector.
A public service whose members are appointed and promoted based on merit will
be far less susceptible to corruption than one based predominantly on political and
personal connections. In a meritocracy, staff advances on the basis of their performance

28
and they owe their positions, at least in part, to the public they serve. Where positions
have been obtained through powerful connections, the loyalty is to the connection, not to
the institution to which the person has been appointed. Frequently, the beneficiary of
such an appointment will look to his or her patron to protect them if they encounter any
difficulties. Appointees of political parties can pose particularly difficult problems for
managers who may be less well-connected.
A merit-based public service presents numerous advantages. First, candidates are
judged against verifiable criteria that can be checked if breaches are suspected. Second,
office holders have an incentive to perform well. Politicising the civil service leads to
mediocre performance. When politicians have a direct impact upon the recruitment,
promotion and dismissal or transfer of civil servants for reasons other than those based
upon merit, professional discipline may be hard to enforce and performance incentives
difficult to use since their appointment is short-termed. Third, politically appointed civil
servants may be more inclined to break the rules in order to maximize their personal
gains in the short time they expect to be in office. Four, civil servants owing their
positions to their own capabilities as well as to clear and verifiable criteria, will feel
accountable towards the state that employs them rather than towards the government of
the day. Five, a merit-based public service avoids the relatively short-term nature of
political appointments and the consequent loss of expertise with each change of
government.
However, a purely merit-based civil service may have to be varied to
accommodate affirmative action programs consistent with democratic practices.
For example, such programs may ensure that minorities are fairly represented in the
public service, and redress gender and geographical imbalances. Furthermore, a merit-
based civil service is no guarantee against corruption. Prerequisites for corruption-free
recruitment for public sector jobs include a predominantly merit-based recruitment and
promotion program with objective and contestable criteria and with a clear career path; a
minimization of political interference in both the action and the staffing of the public
sector; a strict limitation of political appointments to certain high-level posts; suitable pay
and other benefits to provide suitable incentives, and protection of public servants
through internal rule of law mechanisms

Whistle blowing
Whistle blowing means calling attention to wrongdoing that is occurring within an
organisation. There can be special arrangements like “hotlines” within the organisation or
office, or a specially created inter-departmental hotline for certain issues, like smuggling
or corruption, in order to facilitate whistle blowing. A whistle blower is sometimes called
a “leaker”, “informant” or “deep throat”. There are four ways to blow the whistle:
• Reporting wrongdoing or a violation of the law to the proper authorities (such as a
supervisor, a hotline or an Inspector General)
• Refusing to participate in workplace wrongdoing
• Testifying in a legal proceeding
• Leaking evidence of wrongdoing to the media
Of course, whistle blowing goes on in the private sector, but because government
is supposed to be open and transparent, full disclosure of unethical or illegal behaviour in
the public sphere is particularly important. Not all of the problems in the public sphere

29
are, however, generated within the government organization; outside vendors,
contractors, and individuals can participate in and even breed for instance corruption,
fraud and embezzlement.
Whistle blowing has to do with ethics because it represents a person’s
understanding, at a deep level, that an action his or her organization is taking is harmful;
that it interferes with people’s rights, is unfair, or detracts from the common good.
Whistle blowing also calls upon the virtues, especially courage, as standing up for
principles can be a punishing experience. Even though laws are supposed to protect
whistle blowers from retaliation, people who feel threatened by the revelations can
ostracize the whistle blower, marginalizing or even forcing him or her out of public
office. On the other hand, there have been occasions when the role of whistle blower has
earned respect and been catapulted into higher office.
There is a useful distinction between external and internal whistle blowing. The
argument is that agencies and offices should encourage internal whistle blowing so that
problems are solved within the organisation before employees feel they must go outside
to get action.
Then there are suggestions about how to encourage internal whistle blowing in
companies. Some of these measures include the establishment of an agency internal
policy about reporting illegal or unethical practices (a policy which should be open,
transparent, well published and include formal mechanisms for reporting violations), such
as hotlines and mailboxes, clear communications about the process of voicing concerns,
such as a specific chain of command, or the identification of a specific person to handle
complaints. Then, there should be clear communications about bans on retaliation.
Furthermore, whistle blowing should get endorsement from the top (senior
officials like the mayor, manager, council members, boards), who should state their
commitment to the process. Elected and administrative leadership must encourage ethical
behaviour and hold everyone within the organization to the highest standards, including
the disclosure of activities that would have a negative impact on the public’s business.
Lastly, there should be investigations and prompt following up on all allegations
of misconduct. Report on these investigations to the council or board.
However, whistle blowers in the public sector often face the unique problem that
their disclosure may constitute a crime. This can create an ethical dilemma when the
ongoing misconduct is severe and there is no reasonable prospect that the abuse will end
absent blowing the whistle.
If this process does not produce results, if wrongdoing is not being addressed
within the organization, it may be time to move outside; to someone with authority over
the agency, the legal system, or the press.
However, the potential leaker must assess the good and harm their leak may do.
When lives are at stake or millions of public dollars are being misappropriated, those
concerns for the public good trump the harm to personal privacy or government secrecy.
On the other hand, a leaker must determine if the conduct he or she is exposing
represents actual wrongdoing or if it is simply represents a policy disagreement. Of
course, much of the public’s business should be debated in public, and speaking up about
disagreements on most issues is not only acceptable but also desirable. Closed-door
sessions, however, are secret for a reason. Revelations about a city’s interest in a
particular piece of property may boost the price of that parcel. Exposure of sensitive

30
information about a hiring or firing decision may needlessly cause harm to an individual.
As much as council or board members’ views may differ on these issues, they should
remain secret if the problem does not rise to the level of misconduct.

Conflict of Interest
A conflict of interest is a situation in which someone in a position of trust and
responsibility, such as a politician, civil servant, executive or director of a corporation or
a medical research scientist, lawyer or physician, has competing professional and
personal interests. In other words, a conflict of interest arises when a public sector
employee or official is influenced by personal considerations when carrying out his or her
job. Such competing interests can make it difficult to fulfil his or her duties impartially.
Some of the most common forms of conflicts of interests include self-dealing, in
which public and private interests collide, for example when a public official holds
private business interests. It includes outside employment, in which the interests of the
“private” job can contradict the job as a public servant. This is the revolving door
politics, in which government workers or elected officials work for the companies they
should regulate. It also includes family interests, for instance when a spouse, child, or
other close relative is employed (or applies for employment) or where goods or services
are purchased from such a relative or a firm controlled by a relative. Besides, it includes
gifts from friends who also do business with the civil servant receiving the gifts.
A conflict of interest exists even if no unethical or improper act results from it. A
conflict of interest can create an appearance of impropriety that can undermine
confidence in the person, profession, or court system.
Conflicts of interest do apply to a range of professionals and office-holders. A
conflict of interests arises when anyone has two duties which conflict. For example, an
employee might have a duty to well and faithfully perform their work as purchasing
manager, and might also have a familial duty to their sibling who happens to be tendering
for the sale of widgets to the manager's employer. In this case the employee has a conflict
of interests despite the fact that he is not a lawyer, doctor, politician, etc.

Identifying Conflicts of Interest

Most conflicts of interest are obvious: Public officials who award contracts to
themselves, members of their family or to their friends or political patrons; public
officials who personally hold – or whose close relations hold – shares in companies
subject to their regulation, with which they are contracting or to which they are granting
licences, etc. These conflicts require no explanation. They present circumstances that
pose a threat to the public interest, however honest the official may claim to be.
Conflicts of interest situations cannot be avoided. It is inevitable that, from time
to time, personal interests will come into conflict with work decisions or actions. For
these to be identified from the outset is important if confusion and misunderstandings
are to be avoided. The following checklist can help individual public servants identify
situations where a conflict of interest is likely to arise: 18

18
The checklist is taken from the document “Best practices in combating corruption” by the OSCE, 2004
(available at http://www.osce.org/item/13568.html).

31
 • What would I think if the positions were reversed? If I were one of those applying
for a job or a promotion and one of the decisionmakers was in the position I am
in? Would I think the process was fair?
• Does a relative, a friend or an associate or do I stand to gain or lose financially
from an organization’s decision or action in this matter?
• Does a relative, a friend or an associate or do I stand to gain or lose my/our
reputation because of the organization’s decision or action?
• Have I contributed in a private capacity in any way to the matter being decided or
acted upon?
• Have I received any benefit or hospitality from someone who stands to gain or
lose from the organization’s decision or action?
• Am I a member of any association, club or professional organization, or do I have
particular ties and affiliations with organizations or individuals who stand to gain
or lose from the organization’s consideration of the matter?
• Could there be any personal benefits for me in the future that could cast doubt on
my objectivity?
• If I do participate in assessment or decisionmaking, would I be worried if my
colleagues and the public became aware of my association or connection with this
organization?
• Would a fair and reasonable person perceive that I was influenced by personal
interest in performing my public duty?
• Am I confident of my ability to act impartially and in the public interest?

Managing and Preventing Conflict-of-Interest Situations

When someone considers that they may have a conflict of interest, what should they do?
The first step should be to place the potential conflict on the record and seek the guidance
of a superior or an ethics adviser, if one is available. Clearly, some conflicts will be so
minor as not to warrant anything more than the situation being recorded and made known
to others who are participating in the decision-making process.
For example, an official might hold such a small number of shares in a company
that their value could not possibly be affected significantly by the outcome of the
particular matter under review. In such a case, the others involved may feel comfortable
with the official’s continued participation in the decisionmaking process. When they do
not, however, the person should excuse himself or herself from further involvement.
The following checklist can be used to assess whether a disclosed conflict of
interest might require other public officials to ask the person in question to stand aside: 19
• Has all the relevant information been made available to ensure a proper
assessment?
• What is the nature of the relationship or association that could give rise to the
conflict?
• Is legal advice needed?
• Is the matter one of great public interest? Is it controversial?

19
The checklist is taken from the document “Best practices in combating corruption” by the OSCE, 2004
(available at http://www.osce.org/item/13568.html).

32
 • Could the individual’s involvement in this matter cast doubt on his or her
integrity?
• Could the individual’s involvement cast doubt on the organization’s integrity?
• How would this individual’s participation in the decision in question look to a
member of the public or to one of the organization’s potential contractors or
suppliers?
• What is the best way to ensure impartiality and fairness and to protect the public
interest?

Other strategies that an organization or government can adopt to avoid compromising,

or appearing to compromise, its integrity include to keep full and accurate records of its
decision-making processes; to ensure openness by making public accurate information
about the organization’s processes, decisions and actions; and to ensure that the final
decision can be substantiated (especially when there is a risk of conflict of interest or a
perceived conflict of interest).

Clientelism, Favouritism, Nepotism

Clientelism, broadly speaking, including various forms of favouritism (of which nepotism
is a particular type), is representing a particular form of conflict of interest. Clientelism
represents a situation in which a person (an elected official or an employed public
servant) uses his or her public power to obtain a favour for a member of his or her family,
for his or her ethnic or religious group, political party, friends or other interest to which
he/she has an adherence.
Favouritism or cronyism is a mechanism of power abuse implying “privatisation”
of and a biased distribution of state resources. Favouritism is to grant offices or benefits
to friends and relatives, regardless of merit. Favouritism is quite simply the normal
human proclivity to favour friends, family and anybody close and trusted.
In the political sphere, favouritism is the penchant of state officials and
politicians, who have access to state resources and the power to decide upon the
distribution of these, to give preferential treatment to certain people when distributing
resources. The purpose is to sustain and prolong one’s power, position and wealth.
Clientelism is the rather common proclivity to favour one’s kinship members (family,
clan, tribe, ethnic, religious or regional group). In most non-democratic systems, the
president has for instance the constitutional right to appoint all high-ranking positions.
This easily ads up to several hundred positions within the ministries, the military and
security apparatus, in parastatal and public companies and agencies, in the diplomatic
corps and in the ruling party. This legal or customary right, of course, extends the
possibilities for (and intensifies) all kinds of favouritism.
Nepotism is the special form of favouring family members (wife, brothers and
sisters, children, nephews, cousins, in-laws etc.). It is a special form of favouritism, in
which an office holder (ruler) with the right to make appointments prefers to nominate to
prominent positions his proper kinfolk family. Many unrestricted presidents have tried to
secure their (precarious) power position by nominating family members to key political,
economic and military/security positions in the state apparatus. When “successful”,
deeply nepotistic systems are getting closer to a “mafia” because of the shared family
“values” and loyalties.

33
 Other kinds of favouritism is for instance when certain people are commissioned
to buy privatised public property (cheaply), or given preferences, state guaranteed or
subventioned loans, or selected as entrepreneurs for public works, nominated to represent
corporate interests in various public councils and committees, and given other privileges
through various economic policies. Through such mechanisms, many politicians and
bureaucrats have been able to move from public position into private business, to transfer
public power into private wealth. The kind(s) of favouritism that will be preferred in each
instance is dependent on the political and strategic needs of the day, and on cultural and
social patterns.
Favouritism is not only a legal and procedural problem, but also a problem of
flawed qualifications, lacking skills and inefficiency. Furthermore, where public position
is strongly correlated to possibilities of corrupt and extractive practices, favouritism can
secure substantial prerogatives and profits for certain families, clans and social sub-
groups. Nepotism can cause conflicts in loyalties within any organization, particularly
when one relative is placed in direct supervision over another. Such situations should be
avoided.
It is perhaps not surprising that by no means all countries have anti-nepotism
laws, notwithstanding how desirable these may be. When these are lacking, favouritism
shown to a relative tends to be dealt with by legal prohibitions. These include
prohibitions against unwarranted privilege, direct or indirect personal financial interest
that might reasonably be expected to impair objectivity and independence of judgement,
or the appearance of impropriety.
Basic principles for dealing with favouritism and nepotism within the public
sector are to safeguard and foster meritocracy (impartiality in all recruitment and
selection processes); competition (for instance by ensuring that job vacancies are openly
advertised and that the advertisements are framed to both adequately reflect the
requirements of the job and to maximize the potential field of candidates, and that
candidates are selected according to these criteria), openness (especially regarding
recruitment and selection decisions), integrity (including clearly stated sanctions for non-
compliance with established policies and practices and independent persons involved in
the decisionmaking processes) and the possibility of appeal (so that unsuccessful, but
qualified applicants, who consider that proper procedures have not been followed, should
be able to appeal to an appropriate authority for an independent review of the process and
its outcome).

Gifts and Gratuities

It is essential that there be clear rules and regulations as to what employees are entitled to
receive in the course of their employment and how these gifts are to be recorded. In a
private context, gifts are usually not requested and are meant to convey a feeling, such as
gratitude, on behalf of the giver. There is no expectation of repayment. Gifts given in a
purely private context are not the focus of this discussion.
However, gifts are also offered to individuals in the course of business
relationships. Such gifts are usually given to create a feeling of obligation in the receiver.
For a public official to corruptly receive a gift or benefit is a criminal offence in all
countries.

34
 How, then, is an official to distinguish between a gift and a bribe? A gift can be
offered innocently in good faith or it can be an attempt to influence the official. The giver
may have any number of motives, ranging from friendship, hospitality and gratitude to
bribery and extortion. In a business context, gifts are rarely offered to an individual for
purely charitable or hospitable reasons. This may be the case if the gift or benefit is of
little or no commercial value, such as a memento or a trinket. However, in cases where
the gift or benefit has more than a nominal value, it is possible that it was offered to
create a sense of obligation and even an expectation that something will be given in
return.
Feelings of obligation can arise with the acceptance of a free meal, tickets to a
sporting event or discounts on commercial purchases. Once such a gift is accepted, a
public official can be compromised. If the giver later requests favourable treatment, it can
be difficult for the official to refuse. The giver may even threaten to allege that the
official asked for the gift in the first place.
Individuals attempting to corrupt public officials often start with small
inducements that appear to have no improper motive behind them. One way officials can
become involved in corruption is by rationalizing their acceptance of a gift or benefit.
Frequently used rationalizations include that everybody else does it, that the motivation
of the giver is purely one of generosity, kindness or friendship; that the exchange of gifts
and benefits harms no one; that gifts and benefits foster the development of beneficial
business relationships (which encourage administrative efficiency by allowing red tape to
be cut); that gifts and benefits are merely part of cultural rituals or practices (and
consequently, to refuse may cause offence); and that public officials are not paid enough.
These arguments ignore the concept of public duty. As a public official, officials
have a duty to ensure that government business is carried out with impartiality and
integrity. If they accept gifts and benefits offered to them in the course of their work, they
may feel a sense of obligation toward the person offering the gift or benefit. Feelings of
obligation will undermine their impartiality and generally help undermine confidence in
the public service.
Most Codes of Conduct states that employees should not accept a gift or benefit
that is intended to, or is likely to, cause them to act with prejudice in favour of the giver
in the course of their duties. If the gift or benefit is of more than nominal value,
employees are expected to provide their supervisor with a note outlining the incident. The
onus of deciding whether or not to accept a gift or benefit should not be on an individual
employee. Rather, it is the responsibility of agencies to set limits and provide guidance on
the types of gifts and benefits employees can receive. This can be achieved through
developing gifts and benefits guidelines and policies.

Assets and Income Disclosure

In many parts of the world, it has been argued that one of the key instruments for
maintaining integrity in the public service are income declarations, i.e. statements that
indicate the assets and liabilities of all those in positions of influence as well as those of
their immediate family members. The purpose of obtaining public officials’ declarations
is to identify what wealth is not fairly attributable to income, gift, or loan. It is a thesis
that is winning support from international agencies. At the very least, such statements
give the illusion of being a “corruption quick fix.”

35
 Some countries require senior officeholders to divest themselves of major
investments, while others require the disclosure of incomes, investments and property
prior to entering a public position and regularly thereafter. Although those who are taking
bribes will not accurately complete the disclosure of assets and income, it is thought that
the requirement that they formally record their financial positions lays an important
building block for any subsequent control, either by the media or the legal system. It
would, for example, preclude office holders from suggesting that any later wealth that
had not been disclosed was, in fact, acquired legitimately.
Anticorruption activists, the media and the police can follow closely the
development of effective and fair regimes for the monitoring of the incomes, assets and
liabilities of senior public officials. If they can be made to work – and there are obvious
difficulties – then they will serve as a valuable tool in restraining abuses of office.

Corruption
“Corruption is one of the greatest challenges of the contemporary world. It undermines
good government, fundamentally distorts public policy, leads to the misallocation of
resources, harms the private sector and private sector development and particularly
hurts the poor”. 20 Corruption is found almost everywhere, but it is stubbornly entrenched
in the poor countries of Sub-Saharan Africa, it is widespread in Latin America, it is deep-
rooted in many of the newly industrialised countries, and it is reaching alarming
proportions in several post-communist countries.
Corruption has been the subject of a substantial amount of theorising and
empirical research over the last 30 years, and this has produced a bewildering array of
alternative explanations, typologies and remedies. However, as an extensively applied
notion in both politics and social sciences, corruption is being used rather haphazardly.
Corruption is understood as everything from the paying of bribes to civil servants in
return for some favour and the theft of public purses, to a wide range of dubious
economic and political practices in which politicians and bureaucrats enrich themselves
and any abusive use of public power to a personal end. Besides, corruption is in itself a
many-faceted phenomenon and the concept of corruption contains too many connotations
to be analytically functional without a closer definition. The forms of corruption are
diverse in terms of who are the actors, initiators and profiteers, how it is done, and to
what extent it is practised. Also the causes and the consequences of corruption are
complex and diverse, and have been sought in both individual ethics and civic cultures, in
history and tradition, in the economic system, in the institutional arrangements, and in the
political system.
The issue of corruption has to some extent entered the political and economic
sciences from the new interest in the role of the state in the developing world, and in
particular from the idea that the state is an indispensable instrument for economic
development. In contrast to the largely rejected “state-dominated” and “state-less”
development models, there is now much consensus on the relevance of an efficient
medium-sized state in economic development. The 1997 World Development Report
stated that “an effective state is vital for the provision of the goods and services – and the

20
Transparency International (1998); http://www.transparancy.de/mission.html.

36
rules and institutions – that allow markets to flourish and people to lead healthier,
happier lives. Without it, sustainable development, both economic and social is
impossible”. 21
Corruption has come up as a thematic constituent of this renewed paradigm, in
which development necessitates economic reform, which is again dependent on political
and administrative reforms like good governance and civil service reforms (CRS),
accountability, human rights, multipartyism and democratisation. Besides, very high
levels of corruption have been observed where the government is regarded as illegitimate
in the eyes of the population (implying widespread disrespect for legal procedures), and
in countries where the state plays an interventionist role in the economy. The role of the
state and of politics is therefore essential to understand corruption.
The decisive role of the state is also reflected in most definitions of corruption.
Corruption is conventionally understood, and referred to, as the private wealth-seeking
behaviour of someone who represents the state and the public authority, or as the misuse
of public goods by public officials for private ends. The working definition of the World
Bank is that corruption is the abuse of public power for private benefit. In J.S. Nye’s
classical and most widely used definition, corruption is “behaviour which deviates from
the formal duties of a public role because of private-regarding (personal, close family,
private clique) pecuniary or status gains; or violates rules against the exercise of certain
types of private-regarding influence”. 22 A somewhat updated version with the same
elements is found in the definition by Mushtaq Khan, who defines it as “behaviour that
deviates from the formal rules of conduct governing the actions of someone in a position
of public authority because of private-regarding motives such as wealth, power, or
status”. 23
In other words, corruption is a particular (and, one could say, perverted) state-
society relation. On the one side is the state; i.e. the civil servants, functionaries,
bureaucrats and politicians, anyone who holds a position of authority to allocate rights
over (scarce) public resources in the name of the state or the government. Corruption is
when these individuals are misusing the public power they are bestowed with for private
benefit. The corrupt act is when this responsible person accepts money or some other
form of reward, and then proceeds to misuse his official powers by returning undue
favours. For instance, it is an act of corruption when a state official takes a bribe to render
some public service that is supposed to be free of charge or demands more than the
official cost of it.
On the other side of a corrupt act is nevertheless the “supply side”, and some
theories and conceptualisations exist that emphasise the “corrupters”, those who offer the
bribes, and the advantages they gain. These suppliers are the general public, or – in other
words – the non-state society. The counterpart to the corrupt officials is any non-

21
The World Bank (1997): World Development Report, Washington, World Bank Press.
22
Nye, J.S. (1967): “Corruption and political development” in American Political Science Review,
vol. 61, no. 2, p. 417.
23
Khan, Mushtaq H.: “A Typology of Corrupt Transactions in Developing Countries” in
IDS Bulletin, vol.27, no.2, p.12.

37
governmental and non-public individual, corporate and organisational, domestic and
external. 24
The supply side focus has been taken even further. For instance, the influence of
firms (private businesses, for instance major foreign companies and multinationals) on
the state, and especially how they exert influence on and collude with public officials to
extract advantages, has been called “state capture”. Some firms in transition economies
have been able to shape the rules of the game to their own advantage, at considerable
social cost. In such a “capture economy”, public officials and politicians privately sell a
range of rent-generating advantages “a la carte” to individual firms. In extreme cases,
powerful companies shape the legal rules and policies by providing illicit, non-transparent private
gains to public officials and politicians, for instance by “buying” presidential and
parliamentary decisions through cash or party financing. What they purchase are benefits
like secure property rights, access to resources (concessions), monopolies and
preferences, and removal of obstacles like taxes and environmental, health and security
regulations.
It has been argued that in order to evaluate whether corruption is ethically
acceptable or not, we need to use ethical arguments or ethical theory, which provide
reasoned approaches to questions of right and wrong. A number of ethical theories or
perspectives exist, advancing different criteria for evaluating whether an act or practice is
acceptable or not. 25
Two of the best-known sets of ethical theories are consequentialist theories, which
evaluate acts or practices based on their consequences, and deontological theories, which
evaluate acts or practices on the basis of their characteristics (see above). An example of
a consequentialist theory is utilitarianism, which states that one should choose actions
that maximize the sum of utility or happiness across all individuals. An example of a
deontological theory is the Kantian perspective, which deems unethical actions that
violate a set of principles called the categorical imperative.
The practice of corruption has been evaluated both from consequentialist and
deontological perspectives. Some researchers have been using consequentialist reasoning
to show that corruption is unethical. For instance, it has been argued that corruption leads
to public contracts given to the firm that pays the highest bribes and not the firm that
offers the best quality/price ratio (since public officials will choose projects that generate
the highest private rents and not the highest social payoff). It has been argued that
corruption draws skilled labour out of productive activity and into rent-seeking, further
exacerbating inefficiencies in the allocation of resources. It has also been argued that
corruption disproportionately affects the poor (in line with Transparency International’s
statement above). In sum, corruption has detrimental consequences and is hence deemed
unethical from a consequentialist perspective.

24
Corruption also exists within and between private businesses, within nongovernmental organisations,
and between individuals in their personal dealings, without any state agency or state official being
involved. There is corruption also in the form of bribing, swindling, and mafia-methods within and between
private businesses, there are treacherous individuals and disloyal employees also in private firms. This kind
of corruption may even have repercussions into the political system as it destroys the public morale, and it
may be symptomatic for the general economic and moral development of a society.
25
Ivar Kolstad (2008): “Corruption as violation of distributed ethical obligations”. Mimeo. October 2008,
Bergen, Chr. Michelsen Institute.

38
 Other researchers have provided arguments against corruption from a Kantian
perspective. For instance, it has been argued that corruption violates the categorical
imperative to “act only on maxims which you can will to be universal laws of nature”,
because corruption is an attempt to obtain special treatment. It has also been argued that
corruption violates the categorical imperative to “always treat the humanity in a person as
an end, and never as a means only”, because corruption involves deception, and
undermines the rational and moral capacity of those involved. This demonstrates the
strong consensus on the subject of corruption, that corruption is ethically indefensible
from the point of view of both consequentialist and deontological theories.
However, the arguments above do not allow us to conclude that corruption is
always unethical. The problem is that the definitions above do not explicitly define
“public office” or “entrusted power”. Corruption is seen as abuse of any kind of public
office or entrusted power, but this power is not necessarily democratic, legitimate or
accountable. To pursue policies that benefits only a smaller group (the power-holders and
their supporters, for instance) or to obey orders (not to deviate from the mandate of your
administrative position) of an authority that pursues policies that benefits only a smaller
group would not be ethical. 26
Besides, in every corrupt act there is a benefit for both parties (although both
parties are not gaining equally much). The benefit gained from being corrupt may be
regarded as ethical by the benefactors, especially when the government is regarded as
illegitimate. This is the common explanation (or excuse) of corrupt acts; “If I don’t take
this bribe money, somebody else will (someone with even less right to it)”.

Political corruption
In the definition shared by most political scientists, political corruption is any transaction
between private and public sector actors through which collective goods are illegitimately
converted into private-regarding payoffs. 27 This definition does not, however, distinguish
clearly between political and bureaucratic corruption. It establishes the necessary
involvement of the state and state agents in corruption, without any notion as to the level
of authority where corruption takes place.
In a more strict definition, political corruption involves political decisionmakers.
Political or grand corruption takes place at the high levels of the political system. It is
when the politicians and state agents, who are entitled to make and enforce the laws in
the name of the people, are themselves corrupt. Political corruption is when political
decision-makers use the political power they are armed with, to sustain their power,
status and wealth. Thus, political corruption can be distinguished from bureaucratic or
petty corruption, which is corruption in the public administration, at the implementation
end of politics.
Even when the distinction between political and bureaucratic corruption is rather
ambiguous as it depends on the separation of politics from administration (which is
unclear in most political systems), the distinction is important in analytical and in
practical terms.

26
Ibid.
27
Heidenheimer, Arnold J, Michael Johnston, & Victor T. LeVine (eds.): Political Corruption. A
Handbook. New Brunswick/NJ, 1989 (third printing 1993), Transaction Pub.

39
 Political corruption occurs at the top level of the state, and it has political
repercussions. Political corruption not only leads to the misallocation of resources, but it
also affects the manner in which decisions are made. Political corruption is the
manipulation of the political institutions and the rules of procedure, and therefore it
influences the institutions of government and the political system, and it frequently leads
to institutional decay. Political corruption is therefore something more than a deviation
from formal and written legal norms, from professional codes of ethics and court rulings.
Political corruption is when laws and regulations are more or less systematically abused
by the rulers, side-stepped, ignored, or even tailored to fit their interests.
There are two basic processes of political corruption; extraction and power
preservation. Extractive political corruption is the methods by which ruling elites abuse
their hold on power to extract and accumulate resources. It occurs when political power-
holders enrich themselves, individually and collectively. Political leaders may use their
power to capture and accumulate resources in an illegal and immoral way through bribes,
embezzlement, and fraud. The same purpose of accumulation can be achieved also in
processes of privatisation, land allocation, public contracting, lending, and through
preferences that benefit the business interests of office holders, even when they are legal
or made relatively legal.
Corruption used for power preservation purposes is the corrupt use of (public)
resources for the purpose of power preservation and expansion. It occurs when political
power-holders use extracted resources or other corrupt means to maintain or strengthen
their hold on power. Incumbents can use many techniques to maintain power, of which
many are perfectly legal while others are illegal and corrupt. The corrupt use of political
power for power preservation and extension may take the form of buying political
support through favouritism, clientelism, co-optation, patronage politics and vote buying.
The means include the distribution of financial and material benefits (money, gifts and
rents), but also symbolic values like status and "inclusion". The corrupt use of political
power for power preservation and extension also includes the manipulation of various
oversight and control institutions, creating various "impunity syndromes".
The two processes of political corruption - extraction for private benefit and
enrichment, and the use of corrupt means for power preservation - are important
analytical categories, especially when it comes to formulating counter-measures.
Importantly, the two processes are often connected. Many of the larger political
corruption scandals include both aspects: large-scale bribery schemes are concluded
when the extracted money is used to buy political support, and the full circle is made
when the purpose of power is wealth and the purpose of wealth is power.

Controlling political corruption

It can safely be argued that democratisation is the only long-term sustainable strategy
available to eradicate systemic political corruption. Democratisation includes two basic
processes: increased horizontal accountability (efficient and credible institutional checks
and balances), and increased vertical accountability (deepened popular control through
voice and participation).
Horizontal accountability is of particular importance in combating political
corruption. This refers to the system of institutional checks and balances, of constitutional
and institutional controls in-between elections. These include, among others, the

40
executive (government and state administrative agencies), the judiciary and the
legislature, and the various special institutions of oversight and control like ombudsmen,
investigators, attorneys and auditors. Most political systems include formal rules and
procedures meant to restrain the exercise of political power and to safeguard human and
political rights, but the formal establishment and existence of institutions of horizontal
accountability does not in itself mean that they are efficient. In developing countries with
embedded political corruption these institutions are particularly weak.
There are two basic institutions of checks and balances: the parliament and the
judiciary. Both are pivotal for any meaningful, democratic control of political corruption,
but at the same time they are in many countries an important part of the corruption
problem. There basic approach to strengthening parliaments is to push for constitutional
reforms that help to secure their autonomy. Parliamentary autonomy refers to its
independence from the executive branch. It is its ability to carry out its mandate, to
interact with and not be subjected to pressure from the presidency, and to play the vital
democratic role of checks and balances. In practical terms, it is about constitutional
guarantees, and autonomy in respect of personnel and finance. This is a long and
cumbersome process, but should nevertheless be the ultimate aim of any engagement
with parliamentary systems.
The basic approach to strengthening the judiciary is to push for constitutional
reforms that help to secure their autonomy. A main aspect of this autonomy would be
freedom to choose personnel (e.g. in many countries judges are nominated by the
president) and financial security. One should also demand transparency, and justification
for court decisions and actions (answerability). Even within presidential systems with
little autonomy, the accountability function of courts can be strengthened through
improvements in infrastructure (library, computers, and court records), court
administration, education of judicial personnel and support staff, legal aid and literacy,
and research assistance, in addition to reform of appointment procedures and budgetary
autonomy.
In addition to strengthening the parliament and the judiciary (safeguarding the
separation of powers), political corruption can be controlled by a number of other
institutional and procedural measures. The list of possible measures is long; here are
some examples from the anti-corruption literature; 28
• Institution building
o Parliamentary reform
o Strengthen judicial institutions
o Legal reform
o Specialised anti-corruption agencies
o Ombudsman
o Auditors and audit institutions
o Strengthen local governments
o Free and fair elections
o Political party finance regulations

28
The list is adapted from the UNODC (UN anticorruption office) 2002 Corruption Fighter’s Toolkit
(http://www.unodc.org//pdf/crime/toolkit/f1tof7.pdf), the TI 2001 Corruption Fighter’s Tool Kit
(http://www.transparency.org/tools/e_toolkit) and the OSCE 2004 Best practices in combating corruption
(http://www.osce.org/item/13568.html).

41
 • Preventive measures
o Political openness and transparency
o Assets disclosure
o Monitoring public sector contracts
o Conflict of interest regulations
o Monitoring of financial assets and interests
o Procurement regulations reform
o Regulating licences and concessions
o Formulating a national anti-corruption strategy
o Free access to information
o Regulating lobbying
o Public awareness raising and empowerment
o Election campaign regulations including monitoring media coverage and
campaign contributions and expenses
o Media training and investigative journalism
o Joint government and civil society regulative bodies
• Enforcement
o Financial investigations and monitoring of assets
o Amnesty, immunity and mitigation of punishment
o Standards to prevent and control the laundering of corruption proceeds
o Extradition
o Asset recovery

Bureaucratic corruption
Whereas political corruption involves political decisionmakers and takes place at the high
levels of the political system, bureaucratic corruption (or administrative corruption)
takes place at the implementation end of politics. Bureaucratic corruption does not
involve elected (or self-appointed) politicians, but it involves the employed staff of the
state administration; the civil service, the ministries, and the service providers (including
health and education, police and customs, transport and a number of other state agencies
and services). 29

Controlling bureaucratic corruption

Since bureaucratic corruption in most instances is based on a particular agreement or
understanding between two individuals, a deal based a personal relationship of
knowledge through family, clan, origin or the like, one of the institutional arrangements
that can be set up to reduce corruption is to impersonalise the relationship between state
officials and the public. All the mechanisms of the Weberian ideal bureaucracy therefore
apply, like specialisation, hierarchical lines of authority, recruitment, promotion and pay
according to seniority and merit. The control of corruption (bureaucratic and political)
can well be seen as a part of the construction of the ethical standards, the legal regulation
and the institutional reforms that creates the “the ethics infrastructure” or “integrity
system”.

29
These people will usually retain their job when there is a shift of government.

42
 The list of possible measures and tools for curbing or restricting bureaucratic
corruption is long; here are some (non-exhaustive) examples from the anti-corruption
literature; 30
• Institution building
o Civil Service Reform
o Codes and standards of conduct
• Preventive measures
o Openness and transparency
o Result oriented management
o Using positive incentives to improve employee culture and motivation
o Public complaints mechanisms
o Formulating a national anti-corruption strategy
o Citizen’s Charters and Integrity Pacts
o Awareness building through radio and television spots, awareness
campaigns
o Comprehensive ethics programme for small and medium-sized enterprises
• Enforcement
o Guidelines for investigations
o Electronic surveillance operations
o Whistleblower protection
o Mutual legal assistance
• Monitoring and evaluation
o Service delivery surveys
o National Integrity Studies/Country assessments
o Mirror statistics as investigative and preventive tool
o Measurable performance indicators in the judiciary

Concluding Remarks
The above lists (of possible ways to curb political and administrative corruption), plus the
outline of administrative reforms and how to manage conflicts of interest, demonstrates
that there are many possible ways of setting ethical standards and of creating an “ethics
infrastructure” or “ethics regime”. The actual reforms that are necessary will depend on
the kind of corruption problem in each country and the kind of deficiencies that exists in
the integrity system of each country. There is no one measure that can fix it easily. The
establishment of an efficient and working ethics infrastructure takes time.
Besides, each element is dependent on the others. Larbi argues from Ethiopia that
“it is apparent that weaknesses in one part of the ethics infrastructure such as the
parliament resonate in other parts such as the audit. Thus reformers need to be aware of
the functional dependencies and organizational linkages among the various components
of the ethics infrastructure. This calls for an integrated and coordinated approach to
reforms” (Larbi 2001:261).

30
Please note that some of the measures listed under “controlling political corruption” may also be relevant
for controlling bureaucratic corruption; the two are not mutually exclusive.

43
 Central to the argument of much of the most recent discussion on ethics in the
public sector is that it must be seen primarily in institutional and organisational terms.
Individual ethics and ethical behaviour is largely a construct, dependent on the political
environment and the cultural ethos of the public administration.

44