Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Centro de Ciências Sociais

Faculdade de Serviço Social

Janaina Albuquerque de Camargo Schmidt

A gestão pública do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)

no município de Niterói: os Centros de Referência da Assistência Social
(CRAS) no foco crítico

Rio de Janeiro
2015
 Janaina Albuquerque de Camargo Schmidt

A gestão pública do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no município de

Niterói: os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) no foco crítico

Tese apresentada, como requisito parcial para

obtenção do título de Doutor, ao Programa de
Pós-Graduação em Serviço Social da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Área de Concentração: Trabalho e Política
Social.

Orientadora: Prof.ª Dra. Alba Tereza B. Castro

Rio de Janeiro
2015
 CATALOGAÇÃO NA FONTE
UERJ/REDE SIRIUS/ BIBLIOTECA CCS/A

S335 Schmidt, Janaina Albuquerque de Camargo

A gestão pública do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no
município de Niterói: os Centros de Referência da Assistência Social
(CRAS) no foco crítico \ Janaina Albuquerque de Camargo Schmidt – 2015.
367 f.

Orientadora: Alba Tereza B. Castro

Tese (doutorado) - Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Faculdade
de Serviço Social.
Bibliografia.

1. Assistência social – Niterói (RJ) - Teses. 2. Políticas públicas –

Niterói (RJ) - Teses I. Castro, Alba Tereza Barroso de. II. Universidade do
Estado do Rio de Janeiro. Faculdade de Serviço Social. III. Título.

CDU 36(815.32)

Autorizo, apenas para fins acadêmicos e científicos, a reprodução total ou parcial desta tese, desde que citada a
fonte.

_________________________________ ___________________________
Assinatura Data
 Janaina Albuquerque de Camargo Schmidt

A gestão pública do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no município de

Niterói: os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) no foco crítico

Tese apresentada, como requisito parcial para

obtenção do título de Doutor, ao Programa de
Pós-Graduação em Serviço Social, da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Área
de Concentração: Trabalho e Política Social.

Aprovada 30 de Abril de 2015.

Banca Examinadora:

__________________________________________
Prof.ª Dra. Alba Tereza B. Castro (Orientadora)
Faculdade de Serviço Social - UERJ
__________________________________________
Prof.ª Dra. Elaine Rossetti Behring
Faculdade de Serviço Social - UERJ

__________________________________________
Prof.ª Dra. Monica Torres de Alencar
Faculdade de Serviço Social – UERJ

__________________________________________
Prof.ª Dra. Monica de Castro Maia Senna
Universidade Federal Fluminense
__________________________________________
Prof.ª Dra. Alejandra Pastorini Corteto
Universidade Federal do Rio de Janeiro

Rio de Janeiro
2015
DEDICATÓRIA

A Alexandre e Miguel,
amores da minha vida.
 AGRADECIMENTOS

A gratidão é um sentimento que nos enobrece e que dignifica o final da gratificante

jornada que foi a realização desta tese. Assim, agradecemos, em especial:
Ao Alexandre, esposo, amigo e nosso grande companheiro nas trajetórias e caminhos,
por sua compreensão, ajuda prática e carinho demonstrados.
Ao Miguel, impulsionador de todas as nossas forças e motivações.
À Ivone, parceira, amiga e colaboradora essencial na construção deste trabalho.
À Susi, por sua escuta e incentivo nos momentos mais difíceis.
À grande companheira de jornada neste Doutorado, Roberta, por sua amizade, troca de
saberes e força em todo este percurso.
Aos familiares que nos apoiaram neste caminho, especialmente, Juliana, grande amiga
e irmã; Fernando, querido amigo e cunhado; e Edna, amor de mãe.
Às amigas Dolores e Cristina pelo incentivo e encorajamento.
À Orientadora deste Trabalho, Professora Dra. Alba Castro, por SUAS orientações e
compreensão demonstradas.
À Professora Dra. Elaine Behring, por sua importância em nossa trajetória acadêmica
e pela oportunidade de convívio nas disciplinas cursadas que foram imprescindíveis para a
construção deste estudo.
À Professora Dra. Mônica Alencar, por nos aproximar do debate da formação sócio-
histórica brasileira, essencial ao nosso estudo, e pelo carinho e troca nesta caminhada.
À Professora Dra. Mônica Senna, pela oportunidade de participação em seu Projeto de
Pesquisa e pelo carinho e incentivo.
À Professora Dra. Alejandra Pastorini, pela prontidão e atenção demonstradas.
A todas as Professoras acima citadas pelo aceite em participar da banca de defesa
desta tese, contribuindo com a avaliação do nosso trabalho.
Aos colegas da Turma de Doutorado 2011 e das demais Turmas que encontramos nas
Disciplinas Eletivas pelo companheirismo e trocas de saberes.
À FAPERJ, pela Bolsa de Estudo nos meses que fomos bolsista.
À CAPES, pela Bolsa de Estudo nos anos que fomos bolsista, o que nos permitiu
plena dedicação ao desenvolvimento deste estudo.
Ao Jacques, pela revisão do texto e prontidão em nos auxiliar na finalização desta tese.
 À Coordenação e à Secretaria do Programa de Pós Graduação em Serviço Social da
UERJ, pelo compromisso, prontidão e dedicação demonstradas.
Ao Conselho Municipal de Assistência Social, à Secretaria Municipal de Assistência
Social (atualmente SASDH) de Niterói, aos profissionais que atuam (e atuaram) na gestão
municipal e nos CRAS, pela colaboração no repasse de documentos, de informações, e de
dados para elaboração, desenvolvimento e conclusão desta Tese.
A realidade social como natureza humana é inseparável dos próprios
produtos e das formas da sua existência: esta não existe a não ser na
totalidade histórica destes seus produtos, os quais em relação a ela não
são ‘coisas’ exteriores e acessórias, e que não só exprimem o caráter
da realidade (natureza) humana, mas também, por sua vez, o criam. A
realidade humana não é uma substância imutável, anterior ou superior
à história, ela se cria na história. (grifos do autor)

(KOSIK, 1976:133)
 RESUMO

SCHMIDT, Janaina Albuquerque de Camargo. A gestão pública do Sistema Único de

Assistência Social (SUAS) no município de Niterói/RJ: os Centros de Referência da
Assistência Social (CRAS) no foco crítico. 2015. 367 f. Tese (Doutorado em Serviço Social)
– Faculdade de Serviço Social, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
2015.

O presente trabalho insere-se no campo da Política de Assistência Social. Tem como

objeto de estudo a concepção de Política de Assistência Social que embasa o processo de
implementação da gestão do SUAS no município de Niterói e os fundamentos teóricos e
conceituais da gestão pública do SUAS em tal localidade, tendo como recorte a execução dos
serviços de proteção básica nos CRAS. O objetivo da tese é analisar a concepção de
Assistência Social que orienta a gestão do SUAS em Niterói e, articuladamente a tal
discussão, os fundamentos conceituais que pautam a gestão pública do SUAS, no que diz
respeito às atividades de proteção social básica nos CRAS. Utilizou-se como instrumento para
a realização deste trabalho a pesquisa bibliográfica, sendo que a discussão teórica abordou,
primeiramente, as diferentes orientações da gestão pública no Brasil, vinculando-a com a
intervenção do Estado no desenvolvimento do capitalismo brasileiro. O trabalho também
apresenta o debate sobre a concepção da Política de Assistência Social, compreendendo que
esta se reflete na condução da gestão pública do SUAS. Demonstrou-se as tendências da
Assistência Social na contemporaneidade, que se vinculam no enfrentamento da pobreza
(extrema) através de sua intervenção nos programas/ações de transferência de renda.
Destacou-se a influência da gestão gerencial nos processos de gestão do SUAS. Para a análise
da gestão do SUAS no município de Niterói, desenvolveu-se uma pesquisa qualitativa, através
de pesquisa documental nas Atas do Conselho Municipal de Assistência Social – CMAS de
Niterói; nos Relatórios de Gestão da Secretaria Municipal de Assistência Social; nos
documentos sobre o cofinanciamento para o SUAS no município; no Censo SUAS 2014 de
Niterói, na área da gestão e dos CRAS; no Plano Brasil Sem Miséria no seu Município-
Niterói; no Plano Municipal de Assistência Social 2014-2017. Também aplicou-se
questionário, com questões abertas e fechadas, nos 8 CRAS de Niterói no ano de 2013.
Verificou-se a relevância que ocupam, no município, as ações do Programa Bolsa Família, de
cadastramento, de atendimentos, de acompanhamento familiar, em detrimento da constituição
das ações coletivas dos serviços socioassistenciais. Tais características se articulam à
totalidade histórica maior das tendências da Assistência Social e da intervenção do Estado
brasileiro, que privilegia políticas sociais focalizadas e não universais em sua atuação em prol
do capital financeiro. Constatou-se a apropriação dos elementos da gestão gerencial pelo
órgão gestor municipal, no processo de implementação do SUAS no município,
principalmente com relação ao cumprimento de resultados e metas pelos CRAS, e a
subvalorização dos determinantes políticos da gestão pública, dificultando a constituição de
uma perspectiva mais democrática de gestão no âmbito do SUAS em Niterói.

Palavras-chave: Política de assistência social. Sistema Único de Assistência Social-SUAS.

Centro de Referência da Assistência Social-CRAS. Gestão pública. Niterói/RJ.
 ABSTRACT

SCHMIDT, Janaina Albuquerque de Camargo. The Sistema Único de Assistência Social

(SUAS) public management in Niterói/RJ: os Centros de Referência da Assistência Social
(CRAS) in a critical focus. 2015. 367 f. Tese (Doutorado em Serviço Social) - Faculdade de
Serviço Social, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2015.

This work is part of the field of Social Assistance Policy. Its object of study the design
of social assistance policy that supports the implementation process of the SUAS management
in Niterói and the theoretical and conceptual foundations of the SUAS governance at this
location, focusing the implementation of basic protective services in CRAS. The aim of this
dissertation is to analyze the design of social assistance that guides the SUAS management in
Niterói and articulate with such a discussion, analyze the conceptual foundations that guide
the public management of SUAS, with regard to basic social protection activities in CRAS .
Was used as instruments to perform this study the literature, and the theoretical discussion
addressed, first, the different orientations of public management in Brazil, linking it with the
state intervention in the development of Brazilian capitalism. He also presented the debate on
the design of Social Assistance Policy, realizing that it reflects in the conduct of public
management of SUAS. It has been shown trends of Social Assistance in contemporary times,
that link the fight against poverty (extreme) through its intervention in the income transfer
programs / actions. Highlighted the influence of managerial management in SUAS
management processes, and such management constitutes a composite, with elements of
democratic management and managerial management. For the analysis of Niterói SUAS
management, a qualitative study was conducted through desk research in the Proceedings of
the Municipal Council of Social Assistance - CMAS Niterói; on the management reports of
the Municipal Social Assistance; the documents on co-financing for the SUAS in the
municipality; the Census SUAS 2014 Niterói, in the area of management and CRAS; in Brazil
Without Poverty Plan in your municipality-Niterói; the Municipal Plan for Social Assistance
2014-2017. Also applied questionnaires with open and closed questions in 8 Niterói CRAS in
2013. It was the relevance that takes in the city, the actions of the Family Grant Program, of
registration, room visits, family support, to the detriment of the constitution of collective
actions of social assistance services. These characteristics are linked to the most historical
totality of trends in social assistance and intervention of the Brazilian state, which favors
targeted social policies and not universal front of his work on behalf of finance capital. It was
found the appropriation of elements of management by the municipal manager department,
the SUAS implementation process in the city, especially with regard to compliance of results
and goals by CRAS and the underestimation of the political determinants of public
management, hindering the formation of a more democratic management perspective within
the SUAS in Niteroi.

Keywords: Social Assistance Policy. Sistema Único de Assistência Social-SUAS. Centro de

Referência da Assistência Social-CRAS. Public management . Niterói/RJ.
 LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Quadro 1. Reforma do aparelho do estado – PDRE......................................................... 69

Quadro 2. Processos necessários à reforma do estado - Bresser Pereira ........................... 70
Quadro 3. Síntese da gestão pública gerencial ................................................................ 78
Quadro 4. Gestão pública gerencial – Bresser Pereira ..................................................... 79
Quadro 5. Concepções da Assistência Social no Serviço Social brasileiro ..................... 114
Quadro 6. Comparação LOAS-1993/LOAS com texto da lei do SUAS-2011 ................ 136
Quadro 7. Recomendações do MDS à infraestrutura física do CRAS ............................ 143
Quadro 8. Equipe de referência do CRAS .................................................................... 144
Quadro 9. Atividades da proteção social básica ............................................................ 146
Gráfico 1. Assistência Social e orçamento fiscal/Seguridade Social .............................. 170
Gráfico 2. Comparação Assistência Social e PIB nacional ............................................ 171
Gráfico 3. Assistência Social em perspectiva comparada .............................................. 172
Gráfico 4. Comparação Assistência Social e dívida ...................................................... 173
Gráfico 5. Destinação de recursos da Assistência Social 2013 ....................................... 174
Gráfico 6. Comparação gastos PBF e fortalecimento do SUAS – 2013.......................... 175
Gráfico 7. Destinação de recursos Assistência Social - MDS – 2013 ............................. 176
Quadro 10. Responsabilidades dos entes federados no SUAS, segundo a NOB –
SUAS/2012 ................................................................................................................. 181
Quadro 11. Prioridades e metas do pacto de aprimoramento do SUAS Gestão
municipal / 2014 -2017 - municípios de grande porte - proteção Social básica e gestão.. 192
Quadro 12. Instâncias de negociação e pactuação do SUAS .......................................... 194
Tabela 1. Organização das áreas na estrutura do órgão gestor municipal ....................... 198
Tabela 2. Atividades previstas no PPA 2017 de Niterói para proteção social básica. ...... 218
Quadro 13. Síntese das discussões do processo histórico do SUAS ............................... 221
Quadro 14. Atuação das entidades de Assistência Social no campo do SUAS em
Niterói..................................................................................................................................223
Gráfico 8. Recursos do financiamento SUAS e PBF de Niterói – 2005 a 2012 .....................243
Gráfico 9. Cofinanciamento federal SUAS e recursos PBF – 2013 e 2014 ..................... 251

Quadro 15. Síntese do panorama atual da gestão do SUAS: a PSB nos CRAS ............... 250
Quadro 16. Identificação dos CRAS – Parte I ................................................................255
Quadro 17 Identificação dos CRAS – Parte II ...............................................................256
Quadro 18. Territórios de abrangência dos CRAS..............................................................257
Quadro 19. Infraestrutura física dos CRAS - equipamentos básicos - Parte I.................... 259
Quadro 20. Infraestrutura física dos CRAS - equipamentos básicos – Parte II.................. 260
Quadro 21. Infraestrutura física dos CRAS - espaço físico – Parte I...................................262
Quadro 22. Infraestrutura física dos CRAS - espaço físico – Parte II.................................263
Quadro 23. Infraestrutura física dos CRAS - espaço físico – Parte III................................264
Quadro 24. Estrutura de recursos humanos dos CRAS – Parte I.........................................266
Quadro 25. Estrutura de recursos humanos dos CRAS – Parte II.......................................267
Quadro 26. PAIF nos CRAS de Niterói...............................................................................268
Quadro 27. SCFV nos CRAS de Niterói............................................................................270
Quadro 28. Serviço de PSB no domicílio para pessoas com deficiência e idosas nos CRAS
de Niterói............................................................................................................................272
Quadro 29. Outras atividades dos CRAS de Niterói.........................................................273
Quadro 30. Orientações aos CRAS....................................................................................274
Quadro 31. Orientações e padronização de ações dos CRAS............................................275
Quadro 32. Planejamento das ações dos CRAS.................................................................276
Quadro 33. Cobrança aos técnicos dos CRAS...................................................................277
Quadro 34. Rotina de registro de atividades realizadas nos CRAS...................................278
Quadro 35. Realização de relatórios pela equipe técnica dos CRAS.................................279
Quadro 36. Articulação entre os CRAS e com a PSE........................................................280
Quadro 37. Articulação externa dos CRAS.......................................................................281
Quadro 38. Territorialização dos CRAS............................................................................282
Quadro 39. CRAS e população usuária..............................................................................283
Quadro 40. Informação, monitoramento e avaliação nos CRAS.......................................284
Quadro 41. Dados censo SUAS 2014 – CRAS Parte I.....................................................292
Quadro 42. Dados censo SUAS 2014 – CRAS Parte II...................................................294
Quadro 43. Dados censo SUAS 2014 – CRAS Parte III.................................................300
Quadro 44. Dados censo SUAS 2014 – CRAS Parte IV.................................................301
Quadro 45. Diretrizes e prioridades da gestão do SUAS e da PSB o plano municipal de
Assistência Social (2014-2017)....................................................................................... 310
 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ACESSUAS/TRABAL Programa Nacional de Promoção do Acesso ao Mundo do

HO Trabalho
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BM Banco Mundial
BNDES Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social
BPC Benefício de Prestação Continuada
BSM Plano Brasil Sem Miséria
BSP Benefício de Superação da Extrema Pobreza na Primeira Infância
CADSUAS Sistema de Cadastro Nacional do SUAS
CADÚnico Cadastro Único dos Programas Sociais
CAPS Centro de Atenção PsicosSocial
CEAS Conselho Estadual de Assistência Social
CEPA Comissão de Estudos e Projetos Administrativos
CEP Comissão de Ética em Pesquisa
CF Constituição Federal
CFESS Conselho Federal de Serviço Social
CGU Controladoria Geral da União
CIB Comissão Intergestora Bipartite
CIT Comissão Intergestora Tripartite
CLT Consolidação das Leis do Trabalho
CMAS Conselho Municipal de Assistência Social
CNAS Conselho Nacional de Assistência Social
COSB Comissão para a Simplificação Burocrática
CPDOC Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea
do Brasil
CRAS Centro de Referência da Assistência Social
CRAS-RO Centro de Referência da Assistência Social – Região Oceânica
CREAS Centro de Referência Especializado da Assistência Social
CENTROPOP Centro de Referência Especializado para População em Situação
de Rua
CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica
COEGEMAS Colegiado Estadual de Gestores Municipais de Assistência Social
CONGEMAS Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistência Social
CRESS Conselho Regional de Serviço Social
DASP Departamento Administrativo do Serviço Público
DRU Desvinculação de Receitas da União
EC Emenda Constitucional
ECA Estatuto da Criança e do Adolescente
EUA Estados Unidos da América
FBO Fórum Brasil do Orçamento
FEAS Fundo Estadual da Assistência Social
FEF Fundo de Estabilização Fiscal
FEMPTEC Fundação de Empreendimentos, Pesquisa e Desenvolvimento
Institucional, Científico e Tecnológico do Rio de Janeiro
FGV Fundação Getúlio Vargas
FHC Fernando Henrique Cardoso
FJP Fundação João Pinheiro
FLBA Fundação Legião Brasileira de Assistência
FMI Fundo Monetário Internacional
FMAS Fundo Municipal de Assistência Social
FNAS Fundo Nacional de Assistência Social
FNTSUAS Fórum Nacional de Trabalhadoras e Trabalhadores do Sistema
Único de Assistência Social
FONSEAS Fórum Nacional de Secretários (as) de Estado de Assistência
Social
FSE Fundo Social de Emergência
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDCRAS Índice de Desenvolvimento do CRAS
IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IGD Índice de Gestão Descentralizada
IGD-PBF Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família
IGD-SUAS Índice de Gestão Descentralizada do Sistema Único de
Assistência Social
IGP-DI Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna
INESC Instituto de Estudos Socioeconômicos
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
JK Juscelino Kubitschek
LBA Legião Brasileira de Assistência
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado
MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MEC Ministério da Educação
MPAS Ministério da Previdência e Assistência Social
MUNIC Pesquisa de Informações Básicas Municipais
NAF Núcleo de Atenção às Famílias
NOB Norma Operacional Básica
NOB/SUAS Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência
Social
NOB-RH/SUAS Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema
Único de Assistência Social
ONG Organização não governamental
OSCIP Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
OS Organização Social
PAIF Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
PAEFI Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e
Indivíduos
PBF Programa Bolsa Família
PCCS Plano de Cargos, Carreiras e Salários
PDRE Plano Diretor da Reforma do Estado
PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PGM Procuradoria Geral do Município
PIB Produto Interno Bruto
PLANSEQ Plano Setorial de Qualificação
PLC Projeto de Lei da Câmara
PNAD Pesquisa por Amostra de Domicílios
PNAS Política Nacional de Assistência Social
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNPS Política Nacional de Participação Social
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPA Plano Plurianual
PRONASCI Programa Nacional de Segurança e Cidadania
PRONATEC Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
PSB Proteção Social Básica
PSE Proteção Social Especial
PSO Public Service Orientation
PUC-SP Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
RMA Sistema de Registro Mensal de Atendimentos
RM Região Metropolitana
RM Programa Renda Melhor
RMJ Programa Renda Melhor Jovem
SASDH Secretaria de Assistência Social e Direitos Humanos
SCFV Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
SEAS Secretaria Estadual de Assistência Social
SEASDH Secretaria de Estado de Assistência Social e Direitos Humanos
SEDAP Secretaria de Administração Pública da Presidência da República
SENAC Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SENARC Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
SMAS Secretaria Municipal de Assistência Social
SMDE Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico de Niterói
SMECT Secretaria Municipal de Educação Ciência e Tecnologia de
Niterói
SNAS Secretaria Nacional de Assistência Social
SNPS Sistema Nacional de Participação Social
SUAS Sistema Único de Assistência Social
SUS Sistema Único de Saúde
TCU Tribunal de Contas da União
TCE Tribunal de Contas do Estado
UBS Unidade Básica de Saúde
UDH Unidade de Desenvolvimento Humano
UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro
UFF Universidade Federal Fluminense
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UnB Universidade de Brasília
UNIPLI Centro Universitário Plínio Leite
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ............................................................................................ 18
1 O PROCESSO DE GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL SOB UMA
PERSPECTIVA HISTÓRICA E CRÍTICA ................................................. 32
1.1 Notas de introdução ao tema......................................................................... 32
1.2 A gestão pública no Brasil nos anos 1930 a 1964: reorganização da
burocracia estatal nos marcos do desenvolvimento capitalista brasileiro .... 37
1.2.1 Bases conceituais da formação e do desenvolvimento do capitalismo no Brasil . 37
1.2.2 O Estado Novo da Era Vargas: a reorganização da burocracia estatal em prol
do desenvolvimento capitalista ........................................................................ 42
1.2.3 A gestão pública brasileira nos anos 1945 a 1964: a falta de mudanças
substantivas .................................................................................................... 49
1.3 Ditadura civil-militar e a tecnocracia estatal: gênese da perspectiva
gerencial na gestão pública brasileira ........................................................... 52
1.4 A redemocratização e os primeiros anos da Nova República: a incidência
nos processos de gestão pública .................................................................... 59
1.5 Discussão contemporânea do reordenamento dos processos de gestão
pública no Brasil frente ao contexto neoliberal: a perspectiva gerencial ..... 64
1.5.1 Governo FHC e a gestão pública gerencial ....................................................... 65
1.5.1.1 O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRE): em direção à
gestão pública gerencial .................................................................................. 65
1.5.1.2 A gestão pública gerencial: elementos para o debate ........................................ 75
1.5.1.3 Destaques do período FHC: a concretização do ideário neoliberal .................... 81
1.5.2 Os Governos Lula e o ideário neoliberal: a contradição da continuidade com
particularidades............................................................................................... 90
2 A CONCEPÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E A
INTERFACE COM OS PROCESSOS DE GESTÃO PÚBLICA DO
SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: ELEMENTOS PARA A
REFLEXÃO.................................................................................................. 98
2.1 A concepção da Política de Assistência Social no Serviço Social Brasileiro . 99
2.2 A concepção da Política de Assistência Social na PNAS/2004 e a
reorganização da Assistência Social no Brasil: as bases conceituais do
SUAS e da PSB.............................................................................................. 119
2.2.1 A PNAS/2004 e a concepção de Assistência Social .......................................... 119
2.2.2 As mudanças de fundo conceitual na legislação da Política de Assistência
Social e a configuração geral da PSB no SUAS................................................ 134
2.2.2.1 As transformações no texto da LOAS/1993 com a Lei do SUAS/2011 .............. 134
2.2.2.2 As atividades da Política de Assistência Social: as ações de proteção Social
básica realizadas nos CRAS .......................................................................... 140
2.3 A Política de Assistência Social na contemporaneidade: a vinculação com
os programas de transferência de renda e o foco na pobreza extrema ......... 165
2.4 Reflexões sobre a gestão pública do SUAS e sua configuração no território
brasileiro ..................................................................................................................... 178
2.4.1 A organização dos processos de gestão pública do SUAS ................................. 179
2.4.2 Panorama geral de implementação da gestão do SUAS nos municípios brasileiros . 197
3 A GESTÃO PÚBLICA DO SUAS NO MUNICÍPIO DE NITERÓI E A
INTERFACE COM A PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA: A
APROPRIAÇÃO DE ELEMENTOS DA GESTÃO GERENCIAL EM
QUESTÃO .................................................................................................... 210
3.1 As contradições do município de Niterói e as prioridades elencadas à
Política de Assistência Social ........................................................................ 212
3.2 O processo histórico de construção da gestão do SUAS no município de
Niterói ........................................................................................................... 219
3.2.1 O processo histórico de construção da gestão do SUAS revelado nas Atas do
CMAS/Niterói ................................................................................................ 221
3.2.1.1 O marco histórico de construção do SUAS no município.................................. 221
3.2.1.2 A relação Estado (via SMAS) e sociedade civil (entidades da Assistência
Social) no âmbito de atuação do SUAS ............................................................ 222
3.2.1.3 Organização e estruturação da PSB nos CRAS................................................. 227
3.2.2 A construção da gestão do SUAS apresentada nos Relatórios de Gestão da
SMAS/Niterói ................................................................................................. 229
3.2.2.1 Organização e estruturação da PSB nos CRAS................................................. 229
3.2.2.2 Concepção de Política de Assistência Social e perspectiva de gestão pública .... 238
3.2.3 A construção do SUAS no município revelada nos cofinanciamentos dos entes
federados ........................................................................................................ 241
3.3 A configuração atual da gestão do SUAS em Niterói: elementos para
reflexão.......................................................................................................... 249
3.3.1 O cofinanciamento federal ao SUAS em Niterói e o repasse de recursos ao PBF 251
3.3.2 A gestão do SUAS e os CRAS de Niterói ........................................................ 253
3.3.3 Dados complementares da gestão do SUAS e dos CRAS em Niterói ................ 286
3.3.4 As perspectivas de gestão do SUAS e da PSB (CRAS) em Niterói: o Plano
Municipal de Assistência Social de 2014 a 2017 .............................................. 309
CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................... .................... 316
REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 325
APÊNDICE A - Modelo do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido utilizado na
pesquisa de campo nos CRAS de Niterói/RJ ................................................... 345
APÊNDICE B - Modelo do Roteiro de Questionário aplicado nos CRAS de Niterói/RJ 348
ANEXO A - Cópia da Ata nº 27/11 do CMAS/Niterói – Reunião Ordinária de
05/10/2011 .................................................................................................... 357
ANEXO B - Cópia da Ata nº 30/11 do CMAS/Niterói - Reunião Ordinária de
09/11/2011 .................................................................................................... 360
ANEXO C - Cópia da Declaração de Autorização da SASDH de Niterói para realização
da pesquisa de campo nos CRAS de Niterói .................................................... 364
ANEXO D - Cópia do parecer da Comissão de Ética em Pesquisa-UERJ...................... 365
 18

INTRODUÇÃO

O novo campo institucional e legal da Assistência Social, que começou a se

desenvolver, de forma gradual, a partir da Constituição de 1988, projetou premissas e novas
orientações para materializar a Assistência Social como política social pública. O seu
reconhecimento como direito social apontava, em tese, para a superação de históricas marcas
da Assistência Social, no Brasil, identificadas com práticas clientelistas e assistencialistas.
Contudo, como desdobramento da crise do capitalismo na década de 1970, a implantação das
orientações neoliberais, no Brasil, nos anos 1990, de forma tardia e intensa, deslocaria a
Assistência Social de seu percurso a ser construído no campo dos diretos sociais e da esfera
pública, em função de ter se sido apropriada, como as demais políticas sociais, pelo ideário
neoliberal, que passaria a redesenhar, na contramão dos possíveis “avanços” constitucionais,
os campos econômico e social.
Neste marco histórico e em função das novas configurações do capitalismo,
consideramos que a gestão pública orientada pelos parâmetros da gestão gerencial tornou-se
central ao novo reordenamento do Estado, sendo referência para a implementação das
políticas sociais públicas. É neste contexto de contraditórios movimentos de conquistas
históricas e destituições de direitos que construímos nossa questão de estudo, pensando na
determinação política e conceitual que reorientaria os caminhos da Assistência Social.
Nosso foco foi, portanto, analisar a concepção de Política de Assistência Social que
fundamenta a implementação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS no município
de Niterói, apreendendo os suportes conceituais que orientam a gestão pública do SUAS nesta
realidade, com relação à execução das atividades de Proteção Social Básica – PSB, nos
Centros de Referência de Assistência Social – CRAS, considerados como os equipamentos
públicos de referência à população usuária no âmbito da PSB.
A relevância do estudo sobre o processo de gestão pública do SUAS, articulado às
formas de sua materialização nas realidades locais, dá-se pela atualidade deste sistema (datada
de 2005, por intermédio da NOB/SUAS), possibilitando-nos contribuir com um debate, que
está em curso, circunscrito ao âmbito das políticas públicas nas suas dimensões teórico e
 19

operativa. Verificamos a necessidade de contribuições críticas na perspectiva da produção de

conhecimento acadêmico nesta temática, articulada a uma visão conectada aos municípios
brasileiros, lócus privilegiado de implementação do SUAS, sendo o destaque deste estudo o
município de Niterói.
Nossa pesquisa contempla o processo de implementação do SUAS em determinada
realidade municipal, atentando para as intervenções desenvolvidas nos equipamentos públicos
de PSB de Niterói, no caso os CRAS. Não compreendemos o momento de implementação das
políticas públicas de forma unilateral, como uma relação de causa e efeito entre a formulação,
implementação e avaliação, mas como processos articulados entre si. Ainda, segundo Silva e
Melo, 2000, p.16, “a visão de implementação enquanto aprendizado e articulado em uma rede
[de] agentes constitui um quadro de referências que permite uma representação mais
consistente dos mecanismos de implementação de políticas”. Assim, a implementação não é
algo simples, mas complexo, que se articula às ações dos diferentes atores sociais envolvidos
neste processo.
O interesse em aprofundarmos os estudos sobre a gestão pública do SUAS no
município de Niterói provém da aproximação com o debate teórico-prático oriundo da
experiência como docente do Curso de Serviço Social (Graduação), do, à época, Centro
Universitário Plínio Leite (UNIPLI), de 2008 a 2011, e do Curso de Pós-Graduação “Políticas
Públicas e Movimentos Sociais” no ano de 2009, da mesma instituição.
Quanto à atuação profissional, as disciplinas da Graduação, de uma forma geral,
proporcionaram a interface teórico-prática com a temática, na medida em que muitos
discentes estavam inseridos no estágio curricular articulado à Política de Assistência Social no
contexto do SUAS, sejam nos CRAS ou nos Centros de Referência Especializados da
Assistência Social (CREAS) da Região Metropolitana ou Norte Fluminense. Os relatos dos
alunos sobre o funcionamento de tais equipamentos públicos, somados às leituras acadêmicas
e de documentos de fontes primárias como a própria Política Nacional de Assistência Social –
PNAS/2004 e da Norma Operacional Básica – NOB-SUAS/2005 levaram a identificar a
fragilidade da operacionalização da Política de Assistência Social na perspectiva da garantia
de direitos.
Através da experiência como docente na Pós-Graduação foi possível verificar, por
intermédio de estudos e debates com discentes, que a gestão pública, que deveria materializar
 20

o conceito de participação, descentralização e de controle democrático, de acordo com a

Constituição Federal/1988, está distante da realidade da nossa região.
A escolha de uma realidade municipal advém da relevância que os municípios
brasileiros ocupam em suas atribuições no processo de descentralização político-
administrativa desde a Constituição Federal de 1988, que os nomeou como grandes
executores das políticas sociais. Com relação ao município de Niterói, além de nossa
vinculação enquanto trabalhadora no período informado, temos uma relação pessoal por nele
residir há praticamente dez anos, o que nos inquieta entanto pesquisadora, tendo em vista a
conformação das relações sociais existentes no município, que convive de forma contraditória
e complexa com a riqueza e a pobreza.
Deste modo, realizamos uma aproximação com a experiência prática da gestão da
Política de Assistência Social, em Niterói, no início do primeiro semestre de 2010, como
ouvinte1 nas reuniões do Conselho Municipal de Assistência Social – CMAS. Este contato
nos proporcionou a apreensão, de forma embrionária, da contradição entre o “público” e o
“privado” na prestação da Política de Assistência Social em Niterói, na tensão existente entre
o papel do Estado e a histórica participação ativa das instituições da sociedade civil em face
desta política, confirmada pelo estudo de Almeida (2010).
Além das participações nas reuniões ordinárias do CMAS/Niterói 2, as leituras de Atas3
das reuniões deste Conselho possibilitaram-nos identificar a centralidade das discussões sobre
o processo do Edital de “Subvenção”, que consiste na obtenção das instituições pertencentes à
“Rede de Serviços socioassistenciais” (NITERÓI, 2010a4), através de inscrição e seleção de
recursos públicos temporários via poder executivo municipal, com o objetivo de
“potencializar” as ações já desenvolvidas nas mesmas. Aponta-se, de forma preliminar, uma
fragilidade das discussões no Conselho sobre os equipamentos públicos, como os CRAS e os
CREAS, as formas de investimentos nos mesmos, a estrutura atual, as ações desenvolvidas, o

1
As reuniões ordinárias de que participamos como ouvinte foram as de junho, julho, outubro de 2010.

2
O parágrafo refere-se especificamente a participação como ouvinte ocorrida em junho/2010 e julho/2010.
3
Pesquisa das Atas n.º 01, 02, 03, 04 do ano de 2010.
4
Ata n.º 02/2010, do CMAS/Niterói.
 21

funcionamento e de que forma ocorria a prestação dos serviços socioassistenciais, dos

programas e projetos via poder público.
A partir destas premissas, construídas na nossa aproximação com as questões da
Política de Assistência Social apresentadas no CMAS Niterói, passamos a nos indagar: como
se daria a melhoria dos atendimentos prestados pelos CRAS e CREAS, com investimento em
infraestrutura básica, recursos humanos com número adequado de técnicos concursados e
capacitados técnica e politicamente para o atendimento do público usuário? De que forma
estão estruturados os benefícios e os serviços socioassistenciais, os programas, os projetos nos
equipamentos públicos? Como a gestão pública do SUAS em Niterói está organizada diante
de tal contexto? São indagações importantes a serem consideradas na implementação do
SUAS nas realidades locais. A partir destas considerações, e como nosso foco é a gestão
pública do SUAS, sinalizamos algumas problematizações introdutórias que integram as
referências contemporâneas no processo de gestão da administração pública e da Política de
Assistência Social.
O documento intitulado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRE
(BRASIL, 1995, p.7)5, do Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado
(MARE), com Bresser Pereira à frente, acabou por dar novos direcionamentos ao processo de
gestão pública na administração dos órgãos do Estado brasileiro, por apresentar como
proposta de mudança a introdução da perspectiva “gerencial”, fundamentada nos “conceitos
atuais de administração e eficiência”, com foco no “controle dos resultados”, na busca da
“governança” 6 estatal, e se coloca a perspectiva do “cidadão” sendo “cliente”, ou seja,
consumidor de “serviços”. Faz-se também presente uma clara transferência de responsabilida-
des e atribuições estatais através do “programa de „publicização‟”, com a atuação das
“organizações sociais” (BRASIL, 1995, p.11,17,46). Identificamos, assim, a partir deste
5
Temos a compreensão, a partir de variados estudos, que o processo de “contrarreforma” do Estado no Brasil
(BEHRING, 2008) tem sua gênese na década de 1990 com o Governo Collor que possibilita a abertura política à
entrada da implantação do ideário neoliberal na nossa realidade, por outro lado, verificamos sua “expressão
institucional” (Idem, p.176) no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), realizado à época pelo
denominado Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), que tinha como Ministro
Bresser Pereira, sob o Governo de Fernando Henrique Cardoso, que intensificou a concretização do
neoliberalismo no Brasil. Esta “reforma”, tornava-se necessária devido a uma suposta “crise do Estado”, de
acordo com este documento, sendo que concebemos esta “crise do Estado” muito mais próxima à “cultura da
crise” trabalhada por Mota (2008).
6
Os conceitos de governança e governabilidade serão trabalhados no capítulo 1.
 22

documento, como a perspectiva neoliberal também se infiltrou nos processos de gestão

pública7.
Ressaltamos que compreendemos por perspectiva gerencial na gestão pública, além
dos elementos já destacados do PDRE (BRASIL, 1995), as considerações de Paula (2005a,
p.47), que menciona que esta possui uma “natureza estrutural-funcionalista”, sendo
direcionada à “estrutura e a eficiência da gestão em detrimento dos processos políticos”. De
acordo com a autora (2005a, p.40-41), a partir do “exame da literatura” foi verificado que, sob
a “vertente gerencial”, o foco volta-se para os aspectos de ordem “econômico-financeira” e
“institucional-administrativa”. Como esta se vincula ao “projeto político do ajuste estrutural e
do gerencialismo”, tem como fundamento as prerrogativas de tais “correntes” a fim de
“reorganizar o aparelho do Estado e reestruturar a sua gestão”, dando ênfase às “questões
administrativas”. Outra característica importante trabalhada por Paula (2005a, p.46) é que sob
a gestão gerencial não há descentralização do “processo decisório”, como também não ocorre
incentivo para a existência de canais democráticos, pois “ [a gestão gerencial] não estimula a
elaboração de instituições políticas mais abertas à participação social”.
Neste sentido, as instituições públicas, os órgãos relacionados às políticas públicas, no
caso do nosso estudo, os que se articulam à assistência social, não ficaram imunes à influência
deste processo de “contrarreforma” 8 em vigor desde a década de 1990 até os anos 2000 9, que
afeta as formas de gestão, focadas no cumprimento de metas e resultados, de apresentação de
dados quantitativos, sem a devida reflexão de se a prestação dos serviços socioassistenciais
estão de fato ocasionando transformações significativas nas condições de vida da classe

7
Interessante notar que entendemos no PDRE (BRASIL, 1995, p.11) a expressão da “resposta” “neoliberal”
como “inadequada” a tal “crise do Estado”, mas a chamada “reforma” não poderia ter mecanismos mais
neoliberais. Sobre este assunto verificar principalmente os três primeiros pontos destacados na página 11: “(1) o
ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma
política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da
competição internacional; (3) a reforma da previdência social (...)”.
8
Quando utilizarmos a expressão “contrarreforma” ou “contrarreformista” estaremos nos baseando em Behring
(2008), ao nos referir ao projeto de reorganização do Estado brasileiro na década de 1990 sob a influência do
ideário neoliberal.
9
Compreendemos que o ambiente contrarreformista presente no Governo FHC não foi ultrapassado nas duas
gestões do Governo Lula, conforme revelam estudos de Gonçalves (2012), bem como de Boschetti (2010), que
demonstram como o Estado brasileiro se posicionou em favor da continuidade da reprodução do capital no
contexto da crise contemporânea do capitalismo.
 23

trabalhadora, alvo de suas ações. Concretiza muito mais uma gestão pública pela via
“gerencial” do que marcada pelo adjetivo “democrática”, que busca a participação efetiva dos
usuários no controle democrático 10 desta política pública e das mudanças efetivas em sua
trajetória.
Além das referências acerca da gestão gerencial, é relevante mencionar algumas
tendências da política de assistência social na contemporaneidade. Conforme Mota (2010,
p.144), tem-se a articulação entre assistência e trabalho, na medida em que a primeira, no
momento atual de “agravamento das condições de vida e trabalho da população brasileira”,
apresenta-se como “mecanismo integrador”, ao contrário do trabalho; colocando-se na
“condição de uma política estruturadora e não como mediadora de acesso a outras políticas e a
outros direitos, como é o caso do trabalho” (MOTA, 2010, p.138). Este cenário conforma
sérias refrações nos processos de luta e organização da classe trabalhadora, pois, temos “o
apagamento da referência do trabalho em prol da renda como meio de acesso ao consumo”.
Neste contexto, ressaltam-se os “programas de transferência de renda” (MOTA, 2010,
p.144,145).
Associada a tais questões, assiste-se a vinculação da Assistência Social à estratégia
governamental de combate à pobreza, o que pode ser confirmado pela relevância atribuída à
Política de Assistência Social no atual Plano do Governo Federal Brasil sem Miséria, que
apresenta estratégias de enfrentamento à pobreza extrema no Brasil (CASTRO; SCHMIDT,
2012).
Diante dos aspectos salientados, temos como hipótese de pesquisa que as prerrogativas
da gestão gerencial oriundas com mais intensidade do processo de contrarreforma do Estado,
implementado no Brasil a partir da década de 1990, com as diretrizes do neoliberalismo,
influenciam os processos de gestão pública do SUAS, sobrepondo-se a uma perspectiva mais
democrática de gestão.

10
Defendemos a perspectiva do controle democrático salientada pela Constituição Federal de 1988, quanto ao
direcionamento à gestão das políticas públicas, voltado aos processos de descentralização político-
administrativa, participação da sociedade e fortalecimento da atuação estatal. Deste modo, Neves (2008, p.1)
afirma que: “A partir da Constituição de 1988, certos princípios básicos e correlacionados foram implementados
por meio da descentralização político-administrativo associada à municipalização, à universalização do
atendimento e à participação da população na implementação de Políticas Públicas. Essas três diretrizes
revelariam a possibilidade de se construir uma esfera pública democrática e uma cultura participativa nos
municípios brasileiros”.
 24

Sendo assim, nosso objeto de estudo questiona: qual é a concepção de Política de

Assistência Social que embasa o processo de implementação da gestão do SUAS no
município de Niterói e quais são os fundamentos teóricos e conceituais da gestão pública do
SUAS em tal localidade, com relação à execução dos serviços de proteção social básica nos
CRAS?
Nesta linha de raciocínio, o objetivo geral deste estudo foi compreender a concepção
de Política de Assistência Social que orienta a implementação do SUAS em Niterói e,
articuladamente a tal discussão, analisar as bases conceituais que pautam a gestão pública do
SUAS nesta realidade, no que diz respeito aos serviços de proteção social básica nos CRAS.
O objetivos específicos foram:
- Compreender a relação público/privado na formação social brasileira, na articulação
com o processo de gestão pública no Brasil.
- Apresentar as diferentes orientações de gestão pública no Brasil, vinculando esta
discussão com a intervenção do Estado no desenvolvimento do capitalismo.
- Analisar criticamente a concepção de Política de Assistência Social que orienta a
gestão do SUAS, indo além dos aspectos normativos.
- Demonstrar as principais tendências da Política de Assistência Social na
contemporaneidade.
- Apresentar a configuração geral de implementação da proteção social básica, através
dos CRAS, e da gestão do SUAS, no território nacional.
- Compreender os fundamentos que embasam a gestão pública do SUAS.
- Analisar o processo histórico de construção da gestão do SUAS no município de
Niterói.
- Apresentar a organização e operacionalização dos serviços socioassistenciais de
proteção social básica implementados nos CRAS de Niterói.
- Demonstrar os elementos principais da gestão do SUAS no município de Niterói.
A fim de analisarmos criticamente o objeto desta pesquisa, organizamos nossa
discussão a partir de referenciais teóricos sistematizados em capítulos, sendo que o Capítulo 1
discute o processo de gestão pública no Brasil a partir da trajetória histórica de intervenção do
Estado no desenvolvimento do capitalismo no Brasil, delimitando o período histórico de 1930
a 2000, ressaltando as diferentes perspectivas de gestão pública em tal percurso.
 25

O Capítulo 2 aborda a discussão sobre a concepção da Política de Assistência Social,

entendendo que tal concepção influi na gestão pública do SUAS. Assim, apresentamos o
debate conceitual sobre a Assistência Social, com a eleição de algumas obras e representantes
no âmbito do Serviço Social brasileiro, bem como a discussão conceitual da concepção de
Assistência Social da PNAS/2004. Também demonstramos as principais tendências
contemporâneas da Assistência Social, além do panorama geral das atividades de proteção
social básica nos CRAS, no território nacional. Fechamos este capítulo destacando os
fundamentos da gestão do SUAS e a configuração geral da mesma nos municípios brasileiros.
No Capítulo 3 realizamos a análise da gestão pública do SUAS no município de
Niterói. Trabalhamos, brevemente, alguns elementos da história do município de Niterói e
indicadores socioeconômicos atuais, destacando o planejamento municipal para a área da
Assistência Social. Seguimos com a reflexão sobre o processo histórico de construção da
gestão do SUAS no município de Niterói. Concluímos este capítulo com a apresentação da
configuração atual da gestão do SUAS em Niterói, ressaltando o campo de atuação da
proteção social básica, com as atividades desenvolvidas pelos CRAS e os indicadores sobre a
gestão pública do SUAS no município.
O processo metodológico deste estudo fundamentou-se no método marxista de
compreensão da realidade, uma vez que, segundo Carcanholo (2007, p.14), a teoria de Marx
potencializa em nós “instrumentos para a ação transformadora”, sendo destacada no método
„materialismo histórico‟ de Marx, conforme Florestan Fernandes (2008, p.24-25), a ideia da
“noção de interdependência dos fatos sociais” que se relacionam através de “conexões
íntimas”, sendo necessário o ato de pesquisar para o desvelamento do objeto a ser
compreendido.
Com isso, torna-se fundamental para a apreensão do objeto a ser estudado ter como
base a “concepção de dialética” (FERNANDES, 2008, p.27) de Marx, que trabalha a
“possibilidade de um conhecimento sintético e completo da realidade – o conceito como
reprodução do concreto”, entendendo a realidade social como em constante transformação e
como construção histórica dos próprios homens, pois, como afirma o próprio Marx (2008,
p.47): “Não é consciência dos homens que determina o seu ser, ao contrário, é o ser social que
determina sua consciência”.
 26

É importante ressaltar que a realidade social não é harmônica, mas permeada pelas
“contradições da vida material” (MARX, 2008, p.48), sendo necessário desvelar os
fenômenos sociais. Articular o objeto a ser estudado a tais contradições permite verificar que
ele não é algo dado e acabado de forma harmônica e simplista, mas que está em contínua
construção e inserido nestas contradições da realidade social. É por isso que, para se
aproximar da realidade concreta, é preciso entender que “o concreto é concreto porque é a
síntese de muitas determinações 11, isto é, unidade do diverso” (MARX, 2008, p.258), sendo
preciso compreender a realidade a partir da totalidade dos fenômenos sociais.
Netto (2009, p. 690) contribui com esta linha de raciocínio ao mencionar que, nas
reflexões de Marx, tem-se a compreensão da “sociedade burguesa” como “uma totalidade
concreta inclusiva e macroscópica, de máxima complexidade, constituída por totalidades de
menos complexidade”. É por isso que lemos em Marx (2008, p.261): “As leis do pensamento
abstrato que se eleva do mais simples ao complexo correspondem ao processo histórico real.”
Não menos importante é a atenção à categoria da mediação, uma vez que “sem os
sistemas de mediações (internas externas) que articulam tais totalidades, a totalidade concreta
que é a sociedade burguesa seria uma totalidade indiferenciada – e a indiferenciação
cancelaria o caráter do concreto, já determinado como „unidade do diverso‟” (NETTO, 2009,
p.691). Sendo assim, compreender as mediações que estão relacionadas às totalidades é
relevante para o entendimento da realidade social.
Acrescente-se que este trabalho se concentra em analisar a gestão pública do SUAS
em Niterói, a partir da compreensão do referencial teórico, conceitual e dos parâmetros de
intervenção que pautam esta gestão e as formas da sua materialização nos CRAS, por
intermédio da prestação das atividades de proteção social básica nestes espaços.
Com isso, a partir das considerações teóricas apresentadas, articuladas ao objeto desta
pesquisa, apreender o processo de gestão pública do SUAS em Niterói envolveu desvelar a
própria constituição do SUAS nesta realidade, seu desenvolvimento e mediações históricos, e
relacionar tais elementos a uma totalidade histórica maior de intervenção do Estado no
capitalismo contemporâneo; além de contemplar nesta análise as relações contraditórias entre
Estado (via Secretaria Municipal de Assistência Social) e sociedade civil (via entidades de

11
Conforme Netto (2009, p.685): “Determinações são traços pertinentes aos elementos constitutivos da
realidade”.
 27

assistência social), as bases/fundamentos da implementação da gestão do SUAS no cenário

niteroiense, as formas de estruturação e organização atual da gestão por intermédio da
intervenção dos CRAS, com o objetivo de entender a “essência” do objeto estudado, como
apontou Netto (2009, p.674,675).
Com a busca de uma aproximação preliminar à temática estudada, no sentido de um
estudo exploratório, realizamos entrevistas 12 com alguns sujeitos informantes, que são figuras
públicas chave na área da gestão da política de assistência social, no âmbito nacional
(Diretora do Departamento de Gestão do SUAS, do Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome – MDS, em 09/12/2011), estadual (Subsecretária de Assistência Social e
Descentralização da Gestão, da Secretaria de Estado de Assistência Social e Direitos
Humanos – SEASDH, do Governo do Rio de Janeiro, em 15/08/2012) e municipal
(Subsecretária de Promoção Social, da SMAS de Niterói, em 30/07/2012). Consideramos
importante realizar este mapeamento preliminar, partindo dos aspectos macro da gestão do
SUAS em seus aspectos nacionais para os determinantes mais particulares, que se relacionam
com o objeto de nossa pesquisa, no caso a realidade da gestão do SUAS em Niterói.
Além das entrevistas, realizamos em agosto de 2011, como estudo exploratório, uma
tentativa de busca de pesquisa documental em Brasília – nos seguintes órgãos públicos:
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e Secretaria Nacional de Assistência Social
(SNAS) – para obter dados referentes à história da política de assistência social. Na realidade,
tínhamos a suposição de que em tais órgãos houvesse um acervo documental ou até mesmo
uma biblioteca com documentos que registrassem os marcos históricos da assistência social
no Brasil, nos moldes do Ministério da Saúde. No entanto, não existia essa „biblioteca‟. Os
dados do CNAS, conforme os próprios profissionais contatados, são informações já presentes
no site, como Atas de Reuniões. A SNAS, segundo técnico contatado, possui dados sobre a
constituição do MDS; com relação aos arquivos históricos anteriores, necessitava-se de

12
É relevante informar que os Roteiros destas Entrevistas e os Termos de Consentimento Livre e Esclarecido
não foram analisados pela Comissão de Ética em Pesquisa (CEP) da UERJ, uma vez que tais entrevistas, devido
ao seu caráter de estudo exploratório e preliminar, foram realizadas em 2011 (uma entrevista) e em 2012 (duas
entrevistas) e este Projeto foi submetido ao referido CEP no ano de 2013, tendo sua aprovação datada em Junho
de 2013, conforme consta cópia do documento em anexo. Deste modo, optamos por não utilizar o conteúdo de
tais entrevistas no corpo do trabalho, sendo que também não inserimos os modelos utilizados na Parte de
Apêndices do Trabalho.
 28

autorização 13. Ainda na busca de obtenção de dados, fomos à Biblioteca da Previdência Social
– devido à assistência social ter se constituído em um Ministério em conjunto com a
Previdência na sua história, o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) –, onde
encontramos documentos importantes relacionados à trajetória da assistência no Brasil, como
materiais das primeiras Conferências Nacionais de Assistência Social, alguns Relatórios de
Gestão da década de 1990, entre outros.
Também no ano de 2011 participamos como palestrante da VIII Conferência Estadual
da Assistência Social do Estado do Rio de Janeiro (ocorrida em outubro), na qual foi possível
a aproximação com questões importantes da política de assistência social no nosso Estado e
participamos, também neste ano, como pesquisadora, da VIII Conferência Nacional de
Assistência Social14 (ocorrida em dezembro), o que possibilitou a obtenção de informações
para um panorama mais macro acerca do processo de implementação do SUAS no Brasil.
Com o objetivo de conhecer a dinâmica de funcionamento da Comissão Intergestores
Bipartite (CIB)15 no Estado do Rio de Janeiro, participamos como ouvinte de duas reuniões,
realizadas, respectivamente, em fevereiro e maio de 2012.
Ao dar prosseguimento à aproximação com as questões referentes ao objeto deste
estudo, o que foi iniciado em 2010, continuamos a participar como ouvinte em algumas
reuniões ordinárias do CMAS/Niterói. Cabe sinalizar, que, apesar de compreendermos que as
Atas dos Conselhos de Políticas Públicas são de domínio público, solicitamos autorização do
CMAS/Niterói para realização desta pesquisa documental, obtida na reunião ordinária de
05/10/2011; também participamos da reunião ordinária do CMAS/Niterói em 09/11/2011 para
apresentação da proposta do nosso estudo, comprometendo-nos a compartilhar a pesquisa
desenvolvida com a Tese. As cópias das atas destas reuniões encontram-se nos Anexos A e B.
No ano de 2012, participamos das reuniões nos meses de fevereiro, março, maio, junho,
agosto e setembro.
13
Após contato pessoal com técnica da SNAS para autorização da pesquisa, foi solicitado por esta o envio de um
e-mail, explicando a proposta da pesquisa, o que foi feito em agosto de 2011. A mesma retornou o contato deste
e-mail por telefone no mesmo mês, informando que os dados sobre a Assistência Social a partir da constituição
do MDS em diante encontram-se no site deste. No entanto, quando questionada sobre dados anteriores ao MDS,
disse que precisaria verificar. Em tempo, não obtive mais informações acerca da existência ou não de tais dados.
14
As Conferências de Assistência Social deste ano tiveram como tema “Consolidar o SUAS e valorizar seus
trabalhadores”.
15
Comentamos sobre as CIB no Capítulo 2.
 29

Em 2012, no mês de agosto, estivemos presentes na Capacitação da Proteção Social

Básica (CRAS), promovida pela SMAS de Niterói para os trabalhadores do SUAS que atuam
nos serviços de proteção social básica, primeiramente como mediadora do Grupo Temático
“Atividades de gestão do território articulados a rede de proteção social básica e realização de
busca ativa” (em 09/08) e como palestrante, discutindo o tema “O SUAS e seus
trabalhadores” (em 30/08), ocasiões nas quais tivemos a oportunidade de estar próximos da
realidade existente no município, no que diz respeito aos CRAS.
A partir de todos esses processos, de caráter mais exploratórios, foi possível realizar a
revisão do Projeto de Tese, com o recorte mais preciso do objeto de estudo, e desenvolver
nossa pesquisa, caracterizada como qualitativa. Este Projeto foi encaminhado ao Comitê de
Ética em Pesquisa (CEP) da UERJ no primeiro semestre de 2013, obtendo sua aprovação em
junho de 2013, constando o parecer da CEP no Anexo D.
Sendo assim, para apresentarmos os elementos históricos da construção da gestão do
SUAS em Niterói, utilizamos de pesquisa documental nos seguintes registros: Atas das
reuniões do CMAS de Niterói, de 2005 (ano de instituição do SUAS) a 2012 (quando a
responsabilidade pela execução direta de ações estratégicas do SUAS estava incorporada pela
gestão municipal). As Atas são documentos de registro das reuniões do Conselho, as reuniões
ordinárias, que ocorrem mensalmente, e as extraordinárias, que acontecem conforme a
demanda do próprio CMAS. Sendo assim, pesquisamos todas as Atas dos anos de 2005 a
2012, que constavam no Livro de Atas do CMAS. Embora a forma de apresentação das Atas
siga um padrão, com a data da reunião, nome dos conselheiros, equipe técnica do Conselho e
visitantes presentes, pauta de reunião, a forma do relato da mesma não segue uma
padronização. Alguns relatos são mais descritivos, outros mais sucintos, mas, de uma forma
geral, as Atas apresentaram questões importantes que nos subsidiaram a situar o marco
histórico de construção do SUAS no município, a organização e estruturação da PSB nos
CRAS, a relação Estado (SMAS) e sociedade civil (entidades) no âmbito de atuação do
SUAS.
Também contemplamos nesta pesquisa documental os Relatórios de Gestão da
Secretaria Municipal de Assistência Social dos anos 2005 a 2012, analisando os oito
Relatórios de Gestão anuais. Os Relatórios de Gestão são documentos elaborados,
anualmente, pela Secretaria Municipal de Assistência Social, para demonstrar as ações
 30

realizadas no decorrer do exercício, que devem ser aprovados pelo CMAS através de reunião.
Foram documentos relevantes em nossa análise para aprofundarmos a compreensão da
organização da PSB nos CRAS, a concepção de Política de Assistência Social apresentada e a
perspectiva de gestão pública apropriada pela gestão municipal. São documentos que têm
muitos detalhes e informações, porque abarcam todas as atividades desenvolvidas pela
Secretaria ao longo do ano.
Além disso, utilizamos documentos sobre o cofinanciamento destinado ao SUAS e
sobre a destinação de recursos ao Programa Bolsa Família no município (anos de 2005 a
2012), a fim de verificarmos a participação dos entes federados no cofinanciamento do SUAS,
as ações contempladas no cofinanciamento federal, e comparar este cofinanciamento
destinado ao SUAS com os recursos repassados ao PBF.
Para a análise da configuração atual da gestão do SUAS em Niterói, realizamos
pesquisa de campo nos 8 CRAS que existiam em Niterói no ano de 2013, com a aplicação de
1 questionário (Apêndice B – modelo do questionário) com questões fechadas e abertas nos
CRAS, sendo que os próprios técnicos da equipe dos CRAS preencheram o questionário
(somente em um equipamento a equipe do CRAS solicitou que a pesquisadora preenchesse as
respostas abertas). Esta pesquisa foi autorizada pela Secretaria de Assistência Social e
Direitos Humanos de Niterói (autorização consta do Anexo C) e todos os técnicos
participantes assinaram o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (Apêndice A –
modelo do Termo). Também efetuamos pesquisa documental nas seguintes referências:
registros sobre o cofinanciamento federal destinado à execução do SUAS em Niterói para os
anos de 2013 e 2014, com destaque ao campo da proteção social básica e da gestão do SUAS,
comparando tais dados ao repasse de recursos ao Programa Bolsa Família, no município,
neste período; Relatório de Gestão do exercício de 2013 e de 2014; Censo SUAS 16 2014
relativo aos CRAS e à gestão municipal, que consideramos possuir dados relevantes sobre os
equipamentos e a gestão no contexto de implementação do SUAS; indicadores de Niterói
sobre a implementação do Plano Brasil Sem Miséria, obtidos no documento Plano Brasil Sem

16
“o Censo SUAS é uma ferramenta de levantamento de dados coletados por meio de um formulário eletrônico
preenchido pelos Órgãos Gestores (Secretarias) e Conselhos de Assistência Social, municipais e estaduais e tem
por objetivo propiciar ao SUAS a possibilidade de observar a execução das ações e apontar para os
aperfeiçoamentos necessários com base em avaliações e pactuações realizadas entre os três entes da federação.”
(Disponível em: http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/vigilancia-socioassistencial%20/censo-suas. Acesso
em 03/04/2015).
 31

Miséria no seu Município-Niterói, que apresenta dados da implantação do BSM nos

municípios; e o Plano Municipal de Assistência Social/2014-2017, reafirmado na NOB-SUAS
2012 como um importante instrumento de gestão no âmbito do SUAS.
Cabe acrescentar que, em 2014, iniciamos nossa participação no Projeto de Pesquisa
“O processo de implementação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no nível
local: análise de experiências municipais no Estado do Rio de Janeiro”, coordenado pela
Professora Doutora Mônica de Castro Maia Senna, da Universidade Federal Fluminense
(UFF), o qual contempla em sua análise a gestão do SUAS em Niterói, o que foi fundamental
para a continuidade do aprofundamento teórico-prático sobre a temática estudada.
Algumas variáveis analíticas foram observadas com os dados obtidos da pesquisa de
campo, relacionadas ao processo de gestão do SUAS em Niterói, tendo em vista as referências
das perspectivas gerencial e democrática de gestão pública. Os eixos de análise vinculados à
gestão gerencial referem-se ao foco da gestão pública no cumprimento de resultados e de
metas; ao planejamento e o repasse de recursos dos entes federados vinculados à obtenção de
metas; aos parâmetros da esfera privada mercantil considerados mais eficazes; à
subvalorização dos elementos políticos; aos canais participativos ao nível abstrato, em virtude
da centralização decisória nos órgãos gestores. Os eixos de análise que transitam no
direcionamento da gestão democrática envolvem práticas de gestão que reforcem a
participação da população usuária nos equipamentos públicos e nos canais de participação
democrática, como Conselhos e Fóruns; ênfase da gestão pública no fortalecimento dos
processos políticos; materialização do processo de descentralização político-administrativa;
responsabilidade primária do Estado na execução das políticas sociais.
Deste modo, lembrando que “a pesquisa resulta em um conhecimento sempre
provisório, parcial, histórico” (GUERRA, 2009, p.705), analisamos os dados levantados a
partir da articulação com o referencial teórico crítico pesquisado, trabalhando as categorias
teóricas elencadas, buscando contribuir para a produção de conhecimentos sobre o objeto
pesquisado.
 32

1 PROCESSO DE GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL SOB UMA PERSPECTIVA

HISTÓRICA E CRÍTICA

1.1 Notas de introdução ao tema

A fim de fundamentar a análise do objeto de estudo – que procura compreender os

fundamentos teóricos e conceituais da gestão do SUAS em um território local (o município de
Niterói) –, apresentam-se neste primeiro capítulo reflexões cujo objetivo é refletir sobre o
processo de gestão pública no Brasil, conjugando esta temática à forma de atuação do Estado
brasileiro diante do desenvolvimento do capitalismo no país, a partir das particularidades de
sua formação socioeconômica e política.
O processo de desenvolvimento da gestão pública brasileira imprimiu marcas
diferenciadas aos modelos de administração, refletindo particularidades dos processos sócio-
históricos do capitalismo no Brasil. Tal trajetória é caracterizada pela presença de elementos
da administração patrimonialista, burocrática e gerencial (não de forma etapista mas, muitas
vezes, coexistentes). A gestão gerencial é compreendida como expressão das reformas
estruturais implementadas pela agenda política neoliberal. Esta análise se detém, contudo, em
abordar o processo a partir da década de 1930, quando o modelo burocrático foi
implementado em meio às políticas intervencionistas estatais, visando à consolidação do
capitalismo industrial brasileiro.
Como proposta divergente das demais formas de gestão pública identifica-se a
perspectiva democrática, sustentada no fortalecimento da atuação estatal perante as políticas
públicas, no processo de descentralização político-administrativa, no estabelecimento de
canais de participação democrática para a população. A Política Nacional de Assistência
Social - PNAS/2004 tem alguns determinantes que sustentam esta direção, conforme discute o
capítulo 2, mas que, contraditoriamente, convivem com a perspectiva de gestão pública
gerencial. Esses fundamentos da gestão pública (de cunho patrimonialista, burocrático,
 33

gerencial, democrático) perpassam (e convivem) de forma contraditória os processos de

gestão do SUAS e de sua implementação no território brasileiro na contemporaneidade.
A fim de pautar as análises, é necessário pontuar a relação público/privado na
formação social brasileira. O movimento das classes sociais nesta relação exerce influência na
própria intervenção do Estado junto aos processos de gestão pública.
Buscou-se, assim, fazer uma leitura crítica de tais modelos de gestão pública,
discriminando-os e contextualizando-os nas particularidades política, social e econômica do
Brasil, dando ênfase a sua dependência estrutural do capitalismo de países centrais e ao
patrimonialismo como fundamento das relações entre público e privado, com o uso
indiscriminado do poder público estatal pelas classes dominantes no Brasil para atingir os
interesses privados de setores da burguesia brasileira, além das históricas práticas clientelistas
em tal contexto.
Além disso, como este trabalho identifica o papel decisivo do Estado no
desenvolvimento capitalista brasileiro, e o grande significado que isto traz à gestão pública,
cumpre ressaltar algumas determinações do Estado, no contexto do capitalismo, à luz de
elaborações teóricas críticas. É preciso mencionar a vinculação do Estado, no capitalismo, a
setores da classe dominante, que se utilizam do aparato estatal em benefício próprio,
relacionado à necessidade premente da contínua acumulação do capital. Marx e Engels (1998,
p.13), no “Manifesto Comunista”, fazem a clássica descrição do Estado como “comitê para
gerenciar os assuntos comuns de toda a burguesia”; em “A Ideologia Alemã”, afirmam que
“(...) o Estado é a forma na qual os indivíduos de uma classe dominante fazem valer seus
interesses comuns” (MARX; ENGELS, 2007, p.76). Neste sentido, o Estado é um mecanismo
de dominação de classe, sendo fortemente tensionado pelo movimento das classes sociais e
que, no processo de luta de classes, acaba por representar os interesses dos capitalistas, de
reprodução e acumulação do capital.
A partir das análises de Marx em “O Capital”, Coutinho (2011, p.74) assume que o
próprio desenvolvimento do capitalismo e das formas de extração do excedente produzido,
bem como o processo de „socialização da política‟ com o “sufrágio universal”, instituição dos
“sindicatos e partidos operários de massa” tensionaram o Estado a exercer outras funções
além de “mero „comitê executivo‟ da burguesia”, atuando por meio do poder coercitivo
(COUTINHO, 2011, p.73). Mesmo assim, permanece a vinculação do Estado com a classe
 34

econômica dominante e sua função coercitiva, com particularidades próprias, de acordo com o
movimento histórico do desenvolvimento capitalista e das realidades dos diferentes países
neste processo.
Foi no contexto do capitalismo, com um processo maior de “socialização da
participação política” (COUTINHO, 2007, p.124), que se teve a continuidade das elaborações
teóricas acerca do Estado sob a perspectiva crítica, destacando-se Gramsci e sua tese sobre o
“Estado ampliado”. Sem perder de vista a concepção trabalhada por Marx e Engels
(COUTINHO, 2007, p.126), na concepção gramsciana o Estado, no capitalismo, no momento
histórico vivenciado pelo autor, admite “duas esferas principais”, a saber, “sociedade
política”17 (denominada de „Estado em sentido estrito‟, „Estado-coerção‟), através da qual
identificamos o poder coercitivo do Estado; e “sociedade civil” 18, à qual se atribui a função da
“elaboração e/ou difusão das ideologias” (COUTINHO, 2007, p.127) e quem por base das
relações não a “coerção”, mas a busca da “direção política fundada no consenso”
(COUTINHO, 2008, p.195).
Conforme Mandel (1985), o Estado se constitui em um mecanismo central na garantia
dos elementos fundamentais à acumulação capitalista. Mandel (1985, p.333-334) salienta que,
além do poder coercitivo do Estado, com seus órgãos repressivos, e de seu papel integrador,
identifica-se, na fase madura do capitalismo, sua relevante atribuição em propiciar “as condi-
ções gerais de produção” capitalista, sendo considerado “um instrumento da acumulação pro-
gressiva do capital e o parteiro do modo de produção capitalista” (MANDEL, 1985, p.335),
sendo essencial sua atuação nos períodos de crise do próprio sistema (MANDEL, 1985,
p.340-341).
É necessário compreender as crises do capitalismo como estruturais, inerentes à
dinâmica da acumulação capitalista. Segundo Mandel (1985, p.75), a “acumulação de capital
no decorrer do ciclo econômico” envolve processos de crescimento e decréscimo, sendo o
primeiro marcado pela ampliação “na massa quanto na taxa de lucros, [bem como] no volume
17
A sociedade política “é formada pelo conjunto dos mecanismos através dos quais a classe dominante detém o
monopólio legal da repressão e da violência e que se identifica com os aparelhos de coerção sob controle das
burocracias executiva e policial-militar” (COUTINHO, 2007, p.127).
18
Esta esfera se constitui do “sistema escolar, as Igrejas, os partidos políticos, os sindicatos, as organizações
profissionais, a organização material da cultura” (IDEM). Seus “portadores materiais” denominam-se „aparelhos
privados de hegemonia‟, conforme Gramsci, e envolvem “organismos sociais coletivos voluntários e
relativamente autônomos em face da sociedade política” (Ibidem, p.129).
 35

quanto no ritmo de acumulação”; por outro lado, nos momentos de “crise” e após momentos
de “depressão” ocorre a diminuição da “massa e taxa de lucros” e do “volume” e “ritmo da
acumulação de capital”. É por isso que Mandel afirma: “O ciclo econômico consiste, assim,
na aceleração e desaceleração sucessivas da acumulação” (grifo do autor).
A queda tendencial da taxa de lucros, como Marx (2012, p.395) salienta, é própria do
“modo capitalista de produção”, o qual busca “desenvolver de maneira absoluta as forças
produtivas [e] manter o valor-capital existente e expandi-lo ao máximo”, utilizando, para isto,
“decréscimo da taxa de lucro, depreciação do capital existente e desenvolvimento das forças
produtivas do trabalho à custa das forças produtivas já criadas” (MARX, 2012, p.397). Para
Marx (2012, p.397), a prática da “depreciação periódica do capital existente” é tida como
“meio imanente ao modo capitalista de produção” para interromper a “queda da taxa de lucro
e de acelerar acumulação do valor-capital pela formação de capital novo”. Este processo abala
“as condições dadas em que se efetua o processo de circulação e reprodução do capital”,
ocorrendo interrupções e “crises do processo de produção”.
Além disso, Mandel (1985, p.340) salienta que, no “capitalismo tardio”, as formas de
“valorização do capital (supercapitalização, superacumulação)” não são aspectos de fácil
realização, e que a possibilidade contínua das “explosivas crises econômicas e políticas”
acabam por trazer risco ao “modo de produção capitalista”. Com isso, a atuação do Estado na
„administração das crises‟ do capitalismo, conforme aponta Mandel (1985, p.340-341),
envolve, no aspecto econômico, “políticas governamentais anticíclicas”, que visam a impedir
o regresso das “quedas bruscas e catastróficas”; no âmbito social, envolve a “manipulação
ideológica”, com diversificadas estratégias estatais, para que a força de trabalho esteja em
harmonia com a lógica do capitalismo. Os instrumentos utilizados para o efetivo „controle‟ do
aparato estatal “no capitalismo tardio” compreendem “dominação financeira e econômica
direta da máquina estatal”, fazendo, dessa forma, com que o Estado promova os interesses de
acumulação do capital (MANDEL, 1985, p.345).
Ao romper a continuidade dos “processos de rotação do capital 19”, há o impedimento
de se efetivar a “reprodução ampliada da acumulação”, o que conduz às contínuas situações
de “crise” do capitalismo (BEHRING, 2012, p.154). Nestes momentos de crise, conforme
19
“A rotação do capital é esse percurso realizado que envolve sua metamorfose em várias formas de existência,
tem como objetivo a valorização e acumulação de capital, e articula produção e reprodução social” (BEHRING,
2012, p.160).
 36

Behring (2012, p.155), o fundo público 20 exerce um papel essencial, “constituindo-se em

causa contrariante da queda tendencial da taxa de lucros”. Assim, como a autora apresenta, o
fundo público é fundamental na gestão do ciclo do capital, sendo componente estruturante no
processo de rotação do capital, que precisa se metamorfosear, completar o ciclo de reprodução
capitalista21. O Estado cumpre um papel fundamental, constituindo-se como elemento
estruturante das relações capitalistas.
Ao articular esta temática com a realidade brasileira, compreendemos que o Estado
brasileiro teve um papel decisivo no processo de desenvolvimento do capitalismo, atuando
ativamente para o avanço do processo de acumulação capitalista, através de mecanismos que
promovessem a industrialização (IANNI, 2004). Além disso, sua função coercitiva e seu
caráter classista estiveram muito presentes; em determinados momentos, em cenários de
maior participação política, o Estado foi (e é) também tensionado pelas demandas da classe
trabalhadora (ou de setores desta).
O capítulo foi estruturado a partir do exposto acerca das categorias chave que norteiam
essa compreensão do Estado brasileiro no movimento das classes sociais, de modo a discorrer
os conteúdos tendo em vista os momentos históricos considerados fundamentais com relação
à atuação do Estado brasileiro frente à gestão pública. Com base nos estudos bibliográficos
realizados foram discriminados os períodos principais de atuação do Estado, com os devidos
destaques aos processos de gestão pública do seguinte modo:
De 1930 a 1964, anos de reorganização da burocracia estatal brasileira diante da
expansão do capitalismo no Brasil; de 1964 a 1985, período da ditadura civil militar, marcado
pela atuação da autocracia militar com intensa centralização administrativa, ênfase na
tecnocracia estatal e a primeira tentativa de imprimir a perspectiva gerencial na administração
pública brasileira; fim da ditadura, abertura democrática e os primeiros governos da
Nova República, período da promulgação da Constituição Federal de 1988, com a
perspectiva da descentralização político-administrativa e participação popular, apesar do
contexto de crise econômica, social e política e dos primeiros projetos contrarreformistas; dos

20
Para um aprofundamento teórico do conceito de fundo público verificar os estudos de Behring (2009; 2010a;
2012).
21
O ciclo D – M – D‟ (profundamente dissecado criticamente por Marx em O Capital) refere-se ao “ciclo de
produção e realização do valor, e que é necessariamente mediado pela produção de mercadorias.” (BEHRING,
2010a, p.15-16).
 37

anos 1995 aos dias atuais, com a abertura política ao ideário neoliberal no Brasil e sua
continuação (com particularidades) nos anos 2000, período do qual a reforma regressiva de
reordenamento do Estado e o ideal gerencial nos processos de gestão pública são os elementos
fundantes da análise nesta Tese.

1.2 A gestão pública no Brasil nos anos 1930 a 1964: reorganização da burocracia estatal
nos marcos do desenvolvimento capitalista brasileiro

1.2.1 Bases conceituais da formação e do desenvolvimento do capitalismo no Brasil

Uma das características da constituição e do desenvolvimento do capitalismo

brasileiro é o patrimonialismo nas relações sociais, conformando peculiaridades nas relações
público/privado no Brasil. O patrimonialismo é um elemento marcante da formação do Estado
brasileiro, que remonta a sua forma de colonização. Verifica-se no próprio desenvolvimento
histórico do capitalismo no Brasil que, mesmo com as transformações ocorridas no cenário
econômico, social e político, os elementos oriundos do patrimonialismo não foram
ultrapassados. Não foram registrados processos revolucionários no processo de formação da
sociedade brasileira, que buscassem rupturas efetivas com as relações patrimoniais, bem como
com os demais traços relativos à estrutura hierárquica oligárquica, que sofreu metamorfoses,
revestindo-se de novos formatos na ordem econômica de base industrial.
A formação social, política e econômica brasileira sofreu influência do período de
colonização, quando o Brasil se inseria perifericamente no capitalismo mercantil europeu,
como colônia de Portugal. As bases das relações estabelecidas entre a metrópole e a colônia
fundamentavam-se na dependência externa, inclusive, posteriormente, com os demais países
capitalistas, berços do capitalismo nascente. Verifica-se, no decorrer da história política
brasileira, a continuidade das relações de dependência com as nações de desenvolvimento
capitalista, que têm influência em prescrever linhas de intervenção econômica ao Estado
 38

brasileiro e em determinar o lugar do Brasil na economia mundial (como os ajustes

econômicos, entre outras medidas).
Neste contexto, Schwartzman (1982, p.23) sugere o uso da terminologia
“patrimonialismo político”, que, segundo o autor, resguarda a dimensão “estrutural”, advinda
do “patrimonialismo”, e a “cooptação política”, presente no “nível político”, que remete à
“participação política débil, dependente, controlada hierarquicamente, de cima para baixo”,
não caracterizada como “direito”, mas concedida como “benefício outorgado”.
No patrimonialismo, segundo Weber (2009, p.253), as formas de “administração
política” são consideradas temas de interesse “pessoal do senhor”. Para o autor (1999, p.263-
264), sob a ação do “Estado patrimonial” ocorre a “justiça de gabinete”, e as relações estão
fundamentadas em “considerações pessoais”, com práticas de “atos de graça, promessas e
privilégios puramente pessoais”. Nas relações sociais e políticas patrimonialistas, as formas
de “favoritismo” se fazem presentes, tais como “cargos de confiança”, dotados de “poder
imenso”, não descartando “uma queda repentina”, com base em razões “puramente pessoais”
(WEBER, 1999, p.304).
No caso brasileiro, nossa „cultura política‟ tem como raiz “uma herança colonial
patrimonialista” (MARTINS, 1997, p.9), e delimitar a esfera privada e a pública em nossa
realidade não é tarefa fácil, uma vez que “limites entre o público e o privado sempre tenham
sido um pouco nebulosos no Brasil” (MARTINS, 1997, p.10) (grifos do autor).
Importante salientar que os iniciais processos de gestão da administração pública no
Brasil também têm articulação com o modelo de uma “estrutura centralizada, burocrática e
patrimonialista” (SCHWARTZMAN, 1982, p.26) implementada pela Coroa Portuguesa,
ressaltando-se a forte centralização no ente federal e o patrimonialismo como herança aos
primeiros governos que buscam implantar elementos mais burocráticos na administração
pública brasileira. Caio Padro Junior (2011, p.354) também comenta a característica de
“centralização administrativa” no período colonial, o que fica evidente na “monstruosa,
emperrada e ineficiente máquina burocrática” deste momento histórico. Podemos refletir,
segundo Torres (2004, p.145), que a “herança ibérica” deixou a marca do patrimonialismo em
nossos processos de gestão pública, de forma a persistir no devir histórico, com elementos
presentes até a contemporaneidade.
 39

Outro conceito, com íntima articulação com o patrimonialismo nas relações público e
privado no Brasil, é o do clientelismo, que, segundo Carvalho (1997, p.s/p), esteve presente
ao longo de nossa “história política”, sendo marcado pelo relacionamento dos representantes
do poder político com os “setores pobres da população”, no sentido de tais representantes
concretizarem a “concessão de benefícios públicos” e receberem “apoio político, sobretudo na
forma de voto”.
A década de 1930 representa um período fértil de inovações quanto aos processos de
gestão pública, a partir da reorganização do Estado brasileiro, da burocracia pública e do seu
papel como promotor do desenvolvimento capitalista no país. Tal desenvolvimento guarda
particularidades, segundo Florestan Fernandes (2005, p.261), uma vez que não foi realizado
de forma igual ao das “nações tidas como centrais e hegemônicas”, tendo em vista estar o
Brasil no rol das “nações tidas como periféricas e heteronômicas” (grifos do autor). Ou seja,
há características próprias da formação histórica, política, social e econômica muito marcada
pelo passado de colônia de exploração, de anos de escravismo, de subalternidade econômica e
política e dependência externa, que, não sendo rompidos, produzem os elementos necessários
para consolidar no Brasil um “desenvolvimento capitalista dependente” (FERNANDES,
2005, p.262 e 339) (grifo do autor).
É por isso que não podemos deixar de mencionar que a denominada „Revolução
Burguesa‟ deu-se de maneiras distintas nos países com histórico de dependência e
subdesenvolvimento (FERNANDES, 2005, p.340), sendo que o contexto imputou
determinantes singulares relacionados à formação sociopolítica e à constituição das classes
sociais na realidade brasileira. Nas palavras de Florestan Fernandes (2005, p.360-361),
assiste-se no Brasil uma “contrarrevolução prolongada”, pois, segundo o autor, o “movimento
histórico” que a “burguesia” operou foi de uma maneira “contrarrevolucionária” quando
comparado ao “padrão democrático-burguês „clássico‟ de revolução nacional”.
Assim, conforme Coutinho (2007, p.196), o país vivenciou a “modernização
capitalista”, mesmo não tendo ocorrido uma „revolução democrático-burguesa‟. Interessante
observar, segundo o autor, que as transformações introduzidas com o desenvolvimento
capitalista tiveram a figura estatal como ator principal, isto é, não houve “uma burguesia
revolucionária”, mas um processo „pelo alto‟, de modo “elitista e antipopular”, concretizado
 40

por um pacto entre as elites econômicas, sem a participação das camadas “populares” e com o
uso contínuo do poder coercitivo e da atuação estatal na economia.
Neste sentido, Coutinho destaca (2007, p.197) a importância do conceito gramsciano
de “revolução passiva” 22 no contexto do desenvolvimento capitalista no Brasil, assim como
Nogueira (1998, p.270) o faz: “Somos uma sociedade constituída por um processo de
revolução passiva” (grifos do autor). Coutinho (2007, p.203) informa os efeitos da
constituição de uma “revolução passiva”, do qual ressaltamos “o fortalecimento do Estado em
detrimento da sociedade civil”. Deste modo, a história dos processos políticos no Brasil se
caracteriza por um Estado forte (em uso da coerção e repressão) e uma frágil sociedade civil,
no sentido de sua organização e protagonismo político. Ressaltamos também a força do
Estado em promover os interesses do capital privado.
Gramsci (2011, p.323) sinaliza que no processo de revolução passiva é o Estado que
atua como “dirigente”. Isto é evidente no modo que se desenvolveu o capitalismo em nossa
realidade, na configuração da “revolução burguesa” à brasileira, nos momentos
revolucionários realizados “pelo alto”. Isto não quer dizer, no entanto, que o Estado estava (ou
está) imune aos movimentos e tensões das classes sociais, ao contrário, não concebemos o
Estado capitalista como ente autônomo, neutro e indiferente às relações sociais, mas como
uma construção social determinada justamente pela configuração das relações sociais
capitalistas e que atua a partir do movimento contraditório das diferentes classes sociais,
sendo continuamente tensionado por elas.
Compreende-se, de acordo com Coutinho (2008, p.93-94), que a “revolução passiva”
imprime transformações no quadro societário, mesmo sendo o “reformismo pelo alto”. Deste
modo, a partir do exposto por Coutinho (2008, p.96), verifica-se que algumas questões postas
pelas classes subalternas são atendidas, porém, conservando a dominação de classe, a
exploração da classe trabalhadora, a apropriação privada da produção, a acumulação do
capital, ou seja, os elementos fundantes da sociabilidade capitalista.
Mesmo guardadas as diferenças dos papeis revolucionários da burguesia nos diferentes
contextos do capitalismo, os objetivos burgueses, sejam das “burguesias nacionais da

22
Acerca de tal conceito, Coutinho (2007, p.198) comenta, com base em Gramsci, que na “revolução passiva”
ocorrem “dois momentos”, a “restauração”, visto ser “uma reação à possibilidade de uma transformação efetiva e
radical „de baixo para cima‟”; e a “renovação”, uma vez que diversas “demandas populares são assimiladas e
postas em prática pelas velhas camadas dominantes”.
 41

periferia” como das “nações capitalistas centrais e hegemônicas”, buscam “manter a ordem,
salvar e fortalecer o capitalismo, impedir que a dominação burguesa e o controle burguês
sobre o Estado nacional se deteriorem” (FERNANDES, 2005, p.343) (grifo do autor). Ou
seja, o pleno domínio sobre o aparelho estatal se torna fundamental aos capitalistas para
atingir seus objetivos.
Assim, pode-se afirmar que as relações patrimonialistas estão presentes no
desenvolvimento do capitalismo brasileiro, verificando-se no movimento das classes sociais
uma atuação firme da burguesia brasileira em cooptar o poder estatal, ofuscando a delimitação
entre a esfera pública e a privada. Conforme Florestan Fernandes (2005, p.240), “a nossa
burguesia converge para o Estado e faz sua unificação no plano político”. Nesta linha de
reflexão, o autor afirma que as associações de classe buscavam tensionar o órgão estatal, além
de “orientar e controlar a aplicação do poder político estatal”, com base nos interesses
privados de tal classe, imprimindo consequências negativas nas relações das esferas
público/privado, sob a ótica de atendimento das necessidades coletivas da população
brasileira. Isto porque as classes dominantes no Brasil obtiveram a “posse do aparelhamento
estatal” (FAORO, 2000, p.377).
A partir desta particular configuração das relações público e privado na realidade
brasileira, Coutinho (2008, p.124) reafirma o Estado brasileiro como ente “a serviço de
interesses privados”. Para o autor, a expressão originária de tal „privatismo‟ liga-se às marcas
“patrimonialistas” (em referência às análises weberianas) do órgão estatal, com o uso
personalista dos “ocupantes”. Por outro lado, sob a ótica da “teoria econômica marxista”,
apreende-se que a “privatização do público” articula-se ao entendimento de que a atuação
estatal no âmbito econômico busca propiciar as “condições mais favoráveis à expansão do
capital privado” (COUTINHO, 2008, p.125).
De acordo com Nogueira (1998, p.11), no “processo de modernização capitalista
brasileira”, que o autor denomina de “nossa revolução burguesa”, não ocorreram rompimentos
de ordem política de modo a estabelecer “uma institucionalidade democrática”. Neste cenário,
ganhou destaque a ativa intervenção estatal no investimento de determinantes (investimentos,
indústrias, legislações) ao estabelecimento do capitalismo, e, conforme Nogueira (1998, p.12),
apesar de o Estado ter crescido “macrocefalicamente”, não houve o desenvolvimento da
esfera política tendo em vista estabelecer relações de fato democráticas.
 42

Acrescente-se que a relação entre os setores público e privado teve influência no

desenvolvimento dos processos de gestão pública brasileira. Podemos destacar, segundo
Nogueira (1998, p.91), que as “oligarquias locais/regionais” e os “grupos econômicos
dominantes”, representantes dos setores privados, no decorrer do processo histórico e político
no Brasil, buscaram exercer o controle do “setor público” em busca do atendimento de seus
interesses. Neste sentido, o “mundo privado” procurou instituir “o espaço público como uma
fonte de privilégios pessoais ou grupais e de distribuição de cargos, benesses e prebendas”. A
consequência desta relação bem próxima (para não dizer íntima ao extremo) dos diferentes
setores fragilizou a “burocracia estatal” em estabelecer “padrões superiores de racionalidade,
eficiência e organicidade”. E a constituição de tal relação produziu efeitos em longo prazo.
As discussões realizadas permitem compreender algumas características próprias do
desenvolvimento capitalista brasileiro que guardam profunda articulação com os processos de
gestão pública introduzidos a partir dos anos 1930, sob o Governo de Getúlio Vargas, o qual,
pela literatura estudada, buscou implementar a administração pública burocrática, com
princípios weberianos, sendo que tal transformação esteve conectada com a tradição
patrimonialista e com a atuação de um Estado embebido de demandas da acumulação
capitalista.

1.2.2 O Estado Novo da Era Vargas: a reorganização da burocracia estatal em prol do

desenvolvimento capitalista

A importância que este estudo atribui aos anos da década de 1930 na temática da
gestão pública diz respeito à concretização do órgão estatal, considerado uma “instituição
político-jurídico-administrativa” (NOGUEIRA, 1998, p.94). Nesse período passou a ser
debatida a necessidade de estabelecer a “administração pública moderna, burocrática”
(NOGUEIRA, 1998, p.94), antenada com o contexto de expansão das bases capitalistas 23.

23
Na realidade, as mudanças que levaram ao contínuo crescimento das “forças capitalistas” no Brasil provieram
de muitos movimentos/acontecimentos: questões econômicas e políticas oriundas “de uma economia
dependente”, de característica “primária exportadora”; o fato de a riqueza socialmente produzida no Brasil ser
 43

A partir da década de 1930, sob o Governo Getúlio Vargas, alguns determinantes da

administração burocrática, com fundamentação weberiana 24, foram introduzidos nos
processos de gestão pública no Brasil, em profunda articulação com o desenvolvimento de seu
capitalismo.
Weber (2012, p.146) pontua a relação existente entre o sistema capitalista e a
burocracia, sendo ambos necessários para seu mútuo desenvolvimento. O autor (2009, p.198)
considera a administração “burocrática” dotada de racionalidade, e, no contexto da
“burocracia moderna”, ressalta elementos como: estabelecimento de “competências oficiais
fixas”, determinadas por intermédio de “regras”; “hierarquia de cargos”; utilização de
documentações e diferenciação entre o espaço privado doméstico do público laboral;
profissionalização (WEBER, 2009, p.198-201) (grifo do autor).
Weber (2012, p.144) vincula o conceito de burocracia com o de dominação25 e afirma
que “o tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro
administrativo burocrático” (grifo do autor). Para Weber (2009, p.193), as formas de
administração necessitam de “dominação”, pois, para gerenciá-las, torna-se fundamental que
alguns “poderes de mando se encontrem nas mãos de alguém”. Sendo assim, também para a
administração tida como “burocrática”, é preciso o exercício da dominação. Na política
brasileira verifica-se o exercício desta dominação pelo aparato burocrático estatal, ainda
muito marcado pela influência do patrimonialismo.

destinada para o exterior, devido “à política econômica externa” adotada; as demandas oriundas dos “novos
grupos sociais”, como a “burguesia industrial”; a ampliação do “mercado interno” e do “sistema econômico”,
este por conta do movimento abolicionista e imigratório; o contexto mundial de crise do capitalismo, com a
“Depressão Econômica Mundial” no início do século XX; e o predomínio das demandas das “classes sociais de
mentalidade e interesses caracteristicamente urbanos”. (IANNI, 2009, p. 29-34).
24
De acordo com Weber (2012, p.12), “a Sociologia constrói – o que já foi pressuposto várias vezes como óbvio
– conceitos de tipos e procura regras gerais dos acontecimentos. (...) Somente desta maneira, partindo do tipo
puro („ideal‟), pode realizar-se uma casuística sociológica”. Compreendemos que o autor trabalha com a
valorização da racionalidade e a consideração do “tipo ideal”.
25
Segundo Weber (2012, p.139): “chamamos „dominação‟ a probabilidade de encontrar obediência para ordens
específicas (ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas.(...) toda dominação de uma pluralidade de
pessoas requer normalmente (não invariavelmente) um quadro de pessoas (quadro administrativo (...)”. Ainda
para Weber (2009, p.191): “Por „dominação‟ compreenderemos, então, aqui, uma situação de fato, em que uma
vontade manifesta („mandado‟) do „dominador‟ ou dos „dominadores‟ quer influenciar as ações de outras
pessoas (do „dominado‟ ou dos „dominados‟), e de fato as influencia de tal modo que estas ações, num grau
socialmente relevante, se realizam como se os dominados tivessem feito do próprio conteúdo do mandado a
máxima de suas ações („obediência‟)”.
 44

Assim, na década de 1930, sob a atuação do Governo de Getúlio Vargas, no contexto

de avanços de uma sociedade capitalista, iniciou-se a introdução nos processos de gestão
pública das características do “modelo burocrático”, não significando, contudo, a
ultrapassagem do patrimonialismo (TORRES, 2004, p.146). Mesmo com as tentativas de
instituir a administração pública burocrática, racional e técnica, conforme ressalta Nogueira
(1998, p.13), na “estrutura administrativa” e na “burocracia públicas” estavam presentes
atuações “bem pouco modernas e racionais”, características existentes da estrutura política
anterior e estabelece-se “um Estado burocrático enxertado de patrimonialismo”.
É por isso que as relações patrimoniais entre as esferas pública e privada que
historicamente se revelam como íntimas/interligadas são importantes para a compreensão da
burocracia pública neste momento, pois a administração pública era tida tema “de interesse
particular dos funcionários” (NOGUEIRA, 1998, p.204). Além disso, mantêm-se na
administração pública traços do patrimonialismo, ou seja, a falta de clareza “entre público e
privado, ocorrendo o uso privado da coisa pública” (FLEURY, 1997, p.302).
As marcas da “centralização” e da “concentração do poder” no executivo federal serão
a tônica da reorganização do Estado neste período. O foco pelo qual se dá esta reestruturação
do aparelho estatal envolve o “aspecto imediatamente administrativo” (NOGUEIRA, 1998,
p.47), tendo em vista que para o Estado cumprir seu papel neste cenário tornava-se necessária
a composição da “burocracia pública encorpada e tecnicamente preparada”. (NOGUEIRA,
1998, p.62). Acrescentam-se como marcas do Governo de Getúlio a forte centralização
federalista, com crescimento do Poder Executivo, o reforço ao militarismo, intervenção estatal
nas relações sociais e econômicas e “cooptação contínua das lideranças locais”
(SCHWARTZMAN, 1982, p.111;113).
Ao mencionar a centralização dos instrumentos estatais, em tal reestruturação,
compreendemos, conforme Nogueira (1998, p.50), os que estavam voltados “ao exercício da
repressão, ao oferecimento de serviços sociais e à regulação econômica”. Importante
mencionar, no que diz respeito às políticas sociais, que a atuação estatal não contemplou as
“demandas objetivas da população trabalhadora” (NOGUEIRA, 1998, p.51), consistindo
muito mais de uma intervenção visando ao controle e à tutela da classe trabalhadora e sua
adequação ao novo período de expansão das bases capitalistas.
 45

Este cenário envolve, além das transformações na área administrativa estatal, as

intervenções públicas nas políticas sociais – com destaque para a Previdência (FLEURY,
1997, p.301) –, mas de forma restrita, tendo em vista o acesso da classe trabalhadora urbana
com profissões reguladas legalmente (VIANNA, 2000, p.140), o que se alterou na década de
1960 (VIANNA, 2000, p.142). No âmbito de atuação da Assistência Social (não considerada
ainda como política pública), na década de 1940 foi instituída a Legião Brasileira de
Assistência 26 (LBA), organização que introduz a “benemerência estatal” (MESTRINER,
2011, p.107), que também guarda as marcas da centralização administrativa (característica da
gestão pública deste contexto) e articula as relações público e privado nesta área específica,
como se verifica em Mestriner (2011).
Diniz (1997a, p.20-21) articula o processo de “modernização capitalista” no Brasil aos
processos de reforma que resultaram na “centralização” do órgão estatal, na fragilidade da
estrutura “parlamentar-partidária” e no corporativismo nas relações entre “Estado-sociedade”.
Um dos marcos deste período em termos de gestão pública, segundo Torres (2004,
p.147), é a instituição, no ano de 1938, do Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP), pelo Decreto-Lei n.º 579/38 e sua permanência na gestão pública, até 1986, indica
sua relevância. O DASP, como “órgão central de pessoal, material, orçamento, organização e
métodos” (NOGUEIRA, 1998, p. 95), foi constituído com a função de estruturar o aparelho
administrativo estatal segundo os princípios weberianos da administração pública burocrática
(TORRES, 2004, p.147). Entretanto, não encontrou um contexto favorável para o
cumprimento de tal função, devido à forte presença do patrimonialismo nas relações políticas.
(TORRES, 2004, p.147). Segundo Torres (2004, p.149), o DASP foi, também, utilizado como
garantia de manutenção de poderio político autoritário de Vargas.
Portanto, não foi com o DASP que se originou no Brasil uma “administração pública
moderna, ágil, eficiente e eficaz” (NOGUEIRA, 1998, p.95). Isto não foi possível em
decorrência da própria organização da estrutura estatal e do convívio com as históricas
características presentes na vida política brasileira. (NOGUEIRA, 1998, p.96). Além disso, o

26
Sobre a LBA, segundo Mestriner (2011, p.107-108): “É criada a grande instituição federal de assistência social
(em 1942). (...) Instalada em nível federal, é registrada no Ministério da Justiça e Negócios Interiores e nucleada
por todo país, para atendimento às famílias dos pracinhas. Voltada para aglutinar as organizações assistenciais,
integrará a iniciativa privada à do Estado intervencionista de Vargas, assegurando-se estatutariamente a
presidência à primeira-dama da República”.
 46

DASP não promoveu a interlocução da gestão pública com a sociedade, operando uma
separação da gestão pública com a realidade socioeconômica brasileira (NOGUEIRA, 1998,
p.97).
Outra importante questão deste período é o corporativismo nas relações entre as
esferas pública e privada. O corporativismo, segundo Boschi e Diniz (1991, p.17), foi um
elemento impulsionador da “modernização e crescimento econômico” no Brasil (BOSCHI;
DINIZ, 1991, p.17). É possível apreender a utilização do aparelho estatal para alcançar fins
privados a partir do “progressivo estreitamento de vínculos entre grupos específicos e a
burocracia estatal”. Sendo assim, o objetivo do uso do corporativismo pelo “empresariado
industrial” é o da “instrumentalização de seus interesses” privados, no sentido de promover as
condições para consolidar o “capitalismo industrial” (BOSCHI; DINIZ, 1991, p.18).
Caio Prado Jr. (1978, p.123) também faz reflexões sobre esta imbricação entre o
público e o privado nas relações econômicas no Brasil, onde os “negócios públicos e privados
se entrelaçam e intimamente se combinam”, e se estrutura “em torno da administração pública
uma densa trama de negócios particulares”. Segundo Caio Prado Jr. (1978, p.122), se formou
nos fundamentos da intervenção do Estado brasileiro “toda uma esfera especial de negócios
privados proporcionados pelo poder público” e fomentados por aqueles que detinham tal
“poder”, para seu usufruto e dos seus pares.
Um aspecto importante trabalhado por Boschi e Diniz (1991, p.19) acerca do
corporativismo brasileiro diz respeito à “setorização dos interesses”, valorizando sua
fragmentação, o que contribuiu para o uso das “táticas restritivas e perspectivas imediatistas”,
além de visões “particularistas” em prol de posicionamentos de ordem econômica. Deste
modo, privilegiam-se grupos particulares, consolidando-se uma “representação corporativa de
interesses no interior do aparelho de Estado”, restrita àqueles “específicos da política
econômica”. Com isso, afasta-se do espaço público a grande totalidade dos brasileiros que não
tinha como verbalizar suas necessidades e muito menos participar do estabelecimento dos
compromissos públicos. (BOSCHI; DINIZ, 1991, p.20).
Diniz (1997a, p.167) apresenta os principais traços do “corporativismo” implantado no
Brasil: fragmentação; “representação empresarial no aparelho de Estado”; alijamento da
classe trabalhadora; centralidade do Poder Executivo; “concentração do poder decisório” na
 47

alta burocracia. Nesta perspectiva, a manifestação do corporativismo na realidade política

brasileira traduzia-se na “balcanização e privatização do Estado” (FIORI, 1995, p.26).
Nogueira (1998, p.61) mostra que a prática do corporativismo no Brasil implicou em
fragilidades no exercício da democracia, pois resultou na transferência para o setor estatal “de
toda e qualquer negociação”, privilegiando a figura estatal como ente decisório e fragilizando
os setores populares nas formas de participação política.
Verifica-se, assim, a direção de classe do Estado brasileiro sendo revelada pelo
movimento da “burguesia industrial”, que busca em uma “relação simbiótica com o Estado”
utilizá-lo como “principal instrumento de poder e competição” (FIORI, 2003, p.137),
reproduzindo, sob outras condições históricas e com particularidades, a tensa relação e difícil
separação entre as esferas público/privada no contexto brasileiro.
Segundo Coutinho (2008, p.112), é após “1930 que se dá efetivamente a consolidação
e generalização das relações capitalistas” no Brasil. Neste período, tido como “revolução
passiva” (segundo o termo gramsciano), ocorre “um intenso e rápido processo de
industrialização pelo alto”, por intermédio do patrocínio estatal. (COUTINHO, 2008, p.112).
Outros autores apontam a função estruturante que o Estado brasileiro exerceu em tal
contexto. Nogueira (1998, p.35-36) salienta a relevância do Estado como promotor da
industrialização e do capitalismo no Brasil (situando o contexto econômico de estagnação do
final da década de 1920), como “partícipe direto do próprio sistema de produção e
acumulação”. Para Boschi e Diniz (1991, p.21), o Estado brasileiro é o ator protagonista ao
desenvolvimento do capitalismo no Brasil, no sentido de intervir no processo de
“industrialização”, sendo “financiador”, “gestor” e promotor da “atividade produtiva”.
Octavio Ianni (2004, p.18) mostra o papel do Estado brasileiro voltado à
“concentração e à centralização do capital”, com vistas a orientar a aplicação de mecanismos
estatais, a fim de intervir em aspectos econômicos, atuando para promover e ampliar as
“forças produtivas”. Deste modo, nos marcos da “acumulação de capital” que adveio a partir
dos processos industrializantes, tem-se na figura estatal “uma mediação” (IANNI, 2004,
p.17), com vistas à reprodução das relações capitalistas.
Esta transformação para o padrão econômico e político próprio de uma Nação
capitalista foi encadeada com a mudança do conjunto de instituições, órgãos, leis, no que diz
respeito às ações do Estado brasileiro, a partir de 1930 e até 1945 (IANNI, 2009, p.34), como
 48

exemplifica a criação do DASP. Ianni (2004, p.89) aponta o papel estatal como “centro de
decisão”, e, conforme verificado na discussão sobre o corporativismo, era estratégica a
ocupação do espaço público por setores da classe burguesa industrial, interessada em se fazer
representar nas políticas econômicas estatais.
Ianni (2004, p.98) considera a perspectiva do desenvolvimentismo como o
componente “ideológico fundamental” dos nossos processos de industrialização. Gonçalves
(2011, p.1), ao tratar do “nacional-desenvolvimentismo”, descreve que ele envolveu a busca
do desenvolvimento da economia brasileira a partir dos seguintes fundamentos: transformação
das formas de produção – “industrialização substitutiva de importações” – e diminuição “da
vulnerabilidade externa estrutural”. Esta ideologia coloca como fundamental para sua
concretização o “capital nacional industrial” e o “investimento estatal”, mesmo não
desprezando o “financiamento e investimento” do exterior. (GONÇALVES, 2011, p.2).
Para operar todas essas transformações, tornou-se necessária uma importante
reorganização do aparato burocrático do Estado brasileiro. Nogueira (1998, p.13-14) pontua
que o crescimento demasiado da estrutura estatal provocou um excesso de responsabilidades
que o debilitou “como agente racionalizador” e abriu uma lacuna para ser o espaço
privilegiado da disputa dos “interesses particulares”. Além disso, por intermédio de
“cooptações e regulação estatal da cidadania” aumentou a dificuldade para materialização da
“auto-organização da sociedade”. Ao contrário disso, houve propagação de uma “cultura
política impregnada de golpismo e autoritarismo”.
Deste modo, “a herança de Vargas” (NOGUEIRA, 1998, p.14) tem rebatimentos na
contemporaneidade e oferece elementos para o debate acerca da reforma do Estado. Neste se
enraíza a noção de uma reforma tecnicista, “fiscal-financeira”, sem a dimensão política
(NOGUEIRA, 1998, p.14). Isto debilita uma discussão mais crítica que envolva a
reconstrução do Estado com vistas a estabelecer uma gestão pública democrática, voltada ao
atendimento das necessidades da classe trabalhadora brasileira.
 49

1.2.3 A gestão pública brasileira nos anos 1945 a 1964: a falta de mudanças substantivas

Segundo Nogueira (1998, p.73), na “passagem de 1945” não houve mudanças

significativas na estrutura política, mas sim uma “inovação com continuidade” (grifo do
autor). Nogueira (1998, p.77-80) destaca a ocorrência do “pacto populista”, que “politizará de
modo distorcido a administração pública”, favorecendo “a „balcanização‟ do aparato
administrativo”, bem como impedindo a implementação dos “projetos reformadores” com
potencialidade para “modernizar a administração”, ampliar a “eficiência/eficácia” e distanciá-
la dos assuntos privados. Mantém-se a fragmentação da estrutura administrativa, de
determinantes favorecedores de sua ineficiência e da presença dos particularismos no espaço
público.
Para Nogueira (1998, p.99), os anos que se seguem a partir de 1950 não trouxeram
melhorias no âmbito “da gestão pública ou do aparelhamento técnico e administrativo do
Estado”. Ressalta-se deste período a concretização do parecer em prol do “planejamento
econômico”, bem como a utilização de “políticas planificadas” na esfera estatal.
Conforme Torres (2004, p.150), nos anos de 1945 até 1964 (antes da ditadura militar)
ocorreram poucas intervenções tendo em vista “modernizar a administração pública”, apenas
“ações isoladas e esporádicas”, dentre as quais a instituição da Comissão de Estudos e
Projetos Administrativos (CEPA) e da Comissão para a Simplificação Burocrática (COSB),
ambas de 1956, além de certas medidas visando o “planejamento estratégico de ação estatal,
como o Plano de Metas de JK”.
Ao situar a atuação do Estado na amplitude dos assuntos econômicos, Ianni (2004,
p.19-20) salienta sua relevância nos processos de “transformação e expansão das forças
produtivas”, citando, entre outros aspectos, a instituição de importantes organizações públicas
como a Petrobras, o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico, cujo objetivo era
promover expansão e variação ao “sistema produtivo nacional”. Tais processos ocorridos no
segundo mandato de Vargas, na década de 195027.

27
Ver: FGV/CPDOC. E ele voltou... o Brasil no segundo governo Vargas: BNDE. Disponível em:
<http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/AEraVargas2/artigos/EleVoltou/BNDE>. E: IDEM. E ele voltou... o
Brasil no segundo governo Vargas: Petrobras. Disponível em:
<http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/AEraVargas2/artigos/EleVoltou/Petrobras>. Acesso em: 6/8/2014.
 50

Foi a partir de 1956, com Juscelino Kubitschek como Presidente da República, que o
Brasil vivenciou grandes transformações econômicas, sendo a marca deste Governo o
“Programa de Metas” 28 (IANNI, 2009, p.143). Novamente, a questão de ser um país
desenvolvido economicamente voltou à agenda central da intervenção estatal, por meio de
ações visando a promover o desenvolvimento industrial, a fim de “impulsionar o setor privado
nacional e estrangeiro” (IANNI, 2009, p.144). Nesta linha de intervenção, o Estado brasileiro
agiu de modo a ampliar o “setor privado ligado ao capitalismo mundial” (IANNI, 2009,
p.168).
Conforme Ianni (2009, p.170), nos anos de atuação do Governo de Juscelino
Kubitschek ocorreu a denominada “hipertrofia do Executivo”, ou seja, as estruturas do Poder
Executivo foram valorizadas para o cumprimento das metas de industrialização, orientada
para a acumulação capitalista. Com isso, o Estado brasileiro se traduziu em um fundamental
“centro de decisões e realizações (econômicas, financeiras, cambiais, etc.)” relevantes para a
existência saudável da esfera privada nos moldes capitalistas. (IANNI, 2009, p.173-174).
Ianni (2009, p.183) aponta que entre 1961 a 1964 o Brasil experimentou um contexto
crítico, inclusive com relação aos elementos econômicos: retração do “índice de
investimentos” e da “entrada de capital externo”, queda da “taxa de lucro”; a questão da
“inflação” tornou-se o “problema central da economia”. Quanto aos elementos políticos,
houve uma “radicalização” das “posições dos partidos de esquerda e direita” quanto à direção
das questões de ordem político-econômica no que diz respeito às “relações internas e
externas”. Importante sinalizar, também, a grande “politização das massas urbanas” (IANNI,
2009, p.185). As contradições sociais produzidas pelas mudanças advindas do
desenvolvimento industrializante colocaram na cena política a temática das “reformas
institucionais”. (IANNI, 2009, p.186-187).
A busca de consolidar o desenvolvimento econômico, a fim de tornar a nação
plenamente desenvolvida nos moldes capitalistas, foi acompanhada do agravamento de
questões históricas brasileiras, como a contínua dependência dos países considerados

28
O Programa de Metas desenvolvido no Governo JK buscava: “(...) abolir os pontos de estrangulamento da
economia por meio de investimentos infraestruturais, a cargo do Estado (...) expandir a indústria de base (...)
estimulando investimentos privados nacionais e estrangeiros (...) Um dos alvos centrais do programa era atrair o
interesse de empresários estrangeiros com seu capital e sua tecnologia (...) pretendia-se estimular a poupança
nacional e incentivar a modernização geral do sistema produtivo” (IANNI, 2009, p.153).
 51

capitalistas avançados, além da permanência e do agravamento do quadro societário no Brasil,

marcado pela profunda desigualdade entre as classes sociais (IANNI, 2009).
As transformações na atuação do Estado brasileiro, bem como na administração
pública, no período examinado, dos anos 1930 a 1964, articulam-se também ao contexto
mundial, inclusive o caráter de dependência externa que marca o capitalismo brasileiro e
determina seu lugar na economia mundial.
O cenário pós-Segunda Guerra Mundial impunha aos países capitalistas centrais (em
destaque os da Europa Ocidental) a necessidade de reconstrução econômica, que teve os EUA
como incentivador, através do Plano Marshall 29. Destaca-se deste período 30 a implantação de
Estados de Bem-Estar Social que, com características próprias em cada país, se concretizaram
“como modelo da democracia social dominante nas economias capitalistas avançadas”
(VIANNA, 2000, p.18).
O Estado de Bem Estar Social, conforme Francisco de Oliveira (1998, p.19) – em
resultado das “políticas originalmente anticíclicas”, com fundamento em Keynes –,
“constituiu-se no padrão de financiamento público da economia capitalista”, ou seja, o papel
do “fundo público” foi (e é!) fundamental à “acumulação de capital”, bem como à
“reprodução da força de trabalho”. Vianna (2000, p.18) também destaca o papel do Estado na
implantação das políticas públicas sociais. Embora tenha sido um período de fortalecimento
do capitalismo em tais realidades, vários estudos apontam os ganhos significativos que suas
classes trabalhadoras puderam usufruir, graças a um sistema público de proteção social.
O Brasil não constituiu um Estado de Bem-Estar nos moldes dos países capitalistas
europeus, mas manteve, em seu processo histórico, a “combinação permanente e alternada de
paternalismo e repressão”, visando a colocar “grande parte da população no „mercado
capitalista‟, enquanto consumidora marginal” da produção capitalista, porém não “na
condição de população trabalhadora” e “cidadã” (FIORI, 2003, p.178).
Deste modo, no período histórico considerado não se constituiu um Estado
responsável por um sistema público que promovesse políticas sociais com caráter universal,

29
De acordo comreferência do Dicionário Político Marxists Internet Archive, o verbete Plano Marshallinforma
que estefoi um “Plano elaborado pelos Estados Unidos e destinado à recuperação dos países da Europa Ocidental
após a Segunda Guerra Mundial”. Disponível em
<https://www.marxists.org/portugues/dicionario/verbetes/p/plano_marshall.htm>. Acesso em 2/3/2015.
30
Neste contexto, cabe mencionar a importância do fordismo. Para análise do fordismo, ver Harvey (2009).
 52

com a perspectiva de direitos e cidadania para o conjunto da população. A reorganização

administrativa operada no aparelho estatal, com a marca da centralização no Poder Executivo,
o estabelecimento de práticas corporativas, o uso privado do Estado, a burocracia com traços
do patrimonialismo, bem como a atuação determinante do Estado favoreceu a promoção do
desenvolvimento capitalista no Brasil, mas com importantes óbices à população.

1.3 Ditadura civil-militar e a tecnocracia estatal: gênese da perspectiva gerencial na

gestão pública brasileira

Com a ditadura militar, marcada por forte repressão aos movimentos populares, as
ações desenvolvidas no âmbito econômico continuaram sob o protagonismo estatal
(COUTINHO, 2008, p.120). O crescimento do órgão estatal era visível nos “aparelhos
repressivos” e nos “organismos tecnocráticos de intervenção na economia” (COUTINHO,
2007, p.215). As formas de “militarização” e de “tecnoburocratização” estavam presentes na
“gestão estatal” (FIORI, 2003, p.164). Assim, permanece a “tradição centralizadora e
autoritária”, característica de nossos processos políticos (SCHWARTZMAN, 1982, p.135).
Nogueira (1998, p.100) destaca que a ideia do “reformismo” volta à cena na ditadura
militar, com a criação do Decreto-Lei n.º 200, do ano de 1967, que se traduz em uma
perspectiva de “reforma administrativa programática e planejada”. Conforme o autor, este
instrumento baseava-se em “princípios estratégicos”, entre os quais “planejamento,
descentralização, coordenação e controle”; incentivava a extensão de “empresas estatais e de
órgãos independentes (fundações públicas) e semi-independentes (autarquias)”; buscava
“fortalecer e expandir o sistema de mérito”; e estabelecer “diretrizes gerais para um novo
plano de classificação de cargos”.
O período da ditadura civil militar foi marcado por mudanças nos processos de gestão
pública (TORRES, 2004, p.151). A expressão legal deste momento histórico foi o decreto
mencionado, que procurava instituir na gestão pública mecanismos “gerenciais” dos setores
privados, de modo a imprimir-lhe modernização. (TORRES, 2004, p.153).
 53

Com base em Torres (2004, p.153-154), os “princípios” mais importantes contidos

neste Decreto e que servirão de base à gestão pública eram: 1) “Planejamento”, com o
objetivo de utilizar as “programações orçamentárias e financeiras” como mecanismo
“gerencial de planejamento”, de forma a auxiliar as atividades da gestão pública em setores
tidos como primordiais; 2) “Coordenação”, que deveria ocorrer na esfera ministerial, como
também nas ações de certo “projeto ou atividade”. 3) “Descentralização”, compreendida nos
seguintes âmbitos: na própria “administração direta”, com a diferença dos “níveis de direção e
execução”; na “administração federal” às “unidades federadas”, em ocasião de estarem
“aparelhadas e mediante convênios”; na “administração federal” às esferas privadas, por meio
dos “contratos ou concessões”; 4) “Delegação de competências”, no sentido de que as ações
comumente realizadas e as de caráter burocrático são “delegadas ao máximo”, deixando ao
“cérebro da administração” as “mais gerenciais e estratégicas”. 5) “Controle”, voltado aos
“resultados” (grifos do autor).
O Decreto-Lei n.º 200/1967 não era imune ao contexto, e buscava imputar “maior
agilidade, eficiência e flexibilidade à administração”, no sentido de ser compatível com o
crescimento econômico. (NOGUEIRA, 1998, p.101). Para tanto, teve-se uma ampliação
significativa da “administração indireta” em virtude dos incentivos do poder público, visando
contrabalançar as limitações da administração direta e compatibilizar a intervenção estatal a
partir das “exigências do desenvolvimento”. (NOGUEIRA, 1998, p.101).
Deste modo, no período da ditadura civil militar, no Brasil, surgiram muitas
organizações no âmbito da “administração indireta”, buscando concretizar “um aparelho
administrativo ágil, eficiente e produtivo” (TORRES, 2004, p.154). Com isso, o que foi
projetado pelos governos militares, tendo em vista “modernizar” os processos de gestão
pública, com o uso de instrumentos advindos da perspectiva “gerencial”, acabou se consoli-
dando por meio de uma “descentralização administrativa para a administração indireta”.
(TORRES, 2004, p.156).
Conforme o Art. 4º, Inciso I, do Decreto-Lei nº 200/1967, a administração direta “se
constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e
dos Ministérios”; o Art. 4º, Inciso II, a-d determinou que a administração indireta incluía
determinadas “entidades”, com “personalidade jurídica própria”, assim discriminadas:
 54

Autarquias31, Empresas Públicas32, Sociedades de Economia Mista 33 e Fundações Públicas34 –

inseridas pela Lei nº 7.596/1987.
Um ponto interessante ao nosso estudo é observar a diferença entre os incentivos
governamentais para as administrações direta e indireta. A administração direta, que tinha a
incumbência de executar as políticas sociais, acabava por ser “sucateada, desmotivada, mal
remunerada e desaparelhada”, sendo que nesta esfera de atuação estatal predominava a
“cultura patrimonialista” (TORRES, 2004, p.156-157).
Além disso, Torres (2004, p.159) ressalta uma particularidade da ditadura iniciada nos
anos de 1960 no Brasil quanto à dificuldade de se exercer o devido “controle” tanto político
quanto social sobre os órgãos da “administração indireta”, limitação que entendemos se
ampliar para a administração direta, tendo em vista ser um regime ditatorial, fechado, que
reprimia duramente qualquer manifestação política contra ele.
Outra questão que merece destaque na análise deste período histórico é a “intimidade
incestuosa” na relação “alta burocracia pública”/“lobistas”, os quais lutavam por “interesses
corporativos junto ao Estado” (TORRES, 2004, p.159). O que se verifica, então, é a contínua
influência do patrimonialismo nas relações dos setores público e privado, sendo o Estado
brasileiro cooptado e instrumentalizado para atender a necessidades dos setores privados,
historicamente prevalecendo o uso do poder estatal (público) a fim de atender interesses
privados.
Ianni (2009, p.215,255) aponta que as questões econômicas constituíam “estímulo à
concentração do capital” e promoção do setor privado, entre outros elementos. A forma de
31
Autarquia: “serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para
executar atividades típicas da Administração Pública (...)”. (BRASIL, 1967, Art. 5º, Inciso I).
32
Empresa Pública: “entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e
capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica (...) (Redação dada pelo
Decreto-Lei nº 900, de 1969)”. (BRASIL, 1967, Art. 5º, Inciso II).
33
Sociedade de Economia Mista: “entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei
para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto
pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta (Redação dada pelo Decreto-Lei nº
900, de 1969)”. (BRASIL, 1967, Art. 5º, Inciso III).
34
Fundação Pública: “entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada
em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos
ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos
órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes (Incluído pela Lei nº
7.596, de 1987)”. (BRASIL, 1967, Art. 5º, Inciso IV).
 55

governar, nesses anos, demonstra a prevalência da “tendência internacionalista”, o que

contribuiu para concretizar o “subsistema econômico” de modo “dependente”, no cenário dos
países capitalistas. (IANNI, 2009, p.264). Para tanto, a atuação do Estado foi fundamental
para promover a “concentração”, bem como a “internacionalização do capital” (IANNI, 2009,
p.265), com predomínio do “poder do capital monopolista” (IANNI, 1981, p.35). Tais
processos estão ancorados nas ideias de „segurança e desenvolvimento‟, defendidas e
alimentadas pelos governos militares como signos ideológicos para dar suporte a um período
de “repressão política” e de “superexploração da força de trabalho”, bem como na faceta de
“modernização ou racionalização”, para proporcionar que o “ciclo reprodutivo do capital” se
tornasse mais eficaz (IANNI, 1981, p.75).
As políticas econômica e social dos governos militares não se voltavam para a
autonomia e a emancipação da economia brasileira, mas à dependência em relação aos países
capitalistas mais avançados, com o “imperialismo”35 intervindo nas questões de ordem
econômica e nas ideias de “governantes e seus tecnocratas”, inclusive com aumento da
“dívida externa” (IANNI, 1981, p.52,51). Tais governos favoreceram a “grande burguesia
financeira e monopolista”, em um contexto de “superexploração” de setores da classe
trabalhadora (IANNI, 1981, p.187-188).
No que se refere às políticas sociais, conforme aponta Vianna (2000, p.144), o Estado
estabeleceu “sistemas centralizados, tecnocraticamente montados”, que não contemplavam a
“participação dos interessados”, instituindo a “estatização deformada da política pública”. As
análises de Vianna (2000, p.161) também sinalizam a “centralização burocrática” e a
“fragmentação institucional”, características que se refletirão na implementação das políticas
sociais. É importante apontar, no caso específico da Política de Assistência Social, que em
1969 a LBA tornou-se uma Fundação Pública; e que quando passou a compor o Ministério da
Previdência e Assistência Social (MPAS), instituído em 1974, teve um crescimento a partir de
“novos programas e projetos”, atingindo as “organizações sociais” através do “sistema de
convênio” (MESTRINER, 2011, p.162,167,169). É claro que a Fundação LBA e seus
processos de gestão não independiam de todo o contexto trabalhado, sofrendo a influência da
orientação autoritária e tecnocrática da atuação estatal.

35
Acerca da discussão sobre o imperialismo, ver Fontes (2010).
 56

Em resumo, “na formação do capitalismo no Brasil, o Estado se torna um lugar

privilegiado do capital” (IANNI, 2004, p.249), ou seja, sua atuação promove o interesse de
reprodução contínua do capital, em detrimento das demandas oriundas do conjunto da classe
trabalhadora. Tal movimento permanece como marca da intervenção estatal após a ditadura
civil militar e, no decorrer do processo histórico, com a implantação do ideário neoliberal,
principalmente na década de 1990, apesar do movimento de redemocratização do Estado
vivenciado na década de 1980, descrito no próximo subitem.
Mais uma vez, no período histórico estudado, cabe assinalar algumas questões
oriundas do contexto internacional, dos países de capitalismo tidos como mais avançados,
pois são elementos que terão muita influência no debate e na implementação do processo de
reforma do Estado no Brasil, consubstanciado na segunda metade da década de 1990, com
orientação do ideário neoliberal, mas que ocorrem no contexto internacional neste momento
histórico fruto de nossa análise.
O período a partir da década de 1970 é considerado por vários estudiosos como o
marco histórico de profundas mudanças na forma de organização da produção capitalista no
cenário mundial dos países capitalistas, que incide na tessitura das relações sociais, políticas e
econômicas, forjando outras perspectivas na esfera produtiva, na atuação estatal, entre outros
aspectos.
Estas transformações se articulam com o período de crise36 do capitalismo,
relacionado à “crise do Estado de Bem-Estar social” (NETTO, 2012a, p.77) dos países
centrais, período no qual podemos considerar, segundo Mandel (1985), fim de uma “onda
longa” de crescimento econômico no capitalismo. Mandel (1985, p.93) sinaliza que de 1940-
1945 a 1966 houve “expansão, taxa de lucros em elevação” e a partir do ano de 1967 um
contexto de “enfraquecimento, taxa de lucros em declínio 37”.
Tornava-se necessário repensar estratégias para o enfrentamento desta crise, ancoradas
na perspectiva da “neoliberalização” (HARVEY, 2008), compreendida “como um projeto

36
Consideramos tal crise (e as demais crises no capitalismo) de natureza “estrutural” e não “conjuntural”
(FRIGOTTO, 1999, p.62).
37
Mandel (1985, p.93) aponta os fatores determinantes de tal processo: “A lenta absorção do „exército industrial
de reserva‟ nos países imperialistas age como obstáculo a um aumento adicional na taxa de mais-valia, apesar da
automação crescente. A intensificação da concorrência internacional e a crise monetária mundial trabalham no
mesmo sentido. Diminuição do ritmo de expansão do comércio internacional”.
 57

utópico de realizar um plano teórico de reorganização do capitalismo internacional ou como

um projeto político de restabelecimento das condições de acumulação do capital e de
restauração do poder das elites econômicas” (HARVEY, 2008, p.27) (grifos do autor). O
neoliberalismo favoreceu a continuidade das contradições estruturais do modo de produção
capitalista, do domínio das classes dominantes e do controle do aparato estatal, a fim de
garantir sua atuação nos processos de reprodução do capital.
O Estado teve papel fundamental, uma vez que “o apoio às instituições financeiras e à
integridade do sistema financeiro se tornou a preocupação central da coletividade de Estados
neoliberais” (HARVEY, 2008, p.42). Nesta linha de análise, é importante desmistificar a
concepção de “Estado mínimo” ou de que “o Estado tenha se enfraquecido”, pois não
fragilizou suas funções repressivas e coercitivas no que se refere ao “trabalho” para promoção
dos “interesses do grande capital”, e sim seu “caráter público” que foi reduzido, ou seja, sua
intervenção em prol das aspirações e demandas da coletividade (SAMPAIO JUNIOR, 2010,
p.36).
Cabe salientar que as “elites econômicas” (HARVEY, 2008, p.27) criticam o Estado
como principal promotor de políticas sociais. Nesta direção, conforme Harvey (2008,
p.86,88), os sistemas de proteção sob a responsabilidade do Estado são reduzidos, de forma a
atender ao “mínimo indispensável”, focalizando nos indivíduos formas de responsabilização e
ampliam-se as chamadas “parcerias público-privadas”, a atuação das “organizações não-
governamentais e as organizações do terceiro setor”, estas vistas como possibilidade de “força
da política oposicional e da transformação social”. Assiste-se a modos de operacionalizar a
desresponsabilização do Estado como principal executor das políticas sociais, consolidando a
privatização dos sistemas de proteção social dos diferentes países que aderiram ao ideário
neoliberal.
Outra mudança substantiva envolve os processos na esfera produtiva, com a
introdução da “acumulação flexível”, que tem como bases a “flexibilidade dos processos de
trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padrões de consumo” (HARVEY, 2009,
p.140) (grifo do autor). Com esta forma de organização há: maior “controle do trabalho” pelos
“empregadores”; aumento do “desemprego „estrutural‟, fazendo parte contínua do atual
estágio do capitalismo; “retrocesso do poder sindical”, ou seja, enfraquecimento e
fragmentação da organização coletiva da classe trabalhadora; “regimes e contratos de trabalho
 58

mais flexíveis”, favorecendo a precarização das condições de trabalho (HARVEY, 2009, p.

140,141,143).
Na perspectiva de Chesnais (1996, p.13) da “mundialização do capital” 38 apreende-se
a “nova configuração do capitalismo mundial”, bem como as estratégias para “seu
desempenho e sua regulação”. Ao substituir a “centralização” do capital produtivo pelo de
ordem financeira, esta forma de “acumulação” foi marcada por “centralização de gigantescos
capitais financeiros (os fundos mútuos e de fundos de pensão” (CHESNAIS, 1996, p.14-15).
Com isso, verifica-se uma dificuldade do “modo de produção dominante” de garantir o
“trabalho assalariado como forma predominante de inserção social e de acesso à renda”,
configurando-se na cena atual o “desemprego estrutural” (CHESNAIS, 1996, p.300-301).
Alguns anos depois, o Brasil sentiria de forma plena os efeitos de todas estas
transformações operadas nos países capitalistas, e de forma muito perversa para a população
trabalhadora, por não dispor de sistemas públicos de proteção social, como o Estado de Bem-
Estar Social. Vivenciaria o período de redemocratização e promulgação da Constituição
Federal de 1988, em um contexto adverso posto pela ditadura, que, com o processo de
“modernização” da economia realizado, deixou mais grave o quadro de “dependência ao
imperialismo, as disparidades regionais e a distribuição desigual de propriedade e de renda”.
(COUTINHO, 2007, p.217).

38
Segundo Chesnais (1996, p.34), a “mundialização do capital” advém de processos articulados, porém
diferentes, um referente ao período de “acumulação ininterrupta do capital” a partir de 1914, e o outro “às
políticas de liberalização, de privatização, de desregulamentação e de desmantelamento de conquistas sociais e
democráticas” implementadas na gênese dos anos 1980, marcados pelos “governos de Thatcher e Reagan”.
Margaret Thatcher como Primeira Ministra da Grã Bretanha e Ronald Reagan como Presidente dos Estados
Unidos são reconhecidos por diversos autores como os propulsores do ideário neoliberal na retomada dos
processos de acumulação do capital após a crise no capitalismo.
 59

1.4 A redemocratização e os primeiros anos da Nova República: a incidência nos

processos de gestão pública

Como a literatura aponta, nos anos 1980, com o fim da ditadura militar e a abertura
democrática, abriu-se um momento decisivo no debate da reconfiguração do Estado brasileiro
e da sua forma de intervenção, o que se refletiu nos processos de gestão pública.
Diniz (1997a, p.168) comenta a herança (entendemos que seja uma herança política)
deixada à Nova República pela trajetória histórica brasileira, destacando-se uma “hipertrofia”
do Estado revelada por intermédio da “burocracia desmesurada” e de “alta
discricionariedade”. Entretanto, esta não se apresenta eficiente na ótica da garantia dos
interesses públicos, devido a ser permeável aos “interesses dominantes”, tendo assim “baixo
teor de responsabilidade pública”.
Ocorre a continuidade da predominância da “racionalidade técnica das políticas”, que
não combinava com os recentes processos de “participação política”, “revitalização do
movimento sindical” e “revigoramento da sociedade civil” (DINIZ, 1997a, p.111).
O cenário de “crise estrutural” do capitalismo mundial que se apresentou nos anos de
1970, articulado à própria conjuntura de crise local, marcada pela dependência externa – dado
o “endividamento externo” e o “aprofundamento da recessão” (DINIZ, 1997a, p.11) –,
acentuam sobremaneira a necessidade de revisitar o modelo de desenvolvimento do país,
vindo a causar profundas transformações no papel do Estado e na forma de atuação da
administração pública.
Todo este movimento da imposição de “reforma” do Estado brasileiro foi alimentado
pela “cultura política da crise”39 presente no Brasil já na década de 1980, que tem relação
com a “hegemonia do grande capital” (MOTA, 2008, p.24) (grifos da autora).
Na década de 1980, instituiu-se um modelo de reforma da administração pública
considerado “reformismo reducionista e quantitativo”, do qual se pode mencionar a “busca de

39
De acordo com Mota (2008, p.108): “(...) a tentativa de constituição de um projeto hegemônico de classe, por
parte da burguesia brasileira, consolida-se mediante a construção de uma cultura da crise que procura trabalhar o
consentimento ativo das classes subalternas. O núcleo temático dessa cultura é a socialização da ideia de que a
crise afeta indistintamente toda a sociedade. (...) uma visão socializadora da crise que desqualifica, do ponto de
vista político-econômico, as posições antagônicas das classes, ao mesmo tempo em que constrói um modo de
integração passiva à ordem do capital”.
 60

efeitos imediatos”, além de ser estabelecido por conjecturas de cunhos “formalistas e

quantitativos”, como “excesso de cargos, de órgãos, de pessoal, de gastos, de normas”
(NOGUEIRA, 1998, p.106) (grifo do autor).
A estratégia de “administração da crise” foi o “estilo tecnocrático de gestão da
economia”, que confere primazia para o “conhecimento técnico” e a “especialização” como
imprescindíveis aos atores que tinham a atribuição de “formulação da política econômica”
(DINIZ, 1997a, p.110). Assim, na Nova República não houve transformações significativas
quanto à função do Poder Executivo, além de as deliberações permanecerem reunidas no alto
escalão burocrático, e o Poder Legislativo manter-se alijado de importantes deliberações.
(DINIZ, 1997a, p.110).
Conforme aponta Diniz (1997a, p.42), a busca da estabilização econômica após a
ditadura militar tornou-se marca da intervenção estatal. Diniz (1997a, p.86) salienta o
“processo de regressão patrimonialista” presente no Poder Executivo na atuação de José
Sarney. Segundo Torres (2004, p.162), com o término do DASP, no ano de 1986, Sarney
instituiu a Secretaria de Administração Pública da Presidência da República (Sedap), com a
função da “modernização e racionalização da administração pública federal”.
Na área específica da Assistência Social, Boschetti (2006, p.vi;vii) sinaliza que um
movimento inicial de inseri-la “como campo planificado de ação nos planos governamentais,
com recursos formalmente garantidos” ocorreu no ano de 1985, estando a mesma presente no
I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (PND)40.
Uma das grandes conquistas do período analisado foi a promulgação da Constituição
Federal de 1988, com importante participação popular e com disputas políticas importantes no
rol do conservadorismo político brasileiro. Apesar dos avanços conquistados com a
Constituição, principalmente com o reconhecimento dos direitos sociais (Artigo 6º) e da
seguridade social (Artigos 194 e 195) como responsabilidade pública, há continuidades
regressivas, na ótica dos direitos, nas questões de ordem econômica.

40
Conforme Boschetti (2006, p.106), ao comentar sobre o I PND, do período da Nova República: “Ao lado dos
princípios mais políticos referentes à reforma administrativa e da gestão pública, como a descentralização das
ações e a participação e o controle da sociedade, era possível identificar os princípios que, a partir de então,
deveriam reorientar as políticas sociais”.
 61

Boschetti (2006, p.168) não deixa de problematizar a contradição do movimento da

Constituinte quanto ao conservadorismo político, como a ação do „Centrão‟41, tensionando as
bandeiras de luta dos movimentos sociais.
De acordo com Abrucio (2011, p.121), a Constituição Federal de 1988 introduziu
mecanismos importantes para a mudança do padrão “patrimonialista e centralizador” que
caracteriza a atuação estatal no Brasil. Dentre os quais, se destaca a perspectiva do controle
democrático através dos canais de participação da população previstos na Constituição, como
os Conselhos42 de Políticas Públicas. Há, também, um Capítulo (VII) específico dedicado à
temática da Administração Pública, do qual se destaca o Artigo 3743.
Outro ponto relevante na temática da gestão pública diz respeito à instituição da
44
perspectiva de “descentralização participativa” (NOGUEIRA, 1998, p.114) como uma
diretriz que busca democratizar a formulação e a implementação das políticas públicas
sociais. Compreendemos que a descentralização político-administrativa da Constituição faz
contribuições à gestão pública, tendo em vista a trajetória histórica marcada por “centralismo
político, financeiro e administrativo” na esfera federal, o que colabora com a ampliação dos
processos participativos e a introdução de novos processos na administração pública, de forma
a considerar “a realidade e as potencialidades locais” (ABRÚCIO, 2007, p.69).
É neste campo de inovações jurídicas e institucionais que a Política de Assistência
45
Social passou a ser inscrita como Política Pública de Seguridade Social (juntamente com a
Previdência Social e a Saúde), de forma a concebê-la no campo da garantia dos direitos
(BRASIL, 1998, Art. 194).

41
Para maiores informações sobre esta discussão, ver Boschetti (2006, p.168-178).
42
Segundo Bravo (2006, p.84), “os conselhos foram concebidos como um dos mecanismos de democratização
do poder na perspectiva de estabelecer novas bases de relação Estado-sociedade por meio da introdução de
novos sujeitos políticos. Nesse contexto, podem ser visualizados como inovações na gestão das políticas sociais,
procurando assegurar que o Estado atue em função da sociedade, no fortalecimento da esfera pública”. Para uma
discussão sobre os Conselhos, em específico, os Conselhos Municipais, ver Azevedo et al. (2004).
43
Este Artigo sofre mudanças com a Emenda Constitucional n.º 19/1998, que serão tratadas no próximo item.
44
Um aprofundamento da discussão sobre descentralização pode ser obtido em Arrecthe (2000).
45
A discussão aprofundada da Política de Assistência Social e dos seus processos de gestão pública, seu debate
conceitual e contemporâneo será realizado no capítulo 2.
 62

Conforme Nogueira (1998, p.159-160), apesar dos progressos postos pela

Constituição, ainda havia limitações, tendo em vista o fato de “reforçar a hipertrofia e a
hiperatividade decisória do Poder Executivo”. Neste sentido, Diniz (1997a, p.181) comenta a
opção de uma atuação estatal por intermédio de mecanismos que colocam a prioridade do
Poder Executivo sobre o Poder Legislativo, o que já era constatado na vigência da ditadura
militar devido à intervenção governamental através de “decretos-leis”, que foram retraduzidos
depois da Constituição Federal de 1998 com a utilização das medidas provisórias. Estas
deveriam ser um recurso em casos “excepcionais e situações emergenciais”, mas logo foram
usadas de forma costumeira pelo Poder Executivo, na consecução de políticas das mais
diversas áreas.
Contudo, o propagado progresso instituído pela Constituição Federal de 1988, que
teoricamente poderia incidir na efetivação de processos democráticos e descentralizados de
gestão pública, esbarrou em um quadro de crise econômica mundial, levando o país a assumir
tardiamente, mas de forma muito forte, os preceitos neoliberais.
O foco dado ao “ajuste” estrutural, ao controle inflacionário, à recuperação de
“equilíbrios macroeconômicos” fez com que, mais uma vez, na “reforma do Estado e da
administração”46, estivesse em voga o “viés reducionista e quantitativo” (NOGUEIRA, 1998,
p.116). A atuação do Estado ficou atrelada às “dificuldades de financiamento do setor
público” e ao “vagalhão antiestatista”, operando-se “cortes, ajustes e redução de despesas”.
(NOGUEIRA, 1998, p.116).
Neste cenário de alto endividamento externo, inflação em alta e “economia estagnada”
(FIORI, 1995, p.99), o receituário do neoliberalismo é imposto pelo Consenso de
Washington47 aos países da periferia do capitalismo, como saída para tal situação, com

46
Para Nogueira (1998, p.155), a “reforma da administração” envolve: “adequar o aparato estatal ao imperativo
de prestar com eficiência serviços públicos fundamentais, adquirir plena racionalidade em seu funcionamento e
dar suporte efetivo aos atos de governo”; já a “reforma do Estado” quer dizer “passar em revista as práticas, as
funções e as instituições políticas, bem como as relações Estado-sociedade civil, cujo padrão histórico sempre foi
de baixa qualidade”. (grifos do autor).
47
“O Consenso de Washington tem origem em trabalho de John Williamson apresentado em 1989 (Williamson,
2004). É uma crítica ao pensamento e, principalmente, às experiências desenvolvimentistas na América Latina a
partir de 1950. O Consenso de Washington apresenta diretrizes em relação às estratégias de desenvolvimento e
políticas macroeconômicas. O enquadramento político-ideológico é, sem dúvida alguma, o neoliberalismo em
ascensão nos anos 1980”. (GONÇALVES, 2012, p.654).
 63

anuência das “elites políticas conservadoras” bem como das “principais lideranças
empresariais brasileiras” (FIORI, 1995, p.157).
Segundo Fiori (1995, p.157), no Consenso de Washington, considerado “um programa
ortodoxo de estabilização monetária”, há estágios preconizados – a “estabilização
macroeconômica”, visando à produção do “superávit fiscal primário” 48; em seguida, o que é
denominado pelo Banco Mundial (BM) de „reformas estruturais‟, envolvendo “liberação
financeira e comercial, desregulação dos mercados e privatização das empresas estatais”; e,
por fim, a “retomada dos investimentos e do crescimento econômico” (FIORI, 1998, p.12).
Nas duas primeiras etapas, o Brasil seguiu à risca a cartilha de recomendações do Consenso
de Washington aos países periféricos.
O governo Collor instituiu as primeiras bases do ideário neoliberal no Brasil. O foco
de atuação estatal era a “estabilização econômica”, com forte apelo à queda inflacionária e um
dos mecanismos usados para tal foi o excesso de “medidas provisórias”, inclusive não
levando em conta os “grandes interesses sociais” (NOGUEIRA, 1998, p.130-131). O governo
Collor deu primazia a seus compromissos governamentais aos processos de “liberalização
econômica” e de “abertura comercial” (DINIZ, 1997a, p.140). Assistiu-se a transformações
nos compromissos públicos, em virtude do enquadramento governamental aos ditames do
Consenso de Washington, e a Constituição Federal de 1988 se tornou “estigmatizada como
símbolo do atraso em face da modernidade pretendida” (DINIZ, 1997a, p.118).
Com Fernando Collor na Presidência verificou-se a determinação impositiva, com uso
da medida provisória e de plano econômico de combate à questão inflacionária, o qual
“transgrediu preceitos constitucionais, violou garantia e direitos básicos de cidadania” e
traduziu seu Governo em “plenipotenciário”, com plenos poderes para sua figura como Chefe
do Poder Executivo (DINIZ, 1997a, p.183). Um dos exemplos foi ter “vetado integralmente o
texto da LOAS”, Lei só aprovada em 1993 (VIANNA, 2000, p.175). Este fato revelou seu
descompromisso com a regulamentação da Assistência Social, uma das políticas de

“(...) é inegável que o Consenso de Washington assenta-se nos pilares neoliberais fundamentais: liberalização e
desregulamentação. Ele também converge com interesses dominantes – expressos pelos governos dos Estados
Unidos e principais países desenvolvidos e pelos organismos multilaterais (FMI, Banco Mundial, etc.)” (Id.Ibid.).
48
“Superávit primário é o resultado positivo de todas as receitas e despesas do governo, excetuando gastos com
pagamento de juros” (Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/noticias/entenda-o-assunto/superavit>.
Acesso em: 8/8/2014).
 64

seguridade social do sistema público brasileiro, indicando a prioridade

macroeconômica de seu Governo. Este foi finalizado em virtude de um impeachment, o qual
“desbaratou um enorme esquema de corrupção e de manipulação privada da coisa pública”
(NOGUEIRA, 1998, p.137).
Acrescenta-se, segundo Draibe (1997, p.213), algumas características do processo das
“reformas das políticas e de programas sociais” no contexto latino-americano, no período de
readequação de atuação dos Estados nacionais, na década de 1980 e primeira metade de 1990.
Ressalta-se, articulada à realidade brasileira, a readequação do “gasto social” de modo a obter
a “focalização do gasto”, pela “opção por fundos sociais de emergência e por programas
compensatórios dirigidos exclusivamente aos grupos pobres e vulneráveis a compor o núcleo
duro da estratégia de reforma da área social” (grifo nosso). Considera-se que a tendência da
implementação da política social focalizada destinada à população na condição de (extrema)
pobreza permanece nos dias atuais, como sinaliza o próximo item, que destaca a efetivação do
neoliberalismo na realidade brasileira e sua articulação com os processos de gestão pública.

1.5 Discussão contemporânea do reordenamento dos processos de gestão pública no

Brasil frente ao contexto neoliberal: a perspectiva gerencial

A consolidação do ideário neoliberal nos dois mandatos (1995 a 2002) da gestão de

Fernando Henrique Cardoso tem continuidade (com particularidades próprias) nos dois
mandatos (2003 a 2010) de Luiz Inácio Lula da Silva, principalmente nos aspectos da política
macroeconômica. Neste item, destacam-se as transformações contemporâneas no Brasil a
partir da aplicação dos preceitos neoliberais, com foco nos processos de gestão pública.
 65

1.5.1 Governo FHC e a gestão pública gerencial

O período que se inicia com o mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)

caracteriza-se como uma “contra-reforma conservadora e regressiva” (BEHRING, 2008,
p.171) na ótica dos direitos sociais. Este item discorre, primeiramente, sobre o Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado (1995), dada sua relevância neste processo, e em seguida
sobre as principais fundamentações da gestão gerencial, considerada sua importância no
PDRE; e fecha a discussão salientando algumas intervenções do Governo FHC, com
orientação neoliberal.

1.5.1.1 O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRE): em direção à gestão

pública gerencial

Consideramos o PDRE – do Governo Fernando Henrique Cardoso, tendo à frente o

Ministro Bresser Pereira (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado) em sua
elaboração – como um “documento orientador do período” (BEHRING, 2014a, p. s/p), o qual
consideramos que até a contemporaneidade reflete elementos de sua dinâmica (como o caráter
gerencial da gestão pública) nos órgãos responsáveis pela elaboração das políticas sociais e
nas instâncias responsáveis por sua execução, no cotidiano de sua implementação, sendo esta
compreendida nas suas especificidades políticas (DINIZ, 1997a, p.190) e não meramente
técnicas e quantitativas.
A Apresentação do PDRE (BRASIL,1995, p.6) refere-se à “crise do Estado”, critica o
“modelo de desenvolvimento” de atuações estatais anteriores, com forte “presença no setor
produtivo”. A temática da “reforma do Estado” coloca-se em evidência com o enfoque de
“consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia”. É neste
contexto que se insere o Plano Diretor.
O PDRE instala mudanças no “papel do Estado”, que, segundo o documento, “já não
consegue atender com eficiência à sobrecarga de demandas a ele dirigidas”, principalmente no
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campo “social”. A perspectiva do PDRE é que a crise do capitalismo, a partir dos anos 1970,
relaciona-se à “crise do Estado”, desconsiderando os reais determinantes da crise, como já
sinalizamos. No Brasil, a crise evidencia-se na “crise fiscal” e no “esgotamento da estratégia
de substituição de importações”, que caracterizou o período desenvolvimentista com atuação
estatal direta na economia (BRASIL, 1995, p. 10-11).
Um ponto curioso é que, apesar de fazer uma “crítica” ao ideário do neoliberalismo
para enfrentamento desta crise, os mecanismos privilegiados pelo documento têm orientação
neoliberal, conclamam a necessidade de “ajustamento fiscal duradouro”, “reformas
econômicas orientadas para o mercado”, entre outras medidas. (BRASIL, 1995, p.11).
Destaca como “função” do Estado a de “promotor e regulador” do “desenvolvimento
econômico e social”, e acrescenta: “Reformar o Estado significa transferir para o setor
privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado” (BRASIL, 1995, p.12). As
instituições privadas, tidas como mais eficientes do que os órgãos públicos governamentais,
são órgãos de primária importância no PDRE.
Outro conceito chave do PDRE é o de “descentralização”, entendida como o repasse
ao “setor público não estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder
de Estado, mas devem ser subsidiados” e dentre estes estão os “serviços de educação, saúde”.
(BRASIL, 1995, p.12-13). Este processo é denominado no Plano (BRASIL, 1995, p.13) de
„publicização‟ que institui “um sistema de parceria” que envolve uma estratégia ampla de
transferência de responsabilidades do Estado para a sociedade civil, no que diz respeito ao
enfrentamento da questão social. Esta estratégia envolve o subsídio público a tais instituições,
retirando do Estado o papel de executor direto das políticas públicas sociais.
No Plano Diretor, o foco é o Estado obter “governança”, compreendida como
“capacidade de governo do Estado”, justamente pela mudança de perspectiva na gestão, da
“administração pública burocrática”, tida como “rígida e ineficiente”, à gestão “gerencial”,
considerada “flexível e eficiente”. A „governabilidade‟, entendida como „poder para
governar‟, não é apresentada como uma questão a ser resolvida no Brasil (BRASIL, 1995,
p.13).
Abrimos um parêntese para tratar dos conceitos de governabilidade e governança,
trabalhados numa concepção mais ampla por Diniz (1996, p.177), que relaciona o conceito de
governabilidade a “condições institucionais e sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o
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exercício do poder em uma dada sociedade”, como “forma de governo”, “características dos
sistemas partidário e eleitoral”. Já o conceito de governança 49, ou “governance” conforme
grifa a autora, é utilizado a fim de apreender os processos que envolvem potencial de atuação
estatal no que diz respeito à “implementação das políticas públicas e na consecução de metas
coletivas”, sendo pertinente ao contexto de extensão da participação e da pluralidade.
Quanto à origem de tais conceitos, o uso de “governance” ou governança, segundo
Diniz (1997b, p.37), colocou-se no “debate público internacional como resultado de uma
reflexão conduzida principalmente pelo Banco Mundial, tendo em vista aprofundar o
conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente”, termo que entendemos ter
como ponto de vista um Estado que continua a ser fundamental para garantir as condições de
reprodução do capitalismo, conforme Mandel (1985). O Banco Mundial, em conjunto com
outros organismos internacionais, como o Fundo Monetário Internacional, é instituição basilar
no contexto do capitalismo contemporâneo, de modo a preservar os elementos necessários à
reprodução capitalista.
Fiori (1998, p.35) situa que foi na década de 1960 que o termo governabilidade surgiu
“como conceito-chave na inflexão conservadora das teorias da modernização ou do
desenvolvimento político”. Para Fiori (1998, p.39), governabilidade refere-se a uma
“categoria estratégica”, de caráter “situacionista”. Por isso, em nossa percepção, a discussão
destes termos, governabilidade e governança, precisa estar inserida em um debate mais crítico
sobre o processo de contrarreforma realizado no Brasil.
O PDRE (BRASIL, 1995, p.16) coloca como a marca da “administração pública
gerencial” a “forma de controle” que focaliza os “resultados”. Outro aspecto importante é que
a gestão gerencial volta-se ao “cidadão-cliente” (BRASIL, 1995, p.17), revelando uma visão
próxima ao do setor privado mercantil. São conceitos oriundos de uma visão empresarial, que
é direcionada ao setor público estatal com fim de obtenção de resultados; o “cidadão” é
compreendido como “cliente”. Este direcionamento imposto à gestão pública não combina
49
Para Diniz (1996, p.178-179), a governança envolve “três dimensões” fundamentais. O primeiro ponto
destacado é “a capacidade de comando e de direção do Estado”, nos contextos interno e externo, o que significa
ter potencial para estabelecer “as estratégias gerais de ação, as grandes diretrizes que nortearão as decisões
governamentais”. O segundo aspecto é “a capacidade de coordenação do Estado entre as distintas políticas e os
diferentes interesses em jogo”, da qual ressaltamos a “integração entre as diferentes áreas de governo, de forma a
garantir a coerência e consistência das políticas governamentais”.O terceiro elemento é “a capacidade de
implementação”, que para sua eficácia é necessário da parte da atuação estatal “mobilizar os recursos técnicos,
institucionais, financeiros e políticos necessários à execução de suas decisões”.
 68

com uma atuação focada na garantia dos direitos sociais, na universalização das políticas
públicas e no protagonismo do Estado frente a tais questões.
O documento (BRASIL, 1995, p.21) apresenta uma crítica à Constituição Federal de
1988, pois considera que esta operou um “retrocesso burocrático sem precedentes”,
impulsionando “engessamento do aparelho estatal”. O próprio Bresser Pereira (1995, p.6)
afirma que a Constituição Federal de 1988 acaba por fortalecer a “administração pública
arcaica, burocrática ao extremo (...) altamente centralizada, hierárquica, rígida”, tem por
fundamento o “controle por processo e não por resultados e objetivos”. Esses comentários
articulam-se à marca central do neoliberalismo, que busca, através do discurso ideológico da
ineficiência e ineficácia do Estado, retraí-lo e enxugá-lo de suas funções voltadas para o
campo social.
Bresser Pereira (2006a, p.252), ainda em outro texto, no contexto do que denomina de
“retrocesso burocrático” provocado pela Constituição, faz uma crítica ao que entendemos
como proteção social dos servidores públicos, fruto do processo de luta da classe
trabalhadora. Ele qualifica negativamente mecanismos constitucionais como “sistema
privilegiado de aposentadorias do setor público”; “exigência de um regime jurídico único”;
“afirmação constitucional de um sistema de estabilidade rígido”. Não são críticas neutras,
pois, integrando o processo de “cultura da crise” comentado por Mota (2008), resultaram no
processo de (contra) reforma da previdência social de 2003, que afeta, particularmente, os
servidores públicos (SILVA, 2007).
O Plano Diretor (BRASIL, 1995, p.41-42) diferencia o “aparelho do Estado” em
“quatro setores”, destacados conforme terminologia do documento: 1) Núcleo Estratégico -
estabelece “leis” e “políticas públicas”, inserem-se o Poder Legislativo, Poder Judiciário,
Ministério Público, Presidente, Ministros, entre outros; 2) Atividades Exclusivas - ações
concretizadas pelo poder estatal para “regulamentar, fiscalizar, fomentar”; 3) Serviços não
exclusivos - intervenção estatal em conjunto com as “organizações públicas não-estatais e
privadas”; 4) Produção de bens e serviços para o mercado – “área de atuação das empresas”.
O Quadro 1 explicita como deveria ocorrer a reforma proposta pelo PDRE (BRASIL,
1995, p.47-48):
 69

Quadro 1. Reforma do aparelho do Estado - PDRE

FORMA DE
FORMA DE PROPRIEDADE
ADMINISTRAÇÃO
Pública
SETOR Estatal Privada Burocrática Gerencial
não estatal
Núcleo estratégico X X
Atividades
X X
exclusivas
Serviços não Publicização
X
exclusivos → X
Produção para o Privatização
X
mercado → X
Fonte: Quadro adaptado de PDRE (BRASIL, 1995, p.47-48).

Para operacionalização da reforma, algumas “dimensões” são destacadas: no âmbito

“institucional-legal”, com a “reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade”; na
esfera “cultural”, na passagem da “cultura burocrática” à “gerencial”; no aspecto da “gestão
pública”, de forma a melhorar a gestão “burocrática” e estabelecer a gestão “gerencial”.
(BRASIL, 1995, p.48). As mudanças nas questões referentes à gestão são consideradas
fundamentais no PDRE, determinando-se, entre outras coisas, “indicadores de desempenho”,
cumprimento de “metas”. (BRASIL, 1995, p.54). No âmbito da gestão50, destacam-se a
previsão do “projeto das Organizações Sociais 51” e do “programa de publicização” 52.
(BRASIL, 1995, p.58). E menciona-se, com poucos detalhes, os “conselhos de
administração”53, que servirão como canais de “participação” da população. (BRASIL, 1995,
p.60).

50
De acordo com o PDRE (BRASIL, 1995, p.58): “Na dimensão-gestão são três os projetos básicos que
permitirão a implantação da administração pública gerencial no serviço público brasileiro. Em um plano
horizontal, temos o projeto de Avaliação Estrutural, que examinará de forma global a estrutura do Estado. No
nível das atividades exclusivas de Estado, temos, operando de forma vertical, em maior profundidade, o projeto
das Agências Autônomas e, no nível dos serviços não-exclusivos, o projeto das Organizações Sociais
acompanhado pelo programa de publicização”.
51
“Entende-se por „organizações sociais‟ as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo,
obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito a dotação
orçamentária” (IDEM, p.60).
52
Conforme o PDRE (IBIDEM, p.13), “através de um programa de publicização, transfere-se para o setor
público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um
sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.”
53
Segundo o PDRE (IBIDEM, p.60), “busca-se através das organizações sociais uma maior participação social,
na medida em que elas são objeto de um controle direito* da sociedade através de seus conselhos de
 70

Segundo Behring (2008, p.182), apesar de revelar certa “preocupação” com a questão
do “controle social”, o Plano desconsidera os canais de participação democrática instituídos
na Carta Magna de 1988. Também, demonstrando “o espírito (e a letra) anticonstitucional do
Plano”, há o desprezo pelo “conceito constitucional de seguridade”, pois se tem a ótica das
“políticas públicas de Previdência, Saúde e Assistência Social 54 de forma totalmente
desarticulada” (BEHRING, 2008, p.182).
É importante ressaltar que, em outra publicação, Bresser Pereira (1998, p.60) sintetiza
que o processo de reforma estatal envolve os aspectos demonstrados no Quadro 2:

Quadro 2. Processos necessários à reforma do Estado - Bresser Pereira

ESTRATÉGIA (S)
Privatização; terceirização; publicização.
Desregulamentação.
Ajuste Fiscal; introdução da perspectiva
gerencial; divisão entre órgãos formuladores
e executores das políticas.
Organizações que atuem na mediação dos
“interesses e tornem mais legítimos e
democráticos os governos”.
Fonte: BRESSER PEREIRA (1998, p.60). Uso de terminologias na íntegra do original.
RESULTADO (S)
Restringir as “funções” estatais. Diminuição
do “tamanho” do Estado, no que se refere a
“pessoal”.
Diminuição da intervenção estatal no
mercado.
Crescimento da “governança” estatal,
entendida como “capacidade de tornar
efetivas as decisões do governo”. O “ajuste
fiscal” proporcionaria “autonomia
financeira” ao órgão estatal.
Crescimento da “governabilidade”,
entendida como “poder de governo”.

Realizada a apresentação do PDRE e alguns comentários adicionais, destacaremos

algumas análises a partir de duas bibliografias importantes, publicadas no contexto do Plano

administração recrutados no nível da comunidade à qual a organização serve”. *Conforme grafia do documento
original.
54
Conforme Behring (2008, p.258): “Na assistência social, além de repassar essa atividade – atenção: a
assistência não existe como política pública de seguridade no PDRE-Mare – aos termos de parceria (OSCIP)* e
contratos de gestão (OS)**, a reforma atropela o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), ao propor o
credenciamento daquelas entidades privadas com fins públicos (terceiro setor) no Ministério da Justiça, o que
„facilitaria e desburocratizaria‟ o processo”.
*Organização da Sociedade Civil de Interesse Público.
**Organização Social.
 71

Diretor, organizadas por Bresser Pereira e Spink (200655), Reforma do Estado e

administração pública gerencial, e por Bresser Pereira e Grau (1999), O público não-estatal
na reforma do Estado.Ressaltaremos as pontuações que mais se aproximam dos temas
trazidos pelo PDRE, no que diz respeito à reforma do Estado brasileiro.
Fernando Henrique Cardoso (2006, p.15), no artigo “Reforma do Estado”, revela seu
argumento favorável nos processos de privatização dos bens públicos por afirmar a
necessidade de ultrapassar uma trajetória de atuação estatal marcada pela “ação direta para a
produção de bens e serviços”, tida por ele como “um Estado assistencialista e paternalista”.
De acordo com Cardoso (2006, p.15), “a produção de bens e serviços pode e deve ser
transferida à sociedade, à iniciativa privada, com grande eficiência e com menos custo para o
consumidor”. Está evidente sua visão: população usuária de bens e serviços como
consumidores e papel secundário do Estado em tal promoção (CARDOSO, 2006, p.15). Para
Cardoso (2006, p.17), é necessário ultrapassar a perspectiva da administração pública
burocrática de forma a agregar mecanismos da gestão gerencial.
Bresser Pereira (2006b, p.22), no artigo “Gestão do setor público: estratégia e
estrutura para um novo Estado”, faz referência ao PDRE dizendo que este tem como
proposição fundamental mudar a “administração pública brasileira, de burocrática, em
gerencial”. Na avaliação de Bresser Pereira (2006b, p.23), “a causa básica da grande crise dos
anos 80” tem a centralidade no próprio órgão estatal, “uma crise fiscal do Estado, uma crise
do tipo de intervenção estatal e uma crise da forma burocrática de administração do Estado”.
Esta visão fragmenta o Estado em várias facetas de atuação, não o compreendendo como
unidade contraditória, em permanente relação com as classes sociais, sendo inclusive
disputado e tensionado por elas.
Para Bresser Pereira (2006b, p.23), as (contra) reformas neoliberais como o “ajuste
fiscal” e a “privatização” possibilitaram o retorno da “saúde e autonomia financeira” ao órgão
estatal. Isto porque, para o Ministro, o conceito de privatização não tem conotação negativa da
forma como o concebemos, da entrega do patrimônio público ao mercado, da privatização dos
serviços públicos em favorecimento do grande capital e em detrimento dos direitos da classe
trabalhadora.

55
Nossa edição (7 ed) é do ano de 2006, mas a primeira edição é de 1998.
 72

Mas, em seu ponto de vista, ainda se torna necessário realizar a “reforma

administrativa”, a ponto de compatibilizar o “serviço público” ao “capitalismo
contemporâneo” (BRESSER PEREIRA, 2006b, p.23). Neste contexto, a gestão pública de
caráter burocrático deve dar lugar à “gerencial”. (BRESSER PEREIRA, 2006b, p.25).
No artigo, “Da administração pública burocrática à gerencial”, na mesma obra,
Bresser Pereira (2006a, p.237) reafirma que a proposição de (contra) reforma no Governo
FHC tem como fundamento a perspectiva da gestão pública gerencial, de forma a enfrentar o
contexto crítico da década de 1980 e as exigências da “globalização da economia”, que coloca
a necessidade de reelaborar o papel do órgão estatal e do seu aparelho burocrático. Assim, a
reforma no governo FHC busca ser um mecanismo auxiliador para a realização do “ajuste
fiscal” do Estado brasileiro, além de oferecer uma gestão pública “mais eficiente e moderna”,
orientada aos “cidadãos” (BRESSER PEREIRA, 2006a, p.257).
Bresser Pereira (2006a, p.257) descreve que, no caso do “ajuste fiscal”, este ocorrerá a
partir dos seguintes mecanismos: “exoneração” em virtude do “excesso de quadros”;
“definição clara do teto remuneratório dos servidores”; transformação “do sistema de
aposentadorias”. Destaca-se neste ajuste fiscal a perda de direitos das classes trabalhadoras.
O processo de “modernização” da gestão pública tem como norte “fortalecer a
administração pública direta”, denominada de „núcleo estratégico do Estado‟, e efetivar a
descentralização com a instituição de „agências autônomas‟ e „organizações sociais‟, que
terão como mecanismo de controle os “contratos de gestão”. (BRESSER PEREIRA, 2006a,
p.258). É por intermédio “do contrato de gestão” que serão estabelecidos pelo “núcleo
estratégico” tanto “objetivos” das „agências autônomas‟ (na área de ações “exclusivas de
Estado”) e das „organizações sociais‟ (na área dos “serviços não-exclusivos de Estado”), ou
seja, das “entidades executoras do Estado”; quanto “indicadores de desempenho”, além de se
responsabilizar pelos “meios humanos, materiais e financeiros para sua consecução”.
(BRESSER PEREIRA, 2006a, p.259).
Kettl (2006, p.75;79,89), em “A revolução global: reforma da administração do setor
público”, ressalta o caráter “global” da necessidade de “reforma” do aparelho estatal
apresentada no contexto mundial e considera que “avaliar resultados” torna-se o fundamento
principal neste “movimento global de reforma do setor público”. A ideia do “beneficiário dos
 73

serviços públicos como freguês ou consumidor” também é apresentada, no sentido de oferecer

à gestão pública a direção „de mercado‟. (KETTL, 2006, p.96).
De acordo com Spink (2006, p.141), em “Possibilidades técnicas e imperativos
políticos em 70 anos de reforma administrativa”, o movimento para reformar o órgão estatal
atingiu, naquele período (década de 1990), a totalidade da América Latina e, as ações
programáticas que visavam tal reforma receberam financiamento internacional dos
organismos multilaterais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). Isto indica a via de construção e implementação dos processos de
contrarreforma do Estado, tendo em vista a opção política de órgãos, como o BM, para o
enfrentamento do contexto de crise, como o ajuste estrutural.
Catalá (2006, p.303), no artigo “Governabilidade democrática na América Latina no
final do século XX”, indica que os países latino-americanos precisam se inserir no
“movimento internacional” da mudança de perspectiva na administração pública, com o foco
gerencial e não mais burocrático. Ressaltamos algumas das proposições “mais positivas” de
tal “movimento”, segundo o autor (2006, p.303), como “reduzir o Estado”, por intermédio das
“privatizações”; aprimoramento dos “sistemas de orçamento e de contabilidade”; definir
“objetivos” e avaliar “resultados”; estabelecer “sistema de responsabilidade por resultados”;
repassar o papel de executar “bens e serviços” às „agências‟, através de “contratos de gestão”,
entre outros.
O tema da reforma do Estado é retomado em outra bibliografia, organizada por
Bresser Pereira e Grau (1999), sendo o foco do livro o setor público não estatal. Os autores,
no artigo “Entre o Estado e o mercado: o público não-estatal”, qualificam positivamente o
crescimento do “espaço público não-estatal” como estratégia “progressista” no campo da
“reforma” estatal. Para os autores, amplia-se a relevância de as organizações do campo
“público não-estatal” serem as executoras dos “serviços sociais garantidos pelo Estado”,
recebendo, inclusive, recursos públicos estatais para execução de tais serviços. Além disso,
afirmam que a esfera pública não-estatal constitui-se como importante arena para efetivar a
“democracia participativa ou direta”, para a realização da “participação cidadã nos assuntos
públicos”. A preferência é dada ao termo “público não-estatal” para designar “organizações
ou formas de controle „públicas‟, porque voltadas ao interesse geral”, e “não-estatal”, pois não
 74

integram o “aparato do Estado”, além de não buscarem o lucro e serem orientadas a partir do
“direito privado”. (BRESSER PEREIRA; GRAU, 1999, p.15,16,17).
Consideramos contraditória a perspectiva de participação colocada pelos autores. Qual
forma de participação? Na realidade, assiste-se a uma transferência de responsabilidades do
Estado para tais instituições, inclusive com contrapartida financeira, a fim de que estas
“participem” executando os serviços sociais públicos. Não conseguimos vislumbrar uma
participação efetiva em canais de controle democrático, com os Conselhos de Políticas
Públicas, no sentido de tensionar o poder público estatal de forma a vir a cumprir seu papel
perante as políticas públicas.
Percebemos também em Bresser Pereira e Grau (1999, p.17) uma transmutação da
perspectiva de responsabilização estatal perante as políticas públicas sociais previstas no texto
constitucional de 1988, pois eles defendem o que denominam de “Estado social-liberal”, o
qual atua na proteção dos “direitos sociais”, de modo a oferecer subsídios/recursos às
instituições “públicas não-estatais” para estas executarem serviços sociais. E esta prática é
tida como “mais eficiente” por estabelecer parâmetros como “competição” e “flexibilidade”
no fornecimento dos serviços.
Conforme Morales (1999, p.53), em “Provisão de serviços sociais através de
organizações públicas não-estatais: aspectos gerais”, as instituições que não pertencem à
esfera estatal e mercantil acabam por demonstrar a “vitalidade da sociedade civil” quando esta
se insere em “espaços vazios deixados pelo mercado e o Estado”. Neste contexto, Morales
(1999, p.55) salienta “a esfera pública não-estatal, na qual se pudessem reorganizar os
recursos do Estado e da sociedade para atender às demandas reprimidas da população”.
Embora os autores que argumentam em prol da “publicização” afirmem-na como
prática diferente da privatização, a consideramos uma forma de privatizar as ações do Estado,
a quem cabe a provisão de políticas públicas de caráter universal. Tais instituições,
regulamentadas pelo direito privado, embora tenham objetivos para o atendimento das
demandas sociais, têm público-alvo específico e delimitado, têm uma missão e um estatuto
específicos, não sendo de sua responsabilidade o estabelecimento da universalidade em sua
intervenção.
 75

Podemos verificar da discussão realizada que o enfoque na gestão gerencial é

apresentado, de modo contundente, como relevante ao processo de reforma do Estado. Neste
sentido, cabe-nos verificar os principais determinantes desta forma de gestão pública.

1.5.1.2 A gestão pública gerencial: elementos para o debate

A perspectiva gerencial tem relação com o “movimento internacional de reforma do

Estado”, tendo o parâmetro desenvolvido no Reino Unido e nos Estados Unidos (PAULA,
2005b, p.115). Acrescente-se que, segundo Paula (2005a, p.37), é preciso articular esta
discussão à ideologia do “gerencialismo”, a qual cresceu no período de atuação de Thatcher e
Reagan.
De acordo com Abrucio (2006, p.179), a perspectiva do gerencialismo é considerada a
promotora das transformações operadas na área pública, sendo a Grã-Bretanha tida como o
“laboratório das técnicas gerenciais aplicadas ao setor público”. Abrucio (2006, p.181)
trabalha esta realidade específica e analisa três formas de aplicação da gestão gerencial,
denominadas “gerencialismo puro”; “consumerism”; “public service orientation” (grifos do
autor).
Segundo Abrucio (2006, p.181), o gerencialismo puro visava à “Economia/eficiência”,
relacionando-se ao incremento de “produtividade” do órgão público, e considerava seu
„público-alvo‟ como “tax payers (contribuintes)” (grifo do autor). Uma das grandes questões
do gerencialismo puro é o fato da “subestimação” da dimensão política da gestão pública
(ABRUCIO, 2006, p.184), inclusive fundamentando-se na “separação entre a política e a
administração”. (ABRUCIO, 2006, p.185).
O “consumerism”, de acordo com Abrucio (2006, p.181), considera seu „público-alvo‟
como “Clientes/consumidores” e busca a “Efetividade/qualidade” na área pública. O
“consumerism” foi criticado pelo “conceito de consumidor de serviços públicos”. (grifos do
autor) (ABRUCIO, 2006, p.187).
 76

Já a “public service orientation”, conforme Abrucio (2006, p.181), visa a estabelecer

práticas de “Accountability” (a ideia é a de prestação de contas, segundo tradução 56) e
“equidade” nos serviços públicos e considera o „público-alvo‟ como “Cidadãos”. A “public
service orientation” - PSO integra a busca de outras estratégias no campo da perspectiva
gerencial, incorporando temáticas no debate, como a “transparência, participação política” e
as concepções desta linha de gestão originaram-se dos debates acerca da “descentralização”,
sendo que a PSO trabalha num ideal diferente do que estava sendo posto em prática pela Grã
Bretanha, que não valorizava os elementos políticos (ABRUCIO, 2006, p.190). Também
utiliza a “possibilidade de cooperação entre as agências” com o objetivo de efetuar o “melhor
resultado global na oferta de serviços públicos” (grifos no texto do autor) (ABRUCIO, 2006,
p.191).
No Brasil, a partir do PDRE, verificou-se a influência do gerencialismo puro, com a
subvalorização das questões políticas e o foco nos resultados, e do “consumerism”, com o
entendimento do cidadão consumidor.
Outra grande influência na década de 1990 para a introdução da perspectiva
“gerencialista” nos processos de gestão pública é a obra de Osborne e Gaebler,
“Reinventando o governo”57, tendo como realidade empírica os Estados Unidos. (grifo da
autora) (PAULA, 2005b, p.60,61). Ao articular os pressupostos que resultariam na
„reinvenção do governo‟ (PAULA, 2005b, p.62), podemos identificar muitas questões
próximas do PDRE, das quais ressaltamos, conforme Paula (2005b, p. 62-63) baseada em
Osborne e Gaebler:

governo catalisador, navegando em vez de remar – a prestação de serviços públicos

não é uma tarefa governamental (...) é muito importante a habilidade do Estado de
formar parcerias com a iniciativa privada para realizar privatizações e também
mobilizar grupos comunitários para a prestação de serviços públicos;
governo que pertence à comunidade, dando responsabilidade ao cidadão em vez de
servi-lo – a transferência de responsabilidades da burocracia para as comunidades

56
Disponível em: <https://translate.google.com.br/#en/pt/Accountability>. Acesso em: 10/8/2014.
57
Nas análises de Paula (2005b, p.64), “o movimento „reinventando o governo‟ na realidade complementou a
nova administração pública britânica, pois apenas expressa uma forma diferente de defender o mesmo conjunto
de ideias de práticas. As recomendações e princípios de Osborne e Gaebler contribuíram para reelaborar o
discurso neoconservador e consolidar o âmago da nova administração pública: a suposição de que as técnicas
administrativas criadas no âmbito do setor privado são eficientes e, portanto, adequadas para orientar a gestão
pública. Logo, o movimento „reinventando o governo‟ reforça a nova administração pública, mantendo a ênfase
tecnicista e o divórcio entre os domínios da administração e da política”.
 77

deve ser incentivada, pois estas são mais flexíveis e estão mais próximas dos
problemas; (...)
governo orientado por missões, transformando órgãos burocratizados – tal como no
setor privado, o governo deve se orientar por missões tal como as empresas privadas
fazem ao utilizar os princípios do planejamento estratégico (...);
governo de resultados, financiando resultados, não recursos – uma constante
avaliação de resultados e desempenhos facilita a distinção entre o sucesso e o fracasso
(...);
governo e seus clientes, atendendo às necessidades dos clientes e não da burocracia
(...); (...)
governo orientado para o mercado, induzindo mudanças através do mercado – os
programas governamentais apresentam uma série de defeitos quando comparados
com os similares realizados pelo mercado e poderiam ser mais bem-sucedidos se
fossem oferecidos por ele. (grifos nossos). (PAULA, 2005b, p. 62-63).

Identificam-se, assim, vários pontos similares à “reinvenção do governo” no PDRE

brasileiro, como a clara transferência de responsabilidades e atribuições do Estado para a
sociedade civil, o transporte das prerrogativas do setor privado empresarial para o setor
público estatal, traduzidas como mais eficientes e ágeis, o foco nos “resultados”, a população
apresentada como “cliente” e não usuária de políticas públicas, a consideração do mercado
como setor privilegiado de prestação de serviços.
Diante das considerações apresentadas sobre a perspectiva gerencial, o Quadro 358,
que consta de Paula (2005b, p.175), tem o objetivo de sistematizar as características da
“administração pública gerencial”.

58
Este quadro, com o título “Variáveis observadas na comparação dos modelos”, visa a fazer um contraponto
entre a “administração pública gerencial” com a “societal”, segundo Paula (2005b, p. 175). Como este não é
nosso objetivo, transcrevemos o conteúdo na íntegra das partes pertinentes à perspectiva gerencial.
 78

Quadro 3. Síntese da gestão pública gerencial

VARIÁVEL ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
GERENCIAL
Origem Movimento internacional pela reforma do
Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se
baseia principalmente nos modelos inglês e
estadunidense.
Projeto político Enfatiza a eficiência administrativa e se
baseia no ajuste estrutural, nas
recomendações dos organismos multilaterais
internacionais e no movimento gerencialista.
Dimensões estruturais enfatizadas na gestão Dimensões econômico-financeira59 e
institucional-administrativa60.
Organização administrativa do aparelho do Separação entre as atividades exclusivas e
Estado não exclusivas do Estado nos três níveis
governamentais.
Abertura das instituições políticas à Participativo no nível do discurso, mas
participação social centralizador no que se refere ao processo
decisório, à organização das instituições
políticas e à construção de canais de
participação popular.
Abordagem de gestão Gerencialismo: enfatiza a adaptação das
recomendações gerencialistas para o setor
público.
Fonte: Paula (2005b, p.175).

Dada a importância de Bresser Pereira como Ministro à época da construção do

PDRE, considera-se relevante acrescentar suas considerações sobre a perspectiva gerencial na
gestão pública. Segundo Bresser Pereira (2006b, p.28), ela dirige-se ao “cidadão” (embora
este seja referenciado na categoria de “cidadão consumidor”) e à “obtenção de resultados”;
sua “estratégia” utiliza a “descentralização” e o “incentivo à criatividade e à inovação”; usa
“contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos”. Ainda, conforme
Bresser Pereira (2006a, p.243), integra-se à perspectiva gerencial: “descentralização” política

59
Conforme Paula (2005b, p.21), “a dimensão econômico-financeira (...) se relaciona com os problemas no
âmbito das finanças públicas e investimentos estatais, envolvendo questões de natureza fiscal, tributária e
monetária”.
60
Segundo Paula (2005b, p.21), no que diz respeito à “dimensão institucional-administrativa”, esta “abrange
problemas de organização e articulação dos órgãos que compõem o aparato estatal, assim como as dificuldades
de planejamento, direção e controle das ações estatais e a questão da profissionalização dos servidores públicos
para o desempenho de suas funções”.
 79

e “administrativa”, sendo a primeira voltada ao repasse financeiro e de responsabilidades para

outras esferas da administração pública como os Estados e municípios, e a “administrativa”
por intermédio de “delegação de autoridade aos administradores públicos”, tidos como
“gerentes” dotados de autonomia; diminuição do enfoque hierárquico nas relações
administrativas; tem-se como hipótese a “confiança limitada” ao contrário de “desconfiança
total”; não há um “controle rígido” de “processos administrativos”, pois, o foco do controle é
nos resultados obtidos.
O Quadro 4 resume elementos fundamentais presentes na gestão pública gerencial,
com base em Bresser Pereira (1998, p.80-81):

Quadro 4. Gestão pública gerencial – Bresser Pereira

MUDANÇAS INTRODUZIDAS NA GESTÃO PÚBLICA
Atuação estatal Orienta-se ao “cidadão-usuário ou cidadão-cliente”.
Foco Busca o “controle dos resultados” com o uso de “contratos de gestão”.
Burocracia Pública Visa a seu “fortalecimento”, “autonomia”; organização por “carreiras
ou „corpos‟ de Estado; participação na “formulação e gestão das
políticas públicas”.
Organização Centralização nas “secretarias formuladoras de políticas públicas”;
Administrativa Descentralização nos órgãos que as executam.
Unidades 1) “agências executivas” – responsáveis pelas “atividades exclusivas
Descentralizadas de Estado; 2) “organizações sociais – responsáveis pelos “serviços
sociais e científicos de caráter competitivo, em que o poder de Estado
não está envolvido”.
Serviços Sociais e Responsabilidade do “setor público não-estatal”.
Científicos
Competitivos
Controle de □ “controle social direto”;
Unidades □ “contrato de gestão”;
Descentralizadas □ “formação de quase-mercados”.
Atividades Serão terceirizadas, sendo “licitadas competitivamente no mercado”.
Auxiliares ou de
Apoio
Fonte: Bresser Pereira (1998, p.80-81). Uso de terminologias na íntegra do original.

Em virtude das considerações apresentadas sobre a perspectiva gerencial na temática

da gestão pública, é importante tecer alguns comentários. Quando nos referimos à gestão
pública, precisamos ressaltar suas particularidades (NOGUEIRA, 1998, p.202), uma vez que a
transposição dos valores, princípios e instrumentos da gestão do setor privado ao público tem-
 80

se realizado com inúmeras limitações, quando se tem como parâmetro a implantação da

gestão pública democrática.
No contexto da gestão pública gerencial, a dinâmica desta “nova administração
pública”, segundo Paula (2005b, p.82), resultou em algumas “limitações”, conforme seus
estudos apontam, p. originou “uma nova elite burocrática”; favoreceu a “centralização do
poder nas instâncias executivas”; o uso de “técnicas e práticas advindas do setor privado no
setor público” não foram bem sucedidas. Tem-se, ainda, a “dificuldade de lidar com a
complexidade dos sistemas administrativos e a dimensão sociopolítica 61 da gestão”, e há a
“incompatibilidade entre a lógica gerencialista e o interesse público” (PAULA, 2005b, p.82).
A relação da aplicação dos preceitos desta “nova administração pública” no contexto
brasileiro e as questões democráticas implicam severas fragilidades, pois “a administração
pública gerencial continua sustentando a centralização do poder e o idealismo tecnocrático”
(PAULA, 2005b, p.140).
É por isso que, segundo as reflexões de Paula (2005b, p.140), a despeito de se ter
consolidado com o “gerencialismo” uma “organização pós-burocrática”, na realidade o que se
efetiva é a “flexibilização da burocracia e uma manutenção da dominação”. Nesta linha de
raciocínio, Souza Filho (2011, p.186,187) salienta que, apesar da diminuição de instrumentos
“processuais da administração”, permanece a “burocracia”, porém conforme as necessidades
do capitalismo na contemporaneidade, ou seja, efetua-se o “processo de burocratização
combinado com elementos gerenciais de flexibilização”, sendo assim jamais “pós-
burocrático”.
Deste modo, identificamos que a perspectiva gerencial e sua fundamentação “teórica e
política” articula-se ao ideário neoliberal, sendo assim, “não pode estar voltada para a
universalização e aprofundamento de direitos” (SOUZA FILHO, 2011, p.183). Ao contrário,
restringe a atuação estatal nas políticas públicas, prioriza o “mercado como regulador
societal” (SOUZA FILHO, 2011, p.183), não privilegia os mecanismos de participação da
sociedade civil nos processos deliberativos, apresentando-se, assim, com graves
determinantes regressivos no que diz respeito à constituição de uma gestão que privilegie os
canais democráticos.

61
A “dimensão sociopolítica”, segundo Paula (2005b, p. 21), “compreende problemas situados no âmago das
relações entre o Estado e a sociedade, envolvendo os direitos dos cidadãos e sua participação na gestão pública”.
 81

A partir das considerações acerca da gestão pública gerencial, o trabalho concentra-se,

a seguir, em algumas realizações do período de atuação governamental de FHC, uma vez que
as “propostas da vertente gerencial foram concebidas e implementadas” neste contexto
(PAULA, 2005b, p.115), além da consolidação do neoliberalismo no Brasil, processos que,
em nossa avaliação, estão articulados.

1.5.1.3 Destaques do período FHC: a concretização do ideário neoliberal

Conforme apontado por diversos estudos, somente na segunda metade da década de

1990, com o governo Fernando Henrique Cardoso, ocorreu a efetiva concretização do ideário
neoliberal no Brasil. O país viveu, assim, uma inserção tardia, comparado a outros países da
América Latina e da Europa (Chile e Inglaterra), nos preceitos neoliberais, apesar de efetivá-
los de forma intensa, como orientadores das políticas macroeconômicas, em consonância com
o capitalismo mundializado.
De acordo com Filgueiras e Gonçalves (2007, p.97), assiste-se, em tal governo, à
adesão do que os autores denominam de “modelo liberal periférico” 62 (FILGUEIRAS;
GONÇALVES, 2007, p.22), cujos principais pontos concentram-se nas seguintes medidas: 1)
“liberalização, privatização e desregulação”; 2) “subordinação e vulnerabilidade externa
estrutural63”; 3) “dominância do capital financeiro”. (FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007,
p.22).

62
É importante ressaltar que a origem de tal modelo é anterior à FHC, segundo Filgueiras e Gonçalves (2007,
p.89): “A partir da década de 1990, com a constituição e consolidação do modelo liberal periférico”; “A
implementação do Plano Real, lançado em 1994, cumpriu papel decisivo no processo de aprofundamento e
consolidação do modelo liberal periférico” (Idem, p.96), mas, foi “o primeiro governo Cardoso (1995-1998), que
é o período mais duro de implantação e aprofundamento do novo modelo”. (Idem, p.97).
63
“Vulnerabilidade externa é a capacidade de resistência a pressões, fatores desestabilizadores e choques
externos”. (FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007, p.35). “Vulnerabilidade externa estrutural decorre das
mudanças relativas ao padrão de comércio, da eficiência do aparelho produtivo, do dinamismo tecnológico e da
robustez do sistema financeiro nacional. A vulnerabilidade externa estrutural é determinada, principalmente,
pelos processos de desregulamentação e liberalização nas esferas comercial, produtivo-real, tecnológica e
monetário-financeira das relações econômicas internacionais do país. Ela é, fundamentalmente, um fenômeno de
longo prazo”. (Idem).
 82

Os autores adjetivam o modelo como liberal, tendo em vista três estratégias: 1)

“liberação das relações econômicas internacionais” nas dimensões “comercial, produtiva,
tecnológica e monetário-financeira”; 2) realização das “reformas no âmbito do Estado”, com
destaque à Previdência e a “privatização de empresas estatais”; 3) “desregulação do mercado de
trabalho”, contribuindo com a “exploração da força de trabalho”. (FILGUEIRAS;
GONÇALVES, 2007, p.22).
Já o termo “periférico” advém de um modo particular de implementação do ideário do
neoliberalismo e do seu receituário econômico em uma nação, cujo marca é a da “posição
subalterna” no âmbito do capitalismo mundial e da “vulnerabilidade externa estrutural nas
suas relações econômicas internacionais” (FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007, p.22).
Além dos pontos trabalhados pelos autores, é importante destacar uma característica
da gestão de FHC (que guarda íntima relação com o modelo liberal periférico) acerca do seu
compromisso com a dívida interna e externa 64 do país. Segundo Gonçalves e Pomar (2002,
p.14), à atuação de FHC atribui-se o “mais grave ciclo de endividamento (interno e externo)
da história da economia brasileira”, ao passo que operou a diminuição das “taxas de
crescimento e investimento”.
Gonçalves e Pomar (2002, p.18) pontuam que a orientação do governo revelou sua
“prioridade” em atuar em prol das “dívidas financeiras”, ocasionando no “pagamento de juros
elevados”, na “deterioração das contas públicas”, no crescimento de “carga tributária”, na
diminuição de “investimentos”, no “baixo nível de atividade econômica”.
Na direção de uma atuação governamental para o pagamento da dívida, neste caso a
externa, foi realizado um acordo no governo FHC, no ano de 1998, com o FMI, no sentido de
obter “empréstimo” com o fim de honrar o compromisso com a dívida. Neste acordo, o Brasil
como contrapartida deveria produzir superávit primário para diminuição da dívida (FBO,
2004, p.15). A prática de produção do superávit primário foi uma grande herança do governo
FHC, que os governos posteriores continuaram a realizá-lo. De acordo com o Fórum Brasil do
Orçamento (FBO, 2004, p.3), o superávit primário tornou-se “política econômica”, no sentido
da alocação de parte expressiva do fundo público ao “pagamento da dívida”.

64
Sobre as conceituações das dívidas e sua diferenciação, ver Gonçalves e Pomar (2002, p.34).
 83

Neste contexto de produção dos superávits primários, tem-se importante mecanismo, a

Desvinculação de Receitas da União (DRU) (FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007, p.161).
Salvador (2010a, p.369-370) ressalta que com a DRU65, instituída em 2000, muda-se a
alocação do orçamento público das políticas públicas, como as de seguridade social, sendo
que estes recursos “são transferidos por meio do orçamento fiscal para os mercados
financeiros”. Conforme Salvador (2010a, p.370), a DRU é o instrumento pelo qual se
“transforma recursos que pertencem à seguridade social em receitas do orçamento fiscal”. No
site da Controladoria Geral da União 66 (na seção de Prestação de Contas), identifica-se que
uma parte significativa do orçamento fiscal da União se destina aos compromissos
governamentais com a dívida (externa e interna), tendência que se mantém até os dias atuais.
Outra ferramenta importante que possibilita “a apropriação financeira pelo capital”
denomina-se Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), também de 2000, instituída no cenário do
“ajuste fiscal” implementado com FHC, a partir da pactuação com o FMI. (SALVADOR,
2010a, p.380). Esta Lei se constitui num “instrumento de contingenciamento do gasto fiscal,
diminuindo a capacidade de intervenção do Estado e da ampliação dos gastos sociais” e o que
interessa neste contexto é o “favorecimento do capital financeiro, com recursos assegurados
pelo fundo público”. (SALVADOR, 2010a, p.386). Também a “contrarreforma tributária”
implementada na gestão de FHC, cujas transformações legislativas acentuaram “a
regressividade67 do sistema tributário brasileiro”, de forma a repassar à “renda do trabalho” e
à “população mais pobre o ônus tributário”, além de “maior beneficiamento do sistema
financeiro” (SALVADOR, 2010a, p.195,229).
A hegemonia neoliberal concretizada no Governo FHC teve marcos como a abertura e
a desregulamentação do setor mercantil; a privatização do “setor público” tendo em vista a
„competividade global‟; o desmoronamento do órgão estatal; a permanência da “submissão do
estado aos interesses privados”; bem como “a proteção de alguns grupos econômicos”,
65
Conforme Salvador (2010a, p.369), “desde 1994 vigoram no país instrumentos que permitem ao governo
federal a desvinculação de recursos tributários. Inicialmente, com o nome de FSE*, substituído pelo FEF** e,
por fim, a partir de 2000, a DRU”. *Fundo Social de Emergência; ** Fundo de Estabilização Fiscal.
66
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/index.asp. Acesso em: Ago 2014.
67
Conforme Salvador (2010a, p.214): “A marca principal do sistema tributário brasileiro, que tem permanecido
indelével ao longo dos anos, é a sua enorme regressividade em função da preferência pela tributação indireta,
que possui efeitos perversos sobre a camada mais pobre da população. Isso ocorre devido à elevada incidência de
tributos sobre o consumo”.
 84

conforme Fiori (2001, p.79). Em síntese, ao comentar o governo FHC, Fiori (1998, p.192-
193) constata acerca da “imensa recomposição patrimonial da riqueza brasileira”
impulsionada pela “transferência gigantesca de riqueza ou privatização de riqueza” em prol da
classe detentora dos meios de produção.
Cabe ressaltar outro aspecto fundamental que traduz este período regressivo (na
perspectiva dos direitos sociais) que se refere à “flexibilização nas relações de trabalho”
(BEHRING, 2008, p.214). Uma das estratégias neoliberais é o processo da reestruturação
produtiva, que busca imprimir caráter mais “flexível” às relações trabalhistas, com graves
implicações à organização e, por consequência, à luta pelos direitos da classe trabalhadora.
No cenário de regressão desses direitos, foi realizada a (contra) reforma da Previdência
Social, através da Emenda Constitucional n.º 20/1998 (SILVA, 2007), que, conforme o
próprio documento, introduz mudanças no “sistema de previdência social” (BRASIL, 1998),
como tempo de contribuição e idade para aposentar (BRASIL, 1998, Art. 40, § 1º, Inciso III).
Além disso, acerca do tema das políticas sociais, destacamos que, em tal período,
foram acentuadas as tendências identificadas por Mota (2008, p.219) da “defesa do processo
de privatização” e “constituição do cidadão-consumidor”, no contexto maior da “cultura
política da crise”. Em tal cenário, com relação à privatização da Política de Previdência
Social, fica evidente a ampliação dos Planos de Previdência Complementar adquiridos na
esfera mercantil; no âmbito da Política de Saúde, assiste-se ao crescimento dos Planos de
Saúde privados, em virtude da deterioração do sistema público de saúde. Associados a estes
processos, neste panorama, enfrentar a “desigualdade social” remonta às formas de
“solidariedade social”, através das “redes de proteção social, de políticas de combate à
pobreza, de comunidades solidárias ou de expansão dos programas de assistência social”.
(grifos da autora) (MOTA, 2008, p.220).
A questão social brasileira é, assim, enfrentada por setores da sociedade civil
organizada, por intermédio de organizações não governamentais, entidades, instituições, com
o fortalecimento do Terceiro Setor 68, traduzido na desresponsabilização do Estado como prin-

68
No debate sobre o Terceiro Setor, destaca-se: “(...) avaliando criticamente esse fenômeno podemos observar
que se trata de: 1) atividades públicas desenvolvidas por particulares; 2) para tratar de uma função social de
resposta às necessidades sociais; 3) orientada por valores de solidariedade local, autorresponsabilização,
voluntariado e individualização da ajuda” (grifos dos autores) (DURIGUETTO; MONTAÑO, 2010, p.305).
 85

cipal protagonista na promoção e execução das políticas públicas. A atuação estatal é

fragmentada em ações com foco na pobreza 69, descaracterizando a perspectiva proposta na
Constituição Federal de 1988 de universalidade e intersetorialidade das políticas sociais.
A forma de intervenção do Estado, “compensatória e focalizada na pobreza”, é
ilustrada pelos “programas nacionais, estaduais e locais” de “transferência” de renda à
população considerada “em situação de risco”, com a busca da alocação das “famílias no
circuito do consumo”. (BEHRING, 2008, p.253). O consumo de mercadorias é um dos
requisitos para a continuidade do ciclo de reprodução do capital. Sendo assim, tais programas
são funcionais e servem à lógica imposta pelo capitalismo. Neste sentido, pontuamos, no
governo FHC, a implantação de alguns programas de transferência de renda como o Programa
de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) (1996), o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação e o
Auxílio Gás, todos de 2001 (MEDEIROS et al., 2006, p.9-10).
No caso específico da Política de Assistência Social, no período analisado, há avanços
significativos, como a instituição de normativas com as Normas Operacionais (BRASIL,
2011a), porém, o ambiente contrarreformista incide negativamente na implementação da
Assistência Social como política pública de proteção social.
Nesta direção, na contramão da Política de Assistência Social, constitui-se o Programa
Comunidade Solidária, considerado o “carro-chefe da política social da era Cardoso”
(BEHRING, 2008, p.254). Este programa, instituído através do Decreto n.º 1366/1995,
segundo os Artigos 1.º e 2.º do referido Decreto, com foco no “combate à fome e à pobreza”,
sendo “vinculado à Presidência”, possuía em sua estrutura um “Conselho” de “finalidade
consultiva”. O Programa, de acordo com Mestriner (2011, p.275), entre outros feitos,
“provocou num ato autoritário o retrocessso ao primeiro-damismo 70, à centralização dos
investimentos sociais (...) à participação consentida da sociedade civil”. Tal “participação”
pode ser considerada a marca do Programa, uma vez que busca o fomento da “parceria” e
“articulação com a sociedade civil no sentido de colaboração” (BEGHIN et al., 1995, p.35),
69
A ação estatal focalizada na pobreza sofre influência das recomendações dos órgãos internacionais, conforme
aponta Mota (2008, p.228): “(...) o Banco Mundial e o BID* definem sua política de ação para os países do
Terceiro Mundo. Condicionam os atuais acordos da dívida externa à implementação de programas de combate à
pobreza, e disciplinam os objetivos e a utilização dos auxílios internacionais”. *Banco Interamericano de
Desenvolvimento.
70
Este Programa foi “presidido pela primeira-dama Ruth Cardoso, anexo à Presidência da República (Casa
Civil)” (MESTRINER, 2011, p.274).
 86

mostrando sua articulação com o Projeto maior de contrarreforma operado na desconstrução

da atuação interventiva do Estado via políticas sociais.
Nos aspectos específicos sobre a gestão pública, reafirmamos a importância que a
perspectiva gerencial ganha no Governo FHC, haja vista as considerações anteriores acerca do
PDRE. Torres (2004, p.178) afirma que o grande êxito obtido com a reforma do aparelho
estatal operada na gestão de FHC ocorreu no “plano legal”, em virtude da Emenda
Constitucional n.º 19/1998, da qual ressaltamos duas mudanças, relacionadas ao controle de
resultados da gestão gerencial: 1) acréscimo do princípio da eficiência na administração
pública (Art. 37); 2) “estabilidade” vinculada à “avaliação periódica de desempenho” (Art. 41,
§ 4) 71. Para Abrúcio (2011, p.122), o principal “sucesso” da reforma de Bresser Pereira foi a
expansão do ideal da “gestão por resultados”, sendo que a perspectiva focada no critério do
“desempenho” originou intervenções determinadas “por metas, indicadores, monitoramento e
avaliação de políticas públicas”.
Apesar de não concordarmos com algumas reflexões animadoras de Torres (2004,
p.182-195) acerca da reforma administrativa empreendida por FHC no quesito “gestão”,
apontamos as iniciativas realizadas, até mesmo para fazer uma reflexão crítica sobre elas.
Foram realizadas algumas ações a fim de dar materialidade ao conteúdo que o PDRE
estabelecia no âmbito “gestão”, acerca da “autonomia gerencial de vários órgãos” com a
instituição “das agências autônomas (executivas e reguladoras) e das organizações sociais”.
(TORRES, 2004, p.182).
Através da Lei n.º 9.649/1998, criam-se as agências executivas, no entanto, não obteve
sucesso tal iniciativa, uma vez que somente “uma autarquia, entre os 1.042 órgãos da
administração pública federal, ter aderido ao modelo” (TORRES, 2004, p.182-183). Já no
caso das agências reguladoras, cujo objetivo é o de “fiscalizar as empresas dos setores que
experimentaram um intenso processo de privatização depois de 1995”, pode-se afirmar um
resultado melhor, verificado no próprio número de agências reguladoras criadas na década de
1990 até o início dos anos 2000. (TORRES, 2004, p.183-184).
Uma das estratégias do programa de contrarreforma do Estado contida no PDRE
(1995) é a consolidação das organizações pertencentes ao setor público não-estatal como
executoras de ações sociais, no lugar do Estado. Não é por acaso que a regulamentação do
71
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 12/8/2014.
 87

chamado “terceiro setor” ocorreu no governo FHC, nos anos de 1998 e 1999, qualificando,
respectivamente, as “organizações sociais” (Lei n.º 9.637/98), as “organizações filantrópicas”
(Lei n.º 9.732/98) e as “organizações da sociedade civil de interesse público” (OSCIPs) (Lei
n.º 9.790/99) (SILVA, 2007, p.143).
Nesta direção, o êxitodo PDRE (1995) no âmbito das atividades “não exclusivas” do
Estado se deu em virtude da criação das OSCIPs (TORRES, 2004, p.186-187). O Estado atua
por intermédio de “incentivos fiscais e ajuda orçamentária”, utilizando os “termos de
parcerias”, de modo a custear as OSCIPs (TORRES, 2004, p.189). A relação público e
privado é marcada pela forte presença de iniciativas da sociedade civil na esfera de atuação
estatal. Neste cenário, o Comunidade Solidária foi o principal canal articulador do Estado com
as organizações do Terceiro Setor (TORRES, 2004, p.189).
Gostaríamos de ressaltar um ponto trabalhado por Torres (2004, p.190) sob a temática
“gestão”, sobre a reforma administrativa empreendida com FHC, o uso da “tecnologia da
informação”, que pode ser considerado “um grande avanço para a burocracia estatal no que se
refere à transparência, controle social, eficiência, agilidade e ganhos significativos de
produtividade”. Concordamos com o autor sobre este ponto, mas o investimento em
“tecnologia da informação” precisa vincular-se ao aprimoramento da ação estatal, não
somente nas políticas econômicas, mas também nas sociais e, inclusive no estabelecimento de
uma linguagem acessível para o entendimento da população sobre as ações do Estado.
Assim, mesmo com a aplicação da perspectiva gerencial aos processos de gestão
pública no Brasil, permaneceram “a linha tecnocrática”, bem como “o autoritarismo e o
patrimonialismo”, uma vez que as deliberações ficaram concentradas no “núcleo estratégico
do Estado e das instâncias executivas” (PAULA, 2005b, p. 141). Além disso, apesar de um
“discurso participativo”, verifica-se, na realidade, a falta de participação efetiva “da sociedade
civil nas decisões estratégicas e na formulação de políticas públicas”. (PAULA, 2005b, p.
141).
A partir do exposto acerca da gestão de FHC, não identificamos iniciativas que visam
à concretização de uma gestão democrática, com o fortalecimento da participação da
população nos canais decisórios da política (social e econômica) brasileira, muito menos de
responsabilização do Estado perante as políticas públicas, de forma a atuar na execução direta
como protagonista pelos sistemas de proteção social pública, com o fortalecimento dos entes
 88

federativos municipais (esferas privilegiadas de implementação das políticas sociais após a

Constituição de 1988).
Na realidade, concebemos as estratégias apresentadas e algumas implementadas com
êxito pelo PDRE (como a transferência de ações “não exclusivas” do Estado para as
organizações da sociedade civil) como limitadoras da intervenção estatal na direção
democrática, reconfigurando as relações entre os setores público/privado. Ou seja, o Estado
não atua diretamente na execução das políticas sociais, transfere para o setor “público não
estatal” tal atribuição, mas financia a prestação de tais serviços, através das parcerias, dos
contratos de gestão, das subvenções sociais.
Com isso, a atuação das organizações da sociedade civil acaba por ter status de
principal prática. Não é de se admirar que, em muitas realidades municipais, são tais
instituições que estão à frente da execução dos serviços sociais que deveriam ser prestados em
primazia pelo poder público local.
Sinalizamos alguns elementos trabalhados por Behring (2010b, p.159-160), acerca do
“legado” que o governo Fernando Henrique Cardoso deixa ao governo Lula, com relação à
“seguridade social”: a ênfase nas políticas focalizadas e não universais; a “parceria público-
privada”, ao contrário do protagonismo estatal; pouco investimento público, em virtude de um
discurso de “escassez de recursos”, embora efetive uma “imensa transferência de riqueza para
os ricos e o capital financeiro internacional”.
Diante das discussões apresentadas, conclui-se que as práticas contrarreformistas
implementadas no governo FHC preservaram e acentuaram a estrutura de uma sociedade
marcada pela desigualdade entre as classes e pela intensa exploração do conjunto da classe
trabalhadora, com a presença de um Estado cada vez mais comprometido (inclusive com a
forma de organização da gestão pública) em promover os interesses de reprodução do capital
financeiro, e ausente em uma postura interventiva nas políticas públicas, para garantia dos
direitos sociais em uma perspectiva ampla, universal e redistributiva.
No cenário brasileiro, esperava-se que, com a eleição de Lula à Presidência, em 2002,
ocorreriam mudanças de perspectivas na gestão pública (PAULA, 2005b, p.116), de forma
mais voltada aos processos democráticos, sendo importante situar o que fundamenta esse
entendimento.
 89

Souza Filho (2011, p.220) denomina de „administração pública democrática‟ o

processo de gestão que conduza à “universalização e aprofundamento dos direitos”. (grifos
do autor). Para tanto, segundo o autor, é necessária a existência de um “Estado forte na área
social e burocracia estruturada 72, principalmente na dimensão de sua racionalidade”. Sendo
assim, não podemos desconsiderar a relação “administração burocrática”/“democracia”, por
outro lado, é preciso garantir uma “dimensão republicana na ação burocrática”, isto é, a
utilização do órgão estatal em prol do “interesse público” (FLEURY, 1997, p.304). Deste
modo, a chave para a construção da gestão democrática envolve reaproximar o Estado da
sociedade, isto é, das suas demandas e dos seus interesses, com o reforço da dimensão política
da gestão (e não tecnicista) e com a valorização dos canais de participação já instituídos
(DINIZ, 1998), dos quais ressaltamos os Conselhos deliberativos na formulação das políticas
públicas, tendo em vista a participação da sociedade civil na sua gestão.
Na mesma perspectiva, conforme aponta Souza Filho (2011, p.230), é preciso ocorrer
“o aprofundamento de mecanismos de democratização da burocracia”, no sentido de
possibilitar o exercício do “controle social e público 73”, com vistas à “transparência”, bem
como “maior participação das classes subalternas na definição e acompanhamento das
políticas públicas”. Conforme o autor, é com esta linha de gestão pela via democrática que os
instrumentos, técnicas, procedimentos, ou seja, “as tecnologias de gestão pública” precisam
ser implementadas.
Contudo, segundo Paula (2005b, p.116), nota-se com a mudança de governo “uma
continuidade das práticas gerencialistas em todos os campos, inclusive nas políticas sociais”.
Na realidade, pensava-se que, com o governo Lula, estariam abertas outras possibilidades de
enfrentamento das questões brasileiras, não mais pautadas pelo ideal neoliberal, dadas as
contradições produzidas no contexto brasileiro. É o tema do próximo item deste capítulo.
72
Concordamos com Souza Filho (2011, p.229-230) quando afirma: “Quando defendemos a importância da
burocracia, não é porque ela é „universal‟ no sentido hegeliano, nem por „racional‟ sem referência a valores, no
sentido weberiano, mas por ela apresentar determinações (conhecimento especializado, seleção pública, proteção
de carreira e condições de trabalho – carreira, salário e meios de administração) que reforçam uma possível
intervenção do Estado voltada para os interesses das classes dominadas e exploradas, na medida em que essas
determinações permitem, num quadro de uma sociedade de relativa socialização do saber, a composição de uma
burocracia diversificada do ponto de vista teórico e político, portanto ideológico, tensionando, dessa forma, a
formulação e execução das políticas públicas, independente da direção governamental implementada”.
73
Reafirmamos que a perspectiva do controle democrático que defendemos é a instituída com a Constituição
Federal de 1988, do efetivo controle da sociedade civil sobre a atuação do Estado, por intermédio dos espaços
públicos de participação democrática.
 90

1.5.2 Os Governos Lula e o ideário neoliberal: a contradição da continuidade com

particularidades

O governo Lula foi palco de expectativas, no que diz respeito a uma intervenção
governamental diferente dos postulados do neoliberalismo, porém, em sua gestão, não se
rompeu com a pauta neoliberal nos seus principais determinantes. É importante apontar a
contradição deste movimento, visto que este governo não foi uma cópia fiel do governo FHC.
Há particularidades em sua atuação que merecem considerações e sinalizam relevantes
mudanças no contexto social e econômico brasileiro, porém, sem deixar de ser um governo
articulado ao capital financeiro.
Conforme afirmam Filgueiras e Gonçalves (2007, p.23), na gestão de Lula deu-se
continuidade à “política econômica do segundo governo Cardoso”, caracterizada por “metas
de inflação, ajuste fiscal permanente e câmbio flutuante”. Na avaliação dos autores, este
governo não interrompeu o modelo liberal periférico, já comentado no governo FHC,
inclusive operou seu “aprofundamento”. Segundo Gonçalves (2013, p.61), este modelo foi
estabelecido na gestão de Lula. Mesmo com uma atuação importante ao “controle da
inflação” e à diminuição da dívida externa, na atuação de Lula assistimos elementos
regressivos como a “enorme concentração de riqueza e de renda” (FILGUEIRAS;
GONÇALVES, 2007, p.26;24).
Na questão da desigualdade de renda, muita ênfase tem se dado acerca da sua queda
no período Lula. Ao utilizar o Coeficiente de Gini, que mensura “o grau de desigualdade na
distribuição da renda domiciliar per capita entre os indivíduos” (IPEAdata), identifica-se um
decréscimo da desigualdade no período que ressaltamos: a partir do governo Lula, de 2003 a
200974 e a título de ilustração, em 2003 o índice era de 0,583; em 2009 foi de 0,543.
Conforme apresentam Filgueiras e Gonçalves (2007, p.208), a diminuição deste coeficiente
(os autores destacam o período de 1995 a 2005) tem relações com os seguintes elementos:

74
Nesta série histórica demonstrada pelo IPEAdata não consta o ano de 2010, e o último ano apresentado é o de
2012. De acordo com o IPEAdata, quanto mais próximo o indicador de 1, maior é a desigualdade. Fonte da
citação e dos dados: http://www.IPEAdata.gov.br/. Acesso em: 15/8/2014.
 91

“taxas de inflação relativamente baixas”; “incrementos reais do salário mínimo”; “benefícios

da Previdência Social”; “transferências de renda”.
Há uma particularidade do Coeficiente de Gini ressaltada por Filgueiras e Gonçalves
(2007, p.208-209), na questão dos indicadores utilizados para seu “cálculo”, que se
fundamentam na Pesquisa por Amostra de Domicílios (PNAD-IBGE), a qual desconsidera “a
renda do capital (juros, lucros e aluguéis)”, revelando “a distribuição dos rendimentos
recebidos por trabalhadores assalariados e autônomos”, ou seja, a distribuição de renda entre
os próprios assalariados.
Porém, no que diz respeito à “Economia Política”, torna-se importante identificar a
“distribuição funcional da renda”, que apresenta o nível da “desigualdade entre as
diferentesclasses sociais”, de forma a identificar “a distribuição da renda entre, de um lado, os
trabalhadores e, de outro, os capitalistas (que recebem lucros e aluguéis) e rentistas (que
recebem juros)”. (FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007, p.209). Acrescentamos, nesta relação
contraditória, o acesso desigual que os trabalhadores e os capitalistas têm a saúde, educação,
previdência, que vai além da perspectiva de renda. Ou seja, quando é apresentada a
diminuição da desigualdade de renda nos governos Lula e Dilma 75, com base no Coeficiente
de Gini, isto se refere à desigualdade de renda entre os trabalhadores assalariados, e não entre
as diferentes classes sociais.
André Singer, no livro “Os sentidos do lulismo. Reforma gradual e pacto
conservador” 76, reflete sobre o período de gestão petista no Governo Federal e faz uma
divisão por “fase”. Nos anos de 2003 a 2005, o Governo Lula caracterizou-se pelas seguintes
intervenções: “contenção da despesa pública”; “elevação dos juros”; “manutenção do câmbio
flutuante”; “quase congelamento do salário mínimo”; “reforma previdenciária com redução de
benefícios”; demonstrando clara aderência ao ideário neoliberal, e, segundo o autor, “para

75
Apesar de nosso foco não ser o governo Dilma, sucessor de Lula, é importante pontuar que sua proposta de
governo foi de dar continuidade ao crescimento de “postos de trabalho e da capacidade de consumo dos setores
populares”, porém, não operando um “confronto com o capital”, de acordo com “o figurino montado nos dois
mandatos anteriores”. (SINGER, s/a, s/p). Conforme Gonçalves (2013, p.54), “O governo Dilma (2011-2014)
parece ser, nas suas características gerais, uma extensão do governo Lula. (...) nos dois primeiros anos do
governo Dilma não houve mudanças notáveis nas estratégias e políticas que afetam mais diretamente a estrutura
da economia e os rumos do processo de desenvolvimento”.
76
Disponível em: https://docs.google.com/file/d/0B7Wd2VQKqSAWcG0zajZaRW5jMTQ/edit?pli=1. Acesso
em 14/08/2014. Ressaltamos que não visualizamos o ano e as páginas do documento.
 92

além de mera opção técnica, o que estava em jogo era uma escolha política” que se
direcionava ao “atendimento das condições impostas pela classe dominante”.
Singer também ressalta que, neste período, cresceu o investimento com programas de
transferência de renda (destacamos a regulação do Programa Bolsa Família, com a Lei n.º
10.836/200477); ampliou-se o “financiamento popular” a partir de “convênio” estabelecido
“entre sindicatos e bancos” para instituição do “crédito consignado”; ocorreu a “valorização
do salário mínimo” em 2005 – atuações governamentais que permitiram “alívio na situação
dos mais pobres e ativação do mercado interno de massa”.
A partir de 2006, segundo Singer, ao período de “irrupção da crise financeira
internacional no Brasil”, no “último trimestre de 2008”, obtiveram-se, no Governo Lula,
“valorização do salário mínimo” e “desbloqueio do investimento público”; diminuíram-se a
“taxa de juros” e o “desemprego”.
O terceiro momento destacado por Singer, no Governo Lula, envolve o momento
posterior à crise do capitalismo referenciada, em 2008 e os anos de 2009 e 2010. A estratégia
governamental do período foi de alargamento do “consumo popular” através dos seguintes
crescimentos: “do salário mínimo, das transferências de renda, das desonerações fiscais e do
alongamento do crediário”. Além disso, Singer comenta que, no cenário de crise, foi utilizado
investimento público, especialmente dos “bancos estatais”, a fim de “garantir linhas de
financiamento às empresas”.
Avaliamos que as intervenções governamentais postas por Singer acerca do
incremento do salário mínimo e dos programas de transferência de renda têm importância
para o conjunto da população trabalhadora, no sentido de lhe propiciar maior poder de compra
e de retirá-la da situação de pobreza (ou extrema pobreza); contudo, são ações vinculadas ao
contexto maior de compromisso com as relações econômicas da sociedade capitalista em
promover crescimento do consumo. Neste contexto, reafirmamos os estudos de Salvador
(2010a, p.195) do caráter regressivo da tributação no Brasil, que repassa a carga tributária à
“renda do trabalho” e à “população mais pobre”, não onerando os mais ricos.
O Governo Lula, em seu segundo mandato, vivenciou um contexto internacional
adverso de mais um episódio no capitalismo mundial, que deflagrou o cenário de crise

77
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836.htm. Acesso em:
14/8/2014.
 93

“estrutural” (nos termos de MÉSZÁRÓS, 2002, p.795), com importante intervenção estatal,
com ações já pontuadas por Singer. Chesnais (2007, p.s/p) mostra que a “crise financeira”
ocorrida na realidade norte-americana foi generalizada às demais “partes do sistema
financeiro mundial”, de forma que houve atuação relevante dos “bancos centrais” no
“fornecimento de crédito a taxas baixíssimas para os bancos em dificuldade”. O Brasil não
foge a esta tendência. Os estudos de Salvador (2010b, p.53) demonstram que “O governo
brasileiro, vislumbrando os primeiros efeitos da crise, tomou algumas medidas para liberar
mais recursos ao sistema bancário”.
As ações estatais que abarcaram “desonerações tributárias”, no sentido de
enfrentamento da “crise”, ocasionaram rebatimentos negativos no “financiamento do
orçamento da seguridade social”, de acordo com Salvador (2010b, p.56). Deste modo, por
intermédio do estudo de Salvador (2010b), verifica-se qual tem sido a direção do fundo
público brasileiro, voltado, primeiramente, para os interesses do capital financeiro, e não à
garantia de direitos e implementação de políticas públicas de caráter universal para a
população brasileira.
Assim, conforme Filgueiras e Gonçalves (2007, p.27), a “política social é a contraface
do ajuste fiscal”, sendo em tal cenário priorizada a produção dos superávits primários, que,
como vimos, destinam-se a honrar os compromissos públicos com a dívida, em detrimento
das políticas públicas sociais, cuja tendência continua no Governo Lula, e acentua-se em tal
gestão, tendo em vista a determinação governamental de “metas ainda mais elevadas”.
(FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007, p.27).
Tem-se uma dinâmica perversa na ótica do estabelecimento de políticas públicas
universais, pois, segundo estudo de Boschetti (2012, p.40), há retirada de investimentos
públicos nas políticas de “seguridade social” para a formação do “superávit primário e
pagamento dos juros da dívida”.
Deste modo, conforme Behring (2014, s/p), assistimos a um movimento particular da
“economia política singular” do Governo Lula (que se segue “em linhas gerais” no Governo
Dilma), que ocasiona “impactos materiais intensos sobre a vida dos que viviam em pobreza
extrema ou absoluta”, embora não se utilize do caminho de ampliação “dos direitos
universais” e, por outro lado, “favorece em proporções muito maiores os ricos, com atenção
especial ao agronegócio e ao capital portador de juros”.
 94

Cabe tecer algumas reflexões acerca da política social no Governo Lula. Na avaliação
de Filgueiras e Gonçalves (2007, p.174), “A política social do governo Lula combina
perfeitamente a flexibilização e precarização do trabalho com políticas focalizadas e flexíveis
de combate à pobreza”. Sendo assim, mesmo quando foram levadas em consideração, de
forma fragmentada, algumas demandas da classe trabalhadora no período do Governo Lula,
isso ocorreu “afastando-se dos referenciais classistas de socialização da riqueza socialmente
produzida”. (MOTA, 2012, p.37). Além disso, o tratamento conferido à pobreza por
intermédio das “políticas compensatórias” fez com se contemplassem certas “necessidades
imediatas das classes trabalhadoras”, porém, “sem romper com as exigências das classes
proprietárias e dominantes”. (MOTA, 2012, p.37).
No contexto dos programas de transferência de renda focalizados na pobreza e o
crescimento do investimento público no Governo Lula, trabalhamos alguns dados.
No ano de 2004 (ano da Lei n.º 10.836, que criou o Programa Bolsa Família), o
Governo Federal gastou mais de R$ 5 bilhões de reais com o PBF; em 2013, o gasto foi de R$
24,8 bilhões78, o que representa um aumento de 350% no investimento público (quando
deflacionado 79 este valor, o gasto corrente seria de R$ 12,7 bilhões, o que representa um
aumento real de 131%).
Porém, quando comparamos o gasto do Governo Federal com o PBF em 2013 (valor
real de R$ 24,8 bilhões) com o gasto com a dívida (interna e externa) do ano de 2013, que foi
de cerca de R$ 718 bilhões 80 (96,4% deste valor corresponde à dívida interna), a destinação de
recursos para o PBF representa 3,5% do gasto com a dívida. Estes dados revelam o grande
compromisso governamental com o capital financeiro.
Uma análise de Behring (2012, p.164) acerca do “carro-chefe da política social
contemporânea” diz respeito à aplicação significativa do “fundo público aos programas de
transferência de renda”, mesmo com valores ao público usuário atuando “aquém” das
demandas básicas do mesmo, mas intervindo “na ponta do consumo”, de forma a tornar
78
Dados disponíveis no site: http://www.portaltransparencia.gov.br. Acesso em 13/8/2014.
79
Este valor foi deflacionado pelo IGP-DI/FGV (Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna/Fundação
Getúlio Vargas). Disponível no site: http://www.portalbrasil.net/igp.htm. Acesso em: 14/8/2014.
80
Dado disponível no site: http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/index.asp. Acesso em:
12/8/2014. Verificamos as despesas executadas nas seguintes rubricas: Refinanciamento da dívida interna;
Refinanciamento da dívida externa; Serviço da dívida interna; Serviço da dívida externa.
 95

menos ativas as “contradições” entre capital e trabalho, além da necessidade de levar em

consideração a importância do consumo da classe trabalhadora à rotação do capital.
É importante demarcar a origem da definição da pobreza pelo BM e sua proposta de
“políticas sociais focalizadas”, as quais possuem essência “mercantil”, uma vez que
compreendem a diminuição dos indicadores de pobreza no status de „bom negócio‟, e além
disso, o “cidadão portador de direitos” torna-se um “consumidor tutelado”, através dos
programas de transferência de renda. (FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007, p.27). É por isso
que o direcionamento governamental em tais programas recebeu “aplausos do Banco
Mundial”. (FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007, p.160).
Acerca dos programas de transferência de renda, Boschetti (2012, p.52-53) destaca:
tidos como “um „pobre‟ programa, que „custa‟ pouco, não atinge a estrutura da desigualdade,
mas possui forte impacto político”. Tais programas focalizam-se em determinados grupos
populacionais em condição de extrema pobreza, que precisam apresentar uma série de
“condicionalidades” para recebimento dos mesmos. Os recursos não chegam ao teto do salário
mínimo, não sendo capazes de garantir o atendimento das demandas mínimas da população
usuária.
Não somos contrários aos programas de transferência de renda como direitos da
população trabalhadora, até mesmo pela consciência de estarmos em uma sociedade
capitalista, mas não os consideramos como redistribuidores de renda que atuam de forma
efetiva no contexto de desigualdade entre as classes sociais. A origem do recurso advindo do
PBF (grande programa de transferência de renda do Brasil) não tem perspectiva redistributiva,
pois não retira recursos dos mais ricos para os mais pobres. Além disso, os trabalhadores, ao
se inserir na esfera do consumo através de tais programas, são onerados mais uma vez pelo
pagamento de impostos sobre os produtos consumidos. Outra questão é a focalização de tais
programas na pobreza extrema, com claras orientações liberais de integração dos pobres ao
círculo do consumo, que não produzem transformações mais substantivas nas condições de
vida dos beneficiários, a partir de uma visão de garantia plena dos direitos sociais.
A tendência da focalização na pobreza, com relação às políticas sociais, continua com
o Governo Dilma, através do Plano Brasil sem Miséria, cujo objetivo é o combate da pobreza
extrema no território brasileiro. Foi atribuída relevância à Política de Assistência Social neste
contexto, como identificado em Castro e Schmidt (2012).
 96

Houve, no período estudado, importantes inovações na área da gestão, no que diz

respeito aos aparatos regulatórios e normativos da Política de Assistência Social, com a
publicação da Política Nacional de Assistência Social-PNAS/2004; da instituição do Sistema
Único de Assistência Social-SUAS, com a Norma Operacional Básica do SUAS-NOB-
SUAS/2005; da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS-NOB-
RH/SUAS/2006; da Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais/2009; da alteração da
Lei Orgânica da Assistência Social LOAS/1993 pela Lei n.º 12.435/2011, que acrescentou
elementos próprios do SUAS; e da publicação de uma nova NOB/SUAS, em 2012. Os dois
últimos documentos foram instituídos durante o Governo Dilma.
No que diz respeito aos processos de gestão pública, no Governo de Lula, de acordo
com Abrucio (2011, p.123), foram utilizados os “instrumentos de monitoramento e avaliação
para as políticas públicas”, mas não na totalidade dos órgãos públicos, pois se apresentou uma
“adoção fragmentada e difusa da gestão por resultados”. Não houve neste Governo uma pauta
“prioritária e centralizada para a questão da gestão pública”.
Nas práticas de gestão pública orientadas pelo foco nos resultados, Abrucio (2011,
p.123-124) cita duas iniciativas presentes no Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS), o PBF, dotado de “modelo sofisticado de monitoramento”, bem
como o Índice de Gestão Descentralizada (IGD), que se traduz como um mecanismo “típico
da gestão por resultados”, pois o mesmo “vincula a distribuição de recursos aos municípios à
obtenção de determinados resultados”.
De acordo com Abrucio (2011, p.124), o que distingue a proposta de Bresser Pereira
com a intervenção na gestão pública no Governo Lula, é que, no projeto de Bresser, a “gestão
por resultados” articula-se aos contratos de gestão e às transformações na estrutura
“organizacional” do Estado e, no caso das “gestões petistas” no âmbito “federal”, estas
usaram mecanismos para “avaliação e monitoramento de políticas públicas” que não
prescindiam de contratos de gestão ou de “novas formas organizacionais”, a fim de atingir a
“gestão por resultados”. Assim, foram introduzidas “novas técnicas administrativas
diretamente nas políticas públicas” (ABRUCIO, 2011, p.125).
Ainda na questão da gestão pública, cabe ressaltar uma iniciativa do Governo Dilma, a
criação da Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de
Participação Social (SNPS), através do Decreto n.º 8.243/2014. Conforme o Artigo 1.º do
 97

referido Decreto, a PNPS busca “fortalecer a articular os mecanismos e as instâncias

democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública federal e a
81
sociedade civil” . Compreendemos este mecanismo, de acordo com o próprio documento,
como uma busca de aproximar a administração pública federal da sociedade civil. Tornam-se
necessários estudos que apontem sua incidência junto aos canais democráticos já instituídos,
como os Conselhos, bem como às políticas públicas e aos processos de gestão pública.
Frente às reflexões postas, não consideramos que na gestão de Lula (e, em sequência,
de Dilma) temos a constituição de Governos “pós-neoliberais” que apresentaram “elementos
centrais de ruptura com o modelo neoliberal”, como afirma Sader (2013, p.138), ou de uma
“trajetória pós-neoliberal adotada pelo Brasil na primeira década do século XXI”, de acordo
com Pochmann (2013, p.145). Os aspectos trabalhados, de forma geral, demonstram a
continuidade do compromisso governamental com o capital financeiro e a opção política pelo
estabelecimento de políticas sociais focalizadas na extrema pobreza, elementos que mais se
aproximam do ideário neoliberal do que dele se afastam.
Deste modo, a partir dos elementos abordados neste capítulo, o próximo discute a
gestão pública do SUAS, de modo a articular esta discussão à concepção da Política de
Assistência Social e suas formas de configuração na contemporaneidade, no contexto de
implementação do SUAS.

81
Disponível no site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8243.htm. Acesso
em: 15/8/2014.
 98

2. A CONCEPÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E A INTERFACE

COM OS PROCESSOS DE GESTÃO PÚBLICA DO SISTEMA ÚNICO DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL: ELEMENTOS PARA A REFLEXÃO

Partindo da premissa de que o processo de gestão pública do SUAS está

intrinsecamente relacionado à própria concepção de Política de Assistência Social na
contemporaneidade, reafirmamos que nossa compreensão da Assistência Social coaduna-se
com a perspectiva do texto Constitucional de 1988 e da Lei Orgânica de Assistência Social,
de 1993: uma política de seguridade social com caráter de direito social, dever do Estado
brasileiro, ou seja, uma política pública de Estado, e não de governo.
Por outro lado, conforme o primeiro capítulo, a implementação de tal política enfrenta
um contexto adverso, em função do parâmetro neoliberal que passou a orientar as políticas
macroeconômicas brasileiras, que se reflete nos mecanismos de gestão pública da Assistência
Social.
Nossa concepção de Assistência Social advém do entendimento de política social
articulada ao processo de produção e reprodução social no capitalismo, tendo em vista o
movimento das classes sociais e da relação destas com o Estado em sua construção. Revela
interesses contraditórios que são relevantes para a reprodução capitalista e, ao mesmo tempo,
para a garantia de direitos da classe trabalhadora. Sendo assim, tal contradição é posta na
construção e nos processos de implementação da Assistência Social como política pública.
Com a categoria contradição em tela, verifica-se que o cenário nos anos 2000, com a
mudança governamental em 2003, mesmo com a continuidade do modelo neoliberal (como já
salientado no primeiro capítulo, com particularidades), abre possibilidades políticas às lutas
sociais em prol de maior regulação da Assistência Social, no que se refere à gestão, o que se
materializa na aprovação da Política Nacional de Assistência Social-PNAS/2004 e da Norma
Operacional Básica do SUAS, NOB-SUAS/2005.
Em tal contexto, torna-se relevante refletir sobre as abordagens conceituais acerca da
Política de Assistência Social no Brasil, das quais ressaltamos, predominantemente, estudos
após a promulgação da CF/1988, que inaugura os processos de mudanças no campo
socioassistencial.
 99

Este capítulo apresenta, preliminarmente, esta preocupação, tendo como parâmetro a

discussão realizada no Serviço Social brasileiro, destacando expoentes de autores que
refletem sobre a temática em diferentes debates acadêmicos.
Posteriormente, o estudo prossegue com a análise da concepção de Assistência Social
presente na PNAS/2004, a qual dará base à configuração da gestão do SUAS, a partir da
NOB-SUAS/2005, da Lei n.º 12.435, de 2011 (que altera a LOAS/1993), e da NOB-
SUAS/2012. Integra esta discussão a reconfiguração dos serviços socioassistenciais,
benefícios, programas e projetos sociais, que materializam a PNAS/2004 e o SUAS no
território brasileiro. Tendo em vista o recorte de nosso objeto de estudo, com olhar específico
nos CRAS, focalizaremos o processo de reestruturação da proteção social básica no âmbito da
Política de Assistência Social.
Continuamos salientando aspectos da Política de Assistência Social na
contemporaneidade, principalmente sua vinculação à execução dos programas de
transferência de renda e seu foco na pobreza (extrema), elementos que dão a tônica ao
enfoque dado à gestão do SUAS nas realidades locais.
Após esta reflexão, mais direcionada às bases conceituais da Política de Assistência
Social e seu panorama atual no cenário nacional, consideraremos a gestão do SUAS na
atualidade.

2.1 A concepção da Política de Assistência Social no Serviço Social Brasileiro

De acordo com o Conselho Federal de Serviço Social (2010, p.12-14), identificamos o

protagonismo do Serviço Social brasileiro, por intermédio do conjunto CFESS/CRESS, na
construção da Assistência Social como política pública, inscrita como direito do público
usuário e dever do Estado, na Constituição Federal de 1988, de forma a romper com a
tradição histórica de ações construídas nesta área pela marca da caridade, benemerência e
clientelismo.
Deste modo, torna-se fundamental ressaltar o debate teórico presente no Serviço
Social acerca da Assistência Social, com seus reflexos nas diferentes análises que
 100

caracterizam a temática. É importante explicitar que, em algumas referências, a Assistência é

colocada não somente como política pública específica de ação estatal, mas como área que
atravessa a atuação do Estado brasileiro.
Temos clareza de que não daremos conta de apresentar as reflexões de todos e
relevantes expoentes do Serviço Social brasileiro que analisam as políticas sociais, uma vez
que privilegiamos neste subitem obras/autores tidos como referência na discussão mais
específica da Política de Assistência Social. Buscamos eleger aqueles que em sua trajetória
acadêmica se debruçam mais diretamente no estudo da Assistência Social. Outro critério para
escolha dos autores foi não ultrapassar mais que duas representações por instituição de ensino.
Por isso foi salientada a impossibilidade de contemplar todo o universo dos autores que se
dedicam à análise da Assistência Social.
São apresentadas, primeiramente, algumas obras das décadas de 1980 e 1990, de certa
forma já consideradas “clássicas” na discussão desta temática. Em seguida, trata-se do debate
conceitual da Assistência Social a partir das seguintes autoras: Aldaíza Sposati (PUC/SP);
Maria Carmelita Yasbek (PUC/SP); Potyara Pereira (UnB); Ivanete Boschetti (UnB); Ana
Elizabete Mota (UFPE). Optamos por trabalhar as ideias de cada autora por vez, citando
obra/artigo consultado; em seguida, é apresentado um quadro síntese, contendo as principais
categorias teóricas trabalhadas pelas autoras; por último, apontamos nossa compreensão sobre
determinados conceitos discutidos.
Iniciamos nossa discussão com a apresentação das reflexões contidas na referência
“Assistência na trajetória das políticas sociais brasileiras: uma questão em análise”, de
Sposati et al. (2014 82), se propõem a análise do “corte assistencial das políticas assistenciais”,
bem como da prática profissional do Serviço Social em tal área (SPOSATI et al., 2014, p.37).
As autoras, neste trabalho, particularizam o caráter assistencial das políticas sociais, de
forma geral, embora apontem para a particularidade da Política de Assistência Social. A
histórica dificuldade de definir o campo da Assistência como política pública é posta quando
as autoras comentam que “a assistência social tanto se qualifica como um subprograma de
uma política de saúde, habitacional, educacional, como uma área específica da política social”
(SPOSATI et al., 2014, p.85).
82
Trabalhamos com a 12ª edição, de 2014. A primeira edição do livro é de 1985, ou seja, antes da promulgação
da Constituição Federal de 1988 e da inserção da Assistência Social como política pública de seguridade social,
com caráter de direito social e de responsabilidade estatal, como assegura o texto constitucional.
 101

O estudo tem como suposição que as intervenções estatais neste campo “são um
espaço para a constituição de uma nova forma de cidadania para as classes subalternas”.
(grifos das autoras) (SPOSATI et al., 2014, p.37). Para as autoras, este “corte assistencial” é
um dos elementos constituintes da atuação estatal no Brasil no que diz respeito às políticas
sociais. (SPOSATI et al., p.33). De acordo com Sposati et al. (2014, p.42), o mecanismo
“privilegiado” estatal de atuação na “questão social” brasileira é a “assistência”, “sob a
aparência de ação compensatória das desigualdades sociais”, criando um aparato institucional
de atendimento “aos trabalhadores identificados como pobres, carentes, desamparados”.
Segundo as autoras, o caráter “assistencial” das políticas na área social apresenta-se
“como exclusão e inclusão aos bens e serviços prestados direta ou indiretamente pelo Estado”,
tendo em vista que a “exclusão” integra a permanência “do poder econômico e político do
Estado”, bem como a “inclusão dos interesses da força do trabalho”. Outra característica
própria do “assistencial” em tais políticas é a questão de se apresentarem “como
compensatórias de „carências‟”, o que explica a seletividade realizada pelas instituições
estatais. Auferir “o grau de carência passa a ser uma preocupação básica”, tendo o Serviço
Social um importante papel em tal cenário. (SPOSATI et al., 2014, p.45-46).
Acrescentam as autoras que, no caráter assistencial, a intervenção estatal volta-se a um
grupo populacional específico, “pessoas de „poucas exigências‟”, com carências, assim, a
prestação pública de atendimento ocorre em “condições precárias, quantitativa e
qualitativamente”. (SPOSATI et al., 2014, p.46). Além disso, tem-se a característica
“emergencial nas políticas sociais”, de forma a “fragmentar a demanda em graus de urgência
para atendimento”. (SPOSATI et al., 2014, p.47). Mesmo com tais particularidades do caráter
assistencial nas políticas na área social no Brasil, Sposati et al. (2014, p.53) compreendem a
possibilidade do “confronto de interesses de classes”.
As autoras constataram a fragmentação das ações de forma setorizada, além de
revelarem a tensa relação entre os setores público e privado no contexto do objeto estudado,
no qual a intervenção do Estado na área “da assistência social pública se dilui entre o aparato
próprio e o chamado conveniado, ou indireto” (SPOSATI et al., 2014, p.118,126).
Ao articular as discussões das autoras com as questões específicas da Política de
Assistência Social, identificamos a dificuldade histórica de a política se estabelecer como área
específica das políticas sociais, de responsabilidade do Estado, com objetivos, diretrizes,
 102

princípios, dotação orçamentária próprios, além da frágil legitimação política do seu público
usuário e da histórica relação contraditória entre as esferas pública e privada na prestação da
Assistência Social.
No artigo, “A assistência social e a trivialização dos padrões de reprodução social”,
do livro “Os direitos (dos desassistidos) sociais”, Sposati (2008, p.7) 83, mostra que a Política
de Assistência Social tem como singularidade a utilização do “mérito ou o valor da
necessidade” a fim de demarcar o público usuário, sendo este as pessoas que “a sociedade
reconhece como necessitados e desamparados” (grifo da autora). Os requerentes desta Política
são tidos como “„incapacitados‟ a serem assalariados”, assim, esta forma de proteção social
pública é direcionada a certos grupos populacionais (SPOSATI, 2008, p.9,13).
Neste contexto, Sposati (2008, p.14) trabalha o conceito de „Estado de bem-estar
ocupacional‟ no Brasil, ou seja, em nossa realidade as formas de garantir a “reprodução
social” voltam-se aos “estratos ocupacionais” tendo em vista seu papel econômico, seu “grau
de organização política”; e, a Política de Assistência Social, em tal cenário, atua naqueles
setores que “aparentemente „não existem para o capital‟: o trabalhador parado, o que não
possui vínculo formal, o desempregado, o indigente, os deserdados”.
Sposati (2008, p.15) traduz a área de atuação da Assistência Social na esfera do “não-
direito”, uma vez que se transfere o „direito do cidadão‟ ao „mérito da necessidade‟, sendo o
público requerente „portador de algo‟, que necessita ser classificado. Assim, a Assistência
Social envolve uma maneira “seletiva e discriminada de atenção a um segmento da
população”, ou seja, “o mais pauperizado”. (SPOSATI, 2008, p.17).
A autora (2008, p.22) trabalha as inovações oriundas com a Constituição Federal de
1988 no âmbito da Assistência Social, ao inseri-la como direito social, ao fazer referência à
“organização de um sistema governamental” nesta área. Também salienta que ultrapassar a
perspectiva da Política de Assistência Social como “ajuda” remete “conferir-lhe o estatuto de
uma política social”. (SPOSATI, 2008, p.27).
É importante ponderar que as referências de Sposati (de sua autoria ou coautoria)
citadas, da década de 1980, precisam ser situadas historicamente, pois pontuam elementos
marcantes presentes na história da Assistência Social e do seu lugar como não direito, e do
recorte específico do seu público usuário.
83
6ª edição. A primeira edição do livro é de 1989, um ano após a promulgação da Constituição Federal.
 103

Em outra obra, “A assistência social brasileira: descentralização e municipalização”,

de Sposati e Falcão (1990, p.28-29), identificam-se os grandes limites postos à gestão
democrática na Assistência Social, pois, ainda no contexto da Fundação Legião Brasileira de
Assistência-FLBA, à época o “principal órgão federal na gestão das políticas de assistência
social”, as autoras salientam os desafios aos processos de municipalização da Assistência, em
virtude do caráter centralizador da FLBA; da existência do “mecanismo deslocador da
realização dos serviços federais e estaduais a nível local”; do caráter de “não-política”
atribuído a este campo, considerado a gestão de “favores”; da falta de definição das
competências de cada ente federativo para a área; da dificuldade de delimitação nas relações
entre as esferas pública e privada.
Sposati e Falcão (1990, p.30-32) também comentam a necessidade de imprimir alguns
determinantes, no que diz respeito à gestão da Assistência Social, que estarão presentes no
texto posterior da LOAS (aprovada em 1993, após veto de Fernando Collor em 1990), como
“descentralização político-administrativa”, “e comando único das ações em cada esfera de
governo”; “participação da população” (BRASIL, 1993, Art. 5º).
Realizada a apropriação de algumas referências históricas que constituem o início da
discussão teórica sobre a Assistência Social no Brasil, concentramo-nos no debate
desenvolvido pelo conjunto das autoras escolhidas, em suas obras/textos específicos. No texto
de Sposati (1995, p.27), “Assistência X Assistencialismo X Assistência Social”, publicado no
Caderno de Textos da I Conferência Nacional de Assistência Social, de 1995, apontamos sua
concepção sobre a Política: “como política pública se ocupa do provimento de atenções para
enfrentar as fragilidades de determinados segmentos sociais, superar exclusões sociais e
defender e vigiar os direitos dos mínimos de cidadania e dignidade”. É considerada como uma
“política de atenção e de defesa de direitos”; “política de longo alcance”; “política de caráter
ético”; “política de equidade”. Com relação à “concepção de universalidade” nesta área
“significa ser universal entre os pares e não na globalidade da população”, dada a
particularidade do público usuário.
Em outra referência de Sposati (1997, p.122), “A Lei Orgânica de Assistência Social e
a Política de Atenção à Infância e Juventude”, identifica-se a presença da noção de
“cobertura de riscos” e a ideia de que a Política de Assistência Social precisa garantir “a
segurança do convívio – inclusive do convívio familiar; a segurança do acolhimento – que
 104

supõe todas as formas de abrigo; e a segurança de rendimento”. Estas noções serão

incorporadas na PNAS/ 2004.
Em texto publicado nos Anais da II Conferência Nacional de Assistência Social, de
1997, “Os Mínimos Sociais”, Sposati (1998, p.114) retoma a ideia da Assistência Social
vinculada à responsabilidade de garantia de “seguranças”, e denomina de “necessidades
básicas que permitem garantir a todos os brasileiros” determinadas situações. A autora critica
a noção de atribuir à Assistência Social um caráter de “política compensatória do
capitalismo”, sendo a Política considerada pela autora “uma política de um projeto
civilizatório de garantias básicas da dignidade humana”.
Nesta referência, Sposati (1998, p.113) defende o caráter de universalidade da
Assistência Social, cabendo a esta o atendimento às “determinadas necessidades sociais para
todos”, e faz uma crítica à concepção da política voltada a certo “segmento” ou ao “pobre”.
Acerca do debate da Assistência Social prover mínimos sociais, Sposati (1998, p.114-115)
defende a ideia de mínimos sociais articulados às transformações na “condição de vida”, nas
quais a pessoa “passa de condição de excluído para a de incluído” e, para a autora, os
mínimos sociais precisam “se constituir em mínimos de inclusão social”.
O artigo “Especificidade e intersetorialidade da política de assistência social”
condensa as principais categorias trabalhadas por Sposati (2004) que serão apropriadas no
texto da PNAS/2004. Nesta referência, Sposati (2004, p.41,43) faz apontamentos sobre a
relação entre Assistência Social e a categoria risco e vulnerabilidade social, ao mencionar que,
como Política protetiva inscrita na Seguridade Social, precisa atuar “preventiva e
protetivamente nas situações de risco social”; e que “A proteção social na assistência social
inscreve-se, portanto, no campo de riscos e vulnerabilidades sociais”. Segundo a autora (2004,
p.41), “os riscos sociais advindos dos processos de convívio, de (in) sustentabilidade de
vínculos sociais” são aqueles de atribuição desta Política.
Para Sposati (2004, p.41), a Assistência Social envolve “política de garantia de
direitos de prevenção e proteção social por meio de serviços, benefícios, programas, projetos,
monitoramento e trabalho social”. A autora também acrescenta que à “organização” da
Política é preciso estabelecer a “rede de proteção social básica e especial”, além da “provisão
de um conjunto de seguranças sociais a todos” e do “sistema de monitoramento de riscos e de
defesa de direitos”.
 105

Neste aspecto das formas de segurança asseguradas pela Assistência Social que
Sposati (2004, p.46-49) discrimina, três ideias trabalhadas pela autora – “segurança de
acolhida”; “segurança do convívio social”; “segurança de autonomia/rendimento” – estarão
presentes na PNAS/2004. Por isso, quando discutirmos a concepção de Assistência Social
contida neste documento, identificaremos, além da conceituação de “segurança”, outras
categorias trabalhadas por Sposati (2004) incorporadas neste importante documento que
fundamenta a gestão do SUAS no território brasileiro.
Sposati (2011, p.46), na mesa-redonda “Assistência Social em Debate: Direito ou
Assistencialização”, durante o Seminário Nacional O trabalho do/a Assistente Social no
SUAS, promovido pelo CFESS, comenta sobre a PNAS/2004: “Não se pode examinar o texto
de uma política pública (...) como um texto acadêmico. A academia exige a plena coerência
do texto, mas não se pode requerer que um texto político estratégico contenha o teor de um
documento teórico”.
Sposati (2011, p.49) critica o uso da terminologia „assistencialização 84 das políticas
sociais‟ por alguns autores, que a articulam ao debate da Assistência Social na
contemporaneidade, pois se torna “um contra-movimento ao SUAS e à sua efetivação” e
continua, “Ao criticar medidas de precarização e ao mesmo tempo nominá-las por
assistencialização, cria-se uma perversa vinculação com a Política de Assistência Social”.
Sendo assim, Sposati não aceita o uso do termo “assistencialização” articulado à Assistência
Social.
É importante situar que estavam na mesma mesa-redonda as Professoras Berenice
Couto e Ana Elizabete Mota, e esta apresenta grande divergência teórica com as análises de
Sposati, conforme se apresentará adiante. Divergem inclusive na apropriação do termo
“assistencialização”, que, compreendemos, com base em Mota (2011), não se tratar de uma
desqualificação ao SUAS ou à PNAS, mas, de uma tendência do sistema público de proteção
social brasileiro desde a década de 1990, expressa na contradição “privatização da saúde e da
previdência e, de outro, para a expansão da assistência” (MOTA, 2011, p.68).
Deste modo, podemos observar que Sposati, em suas análises sobre a Política de
Assistência Social, se apropria das categorias risco social, vulnerabilidade social, exclusão,
84
A discussão acerca do termo “assistencialização” pode ser apreendida nos textos de Mota (2008; 2011);
Rodrigues (2007; 2009; 2011); Pastorini (2013).
 106

colocando como tarefa desta Política a garantia de determinadas seguranças sociais, atuando
na prevenção e proteção social em relação aos riscos.
A partir daqui, consideramos outra referência no Serviço Social com relação à
Assistência Social, Maria Carmelita Yasbek. Em obra de sua autoria, Classes subalternas e
assistência social, Yasbek (200985, p.60) apresenta a Assistência sendo “um dos setores da
política social brasileira” e “mecanismo compensatório” presente em nossa proteção social
pública. O “assistencial” é posto “como ação engendrada na teia das relações estabelecidas
entre o Estado e os setores excluídos da sociedade, no contexto da reprodução social da força
de trabalho”. (YASBEK, 2009, p.60). Neste campo estão presentes “interesses
contraditórios”, nos quais as “classes subalternas” têm “acesso a bens e serviços”, de forma a
apresentar “uma face menos perversa ao capitalismo”. (YASBEK, 2009, p.64). Yasbek (2009,
p.78) opta pelos conceitos de “exclusão” e “subalternidade” a fim de compreender a condição
do público usuário na área estudada.
Ao situar a Assistência Social como política pública, Yasbek (2009, p.66) retoma o
texto constitucional de 1988, que a introduz no campo da Seguridade Social, deslocando seu
debate ao âmbito do direito e do dever do Estado, de modo a principiar seu entendimento
“como política pública e direito dos que dela necessitarem”, apesar do recorte delimitado do
seu público usuário.
Yasbek (2009, p.67) volta a usar o termo mais genérico e explicita que “a assistência é
a possibilidade de reconhecimento público da legitimidade das demandas dos subalternos”,
bem como local para “ampliação de seu protagonismo como sujeito”. (grifos da autora). Por
outro lado, a autora não deixa de reafirmar o caráter contraditório da Assistência, pois, sendo
“estratégia reguladora das condições de reprodução social dos subalternos”, tem a
possibilidade de ser “espaço de reiteração da subalternidade de seus usuários ou avançar na
construção de sua cidadania social”. (YASBEK, 2009, p.177).
Em texto publicado nos Anais da I Conferência Nacional de Assistência Social, “A
política social brasileira nos anos 90: a refilantropização da questão social”, Yasbek (1995,

85
A edição que trabalhamos é a 7ª, de 2009. A primeira edição do livro data de 1993, ano da promulgação da
LOAS. Yasbek (2009, p.11), na Apresentação da 7ª edição do livro, situa que sua reflexão à época na década de
1990 “é datada”, pontuando as transformações “do tempo presente” (grifos da autora), e comenta de forma breve
os avanços regulatórios no campo da Política de Assistência Social, com a CF/1988, a LOAS/1993, a PNAS/
2004, esta com a “perspectiva de implementação do SUAS – Sistema Único de Assistência Social”. (YASBEK,
2009, p.12).
 107

p.16,17,24) situa o movimento das classes sociais no debate da Assistência Social, o caráter
contraditório desta Política, e acredita no potencial da mesma em se constituir como direito da
população usuária, embora reconheça a incapacidade desta na resolutividade de “questões
estruturais”. Também aponta o crescimento de ações das instituições do Terceiro Setor no
enfrentamento da questão social no Brasil. (YASBEK, 1995, p.23).
No artigo “As ambigüidades da Assistência Social brasileira após dez anos de
LOAS”, Yasbek (2004, p.12,13) ressalta a mudança de “concepção” da Política com a
Constituição Federal de 1988 e com a LOAS de 1993, demarcando sua passagem ao “campo
dos direitos, da universalização dos acessos e da responsabilidade estatal”. Na área de atuação
da Política de Assistência Social, Yasbek (2004, p.15) também articula a ideia de mínimos
sociais com a de inclusão, inclusive cita a concepção de Sposati, que ressalta a ideia de
universalidade dos mesmos contra a visão de focalização.
Yasbek (2004, p.14) faz uma referência a Sposati ao comentar o que compete à
Assistência Social. Compreendemos, assim, que a autora concorda com a ideia do provimento
de segurança social, atuando em situações que envolvam risco, vulnerabilidade, exclusão.
Yasbek (2004, p.14) também acrescenta o atendimento de “necessidades emergentes ou
permanentes” oriundas dos “problemas pessoais ou sociais” da população usuária. Yasbek
(2004, p.21) reafirma seu posicionamento na compreensão da Assistência Social na dinâmica
das classes sociais e da forma de proteção social pública, que atende a interesses
contraditórios.
O campo da Assistência Social ligado às condições de risco e de vulnerabilidade são
identificadas em Yasbek (2008, p.99), no texto “Estado, Políticas Sociais e Implementação
do SUAS”, no momento em que afirma que a ideia da “Seguridade supõe que os cidadãos
tenham acesso a um conjunto de certezas e seguranças” voltadas às “situações de risco e de
vulnerabilidades pessoais e sociais” (grifos da autora). A Assistência Social, sendo uma
política de seguridade social, também atua nestas particularidades.
Yasbek não é favorável ao conceito de “assistencialização”, o que fica evidente em
artigo publicado em conjunto com Couto e Raichellis (2012, p.459), no qual as autoras
afirmam ser este termo inadequado “para dar conta dos processos em curso no âmbito dos
sistemas de proteção social”, e seu uso, segundo as mesmas, “reforça a visão preconceituosa
sobre a assistência social”.
 108

Yasbek contextualiza o debate da Política de Assistência Social no movimento das

classes sociais e na dimensão contraditória das políticas sociais. Percebemos certa
proximidade das análises da autora com algumas reflexões de Sposati, como a articulação do
conceito de mínimos sociais com o de inclusão social e o fato de relacionar a ideia de
seguridade social às seguranças em contexto de risco e vulnerabilidades.
Outra importante referência no debate da Assistência Social é Potyara Pereira. No
artigo “Centralização e exclusão social: duplo entrave à Política de Assistência Social”,
Pereira (1998, p.124) conceitua a exclusão social (bem como utiliza esta categoria) de forma a
compreendê-la, em nosso entendimento, como a fragmentação daqueles que se encontram
inseridos na atual sociedade e dos que se encontram na “margem dela”. Para Pereira (1998,
p.125), cabe à Assistência Social “incluir e manter incluído”, no sentido de proporcionar
“condições básicas aos indivíduos marginalizados”, no sentido destes entrarem “no circuito
das institucionalidades”, e se manterem com status de “sujeitos ativos” e ser parte “da
composição de forças políticas” desta sociedade.
No texto “Sobre a Política de Assistência Social no Brasil”, Pereira (2007a, p.222)
situa historicamente o caráter de direito e de política da Assistência Social que é introduzido
com a CF/1988 e com a LOAS/1993 (e cita também a PNAS/1998). Pereira (2007a, p.228)
faz uma crítica à noção de mínimos sociais como responsabilidade da Assistência Social, pois,
para ela, uma “política concretizadora de direitos” não deve ter em seus objetivos o “mínimo
de atendimento, mas o essencial” (grifos da autora). Para Pereira (2007a, p.228), a Política
não é tida como “universal”, tendo em vista seu público usuário específico, mas cumpre “uma
necessária tarefa universalizadora” em relação a esta população.
Pereira (2007a, p.231) pontua que o público alvo da Política de Assistência Social
deve compreender “uma coletividade definida” com base nas categorias “pobreza relativa ou
desigualdade social, em contraposição ao conceito de pobreza absoluta 86 ou extrema” e sua
organização deve ter em vista as “necessidades sociais determinadas por fatores estruturais e

86
Conforme Vinhais e Souza (2006, p.2): “Por linha de pobreza absoluta entende-se aquele valor constante em
termos reais atrelado a algum critério fixo, e.g., o mínimo necessário para obter uma determinada cesta de bens
previamente estabelecida pelo analista. Por linha de pobreza relativa entende-se aquele valor fixado em relação à
renda média ou mediana da população. (...) A linha de pobreza absoluta permite a comparação entre níveis de
pobreza de tal modo a precisar a evolução do padrão de vida absoluto ao longo do tempo ou entre regiões sem
confundir com mudanças de distribuição de renda. Já a linha de pobreza relativa estabelece considerações
distributivas nesta análise”. Para aprofundamento na discussão do conceito de pobreza, ver Siqueira (2013).
 109

históricos”. Para Pereira (2007a, p.226), a Assistência Social “não estaria voltada
exclusivamente para a pobreza absoluta, mas, também, para a pobreza relativa ou para a
desigualdade social” (grifos da autora).
Destacamos que em seu artigo “Como conjugar especificidade e intersetorialidade na
concepção e implementação da política de assistência social”, Pereira (2004, p.60,61) aponta
a “natureza interdisciplinar e intersetorial” da Política de Assistência Social e coloca que
“defender a verdadeira identidade” desta envolve afirmar que “é uma política social
particular” e não “setorial” (grifos da autora).
Em texto publicado após a aprovação da PNAS/2004 e da NOB-SUAS/2005, “A
assistência social prevista na Constituição de 1988 e operacionalizada pela PNAS e pelo
SUAS”, Pereira (2007b) faz uma crítica de alguns termos utilizados em referência ao Sistema
Único de Saúde transpostos ao SUAS, como a subdivisão entre proteção social básica e
especial e o uso do termo vigilância associado à Assistência Social.
Nota-se, então, que Potyara Pereira problematiza o uso do conceito de mínimos sociais
associado à Assistência Social; faz a defesa da mesma como política particular; se apropria
dos conceitos de exclusão e inclusão, imputando à Assistência Social a responsabilidade pela
inclusão; insere a Política no enfrentamento da pobreza relativa; e critica a transposição de
termos próprios do SUS à Assistência Social.
Neste debate conceitual sobre a Assistência Social, na obra “Assistência Social no
Brasil: um direito entre originalidade e conservadorismo”, Ivanete Boschetti (2003, p.46-47)
trabalha a relação entre a assistência social e o trabalho, apontando o histórico tensionamento
entre estas duas áreas, mesmo após serem legitimadas com o caráter de direito social.
Boschetti (2003, p.52) sinaliza que, em nosso país, a Política de Assistência Social “como
direito incorporou com toda a força o critério da inaptidão ao trabalho”. Ou seja, tem direito à
Assistência Social aqueles que não são capazes – a autora delimita a questão da “idade e/ou
deficiência” – de se inserir na esfera do trabalho e de “contribuir para a previdência”.
(BOSCHETTI, 2003, p.64).
Boschetti (2003, p.78) pontua a mudança de paradigma da Política de Assistência
Social com a CF/1988 e a LOAS/1993, que a inserem nos campos do “direito”, da seguridade
pública e de responsabilidade estatal. E destaca a diretriz da descentralização político-
administrativa relacionada à Política de Assistência Social (BOSCHETTI, 2003, p.122).
 110

A autora (2003, p.69-70) também sinaliza que, mesmo legitimada na esfera do

“direito”, a Política de Assistência Social continua a focalizar suas “prestações assistenciais”
destinadas aos “comprovadamente pobres” (cita o recorte de renda do BPC) e aos “incapazes
para o trabalho” (cita o recorte do público usuário do BPC). Relembramos que, no período
analisado pela autora, não fora criado o Programa Bolsa Família, o que ocorreu em 2004, com
a Lei n.º 10.83687, no Governo Lula.
Para Boschetti (2003, p.83,84), a referida Política enfrenta a questão da “seletividade
versus universalidade” (grifo da autora) e o conceito de universalidade adquire duas
conotações, possibilitar “acesso aos direitos assistenciais a todo o universo demarcado pela
LOAS”, bem como “articular a assistência às demais políticas sociais e econômicas”.
De acordo com Boschetti (2003, p.116), o campo dos “direitos assistenciais” em nossa
realidade pertence ao movimento marcado pela “originalidade e conservadorismo”, porque
assistem-se a novas regulações na área em termos dos “princípios e diretrizes”, mas que
coexistem junto a “princípios seculares, como a inaptidão ao trabalho”, além do contexto
político do Governo Fernando Henrique Cardoso de “conservação da situação historicamente
vigente”.
Em outra referência, “Seguridade social e trabalho: paradoxos na construção das
políticas de previdência e assistência social no Brasil”, Boschetti (2006, p.ix) reafirma a
importância da CF/1988 para a Política de Assistência Social, ao „fim da travessia do deserto‟,
legitimando-a no campo dos direitos e originando a transformação do seu “status legal e
político”.
Nesta obra, Boschetti (2006, p.179-180), apresenta algumas inovações a partir do texto
constitucional à Política de Assistência Social: concebida na “qualidade de direito
obrigatório”; diferenciação das Políticas de Assistência Social e de Previdência Social, sendo
a primeira o campo das “prestações e serviços focalizados em categorias bastante limitadas,
cuja principal característica era a incapacidade para o trabalho”, e, na segunda, a “proteção
estreitamente ligada e condicionada a uma contribuição direta”.
De acordo com Boschetti (2006, p.262), com a CF/1988 tem-se “formalmente” o
“complexo previdenciário-assistencial”, embora não se constitua como algo novo, em virtude
das intervenções estatais neste âmbito anteriores à Constituição; mas, a partir deste marco
87
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836.htm. Acesso: 14/10/2014.
 111

regulatório que a Política de Assistência apresentou-se com status de “direito” e de “dever

estatal”, e ocorreu a efetiva separação de competências entre a Assistência e a Previdência.
Boschetti (2006, p.270) mostra a contradição da LOAS (1993), que ratifica a
Assistência Social no âmbito dos direitos mas possui elementos contraditórios em sua
efetivação, devido a permanência do “tradicional critério da „incapacidade‟” e de “uma linha
de pobreza escandalosamente restritiva” (por exemplo, a condição de renda para acesso ao
BPC).
Boschetti (2006, p.272) pontua aspectos mais amplos no campo da Assistência Social
definidos com a LOAS, que remetem aos “serviços, programas e projetos” voltados à
diminuição “da pobreza e à melhoria das condições de vida” e tais intervenções têm a
possibilidade de “ser interpretadas como bens coletivos destinados à redução das
desigualdades sociais”.
Outro ponto salientado por Boschetti (2006, p.275) que a LOAS ratifica (presentes na
CF) são suas diretrizes de cunho democrático, tendo por fundamento a descentralização
político-administrativa e a população participando dos processos deliberativos relacionados à
Assistência Social.
No artigo “Assistência Social: os limites à efetivação do direito”, Boschetti (1999,
p.67,70) assinala o embate contínuo da Assistência Social em relação às “formas capitalistas
de organização social do trabalho” (grifo da autora), e reafirma a presença do critério de
“capacidade/incapacidade ao trabalho” (entendemos que se refere principalmente ao BPC),
prática que se reflete de forma mais ampla em outras ações da Assistência Social, que acabam
tendo a marca da focalização em determinados grupos populacionais – “vulneráveis e
incapacitados para a vida independente e para o trabalho”.
Em conferência na mesa-redonda “Condições de trabalho e projeto ético-político
profissional” (Seminário Nacional O trabalho do/a assistente social no SUAS - CFESS), da
exposição de Boschetti (2011, p.301) ressalta-se a “concepção de Assistência” como “uma
política que tem o seu espaço no conjunto das políticas de proteção”, sem a função de dar
conta de “todas as formas de segurança e de proteção social”.
Quanto à universalização na Política de Assistência Social, Boschetti (2011, p.302)
comenta que esta “não tem que se universalizar como sistema de proteção social”, mas sim
 112

“se articular a todas as políticas sociais”, bem como através de “mobilização social lutar” a
fim dos demais direitos serem concretizados.
Observa-se, assim, que Boschetti trabalha a articulação entre trabalho e assistência
social e o tensionamento histórico entre tais campos; destaca as diretrizes da Assistência
Social de cunho democrático; apresenta a universalidade associada à intersetorialidade;
problematiza a questão da focalização na Assistência Social; e aponta a necessidade da
interlocução da Assistência Social com as demais políticas públicas.
Por fim, das análises relevantes de Ana Elizabete Mota, procuramos extrair sua
concepção sobre a Assistência Social. No livro “Cultura da crise e seguridade social: um
estudo sobre as tendências da previdência e da assistência social brasileira nos anos 80 e
90”, Mota (200888, p.43) considera que, no movimento de reorganização do “grande capital”
(ressaltando a particularidade brasileira), houve o processo de “mercantilização/
assistencialização da seguridade social”. Neste contexto, assistiram-se às estratégias
privatizantes no campo da Política de Previdência Social e Saúde; e crescimento da
Assistência Social, com uma atuação focalizada na pobreza. (MOTA, 2008, p.45). Além
disso, Mota (2008, p.147) pontua que os “assalariados” são “reconceituados como cidadãos
proprietários consumidores e/ou cidadãos pobres e assistidos”. A autora sinaliza, assim, o
campo da Assistência Social neste processo que denomina de
“assistencialização/mercantilização”, demarcando um crescimento de suas ações destinadas à
pobreza.
Pontuamos uma aproximação entre as análises de Boschetti e Mota, tendo em vista a
relação que ambas fazem entre assistência e trabalho, ou seja, com as autoras, verifica-se que
não é possível debater a Assistência Social sem falar de Trabalho. Por isso, as análises destas
autoras são mais contundentes quanto aos limites da Assistência Social no contexto do
capitalismo.
Já no texto “A centralidade da assistência social na Seguridade Social brasileira nos
anos 2000”, Mota (2010, p.134) problematiza o fato desta Política se apresentar como “novo
fetiche de enfrentamento à desigualdade social”, de modo a ser colocada como “principal
mecanismo de proteção social” em nossa realidade.

88
A nossa edição é a 5ª, a primeira edição do livro data de 1995.
 113

As reflexões de Mota (2010, p.144) também são elucidativas ao apontar, no debate da

Política de Assistência Social, a articulação entre assistência e trabalho, na medida em que a
primeira apresenta-se como “mecanismo integrador”, ao contrário do segundo. Neste
contexto, a autora ressalta os “programas de transferência de renda” e a “condição de política
estruturadora que a PNAS tenderá a assumir nos municípios brasileiros” (grifo da autora).
(MOTA, 2010, p.144).
Em conferência na mesa-redonda “Assistência Social em debate: direito ou
assistencialização” (Seminário Nacional O trabalho do/a Assistente Social no SUAS-CFESS),
Mota (2011, p.65) coloca sua compreensão da Assistência Social “como uma política que é
parte do sistema de seguridade social”. A autora salienta ainda a referida política como
“mecanismo público”, “direito”, “política de natureza compensatória”, direcionada ao
“atendimento de necessidades que são originárias da desigualdade social, inerente à sociedade
capitalista” (MOTA, 2011, p.67).
Mota (2011, p.67) problematiza a transposição da perspectiva do SUS ao SUAS, em
virtude da “importação de uma verdadeira epidemiologia social” e da utilização “de conceitos
e definições que não se constituem categorias reflexivas e analíticas”. Mota (2011, p.68) ainda
demarca que o termo denominado por ela de “assistencialização da seguridade social” (na
década de 1990) é bem anterior à PNAS e ao SUAS.
Para Mota (2011, p.69), “o direito à Assistência Social não se confunde com o direito
ao acesso ao trabalho e aos meios de vida” e a autora ressalta ser possível a Assistência Social
vir a ser um “mito” no sentido de se apresentar como o “principal mecanismo de
enfrentamento da questão social”, por sua “centralidade” neste cenário, e em virtude de ser
posta nesta condição ocorre a “assistencialização da seguridade social”. Esta Política, antes
“mediadora e articuladora”, apresenta-se “estruturadora”, bem como uma “ideologia que
legitima a relação pobreza versus Assistência Social” e “passiviza a sociedade”. (MOTA,
2011, p.69).
Mota (2011, p.70) retoma o debate da articulação “trabalho e assistência” no contexto
de “pauperização relativa dos trabalhadores”, uma vez que o „trabalhador pobre‟ constitui-se
como população usuária da Assistência Social, isto é, na falta de “trabalho assalariado como
mecanismo de integração”, a referida Política assume esta função integradora.
 114

No texto “Redução da pobreza e aumento da desigualdade: um desafio teórico-

político ao Serviço Social brasileiro”, Mota (2012, p.40), ao referir-se à Assistência Social,
comenta sua “centralidade” no sentido de se apresentar “como a principal política social
brasileira” e seu “uso estratégico”, isto é, “uma política focal que cumpre um papel
passivador” num cenário de regressão e destituição dos direitos pertencentes à classe
trabalhadora.
Sendo assim, verifica-se que Mota utiliza a categoria “assistencialização da seguridade
social” relacionando-a com a tendência de privatização das políticas de Previdência Social e
Saúde e crescimento das ações da Política de Assistência Social, bem como da “centralidade”
(nos termos da autora) que a Assistência tem ocupado, intervindo nas expressões da questão
social. Mota também trabalha a articulação entre assistência social e trabalho, além de
problematizar que a Assistência Social tem exercido uma função integradora.
Diante das discussões realizadas, elaboramos uma síntese das questões mais gerais
apresentadas pelas autoras, com o objetivo de sinalizar eixos presentes nestas concepções
acerca da Política de Assistência Social e as categorias teóricas trabalhadas.

Quadro 5. Concepções da Assistência Social no Serviço Social brasileiro

Autora Instituição Concepção da Assistência Social/Categorias
Educacional trabalhadas
Aldaísa PUC/SP Após CF/1988; LOAS/1993: Assistência social como
Sposati política pública; caráter de direito.
Articulação do conceito de mínimos sociais ao de
inclusão social.
Defesa do caráter de universalidade e crítica à concepção
da política voltada à pobreza ou determinados segmentos.
À Assistência Social cabe garantir seguranças sociais e
deve atuar na prevenção e proteção social em relação aos
riscos.
Subdivide a proteção entre básica e especial.
Utiliza as categorias de risco social, vulnerabilidade
social, exclusão.
Faz uma crítica ao uso do termo “assistencialização”.
Maria PUC/SP Após CF/1988; LOAS/1993: Assistência Social como
Carmelita política pública, com caráter de direito.
Yasbek Situa o debate da Assistência Social no movimento das
classes sociais, e na dimensão contraditória das políticas
sociais.
Utiliza as categorias exclusão social, subalternidade.
 115

Articula o conceito de mínimos sociais ao de inclusão

social.
Relaciona a ideia de Seguridade Social às seguranças em
contexto de risco e vulnerabilidades.
Faz uma crítica ao uso do termo “assistencialização”.
Potyara Pereira UnB Após CF/1988 e LOAS/1993: Assistência Social como
política pública de seguridade social.
Faz uma crítica à noção de mínimos sociais.
Assistência Social não é universal, mas cumpre função
universalizadora.
Defende a Assistência Social como política particular e
não setorial.
Utiliza o conceito de exclusão e inclusão e coloca à
Assistência Social a responsabilidade da inclusão e da sua
manutenção, tendo em vista seu público usuário.
A Assistência Social não se destina somente à pobreza
absoluta, mas integra seu universo de ação a pobreza
relativa também.
Realiza crítica de termos e conceitos transpostos do SUS
à Assistência Social como subdivisão de proteções e uso
do termo vigilância associado a esta Política.
Ivanete UnB Após CF/1988 e LOAS/1993: mudança de paradigma da
Boschetti Assistência Social legitimada no campo do direito e como
política de seguridade social.
Após CF/1988 instituição de modo formal do que
denomina complexo previdenciário-assistencial.
Trabalha a originalidade e o conservadorismo na área da
Assistência Social.
Enfatiza a articulação entre trabalho e assistência social e
o tensionamento histórico entre estes dois campos.
Destaca a questão da inaptidão para o trabalho como
condição de acesso à Assistência Social.
Ressalta as diretrizes da Assistência Social de cunho
democrático.
As ações de mobilização social são apresentadas como
possibilidades de luta.
Universalidade articulada ao conceito de
intersetorialidade e ao acesso ao público alvo determinado
na legislação.
Problematiza a questão da focalização na Assistência
Social.
Aponta sobre a necessidade da Política de Assistência
Social se relacionar com as demais políticas públicas,
pois, não cabe a mesma dar conta da totalidade das
proteções sociais.
 116

Ana Elizabete UFPE Concebe a Assistência Social sendo integrante da

Mota seguridade social, ou seja, inserida no sistema público de
proteção, na esfera do direito.
Aponta o caráter compensatório desta Política.
Utiliza a categoria “assistencialização da seguridade
social” ao referir-se ao processo de mercantilização das
Políticas de Previdência Social e Saúde e do crescimento
da Assistência Social; bem como à centralidade que esta
Política vem ocupando na atuação frente às expressões da
questão social.
Aponta a articulação entre assistência social e trabalho,
sendo que a primeira vem se estabelecendo com uma
função integradora ao contrário do segundo.
Analisa que a Assistência Social tem se apresentado como
estruturadora.
Problematiza a transposição da perspectiva do SUS ao
SUAS.
Aponta que a Política de Assistência Social tem exercido
uma função passivizadora.
Fonte: Sistematização da autora a partir da bibliografia estudada, com uso de alguns termos na
íntegra, conforme referência original.

A partir das reflexões apresentadas, demarcamos nosso posicionamento quanto a

algumas categorias teóricas elencadas. Primeiramente, ressaltamos concordar com todas as
autoras que situam historicamente a mudança de paradigma introduzido após a CF/1998 e a
LOAS/1993 com relação à Assistência Social, sua introdução como política pública de
seguridade social, com marcos de gestão próprios, constituindo-se como dever do Estado e
direito do público usuário, demonstrando a possibilidade de romper com a trajetória histórica
de favor e benemerência, de ações sobrepostas, do assistencialismo, da desorganização e
incipientes processos de gestão de pública – e da frágil atuação do Estado.
Compreendemos que a universalidade neste campo envolve atender todo o público
usuário definido pela legislação da Política de Assistência Social, bem como efetivar a
intersetorialidade entre as políticas públicas para proporcionar a garantia dos direitos sociais
que não estão sob a sua responsabilidade. Não cabe à Política de Assistência Social a tarefa
impossível de dar conta de todas as proteções sociais demandadas pelo público usuário, sendo
mister sua articulação intersetorial com as demais políticas sociais.
No campo da gestão da Política de Assistência Social, a CF/1998 e a LOAS/1993
estabelecem diretrizes com perspectivas democráticas, como descentralização político-
 117

administrativa, participação da população e primazia de responsabilidade estatal na condução

da Assistência, o que será aprofundado na discussão da gestão do SUAS. Esta orientação mais
“progressista” convive com uma visão gerencial em seu processo de implementação,
imputando contradições à concretização de uma gestão mais democrática.
Em nossa avaliação, a Política de Assistência Social no Brasil (assim como as demais
políticas sociais) atua no enfrentamento das expressões da questão social89, em face de um
contexto de agravamento da exploração do trabalho e de destituição dos direitos sociais, em
um cenário no qual o que é produzido continua a ser apropriado de forma privada por quem
detém o poder econômico. Sendo assim, não nos apropriamos das categorias risco,
vulnerabilidade e exclusão como determinantes na análise da Política de Assistência Social,
pois compreendemos que estas não expõem a essência e os processos contraditórios da
sociabilidade capitalista, que são relevantes para apreender a referida política em uma
perspectiva mais crítica.
Definir o público usuário da Política de Assistência Social sob o conceito de
vulnerável, população em risco ou excluída não contempla a dimensão de classe desta
população. A própria ideia do movimento de luta de classes acaba por se perder, dando vez a
uma visão individualizada ou focalizada em grupos específicos e em suas situações, e não a
de sujeitos sociais, com suas singularidades, pertencentes a uma coletividade maior, à classe
trabalhadora. As estratégias de intervenção na Política de Assistência Social perdem esta
dimensão e fragmentam os processos de luta.
Reconhecemos que há, de fato, uma relação intrínseca entre trabalho e assistência
social, sendo que alguns benefícios, como o BPC, são focalizados em grupos populacionais
que estão incapacitados para o trabalho. Compreendemos que, nos dias atuais, no contexto de
contínua precarização do trabalho em todas as suas formas, assistem-se a outras particulari-
dades no público usuário da Assistência Social, composto não mais apenas por aqueles que
estão sem trabalho ou inaptos para o trabalho, mas também pelos em condição de trabalho
precarizado (como trabalho informal ou sem registro na carteira de trabalho). Dados
comprovam que grande parte do público usuário do Programa Bolsa Família exerce uma

89
“A análise de conjunto que Marx oferece n‟O Capital revela, luminosamente, que a „questão social‟ está elementar-
mente determinada pelo traço próprio e peculiar da relação capital/trabalho – a exploração”. (NETTO, 2001,
p.45).
 118

atividade laborativa, segundo a Ministra do MDS 90, Tereza Campello, um número superior a
70% da população adulta que recebe o PBF exerce atividade laborativa, porém permanece
como beneficiário, “por não ter condições de se sustentar apenas com a renda de suas
atividades”.
Não compartilhamos de uma concepção de Assistência Social que a coloque numa
perspectiva de repasses mínimos de renda ao público usuário apenas para lhe dar uma
sobrevida econômica ou inseri-lo na condição de consumidor de mercadorias, sem
proporcionar-lhe, de fato, uma participação no usufruto da riqueza socialmente produzida.
Esta concepção está em concordância com a tendência contemporânea de uma estratégia, já
comentada no primeiro capítulo, de atuação estatal focalizada no combate à pobreza
(extrema), aclamada pelos organismos multilaterais como o Banco Mundial, que não altera a
desigualdade estrutural entre as classes sociais.
Além disso, apesar de concordarmos com as fundamentações e argumentações de
Mota (2010; 2011) e Rodrigues (2011) no sentido da problematização crítica da Assistência
Social e do SUAS no cenário contemporâneo, optamos por não utilizar o termo
“assistencialização”, tendo em vista, conforme entendem determinados autores no Serviço
Social, que a relação desta expressão com a Política de Assistência Social opera para sua
desqualificação. As tendências que impõem limites e dificuldades à Assistência Social no
contexto de implementação do SUAS serão trabalhadas no decorrer deste estudo sem utilizar
um termo específico que dê conta de denominá-las.
Consideramos que a fundamentação teórica de um texto político revela o
direcionamento de projetos societários, a forma de compreensão das relações sociais e
econômicas, o norte para o qual caminhará o processo de implementação de determinada
política. Deste modo, realizada a apropriação do debate conceitual sobre a Assistência Social
no Serviço Social, e explicitado o nosso posicionamento quanto ao mesmo, cabe-nos entrar na
discussão da concepção da Política de Assistência Social presente na PNAS/2004, cujo
documento fornece as fundamentações para a constituição da NOB-SUAS/2005 e NOB-
SUAS/2012, para a revisão da LOAS através da Lei n.º 12.435/2011, considerada a “Lei do
SUAS”, e que também dá a tônica dos processos de gestão pública do SUAS.

90
Disponível em: <http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2013/maio/bolsa-familia-mais-de-70-dos-
beneficiarios-trabalham>. Acesso em: 21/10/2014.
 119

2.2 A concepção da Política de Assistência Social na PNAS/2004 e a reorganização da

Assistência Social no Brasil: as bases conceituais do SUAS e da PSB

Neste subitem analisamos a concepção de Assistência Social presente na PNAS/2004,

a partir da eleição de determinadas categorias teóricas de que o documento se apropria e que
darão fundamentação para mudanças substantivas ao conceito e a organização da Política de
Assistência Social no Brasil, das quais ressaltamos as transformações no texto da LOAS/1993
pela Lei n.º 12.435/2011. Também apresentamos o CRAS como principal equipamento
público da PSB (foco do nosso estudo), e os benefícios, serviços socioassistenciais,
programas e projetos relacionados a esta área, reconfigurados a partir da PNAS/2004,
acrescentando algumas ações determinadas pelo MDS neste campo. Fechamos este item
expondo a configuração geral do SUAS na área de PSB.

2.2.1 A PNAS/2004 e a concepção de Assistência Social

A PNAS/2004, é um importante documento no campo socioassistencial, ao fornecer a

base de fundamentação à estruturação do SUAS através da NOB-SUAS/2005. Nela são
definidos objetivos, princípios, diretrizes, marcos conceituais relevantes que balizarão toda a
organização do SUAS e, por consequência, da Política de Assistência Social no território
brasileiro como política pública de seguridade social (ou seja, política de Estado, e não de
governo).
Identificamos na trajetória histórica da Assistência Social a dificuldade de regulação
nesta área, inclusive após a CF/1988 e a LOAS/1993, cuja desqualificação foi premente na
atuação de FHC, com reforço de ações paralelas e sobrepostas à Política de Assistência
Social, como o Programa Comunidade Solidária. A mudança de Governo em 2003 abriu uma
possibilidade histórica de reafirmação da Assistência Social como política pública,
 120

reivindicação do movimento de lutas sociais neste campo, e a maior abertura política às

questões afetas à Assistência Social possibilitou a aprovação da PNAS, em 2004. Desde
então, assistiram-se a inúmeros documentos de regulação da área, com mudanças
significativas nos processos de gestão pública, que serão mais trabalhados na última parte
deste capítulo.
Nesta parte, concentramo-nos nos elementos da PNAS91/2004 que fazem referência à
concepção propriamente dita da Política de Assistência Social, ou seja, seus princípios,
diretrizes, objetivos, público usuário, formas de proteção e aos aspectos gerais de sua gestão.
A PNAS/2004 (BRASIL, 2005a, p.31-32) articula a ideia de proteção social às
inúmeras seguranças que devem ocorrer no âmbito da Política, denominadas de
sobrevivência – a de rendimento e de autonomia; de acolhida; de convívio. O conjunto destas
seguranças atua em variadas questões: de sobrevivência (rendimento); da acolhida em virtude
de situações de privação, violação de direitos; e do fortalecimento das relações sociais. Estas
noções estão muito próximas às ideias trabalhadas por Sposati (1997; 2004) quando discute as
seguranças sociais, conforme apresentado anteriormente.
Os princípios da PNAS (BRASIL, 2005a, p.32) são os mesmos que na LOAS/1993,
no artigo 4.º, ou seja, priorizar as demandas de cunho social; universalizar os “direitos
sociais” (e aí tem-se a ideia da intersetorialidade, em virtude do acesso do usuário a outras
“políticas”); respeitar o usuário em sua “dignidade”, “autonomia”, “direito a benefícios e
serviços de qualidade”, “convivência familiar e comunitária”, proibindo critérios vexatórios
aos usuários que demandam à Assistência; concretizar a “Igualdade de direitos no acesso” à
Política, “sem discriminação”, de forma a haver correspondência entre o espaço urbano e
rural; tornar públicas as ações da Política e os investimentos ofertados pelo Estado, e as
condições para obtenção.
As diretrizes que norteiam a Assistência Social, segundo a PNAS (BRASIL, 2005a,
p.32-33), estão fundamentadas na CF/1988 e na LOAS/1993. O texto informa a
“Descentralização político-administrativa”, sendo a União responsável pela “coordenação e as
normas gerais”, e os Estados e Municípios, responsáveis pela “coordenação e execução dos
respectivos programas”. Nesta diretriz, da descentralização, a PNAS/2004 (BRASIL, 2005a,
p.33) acrescenta a participação de “entidades beneficentes e de assistência social”, no que diz
91
Utilizamos muitas terminologias da PNAS (BRASIL, 2005a) conforme o texto original.
 121

respeito a coordenar e executar os programas. Prescreve também a realização do “comando

único das ações em cada esfera de governo”, de forma a considerar as particularidades dos
diferentes territórios. (BRASIL, 2005a, p.33).
Outra diretriz é a “Participação da população” nas questões afetas ao controle
democrático em relação à Assistência Social, através das “organizações representativas”. O
protagonismo estatal em estar à frente da Assistência é também uma diretriz. Outra é a
“Centralidade na família para concepção e implementação” das ações que envolvem a
Assistência Social (BRASIL, 2005a, p.33), diretriz que não consta da CF/1988 e da
LOAS/1993.
Na descrição dos objetivos, a PNAS/2004 sinaliza o provimento de ações (“serviços,
programas, projetos e benefícios”), subdivididas em proteção social básica e especial,
destinadas às “famílias, indivíduos e grupos” demandantes; a cooperação para “inclusão e a
eqüidade dos usuários e grupos específicos”, contemplando o espaço urbano e rural; a
garantia da “centralidade na família” nas atividades presentes na Política (BRASIL, 2005a,
p.33).
Sobre a população usuária, a PNAS (BRASIL, 2005a, p.33) a discrimina como
composta por “cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos”
(grifo nosso) e apresenta uma série de questões de cunho individual, familiar e relacional;
outras referentes à “exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas” (grifo
nosso); às violações de direitos; à precarização do trabalho, entre outros.
Ao refletir sobre a definição do público usuário da Assistência Social,
problematizamos a desconsideração de sua condição de classe social, pois são tratados a partir
de situações específicas que a PNAS/2004 caracteriza como risco e vulnerabilidade, e não no
processo de constituição e movimento das classes sociais na sociedade capitalista, dos
determinantes estruturais que resultam na relação capital/trabalho – na qual a classe
capitalista, por ser detentora dos meios de produção, se apropria da riqueza socialmente
produzida pela classe trabalhadora, que vende sua força de trabalho e é continuamente
explorada. Sendo assim, articulamos as noções da PNAS/2004 com o pensamento de
Rosanvallon (1998, p.164), quando afirma: “Se os novos sujeitos da ação social não são mais
as classes, porém os indivíduos abordados em determinadas situações, essa ação deve
necessariamente propor uma assistência diferenciada”.
 122

A apropriação da categoria risco e vulnerabilidade social perpassa a fundamentação

teórica da PNAS/2004. Interessante que não se tem uma definição teórica do que envolve tais
conceitos, são postas na PNAS/2004 situações consideradas adversas nas quais os indivíduos
se encontram. Segundo Sposati (2009, p.35), ao “exame da vulnerabilidade social” é preciso
levar em consideração tanto a “densidade” como a “intensidade” de determinadas “condições
que portam pessoas e famílias para reagir e enfrentar um risco” e intervir “com
vulnerabilidades significa reduzir fragilidades e capacitar as potencialidades”.
No que diz respeito ao conceito de risco, identificamos sua utilização por Giddens 92
(1991) em suas reflexões no livro “As consequências da modernidade”, na qual o risco é
apresentado no âmbito da “ação individual”, mas, também, nos „ambientes de risco‟, os quais
acometem “coletivamente grandes massas de indivíduos” (GIDDENS, 1991, p.46). O autor
(1991, p.122) denomina “perfil de risco” o conjunto particular das “ameaças ou perigos
característicos da vida social moderna”.
Acerca do “perfil de risco específico à modernidade”, Giddens (1991, p.137,138)
designa algumas terminologias, das quais ressaltamos a “Globalização do risco no sentido da
expansão da quantidade de eventos contingentes”, os quais atingem a totalidade das
populações ou um número expressivo destas (exemplifica as transformações “na divisão
global do trabalho”); “desenvolvimento de riscos ambientais institucionalizados afetando as
possibilidades de vida de milhões” (exemplifica os “mercados de investimento”); entre outros
riscos (grifos no parágrafo são do autor). Giddens (1991, p.186) também aponta a existência
de “riscos de alta-consequência” presentes na modernidade, os quais intitula de “Colapso dos

92
Anthony Giddens é reconhecido como importante autor da “Terceira Via”. Segundo o próprio Giddens (2000):
“É fácil explicar o que é a terceira via. É um rótulo para discussões que ocorrem no mundo sobre como construir
políticas de centro-esquerda, responsáveis pelas grandes mudanças na sociedade global. Sabemos agora que as
duas tradições mais antigas: o socialismo tradicional, com espaços na propriedade coletiva, e o gerenciamento
econômico keynesiano [referente a Keynes] não são mais relevantes. Mas também sabemos que não faz sentido
tratar o mundo como um gigantesco mercado. A „segunda via‟ chegou a um beco sem saída. É uma filosofia
incompleta, não tem uma justiça social. Procuramos uma política diferente. É um debate aberto no mundo todo.
Não há um programa fechado, mas há uma série de princípios comuns, que se aplicam à maioria dos países.
Claro que países diferentes têm projetos diferentes, diferentes histórias. E não há um único esquema que se
aplique a todos. Mas há uma série de princípios que se pode chamar de terceira via, mas não é preciso usar a
expressão „terceira via‟. Não é preciso usá-lo – é redundante– se não quiser. O que falamos é na modernização
da centro-esquerda, modernização da filosofia e prática política da esquerda e centro”. Citação disponível
em:<http://www.rodaviva.fapesp.br/materia/286/entrevistados/anthony_giddens_2000.htm>. Acesso em:
11/11/2014.
 123

mecanismos de crescimento econômico”; “Crescimento do poder totalitário”; “Conflito

nuclear ou guerra de grande escala”; “Deterioração ou desgaste ecológico”.
Outro autor que trabalha a categoria risco é Ulrich Bech (1997), que utiliza a
conceituação de “sociedade de risco” para se referir ao “período de risco da modernidade”,
sendo que tal sociedade “não é uma opção que se pode escolher ou rejeitar no decorrer de
disputas políticas”. (BECH, 1997, p.16). Ainda sob o conceito de risco, verifica-se em
Rosanvallon (1998, p.40) que a ideia do risco remete à “evolução paralela da forma como
percebemos a insegurança”, uma vez que “surgiram novas modalidades de insegurança
social”.
Acrescentamos que também verificamos uma articulação das fundamentações teóricas
da PNAS/2004 com o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000/2001 - Luta contra a
pobreza, do Banco Mundial, no uso da categoria risco e vulnerabilidade. Este relatório se
utiliza destes conceitos e os relaciona ao afirmar que “vulnerabilidade também significa a
probabilidade de exposição a diversos outros riscos” (BM, 2000/2001, p.19). O documento
aponta que “risco refere-se a ocorrências incertas que podem abalar o bem-estar” e
“vulnerabilidade, a conseqüente possibilidade de declínio do bem-estar” (BM, 2000/2001,
p.143). Não podemos deixar de reafirmar que o Banco Mundial é um dos organismos
internacionais que primam em seus documentos e intervenções pela defesa do contínuo
processo de reprodução capitalista, ou seja, a permanência da acumulação privada de capitais
e exploração da classe trabalhadora, mesmo sob a aparência de uma visão mais
„humanizadora‟ com relação aos pobres.
Outra categoria apropriada pela PNAS/2004 é a de exclusão social. Com relação à
problematização do conceito de exclusão, segundo Martins (2008, p.18), “o discurso sobre
„exclusão‟ nos fala de um projeto histórico de afirmação do capitalismo, através da justa e
necessária inclusão social dos descartados do sistema econômico”. Além disso, o autor (2008,
p.35) explica que “as categorias „excluído‟ e „exclusão‟ são categorias de orientação
conservadora. Não tocam nas contradições”; e que a noção de exclusão conjectura “uma
sociedade acabada, cujo acabamento não é por inteiro acessível a todos”, sendo que “A
categoria „excluído‟ pressupõe um mundo social estável, rígido e enrijecedor” (MARTINS,
2008, p.46). O conceito de exclusão não explicita “a condição estrutural de exploração do
 124

trabalho” e impossibilita compreender “a gênese do conjunto de desigualdades engendradas

pelo sistema capitalista” (RODRIGUES, 2007, p.121).
Deste modo, a PNAS/2004 enfoca sua base conceitual na dimensão dos riscos e
vulnerabilidades dos indivíduos e suas famílias, e não na “questão social, fruto da relação
capital trabalho”, o que “pode levar ao descolamento em relação à questão do trabalho como
dimensão fundante das relações sociais” (BEHRING, 2010b, p.168).
Voltando ao texto da PNAS (BRASIL, 2005a, p.33), acerca da proteção social básica,
o documento informa que esta atua na prevenção das “situações de risco por meio do
desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e
comunitários” (grifo nosso). Sua atuação é voltada àqueles “em situação de vulnerabilidade
social”, em virtude de determinadas condições, como “pobreza, privação (...) e, ou,
fragilização de vínculos afetivos”.
As atividades de PSB a serem realizadas – “serviços, programas e projetos locais de
acolhimento, convivência e socialização de famílias e de indivíduos” – ocorrerão de acordo
com a “identificação da situação de vulnerabilidade apresentada”. (BRASIL, 2005a, p.34). A
perspectiva da intersetorialidade é colocada como relevante às atividades de PSB, bem como
sua interface com a proteção social especial (PSE). (BRASIL, 2005a, p.34-35). A PSB será
realizada diretamente nos CRAS e demais “unidades básicas e públicas de assistência social”
e indiretamente na rede socioassistencial privada no território destes. (BRASIL, 2005a, p.35).
O CRAS pode ser considerado uma importante inovação na PNAS/2004, tendo em
vista constituir um equipamento público específico da Política de Assistência Social, alocado
territorialmente nos municípios e próximo da vivência comunitária da população, de modo a
contemplar o atendimento das necessidades locais do público usuário. Segundo a PNAS
(BRASIL, 2005a, p.35), este equipamento se encontra em regiões marcadas pela
“vulnerabilidade social”, e é responsável pela execução das ações de PSB, pela organização e
coordenação da “rede de serviços socioassistenciais locais” referentes à Política e é no
cotidiano dos CRAS que o Programa de Atenção Integral às Famílias (PAIF) é executado.
A PNAS (BRASIL, 2005a, p.35) salienta a necessidade de considerar, nas atividades
da PSB, “novas referências para a compreensão dos diferentes arranjos familiares”, pontuando
os diferentes papéis atribuídos socialmente às famílias e o documento menciona a questão das
capacidades/incapacidades das famílias em cumprir seu papel.
 125

Também se coloca a necessidade de realizar a “vigilância da exclusão social” a partir

da “produção, sistematização e divulgação” dos dados nos territórios dos CRAS (BRASIL,
2005a, p.35). Outras atribuições dos CRAS são discriminadas na PNAS: “inserção das
famílias nos serviços de assistência social local”; “encaminhamento da população local para
as demais políticas”. (BRASIL, 2005a, p. 35).
A PNAS (BRASIL, 2005a, p.36) define os “serviços de proteção básica” como os que
“potencializam a família como unidade de referência”, a partir do fortalecimento dos
“vínculos internos e externos de solidariedade” e ações de “promoção da integração ao
mercado de trabalho”.
O trabalho social nos CRAS, em virtude de sua maior proximidade com as
comunidades locais e suas realidades, poderia desenvolver ações que subsidiassem processos
de organização de seu público alvo, de modo a contemplar sua dimensão de classe, no sentido
da organização e constituição de movimentos de lutas por melhores condições de vida, do
desenvolvimento de práticas políticas, como a participação nos Conselhos, nas Conferências,
nos Fóruns de discussão. Por outro lado, esta possibilidade já esbarra na própria definição
conceitual que a PNAS/2004 faz de usuário da Assistência Social. Ela mesma desconsidera
sua condição de classe e se atém a elementos de ordem relacional e de situações de risco e
vulnerabilidade, que, nas práticas sinalizadas pelo documento, visam à resolução dos
“problemas” no nível individual e/ou familiar.
Outra contradição de cunho conceitual acerca do papel da proteção social básica que
limita uma frente de intervenções políticas nos CRAS é a noção de potencializar as
capacidades das famílias pobres e vulneráveis, ideia que possui relação com o arcabouço
teórico de Amartya Sen, identificada na obra “Desenvolvimento como liberdade”, sendo este
um importante intelectual que possui interface com o Banco Mundial 93.
Com relação às ideias de Sen (2010, p.10), é necessário, para alcançar sua visão de
desenvolvimento, suprimir as “privações de liberdade”, as quais restringem “as escolhas e as
oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de agente”. Dentre as
mais importantes “fontes de privação de liberdade”, segundo Sen (2010, p.16), e que

93
A relação deste autor com o Banco Mundial fica evidente no Prefácio e nos Agradecimentos do livro citado,
bem como a influência de suas reflexões no Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000/2001 – Luta
contra a pobreza, do Banco Mundial.
 126

relacionamos com a PNAS/2004 estão a “pobreza”, a “carência de oportunidades econômicas

e destituição social sistemática” e a “negligência dos serviços públicos”.
A visão da pobreza de Sen (2010, p.36) está bem próxima da PNAS/2004, quando o
autor a sinaliza “como uma privação de capacidades básicas”, não estando restrita à “baixa
renda”. Deste modo, o desenvolvimento não fica circunscrito ao aspecto renda, pois precisa se
articular a outros fatores como “melhora da vida que levamos e das liberdades que
desfrutamos” (SEN, 2010, p.29). Por outro lado, Sem (2010, p.120) não deixa de apontar a
relação pobreza e renda, ao afirmar: “a renda baixa é claramente uma das causas principais da
pobreza”, uma vez que “a falta de renda pode ser uma razão primordial da privação de
capacidades de uma pessoa”. Sendo assim, em sua avaliação, “a renda é um meio
importantíssimo de obter capacidades” (SEN, 2010, p.124).
Para o autor (2010, p.33), torna-se relevante “a expansão das „capacidades‟ (...) das
pessoas de levar o tipo de vida que elas valorizam”, as quais “podem ser aumentadas pela
política pública”, bem como “a direção da política pública pode ser influenciada pelo uso
efetivo das capacidades participativas do povo”. Outro conceito presente em Sen (2010,
p.58,60) que relacionamos com a concepção de proteção social da PNAS/2004 é o da
liberdade instrumental94, referente à “segurança protetora”, que, segundo o autor, torna-se
preciso a fim de oferecer “uma rede de segurança social”. (grifo do autor).
Sen (2010, p.20) também salienta a importância do mercado na questão do
desenvolvimento. Para o autor (2010, p.189), este “mecanismo de mercado” é considerado
“um sistema básico pelo qual as pessoas podem interagir e dedicar-se a atividades
mutuamente vantajosas”. Sen (2010, p.189) afirma que os “problemas que surgem se
originam geralmente de outras fontes – não da existência dos mercados em si” – e que as
questões problemáticas que ocorrem devem ser enfrentadas “não suprimindo os mercados,
mas permitindo-lhes funcionar melhor”. Ou seja, verificamos no autor argumentos em prol do
mercado e do seu pleno funcionamento.
Nesta discussão, também sinalizamos a concepção de pobreza utilizada pelo Banco
Mundial (BM, 2000/2001, p.12,15), ao informar que esta envolve não somente elementos

94
De acordo com Sen (2010, p.58), há cinco “liberdades instrumentais” (que “contribuem, direta ou
indiretamente, para a liberdade global que as pessoas têm para viver como desejariam”): “liberdades políticas”;
“facilidades econômicas”; “oportunidades sociais”; “garantias de transparência”; “segurança protetora” (grifos
do autor).
 127

referentes à “renda ou desenvolvimento humano inadequado”, mas abrange “a vulnerabilidade

e a exposição a riscos, assim como a falta de influência e poder”. Inclusive sita as últimas
situações como “formas de privação”; e faz uma citação direta a Amartya Sen 95 sobre a
questão das “capacidades” (BM, 2000/2001, p.15). O documento aponta algumas estratégias
de intervenção denominadas de “oportunidade, autonomia e segurança”96 no contexto de
enfrentamento da pobreza (BM, 2000/2001, p.7).
Neste sentido, a ausência das categorias questão social e classes sociais na
PNAS/2004, ao apontar os determinantes estruturais da sociedade capitalista expressos como
situações de risco e de vulnerabilidade social, revela um determinado direcionamento político
para intervenção na área, pois se privilegiam ações que objetivam elevar a capacidade das
famílias, o fortalecimento de vínculos, sem vislumbrar práticas que visem atuar contra as
desigualdades estruturais desta sociedade.
Acerca dos CRAS, de forma específica, é preciso dar atenção a “duas grandes
tendências” destacadas pelo CFESS (2010, p.22) acerca destes equipamentos públicos: a
delimitação da sua intervenção a “atendimentos emergenciais”, e este fato abre a possibilidade
de se “caracterizar os CRAS” sendo „grande plantão de emergências‟, “serviço cartorial de
registro e controle das famílias” a fim da obtenção dos programas de transferência de renda; e
a reprodução da histórica relação entre a esfera pública e privada na Assistência Social, na
qual o Estado se constitui no “mero repassador de recursos” às entidades da sociedade civil
organizada, as quais “assumem a execução direta dos serviços sócio-assistenciais”.
Ao retornar à PNAS (BRASIL, 2005a, p.36), observa-se a abordagem da proteção
social especial (PSE), e retoma-se o uso da categoria exclusão social. Determina que a PSE se
volta às “famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social”, em
virtude de série de circunstâncias que se caracterizam como violadoras dos direitos.
(BRASIL, 2005a, p.37). Subdivide-se em PSE de Média Complexidade, cujas ações atuam na
população “cujos vínculos familiar e comunitário não foram rompidos”, e são desenvolvidas
no Centro de Referência Especializado da Assistência Social (CREAS); e PSE de Alta

95
De acordo com o Banco Mundial (2000/2001, p.15): “Todas estas formas de privação restringem severamente
o que Amartya Sen chama de „capacidades inerentes à pessoa (...)”.
96
Para maiores informações sobre tais estratégias ver capítulo 2 do Relatório - As causas da pobreza e um
esquema de ação (BM, 2000/2001, p.31-42).
 128

Complexidade, no sentido de afiançar a “proteção integral”, aos “que se encontram sem

referência e, ou, em situação de ameaça”. (BRASIL, 2005a, p.38).
A subdivisão feita pela PNAS/2004 entre proteção social básica e especial também
merece atenção. Pereira (2007b, p.79) auxilia na crítica da subdivisão feita na área da
Assistência Social com a PNAS e o SUAS nos moldes do Sistema Único de Saúde. A autora
ressalta que as formas de “complexidade da atenção à Saúde” subdivididas em “baixa, média
e alta” tiveram como fundamento “patologias codificadas internacionalmente com seus
respectivos tratamentos”, categorias distantes do universo da Assistência Social, no qual não
cabe basear sua área de atuação a partir do “conceito de patologia”, muito menos “identificar
demandas e necessidades sociais” do público alvo a partir de tal conceituação. Isto acaba por
dar uma conotação “de corte funcional, das mudanças sociais”, e também se torna complicado
determinar aquilo que tem mais complexidade no campo da Política de Assistência Social,
uma vez que a “dinâmica social não comporta categorizações rígidas”. (PEREIRA, 2007b,
p.79).
Além disso, é preciso que as proteções sociais especificadas pela PNAS/2004 sejam
introduzidas no “conjunto das proteções previstas pela seguridade social”, uma vez que “a
assistência social não pode ser entendida como uma política exclusiva de proteção social”.
(BOSCHETTI, 2005, p.12). Isto porque, segundo Boschetti (2005, p.13), a proteção social é
de responsabilidade compartilhada de um conjunto de políticas, sendo que a autora faz
referência à CF/1988, Artigo 6.º97.
Conforme Boschetti (2011, p.301), a reorganização da Assistência Social proposta no
SUAS revela uma perspectiva de atribuir a esta “como „a‟ política de proteção social”, uma
vez que “os dois principais objetivos a que o SUAS se propõe” (e a autora ressalta a PSB e
PSE) abrangem “a garantia de diversas formas de segurança social, muitas das quais objetos
de outras políticas sociais”.
No que diz respeito à gestão da Política de Assistência Social, apresentaremos de
forma sucinta a perspectiva posta pela PNAS/2004, tendo em vista seu aprofundamento
posterior na última parte deste capítulo.

97
Boschetti (2005, p.13) cita algumas políticas fazendo referência ao Artigo 6.º da Constituição. De acordo com
o texto na íntegra da CF/1988, Artigo 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta Constituição (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º64, de 2010)”.
 129

A PNAS/2004 opera a reorganização da Assistência Social, tendo em vista a

construção do SUAS. O documento apresenta seu “modelo de gestão” como “descentralizado
e participativo” (BRASIL, 2005a, p.39). Segundo a Política, a estruturação dos serviços
socioassistenciais neste Sistema realiza-se de acordo com algumas conceituações: de
vigilância social, tida como a “produção, sistematização de informações, indicadores e
índices territorializados das situações de vulnerabilidade e risco pessoal e social” afetas à
população usuária, e vigilância social relacionada à averiguação da qualidade das ações da
Política executada nas instituições. (BRASIL, 2005a, p.39-40).
Conforme Pereira (2007b, p.79-80), a utilização da expressão „vigilância da exclusão‟,
em referência à „vigilância sanitária‟ na área da Saúde, precisa ser problematizada, uma vez
que seu uso, no campo da Saúde, “tem poder de polícia”. Por isso, a autora questiona a
articulação do termo “vigilância da exclusão” com categorias chave relacionadas à Política de
Assistência Social acerca do “controle democrático” e desta ser uma “política pública
concretizadora de direitos”.
Além da vigilância social, outra categoria mencionada é a proteção social articulada
às seguranças (já comentadas), sob as quais a Assistência Social deverá atuar. (BRASIL,
2005a, p.40). E, por último, a defesa social e institucional, no sentido de a população usuária
obter “acesso ao conhecimento dos direitos socioassistenciais e sua defesa”. (BRASIL, 2005a,
p.40).
A PNAS (BRASIL, 2005a, p.40-58) estabelece fundamentos para organização da
gestão deste Sistema. O primeiro refere-se à matricialidade sociofamiliar, que envolve a
“centralidade” da família no campo de intervenção da Assistência Social, de modo a concebê-
la sendo um “espaço privilegiado e insubstituível de proteção e socialização primárias,
provedora de cuidados aos seus membros, mas que precisa também ser cuidada e protegida”
((BRASIL, 2005a, p.41). Para a PNAS (BRASIL, 2005a, p.42), a Política em tela cumpre
uma função importante na “emancipação” das famílias, “enquanto sujeito coletivo”. A
perspectiva da PNAS (BRASIL, 2005a, p.42) busca ultrapassar ações focalizadas, tendo em
vista a universalização e é salientada, também, a necessidade da intersetorialidade. Sob este
aspecto da matricialidade sociofamiliar como central na Política, Sposati (2009, p.35)
comenta que “a necessária análise é a da capacidade protetiva da família e dos fatores de risco
 130

que a reduzem”, ou seja, coloca-se as noções das capacidades das famílias e das condições de
risco.
O segundo fundamento é a descentralização político-administrativa e
territorialização, e retoma o conceito de descentralização da LOAS (alguns pontos já
mencionados), pelo qual cada ente federado atua conforme as competências estabelecidas pela
legislação. (BRASIL, 2005a, p.43). Acrescenta que o Conselho de Assistência Social (com
representação “paritária entre sociedade civil e governo”); o Fundo de Assistência Social
(“centraliza os recursos na área, controlado pelo órgão gestor e fiscalizado pelo Conselho”); o
Plano de Assistência Social (manifesta “a política e suas inter-relações com as demais
políticas setoriais e ainda com a rede socioassistencial”) constituem os principais mecanismos
aos processos de gestão na área. (BRASIL, 2005a, p.43). Ainda sobre a descentralização, o
documento sinaliza a necessidade de ocorrer “transferência de poder de decisão, de
competências e de recursos, e com autonomia das administrações dos microespaços” a fim de
executar as várias atribuições elencadas, bem como “garantias de participação local”.
(BRASIL, 2005a, p.44).
A PNAS (BRASIL, 2005a, p.43-44) associa à diretriz da descentralização a questão da
territorialização, para contemplar nas ações da Assistência Social as necessidades específicas
de determinados territórios, com o objetivo de romper com uma atuação fragmentada na área.
Além disso, a Política determina uma “caracterização dos grupos territoriais”, trabalha com o
porte dos municípios por número de habitantes e alguns dos seus aspectos socioeconômicos, e
aponta as formas de proteção necessárias em cada recorte realizado (BRASIL, 2005a, p.45-
46).
Nesta questão da territorialização, apontamos as análises de Silva (2012, p.214), no
sentido de esta “ser problematizada como dimensão contraditória que compõe a lógica da
sociedade capitalista”, de modo a manifestar “desigualdade, segregação, dominação e
destituição”; e; deste modo, precisa se constituir em objeto primordial das políticas sociais, no
sentido do alcance de “parte da riqueza concentrada no fundo público ao atendimento de
necessidades básicas e universais da população”; além de guardar a possibilidade de se
traduzir como “estratégia de fortalecimento da luta de classes” através de “articulação de
demandas e de manifestações coletivas contestatórias e/ou reivindicatórias de outras
condições de vida na geografia capitalista”. Neste sentido, consideramos a territorialização
 131

como possibilidade para organização política da população usuária da Assistência Social, em

associação com os demais movimentos sociais, firmando processos de luta coletiva.
O terceiro elemento salientado refere-se às novas bases para a relação entre o Estado
e a Sociedade Civil e a PNAS (BRASIL, 2005a, p.47) salienta a importância da atuação
estatal como protagonista na Política de Assistência Social, reconhece que apenas nesta esfera
tem-se instrumentos a fim de “coordenar ações capazes de catalisar atores em torno de
propostas abrangentes”, sem desconsiderar a perspectiva da “universalização das políticas”.
Mas, também, ressalta a intervenção da sociedade civil num duplo papel: caráter de parceria e
complementaridade nas ações relacionadas à Política; exercício do controle democrático.
Uma prática que é destacada no papel da gestão pública remete à “formação de redes”, na
qual o papel estatal é a de coordenação das relações interinstitucionais com as organizações
privadas (da sociedade civil e do setor mercantil), tendo em vista “conferir unidade aos
esforços sociais” para estruturar a “rede socioassistencial”, de forma a ultrapassar
determinantes históricos na área, como “a prática das ajudas parciais e fragmentadas”.
(BRASIL, 2005a, p.47-48).
Precisamos situar a relação público e privado na PNAS/2004, no sentido de apontar a
contradição entre o protagonismo estatal e a conformação da rede socioassistencial pública e
privada. A questão não é desconsiderar o histórico papel das instituições da sociedade civil na
prestação de serviços sociais, mas sim o caráter central de suas ações, que deveriam ser
complementares. Sendo assim, questionamos: por que não instituir equipamentos públicos de
atendimento à população, além dos CRAS e CREAS? Para que estes façam a conformação da
rede socioassistencial primordialmente com instituições públicas, e não de forma privilegiada
com as organizações da sociedade civil.
Uma das grandes questões limitantes dos CRAS é não ter para onde encaminhar os
usuários para atendimento de suas necessidades sociais mais amplas do que os serviços de
competência da Assistência Social. Neste sentido, a existência de equipamentos públicos da
Assistência Social, combinada com a prestação de serviços de qualidade nas Políticas de
Educação, Saúde, Trabalho, Previdência Social torna-se imprescindível a fim de contemplar a
totalidade das demandas apresentadas pelo público usuário da Assistência Social.
O aspecto seguinte na PNAS (BRASIL, 2005a, p.48-51) diz respeito ao
Financiamento, e o documento recupera a definição da CF/1988 acerca de como se deve
 132

financiar a Seguridade Pública no Brasil, “por toda a sociedade, mediante recursos

provenientes dos orçamentos” dos entes federados, “das contribuições sociais”. No âmbito do
SUAS, o Fundo (nos respectivos entes) refere-se à “instância de financiamento”. A
organização do financiamento ocorre do seguinte modo: os benefícios, “de forma direta aos
seus destinatários”; a rede socioassistencial, através de “aporte próprio e repasse de recursos
fundo a fundo”, além dos “repasses de recursos para projetos e programas”, tidos como
importantes ao “desenvolvimento da política de assistência social em cada esfera de governo”.
Conforme a PNAS (BRASIL, 2005a, p.49) tendo em vista a descentralização político-
administrativa como diretriz da Política, e a questão do cofinanciamento, os três entes
federativos devem comprometer-se com o financiamento da Assistência Social. O fundamento
deste serão “diagnósticos socioterritoriais” apontados por intermédio do Sistema Nacional de
Informações de Assistência Social, a partir das “demandas e prioridades”, conforme as
particularidades dos territórios; da “capacidade de gestão e de atendimento e de arrecadação
de cada município/região”; dos distintos “níveis de complexidade dos serviços”. No âmbito
do financiamento é preciso considerar as pactuações na Comissão Intergestora Tripartite
(CIT) e na Comissão Intergestora Bipartite (CIB), que iremos considerar posteriormente, e as
deliberações nos Conselhos.
Com a perspectiva de financiamento através da transferência de recursos de modo
“automático fundo a fundo” para os serviços socioassistenciais, os programas e os projetos,
busca-se romper com a anterior prática de financiamento por convênios e a determinação de
recursos per capita, com o “cofinanciamento construído a partir do pacto federativo, baseado
em pisos de atenção”, os quais serão estabelecidos “em função dos níveis de complexidade”.
(BRASIL, 2005a, p.50). Ainda nesta questão do financiamento, o documento aponta a
necessidade de especificar o campo socioassistencial e repassar à Saúde e à Educação
algumas ações que permaneciam como responsabilidade da Assistência Social, e, também,
demarcar as atribuições das instituições “declaradas de utilidade pública federal”, com
inscrição nos Conselhos. (BRASIL, 2005a, p.50-51).
O quinto elemento apontado pela PNAS (BRASIL, 2005a, p.51) refere-se ao Controle
Social, sob o qual esta retoma o conceito constitucional de controle democrático no sentido da
concretização “da participação popular no processo de gestão político-administrativa e
técnico-operativa”; e estes mecanismos participativos serão realizados, de forma privilegiada,
 133

nos Conselhos e nas Conferências, tendo, neste contexto, os demais espaços que caminham
juntos a fim de fortalecer a participação social no campo da Política de Assistência Social.
Sob esta temática, a PNAS (BRASIL, 2005a, p.52-53) reconhece a necessidade de efetivar
formas de a população usuária participar neste controle democrático.
Outro ponto que a PNAS (BRASIL, 2005a, p.53-54) traz para a reconfiguração da
gestão do SUAS envolve a Política de Recursos Humanos, com o objetivo de efetivar a
“qualificação dos recursos humanos e maior capacidade de gestão dos operadores da política”.
Para tanto, é preciso investir em profissionais concursados, em capacitações de forma
contínua, em planos de carreiras (BRASIL, 2005a, p.55), o que a NOB-RH/SUAS, de 2006,
vem contribuir significativamente para a regulação da Política de Recursos Humanos na área
da Assistência Social. (NOB-RH/SUAS, 2011).
Por último, a PNAS (BRASIL, 2005a, p.55,58) informa como essencial à gestão do
SUAS a Informação, Monitoramento e Avaliação, concebendo estes processos “como setores
estratégicos de gestão”. Aponta a necessidade de estruturar o “sistema nacional de
informação”, com produção e socialização de indicadores; além de mudanças para “realização
de políticas estratégicas de monitoramento e avaliação”, tendo em vista os processos de
verificação e de aprimoramento das ações da Política de Assistência Social, além de cooperar
com “seu planejamento futuro”. (BRASIL, 2005a, p.57). Neste cenário, fica em evidência o
uso da área de “tecnologia da informação”, tendo em vista a “produção de informações e
conhecimento” aos sujeitos envolvidos na Política; “novos espaços e patamares para a
realização do controle social, níveis de eficiência e qualidade mensuráveis”; além do efetivo
“avanço da política de assistência social para a população usuária” (BRASIL, 2005a, p.57-
58).
A partir da discussão realizada sobre a concepção da Assistência Social na
PNAS/2004, observamos que os postulados acerca da gestão são elementos que apresentam
importantes possibilidades para operacionalização da Assistência Social como política pública
de seguridade social, constituída como um direito da população. Desses postulados,
destacamos: o controle democrático; a descentralização político-administrativa; o compro-
misso do Estado; a busca pela democratização das informações; a valorização dos trabalhado-
res atuantes na Política; as diretrizes acerca do financiamento; a ideia dos CRAS
aproximando-se das necessidades da população
 134

Por outro lado, há elementos contraditórios que compõem os fundamentos teórico-

metodológicos da PNAS/2004, como a noção de risco e vulnerabilidade social, a concepção
de exclusão/inclusão, a promoção da inserção e de capacidades, ênfase demasiada nas
questões familiares e na manutenção de vínculos familiares, a ideia de vigilância social. São
conceitos que compõem a concepção da Política de Assistência Social da PNAS/2004, e que
foram problematizadas ao longo deste subitem, e que revelam a sua fragilidade na
compreensão dos determinantes estruturais da sociedade capitalista contemporânea e do
enfrentamento das expressões da questão social neste cenário.
Frente ao que foi exposto, ratificamos a importância da PNAS/2004 nas questões
conceituais de fundo referentes à Assistência Social e ao SUAS, uma vez que, a partir dela,
inúmeras regulamentações foram realizadas na área, trazendo muitos dos seus conceitos,
inclusive imprimindo transformações significativas no texto da LOAS, de 1993. São
justamente tais fundamentações que darão base às formas de implementação da gestão do
SUAS nos municípios, à organização das proteções da Política de Assistência Social em tais
realidades, imputando um determinado direcionamento social e político. Neste sentido,
apontaremos as mudanças no texto da LOAS com a Lei do SUAS e a configuração da PSB a
partir das regulações como a referida Lei e a Tipificação Nacional de Serviços
Socioassistenciais/2009, além de refletir sobre alguns indicadores desta área.

2.2.2 As mudanças de fundo conceitual na legislação da Política de Assistência Social e a

configuração geral da PSB no SUAS

2.2.2.1 As transformações no texto da LOAS/1993 com a Lei do SUAS/2011

Avalia-se que a Lei nº 12.43598, de 2011, conhecida como a Lei do SUAS, teve o
processo de sua promulgação inserido no contexto advindo desde 2004, de favorecimento

98
Várias terminologias são citadas na íntegra, conforme texto original da LOAS com alterações da Lei
12.435/2011.
 135

político às regulamentações na área da Política de Assistência Social, que permanece no

mandato da Presidenta Dilma, iniciado em 2011, ano que a Lei do SUAS foi promulgada.
De acordo com o site do MDS99, o Projeto de Lei SUAS, sendo sua “autoria do
Executivo”, insere-se “na Câmara Federal como Projeto de Lei nº 3.077”, no ano de 2008, o
qual, depois de “passar por várias comissões técnicas, recebeu o nome de PLC 189, em 2010”.
Decorridos “três anos de tramitação no Congresso Nacional, foi aprovado pelo Senado em 8
de junho de 2011”; e “sancionado pela presidenta Dilma Rousseff” em julho de 2011100.
Esta lei imprime mudanças significativas, de fundo conceitual, na LOAS, de 1993,
acrescentando muitas das fundamentações teóricas da PNAS/2004 a esta legislação. Nesta
parte deste trabalho destacaremos as principais transformações no texto da LOAS, buscando
apreendê-las no sentido da concepção de Assistência Social que é apresentada pela Lei do
SUAS.
Logo no artigo 2º ressaltamos algumas alterações, acerca dos objetivos da Política de
Assistência Social, com o texto da lei determinando três frentes de atuação. A primeira, de
proteção social, busca “garantia da vida”, “redução de danos”, “prevenção da incidência de
riscos”, com foco em ações protetivas a determinados grupos populacionais como famílias,
crianças, adolescentes, idosos, pessoa com deficiência – inclui-se neste objetivo o BPC e a
“integração ao mercado de trabalho”. O segundo objetivo refere-se à vigilância
socioassistencial, tendo em vista “analisar territorialmente a capacidade protetiva das famílias
e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de vitimizações e danos”. Por último,
tem-se a defesa de direitos no sentido do “pleno acesso aos direitos no conjunto das provisões
socioassistenciais”.
Destacamos uma mudança de perspectiva no Parágrafo Único deste artigo 2º, já
salientada por Mauriel (2012, p.190), com relação ao foco de atuação da Política de
Assistência Social na pobreza. No texto atual dá-se ênfase ao “enfrentamento da pobreza”.
Esta prática muda de local na construção do texto e vem logo no início da frase, conforme
apontado a seguir:

99
Disponível em:<http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2011/julho/pl-suas-sera-sancionado-pela-
presidenta-dilma-rousseff-nesta-quarta-feira-6/?searchterm=lei do suas>. Acesso em: 8/3/2015.
100
Disponível em: <http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2011/julho/presidenta-dilma-sanciona-lei-
do-suas-e-garante-continuidade-ao-atendimento-da-assistencia-social/?searchterm=lei do suas>. Acesso em
8/3/2015.
 136

Quadro 6
Comparação LOAS - 1993/LOAS com texto da lei do SUAS - 2011
LOAS/1993 LOAS COM ALTERAÇÕES DA LEI
12.435/2011
Art. 2º. Parágrafo Único Art. 2º. Parágrafo Único
A assistência social realiza-se de forma Para o enfrentamento da pobreza, a
integrada às políticas setoriais, visando ao assistência social realiza-se de forma
enfrentamento da pobreza, à garantia dos integrada às políticas setoriais, garantindo
mínimos sociais, ao provimento de condições mínimos sociais e provimento de condições
para atender contingências sociais e à para atender contingências sociais e
universalização dos direitos sociais. promovendo a universalização dos direitos
sociais.
Fonte: Lei 8.742/1993 com alterações da Lei 12.435/2011. Os destaques no texto são nossos.

Esta pode ser, aparentemente, uma pequena mudança textual, mas faz toda a diferença
no sentido de direcionamento político e interventivo da Política de Assistência Social, que
acaba por dar maior centralidade às ações de combate à pobreza.
No artigo 3º da LOAS (com alterações da Lei do SUAS), acerca das entidades e
organizações de assistência social – de atendimento, assessoramento e defesa e garantia de
direitos –, as frentes de atuação das mesmas são mais pormenorizadas no texto da legislação,
o que foi um movimento importante para definir seu campo de ação na prestação da
Assistência Social.
Um aspecto relevante a ser salientado é que os princípios e as diretrizes (Artigos 4º e
5º) não foram alterados pela Lei do SUAS/2011, mantendo-se o texto original na LOAS. Já o
artigo 6º, referente à gestão da Política de Assistência Social, sofre grandes mudanças, em
virtude de esta passar a ser estruturada tendo por base o SUAS, buscando atingir uma “gestão
compartilhada, o cofinanciamento e a cooperação técnica entre os entes federativos”; “inte-
grar a rede pública e privada de serviços, programas, projetos e benefícios de assistência
social”; “estabelecer as responsabilidades dos entes federativos”; “definir os níveis de ges-
tão”; “implementar a gestão do trabalho e a educação permanente”; “estabelecer a gestão inte-
grada de serviços e benefícios”; “afiançar a vigilância socioassistencial e a garantia de direitos”.
Ainda sobre o artigo 6º, as atividades desenvolvidas no SUAS visam à proteção social
aos grupos populacionais estabelecidos pela Política, e se organizam tendo em vista a
territorialização (Art. 6º, §1º). Compõem o SUAS as diferentes esferas da Federação, os
 137

conselhos e as entidades de assistência social (Art. 6º, §2º). A Política Nacional de

Assistência Social tem como órgão coordenador o MDS (Art. 6º, §3º).
Neste artigo 6º (Parte A), especificam-se as formas de proteção da Política de
Assistência Social, PSB e PSE, conforme a PNAS/2004 e destaca-se no parágrafo único a
vigilância socioassistencial como “um dos instrumentos das proteções” da Política. Já a parte
B deste Artigo 6º determina que a PSB e a PSE ocorram através da rede socioassistencial,
“diretamente pelos entes públicos e/ou pelas entidades e organizações de assistência social
vinculadas ao SUAS”, sendo que estas últimas firmarão “convênios, contratos, acordos ou
ajustes” com o primeiro a fim de realizar atividades pertinentes à Política (Art. 6º-B, §3º).
A PSB e a PSE serão realizadas principalmente nos CRAS e CREAS, mas também se
prevê a participação das entidades de assistência social, segundo o artigo 6º-C, que também
aponta em seus parágrafos específicos as características dos CRAS e CREAS. No artigo 6º-D
destaca-se a adequada infraestrutura destes equipamentos públicos para execução das
atividades. O artigo 6º-E prevê que os investimentos públicos que perfazem o
“cofinanciamento do Suas” voltados para a “execução das ações continuadas de assistência
social” têm a possibilidade de sua alocação ao “pagamento dos profissionais que integrarem
as equipes de referência 101”. Estas devem ser formadas levando em conta alguns aspectos:
“número de famílias e indivíduos referenciados”; “tipos e modalidades de atendimento”;
“aquisições que devem ser garantidas aos usuários” (Art. 6º-E, Parágrafo Único).
As competências dos entes federados (relacionadas às esferas federal, estadual e
municipal) serão discutidas de forma mais ampla na última parte deste capítulo, que versa sobre
a gestão do SUAS com base na atual NOB-SUAS/2012. Por ora, salientamos, no que diz
respeito à União, mudanças relativas sobre o cofinanciamento através do repasse automático
para ações relativas ao aperfeiçoamento da gestão e atividades concernentes à Política; além de
ter incorporado “o monitoramento e a avaliação” da Política e o assessoramento nestas práticas
aos demais entes (Art. 12, Inciso IV).

101
De acordo com a NOB-RH/SUAS: anotada e comentada (BRASIL, 2011b, p.27): “Cada equipe de referência
é encarregada de intervir junto a um determinado número de usuários, que apresentam determinadas situações de
vulnerabilidade ou risco social e pessoal, de acordo com o nível de proteção social em que se insere (básica ou
especial, de média ou alta complexidade) e o tipo de serviço socioassistencial operado. Isto significa dizer que a
equipe se torna referência para um determinado número de usuários, criando vínculos de confiança com eles”.
 138

Além disso, o Art. 12-A trata do Índice de Gestão Descentralizada do SUAS (IGD-
SUAS), que envolve um subsídio financeiro da União para os demais entes federados ao
“aprimoramento à gestão descentralizada dos serviços, programas, projetos e benefícios de
assistência social”. Nesta questão do IGD-SUAS, ressaltamos a necessidade de cumprimento
de resultados por parte dos gestores estaduais, municipais e do DF (Art. 12-A, Incisos I e II).
Também apontamos, segundo §4º do Artigo 12-A, que, objetivando o “fortalecimento dos
Conselhos de Assistência Social”, um “percentual dos recursos transferidos” será destinado
para “atividades de apoio técnico e operacional àqueles colegiados”.
Com relação às competências dos Estados, sinalizamos as mudanças acerca do
cofinanciamento referentes à melhoria na gestão, além do cofinanciamento dos serviços,
programas e projetos (Art. 13, Inciso II) e da previsão de práticas de “monitoramento” e
“avaliação” da Política, bem como assessoramento aos entes municipais à realização de tais
intervenções (Art. 13, Inciso VI). Aos Estados cabe também “destinar recursos financeiros”
aos entes municipais a fim da sua “participação no custeio do pagamento dos benefícios
eventuais” (Art. 13, Inciso I).
As mudanças na legislação das competências dos municípios são muito próximas do
ente estadual, sobre o cofinanciamento ao aperfeiçoamento da gestão e às demais atividades
da Política de Assistência Social (Art. 15, Inciso VI); efetivar ações de “monitoramento” e de
“avaliação” da Política (Art. 15, Inciso VII); além de “destinar recursos financeiros para
custeio do pagamento dos benefícios eventuais” (Art. 15, Inciso I).
No Artigo 16, Incisos I a IV, a legislação estabelece que as instâncias deliberativas do
SUAS são os Conselhos (Nacional, Estadual, do DF e Municipal), que, com a redação da Lei
12.435/2011, no parágrafo único deste artigo, “estão vinculados ao órgão gestor de assistência
social”, o qual tem a responsabilidade de fornecer “a infraestrutura necessária ao seu
funcionamento”. Esta Lei também inclui no parágrafo 4.º, do Artigo 17, que compete aos
Conselhos no nível Estadual, Municipal e do DF “acompanhar a execução da política de
assistência social, apreciar e aprovar a proposta orçamentária, em consonância com as
diretrizes das conferências” realizadas nas diferentes esferas da federação.
Os benefícios, serviços socioassistenciais, programas e projetos da Política de
Assistência Social serão detalhados no próximo subitem, particularizando sua articulação com
as ações de proteção social básica. Cabe-nos, neste momento, pontuar que a Lei do SUAS
 139

altera o texto da LOAS no que se refere ao BPC; aos benefícios eventuais; aos serviços; aos
programas, nestes estabelecendo o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
(PAIF) no âmbito da PSB (Art. 24-A), o Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a
Famílias e Indivíduos (PAEFI) no âmbito da PSE (Art. 24-B), e o Programa de Erradicação
do Trabalho Infantil (PETI) (Art. 24-C) que, segundo site do MDS102, envolve as duas
proteções sociais no âmbito do SUAS, a PSB e a PSE.
As alterações que ressaltamos no texto da LOAS com a Lei do SUAS que dizem
respeito ao financiamento impõem a corresponsabilidade dos entes federados na gestão dos
Fundos (Art. 28, § 1º), e em cofinanciar a execução e o aperfeiçoamento das atividades
pertinentes à Política de Assistência Social (Art. 28, § 3º), sendo o cofinanciamento realizado
através de repasse automático, fundo a fundo (Art. 30-A); a prestação de contas dos “entes
recebedores ao ente transferidor” ocorre através do Relatório de Gestão, de forma anual, o
qual deve ser sujeito à consideração do Conselho em questão (Art. 30-C).
As transformações postas em destaque neste importante marco regulatório ratificam a
influência da PNAS/2004 e da sua concepção de Assistência Social no texto da LOAS, com a
apropriação de seus conceitos, como a atuação da Política em situações de risco e
vulnerabilidade social, e da incorporação da vigilância socioassistencial, além de abarcar as
inúmeras frentes de atuação oriundas do texto da PNAS/2004, que sinaliza para a
problematização feita por Boschetti (2011, p.301) da Assistência Social ser colocada no rol de
principal política protetiva.
Outro elemento que merece reflexão, a ser retomado, é o enfoque da Política de
Assistência Social no combate à pobreza com a nova redação da Lei do SUAS, o que se
reflete na implementação do SUAS no território brasileiro, com uma intervenção da
Assistência Social e de todo o aparato que constitui o SUAS focalizada nos programas de
transferência de renda que visam a enfrentar a pobreza (extrema), o que aprofundaremos nas
próximas análises deste capítulo.
Da mesma forma que a PNAS/2004, as mudanças mais progressistas de cunho
democrático introduzidas pela Lei do SUAS foram na temática gestão, uma vez que, tendo em
vista o direcionamento para efetivar a gestão com a diretriz da descentralização político-

102
<http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/assistencia-social/peti-programa-de-erradicacao-do-
trabalho-infantil/gestor/gestor-institucional>. Acesso em 9/2/2015.
 140

administrativa, identificamos a busca de uma gestão corresponsável, com cofinanciamento

partilhado entre os entes federativos para aperfeiçoamento desta, para os serviços, programas
e projetos, e a territorialização para organização das ações a serem realizadas. Acrescentamos
a perspectiva do fortalecimento do controle democrático, com previsão de recursos aos
Conselhos a fim de viabilizar seu pleno funcionamento, bem como definição de suas
responsabilidades.
Concebido como avanço do ponto de vista da gestão, o IGD-SUAS pode ser utilizado
como recurso da gestão gerencial para averiguação de metas quantitativas de atendimento,
aferição de resultados, perdendo-se de vista o fortalecimento de uma gestão mais democrática.
Também a contraditória relação entre as esferas pública e privada são reafirmadas com a Lei
do SUAS na conformação da rede socioassistencial.
Sendo assim, após apreender as relevantes mudanças no texto do LOAS com a Lei do
SUAS, prosseguimos em nossa discussão com a apresentação das atividades da Política de
Assistência Social a partir da organização do SUAS, no que diz respeito à PSB, de forma a
verificar o panorama geral de sua implementação no território brasileiro.

2.2.2.2 As atividades da Política de Assistência Social: as ações de proteção social básica

realizadas nos CRAS103

Neste item, enfatizamos as atividades de PSB no âmbito do SUAS efetuadas nos

CRAS, ou seja, os serviços socioassistenciais, benefícios, projetos e programas da Política de
Assistência Social, a partir da reorganização feita pela PNAS/2004, que deu fundamentação
para a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais/2009 e para as alterações na
LOAS, com a Lei do SUAS. Incluímos também algumas ações relacionadas no site do MDS

103
Nosso estudo focaliza os CRAS, tendo em vista a centralidade deste equipamento público a partir da
reorganização posta pela PNAS/2004 na prestação da PSB, embora tenhamos ciência de que este não é o único
equipamento da PSB. Há, por exemplo, os Centros de Convivência para Idosos (BRASIL, 2005a, p.36) e,
segundo as Orientações Técnicas sobre o PAIF (BRASIL, 2012a, p.20), o próprio Serviço de Convivência e
Fortalecimento de Vínculos tem a possibilidade de se realizar nos demais equipamentos públicos, ou instituições
da rede socioassistencial privada, não somente nos CRAS.
 141

que ressaltam outras intervenções nesta área. Fechamos a discussão salientando um panorama
geral do SUAS no campo da PSB.
Nosso objetivo não é aprofundar a análise dos pormenores de cada atividade da Polí-
tica de Assistência Social na PSB, apontando se estas ocorrem de acordo com a legislação e as
inúmeras normativas do MDS para esta área. Na realidade, procuramos em nossas reflexões
apreender questões de fundo conceitual de tais ações e da concepção de Assistência Social
revelada nestas práticas e da relação destes com os processos de gestão pública do SUAS.
Como já salientado, as atividades de PSB são voltadas à prevenção do que a
PNAS/2004 denomina de situações de risco e vulnerabilidades sociais, e utilizam em suas
estratégias a ideia de capacitar o público usuário, de fortalecer os vínculos relacionais, de
afiançar seguranças sociais. As ações de PSB são realizadas de forma predominante nos
CRAS, equipamentos públicos de Assistência Social alocados em territórios tidos como
vulneráveis e de risco, próximos às comunidades e tidos como referência a estas, sendo
considerados “a principal porta de entrada do SUAS” (BRASIL, 2009a, p.9). São levados em
conta, também, os portes dos municípios, segundo a NOB-SUAS (BRASIL, 2005b, p.91,98),
para estabelecer a quantidade mínima destas unidades públicas – por exemplo, em municípios
de Grande Porte (população de 100.001 a 900.000 habitantes, segundo BRASIL, 2005a,
p.16), são necessários 4 equipamentos, “cada um para até 5.000 famílias referenciadas 104”.
Segundo o MDS (BRASIL, 2009a, p.35), se houver 5.000 famílias referenciadas no CRAS,
calcula-se um potencial para atender 1.000 famílias por ano.
De acordo com o MDS (BRASIL, 2009a, p.10), os CRAS realizam “a referência e a
contrarreferência do usuário na rede socioassistencial do SUAS”, sendo a primeira
concretizada no momento em que os profissionais dos CRAS atuam sob “as demandas
oriundas das situações de vulnerabilidade e risco social”, tendo em vista “garantir ao usuário o
acesso à renda, serviços, programas e projetos”; e se pratica a segunda quando “a equipe do
CRAS recebe encaminhamento do nível de maior complexidade (proteção social especial) e
garante a proteção básica”.
Como competências dos CRAS, destacamos, segundo o MDS (BRASIL, 2009a, p.11),
a “Gestão territorial da rede socioassistencial da PSB” (ação que envolve “articulação” desta
104
De acordo com MDS (BRASIL, 2009a, p.35, nota de rodapé), famílias referenciadas “são aquelas que vivem
no território de abrangência do CRAS”.
 142

rede105; “promoção da articulação intersetorial 106 e a busca ativa 107”, de acordo com BRASIL,
2009a, p.19); realização do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF) (que
deve ocorrer de forma “obrigatória e exclusiva” nos CRAS, conforme BRASIL, 2009a, p.19)
e demais serviços socioassistenciais da PSB; e repasse das “informações e dados para o Órgão
Gestor Municipal ou do DF sobre o território”, a fim de auxiliá-lo em algumas ações de sua
responsabilidade. Ainda sobre o CRAS, os “eixos estruturantes” presentes no SUAS que o
caracterizam são a territorialização e a matricialidade sociofamiliar, segundo documento do
MDS (BRASIL, 2009a, p.11).
Conforme o MDS (BRASIL, 2009a, p.48), a infraestrutura física 108 dos CRAS precisa
estar compatível com a prestação das ações de PSB a serem realizadas, sendo que “o imóvel
deve possuir características dimensionais e ambientais adequadas”, com atenção para que a
pessoa com deficiência e idosa possam ser atendidas; e orienta-se que este equipamento seja
de patrimônio do poder público, “em especial imóvel adquirido pela gestão municipal” com
este fim, no sentido deste equipamento ser uma “referência para a população”. Além disso,
sua instalação não pode ocorrer em instituições da sociedade civil organizada, nem ser usada
em conjunto no mesmo espaço de outros equipamentos da gestão pública, como Secretarias.
(BRASIL, 2009a, p.49). No Quadro 7, apresentamos alguns elementos da síntese do MDS
(BRASIL, 2009a, p.54) acerca do espaço físico do CRAS, ressaltando a capacidade de
atendimento anual de 1.000 famílias, compatível com a realidade de municípios de Grande
Porte.

105
“A articulação da rede de proteção social básica, referenciada ao CRAS, consiste no estabelecimento de
contatos, alianças, fluxos de informações e encaminhamentos entre o CRAS e as demais unidades de proteção
social básica do território”. (BRASIL, 2009a, p.21).
106
“A promoção da articulação intersetorial no território de abrangência do CRAS é uma ação coletiva,
compartilhada e integrada a objetivos e possibilidades de outras áreas, tendo por escopo garantir a integralidade
do atendimento aos segmentos sociais em situação de vulnerabilidade e risco social”. (BRASIL, 2009a, p.28).
107
“A busca ativa refere-se à procura intencional, realizada pela equipe de referência do CRAS, das ocorrências
que influenciam o modo de vida da população em determinado território. Tem como objetivo identificar as
situações de vulnerabilidade e risco social, ampliar o conhecimento e a compreensão da realidade social, para
além dos estudos e estatísticas. Contribui para o conhecimento da dinâmica do cotidiano das populações (...); os
apoios e recursos existentes e, seus vínculos sociais”. (BRASIL, 2009a, p.29) (citação sem o grifo do documento
original).
108
Para maior aprofundamento das orientações do MDS sobre esta questão da infraestrutura física dos CRAS,
verificar “CRAS: a melhoria da estrutura física para o aprimoramento dos serviços: orientações para gestores e
projetistas municipais”, MDS (BRASIL, 2009b) e MDS (BRASIL, 2009a, p.50-55).
 143

Quadro 7. Recomendações do MDS à infraestrutura física do CRAS

ESPAÇO USO QUANTIDADE
Recepção Espaço destinado à espera, transição, 1
encaminhamentos e, em especial, ao
acolhimento e atendimento inicial de famílias e
indivíduos.
Sala de atendimento Espaço destinado ao atendimento particularizado 2
de famílias e indivíduos.
Sala de uso coletivo Espaço que deve permitir uso múltiplo e 2
otimizado, destinado à realização de atividades
coletivas, com prioridade para a realização de
atividades com grupos de famílias.
Sala administrativa Espaço destinado às atividades administrativas,
tais como o registro de informações, produção 1
de dados, arquivo de documentos, alimentação
de sistemas de informação.
Copa Espaço destinado para o preparo de lanches 1
oferecidos aos usuários e para uso da equipe de
referência do CRAS.
Conjunto de ________ 1
banheiros*
Fonte: Tabela retirada do documento do MDS (BRASIL, 2009a, p.54), com adaptações.
*Segundo MDS (BRASIL, 2009a, p.54, nota de rodapé), 2 femininos (1 com adaptações), 2
masculinos (1 com adaptações).

Outros elementos são ressaltados pelo MDS (BRASIL, 2009a, p.55) para a garantia da
qualidade do trabalho desenvolvido nos CRAS, como móveis em boas condições, materiais
como “Livros, cds, dvds, televisor, aparelho de DVD, som, microfone, máquina fotográfica”,
além de “linha telefônica e computador com acesso a internet”. Outro equipamento salientado
pelo MDS (BRASIL, 2009a, p.55) a fim de realizar o PAIF refere-se ao veículo, no sentido de
se efetuar as “visitas domiciliares e para o acompanhamento de famílias em áreas dispersas do
território de abrangência do CRAS”. Cada CRAS terá sua “identificação” através de “placa”,
com o objetivo de “garantir a visibilidade da unidade e o acesso facilitado das famílias
beneficiárias, bem como sua vinculação ao SUAS”. (BRASIL, 2009a, p.58).
Acrescentamos o destaque dado no documento do MDS (BRASIL, 2009a, p.61-66) à
questão da infraestrutura de recursos humanos dos CRAS, reafirmando as prerrogativas da
NOB-RH do SUAS, que determina as equipes de referência dos CRAS conforme a
quantidade de famílias que são referenciadas. A título de ilustração, apresentamos um quadro
 144

adaptado de MDS (BRASIL, 2009a, p.61), ressaltando-se o número de cinco mil famílias
referenciadas.

Quadro 8. Equipe de referência do CRAS

Famílias Capacidade de Equipe de As equipes de
referenciadas Atendimento anual Referência109 referência do CRAS
5.000 1.000 famíliasQuatro técnicos devem contar sempre
com nível médio e com um coordenador
quatro técnicos com nível superior,
com nível concursado, com
superior, sendo experiência em
dois assistentes trabalhos
sociais, um comunitários e gestão
psicólogo e um de programas,
profissional que projetos, serviços e/ou
compõem o benefícios
SUAS 110 socioassistenciais.
Fonte: Quadro adaptado de MDS (BRASIL, 2009a, p.61).

Mais uma vez o documento (BRASIL, 2009a, p.61) se reporta à NOB-RH do SUAS e
ratifica a orientação dada de tais equipes de referência serem formadas por profissionais
concursados. Avaliamos que a realização de concurso público para formar o quadro dos
trabalhadores do SUAS contribui para a estabilidade destes, mas isto deve ser combinado a
outros elementos: pagamento de salários dignos, condições de trabalho adequadas e, como
aponta a NOB-RH do SUAS anotada e comentada (2011), concretização dos planos de
carreira, cargos e salários, e capacitação continuada. Tais determinantes implementados em
conjunto favorecem a permanência dos profissionais nas diferentes frentes de atuação da
Assistência Social a partir do reordenamento imposto com o SUAS, evitando a prestação
descontínua das atividades que o compõem, sua desqualificação perante as comunidades
referenciadas, e até mesmo a perda de referência destas nos equipamentos públicos de
Assistência Social, como os CRAS.

109
Uma informação importante salientada pelo MDS (BRASIL, 2009a, p. 61, nota 32) é que “A equipe de
referência normatizada pela NOB-RH trata apenas do padrão mínimo estabelecido para cada CRAS a partir de
sua capacidade de atendimento”.
110
“Poderão compor a equipe: pedagogo, sociólogo, antropólogo ou outro profissional com formação compatível
com a intervenção social realizado pelo PAIF”. (BRASIL, 2009a, p.61).
 145

Na exemplificação de um movimento de luta para a realização de concursos públicos

para atuação no SUAS, ressaltamos importante iniciativa do Fórum Nacional de
Trabalhadores e Trabalhadoras do SUAS, a “Campanha Nacional por concurso público e
contra a precarização do trabalho no Sistema Único de Assistência Social - SUAS” – “Nosso
trabalho com direitos é direito social pra você”, “lançada oficialmente” no 2º Seminário
Nacional do Fórum de Trabalhadores e Trabalhadoras do Sistema Único de Assistência Social
(FNTSUAS), em 2013, segundo site do CFESS111.
No Quadro 9, salientamos as intervenções que envolvem a área de PSB, aquelas que,
em nossa avaliação, concentram mais o campo da PSB e, dentre estas, as que se relacionam
direta ou indiretamente com os CRAS. Neste sentido, esclarecemos que, embora o Programa
de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) seja uma importante frente de atuação da
Políticade Assistência Social, optamos por não contemplá-lo em nossa análise, em virtude de
suas características específicas e complexas, pois envolve em sua operacionalização ações das
duasproteções sociais, a PSB e a PSE, segundo informa o site do MDS112.
Além disso, na parte do Quadro 9 que se refere aos serviços socioassistenciais e aos
programas, cabe-nos fazer uma ressalva, pois o PAIF é apresentado na Tipificação/2009 e no
documento “Orientações Técnicas sobre o PAIF” (BRASIL, 2012a) como um serviço
socioassistencial, mas, na Lei 12.435/2011, como Programa de Assistência Social. Apesar de
considerarmos confusa esta discriminação nos documentos pesquisados, situamos o PAIF
como serviço socioassistencial, seguindo a orientação predominante nas duas primeiras
normativas citadas. Dada sua centralidade nas ações de PSB, vamos pormenorizar suas
características.

111
Disponível em: http://www.cfess.org.br/visualizar/noticia/cod/1014; http://www.cfess.org.br/visualizar/pecas-
tematicas. Acesso em: 8/3/2015.
112
http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/assistencia-social/peti-programa-de-erradicacao-do-
trabalho-infantil/gestor/gestor-institucional. Acesso em 09/02/2015.
 146

Quadro 9. Atividades da proteção social básica 113

BENEFÍCIOS DEFINIÇÃO/PRINCIPAIS ÓRGÃO GESTOR
CARACTERÍSTICAS RESPONSÁVEL
BPC Garantia de um salário mínimo MDS através da
mensal à pessoa com deficiência e ao SNAS, órgão gestor ao
idoso com 65 anos ou mais que qual compete im-
comprovem não possuir meios de plementar, coordenar,
prover a própria manutenção nem de regular, financiar,
tê-la provida por sua família. monitorar e avaliar o
Recorte de renda: renda mensal per BPC.
capita inferior a ¼ do salário O INSS é responsável
mínimo. pela operacionalização.
Revisão a cada 2 anos. O MDS repassa os
recursos do BPC para o
INSS através do
FNAS.
Compreendemos que
os municípios exercem
importante papel no
acesso ao BPC, pois
muitos encami-
nhamentos ao INSS
são realizados através
da rede de proteção
local, com os CRAS.
Benefícios eventuais Provisões suplementares e Os municípios têm a
provisórias que integram responsabilidade da
organicamente as garantias do SUAS regulamentação, da
e são prestadas aos cidadãos e às destinação de recursos,
famílias em virtude de nascimento, e da organização do
morte, situações de vulnerabilidade atendimento ao público
temporária e de calamidade pública. usuário.
Os Estados devem
cofinanciar o custeio
de tais benefícios.

113
Uso das nomenclaturas e textos na íntegra dos documentos e sites pesquisados.
 147

Serviços Definição/Principais Características Órgão gestor

socioassistenciais responsável
Definição Atividades continuadas que buscam Responsabilidade
melhoria de vida da população, com compartilhada. Todos
ações voltadas para as necessidades os entes federados
básicas. devem participar na
Serviço de Oferta de ações e serviços socioassisten- garantia e na
Proteção e ciais de prestação continuada, nos CRAS, organização da oferta
Atendimento por meio do trabalho social com famílias dos serviços
Integral à Família em situação de vulnerabilidade social, socioassistenciais de
(PAIF) com o objetivo de prevenir o rompimento acordo com a
dos vínculos familiares e a violência no Tipificação/2009.
âmbito de suas relações, garantindo o No caso da União,
direito à convivência familiar e deve participar na
comunitária. orientação, acom-
Prevê o desenvolvimento de potencialida- panhamento,
des e aquisições das famílias e o monitoramento da
fortalecimento de vínculos familiares e implementação dos
comunitários, por meio de ações de serviços
caráter preventivo, protetivo e proativo. socioassistenciais,
Intervenções a serem realizadas: conforme a
acolhida; estudo social; visita domiciliar; Tipificação, além do
orientação e encaminhamentos; grupos de cofinanciamento.
famílias; acompanhamento familiar; Os Estados devem
atividades comunitárias; campanhas dar apoio técnico e
socioeducativas; informação, financeiro aos Mu-
comunicação e defesa de direitos; nicípios para
promoção ao acesso à documentação implantar e organizar
pessoal; mobilização e fortalecimento de tais serviços.
redes sociais de apoio; desenvolvimento Os Municípios são os
do convívio familiar e comunitário; entes prestadores de
mobilização para a cidadania; conhe- tais serviços e
cimento do território; cadastramento também participam
socioeconômico; elaboração de relatórios nas formas de
e/ou prontuários; notificação da cofinanciamento dos
ocorrência de situações de mesmos.
vulnerabilidade e risco social; busca Os Estados e os
ativa. Municípios devem
Aquisições dos usuários: segurança de participar do aperfei-
acolhida; segurança de convívio familiar çoamento dos
e comunitário; segurança de desenvolvi- equipamentos e dos
mento da autonomia (em cada segurança serviços
adquirida a Tipificação especifica socioassistenciais.
elementos da mesma).
Serviço de Serviço realizado em grupos, organizado Idem PAIF.
Convivência e a partir de percursos, de modo a garantir
 148

Fortalecimento de aquisições progressivas aos seus usuários,

Vínculos – SCFV de acordo com o seu ciclo de vida, a fim
de complementar o trabalho social com
famílias e prevenir a ocorrência de
situações de risco social.
Tem caráter preventivo e proativo,
pautado na defesa e afirmação dos
direitos e no desenvolvimento de
capacidades e potencialidades, com vistas
ao alcance de alternativas emancipatórias
para o enfrentamento da vulnerabilidade
social.
Deve ter interface com o PAIF.
Deve ser organizado a partir das
seguintes faixas etárias: crianças até 6
anos; crianças e adolescentes de 6 a 15
anos; adolescentes de 15 a 17 anos;
Idosos com 60 anos ou mais.
Aquisições dos usuários: segurança de
acolhida; segurança de convívio familiar
e comunitário; segurança de desenvolvi-
mento da autonomia (em cada segurança
adquirida a Tipificação especifica
elementos da mesma).

Serviço de O serviço tem por finalidade a prevenção Idem PAIF.

Proteção Social de agravos que possam provocar o
Básica no rompimento de vínculos familiares e
domicílio para sociais dos usuários. Visa a garantia de
pessoas com direitos, o desenvolvimento de
deficiência e mecanismos para a inclusão social, a
idosas equiparação de oportunidades e a
participação e o desenvolvimento da
autonomia das pessoas com deficiência e
pessoas idosas, a partir de suas
necessidades e potencialidades
individuais e sociais, prevenindo
situações de risco, a exclusão e o
isolamento.
Aquisições dos usuários: segurança de
acolhida; segurança de convívio familiar
e comunitário; segurança de
desenvolvimento de autonomia
 149

individual, familiar e social (em cada

segurança adquirida a Tipificação
especifica elementos da mesma).
Programas de Definição/Principais Características Órgão gestor
Assistência Social Responsável
Definição Ações integradas e complementares com Responsabilidade
objetivos, tempo e área de abrangência compartilhada entre
definidos para qualificar, incentivar e os órgãos gestores.
melhorar os benefícios e os serviços União deve
assistenciais. regulamentar e
cofinanciar o
aprimoramento dos
programas de PSB e
apoiar técnica e
financeiramente os
Estados, o DF e os
Municípios na
implementação.
Estados participam
do cofinanciamento e
do apoio técnico e
financeiro aos
municípios na
implantação e
organização dos
mesmos.
Municípios
participam no
cofinanciamento do
aperfeiçoamento da
gestão e dos serviços,
programas e projetos
de assistência social,
no nível local.
Projetos de Definição/Principais Características Órgão gestor
enfrentamento da Responsável
Pobreza
Compreendem a instituição de Responsabilidade
investimento econômico-social nos compartilhada.
grupos populares, buscando subsidiar, A União deve
financeira e tecnicamente, iniciativas que oferecer apoio
lhes garantam meios, capacidade técnico e financeiro
produtiva e de gestão para melhoria das aos demais entes para
condições gerais de subsistência, implementarem estes
elevação do padrão da qualidade de vida, projetos.
a preservação do meio-ambiente e sua Os Estados devem
 150

organização social. dar o apoio técnico e

financeiro aos
Municípios para
implantar e organizar
os serviços,
programas, projetos e
benefícios
socioassistenciais.
Os Municípios são
responsáveis por sua
execução; participam
no cofinanciamento
do aperfeiçoamento
da gestão e dos servi-
ços, programas e
projetos.
Ações relacionadas à PSB que não se encontram na LOAS atualizada e na
Tipificação Nacional
Programa Bolsa Programa de transferência direta de renda Responsabilidade
Família – PBF que beneficia famílias em situação de compartilhada.
pobreza e de extrema pobreza em todo o MDS – através da
país. O Bolsa Família integra o Plano SENARC, tem a
Brasil Sem Miséria do Governo Federal. responsabilidade em
Composto de três estratégias de atuação: estabelecer as
a transferência de renda; as diretrizes, a gestão, a
condicionalidades; e as ações e operacionalização do
programas complementares. PBF e do CADÚnico.
Famílias selecionadas a partir dos dados Estados: possuem
do CADÚnico – mecanismo de coleta de coordenações com a
indicadores que visa a identificação das função de prestar
famílias em condição de pobreza. auxílio aos entes
A quantia transferida articula-se à municipais a fim de
composição familiar, faixa etária dos seus operacionalizar o
integrantes e renda das famílias. PBF, sendo destacada
Existem variações nos valores dos a capacitação destes
114
benefícios que envolvem o PBF. como papel destas
Coordenações
114
Há vários Benefícios que compõem o PBF: o Benefício Básico (de R$ 77,00) é destinado aos extremamente
pobres; o Benefício Variável de 0 a 15 anos [acresce R$ 35,00] àqueles que têm crianças e adolescentes de 0 a
15 anos; o Benefício Variável à Gestante, com pagamento de 9 parcelas por mês seguidas de R$ 35,00 às
famílias que possuem gestante; o Benefício Variável Nutriz, com pagamento de 6 parcelas por mês seguidas de
R$ 35,00, quando a família tem crianças de 0 a 6 meses. Podem ser repassados até 5 Benefícios Variáveis
comentados. Tem-se ainda o Benefício Variável vinculado ao Adolescente, destina-se R$ 42,00 às famílias com
adolescentes de 16-17 anos (podendo ser repassados 2 por família). E, por último, o Benefício para Superação da
Extrema Pobreza – o BSP, benefício repassado “às famílias do Programa Bolsa Família que continuem em
situação de extrema pobreza mesmo após o recebimento dos outros benefícios”. (Informações com várias
terminologias na íntegra do site: www.mds.gov.br/bolsafamilia/beneficios. Acesso em: 14/6/2014).
 151

Estaduais.
Municípios:
identificação,
cadastramento,
acompanhamento,
apoio aos usuários,
averiguação do
cumprimento de
condicionalidades,
realizar a
intersetorialidade.
Programa Nacional Visa processos autônomos à população O MDS realiza a
de Promoção do usuária através de ações de articulação e coordenação
Acesso ao Mundo mobilização para a integração ao mundo nacional, o
do Trabalho do trabalho. cofinanciamento, a
ACESSUAS/Traba Tem interface com o Plano Brasil Sem elaboração e repasse
lho Miséria. das diretrizes, etc.
Diz respeito às práticas de articulação, Os Estados devem
mobilização, encaminhamento e apoiar tecnicamente
monitoramento da população usuária para os Municípios, e
os cursos de formação inicial e acompanhar e
continuada, em parceria com o monitorar sua
115
PRONATEC no âmbito do Programa execução nestes.
Brasil Sem Miséria. Os Municípios são
responsáveis pela
execução, pelo
acompanhamento e
monitoramento das
metas, e pela
atualização do
sistema de
acompanhamento.
Fonte do Quadro 9: Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais/2009; LOAS com
atualizações da Lei n.º 12.435/2011; NOB-SUAS/2012; Informações do site do MDS116.
Utilização das nomenclaturas e textos na íntegra dos documentos e sites pesquisados.

115
“Em parceria com o Ministério da Educação (MEC), o Plano Brasil Sem Miséria (BSM) coordena a ofert a de
vagas de qualificação profissional no âmbito do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
(PRONATEC). São cursos de formação inicial e continuada voltados para a inserção no mercado de trabalho,
com duração mínima de 160 horas. Os cursos são ofertados em instituições de reconhecida qualidade no ensino
técnico e tecnológico, como as unidades do sistema nacional de aprendizagem (SENAC e SENAI) e a Rede
Federal de Educação Profissional e Tecnológica. A oferta é gratuita e os beneficiários recebem alimentação,
transporte e todos os materiais escolares.” Disponível em: http://www.brasilsemmiseria.gov.br/inclusao -
produtiva/pronatec-brasil-sem-miseria. Acesso em: 8/12/2014.
116
Disponível em: http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/protecaobasica, acesso: em 14/10/2014;
http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/assistencia-social/psb-protecao-especial-basica/psb-
institucional/psb-institucional, acesso em: 14/10/2014;
 152

A partir das informações contidas no Quadro 9, observamos a influência das questões

de fundo conceitual sobre a Política de Assistência Social contida na PNAS/2004 na
concepção das ações relacionadas à PSB, principalmente no que diz respeito aos serviços
socioassistenciais, como o PAIF e os SCFV. Isto é constatado no foco destas intervenções nos
grupos tidos como em situação de vulnerabilidade e risco social como objeto de ação da
Assistência Social e não nas expressões da questão social.
Identificamos a centralidade do PAIF nas atividades de PSB como grande agregador
das intervenções realizadas, e a ênfase dada às práticas do PAIF na questão de fortalecer
relações familiares e comunitárias, no sentido do reforço dos vínculos e das dimensões
relacionais e de se prever alguma condição de risco. Outra questão preponderante em tais
ações (todos os serviços socioassistenciais de forma geral) é a ideia do desenvolvimento das
capacidades da população usuária e de lhe proporcionar aquisições, as quais envolvem
determinadas seguranças, que, conforme vimos na Tipificação/2009, remetem às
padronizações de uma série de resultados proporcionados que se caracterizam com um tipo de
segurança (por exemplo, de acolhida, de convívio familiar e comunitário, entre outros).
Diretrizes advindas do MDS no documento Orientações Técnicas: Centro de
Referência de Assistência Social - CRAS (BRASIL, 2009a, p.29, nota de rodapé 11)
discriminam as pessoas consideradas “mais vulneráveis” (relacionadas ao não cumprimento
das condicionalidades impostas pelo PBF, pelo PETI; famílias beneficiárias do BPC e do PBF
que contenham em seus membros algumas faixas etárias específicas, entre outros) no sentido
de dar primazia a este público. Por outro lado, contraditoriamente, as Orientações Técnicas
sobre o PAIF (BRASIL, 2012a, p.42) afirmam “o acesso do PAIF é universal, ou seja, seu
atendimento não focaliza determinados segmentos populacionais”, enquanto se tem
conhecimento de que a grande estratégia contemporânea de intervenção estatal é o combate à
pobreza ou, nos termos da PNAS/2004, aos grupos vulneráveis e de risco, estando a
Assistência Social bem alinhada a tais linhas de atuação.

http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/beneficiosassistenciais/bpc, acesso em: 24/11/2014;

http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/beneficiosassistenciais/beneficioseventuais/regulamentacao-e-
prestacao-dos-beneficios-eventuais, acesso em 24/11/2014; http://www.mds.gov.br/bolsafamilia, acesso em
24/11/2014; http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/bolsa-familia/bolsa-
familia/beneficiario/quem-e-quem, acesso em: 24/11/2014; http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-
frequentes/bolsa-familia/bolsa-familia/gestor/bolsa-familia-institucional, acesso em: 24/11/2014;
http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/assistencia-social/psb-protecao-especial-basica/programa-
de-acessibilidade-ao-mundo-do-trabalho/acessuas-institucional, acesso em 25/11/2014.
 153

Ao verificar as atividades que destacamos no Quadro 9, acerca de uma perspectiva de

participação dos usuários, destacamos na Tipificação (BRASIL, 2009c, p.8) sobre o PAIF, na
parte da aquisição a ser obtida pelo usuário, na segurança de desenvolvimento da autonomia,
a seguinte descrição (dentre uma série de práticas), “Vivenciar experiências potencializadoras
da participação cidadã”, ressaltando “espaços de livre expressão de opiniões, de reivindicação
e avaliação das ações ofertadas”, “espaços de estímulo para a participação em fóruns,
conselhos, movimentos sociais, organizações comunitárias e outros espaços de organização
social”. Ou seja, destaca-se a instituição de práticas que levem à participação da população
usuária. Todavia, ainda sobre o PAIF, ao observarmos o que se aguarda como impacto social,
nos termos da Tipificação (BRASIL, 2009c, p.9), não se identifica a questão da participação,
mas se volta ao foco contido na PNAS/2004 como objeto da Política de Assistência Social, a
questão da vulnerabilidade social e do risco, além do crescimento dos “acessos a serviços
socioassistenciais e setoriais” e “Melhoria da qualidade de vida das famílias residentes no
território de abrangência do CRAS”.
Acerca dos benefícios socioassistenciais, mantêm-se os benefícios focalizados na
pobreza por recorte de renda e inaptidão ao trabalho (como o direito ao BPC), e pela vivência
de situações específicas que caracterizam um momento de vulnerabilidade, nos termos da
PNAS/2004 (como os benefícios eventuais).
Com relação ao PBF, de referência nacional, constitui-se no grande programa de
transferência de renda brasileiro, que, através do acesso ao benefício que proporciona
acréscimo na renda das famílias usuárias, torna-se, atualmente, uma das principais estratégias
governamentais de combate à pobreza (extrema), integrando, inclusive, o Plano Brasil Sem
Miséria, do Governo Federal. Já o ACESSUAS TRABALHO, conforme apresentado no
Quadro 9, volta-se para ações que promovam processos autônomos à população usuária tendo
em vista a “integração ao mundo do trabalho” 117, possuindo interface com o Plano Brasil Sem
Miséria. Tanto o PBF quanto o ACESSUAS TRABALHO, aliados às demais iniciativas do
Brasil Sem Miséria que salientaremos adiante, compõem o aparato governamental de atuação
e focalização de ações no combate à pobreza extrema, em afinação com as recomendações
neoliberais aos Estados nacionais capitalistas, conforme apontado no Capítulo 1.

117
Segundo site: http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/assistencia-social/psb-protecao-especial-
basica/programa-de-acessibilidade-ao-mundo-do-trabalho/acessuas-institucional. Acesso em 8/12/2014.
 154

Precisamos reconhecer que as atividades são apresentadas na ótica de garantia dos

direitos e, nesta direção, um progresso foi a diretriz dada ao PAIF do protagonismo do Estado
em sua realização, conforme destacado na Tipificação (BRASIL, 2009c, p.6), prática
relevante para firmar a intervenção estatal no campo da Assistência Social, tradicionalmente
repassada para as instituições filantrópicas.
Também se verifica no Quadro 9 que o processo de descentralização político-
administrativo da Assistência Social é constatado em alguns elementos das ações previstas
relacionadas à PSB, como a responsabilidade compartilhada entre os órgãos gestores, a
participação destes no cofinanciamento das intervenções a serem desenvolvidas, apoio técnico
e financeiro ao órgão gestor responsável pela execução das atividades. Ressaltamos a
importância dos gestores municipais nos processos de implementação e execução das ações a
serem desenvolvidas.
Diante das discussões realizadas, apontaremos a configuração atual da PSB no
território brasileiro de forma a desenhar um panorama geral do SUAS nesta área. Com relação
ao principal equipamento público de Assistência Social neste campo, os CRAS, de acordo
com os dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, Perfil dos Municípios
Brasileiros – Assistência Social/Munic 2013 (BRASIL, 2014a118), há a presença de CRAS em
97,6% dos municípios, perfazendo um total de 7.968 CRAS. O Censo SUAS 2013 119
(BRASIL, 2014b, p.3) informa um número de 7.883 CRAS no território brasileiro,
concentrados na Região Sudeste (33,5%) a maior incidência de CRAS e nos municípios de
Pequeno Porte I (até 20.000 habitantes, segundo BRASIL, 2005a, p.16), em 49,7% destes,
sendo nos municípios de Grande Porte 18,2%. Em pesquisa no site do MDS 120, é informado o
número de 8.113 CRAS implantados. Estes dados revelam o contínuo crescimento destes
equipamentos públicos como mecanismo de proteção social básica da Política de Assistência
Social, o que consideramos relevante tendo em vista firmá-la como uma política pública, de
responsabilidade estatal.

118
No documento pesquisado não conseguimos visualizar os números das páginas, por isso não informamos no
texto nas citações. Uso dos termos na íntegra da referência original.
119
Utilizados os termos na íntegra, de acordo com o documento original.
120
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio.php#Assistência Social. Acesso em 04/12/2014.
 155

No caso da fonte de recursos do financiamento dos CRAS, 84,6% são financiados com
recursos do município (ou do governo do DF), 82,8% com recursos federais, e 39,4% com
recursos estaduais. (BRASIL, 2014b, p.4). Estas informações revelam o predomínio da
participação do órgão gestor municipal e federal nos processos de implementação dos CRAS,
com pouca participação do órgão gestor estadual.
Com relação à infraestrutura dos CRAS, o Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014b, p.6)
informa que 45,9% dos CRAS estão alocados em imóvel da Prefeitura (ou do Governo do
DF) e 45,7% são alocados em imóveis alugados pela Prefeitura (ou pelo Governo do DF). A
maioria dos imóveis onde se situa os CRAS não são compartilhados (79,3%). Quando ocorre
de serem compartilhados (20,7% dos CRAS), isto se dá principalmente com a Secretaria de
Assistência Social ou congênere (44,8% dos CRAS), CMAS (27,1%), outra unidade pública
de serviços da Assistência Social (20,1%) e Outros (23,7%). Ainda há a presença de
compartilhamento com entidade privada/ONG em 2,3%, e com associação comunitária em
1,4% destes CRAS.
O fato de se ter uma quantidade significativa de CRAS alocados em imóveis alugados
(45,7%) é um elemento a ser problematizado, tendo em vista a necessidade de serem uma
referência permanente e não transitória para as comunidades referenciadas, de modo a se
consolidarem como equipamentos públicos de prestação de serviços socioassistenciais à
população. O documento do MDS (BRASIL,2009a, p. 48) aponta diretrizes nesse sentido,
como já salientamos. É preciso, também, atentar para o aspecto de compartilhamento dos
CRAS, pois estes são equipamentos públicos que devem ser descentralizados e servir de
referência à população, o que se dificulta quando o espaço é compartilhado com a própria
Secretaria (centralizando a prestação dos serviços socioassistenciais) e, o que é mais
complicador, com entidade privada, ONG e associações comunitárias. Esta situação, embora
ocorra em número bem pequeno, favorece a descaracterização de tais espaços como públicos
e de responsabilidade estatal.
A acessibilidade dos CRAS ainda é uma questão a ser aperfeiçoada, tendo em vista
que 21,2% dos CRAS (de 7.883) não possuem acesso principal com as devidas adaptações à
chegada do usuário à recepção; 17,1% (de 7.691 CRAS) não possuem rota com acessibilidade
aos espaços do CRAS; 23,8% (de 7.832 CRAS) não possuem rota acessível ao banheiro;
48,1% (de 7.832 CRAS) não possuem banheiro com as adaptações necessárias (BRASIL,
 156

2014b, p.7). De fato, estas são estruturas a serem aprimoradas, tendo em vista a concretização
do acesso a todos os que necessitarem da Assistência Social.
No que diz respeito à estrutura de materiais e equipamentos à realização do trabalho
dos CRAS, destacamos alguns indicadores, apontando o percentual daqueles que possuem:
telefone de uso exclusivo do CRAS, 67,6%; de uso exclusivo ou compartilhado, 84,8%; Fax,
22,3%; Impressora, 94%; Televisor, 79,4%; Aparelho de som, 67,7%; DVD/Vídeocassete,
65,6%; veículo de uso exclusivo, 27,5%; de uso exclusivo ou compartilhado, 89,8%;
brinquedoteca, 35%; brinquedos, 66%; materiais pedagógicos, culturais e esportivos, 71,8%.
(BRASIL, 2014b, p.8).
Ressaltamos, ainda, a quantidade de computadores existentes nos CRAS, nos
percentuais maiores: em 20,2% dos CRAS há 2; em 17,3%, 1; em 16,4%, 3; em 14,6%, de 6 a
10; e em 12,9%, 4 (BRASIL, 2014b, p.9). Quanto aos computadores que possuem internet nos
CRAS, também nos maiores percentuais: em 19,3% dos CRAS há 1; em 17,2%, 2; em 14,9%,
3; em 12,8%, de 6 a 10; em 11,8%, 4. Apenas 27,5% dos CRAS disponibilizam algum
computador (sem entrar no mérito do número de equipamentos) para uso do público usuário, e
25,2%, computador com rede da internet. Se considerarmos as várias atividades que o uso do
computador (com ou sem internet) facilita aos profissionais dos CRAS, como a realização de
relatórios, encaminhamentos, pareceres, alimentação dos sistemas de informação,
consideramos este número inferior à demanda. A oferta de uso do computador (com ou sem
internet) para o público usuário, que não ultrapassam 30%, poderia ser objeto de planejamento
da equipe para que os usuários pudessem realizar alguma atividade, inclusive contemplando
os interesses das comunidades locais.
Faltam nos CRAS (do território brasileiro) equipamentos básicos para o
desenvolvimento das atividades previstas. Por exemplo, telefone (de modo exclusivo) existe
em 67,6% dos CRAS, quando a totalidade deveria contar com tal recurso tendo em vista seu
uso para inúmeras atividades, como contato com os usuários, acompanhamento familiar,
repasse de informações, contato com a rede socioassistencial. Outro equipamento que facilita
o recebimento de envio de encaminhamentos, de forma a agilizar o atendimento à população
usuária, o fax, existe em apenas 22,3% dos CRAS. A questão do veículo é mais um
complicador, há em somente 27,5% dos CRAS (de modo exclusivo), dificultando a realização
das visitas domiciliares, do acompanhamento familiar, do serviço socioassistencial no
 157

domicílio. Há, também, a previsão de realização nos CRAS de atividades com as crianças,
mas se tem apenas em 35% dos CRAS a brinquedoteca e em 66% destes, brinquedos.
(BRASIL, 2014b, p.8).
Segundo o Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014b, p.10), a maioria dos CRAS (84,4%)
possui placa para sua identificação de acordo com o padrão estabelecido pelo MDS; 11,7%
possuem placa que não segue o padrão do MDS; 3,4% não possuem; e 0,4% possuem, usam
outro padrão e não identificam como CRAS. Mesmo sendo um percentual menor (de 3,8%
dos CRAS) a constatação da não identificação dos CRAS é algo a ser questionado, tendo em
vista a necessidade de firmá-lo como referência de equipamento público e de atuação do
Estado na Política de Assistência Social.
Acerca da estrutura de recursos humanos dos CRAS, o Censo SUAS 2013 (BRASIL,
2014b, p.33) demonstra que a maioria dos trabalhadores dos CRAS possui vínculo de trabalho
precarizado (tido como não permanente) em 49,1% dos trabalhadores, sendo os estatutários
33,7%, os comissionados 10% e empregados públicos (regidos pela CLT), 7,2%. O Estado do
Rio de Janeiro está em consonância com esta tendência no vínculo dos trabalhadores (total de
5.175), pois a maioria destes, 58,5% (3.030), possui vínculo não permanente, 26,8 % (1.390)
são estatutários, 10,5% (547) são comissionados e 4% (208) são empregados públicos.
(BRASIL, 2014b, p.35).
O Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014b, p.32) também informa que nos CRAS que
eram universo da pesquisa (7.806), em 67,4% destes havia coordenador que atuava de forma
exclusiva; em 20,3% o coordenador acumulava esta função com a de técnico; em 8,7% o
coordenador acumulava esta função com outra atividade da SMAS; e em 3,5% não havia
coordenador. No caso da escolaridade dos profissionais atuantes nos CRAS, 41,7% dos
trabalhadores têm o ensino superior completo, 29,7%, o ensino médio completo, e 4,8%, o
ensino fundamental completo. (BRASIL, 2014b, p.32). As duas principais profissões
presentes nos CRAS são as de Assistente Social (45,5%) e de Psicólogo (25,4%). (BRASIL,
2014b, p.33).
Predomina o vínculo trabalhista temporário, caracterizando a precarização do trabalho
e a não observância pelo órgão gestor municipal das orientações da NOB-RH do SUAS
quanto à realização de concursos públicos para que as equipes dos CRAS sejam de servidores
efetivos. Este dado dialoga com uma totalidade maior de destituição dos direitos trabalhistas e
 158

de desmobilização dos movimentos da classe trabalhadora no atual desenvolvimento do

capitalismo.
Outra constatação no cenário da exploração do trabalhador, que executa diversas
funções pelo mesmo salário (prática também intensificada nesse contexto) é no caso dos
Coordenadores dos CRAS, que atuam de forma exclusiva em 67,4% dos CRAS, quando a
recomendação é de que a totalidade dos CRAS tenha um Coordenador atuando somente nesta
função.
Todas estas questões impactam regressivamente nos direitos dos profissionais que
atuam nos CRAS, mas também, na população usuária, tendo em vista o caráter de
descontinuidade e fragmentação que se impõe à prestação dos serviços socioassistenciais,
com a prática usual dos contratos temporários e da dificuldade de os Coordenadores
cumprirem seu papel, principalmente com relação ao diálogo com a rede socioassistencial.
Outro aspecto que merece nossa atenção é a relação entre cadastramento do CadÚnico
e CRAS. O Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014b, p. 23) informa que 65,6% dos CRAS
desenvolvem atividades pertinentes ao CadÚnico (cadastramento ou atualização do cadastro),
sendo que em 34,9% dos CRAS há equipe exclusiva para este fim; em 23,8% é a equipe do
PAIF que faz tal atividade; e em 6,9%, outra equipe. Verificamos a importância das
intervenções que envolvem o Cadastro Único, ocupando consideravelmente as intervenções
dos CRAS, inclusive com o uso da equipe do PAIF (em 23,8% dos CRAS), que possui
inúmeras atribuições determinadas pela Tipificação/2009.
As atividades relacionadas à busca ativa desenvolvidas pela equipe dos CRAS visam,
em 88,9% destes, à inclusão no acompanhamento familiar do PAIF; em 84,9%, à inclusão nos
SCFV realizados nos CRAS; em 70,2%, à atualização do CadÚnico; em 68,3%, à inclusão no
CadÚnico; em 63,5%, à inclusão no PBF; em 62,7% à inclusão no BPC (BRASIL, 2014b,
p.28). Vê-se, assim, que as práticas efetuadas na busca ativa têm alguns direcionamentos: os
serviços socioassistenciais, com o PAIF e os SCFV; as ações do Cadastro Único; programa de
transferência de renda, com o PBF; e benefícios com o BPC.
Ao destacarmos os benefícios – mais especificamente o BPC, de acordo com
informações do MDS121, tendo por base o mês de setembro de 2014 –, tem-se, no Brasil,

121
Disponível no site: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio.php#Assistência Social. Acesso em
04/12/2014.
 159

4.085.163 milhões de beneficiários. Os municípios informaram na Munic 2013 (BRASIL,

2014a) que realizam algumas ações, das quais ressaltamos as principais: em 94%
encaminhamento do potencial beneficiário ao INSS; 90,4% orientação acerca dos direitos e
como adquiri-lo; 87,6% cadastramento dos beneficiários do BPC no CadÚnico; 83,9%
inserção destes nos serviços socioassistenciais.
Com relação aos benefícios eventuais, segundo o IBGE (BRASIL,2014a), 96% dos
municípios garantem o acesso a estes e, em 58,9% dos municípios os benefícios eventuais são
regulamentados através de legislação. No caso do Estado do Rio de Janeiro, apenas 27,2% dos
municípios possuíam legislação acerca dos benefícios eventuais. Ou seja, ter o marco
regulatório acerca de tais benefícios nos municípios brasileiros ainda é algo a ser conquistado,
de modo aos usuários usufruírem dos mesmos como direito regulamentado em lei específica.
Segundo a pesquisa Munic 2013 (BRASIL, 2014a), uma característica histórica da
Assistência Social que permanece num contexto de pobreza estrutural é o fornecimento das
cestas básicas integrando o rol dos benefícios eventuais, no caso em 85,3% dos municípios e
o fornecimento de passagens está presente em 63,7% dos municípios. De acordo com o Censo
SUAS 2013 (BRASIL, 2014b, p. 23), do total de CRAS pesquisados, 63% fazem a concessão
dos benefícios eventuais e, dentre estes, 88,5% referem-se à segurança alimentar, como cesta
básica, leite em pó; 63,4% auxílio funeral; 51,1% auxílio natalidade; 45,8% passagens.
Sobre a oferta dos serviços na área de PSB, a Munic 2013 (BRASIL, 2014a) informa
sua oferta em 99,5% dos municípios brasileiros. No caso dos serviços socioassistenciais,
98,1% dos municípios realizam o PAIF; 71,1%, o Serviço de Convivência e Fortalecimento
de Vínculos (SCFV) na faixa etária de 0 a 6 anos; 91%, o SCVF no grupo de 6 a 15 anos;
85,2%, o SCFV na idade de 15 a 17 anos; 95,4%, o SCFV com relação aos idosos. O Serviço
no Domicílio para Pessoas com Deficiência e Idosas é feito em 65,9% dos municípios.
Observamos a predominância do PAIF, do SCFV para idosos, e do SCFV na faixa etária de
06 a 15 anos, que são realizados em mais de 90% dos municípios, e da deficiência do serviço
socioassistencial no domicílio voltado às pessoas com deficiência e idosas, que não chega a
70% dos municípios.
No caso das intervenções efetuadas na implementação de tais serviços nos municípios
brasileiros, a referida pesquisa informa que a principal ação é a visita domiciliar (96,6%), em
seguida, a orientação às famílias (95,1%); encaminhamentos às demais políticas (94,6%);
 160

acompanhamento das famílias em situação de vulnerabilidade (93,2%); gestão dos benefícios

(86,2%); cadastramento da população (85,2%); mobilização e fortalecimento de redes sociais
(65,5%); diagnóstico territorial (56,4%) – esta, sendo tão importante para o conhecimento da
realidade social, econômica, política, cultural, e da própria rede socioassistencial dos
territórios, demonstra a necessidade de aperfeiçoamento, tendo em vista ser realizada em
menos de 60% dos municípios brasileiros.
O Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014b, p.10) informa as intervenções realizadas no
PAIF, das quais ressaltamos, a partir do percentual de CRAS: visitas domiciliares (99,2%);
encaminhamento para inserção/atualização de famílias no CADÚnico (97,9%);
acompanhamento de famílias (98,2%); acompanhamento de alguns grupos específicos:
famílias em descumprimento de condicionalidades do PBF (89,6%); beneficiários do BPC,
idosos (82,3%), pessoas com deficiência (79,4%); famílias atendidas com benefícios
eventuais (84,9%); atendimento particularizado de famílias ou indivíduos (90,1%);
grupo/oficina com famílias (91,1%); encaminhamento dos usuários à rede de serviço
socioassistencial (96,7%) e às demais políticas (96,9%).
Vimos, assim, a prioridade dada no PAIF às visitas domiciliares, a algumas ações do
Cadastro Único, ao acompanhamento familiar e de determinados grupos, sendo que as
famílias em descumprimento das condicionalidades do PBF constituem o principal grupo,
além do atendimento propriamente dito e das atividades grupais e encaminhamentos do
público usuário aos demais serviços e políticas. Quanto ao chamado acompanhamento das
famílias em descumprimento das condicionalidades do PBF, questionamos o direcionamento
dado a esta prática, tendo em vista o histórico controle social do Estado sobre as famílias
empobrecidas e a adequação destas aos padrões de reprodução social capitalista.
Um dado interessante do PAIF abordado pelo Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014b, p.
16), tendo por referência o mês de agosto de 2013, é que 79,7% dos CRAS informaram terem
desenvolvido atividades de grupo, e os três principais temas abordados foram: 84,3% sobre os
direitos das famílias, 78,7% sobre o direito à transferência de renda e aos benefícios
assistenciais; 76,9% sobre o direito das mulheres. Tais informações revelam o foco de atuação
da Assistência Social nos CRAS: foco na família, nos programas de transferência de renda, e
a forte questão de gênero, tendo em vista o papel desenvolvido pela mulher em gerir os
recursos recebidos.
 161

Segundo o Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014b, p.12-15), tendo como referência o
mês de agosto/2013, acerca dos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
(SCFV), aquele voltado ao público infantil até 6 anos ocorre em 44,4% dos CRAS
pesquisados; o SCFV direcionado às crianças e adolescentes de 6 a 15 anos ocorre em 75,5%
dos CRAS; o SCFV voltado aos adolescentes de 15 a 17 anos ocorre em 72,2% dos CRAS; o
SCFV direcionado aos idosos ocorre em 82,1% dos CRAS. Assim, identificamos a
prevalência do SCFV voltado aos idosos e uma fragilidade deste serviço socioassistencial
direcionado ao público infantil.
Outro dado interessante que o Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014b, p.24) apresenta é
sobre os serviços disponíveis na rede referenciada (65,7% dos CRAS informam possuir rede
referenciada para oferta dos serviços de PSB) eressaltamos aqueles prestados pelas entidades
socioassistenciais conveniadas referentes aos SCFV: em 14,5% dos CRAS há entidade
conveniada para prestação do SCFV do grupo crianças de 0 a 6 anos; em 30,1% há entidade
para o SCFV com o grupo de 6 a 15 anos; em 24,7% para o SCFV dos adolescentes de 15 a
17 anos; 24,5% para o SCFV para o grupo de idosos. Assim, verificamos a presença ativa da
rede conveniada para execução dos SCFV, reeditando a forte presença da sociedade civil na
prestação da Assistência Social no Brasil, mesmo com a diretriz da execução direta da PSB
pelos CRAS.
No que diz respeito aos programas de transferência de renda, destacamos o principal
programa brasileiro, o PBF, e o importante dado do MDS122 acerca do número de famílias
beneficiárias do mesmo, 14.047.474 (dados de novembro de 2014), o que se apresenta como
uma quantidade de beneficiários bem superior ao do BPC, 4.085.163, conforme já apontado.
Importante salientar uma diferença crucial entre o BPC e o PBF na ótica da garantia dos
direitos à população usuária, pois o primeiro remete a um direito previsto na Carta Magna de
1988 e reafirmado na LOAS (inclusive com as atualizações postas pela Lei do SUAS), já “A
concessão dos benefícios do Programa Bolsa Família tem caráter temporário e não gera
direito adquirido”, segundo o Artigo 21, do Decreto nº 5.209/2004-Redação dada pelo
Decreto nº 6.392/2008.

122
Disponível no site: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio.php#Transferência de Renda.
Acesso em 4/12/2014.
 162

A pesquisa Munic 2013 revela que em 7,8% dos municípios brasileiros há programas
de transferência de renda no nível municipal, há uma concentração em municípios com mais
de 500.000 habitantes (43,6%), com significativa alocação na Região Sudeste. No caso do
Estado do Rio de Janeiro, 27,2% municípios possuem programas próprios de transferência de
renda. Ou seja, tratando-se do território brasileiro como um todo, é uma tendência ainda
incipiente, acreditamos que devido à centralidade que o PBF ocupa como principal programa
de transferência de renda.
No Brasil, o PBF é operacionalizado via estrutura do SUAS. É nossa avaliação que as
ações da Política de Assistência Social direcionam-se à execução de tais programas (no caso
do PBF) ou benefícios (no caso do BPC). No próximo item ratificamos esta problematização,
comprovando com dados da destinação orçamentária à Política de Assistência Social.
Por ora, é importante ressaltar a significativa relevância atribuída a Assistência Social
no atual plano do Governo Federal – Plano Brasil Sem Miséria (CASTRO; SCHMIDT,
2012), o qual, existente desde o ano de 2011, coordenado pelo MDS, tem a ambição de
combater a extrema pobreza no território brasileiro e conta com a participação ativa dos entes
da esfera municipal para atingir tal objetivo, segundo o documento Plano Brasil Sem Miséria
no seu Município. (BRASIL, 2013a). A vinculação da Assistência Social com os
compromissos governamentais também é observada pelo fato de o Brasil Sem Miséria ter
como instância Coordenadora o MDS (segundo o site oficial do Plano 123), ou seja, o órgão
que também é responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social,
segundo a LOAS (com alterações da Lei n.º 12.435/2011).
Composto de três grandes eixos, Garantia de Renda, Acesso a Serviços, Inclusão
Produtiva (Urbana e Rural – não abarcada por este nosso estudo), o Plano contém uma
extensa gama de ações executadas, em grande parte, pelos municípios brasileiros, a fim do
alcance da grande meta prevista: o fim da pobreza extrema no Brasil. (BRASIL, 2013a).
Sinalizamos, segundo dados do MDS124 (com base no Censo 2010 do IBGE), que o total da
população nesta condição de pobreza extrema é de 16,2 milhões.

123
http://www.brasilsemmiseria.gov.br/apresentacao. Acesso em: 17/9/2014.
124
De acordo com: http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/superacao-da-extrema-
pobreza%20/plano-brasil-sem-miseria-1/plano-brasil-sem-miseria. Acesso em 11/12/2014.
 163

A Garantia de Renda tem sido executada principalmente através dos programas de

transferência de renda, como o PBF, benefícios como o BPC, além da Ação Brasil Carinhoso.
(BRASIL, 2013a, p.10). Quanto ao Brasil Carinhoso 125, intitula-se Benefício de Superação da
Extrema Pobreza na Primeira Infância (BSP) o benefício concedido às famílias que recebem o
PBF e mesmo assim continuam extremamente pobres, as quais irão receber uma quantia a
mais a fim de que sua renda fique acima de setenta reais – o valor de recorte da extrema
pobreza. A Ação Brasil Carinhoso também tem frentes de atuação nas Políticas de Saúde e
Educação126.
A estratégia Acesso a Serviços do Brasil Sem Miséria tem, na sua execução, uma
perspectiva mais intersetorial, com destaque às políticas públicas de Educação, Saúde e
Assistência Social. (BRASIL, 2013a). Com relação à Educação, o Plano Brasil Sem Miséria
no seu Município. (BRASIL, 2013a, p.26) ressalta a extensão das “vagas em creches para os
mais pobres”, com repasse de recursos do Governo Federal aos municípios para as creches
que possuem crianças com famílias beneficiárias do PBF, integrando uma estratégia do Brasil
Carinhoso. Na área da Educação, tem-se, ainda, a Escola em Tempo Integral, com o Programa
Mais Educação, que incentiva a extensão do período escolar. (BRASIL, 2013a, p.29).
Na área da Saúde, tem-se intervenções do Brasil Carinhoso como fornecimento de
Vitamina A para crianças (6 meses a 5 anos) nas Unidades Básicas de Saúde (UBS), entre
outras atuações; e as ações das UBS e das Equipes de Saúde da Família. (BRASIL, 2013a,
p.27,28,31,32). E, na Assistência Social, o destaque dado é para as intervenções dos
equipamentos públicos, como os CRAS, os CREAS e os CENTROPOP (focados nas
populações em situação de rua). (BRASIL, 2013a, p. 33,34).
Por último, há o eixo da Inclusão Produtiva, que busca oferecer “oportunidades de
qualificação, ocupação e renda”, e, para tanto, foram instituídos, no espaço urbano, o
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC BRASIL SEM
MISÉRIA) com vistas à qualificação profissional, e o Programa Nacional de Promoção do
Acesso ao Mundo do Trabalho (ACESSUAS TRABALHO), com o objetivo de dar suporte
aos entes municipais para “inclusão produtiva”. (BRASIL, 2013a, p. 11).

125
Segundo informações: http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/superacao-da-extrema-
pobreza%20/acesso-a-servicos/brasil-carinhoso-2013-primeira-infancia. Acesso em 19/6/2014.
126
Conforme http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria/brasil-carinhoso. Acesso em 05/12/2014.
 164

Nestes dois programas, que são articulados em si, a estrutura do SUAS tem importante
função, pois, quando o órgão gestor da Assistência Social faz a adesão do ACESSUAS
Trabalho, estabelece a responsabilidade de cumprir práticas, “metas” que foram determinadas
através de resoluções do CNAS e com monitoramento do MDS, tendo, também, a atribuição
da “mobilização e encaminhamento” para o PRONATEC e do “acompanhamento da
permanência dos alunos nos cursos”. (BRASIL, 2013a, p.41-42). E, além disso, o
ACESSUAS Trabalho com o repasse financeiro de recursos federais para a Política de
Assistência Social do município remete à contrapartida municipal de organização de
estratégias que venham efetivar a “integração dos usuários da assistência social ao mundo do
trabalho”. (BRASIL, 2013a, p.41). Sobre esta questão, questionamos até que ponto tais
iniciativas contribuem para a inserção dos usuários no mercado de trabalho formal e não em
trabalhos com vínculos precarizados ou informais, sem garantia dos direitos trabalhistas.
A partir do exposto sobre as ações que envolvem a área de PSB do SUAS, tanto as
questões de concepção destas, quanto os dados de sua implementação no território brasileiro
revelam a influência das fundamentações conceituais da PNAS/2004. Verifica-se, no caso dos
serviços socioassistenciais, principalmente o PAIF e o PBF, a tendência de conjuntura atual
de focalização nas famílias empobrecidas como alvo de atuação do Estado, num
direcionamento de sobrelevar “mais sua função e responsabilidade e menos a estratégia de
abordagem coletiva em matéria de respostas aos direitos básicos e comuns”. (SILVA, 2012,
p.175).
Ainda nesta questão, a autora (2012, p.191-192) demarca que “não é possível, por ela,
alcançar a totalidade das condições que produzem e reproduzem as desigualdades de classe,
de gênero e o não acesso igualitário à riqueza”. Para tanto, as formas de intervenção do
Estado para as famílias precisam concebê-las como “uma particularidade inserida numa
totalidade histórica”, “um coletivo” inserido em uma “sociedade de classes” (SILVA, 2012,
p.184), direcionamento ausente nas atividades de PSB, com a apropriação conceitual da
PNAS/2004, a qual não se utiliza da categoria classe social e questão social, conforme já
apresentamos.
Deste modo, as transformações institucionais operadas a partir do SUAS continuam
ligadas, segundo Boschetti et al. (2014, p.3), a um cenário que mantém algumas
características próprias da trajetória da Assistência Social, como ações clientelistas e enfoque
 165

nas “abordagens individuais que fortalecem a perspectiva da conservadora visão de problemas

sociais individuais”.
Nota-se que as ações de PSB ressaltadas no decorrer deste item buscam proporcionar
melhores condições de vida para a população usuária da Política de Assistência Social, mas
questionamos o seu direcionamento social e político, voltado às questões de reforço dos
vínculos familiares e comunitários, ao aumento das capacidades das famílias atendidas e à sua
adequação aos ideais liberais de acesso às oportunidades e ao trabalho.
A Assistência Social é uma política pública de Estado e este foi um dos seus grandes
ganhos conceituais com a PNAS/2004 e o SUAS. Assim, vincular seu aparato conceitual e
institucional aos cumprimentos de metas governamentais leva a sua aproximação a uma
política de Governo, e não de Estado, o que gera amplas refrações a sua implementação, na
ótica mais ampla de garantia dos direitos à população usuária.
Todos estes aspectos influem no norteamento dos processos de gestão pública do
SUAS, isto é, estratégias de gestão voltadas ao gerenciamento de dados, verificação de metas
e resultados, ou processos de gestão direcionados para o fortalecimento da participação dos
usuários nos espaços públicos, da organização coletiva de suas demandas e do exercício de
seu protagonismo político.
Acrescentamos que, além da verificação do panorama geral do SUAS, no que diz
respeito às atividades que se relacionam à PSB, consideramos de fundamental importância,
para o nosso estudo, a reflexão sobre a vinculação existente entre a Assistência Social, a
implementação dos programas de transferência de renda e a focalização de ações na pobreza
extrema, articulação que pode ser comprovada na destinação do orçamento público à Política
de Assistência Social, conforme apresentaremos a seguir.

2.3 A Política de Assistência Social na contemporaneidade: a vinculação com os

programas de transferência 5de renda e o foco na pobreza extrema

Ao refletir sobre a Política de Assistência Social na contemporaneidade precisamos

levar em consideração o contexto socioeconômico, já esboçado no Capítulo 1, o processo de
 166

produção e reprodução do capital na contínua crise estrutural do capitalismo, bem como a

implementação das políticas econômicas neoliberais que incidem numa intervenção do Estado
focada nas questões de estabilidade econômica, com a aplicação de ajustes estruturais, em
prol do capital financeiro. Tem-se um cenário adverso e regressivo na ótica dos direitos
sociais, oriundos da precarização do trabalho e das suas formas organizativas, além de uma
atuação estatal focalizada na pobreza (extrema) através dos programas de transferência de
renda. Acrescente-se a face “repressiva” da intervenção estatal frente às classes mais
empobrecidas da população, tendo em vista as análises de Netto (2012, p.427-428), e os
aspectos punitivos da pobreza, de acordo com Wacquant (2007). Sendo assim, não podemos
desconectar desta totalidade histórica a nossa análise da Assistência Social e, em
consequência, do próprio SUAS.
Feita esta importante pontuação, salientamos que abordaremos neste item as principais
tendências da Política de Assistência Social que guardam relação com a concepção de
Assistência Social implementada no Brasil e com o direcionamento dos seus processos de
gestão pública. Utilizamos, para tanto, a análise do orçamento público (no âmbito da União)
destinado a esta Política, de modo a entender que este expressa, como aponta Salvador
(2010a, p.172), “a correlação de forças sociais e os interesses envolvidos na apropriação dos
recursos públicos”, constituindo-se como um dos principais mecanismos de alocação do
fundo público (BEHRING, 2014b127).
Neste sentido, comparamos a evolução dos gastos governamentais dos anos de 2005 –
ano de instituição do SUAS que, como vimos, estabelece importantes diretrizes relacionadas à
gestão pública da Assistência Social no território brasileiro – ao ano de 2013. Deflacionamos
o período elencado utilizando o Índice Geral de Preços-Disponibilidade Interna/Fundação
Getúlio Vargas (IGP-DI/FGV)128. Com relação aos dados do orçamento público federal,
pesquisamos o site da Controladoria Geral da União (CGU) 129. Os indicadores do Produto

127
BEHRING, Elaine Rossetti. Aula ministrada no dia 11/6/2014, na Disciplina Tópicos Especiais em Análise
de Política Social e Serviço Social I – Orçamento Público e Política Social, Programa de Pós Graduação em
Serviço Social, UERJ.
128
Disponível no site: http://www.portalbrasil.net/igp.htm. Acesso em: 14/08/2014.
129
Dados disponíveis no site: http://www.cgu.gov.br/publicações/prestacaocontaspresidente/index.asp. Acesso
em: 12/08/2014. E: http://www.cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/avaliacao-da-gestao-dos-
administradores/prestacao-de-contas-do-presidente-da-republica/contas. Em 18/09/2014.
 167

Interno Bruto (PIB) foram verificados no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE)130. Também pesquisamos alguns dados no site do MDS131, referentes à destinação dos
recursos da Assistência Social para o ano de 2013.
Consideramos que a implementação do SUAS no território brasileiro, a partir de uma
perspectiva ampla de garantia dos direitos sociais e do estabelecimento de sua gestão voltada
ao aprimoramento dos programas e dos serviços socioassistenciais esbarra em condições
regressivas a sua efetivação, articuladas ao próprio contexto econômico de contínua crise do
capitalismo que tensionam os Estados nacionais a utilizarem o fundo público para fins
privados que “cada vez mais é expropriado para suprir as demandas do capital”.
(BOSCHETTI et al., 2013, p.5).
Como aponta Salvador (2010a, p.43-44), o Estado brasileiro não foge a esta prática,
pois, seus estudos atestam “uma deliberada política macroeconômica de priorizar nos gastos
orçamentários o pagamento de juros da dívida pública”, ou seja, de privilegiar os interesses
dos “rentistas” e do “capital financeiro”. Este direcionamento da atuação estatal em prol da
financeirização do capital prejudica o investimento em políticas públicas de caráter universal,
pois, segundo Salvador (2010a, p.44), os “recursos que deveriam ser aplicados em políticas
sociais” estão sendo alocados ao “pagamento de juros da dívida pública brasileira, cujos
credores são os rentistas do capital financeiro”.
Sendo assim, o Estado brasileiro opta pelo estabelecimento de políticas sociais
focalizadas no combate à pobreza (extrema) como estratégia de enfrentamento da questão
social. Este não é um mecanismo isolado, visto que os estudos de Boschetti (2012, p.33-34)
sobre alguns países latino-americanos e a forma de condução das políticas públicas sociais em
tais realidades, das quais ressaltamos o Brasil, indicam uma perspectiva que enfoca o
crescimento do “consumo”, principalmente através dos programas de “transferência de
renda”, apontado como “„modelo de desenvolvimento‟ econômico”, o que sinaliza “um
horizonte de políticas sociais focalizadas na extrema pobreza, em detrimento do investimento
em políticas sociais universais”.

130
Disponível no site: http://www.saladeimprensa.ibge.gov.br. Acesso em: 15/09/2014.
131
Disponível no site: http://www.aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio.php#Assistência Social;
http://www.aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio.php#Transferência de Renda. Acesso em:
21/09/2014.
 168

No contexto da atuação estatal na área social mediada pelo crescimento do

investimento público em programas de transferência de renda, do qual destacamos o Bolsa
Família, insere-se a Assistência Social, concentrando o processo de implementação de tal
programa (cadastramento; recadastramento; acompanhamento de condicionalidades junto com
a Educação e a Saúde) nos equipamentos públicos, principalmente através dos CRAS.
E, como vimos, esta tendência de atribuição à Assistência Social é intensificada no Plano
Brasil Sem Miséria, do atual Governo Federal.
Reafirmamos que não somos contrários aos programas de transferência de renda, os
quais concebemos como um direito da população usuária. Consideramos que esses programas
deveriam objetivar não somente retirá-la da “linha” de pobreza (extrema) ou inseri-la no
consumo, mas possibilitar melhores condições de vida aos beneficiários.
Concordamos com Behring (2010b, p.169) quando afirma que “é importante que
exista um programa de transferência de renda, mas os valores deveriam ser mais consistentes
e não submetidos ao ajuste fiscal; os critérios de acesso universais; e a gestão deveria ser pelo
FNAS e em articulação com o SUAS”. Neste último ponto, é importante situar que o órgão de
controle social do Bolsa Família é o MDS, unidade orçamentária 132 que tem a atribuição pelas
“ações de segurança alimentar e Bolsa Família”. (BOSCHETTI et al., 2013, p.6).
Compreendemos que os recursos do PBF deveriam estar alocados no FNAS, sendo
acompanhados pelos Conselhos de Assistência Social nas diferentes esferas da federação,
principalmente por garantia dos mecanismos de controle democrático.
Acrescentamos também que a Assistência Social como Política Pública e a maneira
como se estrutura pelo SUAS remete a outras ações que não se restringem à execução dos
programas de transferência de renda, tendo em vista a perspectiva de proteção social existente
no SUAS, a constituição dos serviços socioassistenciais e a garantia dos direitos sociais, não
restritos à renda. Além disso, entendemos a necessidade de se problematizar e enfrentar o
debate que trabalha a ideia de “atribuição heróica da função de proteção social à assistência
social”, pois os “benefícios e serviços” de tal Política precisam ser articulados a uma visão
“mais ampla de seguridade social”, compreendida “para além do conceito restrito da
Constituição brasileira”. (BEHRING, 2010b, p.167).
132
Conforme Boschetti et al. (2013, p.6), a Política de Assistência Social tem como Unidades Orçamentárias o
MDS (com atribuição de intervenção nas áreas de “segurança alimentar e Bolsa Família”) e o Fundo Nacional de
Assistência Social - FNAS (cuja atribuição é o “financiamento do SUAS”).
 169

A partir do que salientamos no debate acerca da Política de Assistência Social na

contemporaneidade, torna-se relevante, segundo Boschetti et al. (2013, p.4), a reflexão e a
definição do “lugar da assistência social no âmbito da proteção social”, porém, atentando-se
para não se sobrevalorizar esta política de modo a dotá-la da capacidade “de superar a pobreza
e a desigualdade social”, visão existente nos grupos que compreendem “os programas de
transferência de renda como o futuro da proteção social”; também, é preciso não
“deslegitimar a assistência social como política pública”, pois isto contribui para
“compreensões e práticas filantrópicas”.
Sendo assim, reafirmamos a necessidade do fortalecimento da perspectiva da
Assistência Social com sua função protetiva articulada às demais políticas públicas, de modo
a concretizar a garantia dos direitos sociais de forma ampla, e da implementação do SUAS no
território brasileiro com o aprimoramento da sua gestão e da efetividade dos serviços
socioassistenciais prestados à população usuária. Para tanto, torna-se imprescindível
investimento estatal no orçamento público a fim de dar materialidade a tais práticas.
Como já apontamos com base em Behring (2014b), o orçamento público torna-se um
dos principais mecanismos de alocação do fundo público. É importante desvelar, segundo
Behring (2014b133), a quantidade de recursos com que o Estado remunera o capital financeiro
através do fundo público, em detrimento das políticas sociais, principalmente as de caráter
universais, evidenciando o direcionamento do orçamento público, e, ressaltamos, a própria
atuação estatal.
Neste cenário, nossas reflexões têm como objeto o orçamento público federal para a
Política de Assistência Social. Conforme a Norma Operacional Básica do SUAS de 2012,
“Art. 46. O orçamento é instrumento da administração pública indispensável para a gestão
da política de assistência social e expressa o planejamento financeiro das funções de gestão e
da prestação de serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais à população
usuária.” (BRASIL, 2013b, p.17) (grifo nosso). Deste modo, iniciamos a discussão do
orçamento da Assistência Social comparando-o com o Orçamento Fiscal e da Seguridade
Social da União, de acordo com o Gráfico 1.

133
BEHRING, Elaine Rossetti. Aula ministrada no dia 16/7/2014, na Disciplina Tópicos Especiais em Análise
de Política Social e Serviço Social I – Orçamento Público e Política Social, Programa de Pós-Graduação em
Serviço Social, UERJ.
 170

Gráfico 1. Assistência Social e orçamento fiscal/Seguridade Social

Fonte: CGU. Gráfico: Elaboração própria. Período até 2013 descontado da inflação
acumulada (IGP-DI/FGV).

Identificamos que houve um crescimento da alocação de recursos na Política de

Assistência Social no período pesquisado (2005 - 2013), uma vez que, no ano de 2005, o
valor investido era de 1,43% em relação ao Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, sendo
que, em 2013, este índice aumentou para 2,45%. Estes dados confirmam a tendência de
crescimento da Assistência Social no Brasil com a destinação de maiores investimentos para a
área.
Por outro lado, quando comparamos a evolução dos gastos da Assistência Social com
o PIB Nacional para os anos de 2005 e 2013, constatamos o ínfimo percentual que a Política
representa, como podemos averiguar no Gráfico 2:
 171

Gráfico 2. Comparação Assistência Social e PIB nacional

Fonte: CGU e IBGE. Gráfico: Elaboração própria. Período até 2013 descontado da inflação
acumulada (IGP-DI/FGV).

O Gráfico 2 mostra que em 2005 e em 2013, tendo por base de comparação o PIB
nacional, a Assistência Social adquiriu um investimento irrisório, de 0,8% e 1,1%
respectivamente. Ou seja, quando fazemos tal equiparação, entendemos uma importância
relativa dada à Assistência Social no investimento público brasileiro, pois, seu percentual de
gasto tendo por parâmetro as riquezas produzidas no país é de fato muito inferior.
No que diz respeito à Assistência Social e às demais políticas, das quais destacamos a
Saúde e Previdência Social (nesta incluímos a Política de Trabalho), identificamos um
movimento de aumento no percentual investido na Política de Assistência Social, ratificando
estudos como os de Bochetti et al. (2013, p.5-6) que testificam um “crescimento real de
recursos” nesta área, e, por outro lado, apontam que a Previdência Social e a Saúde vivenciam
“processos de privatização”, dos quais ressaltamos as consequências no cotidiano da
população que luta para ter acesso (mesmo que precário) aos serviços e benefícios
relacionados a tais Políticas. Tais constatações são evidentes no Gráfico 3:
 172

Gráfico 3. Assistência Social em perspectiva comparada

Fonte: CGU. Gráfico: Elaboração própria. Período até 2013 descontado da inflação
acumulada (IGP-DI/FGV).

Através do Gráfico 3 podemos confirmar o aumento do financiamento à Assistência

Social, em comparação com as demais Políticas elencadas. Cresceu 2,3% no período
analisado (em 2005 era de 6,2% e em 2013 subiu para 8,5%). Já as demais Políticas, na
mesma base comparativa, sofreram decréscimos: a Previdência (inclusa a Política de
Trabalho) diminuiu 1,3% (em 2005 era de 79,4% e em 2013, 78,1%) e a Saúde reduziu 1%
(em 2005 era de 14,4% e em 2013, 13,4%). Os dados comprovam a tendência de crescimento
da Assistência Social no contexto das políticas de proteção social. Contudo, é oportuna a
reflexão de Boschetti et al. (2013, p.4), para não “superdimensioná-la como a política de
proteção social capaz de superar a pobreza e a desigualdade social” (grifo nosso).
E não podemos perder de vista que o investimento público na Política de Assistência
Social torna-se uma quantia ínfima se comparado com a destinação de recursos públicos
voltados ao pagamento da dívida (externa e interna). A título de ilustração, o Gráfico 4
apresenta o montante de recursos destinados à Assistência Social e ao pagamento da dívida
(Subfunções: Refinanciamento da Dívida Interna; Refinanciamento da Dívida Externa;
Serviço da Dívida Interna; Serviço da Dívida Externa) no ano de 2013. O gráfico utiliza dados
nominais, sem deflacioná-los, pois não trabalha série histórica.
 173

Gráfico 4. Comparação Assistência Social e dívida

Fonte: CGU. Gráfico: Elaboração própria.

Identificamos que o Estado brasileiro gastou mais de 10 vezes com a dívida134 do que
com a Assistência Social no ano de 2013, ou seja, o direcionamento da atuação estatal está
voltado para os interesses do capital financeiro, como apontam os estudos de Salvador (2010).
Quando comparamos as rubricas do gasto nominal com a Assistência Social e com a dívida
em relação ao total de gastos com o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social 135, temos 3,35%
para a Assistência Social contra 37,22% para a dívida, isto é, um investimento público muito
superior em aspectos referentes à estabilidade econômica, aos interesses da financeirização do
capital do que a uma política de proteção social pública.
Outra discussão relevante na questão do financiamento da Política de Assistência
Social refere-se à maneira como estão distribuídos os recursos para a área, o que se evidencia
no Gráfico 5, para o ano de 2013 (também não deflacionamos os valores, pois não
trabalhamos série histórica). Sob este tema, é importante esclarecer, segundo o Tribunal de
Contas da União – TCU (BRASIL, 2010a, p.217), que o Programa Bolsa Família insere-se na
Subfunção 244 (denominada Assistência Comunitária, segundo o CGU); o Benefício de

134
É importante mencionar que, do montante total do gasto com a dívida no ano de 2013, o gasto com a dívida
interna representa 96,4% deste valor, de acordo com o site do CGU.
135
Segundo o site do CGU, o gasto nominal com o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social foi de R$
1.930.402.898.555,84.
 174

Prestação Continuada – BPC insere-se nas Subfunções 241 e 242 (denominadas, conforme o
CGU, respectivamente, Assistência ao Idoso e Assistência ao Portador de Deficiência).

Gráfico 5. Destinação de recursos da Assistência Social 2013

Fonte: CGU. Gráfico: Elaboração própria.

Verificamos com este gráfico que a grande maioria dos recursos alocados na Política
de Assistência Social envolve ações de transferência de renda à população usuária, com o
maior investimento na Assistência Comunitária (onde estão os recursos do PBF), que
representa 43,69% dos recursos da Política, seguidos da Assistência ao Portador de
Deficiência (onde está parte dos recursos do BPC) que representa 27,77% do investimento na
área e da Assistência ao Idoso (onde também constam recursos do BPC) que contém 24,62%
dos valores investidos.
Além disso, nos questionamos acerca da destinação de recursos diretamente ao SUAS,
para o aprimoramento dos serviços socioassistenciais e dos programas desenvolvidos no
âmbito do SUAS. Verificamos no site do CGU, informações referentes ao “Fortalecimento do
SUAS”, nas cinco Regiões do País, e contrapomos estes dados com o investimento no PBF,
 175

também nestas Regiões, para o ano de 2013, conforme apresentamos no Gráfico 6 (também
não deflacionamos os valores, visto que não trabalhamos série histórica).

Gráfico 6. Comparação gastos PBF e fortalecimento do SUAS - 2013

Fonte: CGU. Gráfico: Elaboração própria.

O gráfico é bem esclarecedor ao demonstrar que o Estado brasileiro gasta mais de 25

vezes com o PBF do que com ações de Fortalecimento do SUAS, atestando que a prioridade
de investimento público com a Assistência Social não está no aprimoramento do SUAS como
sistema público de proteção social, mas com a instrumentalização desta Política na
implementação dos programas de transferência de renda. Notamos que é na Região Sudeste
que se tem mais alocação de recursos ao Fortalecimento do SUAS e na Região Centro-Oeste,
menos investimento nesta área. No caso do PBF, é a Região Nordeste que concentra mais
recursos e a Centro-Oeste, menos investimento.
É notório que o PBF se consolida como estratégia de combate à pobreza na gestão de
Lula, seguindo esta mesma diretriz na gestão de Dilma, tendo como foco o enfrentamento à
pobreza extrema, com o Plano Brasil Sem Miséria. Reafirmamos, novamente, que a estrutura
institucional da política de Assistência Social na atualidade, logo, do próprio SUAS, têm sido
 176

ressaltados como relevantes na consecução deste Plano Governamental e na realização das

metas governamentais. (CASTRO; SCHMIDT, 2012).
A forma de alocação dos recursos da Assistência Social é refletida na forma de
implementação do SUAS no território brasileiro e de seus processos de gestão, principalmente
nas realidades locais municipais, responsáveis pela execução dos serviços socioassistenciais e
demais atividades junto à população usuária. É por isso que se observa uma centralidade das
ações desenvolvidas, por exemplo, nos CRAS, relacionadas aos programas de transferência de
renda, em particular ao PBF, e uma frágil implementação dos serviços socioassistenciais no
âmbito do SUAS.
A fim de obter mais informações referentes à destinação e à distribuição de recursos
da Política de Assistência Social para o ano de 2013, pesquisamos a base de dados informadas
pelo MDS, conforme o Gráfico 7 (salientamos que não deflacionamos os valores, pois o
gráfico não envolve série histórica).

Gráfico 7. Destinação de recursos Assistência Social - MDS - 2013

Fonte: MDS. Gráfico: Elaboração própria.

Os dados informados ratificam que são privilegiados no investimento público os

programas de transferência direta de renda, como o BPC e o PBF, ao contrário das ações de
Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial (PSE), que, na base de comparação,
 177

recebem pouca dotação orçamentária. Isto porque, no total do valor apresentado, são gastos
53,8% com o BPC, 42,6% com o PBF, 1,6% com a PSB e 2% com a PSE.
As informações permitiram constatar o crescimento do investimento público na
Política de Assistência Social no período analisado, de 2005/2013, estando em evidência o
aumento do percentual investido na Assistência Social ao contrário das Políticas de
Previdência (inclusa a Política de Trabalho) e da Saúde. Por outro lado, verificamos que, em
comparação com as riquezas produzidas no país, através da equiparação com o PIB Nacional,
a alocação de recursos na Assistência Social torna-se irrisória.
Também apontamos que o gasto público com a dívida (ressaltamos o ano de 2013), em
prol dos interesses do capital financeiro, é, de fato, bem superior ao que se destina à
Assistência Social, esta considerada uma política de proteção social. Além disso, no ano de
2013, identificamos que a prioridade governamental, nesta área, foi o investimento público
nos programas/ações de transferência de renda, como o PBF e o BPC, refletindo nos
processos de gestão pública do SUAS, uma vez que as áreas que envolvem o aprimoramento
do SUAS não recebem investimento compatível à constituição dos serviços socioassistenciais,
conforme preconizados.
Este fato contribui para a configuração de uma concepção de Política de Assistência
Social, em consequência, do próprio SUAS e dos seus processos de gestão focalizados no
enfrentamento da pobreza (e/ou pobreza extrema), em afinação com as estratégias
privilegiadas de atuação na área social postas por organismos internacionais favoráveis ao
contínuo processo de reprodução capitalista e à desconsideração de sua função protetiva,
levando em conta uma perspectiva mais ampla de garantia dos direitos sociais, em uma
atuação conjunta com as demais políticas públicas, tendo como horizonte a universalidade da
proteção social.
Frente a todas as reflexões apresentadas desde o início deste capítulo, cabe-nos
realizar seu fechamento, ressaltando, com mais particularidade, elementos da gestão do
SUAS, considerando aspectos relacionados a suas diretrizes e organização, concluindo com
um panorama geral de sua implementação no território brasileiro.
 178

2.4 Reflexões sobre a gestão pública do SUAS e sua configuração no território brasileiro

Neste item, ressaltamos elementos relacionados mais diretamente à gestão do SUAS,

como suas diretrizes, instrumentos de gestão, competências entre os entes federados,
destacando a esfera municipal, dado nosso objeto de estudo. Também, apontamos a
configuração geral da gestão do SUAS no território brasileiro.
Cabe salientar, preliminarmente, a relevância da construção do SUAS no sentido da
possibilidade de efetivar as diretrizes de gestão de cunho democrático da Política de Assistên-
cia Social, conforme estabelecido pela CF/1988 e LOAS/1993. Trata-se de um certo “salto”,
considerando a trajetória histórica desta Política, com marcas da gestão patrimonialista e de
práticas clientelistas na tensa relação público e privado, com o papel central das instituições
filantrópicas na prestação da assistência, do frágil papel do Estado em sua operacionalização,
em matéria de planejamento, implementação, monitoramento e avaliação, marcando
intervenções descontinuadas e fragmentadas com a conotação do favor, e não do direito.
Como vimos, este cenário tem uma gênese de mudanças com a visão da CF/1988 e da
LOAS/1993 de uma Assistência Social como política pública e de responsabilidade estatal, ou
seja, uma área que exige planejamento, dotação orçamentária, política de Estado e não de
governo, cujas ações devem ter como norte a descentralização político-administrativa, a
participação da população e o Estado como ator principal à frente de sua execução. Também
já apontamos que houve muitas dificuldades de concretizar estas prerrogativas diante da
adoção do ideário neoliberal no Brasil.
Este é um processo muito relevante para a Assistência Social e sua constituição como
política pública, tendo em vista a dificuldade de sua regulação após a LOAS, em virtude de
movimentos políticos conservadores e regressivos que a limitaram na década de 1990, como
podemos constatar em Boschetti (2003). Mesmo com a existência de importantes
documentos, como as anteriores PNAS/1998, NOB/1997 e NOB/1998 (BRASIL, 2011a,
p.12), consideramos que foi a PNAS/2004 e a NOB-SUAS/2005 que permitiram rever a
estrutura do campo socioassistencial no Brasil, com o objetivo de reorganizar a Assistência
Social com base em um sistema unificado, com padronizações dos serviços socioassistenciais
e equipamentos públicos, entre outros mecanismos. Compreendemos que a efetivação dos
 179

marcos regulatórios na área guarda relação com condições políticas mais propícias e abertas
aos tensionamentos dos movimentos de luta à sua construção advinda da mudança
governamental em 2003, embora o contexto para sua efetivação apresente dificuldades,
conforme já apresentamos.
Sendo assim, o SUAS, a partir da sua constituição em 2005, se estabelece como
possibilidade na Política de Assistência Social, como “sistema público não-contributivo,
descentralizado e participativo” (BRASIL, 2005b, p.82), reafirmando a Assistência Social
como política pública nos moldes da CF/1988 e da LOAS/1993 e introduzindo outras
inovadoras perspectivas à sua gestão. Segundo apontamentos de Behring (2010b, p.160),
através da instituição do SUAS assistimos ao “choque de gestão e regulação” neste campo.
Deste modo, pontuamos que as prerrogativas que compõem o aparato de gestão do SUAS
guardam relação com o arcabouço teórico sobre a Assistência Social advindo da PNAS/2004,
refletindo no direcionamento político de atuação do Estado neste campo específico da gestão.
Nossa base de discussão nesta temática da gestão do SUAS é o texto da NOB-
SUAS/2012, que promove algumas mudanças à NOB anterior, de 2005, sem, no entanto,
rever sua fundamentação nas categorias teóricas chave oriundas da PNAS/2004. Optamos por
destacar a NOB/2012 para fazer um debate mais atualizado sobre este tema, além de articular
a discussão com informações obtidas em outras fontes.

2.4.1 A organização dos processos de gestão pública do SUAS

A NOB-SUAS/2012 apresenta um aparato normativo para estruturação do SUAS no

território brasileiro. Nosso objetivo é ressaltar os determinantes que mais se relacionam às
diretrizes organizativas de gestão do SUAS, não perdendo de vista que estes processos de
gestão relacionam-se com as discussões de fundo conceitual acerca da concepção da
Assistência Social e do direcionamento atual de intervenção estatal nas suas formas de
implementação.
Os princípios organizativos do SUAS são, segundo a NOB-SUAS (BRASIL, 2013b,
Art. 3º): Universalidade, no sentido de que a totalidade das pessoas que demandam a
 180

Assistência Social precisam ser protegidas; Gratuidade, uma vez que não é necessária
contribuição para se obter acesso ao direito à Assistência Social; Integralidade da Proteção
Social, visto que os serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais precisam
estar integrados; Intersetorialidade, tendo em vista que a rede socioassistencial necessita estar
conectada às outras políticas públicas; Equidade, a questão de se respeitar as diferenças em
vários aspectos, e dar prioridade às pessoas em condição de vulnerabilidade e risco.
Destacamos a noção de integrar as atividades que compõem o SUAS e de se privilegiar à
população vulnerável e em risco, ideais que irão basear alguns instrumentos de gestão,
conforme verificado nos textos a seguir.
As diretrizes que pautam os processos de gestão do SUAS são reafirmadas na NOB-
SUAS (BRASIL, 2013b, Art.5º), como o protagonismo estatal frente a Assistência Social; a
descentralização político-administrativa; responsabilidade compartilhada dos entes federados
no cofinanciamento; a centralidade na família; a territorialização; bases democráticas no
relacionamento Estado/sociedade; e controle democrático.
Tais diretrizes – exceto o foco nas famílias, que, como já abordamos, pode ter um
vínculo com posturas conservadoras – guardam relação com o fortalecimento da perspectiva
democrática nos processos de gestão pública do SUAS, pois visam ao fortalecimento da
Política de Assistência Social como política pública; atestam a responsabilização dos entes
federados pela mesma tendo em vista a orientação de atribuições compartilhadas, inclusive
quanto ao financiamento desta; imprimem práticas democráticas de incentivo à participação
da população nos processos decisórios; buscam romper com a centralização político-
administrativa e se aproximar das realidades sociais, econômicas, culturais do público
usuário.
A NOB-SUAS (BRASIL, 2013b) discrimina as responsabilidades dos entes federados,
dividindo entre as comuns (Art.12) e as específicas de cada ente (Art.13, 15, 16, 17). Demos
ênfase às específicas pois, em nossa avaliação, discriminam com mais propriedade as
atribuições que serão postas aos diferentes órgãos gestores nos processos de implementação
do SUAS, conforme identificado no Quadro 10:
 181

Quadro 10. Responsabilidades dos entes federados no SUAS

segundo a NOB-SUAS/2012 136
ENTE RESPONSABILIDADES
FEDERADO
UNIÃO responder pela concessão e manutenção do BPC
(Art. 13)
coordenar a gestão do BPC, promovendo estratégias de articulação
com os serviços, programas e projetos socioassistenciais e demais
políticas setoriais
regulamentar e cofinanciar, em âmbito nacional, por meio de
transferência regular e automática, na modalidade fundo a fundo, o
aprimoramento da gestão, dos serviços, programas e projetos de
proteção social básica e especial, para prevenir e reverter situações de
vulnerabilidade social e riscos
realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social
e assessorar os Estados, o DF e os Municípios para seu
desenvolvimento
garantir condições financeiras, materiais e estruturais para o efetivo
funcionamento da CIT e do CNAS
regular o acesso às seguranças de proteção social, conforme
estabelecem a PNAS e esta NOB SUAS
definir as condições e o modo de acesso aos direitos socioassistenciais,
visando à sua universalização
propor diretrizes para a prestação dos serviços socioassistenciais,
pactuá-las com os Estados, o DF e os Municípios e submetê-las à
aprovação do CNAS
orientar, acompanhar e monitorar a implementação dos serviços
socioassistenciais tipificados nacionalmente, objetivando a sua
qualidade
apoiar técnica e financeiramente os Estados, o DF e os Municípios na
implementação dos serviços, programas, projetos e benefícios de
proteção social básica e especial, dos projetos de enfrentamento da
pobreza e das ações socioassistenciais de caráter emergencial
coordenar e gerir a Rede SUAS
coordenar em nível nacional o Cadastro Único e o PBF
apoiar técnica e financeiramente os Estados, e o DF e Municípios na
implantação da vigilância socioassistencial
elaborar plano de apoio137 aos Estados e DF com pendências e
irregularidades junto ao SUAS, para cumprimento do plano de
providências138

136
Utilizamos o texto da NOB-SUAS/2012 na íntegra (ou de forma resumida) e não colocamos o DF por
não integrar nossa discussão.
 182

coordenar e manter atualizado cadastro de entidades de assistência

social (...) em articulação com os Estados, o DF e os Municípios
decidir sobre a concessão e renovação da certificação de entidade
beneficente de assistência social no âmbito da assistência social
reconhecer as entidades e organizações integrantes da rede
socioassistencial, por meio do vínculo SUAS
apoiar técnica e financeiramente as entidades de representação nacional
dos secretários estaduais e municipais de assistência social
normatizar o §3º do art.6º-B139 da LOAS.

137
“O Plano de Apoio decorre do Plano de Providências dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e
consiste no instrumento de planejamento do assessoramento técnico e, quando for o caso, financeiro, para a
superação das dificuldades dos entes federados na gestão e execução dos serviços, programas, projetos e
benefícios socioassistenciais”. (BRASIL, 2013b, Art.41).
138
“O Plano de Providências constitui-se em instrumento de planejamento das ações para a superação de
dificuldades dos entes federados na gestão e execução dos serviços, programas, projetos e benefícios
socioassistenciais, a ser elaborado pelos Estados, Distrito Federal e Municípios (...)”. (BRASIL, 2013b, Art.40).
139
“As entidades e organizações de assistência social vinculadas ao SUAS celebrarão convênios, contratos,
acordos ou ajustes com o poder público para a execução, garantido financiamento integral, pelo Estado, de
serviços, programas, projetos e ações de assistência social, nos limites da capacidade instalada, aos beneficiários
abrangidos por esta Lei, observando-se as disponibilidades orçamentárias”, segundo a LOAS com alterações da
Lei 12.435/2011, Art. 6º-B, § 3º.
 183

UNIÃO A União apoiará financeiramente o aprimoramento à gestão

Art. 14 descentralizada do PBF e dos serviços, programas, projetos e
benefícios de assistência social, respectivamente, por meio do Índice
de Gestão Descentralizada do PBF (IGD PBF) e do Índice de Gestão
Descentralizada do SUAS (IGD SUAS), para a utilização no âmbito
dos Estados, do DF e dos Municípios
ESTADOS destinar recursos financeiros aos Municípios, a título de participação
(Art.15) no custeio do pagamento dos benefícios eventuais
cofinanciar, por meio de transferência regular e automática, na
modalidade fundo a fundo os serviços, programas, projetos e
benefícios eventuais e o aprimoramento da gestão, em âmbito regional
e local
estimular e apoiar técnica e financeiramente as associações e
consórcios municipais na prestação de serviços de assistência social
organizar, coordenar e prestar serviços regionalizados da PSE de média
e alta complexidade (...)
realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social
em sua esfera de abrangência e assessorar os Municípios para seu
desenvolvimento
garantir condições financeiras, materiais e estruturais para o
funcionamento efetivo da CIB e do CEAS
apoiar técnica e financeiramente os Municípios na implantação e na
organização dos serviços, programas, projetos e benefícios
socioassistenciais
apoiar técnica e financeiramente os Municípios para a implantação e
gestão do SUAS, Cadastro Único e PBF
apoiar técnica e financeiramente os Municípios na implantação da
vigilância socioassistencial
municipalizar os serviços de PSB executados diretamente pelos
Estados, assegurando seu cofinanciamento (...)
coordenar o processo de definição dos fluxos de referência e
contrarreferência dos serviços regionalizados, acordado com os
Municípios e pactuado na CIB
organizar, coordenar, articular, acompanhar e monitorar a rede
socioassistencial nos âmbito estadual e regional
instituir ações preventivas e proativas de acompanhamento aos
Municípios no cumprimento das normativas do SUAS, para o
aprimoramento da gestão, dos serviços, programas, projetos e
benefícios socioassistenciais pactuados nacionalmente
participar dos mecanismos formais de cooperação intergovernamental
que viabilizem técnica e financeiramente os serviços de referência
regional, definindo as competências na gestão e no cofinanciamento, a
serem pactuadas na CIB
 184

elaborar plano de apoio aos Municípios com pendências e

irregularidades junto ao SUAS, para cumprimento do plano de
providências (...)
elaborar e cumprir o plano de providências, no caso de pendências e
irregularidades do Estado junto ao SUAS (...)
prestar as informações necessárias para a União no acompanhamento da
gestão estadual
zelar pela boa e regular execução dos recursos da União transferidos
aos Estados, executados direta ou indiretamente por este, inclusive no
que tange à prestação de contas
aprimorar os equipamentos e serviços socioassistenciais, observando
os indicadores de monitoramento e avaliação pactuados
alimentar o Censo SUAS
instituir plano estadual de capacitação e educação permanente
acompanhar o sistema de cadastro de entidades e organizações de
assistência social (...) em articulação com os Municípios de sua área de
abrangência
apoiar técnica e financeiramente entidade de representação estadual
dos secretários municipais de assistência social
normatizar, em seu âmbito, o financiamento integral dos serviços,
programas, projetos e benefícios de assistência social ofertados pelas
entidades vinculadas ao SUAS (...)
MUNICÍPIOS destinar recursos financeiros para custeio dos benefícios eventuais (...)
(Art. 17) efetuar o pagamento do auxílio-natalidade e o auxílio-funeral
executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria
com organizações da sociedade civil
atender às ações socioassistenciais de caráter de emergência
prestar os serviços socioassistenciais (...)
cofinanciar o aprimoramento da gestão e dos serviços, programas e
projetos de assistência social, em âmbito local
realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social
em seu âmbito
aprimorar os equipamentos e serviços socioassistenciais, observando
os indicadores de monitoramento e avaliação pactuados
organizar a oferta de serviços de forma territorializada, em áreas de
maior vulnerabilidade e risco, de acordo com o diagnóstico
socioterritorial
organizar, coordenar, articular, acompanhar e monitorar a rede de
serviços de PSB e PSE
alimentar o Censo SUAS
assumir as atribuições, no que lhe couber, no processo de municipalização
dos serviços de PSB
 185

participar dos mecanismos formais de cooperação intergovernamental

que viabilizem técnica e financeiramente os serviços de referência
regional, definindo as competências na gestão e no cofinanciamento, a
serem pactuadas na CIB
realizar a gestão local do BPC, garantindo aos seus beneficiários e
famílias o acesso aos serviços, programas e projetos da rede
socioassistencial
gerir, no âmbito municipal, o Cadastro Único e o PBF (...)
elaborar e cumprir o plano de providências, no caso de pendências e
irregularidades do Município junto ao SUAS, aprovado pelo CMAS
pactuado na CIB
prestar informações que subsidiem o acompanhamento estadual e
federal da gestão municipal
zelar pela execução direta ou indireta dos recursos transferidos pela
União e pelos Estados aos Municípios, inclusive no que tange à
prestação de contas
proceder o preenchimento do sistema de cadastro de entidades e
organizações de assistência social (...)
viabilizar estratégias e mecanismos de organização para aferir o
pertencimento à rede socioassistencial, em âmbito local, de serviços,
programas, projetos e benefícios socioassistenciais ofertados pelas
entidades e organizações de acordo com as normativas federais
normatizar, em âmbito local, o financiamento integral dos serviços,
programas, projetos e benefícios de assistência social ofertados pelas
entidades vinculadas ao SUAS (...)
Fonte: NOB-SUAS/2012 (Art. 13, 14, 15, 17). Texto na íntegra (ou de forma resumida) dos
originais.

Identificamos, a partir do Quadro 10, as atribuições específicas de cada ente federado

no processo de descentralização político-administrativa da gestão do SUAS. Destacamos as
áreas de atuação que cabem à esfera da União, conforme o quadro: BPC, sua gestão,
concessão e manutenção; gestão, serviços, programas e projetos de PSB e PSE,
regulamentação e cofinanciamento ao seu aprimoramento, o foco são ações preventivas e de
combate às condições de vulnerabilidade social e risco; monitoramento e avaliação, e
assessoria aos demais entes; CIT e CNAS, infraestrutura para sua realização; seguranças de
proteção social e direitos socioassistenciais, regulações das formas de acesso; serviços
socioassistenciais, proposição de diretrizes e acompanhamento de sua implementação; apoio
técnico e financeiro aos entes, para as atividades de PSB e PSE, projetos de enfrentamento à
pobreza e ações emergenciais; Rede SUAS, CadÚnico e PBF (nível nacional os dois últimos),
 186

operação de sua coordenação; vigilância socioassistencial, apoio técnico e financeiro na

implantação; entidades de assistência social, cadastro e sua coordenação e atualização,
deliberação sobre concessão e renovação e de quais compõem a rede socioassistencial; plano
de apoio, formulação no que diz respeito a Estados e DF tendo em vista executar o plano de
providências, se houver necessidade.
Observamos que as responsabilidades que cabem à União envolvem o estabelecimento
de padronizações com as regulações e orientações a serem efetuadas, também ações de apoio
técnico aos entes para consecução de suas responsabilidades, e participação ativa no
cofinanciamento. Além disso, destacamos que o foco às condições de vulnerabilidade e de
risco pautam ações de regulamentação e cofinanciamento com relação ao aperfeiçoamento de
elementos que compõem as proteções sociais (básica e especial) do SUAS.
Outra particularidade das atribuições da União refere-se aos recursos oriundos do
IGD-SUAS e destinados aos demais entes federados ao aperfeiçoamento da gestão das
atividades pertinentes ao SUAS. Conforme o Decreto nº 7.636/2011 140, a apuração dos
resultados obtidos da gestão do SUAS será de indicadores qualitativos, a saber, segundo o
artigo 1º, parágrafo único, “grau de cobertura dos serviços socioassistenciais prestados”;
“qualidade da infraestrutura física das unidades públicas instituídas no âmbito do SUAS”;
“qualidade dos serviços socioassistenciais prestados”; “articulação e integração com o
Programa Bolsa Família e com o Plano Brasil Sem Miséria”. Neste sentido, uma das
responsabilidades do MDS quanto ao IGD-SUAS é a de justamente “definir os indicadores,
metas e índices que comporão a fórmula utilizada para fins de cálculo do IGDSUAS”,
segundo o artigo 2º, II, do referido Decreto.
Tais recursos do IGD-SUAS devem ser direcionados às seguintes áreas, conforme
descrito (terminologias na íntegra) no Decreto nº 7.636/2011, artigo 6º, I a VIII: gestão de
serviços; gestão e organização do SUAS; gestão articulada e integrada dos serviços e
benefícios socioassistenciais; gestão articulada e integrada com o Programa Bolsa Família e
com o Plano Brasil Sem Miséria; gestão do trabalho e educação permanente na assistência
social; gestão da informação do SUAS; implementação da vigilância socioassistencial; apoio
técnico e operacional aos conselhos de assistência social; demais ações discriminadas pelo
140
Disponível no site: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7636.htm>.
Acesso em: 18/12/2014.
 187

MDS. A Portaria nº 7, de 30/1/2012, do MDS141, acrescenta campos de atuação para a

utilização do IGD-SUAS (texto na íntegra): gestão financeira dos fundos de assistência social;
gestão articulada e integrada com os Programas BPC na Escola e BPC Trabalho; gestão e
organização da rede de serviços assistenciais; monitoramento do SUAS.
Tendo em vista as reflexões bibliográficas realizadas no capítulo 1, compreendemos
que os elementos de gestão focados na averiguação de resultados, como se coloca o IGD-
SUAS, remete à perspectiva gerencial, mesmo porque o recebimento de recursos está aliado à
consecução de metas pelos órgãos gestores. Também questionamentos em que medida os
indicadores de resultados de cunho qualitativo serão traduzidos em metas quantitativas de
aferição de metas. Já a articulação deste recurso com o PBF e o Plano Brasil Sem Miséria
revela, mais uma vez, a vinculação do SUAS com a execução de programas de transferência
de renda e com os compromissos governamentais.
Com relação às atribuições dos entes estaduais, ressaltamos as seguintes áreas de
intervenção, segundo o disposto na NOB-SUAS/2012, conforme o quadro 10: benefícios
eventuais, participação no seu cofinanciamento; serviços, programas, projetos e
aperfeiçoamento da gestão, responsabilidade no cofinanciamento; serviços, programas,
projetos e benefícios socioassistenciais, apoio técnico e financeiro aos municípios;
monitoramento e avaliação da Política e auxílio aos municípios; CIB/CEAS, fornecimento de
infraestrutura à sua realização; gestão do SUAS, CadÚnico, PBF, vigilância socioassistencial,
apoio técnico e financeiro aos municípios; rede socioassistencial, coordenação,
acompanhamento no seu nível de atuação; gestão do trabalho, implantação do plano estadual
de capacitação e educação permanente; sistema de cadastro de entidades e organizações de
assistência social, realizar seu acompanhamento junto aos municípios; plano de apoio,
formulação para que os municípios executem o plano de providências, caso haja necessidade;
plano de providências, sua formulação e execução se houver necessidade. Ressaltamos, na
esfera estadual, sua importância no cofinanciamento das ações referentes à implementação do
SUAS e das áreas postas pelo Governo Federal como de responsabilidade da Assistência
Social, além de sua participação em práticas de apoio técnico aos municípios.

141
Disponível no site: <http://www.mds.gov.br/search/search?SearchableText=portaria 7 de 30 de janeiro de
2012&search_portal_type=Document>. Acesso em 18/12/2014.
 188

No que diz respeito às responsabilidades dos entes municipais, destacamos o seu

campo de intervenção, conforme posto na NOB-SUAS/2012, segundo discriminado no
quadro 10: benefícios eventuais, atribuição de financiamento e concessão; projetos de
enfrentamento da pobreza, responsável por sua execução; serviços socioassistenciais,
devendo prestá-los à população usuária; gestão, serviços, programas e projetos,
cofinanciamento ao seu aperfeiçoamento no nível local; monitoramento e avaliação da
Política em seu nível de atuação; equipamentos e serviços socioassistenciais, operar seu
aperfeiçoamento; organização territorial da prestação dos serviços, tendo em vista os locais
mais vulneráveis e de risco; rede de serviços de PSB e PSE, coordenação e acompanhamento;
BPC, gestão local; CadÚnico e PBF, gestão no seu nível de atuação; sistema de cadastro de
entidades e organizações de assistência social, preencher o mesmo; plano de providências,
formulação e execução do mesmo, se houver necessidade. Acrescentamos outra atribuição
posta na NOB-SUAS (BRASIL, 2013b, Art.53, V), sobre fornecer as condições para
realização do CMAS.
Tendo em vista o recorte do nosso objeto de estudo, também consideramos relevante
apontar as diretrizes postas pelo MDS, sinalizadas no documento Orientações Técnicas –
CRAS (BRASIL, 2009a, p.11), acerca das responsabilidades da gestão municipal:
“Elaboração do Plano Municipal de Assistência Social”; “Planejamento, execução físico-
financeiro, monitoramento e avaliação dos serviços socioassistenciais do SUAS”;
“Alimentação dos Sistemas de Informação e Monitoramento do SUAS”; “Constituição das
equipes de referência e demais profissionais da política de assistência social e qualificação
profissional dos trabalhadores do SUAS”; “Supervisão, apoio técnico da oferta do PAIF e
demais serviços socioassistenciais ofertados, tanto nas unidades públicas, quanto nas
entidades privadas sem fins lucrativos, prestadoras de serviços”; “Gestão da rede
socioassistencial do município”; “Gestão do processo de conveniamento das entidades
privadas sem fins lucrativos de assistência social – quando for o caso”.
No âmbito das responsabilidades do município, os entes públicos municipais são
atores protagonistas na execução do Brasil sem Miséria, (BRASIL, 2013a), que se utiliza da
estrutura do SUAS a fim de atingir seus objetivos. Dessa maneira, cabe aos entes municipais,
de forma geral, as ações de execução da Política de Assistência Social no âmbito do SUAS e
das responsabilidades governamentais impostas à Assistência Social, além da participação em
 189

cofinanciar aspectos relativos à gestão e as demais atividades pertinentes a sua

implementação.
Quanto ao Plano de Assistência Social, tido um importante mecanismo de gestão, é
apontado na NOB-SUAS (BRASIL, 2013b, Art.18) como “instrumento de planejamento
estratégico” para organização, regulação e oferecimento de diretrizes à implementação da
Política Nacional de Assistência Social sob a ótica do Sistema Único. A atribuição para
formulação do Plano é, segundo a NOB, posta ao órgão gestor (nos diferentes níveis) e o
plano precisa ser apreciado pelo respectivo Conselho (BRASIL, 2013b, Art.18, §1º). Precisa
ser formulado conforme a periodicidade do Plano Plurianual (PPA)142, ou seja,
quadrienalmente (BRASIL, 2013b, Art.19). Segundo a NOB-SUAS/2012, as áreas temáticas
que deve conter o Plano de Assistência Social envolvem: diagnóstico socioterritorial;
objetivos; diretrizes e prioridades; ações e estratégias; metas; resultados e impactos; recursos;
financiamento; cobertura da rede; indicadores de monitoramento e avaliação; cronograma
para execução (uso dos termos segundo a NOB). (BRASIL, 2013b, Art.18, §2º).
Consideramos, assim, a verificação do Plano de Assistência Social como
imprescindível para a análise da Política de Assistência Social no âmbito local, pois, é por
intermédio do Plano que são discriminados o direcionamento político da Assistência Social,
as prioridades de intervenção do Estado no nível local, bem como as atividades destacadas
para realização das ações propostas. O Plano tem a possibilidade de se traduzir em
instrumento de gestão democrática, dependendo da forma como é concebido, possibilitando a
participação da população usuária e das equipes técnicas das unidades públicas em sua
elaboração, sinalizando a construção e o fortalecimento de processos de participação nas
ações propostas. Por outro lado, pode concretizar-se como um mecanismo da gestão gerencial,
na medida em que foca o cumprimento de resultados, se o seu planejamento tem uma
proposta de participação formal e vertical, e se o mesmo fica restrito às padronizações
impostas pelo Governo Federal.
Outro instrumento de gestão no campo de ação do SUAS refere-se ao Protocolo de
Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferências de Renda no âmbito do SUAS

142
Segundo publicação do INESC (2006, p.36), o PPA, “é o planejamento de médio prazo. Define as estratégias,
diretrizes e metas do governo por um período de quatro anos. É elaborado no primeiro ano de mandato do
prefeito, governador ou presidente e vigora do ano seguinte até o primeiro ano de mandato do próximo
governante, de forma a garantir a continuidade administrativa.”
 190

(BRASIL, 2009d), sendo que o próprio nome do documento informa o direcionamento a ser
dado nas práticas de gestão, ou seja, integrar os serviços socioassistenciais, benefícios da
Assistência Social e os programas de transferência de renda. Dois objetivos que ressaltamos,
segundo o documento (BRASIL, 2009d, p. 9-10; Art.4º, I-a;c) são os de “Pactuar, entre os
entes federados, os procedimentos que garantam a oferta prioritária de serviços
socioassistenciais para os indivíduos e as famílias beneficiárias do PBF, do PETI e BPC”; e
“Favorecer a superação de situações de vulnerabilidade e risco vividas pelos indivíduos e
pelas famílias beneficiárias do PBF e do BPC, bem como pelas famílias beneficiárias do PETI
(...)”. Deste modo, verificamos a orientação de focalizar na gestão integrada os grupos
atendidos pelos benefícios e programas de transferência de renda, além do objetivo do
combate às condições de vulnerabilidade social e de risco. Neste Protocolo também
identificamos a diretriz de uniformização das formas de gestão. (BRASIL, 2009d, p.9-10, Art.
4º, II-b;d).
O orçamento público destinado à Política de Assistência Social e os respectivos fundos
de assistência constituem mecanismos “da gestão financeira e orçamentária do SUAS”
(BRASIL, 2013b, Art.44), sendo que, como vimos, a destinação orçamentária e sua alocação
nos fundos revela o direcionamento político da atuação estatal. Reafirmamos, segundo a
NOB-SUAS (BRASIL, 2013b, Art.50), que a gestão do SUAS envolve a participação dos
entes federados no seu cofinanciamento, o qual se realiza através de repasses contínuos e
automáticos fundo a fundo. O cofinanciamento do ente federal tem a possibilidade de ocorrer
através de Blocos de Financiamento 143 voltados, segundo discriminação da NOB, à PSB e
PSE com relação aos serviços socioassistenciais, à gestão do SUAS, e à gestão do PBF e
CadÚnico. (BRASIL, 2013b, Art.56; Art.57, I-III).
Com relação ao Pacto de Aprimoramento do SUAS, considerado como ferramenta que
expressa “as metas e as prioridades nacionais no âmbito do SUAS”, o qual os entes federados
estabelecem entre si, compõem-se de um instrumento para “indução do aprimoramento da
gestão, dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais”, e este deve ser
realizado quadrienalmente, mas as “prioridades e metas” precisam ser avaliadas anualmente.

143
“Consideram-se Blocos de Financiamento o conjunto de recursos destinados aos serviços, programas e
projetos, devidamente tipificados e agrupados, e à sua gestão, na forma definida em ato do Ministro de Estado do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome.” (BRASIL, 2013b, Art. 56, Parágrafo único).
 191

(BRASIL, 2013b, Art.23, §1º). Segundo a NOB, os campos a serem contemplados no Pacto
de Aprimoramento abrangem o estabelecimento de: indicadores, níveis de gestão, prioridades
e metas ao aperfeiçoamento dos processos de gestão e das atividades que compõem o SUAS;
além do planejamento e apoio entre os entes a fim de atingir tais metas, e da admissão de
instrumentos para monitoramento e avaliação (uso dos termos conforme a NOB). (BRASIL,
2013b, Art.24).
Ao cumprir determinações da NOB-SUAS (BRASIL, 2013b, Art.23, §8º) de que
haveria “pactuação das prioridades e metas” no que diz respeito à gestão municipal no ano de
2013, o site do MDS144 informa que estas foram pactuadas em Reunião da CIT, tendo em
vista os anos de 2014 a 2017, conforme verificamos no Quadro 11145, com o destaque à PSB e
à gestão municipal:

144
<http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/cit-define-prioridades-e-metas-municipais-para-o-periodo-2014-
2017>. Acesso em: 19/12/2014.
145
Nosso enfoque são municípios de grande porte, por isso retiramos do quadro a parte dos demais municípios
com outros portes. Incluímos as metrópoles, em alguns casos, por estarem na mesma condição dos municípios de
grande porte.
 192

QUADRO 11. Prioridades e metas do Pacto de Aprimoramento do SUAS-

Gestão Municipal/ 2014-2017 - Municípios de Grande Porte -
Proteção Social Básica e Gestão
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA
PRIORIDADE META
a) Acompanhamento familiar pelo PAIF Atingir taxa de acompanhamento do PAIF das
famílias cadastradas no CadÚnico de 10% para
os demais portes
b) Acompanhamento pelo PAIF das famílias Atingir taxa de acompanhamento do PAIF das
com membros beneficiários do BPC famílias com membros beneficiários do BPC:
10% para os demais portes
c)Cadastramento das famílias com Atingir os seguintes percentuais de
beneficiários do BPC no CadÚnico Cadastramento no CadÚnico das famílias com
presença de beneficiários do BPC: Grande
Porte – 60%
d) Acompanhamento pelo PAIF das famílias Atingir taxa de acompanhamento pelo PAIF
beneficiárias do Programa Bolsa Família que das famílias beneficiárias do Programa Bolsa
apresentem outras vulnerabilidades sociais, Família de 10% para os demais portes.
além da insuficiência de renda
e) Acompanhamento pelo PAIF das famílias Atingir 50% de taxa de acompanhamento das
beneficiárias do Programa Bolsa Família em famílias em fase de suspensão do Programa
fase de suspensão por descumprimento de Bolsa Família em decorrência do
condicionalidades, cujos motivos sejam da descumprimento de condicionalidades, cujos
assistência social motivos sejam da assistência social com
respectivo sistema de informação.
f) Reordenamento dos Serviços de Atingir o percentual de 50% de inclusão do
Convivência e Fortalecimento de Vínculos público prioritário no Serviço de Convivência
e Fortalecimento de Vínculos.
g) Ampliação da cobertura da Proteção Social Referenciar 100% da população constante no
Básica nos municípios de grande porte e CadÚnico com ½ SM ou 20% dos domicílios
metrópoles do município aos CRAS.
h) Adesão ao Programa BPC na Escola Alcançar 100% de adesão dos municípios ao
Programa BPC na Escola.
GESTÃO
PRIORIDADE META
a) Desprecarização dos vínculos trabalhistas Atingir percentual mínimo 60% de
das equipes que atuam nos serviços trabalhadores do SUAS de nível superior e
socioassistenciais e na gestão do SUAS médio com vínculo de servidor estatutário ou
empregado público.
b) Estruturação das SMAS com formalização 100% dos municípios de grande porte e
de áreas essenciais metrópole com instituição formal, na estrutura
do órgão gestor de assistência social, áreas
constituídas como subdivisões administrativas
a Proteção Social Básica, Proteção Social
 193

Especial, com subdivisão de Média e Alta

Complexidade, Gestão Financeira e
Orçamentária, Gestão de Benefícios
Assistenciais e Transferência de Renda, área
de Gestão do SUAS com competência de:
Gestão do Trabalho, Regulação do SUAS e
Vigilância Socioassistencial.
c) Adequação da legislação Municipal à 100% dos municípios com Lei que
legislação do SUAS regulamenta a Assistência Social e o SUAS
atualizada.
Fonte: Texto na íntegra extraído do quadro no site do MDS146 com as devidas adaptações a
nosso estudo.

Observamos a partir do quadro acima as intervenções e áreas que incidem nas

prioridades e metas aos órgãos gestores municipais para os anos de 2014 a 2017 no campo da
PSB e da gestão. Predominam, na PSB, ações de acompanhamento do PAIF; do PAIF
articulado ao BPC; do PAIF articulado ao PBF (do qual salientamos também a questão do
descumprimento de condicionalidades das famílias); o cadastramento do público do BPC; a
reorganização dos SCFV; o alargamento do referenciamento da PSB; a anuência ao BPC na
escola. Assim, na PSB são concentradas ações nos campos do principal serviço
socioassistencial – PAIF –, articulando o mesmo ao programa de transferência de renda – PBF
–e ao benefício de assistência social – BPC –, além da reestruturação dos SCFV, do aumento
das populações referenciadas à PSB, e do chamamento da gestão municipal ao BPC na escola.
No campo da gestão, vimos importantes prioridades como a busca pelo
estabelecimento de vínculos trabalhistas estáveis na prestação dos serviços socioassistenciais
e na própria gestão; além de estabelecer administrativamente setores importantes vinculados
ao órgão gestor, e constituir legislação compatível com as diretrizes do SUAS. Observamos
que nas duas áreas (PSB e gestão) as metas estão aliadas ao cumprimento de resultados
quantitativos, por exemplo, número de famílias acompanhadas, número de pessoas
referenciadas, número de trabalhadores com vínculo estável, se aproximando da visão
gerencial de cumprimento de metas/resultados. Problematizamos a necessidade de contemplar
outros elementos em tais questões, como as condições em que ocorrem tais intervenções, qual

146
<http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/cit-define-prioridades-e-metas-municipais-para-o-periodo-2014-
2017>. Acesso em: 19/12/2014.
 194

seu objetivo, qual seu alcance, o que efetivarão em termos de garantia de direitos à população
usuária.
Com relação às instâncias de negociação e pactuação no âmbito do SUAS, a NOB-
SUAS ratifica a CIT e as CIB neste cenário (BRASIL, 2013b, Art.128). Segundo a NOB
(BRASIL, 2013b, Art.133), tais pactos realizados são voltados a “operacionalização e o
aprimoramento do SUAS”. Os pormenores destas Comissões são apresentados no Quadro 12:

Quadro 12. Instâncias de negociação e pactuação do SUAS

CARACTERÍSTICAS
CIT Abrangência nacional
Composição: União – órgão gestor federal; Estados e DF – Fórum Nacional de
Secretários (as) de Estado de Assistência Social – FONSEAS; Municípios – Colegiado
Nacional de Gestores Municipais de Assistência Social – CONGEMAS
O FONSEAS e o CONGEMAS são reconhecidos como entidades sem fins lucrativos
que representam, respectivamente, os secretários estaduais e do DF, e os secretários
municipais de assistência social, responsáveis pela indicação dos seus representantes
na CIT
CIB Abrangência estadual
Composição: Estado – órgão gestor estadual; Municípios – Colegiado Estadual de
Gestores Municipais de Assistência Social – COEGEMAS
Os COEGEMAS são reconhecidos como as entidades sem fins lucrativos que
representam os secretários municipais de assistência social no âmbito do Estado,
responsáveis pela indicação das suas representações nas CIBs.
Fonte: NOB-SUAS/2012, Art. 128; 129-132. Uso dos textos na íntegra, conforme documento
original.

Já os Conselhos (nos diferentes níveis da federação) são reafirmados como as

instâncias deliberativas no âmbito do SUAS, exercendo importante função na “formulação,
avaliação, controle e fiscalização da política”, devendo ser constituídos através de legislação
específica (BRASIL, 2013b, Art. 113; Art. 84; Art.119, §1º). E as Conferências de
Assistência Social são foros de deliberação das orientações a fim de aprimorar a Política,
inclusive tendo a responsabilidade em avaliá-la, em estabelecer instruções ao aperfeiçoamento
do Sistema Único, necessitando ocorrer em todos os níveis da federação, sendo sua
periodicidade quadrienal de forma ordinária e bienal de forma extraordinária. (BRASIL,
2013b, Art. 113, parágrafo único; Art. 116; Art. 117, §1º).
 195

A NOB-SUAS (BRASIL, 2013b, Art.87) também ressalta a vigilância

socioassistencial, confirmando-a “como uma das funções da política de assistência social”,
que precisa se desenvolver através de “produção, sistematização, análise e disseminação de
informações territorializadas”. Diz respeito às “situações de vulnerabilidade e risco que
incidem sobre famílias e indivíduos” (grifo nosso) e aos episódios da “violação de direitos em
determinados territórios”; bem como ao “tipo, volume e padrões de qualidade dos serviços
ofertados pela rede socioassistencial”. (BRASIL, 2013a, p. Art.87, I-II). Conforme o texto
destacado em itálico, verifica-se que esta área também se volta para indicadores focados em
situações de vulnerabilidade e risco, guardando a possibilidade de se tornar um setor voltado
ao controle da condição de pobreza, não compreendida como expressão da questão social. Sua
importância é dimensionada, tendo em vista que os entes federados precisam constitui-la
como setor articulado aos órgãos gestores, inclusive com “recursos de incentivo à gestão para
sua estruturação e manutenção”, sendo um setor voltado para a gestão da informação, nos
termos da NOB-SUAS (BRASIL, 2013b, Art.90 e parágrafo único).
Já o campo da gestão da informação, segundo a NOB-SUAS (BRASIL, 2013b, Art.95
e parágrafo único), apresenta-se como um instrumento importante a fim de estabelecer o
“conteúdo da política e seu planejamento”; e ações de “monitoramento e a avaliação da oferta
e da demanda de serviços socioassistenciais”, necessitando ser uma área privilegiada pela
gestão (nos diferentes níveis), de modo a ter “recursos financeiros e técnicos para a sua
consolidação”.
As ações de monitoramento são apontadas na NOB-SUAS (BRASIL, 2013b, Art.99)
como “acompanhamento contínuo e sistemático” da implementação das atividades referentes
à Assistência Social no âmbito do SUAS, tendo em vista a concretização dos “objetivos e
metas”. Segundo a NOB (BRASIL, 2013b, Art.100), os denominados “indicadores de
monitoramento” objetivam medir “estrutura ou insumos”; “processos ou atividades”;
“produtos ou resultados”. Na parte da NOB que trata do tema “avaliação” (BRASIL, 2013b,
Art.105-108), fazemos a ressalva de que se apresenta subdividida nas atribuições dos entes
nesta área. Embora reconheçamos o avanço em imprimir processos de avaliação e
monitoramento à Política de Assistência Social, movimento oriundo com mais sistemática
desde a implantação do SUAS, situamos a ênfase em averiguar metas, resultados, compatível
com os postulados da gestão gerencial.
 196

Outro importante campo posto pela NOB-SUAS é da gestão do trabalho, que envolve
“o planejamento, a organização e a execução das ações relativas à valorização do trabalhador
e à estruturação do processo de trabalho institucional” pelos entes federativos, que precisam
ter em seu quadro de gestão um “setor ou equipe” específico para tal área. (BRASIL, 2013b,
Art. 109; Art.111). Esta área, em nossa avaliação, pode qualificar os processos de trabalho no
âmbito do SUAS, e, por consequência, os serviços socioassistenciais prestados, traduzindo-os
em intervenções continuadas junto ao público usuário.
Salientamos, por fim, a perspectiva da NOB-SUAS (BRASIL, 2013b, Art.125)
referente ao incentivo aos processos participativos e de exercício do controle democrático
pela população usuária nos foros deliberativos; e de se aumentar as formas de participação da
mesma através da estruturação de alguns “espaços”, por exemplo, “coletivo de usuários junto
aos serviços, programas e projetos socioassistenciais”; “comissão de bairro”; “fórum”
(BRASIL, 2013b, Art.126, I-III). Nesta linha de raciocínio, o artigo 6º da NOB-SUAS
informa acerca dos “princípios éticos para a oferta da proteção socioassistencial no SUAS”,
dos quais salientamos o item XI, que afirma: “garantia incondicional do exercício do direito à
participação democrática dos usuários, com incentivo e apoio à organização de fóruns,
conselhos, movimentos sociais e cooperativas populares, potencializando práticas
participativas”. (BRASIL, 2013b, Art. 6º, XI).
Neste sentido, um dos aspectos de fortalecimento da gestão democrática no SUAS é
sinalizado em Behring (2010b, p.166), no sentido de utilizar o espaço do CRAS para realizar
atividades que envolvam “mobilização social e educação popular”. Boschetti (2011, p.303)
também comenta a necessidade de investir em ações de „mobilização coletiva‟. Questionamos
até que ponto tal perspectiva da NOB-SUAS/2012, e as questões comentadas pelas autoras
não se perdem no cotidiano de intervenção dos profissionais nos CRAS, tendo em vista a
rotina padronizada de intervenções, focalizadas em preenchimento de cadastros, cumprimento
de metas de atendimento e acompanhamento do PAIF e dos SCFV, práticas muito mais
próximas da gestão gerencial do que de processos de gestão democráticos.
Cabe-nos, para finalizar a discussão deste capítulo, apresentar dados que representam
a configuração da gestão do SUAS nos entes federados municipais, de modo a refletir em seus
processos de implementação.
 197

2.4.2 Panorama geral de implementação da gestão do SUAS nos municípios brasileiros

Os municípios são apontados na legislação (desde a Constituição Federal de 1988)

como entes privilegiados nos processos de implementação das políticas públicas. Com a
Assistência Social não é diferente, como verificado. A esfera municipal ganha relevância,
sendo imputado aos órgãos gestores municipais importantes responsabilidades no cenário de
efetivação do SUAS como sistema público, descentralizado e participativo. Dessa maneira,
destacaremos informações referentes à configuração do SUAS no Brasil, tendo em vista dados
oriundos dos municípios brasileiros.
Com relação à forma de organização do órgão gestor da Política de Assistência Social,
o Censo SUAS 2013147 (BRASIL, 2014c, p.3) informa que, em 79% dos órgãos gestores
considerados, há Secretaria Municipal exclusiva de Assistência Social, sendo que em 17,7% a
SMAS está articulada às demais políticas. Nestes casos, as principais políticas a que a SMAS
se vincula ou se submete são Habitação (48,6%), Trabalho (37,3%), Saúde (26,5%) e
Segurança Alimentar (16,7%). Segundo a pesquisa Munic 148 – Assistência Social (BRASIL,
2014a), a estrutura administrativa da Política de Assistência Social está assim disposta: 44,3%
em prédio administrativo de uso exclusivo; 19,9% em prédio compartilhado comum à unidade
do SUAS; 17,2% em prédio da Prefeitura; 15,1% em prédio compartilhado com outros setores
da administração municipal; 3,4% em outros.
Vimos que na maioria das gestões municipais existe uma secretaria exclusiva de
Assistência Social, o que é um grande avanço em termos de gestão da Política, em virtude da
histórica subalternidade da Assistência Social perante as demais políticas públicas. Por outro
lado, ao cruzarmos este dado quanto à estrutura administrativa do órgão gestor, observamos
que menos da metade está alocada em prédio administrativo de uso exclusivo, aspecto ainda a
ser aperfeiçoado para caracterizar a área de gestão da Assistência Social.
Conforme dados da Munic (2014a), o órgão gestor municipal ainda efetiva a prestação
de alguns serviços. Em 2013, 93,6% dos municípios tinham esta prática, concentrando-se nas
seguintes áreas: em 72,7% da amostra, benefícios eventuais; em 70%, cadastramento para
147
Uso de termos na íntegra do documento original.
148
Uso dos termos na íntegra conforme documento original.
 198

outros benefícios e/ou serviços; em 60,1%, serviços socioassistenciais; em 34,3%, plantão

social; em 11,6%, ouvidoria. Embora a descentralização político-administrativa seja uma
diretriz de gestão da Assistência Social desde a CF/1988, notamos, ainda, a dificuldade em
imprimir efetivamente processos descentralizados na concepção de sua gestão e execução,
com a presença da centralização administrativa do órgão gestor municipal em importantes
áreas de atuação. Sinalizamos, também, uma histórica prática da Assistência Social, o plantão
social efetuado nas secretarias municipais como intervenção no campo da Política.
A importância do PBF em relação às demais áreas do SUAS pode ser constatada no
indicador apontado pelo Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014c, p.4) sobre os setores que se
compõem como subdivisões administrativas na estrutura do órgão gestor, como podemos
comparar na Tabela 1:

Tabela 1. Organização das áreas149 na estrutura do órgão gestor municipal

SETORES Estrutura formal Informalmente Não
do órgão gestor constituída
PSB 63,1%26,9% 10%
Regulação do SUAS 35,2%30,3% 34,5%
Gestão do SUAS 55,9%30,4% 13,7%
Gestão do trabalho 31,1%30,9% 38%
Gestão financeira e 50,3%29,8% 19,9%
orçamentária
Vigilância socioassistencial 33,3% 36% 30,7%
Gestão do PBF 70,7% 23,2% 6,1%
Gestão de benefícios 54,6% 30,3% 15%
assistenciais
Fonte: Tabela adaptada do Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014c, p.4) (grifos nossos).

Observamos na Tabela 1 que a gestão do PBF está presente na estrutura formal do

órgão gestor em 70,7% dos casos, percentual superior às áreas estratégicas que compõem o
SUAS, como a própria PSB, existente formalmente em 63,1% da amostra; a regulação do
SUAS em 35,2%, a gestão do SUAS em 55,9%, a gestão do trabalho em 31,1%, a gestão
financeira e orçamentária em 50,3%. Tais informações refletem na ausência de importantes
intervenções, pois o Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014c, p.8) sinaliza a inexistência de Lei

149
Destacamos as áreas mais relacionadas à PSB.
 199

de Regulamentação do SUAS em 82,9% dos casos considerados, além dos dados atestarem o
direcionamento das gestões municipais de Assistência Social em fortalecer o PBF, ao
priorizar em sua estrutura formal a gestão deste Programa.
Segundo o Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014c, p.5), concentra-se no órgão gestor
municipal da Assistência Social a responsabilidade em gerir o CadÚnico, uma vez que 99,4%
destes detêm tal atribuição. Salientamos os lugares (em maiores percentuais) onde ocorrem as
ações referentes ao CadÚnico: nos CRAS (59,2%), na própria Secretaria (53,7%), na
residência das famílias (31,5%). Verificamos a importância que as gestões municipais dão às
ações do Cadastro Único.
Quanto à instância de deliberação e de controle democrático da Política de Assistência
Social, 99,6% dos municípios possuem CMAS (BRASIL, 2014c, p.7). A existência formal do
Conselho é um dos requisitos para haver repasse de recursos para o FMAS e, além de atestar
sua estrutura formal, tornam-se necessário estudos que apontem análises profícuas acerca de
sua atuação no exercício deste controle democrático. O CMAS está envolvido nas atividades
de controle sobre o PBF em 80,6% dos casos (BRASIL, 2014c, p.7), o que consideramos
relevante dada a centralidade das intervenções relativas ao PBF na Assistência Social.
A pesquisa Munic (BRASIL, 2014a) complementa alguns dados sobre o CMAS,
informando que, em 2013, 62,2% dos municípios havia CMAS tendo recursos específicos no
orçamento dos órgãos gestores da Política; e que 93,8% dos municípios com CMAS afirmam
que estes efetuam a fiscalização das ações pertinentes ao SUAS – só que este dado precisa ser
articulado às condições deste processo, aos objetivos de tais práticas e aos benefícios ao
público usuário, elementos que consideramos de suma importância no contexto de efetivação
do controle democrático no âmbito do SUAS. Quanto à destinação de recursos ao
funcionamento do CMAS, verificamos que é uma questão a ser aprimorada pelas gestões
municipais, pois a gestão democrática do SUAS envolve práticas que visam o fortalecimento
do controle democrático por intermédio dos Conselhos.
Um dos principais instrumentos de gestão da Assistência Social no nível municipal, o
Plano Municipal de Assistência Social, cuja existência também é condição para o repasse de
recursos ao FMAS, existe em 90,7% dos municípios (na condição de aprovação pelo CMAS).
Em sua maioria, a periodicidade de sua atualização é anual (52,4%) e quadrienal (32,5%).
Ainda com relação a sua atualização, foi informado que a última ocorreu nos anos de 2011 a
 200

2013, em 82,8% dos casos considerados. (BRASIL, 2014c, p.9). Verificamos que a maioria
das gestões municipais consideram a elaboração do Plano como relevante em seus processos
de gestão. Por outro lado, questionamos em que medida estes se traduzem em instrumento de
planejamento da gestão municipal ou são mera construção formal para recebimento dos
recursos do cofinanciamento.
Vimos que o processo de implementação do SUAS envolve a gestão compartilhada
entre os entes federados, com divisão de competências e responsabilidades entre esses. Sobre
tal questão, ressaltamos o apoio técnico e financeiro dos Estados aos municípios nas ações de
implantação e desenvolvimento das atividades pertinentes ao SUAS. Neste sentido, um dado
interessante sinalizado pelo Censo SUAS (BRASIL, 2014c, p.9) é sobre a quantidade de
visitas técnicas da Secretaria Estadual de Assistência Social aos municípios no período
referente aos últimos 12 meses. Destacando os maiores percentuais, identificamos que 40%
informaram que não receberam visita técnica da SEAS; 24,4% que receberam 1 visita e
24,9% que receberam 2 a 3 visitas. O apoio técnico dos Estados aos Municípios através de
visitas técnicas ainda é uma questão a ser considerada, uma vez que 40% dos municípios
revelaram não ter vivenciado esta prática.
Os municípios receberam diretrizes e apoio técnico do órgão gestor estadual sobre as
seguintes temáticas, segundo os termos na íntegra (ressaltamos os percentuais acima de 30%,
segundo BRASIL, 2014c, p.10): adequação da implantação dos serviços socioassistenciais
(50,6%); fortalecimento da intersetorialidade na gestão dos serviços, benefícios e programas
da assistência social (42,5%); gestão dos serviços socioassistenciais (39,9%); adequação da
estrutura organizacional da Secretaria (39,7%); gestão do PBF (31,8%); gestão do CadÚnico
(31,1%). O apoio técnico do gestor estadual aos municipais revela questões de padronização
quanto à reconfiguração de algumas áreas, incentivo à intersetorialidade, além de aspectos
referentes ao PBF e Cadastro Único. Nos últimos 12 meses, os técnicos ou gestores do órgão
gestor municipal participaram de atividades de orientação e apoio técnico promovidos pelo
órgão gestor estadual nas seguintes proporções (destaque aos três maiores percentuais): 2 a 3
vezes (33,1%); 4 a 6 vezes (27,4%); mais de 6 vezes (24,1%) (BRASIL, 2014c, p.11), ou seja,
o Estado tem promovido ações de direcionamento das práticas aos Municípios.
O Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014c, p.11-12) informa que, em 96,9% dos
municípios, há FMAS implantados, sendo que em 95,9% dos casos há instrumento normativo
 201

de instituição através de Lei; em 90% o FNAS possui CNPJ próprio como matriz; e em 95,9%
o FMAS se constitui como unidade orçamentária; e, em 64,3% dos casos, o ordenador de
despesa do FMAS é o Secretário Municipal de Assistência Social e em 28,5%, o Prefeito. Ter
o Prefeito como ordenador de despesa do FMAS contraria a diretriz da NOB-SUAS
(BRASIL, 2013b, Art.48, § 1º) de que a gestão do FMAS é de responsabilidade do órgão
gestor da Assistência Social nos diferentes níveis da Federação. A instituição do FMAS como
unidade orçamentária e com CNPJ próprio como Matriz é requisito apontado na NOB-SUAS.
(BRASIL, 2013b, Art.48, §2º; §3º).
Um dado importante no Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014c, p.13) é o recebimento de
recursos ao cofinanciamento da Política de Assistência Social pelos municípios oriundos do
órgão gestor estadual, uma vez que 44,5 % informaram que os recebem em forma de
transferências fundo a fundo; 35% informaram que não recebem; 11,4% que recebem, mas
através da via convenial; 9,1% recebem através de convênio e fundo a fundo. Estes dados
apontam a necessidade de ampliação do cofinanciamento estadual à Política de Assistência
Social e de se efetuá-lo através de repasse fundo a fundo, de forma a ultrapassar a via
convenial. Sobre esta questão do cofinanciamento, dados da pesquisa Munic (BRASIL,
2014a) apontam que, 96,9% dos municípios que informam ter recebido cofinanciamento
federal e/ou estadual à Assistência Social, 98,7% obtiveram cofinanciamento federal e 60,3%
estadual, o que atesta a forte participação da União nas ações de cofinanciamento e, em
contrapartida, reafirma que é preciso ampliar a atuação do Estado nesta questão.
Verificamos a participação de financiamento estatal via órgão gestor municipal às
organizações da sociedade civil para prestação da Assistência Social, pois, 36,9% dos órgãos
gestores municipais informam realizar repasse de recursos através de convênio a ONGs ou as
entidades de assistência social, e em 18,4% dos casos isso ocorre com recursos do FMAS; em
12%, com recursos do FMAS e de outras fontes; e em 6,5%, com recursos de outras fontes.
(BRASIL, 2014c, p.13). Ou seja, permanece a contraditória relação entre as esferas pública e
privada na prestação da assistência social, com o Estado, representado aqui pelo órgão gestor
municipal, financiando as instituições da sociedade civil para cumprir funções públicas
relativas à Assistência Social.
Como apresentamos, os órgãos gestores municipais contam com recursos do IGD-
SUAS para aperfeiçoamento da gestão das atividades pertinentes ao SUAS nos municípios, e
 202

este recurso tem sido utilizado da seguinte forma (com destaque ao percentual acima de 30%),
segundo o Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014c, p.14): capacitações, encontros, seminários e
oficinas (64,7%); aquisição de materiais de consumo e expediente (59,3%); aquisição de
equipamentos eletrônicos de informática (57,6%); pagamentos de diárias e passagens
(51,9%); aquisição de mobiliário (42,9%); campanhas, ações de divulgação e esclarecimento
da população (38,4%); aquisição de outros equipamentos eletrônicos (35,4%); impressão de
materiais (33,1%). Segundo a pesquisa Munic (BRASIL, 2014a), em 2013, 95% dos
municípios informaram ter recebido recursos oriundos do IGD-SUAS, sendo seu uso assim
discriminado (os três maiores percentuais): aquisição de equipamentos (68,9%); estruturação
de sistemas de informação (44,3%); contratação de pessoal temporário (28,1%). No caso do
uso que se faz do IGD-SUAS pelas gestões municipais, apontamos o privilegiamento de ações
que visem aperfeiçoar as condições de infraestrutura. Um dado importante que a Munic
trouxe foi o gasto do IGD-SUAS para contratação de trabalhadores temporários, revelando
que as gestões municipais utilizam estes contratos precarizados para formar seus quadros de
profissionais.
Um percentual de 53,5% dos municípios usam recursos do cofinanciamento federal de
serviços ao pagamento de servidores públicos que compõem as equipes de referência, e
destes, 64% destinam de 41% a 60% destes recursos ao pagamento de pessoal (BRASIL,
2014c, p.15). A questão dos recursos humanos na Assistência Social nas gestões municipais é
de fato um elemento a ser debatido. A necessidade de investimento na área é tão latente que
um pouco mais de 50% dos municípios redirecionam recursos oriundos da esfera federal que
eram para os serviços ao pagamento de servidores públicos.
Com relação ao PPA (2013 a 2017) do município, em 94,1% destes há ações
específicas referentes à Política de Assistência Social e as previsões de gastos expostas no
PPA para o período, mais relacionados à PSB, envolvem: ampliação/expansão da cobertura
dos serviços de PSB (75,1%); construção de CRAS (40,3%); ampliação/expansão dos
benefícios socioassistenciais – inclusive transferências de renda direta às famílias (33,3%);
realização de concurso público para a Assistência Social (26,8%). (BRASIL, 2014c, p.15,16).
Consideramos de suma importância a discriminação no PPA municipal de estratégias
específicas à Assistência Social, o que afirma sua passagem ao campo do planejamento. As
prioridades elencadas sinalizam o crescimento das ações de PSB, dos equipamentos públicos
 203

e da abrangência dos benefícios socioassistenciais, além da importante questão de constituir a

Assistência Social de servidores públicos estáveis.
No que diz respeito à gestão do trabalho, 97,6% dos órgãos gestores municipais não
têm Mesa de Negociação Permanente do SUAS, desconsiderando as orientações da NOB-
RH/SUAS. Em 91,7% dos órgãos gestores municipais não há Plano de Cargos, Carreiras e
Salários (PCCS) implantado. A quantidade de trabalhadores da Secretaria Municipal de
Assistência Social, contemplando a sede e serviços, são de 36,7% outros vínculos (em nossa
avaliação neste dado se encontram os contratos temporários); 35,8% estatutários; 16,8%
somente comissionados; 10,7% celetistas. (BRASIL, 2014c, p.16-18).
Uma das grandes fragilidades operacionais do SUAS é a gestão do trabalho, pois esta
não tem prioridade nas gestões municipais, visto que mais de 90% dos órgãos gestores não
possuem estruturas básicas, como Plano de Cargos, Carreiras e Salários, que garantam
progressão de carreira aos trabalhadores. Ou seja, que gratificação salarial os trabalhadores
obterão se realizarem uma pós-graduação no nível de mestrado ou doutorado? Qual será sua
gratificação por período de atuação na área? Além disso, espaços de discussão destas questões
também são desconsiderados, pois quase a totalidade dos municípios não possui Mesa de
Negociação Permanente do SUAS. A maioria dos vínculos, em nossa avaliação, é de
contratos temporários que ultrapassam os estatutários. Neste contexto, os trabalhadores se
sentem desmotivados, desvalorizados, tendo em vista a precarização de suas condições de
trabalho para atuar na Política de Assistência Social.
Quanto à composição dos profissionais por nível de escolaridade, tem-se:
primeiramente nível médio (48,7%); em seguida, nível superior (34,7%); e, por último, nível
fundamental (16,6%) e as principais profissões presentes na Política de Assistência Social
são, em primeiro lugar, de Assistente Social; em seguida, de Psicólogo. 150 (BRASIL, 2014c,
p.18). Ou seja, predominam na Política de Assistência Social os cargos de nível médio, e não
os de nível superior. Sinalizamos, também, a Assistência Social como um grande campo de
intervenção para a área de Serviço Social.
Segundo dados do Censo SUAS (BRASIL, 2014c, p.19-20), a maioria dos cursos
presenciais de capacitação envolvendo os profissionais que atuam na Política de Assistência
150
Não foram colocados os percentuais pois o número total de profissionais por formação apontado – 61.363 –
não se compatibiliza com o número de profissionais de ensino superior informado – 85.062. (BRASIL, 2014c,
p.18).
 204

Social no nível municipal foi desenvolvida pelo órgão gestor estadual (86,8%). Já no caso do
MDS, o percentual foi de 39,4% e do órgão gestor municipal, de 37,6%. Foi informado
também, no ano base da pesquisa (2012), que, em 75,9% da amostra, os profissionais da
Política de Assistência Social obtiveram acesso aos cursos presenciais de capacitação. Quanto
aos cursos de capacitação à distância, 39,7% da amostra informou que os profissionais
obtiveram acesso a tais cursos. O ente que promoveu os cursos à distância de capacitação foi,
em 75% dos casos, o MDS; em 42,4%, o órgão gestor estadual; e em 4,3%, o órgão gestor
municipal. Identificamos uma participação ativa do órgão gestor estadual nos cursos
presenciais de capacitação, mas com atuação frágil dos municípios, revelando pouco
investimento das gestões municipais neste campo. Já nos cursos à distância de capacitação,
embora menos de 40% dos profissionais tenham realizado, verifica-se uma forte atuação da
União.
Ressaltamos os principais temas abordados nos cursos de capacitação que os
profissionais participaram, segundo o Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014c, p.21), apontando
os percentuais acima de 30%: CadÚnico (75,5%); PBF (72%); metodologias para
desenvolvimento dos SCFV (49,1%); estrutura, normas e funcionamento do SUAS (46,6%);
gestão financeira e orçamentária do SUAS (44,9%); metodologias do trabalho social com
famílias (44,2%); sistemas de informação do SUAS (39,9%); atendimento a situações de
violência e violação de direitos (32,5%). Predominam (os maiores percentuais) nas
capacitações as temáticas relativas ao cadastramento e ao Bolsa Família, o que revela a
preocupação da gestão (em seus diferentes níveis) com tais campos de intervenção.
A relevância dos CRAS como equipamentos de referência da PSB é confirmada na
parte do Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014c, p.22-23) que versa sobre a gestão dos serviços,
programas e projetos, a qual informa que a prestação do PAIF ocorre em 97,9% da amostra no
CRAS; e que os SCFV, em sua maioria, também se realizam no CRAS, na faixa etária de 0 a
6 anos em 55,4% dos casos; de 6 a 15 anos em 61,5%; 15 a 17 anos em 65,9%; e idosos em
72,5%. A organização da PSB pelo órgão gestor demonstra que cada vez mais os CRAS têm
sido reconhecidos como unidades públicas de referência da Assistência Social.
No item que trata sobre a gestão dos benefícios, o Censo SUAS 2013 (BRASIL,
2014c, p.34-35) informa que a maioria da amostra considerada (97,5%) afirmou que a Política
de Assistência Social no município realiza intervenções que dizem respeito ao BPC (estas já
 205

foram apresentadas no momento que discutimos as ações de PSB). Acerca dos benefícios
eventuais, 96,5% dos municípios informam conceder o auxílio funeral, e 74,9% o tem
regulamentado; 68,2% afirmam conceder o auxílio natalidade, e 54,9% têm regulamentação;
72,8% fazem a concessão do benefício eventual para situação de calamidade pública, e 54,3%
têm o benefício regulamentado; 91,1% informam conceder outros benefícios eventuais e,
destes, somente 67,3% estão regulamentados. Sobre os benefícios eventuais, vimos a
necessidade de sua efetiva regulamentação pelo órgão gestor municipal.
Como sinalizamos, tendo a referência do Censo SUAS 2013 – CRAS (BRASIL,
2014b), e que o Censo SUAS 2013 – Gestão (BRASIL, 2014c, p.38) confirma, são poucos os
municípios que obtém programas próprios de transferência de renda (7,2%). Quando
existentes, predomina sua gestão pelo órgão gestor da Política de Assistência Social em
90,8% dos casos. Há, em 93,1% da amostra, lei municipal de regulamentação de tais
programas. São dados que demonstram o compromisso das gestões municipais da Assistência
Social com programas de transferência de renda.
Quanto ao uso do Prontuário SUAS 151 (cujo modelo advém do MDS) nos
equipamentos públicos (CRAS e CREAS), a orientação do órgão gestor em 68,6% dos casos
foi de recomendação ao seu uso; em 28,3%, a decisão ficou a critério do equipamento, sendo
realizada em 48% da amostra reunião ou capacitação com a equipe técnica das unidades a fim
de implantar o Prontuário SUAS. (BRASIL, 2014c, p.39-40). Assistimos mais um
instrumento de trabalho que visa à padronização de intervenções para obtenção de
informações.
De acordo com o Censo SUAS (BRASIL, 2014c, p.43-44), acerca da estruturação da
área de vigilância socioassistencial, são poucos os municípios (18,5%) que têm técnicos
atuando de modo exclusivo nas ações pertinentes a mesma, pois a maioria (81,5%) não obtém.
Na maioria dos casos (85,1%), o órgão gestor não usa sistema de informação próprio para
gerir a Política de Assistência Social, sendo que isto ocorre em 14,9% da amostra. (BRASIL,
2014c, p.43-44). A pesquisa Munic (BRASIL, 2014a) informa que apenas 25,6% dos

151
Sobre o prontuário SUAS: “Ao introduzir um parâmetro nacional para o registro de informações primárias
pelos profissionais, o Prontuário SUAS cria condições para a produção de dados e estatísticas mais consistentes”.
(http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/vigilancia-socioassistencial%20/prontuario-suas. Acesso em:
18/12/2014).
 206

municípios possuíam diagnóstico socioterritorial direcionado à Política de Assistência Social,

tendo por base o ano de 2013. Dessa maneira, é uma área do SUAS que ainda não se
consolidou nas gestões municipais.
Ressaltamos as principais ações referentes à vigilância socioassistencial, de acordo
com o Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014c, p.40), utilizando as nomenclaturas das
intervenções conforme texto original, com destaque aos percentuais superiores a 40%: gestão
local e atualização do Sistema de Cadastro Nacional do SUAS (CadSUAS 152) (75,8%);
gestão e análise das informações do Sistema de Registro Mensal de Atendimentos dos CRAS
e CREAS (70,8%); coordenação, acompanhamento e apoio ao processo de preenchimento do
Censo SUAS (70,5%); planejamento e/ou coordenação de ações de busca ativa voltadas a
públicos prioritários (53,2%); monitoramento de ações de busca ativa voltadas a públicos
prioritários (48,3%); fornecimento sistemático de informações territorializadas sobre as
famílias do BPC para os CRAS e CREAS objetivando auxiliar as ações de busca ativa e
subsidiar a atividades de planejamento da Unidade (45,3%); fornecimento sistemático de
informações territorializadas sobre as famílias do Cadastro Único para os CRAS e CREAS
objetivando auxiliar as ações de busca ativa voltadas a públicos prioritários (43,3%).
Damos atenção à centralidade que ocupam nas gestões municipais as ações do Sistema
de Registro Mensal de Atendimentos (RMA), que, segundo o site do MDS153, é o local no
qual se faz o registro mensal de dados sobre “o volume de atendimentos e quais famílias são
atendidas” nos equipamentos públicos do SUAS. Está presente no mesmo, segundo
informações do site, a padronização dos dados, como também a prioridade na obtenção de
indicadores “quantitativos de atendimento da unidade”. O site do MDS informa que a
totalidade dos municípios deve realizar o preenchimento do RMA.
As intervenções municipais relacionadas à inclusão produtiva, no sentido da geração
de trabalho e renda são realizadas pelo governo municipal, em 62,7% da amostra, através da
Secretaria de Assistência Social e por outras Secretarias, e em 14,5% de modo exclusivo por
intermédio da Assistência Social; e, no caso de práticas que envolvem formação, qualificação

152
“O CadSUAS é o Sistema de Cadastro do SUAS (...). Nele são inseridas informações cadastrais da Rede
Socioassistencial, Órgãos Governamentais e trabalhadores do SUAS”.
(http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/redesuas/cadsuas. Acesso em 18/12/2014).
153
http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/assistencia-social/vigilancia-social/vigilancia-de-riscos-
e-vulnerabilidades/registro-de-atendimentos-cras-e-creas. Acesso em: 18/12/2014.
 207

ou capacitação profissional, 67,2% dos governos municipais informam realizá-las através da

Secretaria de Assistência Social e outras Secretarias, e 12,3% de modo exclusivo por meio da
Assistência Social. (BRASIL, 2014c, p.45-46).
Na área de inclusão produtiva, as principais atividades realizadas pelo órgão gestor
municipal (não ficou claro no documento se é a Secretaria de Assistência Social), segundo o
Censo SUAS 2013 (BRASIL, 2014c, p.47), com destaque para o percentual acima de 40% (e
usando terminologias na íntegra) são: educação de jovens e adultos (74,1%); qualificação
profissional (72,4%); inclusão digital (62,1%); acompanhamento dos cursos oferecidos pelo
PRONATEC (55,2%); encaminhamento de usuários para cursos de qualificação profissional
(54,3%); mobilização e sensibilização de usuários para cursos de capacitação (53,3%);
articulação da Prefeitura com o Sistema S, Institutos Federais ou outras instituições (51,3%);
fomento ao artesanato (44,2%). Observamos o incentivo das gestões municipais às ações de
capacitação e qualificação profissional, o que guarda relação com a visão liberal de que a
força de trabalho precisa estar qualificada para obter inserção no mercado de trabalho.
Diante das discussões feitas nesta última parte do capítulo, ao refletirmos sobre o
arcabouço regulatório da gestão do SUAS, observamos alguns elementos de proximidade com
a perspectiva da gestão democrática. Tal percepção é revelada no momento em que
verificamos diretrizes que apontam a prioridade da execução direta da Assistência Social pelo
ente federativo municipal na prestação dos serviços socioassistenciais nos equipamentos
públicos, como os CRAS; o incentivo à profissionalização na área, com previsão de concursos
públicos para dotá-la de trabalhadores com vínculos estáveis, além de processos de
capacitação continuada; os mecanismos de controle democrático, com o fortalecimento da
participação da sociedade civil; as mudanças nas formas de financiamento, as atribuições dos
entes federais compartilhada, as transferências fundo a fundo de forma automática; a ideia de
territorialização, de forma a atender às necessidades apresentadas pelas realidades locais. Em
nossa avaliação, as principais diretrizes de gestão do SUAS que guardam relação com as
práticas acima descritas são a descentralização político-administrativa, o protagonismo estatal
frente à Política, o cofinanciamento compartilhado entre os entes, a territorialização, e o
controle democrático.
Os elementos da perspectiva gerencial observados no âmbito da gestão do SUAS são
assinalados: a tendência da ênfase no controle dos resultados, tendo proximidade com o
 208

produtivismo tecnocrático, vislumbrado no alcance de metas, das quais ressaltamos as

quantitativas. A título de exemplificação, ressaltamos o Registro Mensal de Atividades.
Algumas ações de planejamento ocorrem com base em metas, como verificamos nas
prioridades e metas do pacto de aprimoramento do SUAS para as gestões municipais. Além
disso, o repasse de determinados recursos, com destaque para o IGD-SUAS, estão vinculados
ao cumprimento de metas pelos órgãos gestores. Outro aspecto a ser destacado na linha de
gestão gerencial é a padronização de intervenções através de documentos, como o Protocolo
de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferências de Renda no âmbito do SUAS,
o Prontuário SUAS, o Cadastro Único.
Cabe a ressalva de que nosso objetivo não é desqualificar o uso de instrumentais das
técnicas gerenciais na implementação das políticas sociais – em particular na Assistência
Social, nosso campo de estudo –, mas problematizar seu uso numa perspectiva tecnocrática,
de cumprimento de metas físicas e quantitativas que não levem em consideração elementos
qualitativos que incidam nas condições de vida da população usuária – numa noção que
incorpore outros determinantes para além da renda mínima e da saída do patamar da pobreza
extrema – e dos seus processos organizativos de resistência frente ao contexto atual de
destituição de direitos e precarização do trabalho.
Também salientamos que a focalização da Assistência Social na implementação do
Bolsa Família se relaciona com o viés da gestão gerencial, pois, além do enfoque na
quantidade de famílias beneficiárias e acompanhadas, não podemos perder de vista que os
programas de transferência de renda têm sido apontados como estratégias eficazes de combate
aos índices de pobreza (extrema) pelos Estados capitalistas na contemporaneidade. E, como
observamos, prioriza-se, na Assistência Social, atividades relativas à transferência de renda,
como o PBF, secundarizando áreas essenciais ao aprimoramento do SUAS.
Neste sentido, embora reconheçamos a importância dos documentos regulatórios da
Política de Assistência Social, a partir de 2004, concordamos com Pereira (2007b, p.81)
quando afirma que a área desta Política tem “cada vez mais enquadramento em padrões,
modelos e submodelos de gestão que superestimam a racionalidade técnica”. Dessa maneira,
compartilhamos com as reflexões de Boschetti (2005, p.15) quando afirma que “O SUAS não
pode ser encarado e executado como simples técnica de gestão”, mas “como espaço de
 209

tensionamento do econômico, de ampliação de direitos, de articulação de políticas sociais e de

radicalização da democracia participativa”.
Tais reflexões são processos articulados a toda reflexão apresentada no decorrer deste
capítulo sobre os determinantes de fundo conceitual da Política de Assistência Social e das
suas tendências contemporâneas frente a intervenção do Estado brasileiro, implicando
processos contraditórios, dos quais salientamos a implementação da gestão do SUAS nos
municípios brasileiros, que, como vimos, são entes privilegiados neste contexto. É justamente
sobre o processo de gestão do SUAS em uma realidade municipal, no caso o município de
Niterói, que analisaremos no próximo capítulo.
 210

3 A GESTÃO PÚBLICA DO SUAS NO MUNICÍPIO DE NITERÓI E A INTERFACE

COM A PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA: A APROPRIAÇÃO DE ELEMENTOS DA
GESTÃO GERENCIAL EM QUESTÃO

Este capítulo concentra nossas reflexões sobre o processo de gestão pública do SUAS
em Niterói, município da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, com o foco nas ações de
proteção social básica (PSB) desenvolvidas nos CRAS. Nosso propósito é analisar a
implementação da gestão do SUAS no município, de modo a refletir sobre a concepção de
Política de Assistência Social que embasa tal processo e quais os fundamentos que
caracterizam esta gestão, no que diz respeito à execução das atividades de PSB nos CRAS.
Como verificado em Arretche (2001), a implementação das políticas sociais é um
processo que abarca vários elementos, remetendo a “uma cadeia de relações entre
formuladores e implementadores, e entre implementadores situados em diferentes posições na
máquina governamental”. (ARRETCHE, 2001, p.49) (grifo da autora). Além disso, conforme
vimos em Arretche (2001, p.48), a implementação envolve múltiplos interesses políticos
relacionados à própria organização administrativa dos entes federados e à estrutura do sistema
partidário.
Acrescentamos que as constantes mudanças de gestores municipais da Assistência
Social, com a característica de cada gestor desejar imprimir a sua “marca” na área, acentua a
complexidade da implementação do SUAS, em termos de continuidade das ações
desenvolvidas ou reavaliação destas, tendo por horizonte a constituição de uma gestão
direcionada aos usuários e aos seus interesses coletivos. Estas questões guardam interface
com a apropriação indevida do espaço público com seu uso privado, tão presente nas raízes de
nossa administração pública, com as marcas históricas do patrimonialismo e do clientelismo.
Salientamos que não buscamos efetivar uma avaliação do SUAS em Niterói de modo a
apontar o cumprimento (ou o não cumprimento) dos objetivos da gestão do SUAS, quanto aos
programas, serviços, benefícios, projetos de PSB, conforme apontam as inúmeras normativas
para a área. Visamos compreender questões de fundo conceitual que embasam a execução de
 211

tais ações, de modo a analisar o direcionamento político dado à condução da Assistência

Social em Niterói, o que se refletirá junto à população usuária e à forma de seu usufruto desta
Política Pública.
Deste modo, como voltamos nossa atenção ao processo de gestão do SUAS em uma
realidade específica, vamos apresentar, em breves linhas, algumas particularidades sobre
Niterói, como elementos dos seus marcos históricos e dos indicadores socioeconômicos atuais
do município, e, por último, destacar as prioridades de intervenção municipal voltadas à
Política de Assistência Social, descritas no PPA municipal (2014-2017), relacionadas à área
de gestão e à proteção social básica. Posteriormente, apontamos o processo de construção da
gestão do SUAS em Niterói e a forma de sua configuração atual, destacando a área da PSB,
salientando os anos de 2005 (ano de instituição do SUAS) a 2014. Nesta parte, também
ressaltamos o panorama de implementação do Plano Brasil Sem Miséria em Niterói, pondo
em evidência sua vinculação com a Política de Assistência Social no município. Fechamos
nossa discussão com a apreensão das perspectivas futuras de intervenção no que diz respeito à
gestão do SUAS, demarcando o campo da PSB, conforme apresenta o Plano Municipal de
Assistência Social de Niterói (2014-2017). Procuramos em cada momento de nossa análise,
quando possível, refletir sobre o direcionamento dado à gestão do SUAS no município, em
termos dos elementos da gestão gerencial e/ou democrática, levando em consideração as
características históricas da administração pública no Brasil, como o patrimonialismo e o
clientelismo.
Sendo assim, este capítulo é fruto de uma série de processos de pesquisa realizados e
sua base de dados advém de pesquisa documental em variadas fontes, como: materiais da
própria Secretaria Municipal de Assistência Social de Niterói (atualmente denominada
Secretaria de Assistência Social e Direitos Humanos), como Relatórios de Gestão, Planos
Municipais de Assistência Social, Censo SUAS Municipal; documentos sobre o
cofinanciamento para o SUAS no município e sobre a destinação de recursos ao Programa
Bolsa Família em Niterói; Atas das Reuniões do CMAS de Niterói, das quais delimitamos o
período de 2005 a 2012 – fizemos a leitura de todas as Atas desses anos que constavam do
livro de Atas do Conselho, para compreender a processualidade histórica do desenvolvimento
 212

da gestão do SUAS no município; site oficial 154 do Governo Federal, relacionado à

implementação do Plano Brasil Sem Miséria nos municípios brasileiros; PPA-Municipal, no
sentido de averiguar o planejamento referente à Assistência Social; pesquisa bibliográfica, em
referências específicas sobre a cidade de Niterói que informam acerca de sua história, e outras
que divulgam indicadores socioeconômicos, e do estudo bibliográfico realizado nos capítulos
precedentes que subsidiam nossas reflexões; pesquisa de campo, através da aplicação de
questionário nos CRAS de Niterói em 2013, quando havia oito CRAS no município.
Deixamos registrado que o CMAS/Niterói, a Secretaria Municipal de Assistência Social
(atualmente Secretaria de Assistência Social e Direitos Humanos) de Niterói, os profissionais
que atuam (e atuaram) na gestão municipal e nos CRAS, no período da realização deste
estudo, foram colaboradores imprescindíveis à realização de nossa pesquisa.

3.1 As contradições do município de Niterói e as prioridades elencadas à Política de

Assistência Social

Em nossa trajetória como pesquisadora desde a graduação em Serviço Social e,

posteriormente, no Mestrado e no Doutorado, confirmamos que o objeto de estudo é algo que
nos provoca constantemente, nos instiga à reflexão, não se tornando diferente com esta Tese.
Poderíamos e teríamos material e reflexões mais do que suficientes para fazer a discussão do
SUAS apenas no âmbito nacional, mas nossa relação com o município de Niterói não nos
permitiu.
Além de considerarmos que Niterói tem uma particularidade histórica ímpar e é um
verdadeiro palco de contradições, fato que nos incita diariamente, temos algumas razões
pessoais que nos impulsionaram a elegê-lo em nossa pesquisa, uma vez que foi o município
que nos acolheu há uma década, quando de nossa mudança de Estado. Foi em Niterói que
iniciamos a incursão com as questões da Assistência Social e do SUAS, decorrente de nossa
atuação como docente de um Curso de Graduação em Serviço Social do próprio município e
de nossa aproximação com o CMAS/Niterói.

154
http://www.brasilsemmiseria.gov.br/municipios. Acesso em: 11/03/2015.
 213

Esta proximidade com a Assistência Social em Niterói foi cultivada durante o

desenvolvimento do Curso de Doutorado, através da participação como ouvinte em algumas
reuniões do CMAS; da realização de pesquisa documental nas Atas do CMAS; da
participação (como mediadora e palestrante) na Capacitação promovida pela Secretaria
Municipal de Assistência Social (ocorrida em 2012); da pesquisa de campo feita nos CRAS;
da inserção em Grupo de Pesquisa na UFF155 em 2014, que discute a implementação do
SUAS em municípios do Estado do Rio de Janeiro, dentre estes, Niterói. Enfim, em virtude
do nosso envolvimento como residente, trabalhadora e pesquisadora de Niterói, tivemos a
motivação para ressaltarmos o processo de gestão pública do SUAS nesta realidade.
A trajetória de Niterói, como revela o estudo de Wehrs (1984), demarca sua relevância
histórica em termos nacionais desde os primórdios de sua constituição, com a atuação de
Araribóia156. O reconhecimento “oficial da fundação da cidade de Niterói” data de 22 de
Novembro de 1573. (WEHRS, 1984, p.33). Niterói tem em sua história vários marcos
relevantes: de ter sido capital do Estado do Rio de Janeiro por um longo período, foi instituída
como capital por intermédio da Lei Provincial n.º 2, datada de 1835, não sendo mais capital
do Estado, de forma definitiva, através da Lei Complementar n.º 20, de 1974; e neste trajeto,
que durou mais de um centenário, Niterói não permaneceu como capital por um curto período,
dos fins do século XIX a início dos anos XX (IBGE 157).
A estrutura administrativa municipal da cidade de Niterói, organizada sob a forma de
Prefeitura, ocorre desde o início do século XX, sendo esta constituída por intermédio do
Decreto n.º 833, de 1904. (WEHRS, 1984, p.93). Sua particularidade política é apontada,
também, no registro de criação do Partido Comunista do Brasil (nomenclatura na ocasião do
estabelecimento do Partido Comunista Brasileiro), que ocorreu em Niterói, no ano de 1922158.

155
Coordenado pela Professora Doutora Mônica de Castro Maia Senna.
156
Dos estudos de Wehrs (1984), apreendemos que Araribóia era um importante índio – o “principal dos
teminós” (Idem:31) – e foi um ator protagonista na fundação da cidade de Niterói.
157
Disponível no
site:http://www.cidades.ibge.gov.br/painel/historico.php?lang=&codmun=330330&search=%7Cniteroi. Acesso
em: 15/01/2015.
158
Informação obtida no
site:http://www.ael.ifch.unicamp.br/site_ael/index.php?option=com_content&view=article&id=171&Itemid=90.
Acesso em: 15/01/2015.
 214

Acrescentamos, em sua história, na área do progresso econômico, o setor de indústria naval,

como sinalizam Azevedo (1997, p.37) e Pessanha (1997, p.142), sendo que neste setor
identificamos os constantes movimentos de luta dos trabalhadores e sua organização, segundo
atesta Pessanha (1997). Berço, também, de uma importante universidade federal, a
Universidade Federal Fluminense (UFF), existente desde 1960 (WEHRS, 1984, p.118),
consolida-se como importante polo educacional da região.
Segundo o IBGE 159, a população niteroiense estimada, em 2014, era de 495.470
pessoas, tendo um aumento referente ao ano de 2010, quando era de 487.562, demonstrando,
assim, o crescimento populacional no município. Situado na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro 160, Niterói obteve, segundo dados do IBGE 161 (BRASIL, 2014d), PIB municipal
referente ao ano de 2012 de mais de 15 bilhões de reais, ocupando a 4ª posição dos
municípios do Estado do Rio de Janeiro e a 37ª dos municípios brasileiros.
Conforme dados do Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 162, Niterói possui o
163
melhor Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) do Rio de Janeiro (de um
total de 92 municípios), de 0,837, o que integra Niterói aos 44 municípios brasileiros com
IDHM muito alto, de acordo com o documento O Índice de Desenvolvimento Humano
Municipal Brasileiro (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS et al., 2013, p.44).

159
Disponível do
site:http://www.cidades.ibge.gov.br/xtras/perfil.php?lang=&codmun=330330&search=||infográficos:-
informações-completas. Acesso em: 15/01/2015.
160
Conforme Organização das Nações Unidas et al. (2014, p.86): “Criada em 1974 pela Lei Complementar
Federal nº 20/74, a Região Metropolitana (RM) do Rio de Janeiro é composta por 21 municípios e possui área de
6.737 km². (...) Em 2010, a RM do Rio de Janeiro possuía um grau de urbanização de 99% e cerca de 75% da
população estadual residia na RM”.
161
Não informamos a página na citação, pois não conseguimos visualizá-las.
162
Disponível no site: http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/ranking. Acesso em 21/01/2015.
163
Conforme o documento O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal Brasileiro (ORGANIZAÇÃO
DAS NAÇÕES UNIDAS et al., 2013, p.26-27): “O IDHM brasileiro segue as mesmas três dimensões do IDH
global – saúde, educação e renda, mas vai além: adequa a metodologia global ao contexto brasileiro e à
disponibilidade de indicadores nacionais”. Este Índice compõe-se das seguintes dimensões: IDHM Longevidade,
IDHM Educação e IDHM Renda. Além disso, “O IDHM é um número que varia de 0 a 1. Quanto mais próximo
de 1, maior o desenvolvimento humano de um município”.
 215

Ainda acerca deste indicador, Niterói supera o IDHM do Estado do Rio de Janeiro, de
IDHM (2010) 0,761164, e o IDHM (2010) do Brasil, de 0,727 (ORGANIZAÇÃO DAS
NAÇÕES UNIDAS et al., 2013, p.40) e, com relação aos 5.565 municípios do Brasil, está no
sétimo posto, conforme seu IDHM165. Segundo o site Atlas Brasil166, o IDHM de Niterói tem
apresentado crescimento. Em 1991, seu IDHM era de 0,681, em 2000, de 0,771 e em 2010
0,837. O Atlas Brasil também informa, no que diz respeito aos dados de 2010, que a dimensão
Renda do IDHM de Niterói é a maior, sendo 0,887, enquanto o IDHM Longevidade é de
0,854 e o IDHM Educação, de 0,773.
Ao verificarmos outro documento, o Atlas do Desenvolvimento Humano nas Regiões
Metropolitanas (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS et al., 2014, p.88), identificamos
que a Unidade de Desenvolvimento Humano (UDH) Icaraí/Praia, pertencente a Niterói,
possui o maior IDHM (0,962) da Região Metropolitana (RM) do Rio de Janeiro (nos
referimos a 2010). Outra UDH do município que se destaca é a de Santa Rosa/Vital Brasil,
com o maior IDHM Educação, (0,947) da RM do RJ. Além disso, várias UDHs de Niterói
estão entre as UDHs da RM do RJ com maior IDHM Renda, 1,000, como Icaraí/Praia, Boa
Viagem/Ingá, São Francisco Praia, entre outros.
Por outro lado, como já sinalizamos, a contradição integra a municipalidade de
Niterói, pois estes dados convivem com uma realidade de presença de desigualdade
socioeconômica nas relações sociais, evidente na própria organização territorial de Niterói,
composta por bairros nobres, nos quais existem condomínios suntuosos e luxuosos, mas
também, habitações irregulares, sem infraestrutura básica, como saneamento, pavimentação
das ruas, entre outros.
Conforme aponta o Diagnóstico Socioeconômico de Niterói 167
(PREFEITURAMUNICIPAL DE NITERÓI et al., 2013), integrante do Projeto Niterói que

164
Segundo site http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/ranking. Acesso em: 21/01/2015.
165
Conforme site http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/perfil_m/niterói_rj. Acesso em 19/01/2015.
166
Site http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/perfil_m/niterói_rj. Acesso em 19/01/2015.
167
Disponível no site: http://www.niteroiquequeremos.com.br/. Acesso em: 17/06/2014 e 14/01/2015. Este
documento tem por fonte dos dados o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
 216

Queremos168, o município é rico do ponto de vista de renda, mas também possui “bolsões de
pobreza” significativos em algumas regiões do seu território, revelando a marca da
desigualdade de renda. Este documento demonstra que Niterói possui como média de renda
domiciliar per capita (referente a julho de 2010) R$ 1.938,00, bem acima da média do Estado
do Rio de Janeiro, R$ 765,00, e da média nacional, R$ 991,00. Porém, quando olhamos mais
atentamente para este dado, verificamos a desigualdade social e econômica neste indicador,
visto que a maior média de renda domiciliar per capita pertence a uma área nobre de Niterói, a
área 15, bairro de Icaraí, com R$ 3.880,00, e a menor média deste indicador, R$ 633,00,
pertence à área 8 – da Região Norte, a qual sabemos que é formada por bairros pobres,
integrado por favelas, como a do Caramujo (com reconhecida violência em virtude do tráfico
local e confronto com o poder policial). É também nesta área (8) que se concentra o pior
índice de desemprego, com 10,6%. (PREFEITURA MUNICIPAL DE NITERÓI et al., 2013,
p.10,20).
Outro dado interessante – segundo o mesmo documento – que revela a desigualdade
social e econômica do município é o percentual das pessoas extremamente pobres no que se
refere ao conjunto populacional da região, sendo que a área 13, localizada em um bairro nobre
de Niterói, possui o melhor indicador, 2,8%, ou seja, com menos pobres, e novamente a área 8
tem o pior indicador, 12,7%, com maior número de população empobrecida. Uma informação
que também revela a desigualdade no município é o percentual dos que são beneficiários do
Programa Bolsa Família, pois a área de Icaraí, da região Praias da Baía, tem 0,8%, e a área do
Baldeador, Santa Bárbara, Caramujo, Viçoso Jardim, da região Norte, possui 10,9%. Além
disso, ressaltamos entre aqueles que são beneficiários do PBF, o percentual dos domicílios
que possuem renda per capita de, no máximo, R$ 140,00, pois, a título de exemplificação, a
área 13, reconhecida área nobre de Niterói, tem o percentual de 3%, já a área 8, na região
Norte, possui 13,8%. (PREFEITURA MUNICIPAL DE NITERÓI et al., 2013, p.12,6,25).
Ainda sobre esta questão da desigualdade, o Atlas do Desenvolvimento Humano no
Brasil169 demonstra que esta cresceu no município, pois o Índice de Gini 170 aumentou de 0,58

168
“O projeto Niterói que Queremos, realizado em parceria com o Movimento Brasil Competitivo, tem como
objetivo formular um Plano Estratégico de Desenvolvimento de Curto, Médio e Longo Prazos para a cidade
de Niterói, pensando nos próximos 20 anos, e preparando-a para os desafios atuais e do futuro.” (grifo do site).
(www.niteroiquequeremos.com.br). Acesso em 20/06/2014.
169
Disponível no site: http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/perfil_m/niteroi_rj. Acesso em: 26/01/2015.
 217

em 2000 para 0,59 em 2010. Este dado é interessante, pois o percentual de pessoas na
condição de extrema pobreza 171 decresceu de 1,53% em 2000 para 0,80% em 2010; e o
percentual de pessoas em situação de pobreza, de 6,60% em 2000 para 3,34% em 2010. Tais
indicadores revelam que a queda da pobreza no município se realiza em meio a um quadro de
grande desigualdade social.
Este cenário socioeconômico, que expressa a desigualdade social como fenômeno
estrutural do capitalismo, é palco para o processo de implementação da Política de Assistência
Social, e, em consequência, da própria gestão do SUAS, no município de Niterói. Neste senti-
do, o PPA para os anos de 2014 a 2017 de Niterói, na parte Programas Finalísticos, revela as
prioridades de intervenção da gestão municipal na área da Assistência Social, das quais
destacaremos particularmente as ações que se referem à gestão e à proteção social básica.
De acordo com o PPA 2014-2017 de Niterói (NITERÓI, p.50), as intervenções
previstas no campo da PSB estão descritas no Programa 0100 – Proteção Social Básica, com
uma programação de gasto da ordem de R$ 10.000.000,00. Segundo nossa leitura do PPA, tal
Programa visa à implementação dos serviços socioassistenciais e das atividades concernentes
à PSB, além da ampliação dos equipamentos públicos, como os CRAS. Na tabela 2
visualizam-se as práticas previstas para o quadriênio de 2014 a 2017.

170
“É um instrumento usado para medir o grau de concentração de renda. Ele aponta a diferença entre os
rendimentos dos mais pobres e dos mais ricos. Numericamente, varia de 0 a 1, sendo que 0 representa a situação
de total igualdade, ou seja, todos têm a mesma renda, e o valor 1 significa completa desigualdade de renda, ou
seja, se uma só pessoa detém toda a renda do lugar.” (www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/perfil/niteroi. Acesso em:
26/01/2015).
171
“A linha de extrema pobreza foi estabelecida em R$ 70,00 per capita considerando o rendimento nominal
mensal domiciliar. Deste modo, qualquer pessoa residente em domicílios com rendimento menor ou igual a esse
valor é considerada extremamente pobre”. (BRASIL, 2011c). Não informamos a página, pois não visualizamos
no documento.
 218

Tabela 2. Atividades previstas no PPA 2014-2017 de Niterói

para proteção social básica
Produto
AÇÃO Metas Valores
(Bem ou
(PROJ/ATIV) Físicas (R$ 1)
Serviço)
Idosos
Serviço de convivência e fortalecimento de vínculos 5.400 600.000
atendidos
Atendimento no domicílio para pessoas com Pessoas
7.650 1.150.000
deficiência e idosos atendidas
Famílias
Gestão de benefícios 300.000 750.000
beneficiadas
CRAS
Construção de CRAS 8 1.650.000
implantados
Famílias
Acompanhamento familiar acompanha 48.500 5.100.000
das
Famílias
Gestão de transferência de renda 75.000 750.000
beneficiadas
Fonte: PPA 2014-2017 de Niterói (NITERÓI, p.50). Conteúdo retirado do PPA 2014-2017.
Utilizamos as terminologias na íntegra, conforme documento original.

Observamos, assim, importantes ações de fortalecimento do SUAS apontadas no PPA

2014-2017 de Niterói, como a previsão do crescimento do número de CRAS, de forma a
duplicar a quantidade de tal equipamento público, tendo em vista que, no ano de 2013, havia 8
CRAS no município, e com o planejamento sinalizado, a rede socioassistencial pública
municipal contará com 16 CRAS em 2017. Outras intervenções relevantes referem-se aos
investimentos na prestação dos serviços socioassistenciais, embora registramos a ausência de
outros grupos populacionais postos na Tipificação/2009, como crianças e adolescentes, uma
vez que se foi enfocado a população idosa.
Cabe salientar, no âmbito do foco da atual PNAS e do próprio SUAS na matricialidade
sociofamiliar, a relevância atribuída ao acompanhamento familiar, visto ser o campo com o
maior investimento público previsto, com um pouco mais da metade do valor total para a
PSB. Além disso, a tendência da forte presença dos programas de transferência de renda na
implementação da Política de Assistência Social, ocupando espaços de intervenção do SUAS,
pode ser constatada na ação sobre a gestão de transferência de renda que, inclusive, ultrapassa
os recursos previstos em áreas estratégicas do SUAS, como o serviço de convivência e
fortalecimento de vínculos.
 219

A estrutura constante do PPA, com o estabelecimento de metas quantitativas,

principalmente no que diz respeito ao número de atendimentos, acompanhamentos,
beneficiários, relaciona-se à gestão gerencial, que, como já situamos, tem enfoque no
cumprimento de metas e resultados.
No PPA 2014-2017 (NITERÓI, p. 49) deve-se ressaltar um objetivo da gestão do
SUAS, o Programa 0125 – Controle Social, que busca “Fortalecer o processo de planejamento
e a execução da política de assistência social de modo democrático e participativo”, tendo
uma previsão de gastos de R$ 300.000,00. As atividades prescritas envolvem:
“Fortalecimento dos conselhos vinculados”; “ampliação da participação popular”;
“Conferências Municipais”; “fortalecimento do Conselho Municipal de Assistência Social”;
“Conferência Municipal de Assistência Social”.
A gestão municipal de Niterói aponta para práticas que, em tese, se aproximam de uma
“perspectiva democrática”, de modo a buscar favorecer o exercício da participação da
população e o próprio incentivo à atuação dos canais deliberativos e participativos da Política
de Assistência Social. Neste sentido, torna-se de fundamental importância averiguar de que
modo este Programa (0125) está sendo executado e como este processo refletirá na
implementação do SUAS na realidade municipal.
Deste modo, a partir das considerações realizadas neste item, seguiremos nossa
discussão, abordando a trajetória de construção da gestão do SUAS no município de Niterói.

3.2 O processo histórico de construção da gestão do SUAS no município de Niterói

Esta parte do trabalho enfatiza alguns processos que consideramos determinantes à

construção da gestão do SUAS no município, destacando o campo da PSB172 nos CRAS.
Faremos tal reflexão, primeiramente, a partir de nossa pesquisa documental das Atas de
Reuniões do CMAS, das quais estabelecemos todas as atas que constavam no Livro de Atas
do CMAS, dos anos de 2005 a 2012. As atas são documentos de registro das reuniões

172
Reafirmamos que, devido às questões específicas do PETI e sua complexidade de operacionalização,
envolvendo a PSB e a PSE, optamos por não contemplá-lo em nossas reflexões.
 220

realizadas no Conselho, as ordinárias, que ocorrem mensalmente, e as extraordinárias, que

acontecem conforme a demanda do Conselho. Para melhor explorar, aprofundar e expor os
conteúdos destas atas, elegemos como eixos: o marco histórico de construção do SUAS no
município; a relação Estado (via Secretaria Municipal de Assistência Social) e sociedade
civil (entidades da assistência social) no âmbito de atuação do SUAS; a organização e
estruturação da PSB nos CRAS.
Os anos delimitados para pesquisa das atas do CMAS de Niterói baseiam-se na
avaliação de que abarcam uma trajetória temporal que revela o início da implementação do
SUAS no município e seu desenvolvimento (que permanece até os dias atuais). E em 2012,
Niterói já contava com importantes equipamentos públicos implantados, dos quais
destacamos os CRAS e a prestação da PSB como responsabilidade estatal, incorporada pela
gestão pública a atribuição pela execução direta de relevantes ações do SUAS pelo poder
público municipal.
Feitas as reflexões acerca das Atas de Reuniões do CMAS, analisaremos outras
documentações relativas à gestão do SUAS no município, como os Relatórios de Gestão da
Secretaria Municipal de Assistência Social (anos de 2005 a 2012), dos quais apontamos os
seguintes eixos para compreensão e sistematização dos conteúdos abordados: organização e
estruturação da PSB nos CRAS; concepção de Política de Assistência Social
apresentada; a perspectiva de gestão pública apropriada pela gestão municipal. Além
disso, contemplamos documentos sobre o cofinanciamento destinado ao SUAS e sobre a
destinação de recursos ao Programa Bolsa Família no município (nos anos de 2005 a 2012).
Segue Quadro 13, com a síntese dos elementos abordados neste item:
 221

Quadro 13. Síntese das discussões do processo histórico do SUAS

DOCUMENTO EIXOS TEMÁTICOS
Atas do CMAS/Niterói Marco histórico de construção do SUAS no município;
Relação Estado (via Secretaria Municipal de Assistência Social) e
sociedade civil (entidades da assistência social) no âmbito de
atuação do SUAS;
Organização e estruturação da PSB nos CRAS.
Relatórios de Gestão da Organização e estruturação da PSB nos CRAS;
SMAS/Niterói Concepção de Política de Assistência Social apresentada;
Perspectiva de gestão pública apropriada pela gestão municipal.
Documentos sobre Cofinanciamento ao SUAS e ações contempladas;
repasse de recursos ao Recursos repassados ao PBF.
SUAS e PBF/Niterói
Fonte: Elaboração própria.

3.2.1 O processo histórico de construção da gestão do SUAS revelado nas Atas do

CMAS/Niterói

3.2.1.1 O marco histórico de construção do SUAS no município

Ao iniciarmos os destaques das Atas do CMAS/Niterói, podemos afirmar que desde o

início de instituição do SUAS, em 2005, Niterói foi um dos municípios brasileiros pioneiros
no processo de reconfiguração da Política de Assistência Social, a partir dos parâmetros
estabelecidos pela PNAS/2004 e pela NOB/SUAS 2005. Observamos na Ata que na Reunião
de 13/01/2005 ocorreu a discussão de um Plano de Ação que tinha como fundamento o
“reordenamento apontado pela PNAS com ênfase no processo de implantação do SUAS”,
sendo inclusive citado que as intervenções na área deveriam ter como norte as proteções
sociais elencadas na PNAS de 2004.
Conforme a Ata da Reunião de 17/02/2005, a própria gestão pública municipal da
Assistência Social sofreria mudanças no direcionamento de sua atuação, pois a Secretaria
apresenta elementos “conceituais e organizacionais incorporados pelo órgão gestor” no
 222

contexto do SUAS. Coloca-se em tela os CRAS e sua implementação, e a diretriz da

matricialidade sociofamiliar.
Na Ata da Reunião de 07/04/2005, uma das Conselheiras comenta a remessa de Plano
de Ação ao MDS, sendo as atividades determinadas segundo as proteções sociais
especificadas pela PNAS/2004. O CMAS/Niterói revelou neste ano de 2005 a preocupação
com a apropriação dos conceitos e diretrizes do SUAS, conforme verificamos na Ata de
04/08/2005, na qual é ressaltada a NOB-SUAS de 2005, bem como as condições necessárias a
fim de Niterói se enquadrar na Gestão Plena173.
Além disso, a Ata da Reunião de 05/01/2006 tem a recomendação da “necessidade de
atualização dos projetos”, conforme diretrizes da Política Nacional de 2004. E, na Ata de
26/01/2006, a então responsável pela gestão municipal na área da Assistência Social ratifica
que o município está compromissado na implementação do SUAS.
Estes registros evidenciam um esforço por parte dos atores envolvidos com a
implementação do SUAS no município, como o órgão gestor municipal e o conselho
municipal, em um contexto bem inicial de institucionalização do SUAS, considerando que a
Política Nacional de Assistência Social (PNAS) tem sua publicação em 2004 e a Norma
Operacional Básica do SUAS (NOB-SUAS), em 2005.

3.2.1.2 A relação Estado (via SMAS) e sociedade civil (entidades da assistência social) no
âmbito de atuação do SUAS

Sob tal tema, a pesquisa das Atas demonstra a importância de atuação, na prestação
dos serviços relativos à Política de Assistência Social, das entidades e organizações de
assistência social, que contemplam a rede socioassistencial privada do município de Niterói.
A título de exemplificação, segundo a Ata de Reunião de 10/01/2008, destacamos, no Quadro
14, algumas entidades conveniadas e suas áreas de ação no campo de intervenção do SUAS:

173
De acordo com a NOB/SUAS (BRASIL, 2005b, p.97), a Gestão Plena é o “Nível em que o município tem a
gestão total das ações de Assistência Social”. Para maiores informações sobre requisitos, responsabilidades e
incentivos desta Gestão, segundo termos da própria NOB/SUAS, ver as páginas 98-100 da mesma.
 223

Quadro 14. Atuação das entidades de Assistência Social

no campo do SUAS em Niterói
INSTITUIÇÃO CAMPO DE ATUAÇÃO
Instituto de Ações de Proteção Social Básica – Atenção Integral à Família –
Desenvolvimento para CRAS e Proteção Social Especial de Média Complexidade à
Educação Criança e Adolescente – Jornada Ampliada
Curso José de Anchieta Proteção Social Básica – acompanhamento do Programa Bolsa
Família
Campus Avançado Proteção Social Básica e Especial ao Jovem – Programa de
Atenção Integral ao Jovem
Instituto Comunitário de Proteção Social Básica – Atenção Integral à Família – CRAS
Assistência e Cidadania
Instituto Viva Mais e Proteção Social Básica – Atenção Integral à Família – CRAS
Melhor
Fonte: Ata de Reunião do CMAS/Niterói de 10/01/2008. Uso dos termos na íntegra do
original.

A relevância da intervenção das entidades e organizações da assistência social na

execução da Política de Assistência Social também é constatada nos anos iniciais de
implementação do SUAS em Niterói. Na ata de 05/05/2005, observamos uma ênfase no
estabelecimento de parcerias público/privado à execução da Política de Assistência Social no
município, sendo também observada esta questão na Ata de 02/06/2005. Sendo assim, a
execução das ações de PSB nos CRAS, como equipamentos públicos de intervenção estatal,
não foi de rápida concretização no município – no contexto de implantação do SUAS em
Niterói, notamos a importância da atuação da rede socioassistencial privada. (Atas de
12/01/2007; 18/10/2007; 08/11/2007; 06/12/2007; 20/12/2007) (NITERÓI, 2007a).
Permanece a temática da relação público e privado na prestação da Assistência Social,
no cenário de implementação do SUAS, pois em diversas Atas de Reuniões constatamos que,
de alguma forma, os convênios continuam como assunto posto em tela no CMAS (Atas de
24/01/2008; 14/02/2008; 06/03/2008; 13/03/2008; 02/10/2008; 15/10/2008; 19/11/2008;
04/12/2008) (NITERÓI, 2008a.) A importância que as entidades detinham naquele período é
ilustrado em uma das Atas de 06/03/2008: “No ano de 2007, as Oficinas de Capacitação e
Inclusão Produtiva foram desenvolvidas com exclusividade pelas instituições conveniadas”.
Ainda sobre este tema, a Ata de Reunião de 13/03/2008 aponta que os convênios
seriam alvo de investigação da “Promotoria de Tutela Coletiva”, no sentido de averiguar
 224

“eventual irregularidade na aprovação dos valores para distribuição de recursos em

convênios a ser firmado com instituições não governamentais” por intermédio de Edital.
Na Ata de 06/03/2008, há relevantes fragmentos que sinalizam que o estabelecimento
da gestão pública do SUAS não foi um processo de fácil realização, segundo o trecho que
ressaltamos: “A Secretária expõe que acredita na execução indireta das ações e que a
execução não deve mesmo ser diretamente realizada pelo poder público, mas deve se ter um
quadro funcional para avaliar, monitorar”. Ou seja, o responsável pela gestão (naquela
época) apresenta uma noção que se diferencia da diretriz estabelecida, no âmbito de
implementação do SUAS, da prestação direta pelo Estado de determinados serviços que
envolvem o SUAS, como o PAIF a ser executado nos CRAS.
Consta ainda desta Ata uma proposição, da Secretária, de implantação da Fundação
Municipal de Assistência Social a fim de obter “autonomia administrativa”. Compreendemos
que as Fundações têm sido apresentadas no contexto brasileiro como estratégia de
estabelecimento de uma gestão gerencial que se aproxima da visão empresarial, para dar mais
agilidade à administração pública. O direcionamento político de tal prática aponta para uma
postura de desresponsabilização do Estado perante as políticas públicas.
Importante ressaltar da Ata de Reunião de 06/11/2008 o registro de uma fala da
Secretária: “Relata que a visão do Tribunal de Contas do Estado (TCE) acha que estão
terceirizando a assistência social e que deve ser assumida como dever de Estado”. Ainda
nesta Ata, uma profissional do Setor de Controle Interno da Secretaria coloca sobre a
subvenção: “Lembrando que não é para manutenção das instituições, não pode haver
dependência desse recurso de subvenção”. Além disso, foi colocado na Ata que “Esse ano as
ações de CRAS não serão objeto de convênio, porque está indicado na PNAS que os CRAS
são para serem executados pelo poder público e hoje será possível fazer isso diretamente
porque houve a realização do concurso público”.
A Ata de 04/03/2009 relata as “ações e serviços desenvolvidos nos CRAS em 2008”,
citando algumas entidades e informando que elas “executaram boa parte, mas em 2009 no
CRAS o espaço e a equipe técnica serão da SMAS e somente as ações complementares serão
executadas pelas instituições”. Sendo assim, a ideia de centralidade que ocupa a prestação
dos serviços pela rede socioassistencial privada transita para a noção de complementaridade,
 225

colocando a Secretaria como ator protagonista na implantação dos equipamentos públicos e

da estruturação dos recursos humanos.
Todavia, esta alteração de direcionamento da atuação da gestão municipal no âmbito
do SUAS não ocorreu sem tensões. Identificamos nos conteúdos de algumas Atas de
Reuniões de 2009, das quais citamos as Atas de 22/05/2009 e 29/05/2009, os debates e as
disputas em torno da responsabilidade sobre a execução direta na prestação das atividades que
envolviam o SUAS, que marcam as relações Estado e sociedade civil. A Ata de Reunião de
29/05/2009 informa que “os convênios estavam sendo tratados com ilegalidade porque a
responsabilidade de execução de CRAS e CREAS é pública”; por outro lado foi questionado
por uma representante da sociedade civil “se as ações estão acontecendo da mesma forma
que aconteciam quando eram feitas por instituições conveniadas”. Tais citações sinalizam a
tensão e a disputa dos atores envolvidos sobre a execução direta de determinadas intervenções
que integram o SUAS.
As alterações na forma de condução das ações do SUAS são constatadas na Ata de
Reunião de 15/07/2009, da qual retiramos alguns fragmentos: “antigamente tudo era execu-
tado através de convênio”; “tem a política antiga de estar sempre em parceria com as
ONG´S porque isso sempre foi, em Niterói particularmente era executado assim, mas isso
está em transformação”; “Foi perguntado pela representante do Estado se era terceirizado os
serviços. (A Ata cita o nome da pessoa) diz que terceirizava e agora quer exercer a ação
direta”.
Os movimentos de tensionamento acerca da reconfiguração da prestação das
atividades que envolvem o novo cenário posto pelo SUAS continua nas relações entre a
Secretaria e as entidades. Os recursos para os convênios sofrem uma queda significativa, se
considerarmos os anos de 2008 a 2010, segundo as Atas de Reuniões de 10/01/2008 e de
26/05/2010. Neste sentido, conforme Ata de 02/06/2010, algumas entidades prestadoras de
serviço na área, tensionam a gestão municipal sobre a quantidade dos recursos da subvenção
social e a permanência das metas elencadas. A gestão se manifesta da seguinte forma, por
intermédio da Secretária de Assistência Social (do período): “este recurso vêm para auxiliar
na melhoria do atendimento dos projetos e não para custeá-los”, além disso, coloca que “na
assinatura do termo de subvenção social, serão exigidos o atendimento das metas propostas
 226

pela Entidade em seu plano de trabalho”. Ou seja, os processos de subvenção estão aliados
ao cumprimento de metas e resultados pelas instituições.
Em 2011, a Pauta da Ata de Reunião de 02/03/2011 aborda a questão dos Editais
(compreendemos que se tratam das subvenções). Coloca-se “execução de ações
complementares”, ou seja, continua-se com a preocupação da gestão municipal assumir, de
forma primordial, a execução direta no âmbito do SUAS. Por outro lado, as dificuldades de
estruturação do SUAS pela gestão são pontuadas nesta Ata, por exemplo, a necessidade de
recursos humanos, sendo já sinalizada a demanda por outro concurso público, conforme
aponta o documento.
Sobre a questão dos trabalhadores do SUAS no município, aponta-se na Ata de
Reunião de 04/05/2011, pela Conselheira representante da SMAS, que “a rotatividade de
profissionais concursados, contribuiu para as deficiências do município”, sendo colocado
pela Presidente do CMAS (representante da SMAS) que “já fora constituído em processo
para realização de concurso público, com plano de cargos, carreira e salários para
incentivar que os profissionais fiquem na rede”.
A falta de recursos humanos é um problema recorrente no processo de implementação
do SUAS no município. A Ata de Reunião de 04/07/2012 informou que foi solicitada a
“contratação temporária de 71 profissionais” a fim de trabalharem nas Unidades da
Secretaria, “em caráter emergencial”, sendo as razões postas, o “déficit de profissionais”, e
o “trâmite de processos administrativos visando à realização de concurso público”
(Conselheira representante da SMAS). Ou seja, a estratégia utilizada pela Secretaria para
suprir a necessidade de profissionais atuantes no SUAS foi a contratação temporária, que se
articula aos processos de precarização dos trabalhadores.
Notamos assim, no cenário de implementação do SUAS no município, e no campo das
relações entre SMAS e entidades de assistência social, que a centralidade da atuação das
entidades na execução das ações relativas à Assistência Social passou, ao longo destes anos, a
um caráter de complementaridade, com a incorporação pela gestão municipal de seu papel
como executora das atividades referentes aos SUAS.
 227

3.2.1.3 Organização e estruturação da PSB nos CRAS

A questão da reorganização da Assistência Social com a estruturação da Proteção

Social Básica nos CRAS é abordada no CMAS. Averiguamos na Ata de Reunião de
04/03/2009 um ato da Secretaria que “assinou um termo de providência com o Governo
Estadual para rever a qualidade do atendimento e alguns problemas em relação aos
equipamentos dos CRAS”.
Em 2010, permanece o debate sobre a estruturação dos CRAS. Na Ata de Reunião de
07/05/2010, foi deliberado pelo CMAS que “na gestão de 2010 seja observado como
prioridade a plena funcionalidade dos CRAS no município”. Ou seja, o CMAS coloca à
SMAS a necessidade de privilegiar a efetiva implantação destes equipamentos em Niterói.
A questão da quantidade de CRAS no município entra como uma dificuldade a ser
considerada na implementação do SUAS, segundo a Ata de Reunião de 13/04/2011.
Conforme o documento, é preciso implantar um total de 18 CRAS em Niterói no sentido do
atendimento das demandas e, segundo a Presidente do Conselho (SMAS), “enquanto não
tiver quantidade de CRAS em número suficiente, a divisão não será feita de forma correta”.
Compreendemos que a referência é sobre a divisão territorial na alocação dos CRAS.
Esta Ata refere-se a uma “análise” feita sobre as unidades de CRAS pela gestão
municipal, que constatou a quantidade de equipamentos como “insuficiente” ao atendimento
da quantidade da população usuária; deste modo, tomaria (entendemos a gestão) uma
“medida emergencial”, isto é, “os usuários serão atendidos nos CRAS, independente da
região” (Presidente do Conselho – SMAS). Ou seja, os CRAS não estavam sendo alocados de
forma a compatibilizar a capacidade de atendimento com as demandas do território de
abrangência, o que poderia contribuir para sobrecarregar sua estrutura (física e de recursos
humanos) para o desenvolvimento das atividades, comprometendo a qualidade dos serviços
prestados.
Foram citadas algumas reformas nos CRAS para melhoria da infraestrutura física dos
equipamentos públicos, como nas Atas de Reunião de 01/08/2012, 05/09/2012, 26/09/2012. A
Ata de Reunião de 05/12/2012, abordando o Plano de Providência 2012, informa sobre a
“visita técnica” da SEASDH (Secretaria Estadual de Assistência Social e Direitos Humanos)
 228

nos CRAS, em agosto de 2012, sendo salientados, na Ata, “as irregularidades identificadas e
os procedimentos a serem adotados para superação das mesmas”, dos quais citamos:
“computadores com acesso à internet, realizar acompanhamento às famílias, realizar
acompanhamento das famílias em descumprimento de condicionalidades do PBF,
beneficiários do BPC, realizar grupos de convivência com famílias, realizar busca ativa,
realizar atividades de gestão do território articulando a rede de proteção social”. Assim,
evidencia-se uma série de recomendações à gestão municipal a fim de estruturar a proteção
social básica nos CRAS.
Os temas abordados nas Atas do CMAS de Niterói nos remetem às questões tratadas
neste trabalho, quanto à desresponsabilização estatal pela execução direta das políticas
sociais, do incentivo do Estado (inclusive financeiro) para que a sociedade civil organizada
assuma o enfrentamento da questão social. Não colocamos em questão a importância da rede
socioassistencial privada na prestação dos serviços sociais, porém problematizamos a
centralidade que ocupou tal intervenção, em detrimento da atuação pública estatal no
município.
A apropriação das diretrizes e dos fundamentos da gestão pública do SUAS postas
pela PNAS/2004 não foram incorporadas de forma imediata e isentas de contradições pela
gestão municipal, pois vimos a dificuldade do estabelecimento do seu papel quanto aos equi-
pamentos públicos, como os CRAS e as atividades a serem desenvolvidas no âmbito da PSB.
Observamos que a prestação da execução direta pelo poder público municipal
demorou anos para ser apropriada pela gestão municipal, que se utilizava dos convênios com
a rede socioassistencial privada, a fim de que esta exercesse um papel central na prestação de
importantes ações do SUAS. Em nossa avaliação, foi após as provocações do TCE, que
fiscaliza as contas públicas do poder executivo municipal, que a gestão municipal se
manifestou e se impôs como a responsável pela execução direta do SUAS.
De fato, várias transformações advieram deste caminho posto pela gestão pública do
SUAS em Niterói, principalmente nas relações da gestão municipal com as entidades
prestadoras de serviços que, historicamente acostumadas em serem protagonistas em tal
execução, recebendo, para tanto, recursos públicos através dos convênios com o poder
executivo municipal, demonstram resistência diante de mudanças operadas pela gestão e do
caráter de complementaridade de suas ações.
 229

Por outro lado, a gestão municipal enfrenta inúmeras dificuldades na consecução de

suas atribuições, das quais salientamos as que avaliamos como as mais relacionadas à
proteção social básica: a estruturação dos CRAS, no que diz respeito à infraestrutura física; a
quantidade de equipamentos necessários para atendimento da demanda apresentada pelo
município; a alocação territorial dos equipamentos; a organização da área de gestão do
trabalho, com adequado número de profissionais atuantes e com sua valorização através de
concurso público, que ofereça remuneração digna, compatível com os cargos e com a
qualificação, além de capacitação permanente. Todos estes elementos se apresentaram como
desafios à gestão municipal ao processo de implementação do SUAS em Niterói.

3.2.2 A construção da gestão do SUAS apresentada nos Relatórios de Gestão da

SMAS/Niterói

Apresentadas as discussões sobre as Atas do CMAS, concentraremos a análise na

pesquisa realizada nos Relatórios de Gestão da Secretaria Municipal de Assistência Social de
Niterói. Os Relatórios de Gestão são elaborados, anualmente, pela Secretaria Municipal de
Assistência Social para apresentação das atividades desenvolvidas e devem ser aprovados
pelo Conselho Municipal de Assistência Social em Reunião. Em nossa pesquisa, verificamos
todos os Relatórios de Gestão referentes aos anos de 2005 a 2012, ou seja, 8 Relatórios anuais
de Gestão da SMAS, reafirmando que nossa ênfase recai nas questões referentes à proteção
social básica e aos CRAS. Sendo assim, seguem os eixos temáticos contemplados:

3.2.2.1 Organização e estruturação da PSB nos CRAS

O Relatório de Gestão de 2005 ratifica que o processo de construção do SUAS teve

seu início no ano de 2005, conforme as Atas do CMAS/Niterói. De acordo com o Relatório
(NITERÓI, 2005, p.7,12), havia no município 7 CRAS e 3 Núcleos de Atenção às Famílias –
 230

NAFs, os quais iriam se constituir em CRAS, de forma progressiva. Não há descrições acerca
da infraestrutura de tais equipamentos. Dados interessantes são apresentados em tabela sobre
a execução física das ações e serviços, dos quais ressaltamos a predominância nos CRAS
sobre as ações relativas ao cadastramento. (NITERÓI, 2005, p.7).
De acordo com o documento (NITERÓI, 2005, p. 5-6), foram realizadas as seguintes
intervenções em tais equipamentos (segundo as denominações do Relatório): Atenção Integral
às Famílias, na qual ocorria o cadastramento das famílias, além do Relatório citar “um plano
de promoção social” e a realização de “orientação jurídica”; Inclusão Produtiva e
Enfrentamento da Pobreza, que realizava reuniões socioeducativas, “distribuição de cestas
básicas” com “caráter emergencial”, e cursos profissionalizantes e de alfabetização;
Convivência entre Idosos; Serviço para crianças de 0 a 6 anos, informa-se sobre a
brinquedoteca; Incentivo ao Protagonismo Infantil, relata-se sobre o Programa Agente Jovem
e intervenções na área de moda, e “curso de teatro”. Conforme assinala o documento, muitas
de tais intervenções ocorreram “graças as parcerias realizadas com a rede sócio-assistencial”,
mas não foi informado com quais instituições, a fim de verificarmos se o Relatório se referia
aos convênios com as entidades da rede socioassistencial privada.
É reconhecido no Relatório “que a resolutividade das demandas das famílias
atendidas nos CRAS tem ocorrido num processo lento”, em virtude da precária estrutura para
o desenvolvimento do trabalho, como ausência de “computador, impressora, arquivos,
espaços para grupos de convivência com idosos, equipamentos para implementação de
cursos para trabalho e renda”, além da necessidade de ampliar o “espaço físico do CRAS”.
(NITERÓI, 2005, p.11).
De acordo com o Relatório de Gestão (NITERÓI, 2005, p.12), havia no município um
Núcleo de Benefícios e Renda de Cidadania, que buscava “articular os programas de
transferência de renda e benefícios da Secretaria Municipal de Assistência Social – SMAS
entre si e com as outras políticas” e as intervenções acontecem por intermédio dos CRAS e
NAFs. Há programas e benefícios que integram este Núcleo: Programa Bolsa Família - PBF;
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI; Benefício de Prestação Continuada –
BPC; Passe Livre. (NITERÓI, 2005, p.12-15).
Quanto ao Programa Bolsa Família, é informado no Relatório que o mesmo “está em
destaque na assistência social”, sendo executado “de maneira descentralizada através dos
 231

CRAS e NAFs”. (NITERÓI, 2005, p.13). Neste ano de 2005, o documento informa que se
ressalta, no PBF, a prática de “atualização dos cadastros, segundo orientações e exigências
do Governo Federal”. (NITERÓI, 2005, p.17).
Sobre o BPC, é informada no documento a atribuição posta “ao município, até o
momento executar apenas a revisão do benefício a cada 2 anos”, embora seja citado que as
visitas domiciliares com este objetivo acabam contribuindo para a realização de
“encaminhamentos demandados” e “acompanhamento das famílias” pelos equipamentos.
(NITERÓI, 2005, p.14-15).
Um dado interessante no Relatório de Gestão (NITERÓI, 2005, p.19) é que, em 2005,
ainda havia a prática do plantão social na Secretaria Municipal, mesmo já tendo sido iniciada
a implantação dos CRAS no município. O plantão social, centralizado na Secretaria
Municipal, dificultava o acesso à Política de Assistência Social pela população usuária, além
de ter uma característica de atendimento mais emergencial. Conforme já salientado, os CRAS
foram concebidos, na reestruturação da Assistência Social pelo SUAS, para serem alocados
mais próximos dos territórios dos usuários e atender mais plenamente a suas demandas,
através de um conjunto de intervenções continuadas que envolvem a prestação dos serviços
socioassistenciais junto à população usuária. Neste sentido, avaliamos que a consolidação dos
CRAS como equipamentos públicos de intervenção estatal torna-se fundamental para a
própria concretização do SUAS.
As ações são descritas conforme o recorte populacional e não segundo a concepção de
proteção social (básica ou especial) a que estão vinculadas. Das intervenções direcionadas às
crianças e adolescentes, não identificamos sua realização nos CRAS. (NITERÓI, 2005, p.20-
21). Inclusive destacamos que uma das ações revela ser de competência da política de
Educação, a “Ampliação do serviço de Jornada Ampliada nas creches” – a Secretaria
Municipal de Assistência Social duplicou a quantidade de entidades “conveniadas” que
prestavam este serviço. (NITERÓI, 2005, p.20).
Sobre as intervenções dirigidas ao público jovem, o documento menciona as ações
“socioeducativas, lúdicas e socioculturais além da geração de emprego e renda”, dando-se um
destaque ao Projeto Agente Jovem, sobre o qual há o seguinte relato: “Estamos no processo
de introdução do projeto na nova concepção de assistência social, a partir do SUAS,
ampliando a referência de comunidade para território, apropriando a estrutura dos CRAS
 232

existentes para introdução dos jovens nos projetos”, ou seja, a gestão municipal estava
reestruturando as ações do Projeto aos direcionamentos do SUAS. (NITERÓI, 2005, p.22).
Com relação à população idosa, o Relatório de Gestão (NITERÓI, 2005, p.28,29,30)
informa sobre a realização dos Grupos de Convivência, onde ocorriam variadas Oficinas
voltadas a este público; além disso, sinalizamos algumas atividades elencadas: repasse de
cestas básicas; “Cadastramento dos idosos” de determinados territórios; “Plantão Social”,
entre outros.
Do campo de ação à pessoa com deficiência ressaltamos do documento as seguintes
ações, conforme denominação explícita no Relatório: Passe Livre, serviço realizado por
intermédio da SMAS, “com recursos materiais e humanos próprios”; Transporte Eficiente,
voltado às “pessoas impossibilitadas de utilizar o transporte convencional”; Capacitação dos
CRAS e dos Agentes Jovens. Pontuamos que, no ano de 2005, o acesso à obtenção do Passe
Livre estava articulado ao cadastramento no CadÚnico. Também, em 2005, começou “o
preenchimento de fichas de Cadastro Único dos usuários do Transporte Eficiente”.
(NITERÓI, 2005, p.31-34).
Acerca das práticas direcionadas à Inclusão Produtiva, o Relatório de Gestão evidencia
que a SMAS se responsabiliza perante o MDS por impulsionar suas intervenções nesta área,
atuando nas frentes de trabalho, a saber – “Capacitação; Empreendedorismo e Cooperativismo
e Controle e Introdução ao Mercado de Trabalho”, sendo que destacamos das atividades
desenvolvidas os “cursos de qualificação profissional”. (NITERÓI, 2005, p.36-37).
Outra intervenção da SMAS que salientamos é a “Cidadania em Ação para Todos”
que, em nossa avaliação, aproxima-se de uma grande Ação Social, pois envolve “ações
itinerantes que ocorrem quinzenalmente em comunidades diferentes, destinado à população
em áreas de vulnerabilidade social do município onde são prestados serviços”. (NITERÓI,
2005, p.48). Embora o documento afirme que esta forma de atuação se harmoniza com a
Política Nacional de Assistência Social (NITERÓI, 2005, p.48), consideramos que, na
realidade, se afasta da proposta dos CRAS de alocação no território de um equipamento
público de forma permanente, a fim de ser referência à população usuária de prestação de
serviços públicos de qualidade. Consideramos a Cidadania em Ação para Todos uma medida
de atendimento emergencial das demandas da população nos bairros em que ocorria.
 233

Dos dados do Relatório de Gestão de 2005 aos do Relatório de Gestão de 2006, não
notamos mudanças substanciais nas ações da gestão municipal para implementação da PSB
nos parâmetros do SUAS, uma vez que muitas intervenções permanecem, inclusive a divisão
por segmentos populacionais, e outras que não se inserem na lógica do SUAS. Notamos um
crescimento do número de atividades realizadas nos CRAS implantados, mas não constatamos
dados específicos acerca da infraestrutura dos mesmos, nem dados qualitativos sobre as ações
realizadas nos CRAS. A ênfase recai em sinalizar dados quantitativos do que foi realizado.
Em algumas ações, informa-se o esforço de aproximação ou até mesmo de revisão de práticas
tendo por base o SUAS.
No Relatório de Gestão de 2007, de forma geral, quanto aos CRAS, permanece a
ênfase em dados quantitativos de número de atividades realizadas, sem informações
qualitativas mais específicas sobre as ações. Os Núcleos que iriam ser constituídos em CRAS
ainda permanecem na estrutura da gestão municipal. Também notamos um crescimento das
ações do PBF nos CRAS.
Nas práticas direcionadas às crianças e adolescentes, destacamos um dado importante,
da participação de um CRAS na execução direta deste serviço, com a realização de oficinas,
ações culturais, visitas, etc. (NITERÓI, 2007b, p.16). Por outro lado, a quantidade
populacional atendida pelo CRAS, 88 crianças e adolescentes, em comparação com o número
posto pela rede socioassistencial conveniada, um total de 1.992, executado por 13 instituições
(NITERÓI, 2007b, p.16,17), demonstra uma disparidade que torna evidente a prevalência da
atuação assistencial por parte das entidades da assistência social.
No campo de atuação à juventude (NITERÓI, 2007b, p.18-34), notamos a ampliação
de dados sobre os projetos desenvolvidos, o crescimento de ações na área e maior
envolvimento dos CRAS em algumas atuações. Com relação à população idosa, pontuamos
um avanço das práticas na ótica do SUAS, com a organização dos Grupos de Convivência,
com maior participação dos CRAS (5 CRAS do total de 8 CRAS que havia no município) em
sua oferta, na realização de oficinas que possuíam dias e horários definidos para sua
execução. (NITERÓI, 2007b, p.34-35).
Quanto ao BPC, observa-se a ausência de ações de acompanhamento às famílias
beneficiárias, no sentido de maior integração destas com as intervenções da Política de
Assistência Social. O Relatório de Gestão de 2007 (NITERÓI, 2007b, p.14) informa sobre o
 234

BPC: “o INSS nos solicitou correções referentes a pendências da revisão do BPC do ano de
2006”, e cita o que foi realizado pelo Núcleo de Benefício e Renda de Cidadania para cumpri-
las, não sendo relatadas outras intervenções para além da revisão do benefício, o que é uma
questão a ser problematizada, pois, conforme já salientado, o BPC é o único benefício de
transferência de renda que é política de Estado, garantido constitucionalmente e
regulamentado pela LOAS.
Além disso, constatamos a importância dada pela gestão municipal às ações de
inserção profissional no mercado de trabalho. Sobre o Projeto Inclusão Produtiva, destacamos
o papel determinante das entidades conveniadas na execução das “Oficinas de Capacitação e
Inclusão Produtiva”. (NITERÓI, 2007b, p.40).
No ano de 2008, o Relatório de Gestão (NITERÓI, 2008b, p.3-4) informa a existência
de 8 CRAS e 1 Núcleo (que ainda não havia se constituído em CRAS) e que foram realizadas
determinadas intervenções nos CRAS, segundo o Relatório, assim denominadas: Atenção
Integral às Famílias; Inclusão Produtiva e Enfrentamento da Pobreza; Convivência entre
Idosos; Serviço para crianças de 0 a 6; Incentivo ao Protagonismo Juvenil, sendo várias
desenvolvidas através de “parcerias com a rede sócio-assistencial” sem informar se pública ou
privada. Acerca da execução física, apontamos algumas das ações e serviços citados (segundo
os termos postos no documento): atendimentos diretos; famílias cadastradas nos CRAS;
brinquedoteca; Passe Livre; Programa Bolsa Família. O documento informa que a gestão iria
iniciar em 2009 “uma equipe fixa nos CRAS”, com profissionais oriundos do concurso
público, realizado em 2008. Ou seja, o Relatório indica que, nos anos iniciais de implantação
do SUAS no município, não havia equipe de referência permanente nos CRAS.
No Relatório de Gestão de 2009, consta a primeira indicação de importantes
parâmetros do SUAS relativos aos CRAS, como a “execução exclusiva e obrigatória” do
PAIF; o uso do Índice de Desenvolvimento dos CRAS174 tendo em vista o acompanhamento
dos equipamentos, que verifica os indicadores de infraestrutura física, horário de

174
“O IDCRAS foi criado em 2008 pela Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI), em parceria
com a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS)”. “O IDCRAS foi criado com o objetivo de aprimorar o
processo de monitoramento dos CRAS, iniciado em 2007, por meio do atualmente chamado de Censo SUAS”.
(Disponível em: http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/assistencia-social/psb-protecao-especial-
basica/cras-centro-de-referencias-de-assistencia-social/cras-institucional. Acesso em: 13/02/2015).
 235

funcionamento, recursos humanos e ações desenvolvidas 175; a citação sobre as equipes de

referência dos CRAS. (NITERÓI, 2009, p.3-4).
Os dados informados sobre os CRAS estão mais organizados e com mais conteúdo, o
documento (NITERÓI, 2009, p.5) informa a existência de 7 CRAS, não existia mais a
presença na estrutura da PSB, do Núcleo de Atenção às Famílias – NAF (que desde 2005 há a
indicação de serem constituídos em CRAS). O Relatório apresenta uma série de indicadores
dos CRAS e os dados indicam a necessidade de maior investimento da gestão municipal na
área da infraestrutura física e de recursos humanos dos CRAS. (NITERÓI, 2009, p.5-8).
Acerca de algumas atividades desenvolvidas pelos CRAS, verificamos que a maioria
dos CRAS se envolve nas intervenções de prestação do PAIF, atividades grupais, ações de
inclusão produtiva e projetos, programas e benefícios governamentais (sendo que nesta última
avaliamos estar inserida ações relacionadas ao Programa Bolsa Família e BPC). Salientamos,
por último, que ao final do relato das atividades, o Relatório destaca o número de
atendimentos realizados pelos CRAS ou o número de famílias cadastradas, ou os dois dados,
revelando a importância dada à gestão municipal dos dados quantitativos.
As intervenções de inclusão produtiva também foram reorganizadas, estruturadas em
duas frentes de atuação: “programa de inclusão produtiva e projetos de enfrentamento da
pobreza” e “Centros de informação e de educação para o trabalho, voltados para jovens e
adultos”. (NITERÓI, 2009, p.11). Muitas intervenções são executadas pela rede
socioassistencial privada e algumas pelos CRAS, das quais ressaltamos os encaminhamentos
e divulgações do Plano Setorial de Qualificação (PLANSEQ), e inscrições em “cursos de
capacitação/profissionalizantes”. (NITERÓI, 2009, p.12).
Outra mudança de nomenclatura que identificamos no Relatório (NITERÓI, 2009,
p.12), numa tentativa da gestão municipal se adequar aos parâmetros do SUAS, foi na área
das intervenções voltadas às crianças e adolescentes. Agora se inclui o termo “Serviço de
Convivência e Fortalecimento de Vínculos”, sendo sua execução realizada “em parceria com
instituições da rede socioassistencial” privada.
Em 2010, observamos um reforço da gestão municipal, no sentido de referenciar e
procurar cumprir a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais/2009, organizando a
PSB para execução do PAIF e dos serviços de fortalecimento de vínculos nos CRAS.
175
Segundo o site informado em nota anterior.
 236

(NITERÓI, 2010b, p.3). Iniciativas importantes da Secretaria foram as instituições de

Coordenação Técnica de PSB e de PSE, e Coordenação Técnica do SUAS. (NITERÓI, 2010b,
p.4).
Identificamos o compromisso da gestão com as diretrizes do MDS, no sentido de que a
Coordenação de PSB “tem realizado esforço de capacitar os profissionais e monitorar o
funcionamento dos equipamentos”, neste sentido, foram desenvolvidas algumas ações:
“reorganização das coordenações técnicas de todos os CRAS”; “criação de instrumentos de
fiscalização e organização do trabalho”; “construção de indicadores comuns a todos os
CRAS”; “criação de metodologia de monitoramento”; “assessoria constante” ao
“planejamento das ações dos serviços PAIF e de convivência e fortalecimento de vínculo”.
(NITERÓI, 2010b, p.4). Neste sentido, dentre o rol das atividades realizadas, fica sinalizada a
importância da atuação desta Coordenação na gestão das ações de PSB.
No que diz respeito aos CRAS, o documento (NITERÓI, 2010b, p.4-14) coloca a
existência de 7 equipamentos, mas 1 não estava em atividade, em virtude de reforma. As
informações sobre os CRAS versam sobre o seguinte (segundo os termos utilizados):
localização, área de abrangência, estrutura física, funcionamento, recursos humanos, ações e
serviços, estatísticas de atendimento. Nos CRAS foram realizadas reuniões
socioeducativas/oficinas, atividades relativas ao PAIF, CadÚnico e PBF. De 2010 a 2011, não
notamos mudanças significativas com relação aos CRAS, segundo o Relatório de Gestão de
2011.
Já no Relatório de Gestão de 2012 (NITERÓI, 2012, p.10-12), é a primeira vez que
observamos a menção do Coordenador na composição da equipe do CRAS, mas não informa
se este acumula esta função com a de técnico. Conforme já salientado, a NOB-RH do SUAS
recomenda que as equipes de referência dos CRAS tenham em sua composição o
Coordenador de CRAS, sendo, em síntese, seu papel o da “organização dos serviços”.
(BRASIL, 2011b, p.31,27). O Relatório informa que, em todos os CRAS, há o Coordenador.
Percebemos um aumento no número de profissionais das equipes: em todos os CRAS há mais
de 3 técnicos de nível superior; em 7 CRAS há de 3 a 5 técnicos de nível médio. Por outro
lado, constatamos que a maioria destes profissionais eram contratados e não concursados.
(NITERÓI, 2012, p.10-13). Logo, os vínculos trabalhistas não são permanentes, e
caracterizam-se como vínculos precários.
 237

As informações sobre os CRAS contêm mais dados, além da parte de identificação,

contempla informações sobre estrutura física; horário de funcionamento; recursos humanos;
abrangência/território; ações e serviços ofertados; limites e possibilidades; avaliação geral. As
principais intervenções constam em uma tabela e dizem respeito a atividades de
cadastramento; atendimentos da recepção e do técnico; acompanhamento familiar;
encaminhamento; reunião socioeducativa, grupo; visita domiciliar. (NITERÓI, 2012, p.15-
34).
Um dos CRAS (Vila Ipiranga) destaca a centralidade que ocupam as ações de
cadastramento no equipamento, ou seja, o CadÚnico, sendo que “o cadastramento da
população tomava todo o tempo da equipe, dificultando o desenvolvimento do PAIF e dos
Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos”. (NITERÓI, 2012, p.18). Além disso,
ressalta as dificuldades no atendimento a algumas populações que, por um tempo, não
contaram com a referência de CRAS, como da própria divisão territorial de um local
específico. (NITERÓI, 2012, p.18).
Um dado interessante informado é sobre a relação famílias cadastradas e famílias
acompanhadas sistematicamente. Por exemplo, 1 dos CRAS (Região Oceânica) informa 2.393
famílias cadastradas e apenas 21 famílias acompanhadas; outro CRAS (Vila Ipiranga) relata
1.762 famílias cadastradas e 20 famílias acompanhadas sistematicamente. (NITERÓI, 2012,
p. 16,18). Embora consideremos que nem todas as famílias cadastradas serão acompanhadas
pelos CRAS, verificamos uma discrepância nesta comparação, que, em nossa avaliação,
evidencia as dificuldades na operação das ações de acompanhamento pelas equipes dos
CRAS.
Notamos, assim, que a área da PSB no município, do início da implantação do SUAS
(2005) ao ano de 2012, foi sendo organizada e estruturada tendo em vista os parâmetros de
proteção social básica postos pela PNAS/2004, com o crescimento da atuação dos CRAS e
das atividades desenvolvidas por este equipamento, além da estruturação de mecanismos de
gestão da área, como a Coordenação de PSB. Por outro lado, este processo não ocorreu sem
dificuldades, vinculadas às práticas históricas no campo da Assistência Social no município,
como a organização das intervenções por recortes populacionais; a imprecisão do campo de
atuação da Política de Assistência Social; a centralidade da intervenção das entidades da
assistência social; e a falta de infraestrutura física e de recursos humanos.
 238

3.2.2.2 Concepção de Política de Assistência Social e perspectiva de gestão pública

O conteúdo dos Relatórios de Gestão dos primeiros anos (2005 e 2006) de

implantação do SUAS no município sinalizam a tentativa da gestão municipal de enquadrar as
ações desenvolvidas com a proposta oriunda da PNAS/2004, embora constatemos que muitas
atividades ainda estavam articuladas aos recortes populacionais e ações específicas, e não
contempladas na perspectiva mais ampla das proteções sociais (básica e especial)
preconizadas pela PNAS/2004.
Averiguamos que algumas ações desenvolvidas pela gestão municipal ainda se
afastavam das diretrizes da PNAS/2004 para constituição do SUAS, além de a gestão realizar
intervenções que não eram de competência da Assistência Social com a reconfiguração posta
pela PNAS/2004.
Identificamos algumas frentes de atuação prioritárias, como o Programa Bolsa
Família, o cadastramento, ações de qualificação profissional, organização dos CRAS, os quais
estavam implantados, mas questionamos as condições de tal implantação, tendo em vista a
dificuldade de infraestrutura apresentada.
Também vimos a permanência de algumas práticas históricas na prestação da
Assistência Social, como o repasse de cestas básicas, e constatamos que ainda havia
centralização na execução da Política, com o Plantão Social na Secretaria Municipal, no
cenário de instituição da descentralização da prestação dos serviços socioassistenciais com a
implantação dos CRAS.
No Relatório de Gestão do ano de 2007, embora se mantenha a fragmentação das
ações por segmentos populacionais, observamos um avanço em termos de organização das
intervenções com os parâmetros do SUAS, da qual percebemos um processo de introdução da
prestação de alguns serviços socioassistenciais nos CRAS e o aperfeiçoamento da gestão no
fornecimento de informações em determinadas áreas.
No Relatório de Gestão de 2008 (NITERÓI, 2008b, p.2), informa-se que “a
consolidação da gestão no âmbito do SUAS foi definida como prioridade”, citando-se o
estabelecimento “de parâmetros e definição de critérios para procedimentos administrativos,
 239

como também a padronização de instrumentos gestão”. Ou seja, há uma preocupação da

gestão municipal em aperfeiçoar seus mecanismos de gestão pública no contexto do SUAS.
Com informações do Relatório de Gestão 2008 verificamos que no campo da gestão
do SUAS foram postas algumas iniciativas de reordenamento das ações, uma vez que as ações
do CRAS estão sendo apresentadas mais estruturadas e definidas, também notamos maior
organização no relato das atividades desenvolvidas e do próprio agrupamento de algumas
atividades, ampliação de importantes ações, como o BPC na Escola. Porém, continua-se o
relato por atuações voltadas aos segmentos populacionais, além disso, um dado a ser evidenci-
ado é a ausência de equipe de referência permanente nos CRAS, o que inviabiliza a prestação
de ações continuadas à população. Notamos, também, a importância do Programa Bolsa
Família no município, com várias intervenções voltadas ao mesmo, em contraposição ao
estabelecimento dos serviços socioassistenciais nos equipamentos públicos, como os CRAS.
No ano de 2009, notamos significativas mudanças no Relatório de Gestão, que
indicam algumas transformações na gestão pública do SUAS no município. Já na parte
Introdutória, o Relatório de Gestão (NITERÓI, 2009, p.2), demonstra maior apropriação dos
conteúdos da PNAS/2004. É a primeira vez que constatamos a referência ao Plano de
Assistência Social e às prioridades de intervenção elencadas, embora o articule ao
desempenho de metas, ou seja, à perspectiva mais gerencial do Plano. O documento cita o
esforço da gestão municipal para “estabelecer meios de corresponder ao princípio da
Vigilância Social”. Situa, também, que o caráter de gestão plena do município impõe
atribuições à gestão, como a de “organizar a proteção social básica e especial em nível local,
no sentido de prevenir riscos, estimular potencialidades, ofertar programas e projetos com o
fortalecimento de vínculos comunitários e familiares”, além de elevar “o acesso da
população aos programas de transferência de renda e de inclusão produtiva/geração de
renda”. Ou seja, percebemos a organização das ações da gestão municipal em alguns eixos:
proteção social (básica e especial), transferência de renda e inclusão produtiva. O Relatório
também faz referência aos “critérios de partilha e de pactuação de resultados e metas”
oriundos do MDS, que cobra resultados de atuação pela gestão municipal.
Através dos dados do Relatório de Gestão de 2009, observamos a sinalização de
mudanças no órgão gestor municipal, mais articuladas ao fortalecimento da gestão do SUAS,
no esforço de averiguação das ações, conforme planejamento definido no Plano de
 240

Assistência Social, maior organização da proteção social básica, com relação à estruturação
dos CRAS e à organização de apresentação dos dados, mais informativos. Percebemos a
tendência do estabelecimento de parâmetros da gestão gerencial no âmbito do SUAS no
município, com ênfase na demonstração de dados quantitativos de cadastros e atendimentos,
da referência ao cumprimento de metas e resultados, da adequação às exigências do MDS.
Do Relatório de Gestão 2010, observamos a implantação de importantes estruturas de
gestão em áreas estratégicas do SUAS, como a Coordenação Técnica de PSB. Continua-se a
produção de dados informativos sobre os CRAS e a PSB (embora alguns ainda se façam por
recorte de segmentos, por exemplo, crianças e adolescentes). Também notamos uma
preocupação da gestão municipal em cumprir as determinações do MDS. As estatísticas
numéricas são valorizadas, evidente na quantificação de algumas atividades dos CRAS.
No Relatório de 2011 não notamos mudanças substanciais em relação ao de 2010.
Destacamos a pouca quantidade de equipamentos públicos de PSB (CRAS) para atendimento
das demandas dos territórios do município. Além disso, percebemos o PAIF, ações de
cadastramento, transferência de renda e inclusão produtiva como as tônicas de intervenção
dos CRAS.
O Relatório de Gestão 2012 (NITERÓI, 2012, p.4) apresenta-se, em nossa avaliação,
como um documento bem estruturado nas questões de organização das informações. Após as
partes introdutórias, organiza-se pelas ações desenvolvidas em cada setor: Proteção Social
Básica; Proteção Social Especial; Subsecretaria de Direitos Humanos; Subsecretaria do Idoso;
Subsecretaria de Integração e Cidadania; Subsecretaria de Adoção; Subsecretaria de
Promoção Social; Setor da Informação, Monitoramento e Avaliação; Setor de Controle
Interno; Programa Bolsa Família; Setor Financeiro. Podemos, dessa forma, visualizar a forma
de organização da própria SMAS.
Percebemos na parte introdutória um dado interessante, pois informa que o documento
teve sua elaboração por Setor de Gestão da Informação, Monitoramento e Avaliação da
SMAS. Além disso, inova em trazer indicadores sobre o município. Situa Niterói como
“município de grande porte”, caracteriza sua gestão no âmbito do SUAS, como “gestão plena
dos serviços socioassistenciais”. (NITERÓI, 2012, p. 4-7).
No relato da Coordenação de PSB, o Relatório (NITERÓI, 2012, p.9) salienta suas
atribuições: “articular, organizar e estruturar os serviços de PSB”; realizando articulação junto
 241

à PSE e outras políticas, de modo a apreciar “sempre as normativas e documentos do MDS e

do Governo do Estado”. Também executa a ponte dos CRAS com a Gestão, insere dados nos
“sistemas informatizados do MDS”, “participa de reuniões internas e externas, capacitações e
seminários”. Realiza a gestão dos 8 CRAS que existiam no município.
Através da leitura do Relatório de Gestão 2012, verificamos melhor organização do
documento, das informações, inclusive sobre os CRAS. Vimos maior investimento da gestão
municipal em estruturar áreas essenciais de gestão, como o setor de Gestão da Informação,
Monitoramento e Avaliação, que promoveu a primeira capacitação aos trabalhadores do
SUAS, ocorrida apenas em seu oitavo ano de implementação. Notamos maior investimento da
gestão municipal em estruturação dos equipamentos percebida por vários relatos dos CRAS.
Evidenciamos, também, o compromisso da gestão municipal com as diretrizes do MDS e
Secretaria de Estado. Observamos um incremento no número de trabalhadores do SUAS, nos
CRAS, embora a maioria da equipe seja de contratados temporários, o que, além de
caracterizar a precarização dos vínculos trabalhistas dos profissionais, sinaliza a
descontinuidade dos serviços, no momento do término destes contratos, o que fragiliza e
compromete a qualidade dos serviços prestados aos usuários.
Diante desses aspectos apresentados, notamos a sinalização da apropriação de
determinantes da gestão gerencial pela Secretaria Municipal de Assistência Social ao longo
destes anos, como a ênfase no cumprimento de metas e resultados, a não valorização dos
elementos políticos nos processos de gestão, associada a apropriação conceitual da Política de
Assistência Social com os fundamentos da PNAS/2004 na estruturação das intervenções, com
o foco destas nas situações de risco e vulnerabilidade social.

3.2.3 A construção do SUAS no município revelada nos cofinanciamentos dos entes

federados

Neste subitem, ressaltamos documentações relativas ao cofinanciamento partilhado

entre os entes federados destinados ao SUAS no município, destacando o campo da proteção
social básica, contrapondo tais dados com os recursos repassados pelo Governo Federal ao
 242

Programa Bolsa Família em Niterói, de forma a refletir sobre algumas prioridades de

intervenção ao longo dos anos trabalhados.
Para tanto, as fontes de pesquisa com relação ao cofinanciamento destinado ao SUAS
no município provêm dos Demonstrativos Sintéticos Anuais da Execução Físico-Financeira
do SUAS 176 dos anos de 2005 a 2011, que a Secretaria Municipal de Assistência Social de
Niterói nos repassou no ano de 2012. Não obtivemos acesso ao Demonstrativo Sintético
Anual da Execução Físico-Financeira do SUAS relativo ao ano de 2012, mas ao
Demonstrativo Parcelas Pagas por Grupo, documento fornecido pela Secretaria de Assistência
Social e Direitos Humanos no ano de 2015; e ao Demonstrativo Serviços/Programas do
Governo Federal SUAS, obtido através de solicitação no Sistema Eletrônico do Serviço de
Informação ao Cidadão 177. Quanto aos dados da destinação orçamentária ao PBF para o
município, nossa base de dados foi o site do Portal Transparência 178. Informamos que
deflacionamos a série histórica utilizando o IGP-DI/FGV179. Para maior clareza dos dados,
apresentamos o Gráfico 8, que representa a evolução histórica do cofinanciamento para o
SUAS no município e da destinação orçamentária ao PBF em Niterói, para, posteriormente,
comentar os dados referentes a cada ano.

176
“O Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira do SUAS é o instrumento de prestação de
contas do cofinanciamento federal dos serviços continuados de Assistência Social, no SUASWEB.
O Demonstrativo é elaborado pelos gestores e submetido à avaliação dos respectivos Conselhos de Assistência
Social, que verifica o cumprimento das metas físicas e financeiras do Plano de Ação dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.” (Disponível em: http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/assistencia-
social/suas-sistema-unico-de-assistencia-social/gestor-suas-demonstrativo-sintetico-anual. Acesso em
20/02/2015).
177
Através do site: http://www.acessoainformacao.gov.br. Acesso em 17/02/2015.
178
Informações obtidas no site: http://www.portaltransparencia.gov.br, acesso em 18/02/2015; 19/02/2015 e
20/03/2015.
179
Disponível no site: http://fundos.economia.uol.com.br/uol/calculadora-indices-inflacao/Default.aspx. Acesso:
19/02/2015 e 21/03/2015.
 243

Gráfico 8. Recursos do financiamento SUAS e PBF de Niterói – 2005 a 2012

Fonte dos dados sobre os cofinanciamentos: Demonstrativos Sintéticos Anual da Execução

Físico-Financeira do SUAS, anos: 2005 a 2011; Demonstrativo Parcelas Pagas por Grupo –
ano 2012; Demonstrativo Serviços/Programas do Governo Federal SUAS – ano 2012;
Fonte dos dados sobre os recursos ao PBF: Site do Portal Transparência.
Valores deflacionados utilizando o IGP-DI/FGV.
Gráfico: Elaboração própria.

O Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira do SUAS 180

referente a 2005 (BRASIL, 2005c, p.1-2) informa os seguintes dados: os recursos do
cofinanciamento federal (transferidos pelo FNAS) foram de R$ 2.196.344,72, sendo que o
financiamento para a PSB corresponde a 55,5% deste total. Os recursos do cofinanciamento
estadual (transferidos do FEAS) corresponderam a R$ 87.635,98 e os recursos próprios
alocados (entendemos se tratar do cofinanciamento municipal) somam R$ 5.127.770,39, o que
evidencia o protagonismo do ente federal e municipal no contexto do cofinanciamento do
SUAS neste ano. Por outro lado, salientamos que o repasse de recursos da esfera federal ao

180
Deste documento, relativos aos anos abordados, ressaltamos que não utilizamos em nossa análise informações
referentes à reprogramação orçamentária, rendimentos, saldos, mas apenas os dados sobre a transferência de
recursos do cofinanciamento federal, estadual e a alocação do próprio município. Salientamos, também, que
muitos termos foram utilizados na íntegra, conforme o documento.
 244

Programa Bolsa Família em Niterói foi bem superior ao investimento nas ações do SUAS,
com a destinação de R$ 5.798.321,00, segundo o Portal Transparência do Governo Federal.
As áreas da PSB que receberam financiamento 181 (compreendemos se tratar do
cofinanciamento federal) foram, segundo as denominações do documento: concessão de bolsa
para jovens em situação de vulnerabilidade social (Agente Jovem); Serviços de PSB à
Família; Serviços Específicos de PSB, voltados aos grupos populacionais – criança, idoso e
jovem. Em nosso entendimento do documento referenciado – na realidade, dos
Demonstrativos de um modo geral –, percebemos que os recursos do cofinanciamento (no
caso, citamos da esfera federal) estão relacionados a uma quantidade de ações (atendimentos,
bolsas) a serem operacionalizadas pela gestão municipal. (BRASIL, 2005c, p.2).
A partir do ano de 2006, apresentaremos os valores já deflacionados, sendo que o
Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira do SUAS de 2006 (BRASIL,
2006, p.1-2), informa que houve uma diminuição dos recursos investidos em comparação com
o ano de 2005 (esta redução ocorre mesmo antes de deflacionarmos os valores). Os dados
deflacionados informam que os recursos transferidos do cofinanciamento federal (FNAS)
foram de R$ 2.071.907,71; os recursos do cofinanciamento estadual (FEAS), de R$
68.785,43; os recursos próprios alocados foram de R$ 4.337.281,99. Porém, os recursos para
a área de PSB aumentaram, pois representam 60,1% dos recursos totais do cofinanciamento
federal. Acrescentamos que continuam as mesmas áreas de PSB, do ano de 2005,
contempladas no cofinanciamento (federal). Ressaltamos que os recursos transferidos do
Governo Federal para o Programa Bolsa Família direcionados a Niterói (R$ 7.950.261,10),
segundo o Portal Transparência, já ultrapassavam o valor total de investimento na área do
SUAS (R$ 6.477.975,13), conforme sinaliza o Demonstrativo de 2006.
O Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira do SUAS de 2007
(BRASIL, 2007, p.1-2) revela um aumento de recursos para o SUAS relativo ao ano anterior,
creditado ao cofinanciamento federal e ao municipal. O total de recursos dos
cofinanciamentos somam R$ 6.750.561,34, sendo R$ 2.360.200,78 federal, e destes a PSB
representa 60,8%; R$ 28.886,78 estadual; R$ 4.361.473,78 municipal. Permanecem os
mesmos campos de intervenção dos anos de 2005 e 2006 que receberam o cofinanciamento

181
Iremos destacar dos documentos referentes ao cofinanciamento para as ações do SUAS no município de
Niterói, aquelas que foram previstas, independentemente de sua execução.
 245

(federal). Os recursos direcionados ao PBF em Niterói, segundo o Portal Transparência,

totalizam R$ 8.394.775,85.
Já o Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira do SUAS de 2008
(BRASIL, 2008, p.1-2) demonstra que o cofinanciamento federal foi de R$ 1.670.591,57, e
deste a PSB representa 52,4%, revelando uma diminuição em comparação com o ano anterior.
O cofinanciamento estadual apresenta um aumento significativo, foi de R$ 220.030,97 e a
contrapartida municipal foi de R$ 4.402.249,21. A destinação para o PBF no município perfez
um total de R$ 8.589.653,65.
Observamos uma pequena alteração nas ações abrangidas para financiamento.
Segundo o Demonstrativo de 2008 (BRASIL, 2008, p.2), são contemplados o Serviço de PSB
às famílias; os Serviços Específicos de PSB voltados às crianças e idosos; e os Serviços
Socioeducativos para Jovens de 15 a 17 anos (ProJovem Adolescente).
No ano de 2009, o Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira do
SUAS de 2009 (BRASIL, 2009e, p.1-2) informa que há uma queda significativa dos recursos
para as ações do SUAS, uma vez que os valores relativos ao cofinanciamento estadual e
municipal estão zerados, ou seja, não houve participação destes entes no financiamento do
SUAS, contrariando a orientação da responsabilidade compartilhada entre os entes federados.
Este dado é confirmado no Plano Municipal de Assistência Social de Niterói – Exercício
2012-2013 (NITERÓI, p.20). Não sabemos ao certo se a falta de participação dos entes
estadual e municipal no cofinanciamento este ano relaciona-se ao contexto da crise econômica
estrutural do capitalismo (já comentada no Capítulo 1) ou de alguma dinâmica conjuntural
específica, sendo assim, sinalizamos a necessidade de estudos que venham a aprofundar estas
questões.
Deste modo, só constam, no Demonstrativo Sintético, os dados dos recursos
transferidos do cofinanciamento federal, que foram de R$ 1.766.634,67, e a PSB contempla
47,1% deste valor. O investimento ao PBF no município foi de R$ 9.965.265,74, segundo o
Portal Transparência. As intervenções discriminadas que receberam financiamento incluíram
o Programa BPC na Escola; o Serviço de PSB às Famílias e os Serviços Específicos de PSB.
(BRASIL, 2009e, p.2).
No Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira do SUAS de 2010
(BRASIL, 2010b, p.1-3) identificamos os cofinanciamentos federal de R$ 1.481.130,09, e
 246

deste a PSB contempla 46,3%; estadual de R$7.795,24; municipal de R$ 1.172.180,06,

perfazendo um total de R$ 2.661.105,39. Quanto ao PBF, os recursos repassados ao
município continuam a crescer, pois, segundo o Portal Transparência, totalizam R$
11.103.461,17. As intervenções contempladas no cofinanciamento federal foram: BPC na
Escola; PAIF; Serviços Específicos de PSB, colocando-se nesta ação referência ao CadÚnico;
ProJovem.
No ano de 2011, o Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira do
SUAS (BRASIL, 2011d, p.1-3) revela pouco crescimento de investimento do financiamento
total para o SUAS (R$ 2.744.729,80), o cofinanciamento federal foi de R$ 1.427.293,11,
sendo que a PSB representa 44,3% deste valor; o estadual foi de R$ 250.406,87, sinalizando
um aumento considerável do cofinanciamento estadual; e o municipal foi ainda menor que em
2010, R$ 1.067.029,82. Segundo o Portal Transparência, a destinação ao PBF no município
foi de R$ 12.253.142,90, valor bem superior ao total destinado ao SUAS. Sobre as áreas
contempladas para o cofinanciamento federal, temos o seguinte: Serviços de PSB às Famílias;
Serviços Específicos de PSB, no qual consta referência ao CadÚnico; ProJovem.
Com relação ao ano de 2012, o Demonstrativo Parcelas Pagas – Por Grupo (BRASIL,
2012b182) mostra relativo decréscimo do cofinanciamento total para o SUAS (R$
2.380.521,06), do qual o cofinanciamento federal soma R$ 1.784.961,40, e a PSB representa
36,6% deste valor. De acordo com o Demonstrativo Serviços/Programas do Governo Federal
SUAS (BRASIL, 2012c183), o cofinanciamento estadual foi de R$ 144.646,03 e o municipal,
R$ 450.913,63. Notamos aumento do cofinanciamento federal e diminuição do estadual e
municipal, além do decréscimo do percentual da PSB no cofinanciamento federal. Segundo o
Demonstrativo Parcelas Pagas – Por Grupo (BRASIL, 2012b), as áreas da PSB que receberam
o cofinanciamento foram ProJovem, o Piso Básico Variável II, que, segundo o Demonstrativo
de 2011, representava Serviços Específicos de PSB e o Piso Básico Fixo que, conforme o
Demonstrativo de 2011, envolvia Serviços de PSB às Famílias.
A totalidade dos documentos pesquisados (Atas do CMAS, Relatórios de Gestão,
documentos sobre cofinanciamento) acerca da trajetória de construção da gestão do SUAS em
Niterói, com destaque à proteção social básica nos CRAS, demonstra que, desde a origem de
182
Não informamos as páginas, pois não há indicativo de páginas do documento.
183
Não informamos as páginas, pois não visualizamos no documento.
 247

implantação do SUAS no município, a gestão municipal revelou a preocupação em se adequar

às orientações postas na PNAS/2004, inclusive citando algumas de suas nomenclaturas e
tentando enquadrar as ações nas proteções sociais elencadas. Porém, a apropriação dos
parâmetros do SUAS está muito além de enquadramentos das atividades, pois, na realidade,
envolve elementos da cultura política de implementação da Política de Assistência Social no
município, das ações dos diferentes atores sociais, das relações desenvolvidas entre Estado
(SMAS) e sociedade civil (entidades prestadoras de serviço) neste contexto.
Como já assinalamos sobre a pesquisa nas Atas do CMAS e nos Relatórios de Gestão,
a contradição entre execução direta (via SMAS) e indireta (entidades de assistência social) de
atividades que envolviam o SUAS foi um tema constante aos processos de gestão do SUAS.
A incorporação pela gestão municipal de sua responsabilidade com a prestação dos serviços
socioassistenciais foi ocorrendo ao longo do processo histórico de implementação do SUAS e
no reconhecimento da gestão de seu papel enquanto executora das ações e representante do
Estado no município nesta questão. Identificamos um crescimento das ações executadas pela
Secretaria, a estruturação de setores importantes para maior organização das ações, o campo
de atuação da Assistência Social ser redefinido com os eixos de atuação do SUAS.
Os documentos citados demonstram que a questão das dificuldades de infraestrutura
física e de recursos humanos apresentam-se como grandes desafios para a gestão municipal.
No caso dos recursos humanos, a Secretaria realizou um concurso público em 2008, mas não
adequou a questão salarial e as condições de trabalho, não instituiu o Plano de Cargos,
Carreira e Salários, não consolidou a qualificação e capacitação continuada dos profissionais,
de acordo com as orientações da NOB-RH/SUAS/2006, o que implicou um esvaziamento no
quadro efetivo da Secretaria. A opção pelos contratos temporários, além de precarizar o
trabalhador, operando sua desvalorização, resulta em descontinuidade na execução dos
serviços prestados, comprometendo a qualidade dos mesmos, refletindo no acesso da
população usuária à Política de Assistência Social.
Os Relatórios de Gestão apontam que, ao longo dos anos, há contínua referência ao
cumprimento de determinações do MDS, da Secretaria do Estado e à apropriação da
perspectiva gerencial nos processos de gestão, com o foco em cumprimento de metas,
resultados, apresentações de dados quantitativos. Não identificamos referência a uma atuação
dos CRAS mais articulada às ações de mobilização e organização política da população, ao
 248

incentivo e ao exercício à participação da população usuária nos canais democráticos (como

os Conselhos) que aproximaria a Secretaria de uma gestão mais “democrática”; por outro
lado, as intervenções desenvolvidas nos CRAS se apropriam da noção de inclusão, inserção
no mercado de trabalho, desenvolvimento de potencialidades, reforço dos vínculos relacionais
junto à população usuária.
Acrescentamos que os dados trabalhados nos documentos apontam que a Assistência
Social em Niterói articula-se à tendência no campo da Política de Assistência Social na
contemporaneidade, já sinalizada no capítulo 2, da centralidade de suas intervenções nos
programas de transferência de renda, com destaque ao PBF. Os documentos sobre o SUAS no
município fazem referência constante ao PBF, às ações do Cadastro Único, que ocupam
grande espaço das atuações nos CRAS, em detrimento da oferta de serviços
socioassistenciais.
As reflexões sobre os indicadores de cofinanciamento e o contraponto com a
destinação de recursos ao PBF no município, corroboram com as análises das Atas de
Reunião do CMAS e dos Relatórios de Gestão acerca da relevância do PBF no município e
por contrapartida da dificuldade do estabelecimento dos serviços socioassistenciais nos CRAS
como identidade de prestação pública do Estado.
Além disso, ainda na discussão sobre o cofinanciamento, reafirmamos sua articulação
ao cumprimento de metas quantitativas pela gestão municipal, ou seja, o foco nos resultados,
reforçando a perspectiva gerencial da gestão pública do SUAS no município. As áreas
prioritárias de investimento demonstraram ser aquelas do reforço à matricialidade
sociofamiliar, com serviços de PSB à Família, e voltados a alguns grupos populacionais
específicos, além de ressaltarmos, em 2010 e 2011, a referência ao CadÚnico nos
denominados Serviços Específicos de PSB, segundo os Demonstrativos destes anos.
Também observamos a contínua queda do percentual de recursos do cofinanciamento
federal voltado à PSB em relação ao investimento total para o SUAS. E ressaltamos ser
notória a diminuição da contrapartida municipal, principalmente a partir de 2009, sendo que
inclusive notamos que os recursos do cofinanciamento federal, de 2009 a 2012, superam o
municipal, muito embora sejam estes dois entes que se destacam como os protagonistas no
cofinanciamento para o SUAS no município, de uma forma geral.
 249

Realizada a apropriação do processo histórico de construção da gestão do SUAS em

Niterói, marcadamente complexo e contraditório, abordaremos os dados mais atuais sobre a
gestão pública do SUAS no município, ressaltando a área de PSB nos CRAS.

3.3 A configuração atual da gestão do SUAS em Niterói: elementos para reflexão

A base de dados para analisar a configuração atual da gestão do SUAS em Niterói

provém de pesquisa de campo nos CRAS, concretizada com a aplicação de 1 questionário
junto às equipes técnicas nos 8 CRAS que existiam no município, no período de outubro a
dezembro de 2013. Os próprios técnicos preencheram o questionário, que continha questões
fechadas e abertas, sendo que um equipamento solicitou que a pesquisadora preenchesse as
questões abertas do questionário. A realização desta pesquisa de campo foi autorizada pela
SASDH de Niterói, e todos os técnicos que participaram na mesma assinaram o Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido.
Também realizamos pesquisa documental nas seguintes bases de dados: registros do
município sobre o orçamento público federal destinado à execução do SUAS em Niterói para
os anos de 2013 e 2014184, ressaltando o campo da proteção social básica e da gestão do
SUAS, contrapondo tais dados à destinação de recursos ao Programa Bolsa Família 185 neste
período; Relatórios de Gestão do exercício de 2013 e de 2014; Censo SUAS 2014 relativo aos
CRAS e à gestão municipal, sendo o Censo SUAS um instrumento de coleta de informações
que a Secretaria Municipal de Assistência Social preenche com todos os dados referentes ao
SUAS no município e encaminha para o MDS anualmente; informações de Niterói sobre a
implantação do Plano Brasil Sem Miséria186 no documento Plano Brasil Sem Miséria no seu
Município-Niterói, que possui dados da implantação do BSM nos municípios brasileiros; e
184
Solicitamos através de protocolo na SASDH de Niterói o acesso ao Demonstrativo Sintético Anual da
Execução Físico-Financeira do SUAS (que possui dados dos cofinanciamentos federal, estadual e municipal)
para o ano de 2013 e 2014, porém, em virtude de tal solicitação, obtivemos acesso às documentações referentes
às parcelas pagas pelo MDS ao município de Niterói, relativas aos serviços e à gestão.
185
Disponível no site http://www.portaltransparencia.gov.br. Acesso em 20/03/2015.
186
Disponível no site http://www.brasilsemmiseria.gov.br/municipios. Acesso em: 11/03/2015
 250

Plano Municipal de Assistência Social/2014-2017187, relevante instrumento de gestão pública.

Segue Quadro 15, com a síntese das principais questões apresentadas neste item:

Quadro 15. Síntese do panorama atual da gestão do SUAS: a PSB nos CRAS
PESQUISA/DOCUMENTO EIXOS TEMÁTICOS
Documentos sobre repasse de Cofinanciamento ao SUAS e ações contempladas;
recursos ao SUAS e Recursos repassados ao PBF.
PBF/Niterói
Pesquisa de campo nos Infraestrutura geral dos equipamentos (física, recursos
CRAS de Niterói humanos).
Desenvolvimentos dos serviços socioassistenciais (Serviço
de Proteção e Atendimento Integral à Família – PAIF;
Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos;
Serviço de Proteção Social Básica no domicílio para
pessoas com deficiência e idosas).
Elementos da gestão do SUAS no município refletida nos
CRAS (orientações, diretrizes, planejamento,
territorialização, intersetorialidade).
Relatórios de Gestão da Organização, estruturação dos CRAS e da gestão municipal
SASDH de Niterói (a título de complementação dos dados).
Censo SUAS 2014 de Organização, estruturação dos CRAS (para
Niterói-CRAS complementação dos dados).
Censo SUAS 2014 de Organização, estruturação do órgão gestor e do SUAS.
Niterói-Gestão Municipal Relação com os entes federados.
Gestão Financeira.
Gestão do Trabalho.
Vigilância socioassistencial.
Proteção Social Básica.
Plano Brasil sem Miséria no Implantação do BSM em Niterói
seu município
Plano Municipal de Diretrizes e prioridades da gestão do SUAS e da PSB.
Assistência Social – Frentes de intervenção da PSB, Gestão do Trabalho e
2014/2017 Gestão do SUAS.
Fonte: Elaboração própria.

187
Disponível em www.niteroi.rj.gov.br/plano-municipal-assistencia-social14-17.pdf. Acesso em:
11/03/2015.
 251

3.3.1 O cofinanciamento federal ao SUAS em Niterói e o repasse de recursos ao PBF

Como já salientado, a implementação do SUAS está articulada à destinação

orçamentária para a efetiva execução das ações que o compõem. Neste sentido, apresentamos
abaixo o próximo gráfico, contendo o cofinanciamento federal ao município de Niterói, para a
prestação dos serviços no âmbito do SUAS e para a área de gestão, com o Índice de Gestão
Descentralizada do SUAS e do PBF, contrapondo tal cofinanciamento com os recursos
destinados ao Bolsa Família no município.

Gráfico 9 Confinanciamento federal SUAS e recursos PBF – 2013 e 2014

Fonte dos dados do cofinanciamento federal: Documento Parcelas Pagas – Serviços, ano 2013; Demonstrativo Parcelas Pagas
– Por Grupo – Gestão, 2013; Documento Parcelas Pagas – Serviços, 2014; Demonstrativo Parcelas Pagas – Por Grupo –
Gestão, 2014. Trabalhamos os valores líquidos informados dos documentos acima citados.
Fonte dos dados dos recursos ao PBF: Portal Transparência.
Deflacionamos a série histórica utilizando o IGP-DI/FGV 188.
Gráfico: Elaboração própria.

188
Disponível no site: http://fundos.economia.uol.com.br/uol/calculadora-indices-inflacao/Default.aspx. Acesso:
21/03/2015.
 252

Com relação ao cofinanciamento federal para os Serviços, os documentos Parcelas

Pagas – Serviços189 (BRASIL, 2013c; BRASIL; 2014d) demonstram que, em 2013, foi de R$
3.044.464,38 e, em 2014, R$ 1.433.124,09. Cabe salientar que, em 2014, o documento
(BRASIL, 2014d) informa que, do valor bruto relatado, houve valores bloqueados, refletindo
no valor líquido (lembrando que consideramos os valores líquidos citados). A área de PSB
recebeu, em 2013, R$ 1.220.612,02, e, em 2014, R$ 423.058,39. (BRASIL, 2013c; BRASIL;
2014d). Houve, portanto, um decréscimo significativo no cofinanciamento para os Serviços
em 2014.
No que diz respeito ao cofinanciamento para a Gestão, o Demonstrativo Parcelas
Pagas – Por Grupo – Gestão (BRASIL, 2013d; BRASIL, 2014e), informa que o valor em
2013 foi de R$ 495.812,61, sendo para o IGD-SUAS destinado R$ 58.569,78 e ao IGD-PBF,
R$ 437.242,83; e, em 2014, R$ 402.286,64, sendo destinado para o IGD-SUAS, R$ 40.675,01
e ao IGD-PBF, R$ 361.611,62. Nota-se, assim, que o recurso destinado ao aperfeiçoamento
da gestão do SUAS é bem inferior ao direcionado à gestão do PBF, o que revela o foco do
Governo Federal, em termos orçamentários, para aprimoramento da gestão do Programa
Bolsa Família, em detrimento da gestão do SUAS.
Ainda, no que diz respeito ao PBF, verificamos que o valor destinado ao município
permanece na tendência sinalizada anteriormente, de ser superior ao repassado às ações
pertinentes ao SUAS, em 2013, destinou-se ao PBF, R$ 25.960.770,00 e, em 2014, R$
29.027.639,34, segundo o Portal Transparência. Mais uma vez, identificamos que o município
recebe um orçamento para execução das atividades do Programa Bolsa Família muito superior
ao comparado ao SUAS, refletindo na importância que o PBF ocupa nos CRAS, e na
dificuldade dos equipamentos em consolidar a prestação dos serviços socioassistenciais à
população usuária, conforme apresentaremos nos textos a seguir.

189
Não visualizamos as páginas dos documentos citados.
 253

3.3.2 A gestão do SUAS e os CRAS de Niterói

A partir de então, consideraremos a pesquisa desenvolvida nos 8 CRAS existentes em

Niterói na ocasião da pesquisa: CRAS Badu; CRAS Barreto; CRAS Centro; CRAS Cubango;
CRAS Morro do Céu; CRAS Preventório; CRAS Região Oceânica; CRAS Vila Ipiranga. As
informações são datadas do período de realização da pesquisa. Destacamos este fato pois,
segundo dados do Relatório de Gestão da SASDH de Niterói (NITERÓI, 2014a), houve
modificações na composição dos equipamentos públicos de PSB em Niterói no ano de 2014, a
saber: o CRAS da Região Oceânica mudou de endereço/localização; foram implantados dois
novos equipamentos, o CRAS Jurujuba e o Centro de Oportunidades e Cidadania Digital de
Santa Bárbara.
Com este esclarecimento, iniciamos a apresentação da sistematização 190 dos dados
obtidos do questionário aplicado, sendo que optamos por mantermos as informações sobre o
CRAS Região Oceânica, mesmo com sua mudança de localização, a fim de ter uma noção
geral de como estavam configurados os equipamentos no período de realização da pesquisa.
A pesquisa foi realizada entre final de outubro e início de dezembro de 2013. A fim de
aplicarmos o questionário nos oito CRAS, contatamos as profissionais da equipe dos CRAS
(geralmente Assistentes Sociais ou Psicólogas) por telefone e agendamos nossa visita aos
equipamentos nos dias e horários disponibilizados por elas para nos receber. As profissionais
que participaram da pesquisa, ao todo 7 Assistentes Sociais e 3 Psicólogas, foram muito
receptivas e dispostas a colaborar com nossa pesquisa. Antes da apresentação do questionário,
explicamos, através do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido, a proposta da pesquisa e
lhes entregamos a autorização da SASDH de Niterói para efetuarmos nosso estudo. Todas as
profissionais concordaram em participar e assinaram o Termo de Consentimento.
Na quase totalidade dos CRAS, foram as próprias profissionais da equipe dos CRAS
que preencheram o questionário; apenas em um equipamento, preferiram que completássemos

190
Ressaltamos que os dados apresentados nas tabelas referentes ao questionário aplicado nos CRAS são
colocados na íntegra, do modo como foram escritos/respondidos pelos profissionais. Abreviamos algumas
palavras com o uso de siglas. Não utilizamos as aspas por se tratar da reprodução das respostas dos conteúdos do
questionário.
 254

o documento nas questões abertas. Em todo o período da captação dos dados, permanecemos
nos CRAS, para sanar dúvidas e fazer esclarecimentos, se fosse necessário.
Ter ido pessoalmente ao espaço dos CRAS foi muito proveitoso para nossa pesquisa,
porque permitiu uma aproximação com a realidade vivenciada pelos profissionais atuantes
nos CRAS, a sua infraestrutura de trabalho, as dificuldades enfrentadas e, também com o local
utilizado pelos próprios usuários da política de assistência social, tentando traduzir a
utilização destes equipamentos públicos, nas recepções, nas salas de atendimentos, nos
espaços para realização dos grupos.
O fato de os CRAS serem distribuídos em diferentes bairros de Niterói também
proporcionou uma viagem prazerosa pelas ruas da cidade onde residimos, no sentido de olhar
outras realidades que desconhecíamos, verificar a própria disposição dos CRAS nestes
bairros, as instituições e os programas próximos destes, e ter uma breve noção da distância
entre os CRAS e as comunidades referenciadas. Em seguida, apresentamos os Quadros 16 e
17 com dados de identificação dos CRAS pesquisados:
 255

Quadro 16. Identificação dos CRAS – Parte I

CRAS Endereço Telefone Funcionamento
e-mail
Badu Estrada Caetano 2719 2270 2.ª-6ª
Monteiro 820, equipecrasbadu@hotmail.com 8h-17h
Badu -Pendotiba
Barreto Luiz Palmier s/n 2628 1615 2.ª-6ª
crasbarreto@yahoo.com.br 8h-17h
Centro Rua Evaristo da 2613 6627 2.ª-6ª
Veiga s/n 8h-17h
Cubango Rua 2635 9866/2625 4113 2.ª-6ª
Desembargador crascubango@yahoo.com.br 8h-17h
Lima Castro, 241
Morro do Céu Rua da Horta s/n Não possui 2.ª-6ª
8h-17h
Preventório Rua São Caetano, 2610 9617 2.ª-6ª
30 Charitas 8h-17h
Região Estrada Caetano 2608 1773 2.ª-6ª
Oceânica Monteiro - Itaipu 8h-17h
Vila Ipiranga Rua Tenente 2625 3433 2.ª-6ª
Osório s/n Fonseca crasvilaipiranga@yahoo.com.br 8h-17h
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.
 256

Quadro 17 Identificação dos CRAS – Parte II

CRAS Placa de Condição do N.º de famílias N.º de famílias
Identificação imóvel Cadastradas* Acompanhadas
Badu Sim Próprio 3.710 74
Barreto Sim Próprio 535 Aproximadamente
50
Centro Sim Próprio ** 1.410
Cubango Sim Alugado 2.168 268
Morro do Céu Sim Próprio 540 37
Preventório Sim Cedido 1.115 132
Região Sim Cedido 2.759 78
Oceânica
Vila Ipiranga Sim Próprio 2.114 136
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.
* O questionário solicitava, na realidade, o número de famílias referenciadas, no entanto,
nenhum CRAS possuía tal dado com precisão, mas sim de famílias cadastradas e
acompanhadas. Por isso fizemos esta adequação no questionário.
** O CRAS Centro estava em processo de reorganização de tais dados, assim, fomos à
Secretaria Municipal de Assistência Social e Direitos Humanos e verificamos o dado referente
às famílias acompanhadas, repassado pelo CRAS à Secretaria, com relação à Setembro de
2013, apesar de consideramos o dado discrepante, em comparação com os outros CRAS.

Dos dados referentes à identificação dos CRAS, destacamos os seguintes elementos: o

fato de um equipamento ainda não possuir telefone (um instrumento básico de trabalho e de
comunicação do CRAS); apenas 4 CRAS possuem e-mail para comunicação eletrônica; 3
CRAS ainda não estão alocados em imóvel próprio; a distância na comparação famílias
cadastradas e famílias acompanhadas, o que sinaliza alguns pontos para reflexão: a
dificuldade da equipe técnica dos CRAS em realizar as atividades de acompanhamento
sistemático e a centralidade que ocupa o quantitativo de cadastramentos no cotidiano dos
CRAS. Com relação às áreas territoriais nas quais os CRAS atuam, segue o Quadro 18:
 257

Quadro 18. Territórios de abrangência dos CRAS

Badu Badu, Cantagalo, Largo da Batalha, Rio do Ouro, Atalaia, Baldeador,
Ititioca, Maceió, Maria Paula, Matapaca, Muriqui, Paciência, Sapê e Vila
Progresso.
Barreto Barreto, Largo do Barradas, Engenhoca, Tenente Jardim, Nova Brasília,
Marítimos, Buraco do Boi, Venda da Cruz, Maruí, Morro do Castro.
Centro Icaraí, Santa Rosa, Ingá, Gragoatá, São Domingos, Centro, São Lourenço,
Bairro de Fátima, Ponta D‟Areia.
Cubango Armindo Pereira (Bumba), Ataulfo Alves, Aurelino de Freitas, Estrada
Rufino Adam Saens (Viçoso Jardim), Ladeira São Miguel, Rua 2, Rua 3 de
outubro, Rua Altair Bitencourt Guimarães, Rua Barreto Dantas, Rua Carlos
Imbassaí, Rua Coronel Bastos, Rua Desembargador Lima Castro e Morro do
Eucalipto, Rua Dr. Ari Miranda, Rua Monerat, Rua Neuza Leal, Rua Oscar
da Fonseca, Rua Professor Costa Junior, Rua Retiro Saudoso, Rua Sabino
Teodoro, Rua São Geraldo, Rua Viçoso Jardim, Trav. 22 de Outubro, Trav.
Aurelino Cardoso, Trav. Bernadino, Trav. Caldeira, Trav. Conquista, Trav.
Expedicionário Saraiva, Trav. Irene, Trav. Odete, Trav. Raimundo Pereira,
Trav. Sá Barreto, Trav. São Feliciano, Trav. São José, Trav. Saralva, Trav.
Soares Miranda, Trav. Leonel Brisola. Todo o Viçoso Jardim, parte do
Cubango (até o largo que dá entrada para o Viçoso Jardim) e do Fonseca
(ruas próximas à Desembargador Lima Castro, à direita da Alameda São
Boaventura). Rua Jonathas Botelho (A, B, C, D, E), Rua Manoel Falcão,
Trav. Viana, Dr. Francisco L. Bastos, Rua Oscar Fontenelo, Trav. Lúcio de
Oliveira, Trav. Ernestina Soares, Trav. Edgar Pêssago, Trav. Iara, Trav.
Nossa Senhora de Lourdes, Trav. Serrão, Trav. Orleans, Trav. Pereira
Faustino, Trav. Natal, Trav. Dário Leoni, Trav. Sá Pinto, Trav. Dirce, Trav.
Liberdade, Ladeira Lopes da Cunha, Trav. Manoel Rodrigues de Almeida,
Trav. Olegário Antonio de Moura, Rua Benevenuto Soares, Trav. Antônio
Gonçalves, Rua Noronha Torrezão, Trav. São Luiz, Rua 22 de Novembro,
Rua Expedicionário Celso Lima, Trav. Virgínia Maria, Rua Luiz de Mattos,
Rua Leite Ribeiro, Rua 3 de Outubro, Trav. Paulo Alberto, Trav. Aurelino
Cardoso, Rua Américo Rabelo, Trav. Uilson Sodré, Rua Rodrigo Pereira.
Mais 11 comunidades do extinto CRAS Santo Cristo.
Morro do Céu Morro do Céu, Baldeador, Caramujo e Santa Bárbara.
Preventório São Francisco (Grota) (Cavalão), Charitas (Preventório) e Jurujuba (os
nomes em parênteses são as Comunidades existentes nos bairros).
R. Oceânica Várzea das Moças, Avenida Central, Engenho do Mato.
Vila Ipiranga Vila Ipiranga, Fonseca, Engenhoca, Palmeira, Juca Branco, Coronel Leôncio, Santo
Cristo e São Januário.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Do Quadro 18 fica evidente o extenso território onde o CRAS Cubango atua. Segundo
informação da técnica deste CRAS, acerca do número de famílias referenciadas, “Não há um
 258

número preciso no entanto com certeza é bem acima do previsto na NOB e PNAS”. De fato,
percebemos, de um modo geral, pelas demandas apresentadas nos CRAS e em virtude da área
territorial de Niterói que os 8 CRAS constituídos se tornam insuficientes ao pleno acesso e
referenciamento da população demandante, tornando-se necessária a ampliação quantitativa
dos equipamentos e aprimoramentos na distribuição territorial dos mesmos.
No que diz respeito à infraestrutura física dos CRAS acerca dos equipamentos básicos
(Quadros 19 e 20):
 259

Quadro 19. Infraestrutura física dos CRAS – equipamentos básicos - Parte I

Os CRAS Telefone Internet Computador
possuem? Avaliação Avaliação Avaliação
Comentários Comentários Comentários
Badu Sim. Não. Sim/2.
Ruim. Ruim. Ruim.
Só recebe ligações Não recebemos tinta
atualmente. para impressão de
A linha (o tipo) é só documentos.
para recebimento de
ligação.
Barreto Sim. Sim. Sim/3.
Bom. Bom. Bom.
Centro Sim. Não. Sim/1.
Regular. Ruim.
Cubango Sim. Não. Sim/3.
Regular. Bom.
Episódios de corte de Não há reposição de
telefone por falta de tinta na impressora.
pagamento.
Morro do Não. Não. Sim/6.
Céu Utilizamos um telefone Ruim. Bom.
público localizado no
interior no
equipamento.
Preventório Sim. Não. Sim/2.
Ruim. Ruim.
No momento está Não tem tinta para
cortado por falta de impressora e um dos
pagamento. monitores não funciona.
Região Sim. Não. Sim/2.
Oceânica Regular. Regular.
Não temos impressora.
Vila Sim. Sim. Sim/3.
Ipiranga Regular. Regular. Regular.
Não liga para celular. Só um computador Peças sem manutenção.
possui acesso.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.
 260

Quadro 20. Infraestrutura física dos CRAS - Equipamentos básicos – Parte II

Os CRAS Arquivo* Veículo Materiais**
possuem? Avaliação Avaliação Avaliação
Comentários Comentários Comentários
Badu Sim. Não. Livros; Televisão;
Regular. Aparelho de DVD.
Pastas para arquivar as
fichas são insuficientes.
Barreto Sim. Não. Televisão (foi doação).
Regular.
Centro Sim. Não. Televisão.
Bom.
Cubango Sim. Não. Televisão (não está
Regular. Usa da SASDH. funcionando); Aparelho
Possui há 4 meses. Avalia como ruim. de DVD; Aparelho de
som (precário);
Datashow
Morro do Sim. Não. Livros.
Céu Regular.
Existem poucos
armários.
Preventório Sim. Não. Televisão; Aparelho de
Regular. DVD.
Região Sim. Não. Livros.
Oceânica Ruim. O veículo pertence à
Não temos pastas SASDH (tem que
suspensas para arquivar agendar).
documentos (fichas e
cadastros).
Vila Sim. Não. Livros; televisão,
Ipiranga Regular. Precisa agendar com a aparelho de DVD e
Bem antigo. SASDH. aparelho de som – bem
antigos.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.
* Arquivo para organização das fichas das famílias atendidas.
** Para uso nas atividades coletivas.

Através dos dados apresentados nos Quadros 19 e 20, percebemos vários desafios
postos à gestão municipal, órgão responsável pela estruturação e organização da PSB no
município, o que contempla os equipamentos públicos como os CRAS. Niterói se enquadra na
Gestão Plena no âmbito do SUAS, porém, verificamos que a efetividade desta Gestão envolve
muito mais do que apenas informar os números das ações realizadas ou o número de
 261

equipamentos implantados, mas oferecer condições para efetivação das intervenções a serem
desenvolvidas, tendo por fundamento a prestação de serviços com qualidade à população
usuária.
Na contramão de condições favoráveis para execução do trabalho nos CRAS,
verificamos que 7 CRAS possuem telefone, mas quanto ao seu uso, 6 CRAS o consideram
insatisfatório, ou por não realizar todo o tipo de chamada, ou por não funcionar devido ao não
pagamento, entre outros aspectos, sem contar que 1 CRAS nem possui telefone. Outro ponto
que destacamos é sobre a Internet, uma vez que apenas 2 CRAS possuem esse acesso.
Acrescentamos a questão do veículo para realização das atividades dos CRAS, pois todas as
profissionais afirmam que os CRAS não têm. Compreendemos que se utilizam dos veículos
da própria Secretaria e compartilham seu uso com outras unidades e demandas. De forma
geral, há uma precária estrutura material nos CRAS, que dificulta e limita a realização das
atividades. Com relação à estrutura do espaço físico dos CRAS, os Quadros 21, 22 e 23
informam que:
 262

Quadro 21. Infraestrutura física dos CRAS - Espaço Físico – Parte I

Os CRAS Recepção Sala(s) de atendimento Sala(s) de uso coletivo
possuem? Avaliação Avaliação Avaliação
Comentários Comentários Comentários
Badu Sim. Sim/2. Sim/2.
Regular. Regular. Ruim.
Muito pequena e, como Não são arejadas. São muito pequenas e
está disposta, não pouco ventiladas/
favorece a perspectiva arejadas.
de acolhimento
proposta pelo SUAS.
Barreto Sim. Sim/2. Sim/2.
Bom. Bom. Bom.
Centro Sim. Sim/2. Sim/2.
Regular. Regular. Ruim.
Cubango Sim. Sim/1. Sim/5.
Regular. Bom. Regular.
Morro do Sim. Sim/4. Sim/1.
Céu Regular. Regular. Ruim.
Possuímos um ótimo Sem infraestrutura com Inadequada para o uso.
espaço, porém não rachaduras e infiltrações.
temos recursos
investidos no local.
Preventório Sim. Sim/2. Sim/1.
Regular. Regular/Ruim. Ruim.
Só existe 1 aparelho de ar
condicionado e o
ambiente é extremamente
quente.
As divisórias não
protegem contra os sons.
Região Sim. Sim/1. Sim/1.
Oceânica Ruim. Regular. Ruim.
Muito pequena. Fica no meio da
passagem entre o
banheiro, a cozinha e o
refeitório. E é bem
pequena.
Vila Sim. Sim/2. Sim/1.
Ipiranga Bom. Ruim. Regular.
Sem mobiliário adequado Está ocupada com
e nem ar-condicionado. mobiliário quebrado e
as janelas estão ruins.
Pouca ventilação.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.
 263

Quadro 22. Infraestrutura física dos CRAS - Espaço físico – Parte II

Os CRAS Sala Copa Banheiros Banheiros com
possuem? administrativa Avaliação Avaliação Acessibilidade
Avaliação Comentários Comentários Avaliação
Comentários Comentários
Badu Não. Não. Sim/2. Sim/1.
Regular. Regular.
Pouca ventilação.
Barreto Sim. Sim. Sim/2. Sim/1.
Bom. Bom. Bom. Bom.
Centro Não. Não. Sim/3. Sim/2.
Bom. Bom.
Cubango Sim. Sim. Sim/5. Não.
Regular. Regular. Ruim.
Morro do Não. Sim. Sim. Quantidade Não.
Céu Ruim. não informada. Ruim.
Sem manutenção Ruim.
dos Sem fechaduras
equipamentos. nas portas.
Preventório Sim. Sim. Sim/2. Não.
Regular. Ruim. Ruim.
Não tem mesa, ar Não tem
condicionado e acessibilidade.
nem armário.
Região Sim. Sim. Sim/2. Sim/1.
Oceânica Regular Regular. Bom. Bom.
Sem fogão e o
espaço é pequeno.
Vila Não. Sim. Sim/2. Não.
Ipiranga Ruim. Regular.
Mobiliário ruim, Sem
geladeira doada e acessibilidade e
bebedouro com vazamentos.
quebrado.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.
 264

Quadro 23. Infraestrutura física dos CRAS - Espaço físico – Parte III
Os CRAS Outros Área externa Área de Mobiliário para
possuem? espaços com Avaliação serviço os ambientes
acessibilidade Comentários Avaliação Avaliação
Avaliação Comentários Comentários
Comentários
Badu Não. Sim. Não. Sim.
A rampa de acesso Compartilhada com Em todas as salas.
ao CRAS precisa outras instituições Regular.
ser melhorada/ da prefeitura.
modificada, pois é Poderia parte da
muito íngreme e área externa ser
não possui barra de adaptada com
apoio cobertura.
Barreto Sim. Todos. Sim. Não. Sim.
Regular. Em todas as salas.
Bom.
Centro Sim/4. Sim. Sim. Sim.
Ruim. Regular. Ruim. Em todas as salas.
Regular.
Cubango Está fora dos Sim. Sim. Sim.
padrões de Bom. Bom. Em todas as salas.
acessibilidade. Regular.

Morro do Sim/1. Sim. Sim. Sim.

Céu Quadra esportiva Bom. Regular. Não há em todas
Não avaliou. Ampla. Localizado na as salas.
Copa. Ruim.
Muito precário.
Preventório Não. Sim. Não. Sim.
Ruim. Em todas as salas.
É um Regular.
estacionamento.
Região Sim. Não. Não. Sim.
Oceânica Todo o CRAS. Em todas as salas.
Bom Não avaliou.
Várias cadeiras
são de plástico e
estão quebradas.
Já foi pedido o
recolhimento
deste material e o
envio de novos
inúmeras vezes.
Vila Não. Sim. Não. Sim.
 265

Ipiranga Possui uma rampa Regular. Em todas as salas.

de acesso ao Uso conjunto com Regular.
CRAS, porém não a biblioteca Alguns bem
está de acordo com comunitária. antigos.
as normas
específicas.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Os Quadros 21 a 23 reafirmam a necessidade de maior investimento por parte da

gestão municipal, com relação à estruturação dos CRAS, como equipamentos públicos de
intervenção estatal. As fragilidades na estrutura física apontadas pelos CRAS nos relembram
o caráter de subalternidade da Política de Assistência Social no Brasil e da ideia de que, como
se trabalha com a pobreza, os equipamentos públicos destinados à população usuária não
precisam ter altos padrões de qualidade.
Ressaltamos alguns aspectos sobre os pontos colocados em tais quadros: apenas 2
CRAS apontam satisfação com o espaço da recepção, que deve ser um local acolhedor da
população usuária; somente 2 CRAS indicam como “bom” o espaço da(s) sala(s) de
atendimento, sendo inclusive apontado por 1 CRAS a inadequação na vedação de sons entre
as salas; só 1 CRAS demonstra satisfação quanto à(s) sala(s) de uso coletivo; e a questão da
falta de acessibilidade em diversos equipamentos é um elemento evidente.
Um dos determinantes principais na implementação do SUAS no município, com
relação à PSB, refere-se à estrutura de recursos humanos existentes nos CRAS, o que
podemos verificar a seguir:
 266

Quadro 24. Estrutura de recursos humanos dos CRAS – Parte I

Os CRAS Coordenador Técnicos de Assistente Psicólogo Outras
possuem? Acumula nível superior Social formações
funções?
Badu Sim. Sim/7. 5 2 Não
Não. 2 Concursados
5 Contratados
Barreto Sim. Sim/5. 3 2 Não
Sim. Todos
contratados
Centro Sim. Sim/5. 3 2 Sim.
Sim. 1 Concursado Não
4 Contratados informou
Cubango Sim. Sim/7. 4 3 Não
Sim. 3 Concursados
4 Contratados
Morro do Sim. Sim/3. 3 Nenhum Não
Céu Sim. Todos
contratados.
Preventório Sim. Sim/4. 4 1 Não
Sim. 1 Concursado.
5 Contratados.
Os dados
informados
não batem.
Região Sim Sim/6. 4 2 Não
Oceânica Sim 2 Concursados.
4 Contratados.
Vila Sim. Sim/6. 4 2 Não
Ipiranga Sim. 1 Concursado.
5 Contratados.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.
 267

Quadro 25. Estrutura de recursos humanos dos CRAS – Parte II

Os CRAS Técnicos de nível médio Perfil(s) dos técnicos de nível médio
possuem?
Badu Sim/3. Agente administrativo.
2 Concursados. Agente social e/ou orientador social.
1 Contratado. A técnica incluiu: entrevistador (para
preenchimento do CadÚnico).
Barreto Sim/7 (5) Agentes administrativos
3 Concursados (2) Agentes social e/ou orientadores social.
4 Contratados
Centro Sim/3. Agente administrativo.
Todos contratados.
Cubango Sim/2. Agente administrativo.
1 Concursado. Agente social e/ou orientador social.
1 Contratado.

Morro do Sim/4. Agente administrativo.

Céu Todos contratados. Agente social e/ou orientador social.
Preventório Sim/4. Agente administrativo.
1 Concursado.
3 Contratados.
Região Sim/4. Agente administrativo.
Oceânica 3 Concursados. Agente social e/ou orientador social.
1 Contratado. A técnica incluiu: auxiliar de serviços
gerais.
Vila Sim/3. (2) Agente administrativo
Ipiranga 1 Concursado. (1) Agente social e/ou orientador social
2 Contratados.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Por intermédio dos Quadros 24 e 25 ratificamos as reflexões anteriores sobre uma das
grandes questões a serem aprimoradas no âmbito dos equipamentos de PSB (CRAS) pela
gestão municipal que envolve os trabalhadores atuantes nos CRAS e a prática recorrente da
gestão em realizar os contratos temporários, contrariando, inclusive, as prerrogativas da NOB-
RH/SUAS/2006 do SUAS.
Verificamos que todos os CRAS possuem mais técnicos de nível superior contratados
do que concursados, isto é, são trabalhadores com vínculos precarizados que terão seu
contrato interrompido após tempo determinado, sendo rompidos os vínculos estabelecidos
com a população e descontinuadas as ações realizadas. Esta prevalência dos contratos também
 268

se nota com os técnicos de nível médio. Observamos, ainda, a predominância dos

profissionais de Serviço Social e Psicologia nos CRAS e o perfil de agente administrativo em
todos os CRAS.
Com relação à organização e funcionamento dos serviços de PSB desenvolvidos nos
CRAS, iremos apresentá-los de acordo com as terminologias da Tipificação Nacional/2009.
Quanto ao PAIF, seguem os dados no próximo quadro:

Quadro 26. PAIF nos CRAS de Niterói

Os CRAS PAIF Há quanto tempo? Atividades realizadas
desenvolvem?
Badu Sim 2 anos Acompanhamentos individualizados de
aproximadamente algumas famílias.
Barreto Sim 1 ano Encaminhamentos; orientações; busca
ativa; acompanhamento familiar;
CadÚnico; cadastramento e
recadastramento do PBF; parcerias com
instituições para oferecer palestras à
população.
Centro Não
Cubango Sim 1 ano Abordagem individual e em grupo; visitas
domiciliares e institucionais; grupos de
fortalecimento de vínculos com diversos
segmentos (famílias, crianças, idosos,
adolescentes); acompanhamento
contínuo.
Morro do Céu Sim 1 ano e 3 meses Acompanhamento familiar e grupos de
convivência.
Preventório Sim 4 anos Acompanhamento familiar que se
desdobra nas seguintes ações: Programas
e Benefícios do Governo: BPC, PBF;
encaminhamento para a saúde: posto de
saúde, Policlínica, Hospital Psiquiátrico.
Região Não
Oceânica
Vila Ipiranga Sim 1 ano Acompanhamento de beneficiários;
acompanhamento de descumprimento de
condicionalidades; visitas domiciliares.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.
 269

No âmbito do PAIF, acrescentamos alguns registros de alguns CRAS acerca das ações
que são desenvolvidas no PAIF, segundo a técnica do CRAS Badu: “Percebo, porém, que até
o presente momento não conseguimos acompanhar sistematicamente todas as famílias que
chegam com esta necessidade.”; além disso, a técnica do CRAS Cubango registra que “Até
então devido a equipe reduzida não houve possibilidade de implementação do PAIF, pois os
atendimentos estavam voltados apenas para o preenchimento do CAD.ÚNICO”; a técnica do
CRAS Preventório pontua que “Essas ações são insuficientes para um acompanhamento
familiar que é preconizado na lei”; a técnica do CRAS Região Oceânica, um dos
equipamentos que não desenvolve o PAIF, registra que “Neste CRAS/Região Oceânica, não
realizamos este serviço, pois falta espaço físico e adequado, recursos e mobiliário”.
Das informações referentes ao PAIF podemos apreender que as dificuldades
assinaladas nas questões de infraestrutura (física e de recursos humanos) refletem as
fragilidades da prestação deste serviço à população usuária. Verificamos que decorridos 8
anos de implementação do SUAS no município (que está habilitado na Gestão Plena do
SUAS desde 2005191), muitos elementos precisam ser aperfeiçoados para a prestação de
serviços de qualidade aos usuários.
Relembramos que a organização do SUAS situa o PAIF como a grande identidade dos
CRAS que deve ser ofertada precipuamente nestes equipamentos. Todavia, identificamos que
2 CRAS do município não desenvolvem o PAIF, inclusive 1 das profissionais deste CRAS
cita a falta de condições estruturais para tal oferta. Aqueles que prestam este serviço, o fazem
há pouco tempo (em função do tempo decorrido da habilitação do município em Gestão
Plena). Vimos dos relatos das profissionais que 4 CRAS executam o PAIF há cerca de 1 ano;
1 CRAS, há cerca de 2 anos; e 1 CRAS, há 4 anos. Ou seja, houve um período relativamente
longo para que a população contasse com a prestação deste serviço nos CRAS.
Todos as profissionais dos CRAS relatam no campo de ação do PAIF as ações de
acompanhamento familiar, demonstrando a força da diretriz da matricialidade familiar da
PNAS/2004 na direção das intervenções nos equipamentos. Vimos dos relatos das
profissionais que apenas 2 CRAS informam a existência de atividades grupais. Ressaltamos
em alguns relatos a demanda do cadastramento, inclusive um relato de 1 CRAS coloca, em
termos de trajetória, a predominância do CadÚnico na atuação do CRAS. Não identificamos
191
Conforme o Demonstrativo Sintético Anual da Execução Físico-Financeira do SUAS (BRASIL, 2005c).
 270

ações de mobilização e organização política junto à população usuária, nem da promoção de

sua participação nos canais democráticos, como Conselhos e Fóruns.
Acerca dos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV), seguem os
dados a seguir (Quadro 27):

Quadro 27. SCFV nos CRAS de Niterói

Os CRAS SCFV Há quanto Atividades realizadas
desenvolvem? tempo?
Badu Não
Barreto Sim. 1 ano Oficina informativa.
Esporádic
o.
Centro Não
Cubango Sim Quase 1 ano Grupos; visitas; eventos; acompanhamento
sistemático.
Morro do Céu Sim 1 ano Palestras; dinâmicas; Grupo de Convivência
Terra de Criança voltado para público de 12
a 17 anos; Idoso Consciente acima de 60
anos e Ser Mulher é...questões de gênero.
Preventório Não
Região Não
Oceânica
Vila Ipiranga Sim 2 anos Oficina de mulheres e idosas com oficineira
contratada (ginástica corretiva).
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Registramos, também, algumas informações repassadas pelas profissionais: a técnica

do CRAS Badu, o qual não desenvolve os SCFV, informa que este não ocorre “Devido à falta
de estrutura física, material e humana”; a profissional do CRAS Preventório que também não
executa os SCFV ressalta que “Infelizmente não conseguimos realizar essas ações por falta
de estrutura”; a técnica do CRAS Região Oceânica menciona as dificuldades de estrutura; as
técnicas do CRAS Barreto ressaltam que “Há planejamento da equipe para realização dos
demais grupos, mas falta infraestrutura para ocorrer os mesmos”.
Neste sentido, a questão da ausência de infraestrutura adequada para o
desenvolvimento dos SCFV é ponto crucial a ser considerado pela gestão municipal. Notamos
que a metade dos CRAS do município não desenvolve os SCFV, sendo que vários
equipamentos atribuem a ausência desta prática às dificuldades estruturais. As unidades que
 271

realizam os SCFV, o fazem há pouco tempo: 1 CRAS, há cerca de 1 ano; 2 CRAS, há 1 ano;
1 CRAS, há 2 anos.
No que diz respeito ao Serviço de Proteção Social Básica no Domicílio para Pessoas
com Deficiência e Idosas, verificamos o próximo quadro:
 272

Quadro 28. Serviço de PSB no domicílio para

pessoas com deficiência e idosas nos CRAS de Niterói
Os CRAS Serviço de PSB Há quanto Atividades realizadas
desenvolvem? no domicílio tempo?
para
pessoas com
deficiência e
idosas
Badu Não
Barreto Sim. Não Visitas domiciliares, encaminhamentos,
Esporádico informado. relatórios, laudos.
Centro Não
Cubango Sim 1 ano Visitas domiciliares e acompanhamento.
Morro do Céu Não
Preventório Sim 4 anos Visita domiciliar para tentar inserir os
usuários nos programas e benefícios do
Governo.
Região Sim Não Visitas domiciliares são realizadas
Oceânica informado raramente, e quando ocorrem, a
motivação é em cima de alguma
denúncia que chega a SASDH.
Vila Ipiranga Não
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

A profissional do CRAS Badu justifica a ausência da realização deste serviço em

virtude da “falta de estrutura”; as técnicas do CRAS Barreto relatam que “Não ocorre com
mais frequência pela dificuldade do veículo (agendamento) e da própria dinâmica da
comunidade”; a profissional do CRAS Morro do Céu destaca a ausência de estrutura e de
técnicos. Notamos que 4 CRAS não realizam este Serviço, e mais uma vez são ressaltadas as
questões de infraestrutura. Neste sentido, verificamos que informar ter o serviço no
equipamento envolve refletir sob quais condições de estrutura física e humana os mesmos são
efetivamente implementados.
Alguns CRAS adicionaram outras atividades realizadas, conforme podemos visualizar
a seguir:
 273

Quadro 29. Outras atividades dos CRAS de Niterói

CRAS Atividades
Badu Palestras (atualmente, realizadas para as famílias interessadas em inclusão
no CadÚnico, para explicar o que é o CRAS e o que é o CadÚnico);
atendimentos individualizados; visitas domiciliares/busca ativa.
Barreto Recadastramento do Aluguel Social; Ação Social; Recadastramento dos
camelôs.
Centro CadÚnico; acompanhamento individual dos beneficiários dos benefícios do
Governo Federal.
Cubango Não acrescentou informações.
Morro do Céu Grupo de Convivência de Idosos.
Preventório Não colocou dados sobre atividades adicionais.
Região Acabamos meramente fazendo o preenchimento do CadÚnico e fichas
Oceânica sociais (cadastro de usuários do CRAS).
Vila Ipiranga Reuniões mensais sobre benefícios (ex. bolsa família).
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Percebemos que metade dos CRAS (4) relatam intervenções referentes a cadastros
(CadÚnico, recadastramento), reafirmando a relevância de tais práticas no cotidiano de
atuação dos CRAS. Acrescentamos o relato da profissional do CRAS Preventório, que revela
as dificuldades dos CRAS, como equipamentos da “ponta”/da execução dos serviços, no
diálogo com a gestão municipal: “Falta escuta por parte da gestão, o que gera um
direcionamento equivocado e ineficaz para o desenvolvimento das ações básicas do
equipamento”. Assim, verificamos a necessidade de investimento na construção de canais
mais sólidos de comunicação entre a gestão com os equipamentos, bem como maior
planejamento orçamentário da gestão municipal, a fim do atendimento às solicitações dos
CRAS para que os profissionais tenham condições efetivas de execução das atividades que,
como temos ressaltado, precisam estar constituídas numa perspectiva ampla do acesso aos
direitos sociais, que vai muito além do preenchimento de cadastros.
Nosso questionário abrangia também questões relacionadas à gestão do SUAS nos
CRAS. Quanto às orientações e diretrizes acerca da atuação dos CRAS, temos os seguintes
relatos organizados no próximo quadro:
 274

Quadro 30. Orientações aos CRAS

CRAS As orientações são provenientes de qual(s) órgão(s)? Comentários.
Badu Algumas atuações acontecem por decisão da equipe (por exemplo, alguma
palestra); outras, a maioria delas, são determinadas pela SASDH (responder a
determinados processos direcionados à Prefeitura – há um tempo atrás
„tínhamos‟ que visitar famílias que solicitavam isenção de IPTU para
averiguação de sua situação socioeconômica – este processo era ligado a outra
Secretaria. Após muitos questionamentos dos técnicos de que não era nossa
atribuição, foi desfeito este acordo entre as Secretarias e deixamos de realizar o
procedimento.
Barreto MDS. Exemplo: formulário da estatística mensal.
SEASDH. Exemplo: fiscalização de infraestrutura do CRAS.
SASDH. Exemplo: realização das demandas, como, por exemplo, o Aluguel
Social, Carteira do Idoso, Bolsa-Família – cadastramento.
Centro Secretaria de Assistência Social. Através de Seminários e Reuniões com base
nos informes do MDS „Instruções Operacionais‟. LOAS, SUAS, Tipificação.
Cubango MDS. Exemplo: acompanhamento e Serviços de Convivência.
Secretaria de Assistência Social. Exemplo: recadastramento Aluguel Social.
Morro do MDS; Secretaria Estadual de Assistência Social.
Céu
Preventório SASDH, bem como a fiscalização do Estado e orientação e fiscalização do
MDS.
Região MDS; SASDH; Prefeitura de Niterói; Governo do Estado do RJ. Exemplos:
Oceânica atender jovens cumprindo medida socioeducativa; eventos „tipo ação global‟;
aluguel social (recadastramento); PRONATEC.
Vila MDS; SEASDH e SASDH. Preenchemos estatísticas mensais e o Censo SUAS
Ipiranga anual para o MDS. Recebemos visitas de fiscalização da SEASDH e seguimos
seu manual de acompanhamento familiar e da SASDH participamos de
reuniões de coordenação, reuniões em geral, além de tarefas para serem
executadas compulsoriamente.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

A partir do quadro 30, observamos que as orientações da atuação dos CRAS provêm,
em vários relatos, dos três entes federados. O MDS articula-se à produção de dados
estatísticos por parte dos CRAS e é orientador das diretrizes para a realização das atividades;
a Secretaria Estadual tem uma função mais fiscalizadora de controle das ações; e a Secretaria
Municipal determina algumas intervenções a serem realizadas pelos equipamentos. Em nossa
compreensão, as demandas chegam à gestão municipal e esta as repassa aos CRAS para seu
atendimento, mesmo alguns casos que não são da competência dos CRAS.
 275

A título de exemplificação, a técnica do CRAS Região Oceânica menciona a

determinação da Secretaria Municipal do atendimento aos adolescentes em cumprimento de
medida socioeducativa, mesmo não sendo atribuição dos CRAS o atendimento a esta questão
específica. Os CRAS não dispõem de estrutura necessária para realizar uma ação socioeduca-
tiva junto a estes adolescentes, pois as profissionais revelam dificuldades em realizar os
serviços socioassistenciais básicos por falta de estrutura. Deste modo, questionamos como
iriam estabelecer uma intervenção educativa com este público, sem o planejamento necessário
e a sinalização do alcance de tal proposta em termos de garantia de direitos.
Quanto às orientações institucionais e padronização de ações dos CRAS, o quadro a
seguir traz as seguintes informações:

Quadro 31. Orientações e padronização de ações dos CRAS

CRAS As orientações revelam processo de padronização de ações?
Badu Não. Vejo que as orientações que partem da SASDH são para responder
demandas imediatistas. A equipe busca organizar minimamente um trabalho
para atendimento e acompanhamento das famílias que buscam o espaço. Com a
chegada de algumas técnicas recentemente estamos buscando discutir outras
propostas para a atuação.
Barreto Sim. Rotina de trabalho; questões burocráticas; normas; formulários; prazo
para entrega.
Centro Sim. Acompanhamento das famílias beneficiárias do PBF, Renda Melhor,
Renda Melhor Jovem e em situação de descumprimento de condicionalidades
no PBF.
Cubango Sim, inclusive porque algumas não são atribuições do profissional que a
executa, ou seja é imposto que deve ser feito „é uma determinação‟.
Morro do As orientações são para termos um direcionamento, para serem adaptadas à
Céu realidade dos usuários.
Preventório Sim. A padronização é voltada para facilitar os instrumentos estatísticos para
futuras ações „políticas‟.
Região Sim. A administração tenta padronizar ações muito em função de justificar
Oceânica verbas a serem conseguidas e justificar as próprias contas/verbas usadas.
Vila Sim. Todos os CRAS precisam cadastrar famílias e participar de tarefas nem
Ipiranga sempre acordadas, como recadastramento do aluguel social e recebimento de
adolescentes cumprindo medidas socioeducativas.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Através da maioria dos relatos das profissionais dos CRAS fica evidente que as
orientações revelam a padronização das ações desenvolvidas, articuladas a determinadas
 276

formas de intervenção nos CRAS, à produção de dados pelos equipamentos, à questão

orçamentária, às imposições da gestão municipal à realização de certas atuações pelas equipes
dos CRAS, as quais, em certos relatos, chegam a se aproximar de um autoritarismo por parte
da gestão, além de fragilizar a autonomia dos profissionais que atuam nos equipamentos na
organização e execução do seu trabalho.
Com relação ao planejamento das ações dos CRAS, o quadro a seguir revela em qual
direção o mesmo ocorre nos equipamentos:

Quadro 32. Planejamento das ações dos CRAS

CRAS Qual o foco do planejamento das ações do CRAS?
Badu Demandas colocadas pela população.
A equipe busca priorizar o que vê como maior necessidade em detrimento de
exigências de metas impostas pela SASDH. As respostas a metas quantitativas são
dadas dentro do que é possível.
Barreto Metas quantitativas de atendimento. Exemplos: Relatório de atividades com dados
estatísticos de número de atendimentos, encaminhamentos.
Demandas colocadas pela população. Planejamento da equipe. Exemplos: Formação
dos Grupos, mas há dificuldade de realização por causa da falta de infraestrutura.
Centro Metas quantitativas de atendimento. Exemplos: Repasse das listas de pessoas a serem
acompanhadas; famílias que deram entrada no Ministério Público para solicitação do
benefício eventual „Aluguel Social‟.
Cubango Metas quantitativas de atendimento. Exemplos: Quantidade de atendimentos, de
visitas, grupos, cadastros preenchidos, famílias acompanhadas.
Demandas colocadas pela população. Exemplos: Oficinas, cursos, grupos
socioeducativos, atividades lúdicas.
Morro do Metas quantitativas de atendimento. Exemplos: Recadastramento do aluguel, cadastro
Céu de catadores de materiais recicláveis.
Demandas colocadas pela população. Exemplos: Cadastro Único com objetivo de
inserção no PBF.
Preventório Metas quantitativas de atendimento. Pela gestão.
Demandas colocadas pela população. Pela equipe técnica.
Não conseguimos definir nos exemplos elencados em qual direção estão relacionados.
Região Metas quantitativas de atendimento.
Oceânica Na parte de Exemplos informa já ter respondido.
Vila Metas quantitativas de atendimento.
Ipiranga Utilizamos os dados estatísticos para pensar ações de planejamento para oficinas ou
palestras, mas que acabam não sendo realizadas por falta de materiais solicitados ou
oficineiros.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Os dados do Quadro 32 revelam que predominam nos CRAS o planejamento das

ações direcionadas ao cumprimento de metas quantitativas de atendimento. Notamos em
 277

alguns relatos que as metas são uma determinação da gestão municipal através dos relatórios
com o quantitativo das ações desenvolvidas pelos CRAS. E sabemos que o foco nos
resultados é um dos aspectos do modelo da gestão gerencial. Por outro lado, certos registros
apontam que o planejamento voltado às demandas da população muitas vezes tem
dificuldades de concretização em virtude da ausência de estrutura necessária.
No que diz respeito à cobrança aos técnicos quanto à produção do seu trabalho, o
quadro abaixo informa que:

Quadro 33. Cobrança aos técnicos dos CRAS

CRAS Os técnicos são cobrados acerca da produção do seu trabalho?
Badu Somos cobrados, mas conseguimos responder quando um trabalho não foi
realizado (justificar) e não somos „penalizados‟ por isso.
Barreto Sim. Realização de atividades como visitas domiciliares, relatórios,
realização de cadastros.
Centro Entrega de Relatórios e estatísticas.
Cubango Sim. Mensalmente são enviados dois relatórios para Coordenação de
Proteção Básica onde são registrados no MDS os dados informados e
cobrados posteriormente em reuniões de Coordenação o quantitativo das
ações.
Morro do Através de estatísticas mensais PAIF e relatório do CRAS.
Céu
Preventório Sim. A partir dos números para gerar estatísticas convenientes. E também de
ações coletivas (como festas, eventos) com o intuito de marketing político.
Região Sim; em relação a justificar estatisticamente porque este CRAS funciona e
Oceânica não em função da demanda real do usuário.
Vila Sim. Somos cobrados pela SASDH, SEASDH e MDS através de estatísticas
Ipiranga e relatórios. Em reuniões de coordenação somos cobrados acerca das
atividades/oficinas realizadas ou não.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

O Quadro 33 informa que as equipes técnicas dos CRAS são cobradas quanto à
produção do seu trabalho, geralmente através de informações estatísticas que são repassadas
pelos CRAS quanto às atividades realizadas. Além disso, os registros das profissionais do
CRAS Preventório e do CRAS Região Oceânica nos levam a questionar em qual
direcionamento o foco da gestão municipal se concentra quando cobra os resultados
quantitativos, qual o alcance desta produção de estatísticas. Possuem como questão primordial
 278

o acesso aos direitos da população usuária? Através dos relatos, parece que não é nesta
perspectiva que se volta a cobrança da gestão municipal aos CRAS.
Acerca da rotina de registro das atividades realizadas nos CRAS, o próximo quadro
sinaliza que:

Quadro 34. Rotina de registro de atividades realizadas nos CRAS

CRAS Há rotina de registro das atividades realizadas? De que forma(s)?
Badu Sim. Livro de registro diário, formulários e planilhas.
Barreto Sim. Tabelas (recadastramento do Aluguel Social), perfil social, formulário
encaminhamento, planilha com número de atividades realizadas.
Centro Sim. Formulários que precisam de aprimoramento e melhor preparo pelos
administrativos.
Cubango Sim. Livro de comunicação, controle de atendimentos técnicos, controle de
recepção, livro de reuniões agendadas, livro ata, agenda de atendimentos e
livro de presença referente participação dos usuários nas atividades.
Morro do Através de ata, ficha social, planilha de atendimento administrativa.
Céu
Preventório Sim. Formulários, agenda e livro de atividades.
Região Sim. Relatórios mensais (estatística e atividades e relatório do MDS); relatórios
Oceânica sociais (visitas domiciliares). Algumas informações são registradas em livro
também.
Vila Sim. Formulários de estatística, livros de registro de atendimentos, fichas
Ipiranga sociais e prontuário SUAS.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Podemos notar que alguns relatos revelam a preocupação em adequar os instrumentos

de registro de atividades para a produção de estatísticas que, como vimos, é uma solicitação
da Secretaria Municipal. Sendo assim, os elementos da gestão gerencial apropriados pela
gestão municipal interferem no cotidiano de atuação dos CRAS, no planejamento das ações,
nas formas de registro de atividades, que acabam se voltando mais à busca de respostas à
gestão por meio de resultados e cumprimento de metas. Trata-se mais do exercício de controle
sobre o trabalho dos profissionais, que ficam limitados às tarefas rotineiras e tópicas,
limitando-os nas suas possibilidades de interagir, de forma mais autônoma e crítica, com a
população usuária dos serviços. Este aspecto limitante de uma típica gestão gerencial
desvirtua as diretrizes da participação e da descentralização postas pelas LOAS.
 279

Nesta linha de raciocínio, o quadro a seguir informa que:

Quadro 35. Realização de relatórios pela equipe técnica dos CRAS

CRAS Há realização de relatórios?
Badu Sim. Mensal e anual. Registros quantitativos e qualitativos (referentes às
atividades e aos recursos).
Barreto Sim. Semanal: Visita domiciliar, atendimento, preenchimento do CadÚnico,
prontuário SUAS (formulário).
Mensal: relatório de atividades, formulário do MDS e relatório para SASDH.
Centro Relatórios em situações de visitas domiciliares e na entrega da estatística
mensal.
Cubango Sim. Mensal com informações quantitativas (número de atendimentos, sexo,
idade, região, etc) e descrição qualitativa com informações consideradas
necessárias para complementar os dados. Formulário do MDS e relatório
confeccionado pela Secretaria.
Morro do Mensal, utilizado formulário de estatística do CRAS.
Céu
Preventório Sim. Mensal. Relatório quantitativo, qualitativo e do PAIF (instrumento só
para o Estado). Os dados referentes às ações realizadas ao mês é
padronizado.
Região Sim; mensais (MDS e CRAS/RO) e quando há desdobramentos devido às
Oceânica visitas domiciliares (VDs).
Vila Sim. Relatórios estatísticos mensais, relatórios de gestão e de planejamento
Ipiranga anuais e relatórios sociais ou psicológicos semanais. Apenas os estatísticos
são padronizados.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Verificamos que a elaboração dos relatórios pelos CRAS reafirma a preocupação em

informar os dados estatísticos, em termos de resultados, à gestão municipal. Não podemos
perder de vista a atuação do Estado brasileiro no processo de contrarreforma, que, tendo como
referências as diretrizes neoliberais, reestrutura-se para intervir de forma eficiente e eficaz, em
sintonia com as concepções gerenciais de gestão. E sabemos que a materialidade de tais
resultados não se traduz em melhorias na qualidade dos serviços prestados à população
usuária e na ampliação do acesso à garantia de direitos sociais.
Outra questão importante no cotidiano dos CRAS envolve a articulação entre os
próprios CRAS como equipamentos de proteção social básica e com as ações de proteção
social especial, o que demonstra o próximo quadro:
 280

Quadro 36. Articulação entre os CRAS e com a PSE

CRAS Aa ações dos CRAS têm articulação entre si e com a PSE?
Badu Não sistematicamente. Quando necessário fazemos contato com a proteção
social especial, normalmente enviando relatório referente a alguma situação
familiar, solicitando atendimento/acompanhamento.
Barreto Sim. Com a proteção social básica no território, através de troca de
informações, encaminhamentos. Com o CREAS há certa dificuldade de retorno
com relação a tal parceria.
Centro Somente no acompanhamento dos jovens em situação de medida
socioeducativa. Mas este deve ser melhor debatido.
Cubango Apenas quando encaminhamos relatório ao CREAS.
Morro do Os CRAS atuam entre si através de contato telefônico, encaminhamentos e
Céu reuniões de coordenação. Os outros setores existe um andamento para esta
articulação mas há muita dificuldade.
Preventório Não. A rede é precária e as relações são unilaterais.
Região Muito pouca articulação e mais por telefone e encaminhamentos por escrito.
Oceânica
Vila Não. A articulação com o CREAS acontece apenas em casos específicos, não
Ipiranga existe uma referência ou contrarreferência. Às vezes acontece duplicidade de
atendimento em CRAS próximos (Vila Ipiranga e Cubango) por conta da
dificuldade de divisão adequada dos territórios.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Com relação à articulação das ações entre as proteções sociais, básica e especial,
identificamos, de forma geral, a necessidade de aprimoramento na perspectiva de referência e
contrarreferência, ou seja, na interlocução e na complementaridade das intervenções
desenvolvidas na PSB e PSE, tendo em vista a integralidade do atendimento ao público
usuário. Além disso, verificamos como ocorria a articulação dos CRAS com outras políticas
públicas, instituições, conforme demonstra o quadro a seguir:
 281

Quadro 37. Articulação externa dos CRAS

CRAS Existe articulação com os programas e atividades fora deste CRAS?
Badu Quando necessário acionamos também para tratar de algum atendimento
individualizado.
Barreto Não.
Centro Sim. Brasil Alfabetizado da Sec. de Educação e Brasil Alfabetizado do
CAP´S.
Cubango Sim. Através de parcerias com a saúde e educação.
Morro do Não há essa articulação.
Céu
Preventório Somente quando a equipe, num esforço solitário, realiza alguma ação,
independente da Secretaria. Ou seja, os recursos são próprios da equipe. E
ainda, encaminhamentos intersetoriais.
Região Sim. As articulações com ONGs e com saúde são constantes e mesmo com a
Oceânica falta de estrutura de ambas, ocorre. Já com os Conselhos Tutelares por
exemplo, é muito falha.
Vila Sim. Estamos retomando as reuniões com as instituições próximas para
Ipiranga criação de uma rede socioassistencial. Mas ainda é deficiente por falta de
tempo e de carro para visitas institucionais.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Através do quadro acima, notamos algumas dificuldades dos CRAS em estabelecer

intervenções de articulação externa. Verificamos que dois equipamentos não executam ações
nesta direção; outros revelam compromisso da equipe em firmar esta prática, mas enfrentam
obstáculos estruturais para sua efetivação; em outros casos, esta ação ainda é bem restrita a
alguns programas e situações. Não podemos perder de vista que, na ocasião da realização da
pesquisa, a maioria dos Coordenadores dos CRAS acumulavam a função com a de técnico, o
que avaliamos como negativo, em virtude da sobrecarga de trabalho e da dificuldade em
exercer funções relevantes da coordenação, como “Participar dos processos de articulação
intersetorial no território do CRAS”. (BRASIL, 2009a, p.64).
Esta é uma questão a ser enfrentada no cotidiano de atuação dos CRAS, pois, a fim de
que a população usuária da Assistência Social tenha a garantia do acesso aos direitos sociais,
torna-se fundamental a intervenção dos CRAS junto às demais políticas públicas, na
perspectiva da intersetorialidade.
Conforme já abordamos, os CRAS foram concebidos como equipamentos públicos
descentralizados, de forma a serem alocados territorialmente mais próximos das demandas da
população usuária. Sobre a territorialização, os CRAS informam que:
 282

Quadro 38. Territorialização dos CRAS

CRAS Entendimento do técnico sobre territorialização:
a mesma está presente na atuação do CRAS?
Badu Entendo que o CRAS precisa avançar na „gestão do território‟, o que
favoreceria a realização de outras atuações que não são realizadas no momento,
como determinados projetos que envolvam outras instituições no território. Os
serviços organizados por território facilita devido a aproximação com a
população atendida. O território atendido pelo CRAS é muito extenso.
Barreto A área de abrangência do CRAS é bem extensa e complexa para o CRAS
acessar a população. A busca ativa é um desafio. A população tem acesso ao
CRAS.
Centro Realizar o atendimento próximo à população para facilitar o acesso. Realização
de eventos como “Arte e Cidadania” que acontece nas comunidades.
Cubango Área referenciada ao CRAS. Atualmente este CRAS cobre uma região muito
além de sua capacidade de atendimento por isso não foi possível realizarmos o
mapeamento do território.
Morro do Nosso espaço de abrangência, temos dificuldade de atender todo o território
Céu devido ser extenso e de difícil locomoção.
Preventório A comunidade do Preventório, onde está fisicamente o CRAS é „melhor‟
assistida, mas as outras – Jurujuba, Grota e Cavalão – têm muita dificuldade
para acessar o equipamento.
Região O território deste CRAS/RO é bastante amplo, o que prejudica o devido
Oceânica atendimento das demandas dos usuários. Volto a colocar que as reais demandas
dos usuários desta região acabam não sendo atendidas. Este CRAS atua mais
para a gestão do que para o usuário.
Vila Entendo que o CRAS precisa estar próximo dos usuários e conhecer o perfil e
Ipiranga as demandas do território. Essa gestão do território só acontece na Vila
Ipiranga (onde está o CRAS), nas outras comunidades atendidas não é possível
atuar (distância) e assim a população fica desassistida.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Os relatos dos CRAS sobre o tema da territorialização revelam a necessidade, por

parte da gestão, de melhor distribuição territorial dos equipamentos, mas, para tanto, torna-se
premente a implantação de outras unidades, com infraestrutura física e de recursos humanos
condizentes com a prestação de serviços de qualidade. Constatamos que a forma de
organização territorial dos equipamentos não contempla a totalidade da população
demandante da Assistência Social no município. Um outro dado apontado pela profissional do
CRAS Região Oceânica foi o foco do equipamento no atendimento às solicitações da gestão,
ao contrário das demandas dos usuários, o que, em nossa avaliação, não contribui para
 283

consolidar o CRAS como espaço de referência da população como mecanismo público de

intervenção estatal.
No que diz respeito à relação do CRAS com a população usuária, o quadro abaixo
informa que:

Quadro 39. CRAS e população usuária

CRAS A população comparece ao CRAS? Com qual finalidade?
Quais atividades desenvolvidas envolvem a população?
Badu Sim. A maioria ainda é com a finalidade de inclusão no CadÚnico.
Barreto Sim. Com a finalidade de fazer o Cadastro Único, o SUAS (ficha social),
acesso ao Renda Melhor (novo benefício junto com o Bolsa Família), Brasil
Carinhoso, BPC, Capacitação, cesta básica e eventos comemorativos, ações
sociais.
Centro Sim. Em procura de benefícios e informações. Atividades festivas,
comemorativas, reuniões temáticas.
Cubango Sim. A solicitação mais recorrente é o Bolsa Família. Realizamos
grupos/reuniões antes de cadastrá-los no programa com o intuito de introduzir
inicialmente informações básicas como o que é o CRAS!
Morro do Sim. Realizar cadastro único para o bolsa família. Acompanhamento familiar,
Céu encaminhamentos, grupos de convivência, orientações.
Preventório Sim. Porém, menos do que é desejado. A população vem em busca dos
programas e benefícios, porque, para eles, é „pra isso que serve um CRAS‟
(sic). Hoje, não existem ações que realmente envolvam a população.
Região Comparece apenas para fazer o CadÚnico (Bolsa Família, isenção de concursos
Oceânica públicos, tarifa social/popular energia elétrica), e cesta básica.
Vila Sim. Na maioria demanda espontânea por benefícios sociais ou orientações
Ipiranga sobre documentação. Chamamos a população para as reuniões mensais do
bolsa família e para eventos como dia das crianças.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

As informações contidas no quadro acima confirmam o lugar que os CRAS ocupam

junto à população usuária, ou seja, como espaços para realização de registros e cadastros, a
fim de possibilitar a obtenção de algum benefício, voltado ao incremento da renda.
Reafirmamos a importância que adquirem tais programas e benefícios aos usuários num
contexto exacerbado de desigualdade estrutural. Inclusive identificamos no relato das
profissionais do CRAS Região Oceânica e do CRAS Barreto a solicitação por cestas básicas,
demonstrando a precariedade nas condições de vida do público usuário. Por outro lado, não
visualizamos outras frentes de intervenção nos CRAS, que trabalhem em outra perspectiva de
 284

atuação, num foco mais político, como fortalecimento da participação popular e da

organização política da população atendida.
A última questão que solicitamos aos CRAS referem-se aos processos de informação,
monitoramento e avaliação nos CRAS, que, segundo o próximo quadro:

Quadro 40. Informação, monitoramento e avaliação nos CRAS

CRAS Entendimento do técnico sobre o tema. Tais processos
se realizam no CRAS?
Badu Se realiza mais a informação. Monitoramento e avaliação não sistematicamente,
o que deveríamos realizar, pois entendo que é uma forma também de
pensarmos a prática e melhor sistematizá-la.
Barreto Informação: orientação/acolhimento; monitoramento: forma de acompanhar a
família; avaliação: relatórios/respostas dos processos. Afirmam que tais
processos se realizam no CRAS.
Centro Fazer o levantamento do perfil dos usuários e divulgar para a população
atendida. E fazer atividades levando em consideração esses dados. O CRAS já
tentou fazer o “Projeto Rumos”, mas não teve sucesso.
Cubango Atualmente embora se tenha conhecimento da existência da importância que
seja realizado o monitoramento e avaliação a equipe do CRAS não tem acesso
ao sistema ou desconhece como tem sido feito este registro pela Secretaria de
Assistência.
Morro do É uma questão de organização do sistema para aprimoramento dos serviços
Céu prestados. Não.
Preventório A informação é precária, o monitoramento é feito no sentido de fiscalização e a
avaliação não é desenvolvida no sentido de esclarecer e melhorar as atividades.
Ou seja, não há retorno da gestão do que é feito pela ponta.
Região De forma incipiente. As informações não coletadas de forma eficiente e
Oceânica fidedigna. E na maior parte das vezes é utilizada apenas para solicitar recursos
(verbas) e para justificar a existência (manutenção) do equipamento. O usuário
na ponta não chega a ser beneficiado.
Vila No CRAS nós não realizamos. Essas informações (diagnósticos) são buscadas
Ipiranga no site do MDS, IBGE, CNAS. O monitoramento e avaliação não é realizado,
apesar de entendermos a necessidade, porém o acesso à internet é ruim e acaba
se tornando uma demanda esquecida.
Fonte: Questionário de Pesquisa aplicado nos CRAS de Niterói, 2013.

Percebemos que a informação, o monitoramento e a avaliação são processos com

dificuldades de realização na maioria dos CRAS pesquisados. Ressaltamos o dado sinalizado
pela profissional do CRAS Preventório, sobre o monitoramento ser feito (compreendemos que
o CRAS faz referência à gestão municipal), com o direcionamento de fiscalizar, ou seja, de
 285

controlar as ações dos CRAS. Ainda outro CRAS (Região Oceânica) revela que a busca de
dados (também entendemos se tratar da gestão municipal) vincula-se à aquisição de
incentivos financeiros.
A partir dos elementos assinalados da pesquisa realizada nos CRAS, articulando-os
com as reflexões que efetuamos sobre o processo histórico de construção do SUAS no
município de Niterói, notamos a influência conceitual da PNAS/2004 nas ações desenvolvidas
nos CRAS do município, o foco no risco e na vulnerabilidade social, a ideia da inclusão e de
capacitar os usuários. Por outro lado, a dimensão de uma atuação mais participativa junto aos
usuários perde-se no cotidiano dos CRAS, não há registro de intervenções que promovam a
participação dos usuários além de cadastros e atendimentos. Além disso, notamos que as
dificuldades expressas pelos CRAS em concretizar a prestação dos serviços socioassistenciais
relacionam-se a alguns movimentos (vinculados entre si) que assinalamos a seguir.
A contraditória relação entre os setores público e privado na trajetória de execução das
ações do SUAS, marcadas, nos primeiros anos de reorganização da Política de Assistência
Social, pela participação ativa das entidades sociais na prestação de serviços essenciais de
PSB. A destinação orçamentária para o SUAS, comparando-se o período histórico analisado,
é inferior aos recursos direcionados ao PBF. Logo, verificamos uma centralidade das ações
que envolvem o PBF, em detrimento dos serviços socioassistenciais. A apropriação de
algumas diretrizes da gestão gerencial pela gestão municipal, com o foco na cobrança de
resultados quantitativos, cumprimento de metas, repasse de estatísticas pelos equipamentos,
sobrepondo-se a uma preocupação mais ampla com a qualidade dos serviços prestados à
população usuária e com a busca de uma gestão mais participativa tanto para os técnicos
como para os usuários.
Neste cenário, observamos dificuldades na articulação entre a gestão municipal e os
CRAS como unidades públicas executoras, com fragilidades nos canais de comunicação entre
eles. As imposições e as determinações da gestão municipal, comentadas por alguns CRAS,
revelam um posicionamento da gestão municipal articulado a um contexto macro imposto
pelo Governo Federal, de cobrança de resultados aos entes municipais, pois, como já
salientamos, o cofinanciamento federal está articulado ao cumprimento de metas estabelecidas
ou “pactuadas”.
 286

Neste sentido, compreendemos que os CRAS foram concebidos na reestruturação

proposta pelo SUAS como equipamentos públicos de intervenção estatal, de modo a
contribuir para o acesso aos direitos sociais, constituindo-se como mediação da Política de
Assistência Social à população usuária. Sua função não é meramente cartorial, com a
predominância das ações de cadastramentos e registros; ou central nas intervenções dos
programas de transferência de renda; ou fiscalizadora dos descumprimentos de
condicionalidades dos usuários. Os CRAS se situam como possibilidade interventiva mais
ampla junto à população usuária, pelo fato de justamente estarem alocados territorialmente
mais próximos das comunidades e das suas demandas. Poderiam contribuir mais efetivamente
com a garantia dos direitos sociais, através da atuação intersetorial com as demais políticas
públicas, da organização e mobilização dos usuários na luta em prol destes direitos, do
tensionamento junto à gestão municipal para o fortalecimento do SUAS e de uma gestão
pública mais democrática.

3.3.3 Dados complementares da gestão do SUAS e dos CRAS em Niterói

Com relação aos Relatórios de Gestão da Secretaria Municipal de Assistência

Social de Niterói, relativos aos Exercícios dos anos de 2013 e 2014, em virtude dos dados já
apresentados na pesquisa realizada junto aos CRAS no último subitem, destacamos algumas
informações apontadas a título de complementação de informações sobre os CRAS e sobre a
gestão municipal.
Do Relatório de Gestão de 2013, ressaltamos alguns comentários contidos neste
documento que dizem respeito aos CRAS e às dificuldades enfrentadas no cotidiano de
intervenção dos equipamentos. Do relato do CRAS Região Oceânica, verificamos que este se
encontra “distantes das condições mínimas de trabalho”, sendo destacadas as dificuldades
nas questões de infraestrutura física. O equipamento demonstra preocupação com os
direcionamentos do Governo Federal: “O MDS preconiza diretrizes que somente serão
conquistadas quando este CRAS possuir sede própria, em prédio público, com instalações
adequadas e material disponível”. Somadas às dificuldades citadas, o relato sobre o CRAS
 287

informa condições de insalubridade: “Ainda contamos com um ambiente sujo, visto que não
temos auxiliar de serviços gerais há meses”. Além disso, as fragilidades no diálogo com a
gestão municipal são salientadas: “Todas essas e outras solicitações já foram encaminhadas
à SASDH em diversas CIs ao longo do ano de 2013”. (NITERÓI, 2013, p.18-19).
O relato do CRAS Vila Ipiranga informa que as demandas de cadastro e de
atendimento individual sobrepõem-se às atividades grupais, por obstáculos em virtude do
CRAS (na maioria do ano) contar com poucos técnicos para execução das atividades:
“tínhamos uma imensa dificuldade em oferecer todos os serviços com qualidade. As oficinas
previstas não puderem ser implantadas por conta da imensa demanda referente a
cadastramento de beneficiários e atendimentos individuais”, e acrescenta: “Fomos
convocados também a participar do recadastramento dos beneficiários do aluguel social, o
que acarretou a paralisação de outros serviços, exceto a inclusão de famílias no cadastro
único”. (NITERÓI, 2013, p.20-21).
O relato do CRAS Vila Ipiranga também cita dificuldades quanto à infraestrutura:
“Permanecemos com as mesmas questões de infraestrutura insistentemente solicitadas e
cobradas através de CIs e em reuniões de coordenação, mas que não foram solucionadas”.
Ainda sobre o relacionamento com a gestão, afirma “nem sempre as decisões tomadas são
respeitadas, fragilizando a autonomia profissional”. (NITERÓI, 2013, p.21-22).
Muito importante é o reconhecimento posto no relato do equipamento da relação
CRAS x direitos: “A manutenção do Cras está em completo descaso (...) A manutenção do
Cras precisa ser entendida como prioridade já que o Cras deve ser o reflexo da concepção do
direito que se propõe assegurar à população”, e ainda acrescenta: “A política de assistência
social precisa sair do lugar de subalternidade onde sempre esteve e precisa começar
valorizando o profissional que está na porta de entrada e aquele usuário que vai ser
atendido”. (NITERÓI, 2013, p.21-22). Ou seja, a Assistência Social precisa efetivamente sair
da esfera do não direito no cotidiano de atuação dos CRAS.
O relato do CRAS Vila Ipiranga manifesta sobre a necessidade de realização de mais
capacitações aos profissionais atuantes no CRAS. Verifica-se um desejo, uma motivação
expressa no relato do CRAS de realizar ações que levem em perspectiva a participação da
população, “divulgando o Cras como espaço da e para a população, ouvindo-a e
incentivando-a na participação e planejamento das ações”. (NITERÓI, 2013, p.22).
 288

O relato do CRAS Preventório também elucida sobre as demandas acerca de

cadastramento e recadastramento, cuja atividade continha tempo específico para finalizar. Foi
sinalizado que “não foi possível mais uma vez a implantação dos grupos de convivência e
fortalecimento de vínculos”. Neste contexto, foram destacados os obstáculos quanto à
infraestrutura do CRAS. (NITERÓI, 2013, p.26).
As questões apresentadas nos relatos dos CRAS contidas no Relatório de Gestão de
2013 reafirmam elementos que já foram destacados do questionário aplicado nos CRAS. As
dificuldades de comunicação entre a gestão e a “ponta” conformam a tensa relação entre estes
dois importantes setores de atuação no SUAS. A gestão cobra e impõe resultados, os CRAS
solicitam melhores condições para cumprir resultados. Entre a cobrança de um lado e de
outro, perdem-se algumas questões importantes: Resultado para quem? O que as ações
desenvolvidas visam a alcançar? Qual o alcance ao público usuário? São questionamentos
importantes, pois os CRAS teriam que se efetivar como referência de intervenção estatal à
população usuária como espaços garantidores de direitos sociais.
Neste sentido, é importante situar o lugar que a Assistência Social tem ocupado com o
SUAS no sistema de proteção social no município. A constatação da centralidade de atuação
dos CRAS no município na realização dos cadastros e atendimentos individuais e a
dificuldade de consolidar a prestação dos serviços socioassistenciais precisam ser vistos numa
totalidade maior, já sinalizada nos capítulos anteriores, de uma tendência de atuação dos
Estados nacionais na pobreza (extrema), na opção de intervenções voltadas ao incremento da
renda per capita para incentivo ao consumo, numa vinculação maior destes Estados com o
capital financeiro.
No que diz respeito à área da Gestão, o Relatório de 2013 informa que o setor então
denominado Gestão da Informação, Monitoramento e Avaliação, a partir de 2013, mudou de
nomenclatura – Coordenação da Gestão do SUAS, sobre a qual identificamos inúmeras
atribuições, das quais destacamos (alguns termos conforme documento original):
acompanhamento e avaliação da implementação do SUAS no município; elaboração dos
mecanismos de gestão; organização das intervenções de educação permanente dos envolvidos
na implementação do SUAS; realizar práticas de vigilância socioassistencial. (NITERÓI,
2013, p. sem página). Verificamos, assim, a iniciativa da gestão municipal em constituir um
 289

setor específico que trate da Gestão do SUAS, de forma a organizar os processos de gestão do
SUAS no município.
O Relatório de Gestão de 2014192 (NITERÓI, 2014a) também traz algumas
informações destacadas, a título de complementação de dados. Segundo o Relatório, a PSB,
neste ano, teve em sua composição 9 CRAS (acrescentou-se o CRAS Jurujuba, inaugurado
em 2014); 1 equipe responsável pelo Vale Social 193; 1 Núcleo de Benefícios e Renda; 1
Centro de Oportunidades e Cidadania Digital; 1 Centro de Convivência Intergeracional
(Helena Tibau). (NITERÓI, 2014a). Contemplaremos, da área de PSB, dados sobre os CRAS,
a parte do Relatório que apresenta uma avaliação de cada equipamento (não fica claro no
documento se esta foi realizada pela gestão municipal ou pelo próprio CRAS).
Em 8 CRAS (menos o CRAS de Jurujuba), coloca-se no Relatório a “necessidade de
intensificar as melhorias de infraestrutura, além de adequar as necessidades de recursos
humanos conforme as recomendações do CMAS”. (NITERÓI, 2014a). Ou seja, permanecem
as necessidades de aperfeiçoamento na estrutura física e humana da maioria dos CRAS.
Um dos exemplos ratifica que a prática da gestão municipal de manter os contratos
temporários para contratação de profissionais prejudica a continuidade da prestação dos
serviços socioassistenciais. Isso pode ser visto na avaliação do CRAS Preventório: “O CRAS
passou por um período difícil no mês de abril, quando toda equipe foi desmontada, com o
termino [do] contrato”. (NITERÓI, 2014a).
A fragilidade de comunicação e relacionamento entre gestão municipal e CRAS pode
ser ilustrada por uma citação referente a um CRAS, avaliação que, em nossa compreensão,
provém da gestão municipal: “Equipe que temos maior dificuldade de entendimento e
intervenção. A equipe custa a incorporar os comandos e orientações, o que inviabiliza
algumas ações. Não conseguimos acessar seus dados de forma coesa, que apresente dados

192
Não foi possível visualizar as páginas do documento.
193
No ano de 2013 foi firmado um convênio com a Secretaria de Estado de Transportes para que a SASDH de
Niterói se constituísse “como posto de cadastramento do Vale Social para os moradores de Niterói”. Este
benefício, datado de 2005 (Lei Estadual nº 4510/2005 e Decreto Estadual nº 36992/2005) garante “gratuidade em
transportes de concessão estadual (...) a portadores de deficiência (...) e doentes crônicos, em tratamento na rede
pública de saúde ou SUS, cuja interrupção do tratamento médico possa acarretar risco de morte. Menores de
idade e adultos incapazes de se locomoverem sozinhos (...) têm direito à gratuidade também para
acompanhante.” (NITERÓI, 2014a).
 290

sólidos e reais”. (NITERÓI, 2014a). Porém, o Relatório não forneceu mais detalhes dos
obstáculos que o CRAS enfrenta em cumprir com suas atribuições.
A questão da continuidade do foco dos CRAS em cumprimento de metas é revelada
pela avaliação do CRAS Barreto (que, em nosso entendimento, provém da gestão municipal):
“A equipe se envolve bem com o trabalho proposto e se esforça para dar conta das metas
propostas”. (NITERÓI, 2014a). Vimos que é um CRAS que se destaca pelo empenho em
cumprir resultados.
A Coordenação da PBS acrescenta que tem procurado a efetivação da “construção da
rede”, inclusive com o diálogo intersetorial. Entre as ações realizadas por esta Coordenação,
ressaltamos: “Capacitação do preenchimento do RMA” – Registro Mensal de Atividades;
“Orientação e reordenamento dos SCFV”; “Planejamento de projetos e implantação dos
Grupos de Convivência: Crianças, Adolescentes e Idosos”; “Orientação de fomento de
estatísticas mensais dos atendimentos técnicos realizados”; “Elevação dos índices de
atendimentos e acompanhamentos”; “Estabelecimento de Metas individuais de atendimento
técnico realizado nos CRAS”. (NITERÓI, 2014a). Dentre as atividades destacadas, notamos a
ênfase da Coordenação de PSB em impulsionar nos equipamentos a prática de produção de
dados estatísticos, cumprimento de metas, além do empenho na reestruturação e realização
dos SCFV.
A Coordenação de PSB aponta como “desafios”: “maior aproximação com os
usuários”, tendo em vista “fortalecer a referência dos atendimentos e identificação com os
serviços ofertados”; “acompanhamento sistemático e sistematizado nos SCFV”; “articulação
da rede no sentido de trocar as experiências e mapeamento [do] território”. (NITERÓI,
2014a). Das questões apontadas, ressaltamos a necessidade de os CRAS do município se
consolidarem como equipamentos públicos de referência de intervenção estatal à população
usuária.
Na área da Gestão, ressaltamos do Relatório de Gestão 2014 dois setores relevantes e
estruturantes, a Coordenação da Gestão do Trabalho e a Coordenação da Gestão do SUAS. A
Gestão do Trabalho, segundo o documento, atua nos eixos de intervenção relacionados ao
“Departamento Pessoal, Recursos Humanos e Regulação das Diretrizes da Gestão do
Trabalho no âmbito do Sistema Único de Assistência [Social] – SUAS”. Tem como norte a
“estruturação do trabalho, qualificação e valorização dos trabalhadores, contribuindo para a
 291

oferta de um serviço público de qualidade aos usuários do SUAS”. (NITERÓI, 2014a). Deste
modo, consideramos de fundamental importância a consolidação desta área no âmbito de
gestão do SUAS.
O setor de Gestão do Trabalho da SASDH avalia “o iminente esvaziamento de
servidores públicos nesta Secretaria, está atrelado à inexistência de um Plano de Cargos
Carreiras e Salários – PCCS, que valorize e sirva como fator motivacional para o labor, uma
vez que, os vencimentos dos servidores sofrem reajustes pouco significativos ao longo dos
anos”. (NITERÓI, 2014a). Ou seja, a irregularidade na composição dos recursos humanos da
Secretaria está vinculada ao processo de precarização do trabalho, como a ausência do PCCS
e da valorização dos trabalhadores que atuam no SUAS.
A Coordenação de Gestão do SUAS, no ano de 2014, organizou sua atuação nos
seguintes eixos de intervenção, segundo termos na íntegra: Regulação, da qual ressaltamos as
seguintes atribuições: “propõe normas e diretrizes próprias”; “sistematiza fluxos e processos
de trabalho por categorias e serviços”; “elabora documentação institucional para aquisição de
serviços”; Vigilância Socioassistencial, sobre a qual destacamos a seguinte prática: “apoia
atividades de planejamento, organização e execução das ações desenvolvidas pela gestão e
pelos serviços, produzindo, sistematizando e monitorando informações territorializadas sobre
as situações de risco de vulnerabilidade que incidem sobre as famílias e os indivíduos”;
Educação Permanente, articulada à Gestão do Trabalho, visa a “qualificação sistemática e
continuada de recursos humanos no campo da Assistência Social”. (NITERÓI, 2014a). Nota-
se que tanto a Gestão do Trabalho quanto a Gestão do SUAS estão organizadas como ações
estratégicas no campo de atuação do SUAS no município, embora, como apresentaremos nos
textos a seguir, encontrem-se inseridas de modo informal na estrutura da Secretaria
Municipal.
Na sequência, trabalhamos alguns dados do Censo SUAS-CRAS/2014194 de Niterói
(NITERÓI, 2014b). Em virtude da pesquisa apresentada sobre os CRAS de Niterói no último

194
Sistematizamos as informações do Censo SUAS – CRAS/2014 de Niterói, sendo que cada equipamento tem
um documento com seus dados. Não inserimos as páginas dos oito documentos, mas informamos na referência
Niterói (2014b). Acrescentamos que, segundo esclarecimentos (de modo informal, em março de 2015) da técnica
que atua no setor da Gestão do SUAS no município, não constam os dados do CRAS Jururuba, cujo mês de
implantação foi Novembro de 2014, pois a data de corte para o Censo SUAS foi Agosto de 2014. Embora no
Censo SUAS Gestão Municipal constem 9 CRAS. (NITERÓI, 2014c, p.14).
 292

subitem, elegemos destaques contidos no documento, os quais avaliamos que complementam

as informações já demonstradas. Para tanto, seguem os Quadros abaixo:
Quadro 41. Dados Censo SUAS 2014 – CRAS Parte I
CRAS Data de Capacidade de Situação do É compartilhado?
implantação referenciamento imóvel *Com qual unidade?
** Quais espaços
compartilhados?
Badu 01/06/2006 5.000 famílias Próprio da Sim.
Prefeitura *Batalhão Destacado da
Municipal Polícia Militar.
**Apenas o endereço é o
mesmo, mas todos os
espaços do CRAS são
independentes e de uso
exclusivo, inclusive a
entrada
Barreto 13/06/2012 5.000 famílias Próprio da Não
Prefeitura
Municipal
Centro 01/10/2007 2.500 famílias Próprio da Não
Prefeitura
Municipal
Cubango 01/07/2005 5.000 famílias Alugado pela Não
Prefeitura
Municipal
Morro do Céu 01/01/2001195 5.000 famílias Próprio da Sim.
Prefeitura *Telecentro- Cultura
Municipal **Entrada/porta de acesso;
recepção; cozinha;
banheiros; área externa
Preventório 01/10/2007 5.000 famílias Cedido para a Sim.
Prefeitura *Unidade de Saúde
Municipal **Entrada/porta de acesso;
recepção; algumas salas de
atendimento
individualizado; banheiros;
área externa
Região 01/05/2005 5.000 famílias Alugado pela Não
Oceânica Prefeitura
Municipal
Vila 01/07/2005 5.000 famílias Próprio da Sim
Ipiranga Prefeitura *Biblioteca Popular
Municipal Municipal
**Entrada/porta de acesso;
área externa
Fonte: Censo SUAS 2014 – CRAS (NITERÓI, 2014b). Uso dos termos na íntegra do
original.

195
Consideramos que esta Unidade data sua instituição em 2001, que avaliamos não se tratar ainda de um
CRAS (em virtude da reorganização da Assistência Social a partir da PNAS/2004 e da NOB-SUAS/2005), mas
de outro equipamento no âmbito da Assistência no município.
 293

Verificamos que alguns equipamentos públicos foram implantados desde o início da

implementação do SUAS no município, em 2005, revelando uma preocupação da gestão
municipal em estruturar a Política de Assistência Social nos parâmetros do SUAS, conforme
já apresentado sobre o processo de implantação do SUAS em Niterói. Grande parte dos
CRAS (7) possui potencial de referenciamento de 5.000 famílias. Embora a maioria dos
equipamentos (5) seja alocado em imóvel próprio da Prefeitura, 1 encontra-se em imóvel
alugado e 1, em imóvel cedido. Avaliamos a necessidade de todos os equipamentos serem
alocados em imóveis próprios da Prefeitura, no sentido de se firmarem como unidades
públicas de referência para a população. Sobre esta questão, vimos que 4 equipamentos são
compartilhados com outras unidades, inclusive em alguns casos compartilha-se vários
espaços, o que consideramos não contribuir para que os CRAS consolidem sua identidade
como equipamentos públicos de atendimento aos usuários.
 294

Quadro 42. Dados censo SUAS 2014 – CRAS Parte II

CRAS Ações e atividades desenvolvidas – PAIF Principais temáticas abordadas
nos grupos (PAIF)
Badu Recepção; acolhida realizada por técnicos de Não informado no documento.
nível superior; acompanhamento de famílias; O Censo SUAS relata que em
acompanhamento prioritário de famílias em Agosto de 2014 (mês de
descumprimento de condicionalidades do referência do Censo) não foram
PBF; atendimento particularizado de famílias desenvolvidos grupos do PAIF
ou indivíduos; grupo/oficina com famílias; neste CRAS.
visitas domiciliares; deslocamento da equipe
para atendimento e oferta de serviço em
localidades distantes; palestras; campanhas
ou eventos comunitários; apoio para obtenção
de documentação pessoal;
orientação/acompanhamento para inserção do
BPC; encaminhamento de famílias ou
indivíduos para a rede de serviço
socioassistencial; encaminhamento de
famílias ou indivíduos para outras políticas
públicas; encaminhamento para obtenção de
benefícios eventuais; encaminhamento para
inserção/atualização de famílias no Cadastro
Único; acompanhamento dos
encaminhamentos realizados.
 295

Barreto Recepção; acolhida realizada por técnicos de Direito a documentação civil

nível médio; acolhida realizada por técnicos básica; direito das mulheres;
de nível superior; acompanhamento de direitos das pessoas com
famílias; acompanhamento prioritário de deficiência; direito à alimentação;
famílias em descumprimento de os direitos das famílias; cuidar de
condicionalidades do PBF; acompanhamento quem cuida; o uso de álcool e/ou
prioritário dos beneficiários do BPC (pessoas outras drogas na família;
idosas); acompanhamento prioritário dos diversidade cultural, étnica e
beneficiários do BPC (pessoas com social; geração de renda.
deficiência); acompanhamento a famílias
atendidas com benefícios eventuais;
atendimento particularizado de famílias ou
indivíduos; grupo/oficina com famílias;
visitas domiciliares; palestras; campanhas ou
eventos comunitários;
orientação/acompanhamento para inserção do
BPC; encaminhamento de famílias ou
indivíduos para a rede de serviço
socioassistencial; encaminhamento de
famílias ou indivíduos para outras políticas
públicas; encaminhamento para obtenção de
benefícios eventuais; encaminhamento para
inserção/atualização de famílias no Cadastro
Único; acompanhamento dos
encaminhamentos realizados.
Centro Recepção; acolhida realizada por técnicos de Direito à transferência de renda e
nível médio; acolhida realizada por técnicos benefícios assistenciais.
de nível superior; atendimento
particularizado de famílias ou indivíduos;
grupo/oficina com famílias; visitas
domiciliares; deslocamento da equipe para
atendimento e oferta de serviço em
localidades distantes; palestras; campanhas
ou eventos comunitários; apoio para obtenção
de documentação pessoal; encaminhamento
de famílias ou indivíduos para a rede de
serviço socioassistencial; encaminhamento de
famílias ou indivíduos para outras políticas
públicas; encaminhamento para
inserção/atualização de famílias no Cadastro
Único; acompanhamento dos
encaminhamentos realizados.
 296

Cubango Recepção; acolhida realizada por técnicos de Direito à transferência de

nível médio; acolhida realizada por técnicos de renda e benefícios
nível superior; acompanhamento de famílias; assistenciais; direito a
acompanhamento prioritário de famílias em documentação civil básica;
descumprimento de condicionalidades do PBF; direito a cultura e lazer;
acompanhamento prioritário dos beneficiários direito das Mulheres;
do BPC (pessoas idosas); acompanhamento direitos das pessoas com
prioritário dos beneficiários do BPC (pessoas deficiência; direito à
com deficiência); atendimento particularizado de Alimentação; os direitos
famílias ou indivíduos; grupo/oficina com das famílias; as
famílias; visitas domiciliares; deslocamento da especificidades do ciclo
equipe para atendimento e oferta de serviço em vital dos membros das
localidades distantes; palestras; campanhas ou famílias; cuidar de quem
eventos comunitários; apoio para obtenção de cuida; problemas e
documentação pessoal; soluções do território;
orientação/acompanhamento para inserção do diversidade cultural, étnica
BPC; encaminhamento de famílias ou e social; o conhecimento
indivíduos para a rede de serviço do ECA; educação em
socioassistencial; encaminhamento de famílias Saúde; Estatuto do Idoso.
ou indivíduos para outras políticas públicas;
encaminhamento para obtenção de benefícios
eventuais; encaminhamento para
inserção/atualização de famílias no Cadastro
Único; acompanhamento dos encaminhamentos
realizados
 297

Morro do Recepção; acolhida realizada por técnicos de Direito à transferência de

Céu nível superior; acompanhamento de famílias; renda e benefícios
acompanhamento prioritário de famílias em assistenciais; direito a
descumprimento de condicionalidades do PBF; documentação civil básica;
acompanhamento prioritário dos beneficiários direito a cultura e lazer;
do BPC (pessoas idosas); acompanhamento direitos das pessoas com
prioritário dos beneficiários do BPC (pessoas deficiência; problemas e
com deficiência); acompanhamento a famílias soluções do território;
com presença de trabalho infantil; diversidade cultural, étnica
acompanhamento a famílias atendidas com e social
benefícios eventuais; atendimento
particularizado de famílias ou indivíduos;
grupo/oficina com famílias; visitas domiciliares;
deslocamento da equipe para atendimento e
oferta de serviço em localidades distantes;
palestras; campanhas ou eventos comunitários;
apoio para obtenção de documentação pessoal;
orientação/acompanhamento para inserção do
BPC; encaminhamento de famílias ou
indivíduos para a rede de serviço
socioassistencial; encaminhamento de famílias
ou indivíduos para outras políticas públicas;
encaminhamento para obtenção de benefícios
eventuais; encaminhamento para
inserção/atualização de famílias no Cadastro
Único; acompanhamento dos encaminhamentos
realizados
 298

Preventório Recepção; acolhida realizada por técnicos de Direito a documentação

nível médio; acolhida realizada por técnicos de civil básica; direito a
nível superior; acompanhamento de famílias; cultura e lazer; direito das
acompanhamento prioritário de famílias em Mulheres; os direitos das
descumprimento de condicionalidades do PBF; famílias; as
acompanhamento prioritário dos beneficiários especificidades do ciclo
do BPC (pessoas idosas); acompanhamento vital dos membros das
prioritário dos beneficiários do BPC (pessoas famílias; cuidar de quem
com deficiência); acompanhamento a famílias cuida; Saúde, Cultura e
atendidas com benefícios eventuais; Lazer.
atendimento particularizado de famílias ou
indivíduos; visitas domiciliares; deslocamento
da equipe para atendimento e oferta de serviço
em localidades distantes; palestras; campanhas
ou eventos comunitários; apoio para obtenção de
documentação pessoal;
orientação/acompanhamento para inserção do
BPC; encaminhamento de famílias ou
indivíduos para a rede de serviço
socioassistencial; encaminhamento de famílias
ou indivíduos para outras políticas públicas;
encaminhamento para obtenção de benefícios
eventuais; encaminhamento para
inserção/atualização de famílias no Cadastro
Único; acompanhamento dos encaminhamentos
realizados
Região Recepção; acolhida realizada por técnicos de Não informado no
Oceânica nível superior; acompanhamento de famílias; documento.
acompanhamento prioritário de famílias em O Censo SUAS relata que
descumprimento de condicionalidades do PBF; em Agosto de 2014 (mês
acompanhamento prioritário dos beneficiários de referência do Censo)
do BPC (pessoas idosas); atendimento não foram desenvolvidos
particularizado de famílias ou indivíduos; visitas grupos do PAIF neste
domiciliares; palestras; campanhas ou eventos CRAS.
comunitários; apoio para obtenção de
documentação pessoal;
orientação/acompanhamento para inserção do
BPC; encaminhamento de famílias ou
indivíduos para a rede de serviço
socioassistencial; encaminhamento de famílias
ou indivíduos para outras políticas públicas;
encaminhamento para inserção/atualização de
famílias no Cadastro Único; acompanhamento
dos encaminhamentos realizados
 299

Vila Recepção; acolhida realizada por técnicos de Não informado no

Ipiranga nível médio; acolhida realizada por técnicos de documento.
nível superior; acompanhamento de famílias; O Censo SUAS relata que
acompanhamento prioritário de famílias em em Agosto de 2014 (mês
descumprimento de condicionalidades do PBF; de referência do Censo)
acompanhamento prioritário dos beneficiários não foram desenvolvidos
do BPC (pessoas idosas); acompanhamento grupos do PAIF neste
prioritário dos beneficiários do BPC (pessoas CRAS.
com deficiência); acompanhamento a famílias
atendidas com benefícios eventuais;
atendimento particularizado de famílias ou
indivíduos; grupo/oficina com famílias; visitas
domiciliares; palestras; campanhas ou eventos
comunitários; orientação/acompanhamento para
inserção do BPC; encaminhamento de famílias
ou indivíduos para a rede de serviço
socioassistencial; encaminhamento de famílias
ou indivíduos para outras políticas públicas;
encaminhamento para obtenção de benefícios
eventuais; encaminhamento para
inserção/atualização de famílias no Cadastro
Único; acompanhamento dos encaminhamentos
realizados
Fonte: Censo SUAS 2014 – CRAS (NITERÓI, 2014b). Uso dos termos na íntegra do original.

Percebemos algumas áreas de intervenção do PAIF nos CRAS do município: a forte

presença das práticas de acompanhamento familiar em suas diferentes facetas;
encaminhamentos; atendimentos; visitas domiciliares. Nos temas dos grupos realizados, a
questão dos direitos é muito presente, relacionada à documentação civil, às mulheres, às
famílias, além de a transferência de renda e benefícios socioassistenciais. Observa-se a
atenção à diretriz da matricialidade sociofamiliar contida na PNAS/2004 nas intervenções dos
CRAS com relação ao PAIF.
 300

Quadro 43. Dados censo SUAS 2014 – CRAS Parte III

CRAS Executa SCFV SCFV SCFV SCFV SCFV Rede
direta- 0 a 6 7 a 14 15 a 17 18 a 59 60 ou Referenciada
mente o mais para oferta de
SCFV? grupos de
SCFV?
Badu Sim Sim Sim Sim Não Sim Não
Barreto Sim Sim Sim Sim Sim Sim Não
Centro Sim Não Não Não Não Sim Não
Cubango Sim Não Não Não Não Sim Sim, realizado
por outra
unidade
pública e por
entidade
conveniada.
Morro do Sim Não Sim Sim Não Sim Não
Céu
Preventório Sim Não Não Não Não Sim Não
Região Não ___ ___ ___ ___ ___ Sim, realizado
Oceânica por entidade
não
conveniada
Vila Sim Não Sim Não Não Sim Não
Ipiranga
Fonte: Censo SUAS 2014 – CRAS (NITERÓI, 2014b). Uso dos termos na íntegra do original.

Observamos que a maioria dos CRAS (7) tem executado de forma direta os Serviços
de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV), sendo que 2 executam o SCFV para
crianças de 0 a 6 anos; 4 CRAS, para crianças e adolescentes de 7 a 14 anos; 3 CRAS, para
adolescentes de 15 a 17 anos; 1 CRAS, para faixa etária de 18 a 59 anos; 7 CRAS, para
idosos. Ou seja, predominam nos CRAS os SCFV para a população idosa. Somente 2 CRAS
possuem rede referenciada para oferta de grupos de SCFV.
 301

Quadro 44. Dados censo SUAS 2014 – CRAS Parte IV

CRAS Concessão Cadastramento Participação dos Uso do
de benefícios ou atualização usuários nas prontuário
eventuais? cadastral do atividades de SUAS?
CADÚNICO? planejamento? Motivo da não
*De que formas? utilização.
Badu Não Sim, com outra Sim, porém de Não.
equipe maneira informal e Porque já possui
ocasional outro modelo em
*Não informado papel do
Prontuário
Barreto Não Não realiza Sim, porém de Não.
maneira informal e Porque recebeu
ocasional. em quantidade
*Não informado. menor que a
demanda.
Centro Não Sim, com Não Não.
equipe exclusiva Porque já possui
para esta outro modelo em
finalidade papel do
Prontuário
Cubango Não Sim, com a Sim, de maneira Sim.
equipe informal, mas
responsável pelo constante.
PAIF *Estimula a
formação de
coletivo/comitê de
usuários.
*Inserção nos
Conselhos de
Direitos
Morro do Não Sim, com Não Não.
Céu equipe exclusiva Porque recebeu
para esta em quantidade
finalidade menor que a
demanda
Preventório Não Sim, com a Não Não.
equipe Porque já possui
responsável pelo outro modelo em
PAIF papel do
Prontuário
Região Não Sim, com a Não Não.
Oceânica equipe Porque já possui
responsável pelo outro modelo em
PAIF papel do
 302

Prontuário
Vila Não Não realiza Não
Não.
Ipiranga Porque recebeu
em quantidade
menor que a
demanda
Fonte: Censo SUAS 2014 – CRAS (NITERÓI, 2014b). Uso dos termos na íntegra do
original.

Nota-se que nenhum CRAS concede benefícios eventuais. Com relação às

intervenções do CadÚnico, a maioria as desenvolve (6 CRAS), e um dado complicador na
execução das ações dos CRAS é que em 3 equipamentos isto ocorre com os profissionais
responsáveis pelo PAIF, que precisam agregar esta demanda de cadastramento às inúmeras
atividades desenvolvidas no PAIF. Quanto à participação dos usuários em atividades de
planejamento, verificamos que, em 5 CRAS, esta prática não acontece, em 2 CRAS de modo
informal e ocasional; e em 1 CRAS, mesmo sendo informalmente, ocorre constantemente,
inclusive percebemos neste CRAS uma iniciativa de promoção da organização dos usuários e
sua participação nos Conselhos, o que consideramos como essencial para imprimir uma
prática diferenciada de incentivo à participação dos usuários no cotidiano de atuação nos
CRAS.
A partir de então serão considerados alguns indicadores do Censo SUAS-Gestão
Municipal196 2014, de Niterói. O órgão gestor da Política de Assistência Social em Niterói
situa-se como uma Secretaria Municipal vinculada a outra política setorial, no caso, Direitos
Humanos. Setores importantes ligados à estrutura do SUAS, como a PSB, a Gestão de
Benefícios Assistenciais, a Gestão do SUAS, a Gestão do Trabalho, a Gestão Financeira e
Orçamentária, estão presentes no município, mas inseridos de modo informal na estrutura da
gestão municipal. Além disso, o município não possui Lei de Regulamentação do SUAS.
(NITERÓI, 2014c, p. 2, 4).
Observamos, com relação à estrutura organizacional do órgão gestor municipal de
Assistência Social, que, decorridos nove anos de implementação do SUAS no município,
campos essenciais na área da gestão vinculados ao SUAS ainda não estão efetivados de
maneira formalizada na gestão municipal, nem mesmo a Lei de Regulamentação do SUAS.

196
Utilizou-se muitas terminologias na íntegra do documento original.
 303

Reconhece-se que, considerando o início do processo de implementação do SUAS no municí-

pio, avançou-se em termos da incorporação pela gestão municipal dos parâmetros do SUAS.
Pontuamos a necessidade de legitimação institucional do SUAS no órgão gestor, de modo que
áreas e regulações no âmbito do SUAS sejam efetivadas de modo formal no município.
Em Niterói, o responsável por gerir o CadÚnico é a SASDH, e as ações pertinentes ao
mesmo realizam-se nos espaços dos CRAS, em unidade/postos fixos exclusivos, no próprio
domicílio das famílias. (NITERÓI, 2014c, p.2-3), ratificando os dados anteriores do grande
espaço que o CadÚnico ocupa na Política de Assistência Social municipal.
Acerca de alguns indicadores sobre a gestão do SUAS, o Censo SUAS 2014 relata que
o órgão gestor da Assistência Social possui Plano Municipal de Assistência Social aprovado
pelo CMAS, cuja atualização ocorre de forma anual. (NITERÓI, 2014c, p.4). Como já
sinalizado, a elaboração do Plano Municipal de Assistência Social é tida como prática
relevante no âmbito da gestão municipal, a fim do planejamento e organização das ações no
âmbito do SUAS, sendo incorporada pela gestão municipal. O documento informa que o
município tem participado nas reuniões da CIB, revelando sua presença em vários encontros
(mais de dez vezes ao ano). (NITERÓI, 2014c, p. 4). Aponta-se como relevante a participação
do município na CIB, espaço de pactuação das ações a serem desenvolvidas no âmbito da
Assistência Social.
Quanto ao recebimento, pelo município, de visitas técnicas da Secretaria Estadual de
Assistência Social, esta ocorreu apenas uma vez, não sendo informado o tema específico
abordado. Acerca da participação do município em atividade de orientação e apoio técnico
oriunda da Secretaria Estadual, esta ocorreu uma vez. (NITERÓI, 2014c, p.4). Nota-se poucas
atividades de apoio técnico do ente estadual ao município, considerando que uma das
atribuições das Secretarias Estaduais é justamente participar de ações que visem apoiar
tecnicamente as Secretarias Municipais.
Sobre a Gestão Financeira, o Censo SUAS 2014 mostra que há, no município, FMAS
constituído, através de Lei, sendo unidade orçamentária, com CNPJ próprio como matriz e o
ordenador de despesa é o Secretário Municipal de Assistência Social. São utilizados pelo
município recursos do cofinanciamento federal destinados aos serviços a fim de pagamento de
servidores públicos – o documento especifica estatutários, empregado público celetista ou
concursado temporário – que compõem as equipes de referência do SUAS, no percentual de
 304

41 a 60%. Os recursos do IGD-SUAS foram usados para capacitações, encontros, seminários

e oficinas, e pagamentos de diárias e passagens. Quanto ao cofinanciamento do ente estadual,
o documento informa que este ocorre, fundo a fundo. E o Censo SUAS 2014 informa que não
ocorre repasse de recursos por convênio da Secretaria Municipal a ONGs ou entidades de
Assistência Social. (NITERÓI, 2014c, p.6-7).
Verificamos que Niterói cumpre os critérios para recebimento do cofinanciamento
para o desenvolvimento do SUAS. Notamos uma quantidade expressiva (41% a 60%) dos
recursos de cofinanciamento federal para serviços sendo destinados para pagamento dos
profissionais das equipes de referência, prática que possui respaldo na LOAS atualizada pela
Lei do SUAS. Por outro lado, uma das grandes dificuldades do município é estruturar os
serviços socioassistenciais como prática consolidada nos CRAS, uma contradição, pois, de
fato, o município precisa de mais trabalhadores nas equipes de referência e com condições
dignas de trabalho, o que envolve também oferecer maior investimento para que os CRAS
tenham estrutura física e de material para executar os serviços socioassistenciais.
Outro dado que se destaca no campo da gestão financeira refere-se ao não repasse de
recursos para realização de convênios com entidades da assistência social, prática que, como
apresentamos, esteve muito presente na instituição do SUAS no município, e que foi se
alterando, com a incorporação pela gestão municipal do seu papel de executora das principais
ações que se referem ao SUAS, processo este motivado pelas questões já sinalizadas, como os
tensionamentos provocados pelos órgãos de controle externo sobre a gestão municipal e o seu
papel no contexto do SUAS.
Na área da Gestão do Trabalho, o documento informa que a Secretaria Municipal de
Assistência Social não possui Mesa de Gestão do Trabalho e ratifica a não existência do Plano
de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS). Quanto ao quantitativo de trabalhadores de nível
médio e de nível superior (na Sede e nas Unidades Públicas), tem-se: estatutários – 67 de
nível médio e 16 de nível superior; somente comissionados: 26 de nível médio e 22 de nível
superior; outros vínculos (entendemos que contemple os contratos temporários): 38 nível
médio e 46 nível superior. Nota-se que o maior número de profissionais informado é de
Assistentes Sociais (21), seguidos de Psicólogos (6), embora não relate se este quantitativo
está lotado na sede, nas Unidades Públicas ou nos dois. Sobre a realização de concurso
público, este não ocorreu no ano de 2014. (NITERÓI, 2014c, p.8-10). Acrescentamos quanto
 305

ao número de profissionais, que o Relatório de Gestão do Exercício de 2014 informa um

quantitativo de 75 Assistentes Sociais e 43 Psicólogos no ano de 2014 (também não informa
se este quantitativo contempla todos os equipamentos e a Secretaria), um número mais
condizente com a estrutura de equipamentos do município. (NITERÓI, 2014a).
Os dados sobre a Gestão do Trabalho confirmam que esta é uma das áreas no âmbito
do SUAS que necessita de grande empenho da gestão municipal, tendo como norte o
aperfeiçoamento da prestação dos serviços socioassistenciais nos equipamentos públicos, uma
vez que compreendemos que a prestação de tais serviços com qualidade e com caráter de
continuidade à população usuária está associada a condições dignas de trabalho aos
trabalhadores que atuam no SUAS. Para tanto, associam-se condições como a realização de
concurso público para a área, de forma a romper com a recorrente prática do município em
realizar os contratos temporários que precarizam os trabalhadores; oferecimento de
remuneração compatível com a formação técnica; obtenção do Plano de Cargos, Carreiras e
Salários; instituição e fortalecimento de espaços para a organização dos trabalhadores, como o
Fórum de Trabalhadores do SUAS.
Quanto às capacitações, o Censo SUAS 2014 relata que, em 2013, os profissionais
atuantes na área participaram de cursos presenciais oriundos do ente municipal. E também em
2013 participaram de cursos à distância oriundos do MDS. Os temas sobre os quais versaram
tais cursos foram: metodologias do trabalho social com famílias, CadÚnico, Bolsa Família,
Gestão do território. (NITERÓI, 2014c, p.10-11). Ou seja, verificamos que as capacitações
provieram dos entes municipal e federal. Percebemos as temáticas de tais capacitações
relacionadas ao foco dos CRAS em sua atuação com famílias, cadastramento e Bolsa Família.
Acerca da PSB, o documento mostra que o PAIF e os Serviços de PSB no domicílio
para pessoas com deficiência e idosos são desenvolvidos no CRAS. Já os Serviços de
Convivência e Fortalecimento de Vínculos, nas diferentes faixas etárias e grupos
populacionais, realizam-se nos seguintes espaços: no CRAS, em outra unidade pública e em
entidade conveniada. (NITERÓI, 2014c, p.12), embora o Censo afirme, como já salientamos,
que a Secretaria Municipal não possui convênio com as entidades de assistência social. Com
relação ao BPC, as intervenções realizadas dizem respeito, segundo o Censo SUAS 2014:
orientação aos beneficiários; inserção destes nos serviços socioassistenciais; encaminhamento
ao INSS; cadastramento no CadÚnico; ações intersetoriais. (NITERÓI, 2014c, p.20).
 306

O Censo SUAS 2014 ainda informa que a gestão municipal orientou aos equipamentos
públicos (CRAS e CREAS) que fizessem uso do Prontuário SUAS (instrumento oriundo do
MDS), inclusive proporcionou reunião/capacitação aos técnicos das unidades a fim de
instituição deste Prontuário. (NITERÓI, 2014c, p.21). Notamos empenho da gestão municipal
em orientar os equipamentos quanto ao uso de instrumentais provenientes do MDS. Todavia,
verificamos que não houve adesão à utilização deste Prontuário na maior parte dos
equipamentos (7 CRAS), conforme demonstrou o quadro 44 do Censo SUAS – CRAS.
Quanto às ações de vigilância social, o documento informa que foram executadas as
seguintes pela Secretaria Municipal: “Produção de indicadores ou análises relativas à
demanda por serviços e benefícios socioassistenciais”; “Produção de indicadores ou
diagnósticos relativos à incidência de situações de violência e violação de direitos”;
“Produção de indicadores ou análises de vulnerabilidades sociais a partir de dados do
CADÚnico”; “Produção de indicadores ou análises baseados em microdados (dados dos
setores censitários ou das áreas de ponderação) do Censo 2010 – IBGE”; “Elaboração ou
atualização de diagnóstico socioterritorial do município”; “Elaboração ou atualização de
diagnósticos socioterritoriais das áreas de abrangência dos CRAS”; “Desenvolvimento de
sistemas de informação”; “Desenvolvimento de instrumentos de coleta de dados para
levantamento de informações junto aos serviços”; “Monitoramento dos padrões de qualidade
dos serviços prestados pela rede pública e/ou conveniada”; “Coordenação, acompanhamento e
apoio ao processo de preenchimento o Censo SUAS”; “Gestão local e atualização do
CadSUAS – Sistema de Cadastro Nacional do SUAS”; “Gestão e análise das informações do
sistema de Registro Mensal de Atendimentos dos CRAS e CREAS”; “Fornecimento
sistemático de informações territorializadas sobre as famílias do BPC para os CRAS e
CREAS objetivando auxiliar as ações de busca ativa e subsidiar a atividades de planejamento
da Unidade”; “Fornecimento sistemático de informações territorializadas sobre as famílias do
Cadastro Único para os CRAS e CREAS objetivando auxiliar as ações de busca ativa e
subsidiar as atividades de planejamento da Unidade”; “Planejamento e/ou coordenação de
ações de busca ativa voltadas a públicos prioritários”; “Monitoramento de ações de busca
ativa voltadas a públicos prioritários”. (NITERÓI, 2014c, p.21). Notamos uma gama de ações
articuladas à Vigilância Socioassistencial que são executadas pelo município, embora não
haja a constituição formal deste setor na gestão municipal.
 307

Quanto ao Programa ACESSUAS Trabalho, o Censo SUAS 2014 relata que este está
sendo executado no município, cuja atribuição por sua implementação é da Secretaria, do
CRAS e de outras unidades públicas. Cita-se algumas ações realizadas no âmbito deste
Programa: “Identificação do público prioritário para o programa”; “Promover/participar de
campanhas de mobilização e divulgação do programa”; “Mobilização dos profissionais dos
serviços socioassistenciais a fim de informá-los a respeito das possibilidades de
encaminhamento”; “Articulação com a rede de Educação para matricular os alunos em
unidades ofertantes”; “Acompanhar o número de matrículas efetivadas”; “Acompanhar o
desempenho dos educandos”; “Acompanhar a permanência e evasão dos cursos”. (NITERÓI,
2014c, p.22). Este Programa, que, como apresentamos no capítulo 2, possui interface com o
Plano Brasil Sem Miséria, encontra-se em estágio de implantação, demonstrando a adesão do
município a esta estratégia governamental e a importância do SUAS neste cenário.
Diante dos elementos apontados, consideramos relevante sinalizar brevemente
indicadores da implementação do Plano Brasil Sem Miséria na realidade de Niterói,
procurando destacar como a estrutura do SUAS no município tem sido apropriada para o
cumprimento das metas do Governo Federal. Ressaltamos que os dados de que dispomos têm
como principal fonte o documento Plano Brasil Sem Miséria no seu Município-Niterói197,
com dados atualizados de Fevereiro de 2015.
Observa-se, por intermédio do Plano Brasil Sem Miséria no seu Município-Niterói
(BRASIL, 2015, p.1,2), que a execução do eixo Garantia de Renda segue as recomendações
do Governo Federal, principalmente com o PBF e sua complementação com o Brasil
Carinhoso. Conforme o documento, Niterói possui 34.349 famílias no Cadastro Único e
15.673 famílias recebem o benefício do Programa Bolsa Família, o que representa um pouco
mais de 3% da população do município 198. Este número de famílias beneficiárias (15.673)
representa em percentuais 101,52% de famílias possuidoras do perfil do PBF contempladas.
No período de junho de 2011 até novembro de 2014, foram inseridas no PBF 2.306
famílias que se encontravam extremamente pobres. Ainda, considerando a implantação do
Brasil sem Miséria, em junho/2011 até janeiro/2015 foram acrescidos “19,54% no total de

197
Disponível em: www.brasilsemmiseria.gov.br/municipios. Acesso em: 11/03/2015.
198
Realizamos a comparação com base no Censo de 2010, o qual informa que a população total do município é
de 487.562 habitantes (www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/perfil/niteroi. Acesso em: 20/06/2014).
 308

famílias beneficiárias”. E, tendo como referência março de 2013, as famílias beneficiárias do

PBF em sua totalidade, passaram a receber “o benefício do Brasil Carinhoso”, resultando que
“todas as famílias do programa superam a extrema pobreza”. Acerca do acompanhamento das
condicionalidades do PBF, na área da Educação ocorre 96,84% deste acompanhamento, e, na
Saúde, 46,80%. Acrescenta-se que, no mês de janeiro de 2015, 279 famílias beneficiárias do
PBF (o que representa 1,8% do total de famílias beneficiárias) também contavam com o
Benefício Variável à Gestante, e 189 (o que representa 1,2% das famílias beneficiárias) com o
Benefício Variável Nutriz. (BRASIL, 2015, p. 2,3).
O documento não traz muitos dados sobre o BPC, como faz com o PBF. Acerca do
BPC informa o número de pessoas que o recebem, 9.382 em dezembro de 2014
(representando 1,9% da população total de Niterói), e o “Repasse total em 2014” –
79.655.627,47. (NITERÓI, 2015, p. 6). Isto porque o BPC é um benefício posto como direito
constitucional e que proporciona uma transferência de renda mais significativa, em virtude de
sua equiparação ao salário mínimo nacional. Nota-se, assim, a direção política da gestão
pública municipal focada na estratégia de transferência de renda pelo PBF.
No Eixo Acesso a Serviços, na área da Assistência Social, o documento informa sobre
os equipamentos cofinanciados pelo Governo Federal (como CRAS, CREAS) e um serviço da
PSE que também recebe cofinanciamento do ente federal. Na área da Saúde, informa sobre
“obras de ampliação” com financiamento do Ministério de Saúde, no que diz respeito às UBS.
E na área da Educação, o documento destaca ações sobre o Brasil Carinhoso e Mais Educação
do ano de 2013. (NITERÓI, 2015, p. 3,4).
No terceiro eixo, tem-se a Inclusão Produtiva, e os dados do município se referem ao
PRONATEC Brasil Sem Miséria, sendo que, no período de Janeiro/2012 a Dezembro/2014,
691 pessoas foram matriculadas nos cursos do Programa; e ao ACESSUAS Trabalho, sendo
transferidos para este Programa, no ano de 2013 (não há este dado para o ano de 2014), R$
127.876,00, mas o documento não informa o que foi feito com este investimento, quais ações
foram desenvolvidas, nem os resultados obtidos. (NITERÓI, 2015, p. 5).
A partir do que foi exposto, verificamos que o processo de implementação do Plano
Brasil Sem Miséria em Niterói aponta a tendência da valorização da estratégia que incide
sobre a renda da população extremamente pobre. Identificamos a estrutura do SUAS no
município envolvida com a execução do Brasil Sem Miséria no eixo Garantia de Renda,
 309

mesmo porque é nesta orientação que seguem as recomendações do Governo Federal. São
constatações que reafirmam a centralidade dos programas de transferência de renda nos
CRAS do município e da sua atuação no combate à pobreza extrema.

3.3.4 As perspectivas de gestão do SUAS e da PSB (CRAS) em Niterói: o Plano Municipal de

Assistência Social de 2014 a 2017

Finalizamos este capítulo salientando as perspectivas postas à gestão do SUAS e à

área de PSB (com os CRAS) em Niterói, tendo em vista o Plano Municipal de Assistência
Social (2014-2017)199, publicado em 2014. Segue Quadro 45, que explicita as “diretrizes e
prioridades” elencadas no documento (NITERÓI, 2014d, p.9-10) que, em nossa avaliação,
estão mais direcionadas à gestão e à PSB:

199
Utilizou-se muitos termos do referido documento, conforme o original.
 310

Quadro 45. Diretrizes e prioridades da gestão do SUAS e da PSB

no Plano Municipal de Assistência Social (2014-2017)
PRIORIDADE AÇÕES
Qualificação e modernização da Desenvolvimento de projeto de Tecnologia da
Gestão Informação da Rede Lógica e Elétrica na sede e
nos equipamentos, com o objetivo de integrar a
SASDH em uma rede única de dados.
Sistema de Acompanhamento Familiar.
Gestão do Trabalho: Concurso Público; Plano de
Cargos, Carreiras e Salários; Capacitação e
Educação Permanente.
Combate à pobreza extrema Plano Niterói Sem Miséria:
Busca Ativa;
Inclusão Produtiva (Jovem Aprendiz, Geração de
Emprego e Renda);
Acompanhamento familiar (prioridade para
famílias beneficiárias RM/RMJ* e PBF).
Geração de emprego e renda PRONATEC Brasil Sem Miséria, em parceria com
a SMDE e SMECT**;
Parceria com Central de Oportunidades da BEM
TV;
Estímulo e ampliação da política de Economia
Solidária;
Abertura de vagas para Jovem Aprendiz na
prefeitura e nas empresas por ela contratada;
Bancos Comunitários.
Ampliação de equipamentos e Expansão para mais oito CRAS;
serviços Ampliação do número de famílias acompanhadas;
Ampliação do Serviço de Convivência e
Fortalecimento de Vínculos para crianças,
adolescentes e idosos;
Atendimento em domicílio para pessoas idosas e
com deficiência;
Ações e serviços para o fornecimento de
documentação civil básica
Fonte: Plano Municipal de Assistência Social de Niterói, 2014-2017 (NITERÓI, 2014d, p.9-
10). Uso dos textos na íntegra conforme documento original.
* RM – Programa Renda Melhor; RMJ – Programa Renda Melhor Jovem200.

200
“O Programa Renda Melhor, elaborado pela Secretaria de Assistência Social e Direitos Humanos a partir de
orientação do Governador Sérgio Cabral, é parte integrante do Plano de Erradicação da Pobreza Extrema no Rio
de Janeiro e tem como objetivo assistir com benefício financeiro as famílias que são integrantes do Programa
Bolsa Família, do Governo Federal. O Governo do Rio de Janeiro visa assim alinhar-se ao desafio nacional pela
superação da pobreza extrema, lançado pelo Governo Federal, com o Plano Brasil Sem Miséria. (...) Além do
benefício mensal do Renda Melhor, o plano de erradicação da pobreza extrema do Estado do Rio de Janeiro
inclui também Programa Renda Melhor Jovem>, realizado em parceria com a Secretaria de Educação, que
 311

** SMDE – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico de Niterói; SMECT –

Secretaria Municipal de Educação Ciência e Tecnologia de Niterói

O Plano também discrimina, articuladas a estas questões priorizadas, intervenções a

serem realizadas em alguns “eixos estratégicos de atuação”, assim denominados: “Proteção
Social Básica, Proteção Social Especial, Controle Social, Economia Solidária, Gestão de
Benefícios, PRONATEC/ BSM, Gestão do Trabalho e Gestão do SUAS”. (NITERÓI, 2014d,
p.73). Tais eixos tiveram por base direcionamentos de algumas fontes, das quais ressaltamos o
Pacto de Aprimoramento do SUAS (comentado no Capítulo 2), Plano Plurianual (comentado
no início deste capítulo), deliberações da IX Conferência Municipal de Assistência Social de
Niterói201. Na explicitação de cada eixo (destacamos os mais diretamente voltados ao nosso
objeto – PSB, Gestão do Trabalho e Gestão do SUAS), é posto um elenco de atividades a
serem realizadas e suas respectivas metas. (NITERÓI, 2014d, p.73).
Quanto à PSB, em linhas gerais, destacamos que o Plano visa ampliar os
equipamentos públicos (CRAS); expandir a cobertura da PSB e o SCFV; efetivar o serviço
socioassistencial no domicílio às pessoas com deficiência e idosas; insere-se a questão do
acompanhamento do PAIF, colocando-se também o público usuário do BPC, além daqueles
que estão em descumprimento de condicionalidades do PBF, e dos que são atendidos pelo
RM e RMJ; inclui-se a adesão ao BPC na Escola; coloca-se o cadastramento de famílias cujo
(s) membro (s) receba o BPC; e tem-se o direcionamento ao combate à “miséria”. (NITERÓI,
2014d, p.74-76).
No campo da gestão do SUAS, planejou-se rever a Lei Orgânica Municipal, de acordo
com a PNAS e o SUAS, para depois construir um projeto de Lei Municipal da Assistência
Social; implantar o sistema municipal de vigilância socioassistencial e a própria vigilância
socioassistencial; rever o organograma da SASDH. (NITERÓI, 2014d, p.86-87).
Na área da Gestão do Trabalho, o Plano informa a instituição do Plano de Cargos,
Carreiras e Salários; formação continuada aos trabalhadores atuantes no SUAS; “construção e

oferecerá incentivo financeiro para o jovem se mantenha no fluxo regular de ensino e conclua o Ensino Médio.”
(Disponível em: http://www.rj.gov.br/web/seasdh/exibeconteudo?article-id=459324. Acesso em: 11/03/2015).
201
Para maiores informações sobre a IX Conferência Municipal de Assistência Social de Niterói, ver o
documento Plano Municipal de Assistência Social de Niterói. (NITERÓI, 2014d, p.68-72).
 312

a legitimação do fórum municipal dos trabalhadores do SUAS”; instituição dos cargos de

coordenação com a devida gratificação. (NITERÓI, 2014d, p.87-88).
Verificamos a previsão, no planejamento da gestão municipal, de importantes frentes
de intervenção, tendo em vista o fortalecimento do SUAS no município. Na área da Gestão do
Trabalho, coloca-se a prioridade da realização do concurso público, que, como já salientamos,
é uma demanda urgente à prestação dos serviços socioassistenciais num caráter mais contínuo
ao público usuário, além da instituição do Plano de Cargos, Carreiras e Salários e a prática das
capacitações aos trabalhadores atuantes na área. Além disso, constata-se a previsão de
implantação de mais equipamentos públicos (CRAS) e a expansão da prestação dos serviços
socioassistenciais. Nota-se, também, a busca em rever a Lei Orgânica da Assistência Social
do município com os parâmetros do SUAS. Por outro lado, tais iniciativas convivem com o
direcionamento político na intervenção da Política de Assistência Social no município, de
focalização no enfrentamento da pobreza extrema e da inserção do público usuário ao
mercado de trabalho.
Diante da totalidade das reflexões apresentadas no decorrer deste capítulo,
constatamos que o processo de implementação da gestão do SUAS no município de Niterói
ocorre em uma realidade socioeconômica particular e contraditória, de um município que tem
indicadores elevados (de renda, educação, longevidade) nos territórios nobres, mas que
convive com regiões marcadas pela pobreza estrutural, num cenário de desigualdade nas
relações sociais, sendo justamente neste cenário que a Assistência Social imprime seu papel.
Observamos que os novos reordenamentos postos com o SUAS, a partir de 2005,
esbarraram em arranjos institucionais anteriores, em práticas que estavam consolidadas no
município, como a organização da Política de Assistência Social por segmentos populacionais
e a contraditória relação Estado (Secretaria Municipal de Assistência Social de Niterói) e
sociedade civil (entidades), cuja centralidade da prestação da Assistência Social recaía como
responsabilidade das entidades da assistência social, inclusive com recebimento de recursos
públicos para o desenvolvimento de suas atividades. A apropriação conceitual dos parâmetros
do SUAS foi sendo incorporada pela gestão neste processo histórico de implementação do
SUAS no município, como a reorganização da Assistência Social em proteção social básica e
especial, o foco no risco e na vulnerabilidade social, a matricialidade sociofamiliar, as áreas
de gestão, como a Gestão do SUAS e a Gestão do Trabalho.
 313

Neste contexto, identificamos que a Secretaria Municipal de Assistência Social de

Niterói foi se apropriando dos determinantes da gestão pública gerencial, em virtude da ênfase
no controle de resultados, através do cumprimento de metas quantitativas de atendimento e a
cobrança aos técnicos das equipes dos CRAS de atingirem os números pactuados. Inclusive
percebemos que o próprio cofinanciamento é articulado a um número de intervenções
(atendimentos, bolsas) a ser cumprido pela gestão municipal. Tendo em vista a cobrança da
gestão municipal na busca por resultados, notamos a preocupação dos CRAS em produzir
atividades para o cumprimento de metas, fragilizando a possibilidade de constituir uma
atuação mais politizada junto ao público usuário. Por outro lado, neste cenário, percebemos
que a busca em efetivar uma atuação diferenciada nos CRAS envolve a luta contra um
direcionamento institucional e político que prioriza ações que trarão um retorno para a gestão
em termos do alcance de metas.
No processo de descentralização político-administrativa ainda é muito presente a
mediação União e Município, sendo em alguns relatos verificada a participação do Estado
com uma conotação de fiscalização. Em termos de cofinanciamento, percebemos uma certa
regularidade e continuidade de repasses do ente federal. Por outro lado, não se nota este
mesmo padrão nos entes estadual e municipal, este último reduzindo significativamente sua
participação no cofinanciamento do SUAS ao longo do período estudado (considerando os
anos de 2005 a 2012).
Verificamos que o cotidiano de implementação do SUAS nos CRAS envolvem
questões complexas que vão muito além de informar o enquadramento em gestão plena, o
número de equipamentos, a quantidade de atendimentos. Os CRAS precisam ser distribuídos
territorialmente de modo a contemplar a diversidade do território do município, as demandas
da população usuária, além de serem equipamentos de estrutura física e de recursos humanos
compatíveis com a prestação dos serviços socioassistenciais com qualidade, continuidade, que
realize a intersetorialidade. Neste sentido, reforçamos que cabe ao órgão gestor municipal
prover as condições dignas de trabalho aos profissionais que atuam nos equipamentos.
Em tal aspecto, torna-se fundamental a realização de concurso público para suprir as
demandas de profissionais do município, com Plano de Cargos, Carreira e Salário e
remuneração digna e compatível com as necessidades básicas do trabalhador; além de plano
de capacitação permanente na área, que vá além de temas acerca de normativas,
 314

enquadramento de práticas de intervenção, cumprimento de resultados quantitativos, que

procure imprimir uma gestão diferenciada, com propostas mais próximas da realidade da
população, que voltem a atenção para uma ação de organização, mobilização e participação
política das comunidades atendidas diante do atual contexto de regressão dos direitos sociais.
Pontuamos também a necessidade da implantação do Fórum de Trabalhadores do SUAS, para
que os profissionais possam se organizar a fim de tensionar o orçamento público para que este
esteja mais direcionado ao fortalecimento do SUAS e às melhores condições de trabalho.
Uma das atuações que, em nossa avaliação, contribuiria para estabelecer uma gestão
mais voltada à perspectiva democrática seria a de organização e mobilização política da
população usuária. Não identificamos, de forma geral, ações neste sentido (verificadas apenas
em 1 CRAS que afirma desenvolvê-las), nem mesmo práticas que promovam o exercício da
participação dos usuários nos canais de controle democrático (constatadas apenas em 1 CRAS
que afirma desenvolvê-las) como o CMAS. De forma geral, pelo que pudemos observar, as
atividades grupais dos serviços de convivência realizadas estão pautadas nas normativas e
orientações da Tipificação, do MDS, que se fundamentam no fortalecimento de vínculos
relacionais e potencialização de capacidades da população usuária.
Não identificamos as equipes técnicas dos CRAS participando dos processos de
planejamento da gestão municipal, as relações entre gestão e equipamentos são mais verticais
do que horizontais. Consideramos que o planejamento tendo em vista o atendimento das
demandas da população precisa considerar os relatos das equipes de referência dos CRAS, e
não imposições que vêm de fora do município, ou que provêm de uma necessidade da gestão,
pois os CRAS foram feitos para atendimento da demanda da população, e não da gestão.
Pensando na função pública dos CRAS, o próprio planejamento das ações dos CRAS
poderia contemplar formas de participação do Coordenador do CRAS ou de um técnico de
referência nas reuniões do CMAS, além de organizar um coletivo da população usuária, do
qual um membro representaria os usuários dos CRAS nas reuniões do CMAS.
Notamos que a tendência do SUAS no município insere-se e articula-se a uma
totalidade maior, já trabalhada no capítulo 2, do foco da Assistência Social nos programas de
transferência de renda e no combate à pobreza, e da fragilidade na operacionalização dos
serviços socioassistenciais, elementos constatados pela discussão do orçamento destinado ao
SUAS no município em contraponto aos recursos do Programa Bolsa Família em Niterói
 315

(bem superiores); e pelos dados da pesquisa desenvolvida nos CRAS, no Censo SUAS, nos
Relatórios de Gestão que sinalizam nos equipamentos a centralidade dos cadastros,
acompanhamento familiar, atendimentos individuais, em contraposição ao desenvolvimento
dos serviços socioassistenciais e intervenções mais coletivas e politizadas.
A focalização na pobreza (extrema), a centralização de intervenções nos programas de
transferência de renda, associadas à incorporação dos elementos gerenciais da gestão pública
no âmbito do SUAS tornam de difícil concretização, no município, os fundamentos da
Assistência Social como política de proteção social que garanta os direitos sociais à população
usuária em uma perspectiva mais ampla (não somente a renda), em diálogo com as demais
políticas públicas; e de uma gestão pública mais democrática, que promova o diálogo entre
Secretaria e equipamentos de forma mais horizontal, tendo em vista o fortalecimento do
SUAS – que consolide a participação e organização dos usuários nos CRAS, mirando o
exercício de sua participação nos canais democráticos e sua mobilização para processos de
luta diante do contexto atual de regressão e destituição dos direitos sociais.
 316

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os processos de gestão pública no Brasil estão associados ao desenvolvimento do

capitalismo brasileiro e suas particularidades históricas, no contexto de dependência estrutural
do Brasil em relação aos países de capitalismo central e do patrimonialismo como base das
relações entre Estado e sociedade. É determinante o papel do Estado brasileiro neste
desenvolvimento, tendo em vista a função essencial que os Estados nacionais ocupam para o
processo de reprodução capitalista.
As características da administração patrimonialista, burocrática e gerencial, não se
sucedem, no Brasil, de modo etapista, observando-se, em alguns momentos históricos, sua
coexistência, articuladas ao direcionamento da intervenção estatal nos marcos do
desenvolvimento capitalista. Verificamos que, da década de 1930 ao início da década de
1960, o Estado brasileiro se concentrou em reorganizar a burocracia estatal, em prol do
desenvolvimento industrial. O período da ditadura civil-militar foi marcado pela tecnocracia
estatal, abrindo os primeiros caminhos para a instituição da perspectiva gerencial na
administração pública no Brasil. A redemocratização, com as mudanças introduzidas a partir
da Constituição Federal de 1988, demarcou a possibilidade de construção de uma gestão
pública mais democrática, com diretrizes da descentralização político-administrativa, de
participação da população nos canais deliberativos, de exercício do controle democrático e da
responsabilidade do Estado perante as políticas públicas, inclusive constituindo o sistema de
seguridade social brasileiro.
Contudo, o processo de contrarreforma do Estado brasileiro, operado com as diretrizes
do ideário neoliberal, implementado na década de 1990 e que teve continuidade (com
particularidades) nos anos 2000, se situa como uma avalanche na desconstrução do sistema
público de proteção social brasileiro. Isso ocorre por intermédio de alguns processos, dos
quais ressaltamos: a prioridade da intervenção estatal em prol do capital financeiro; a
flexibilização dos direitos trabalhistas, operando a precarização das condições de trabalho e a
desmobilização da classe trabalhadora; a atuação estatal focalizada no combate à pobreza
(extrema), em detrimento das políticas públicas universais. Além disso, assistimos ao
crescimento do investimento público nos programas de transferência de renda, cujo destaque
 317

tem sido a inserção dos beneficiários na esfera do consumo; o repasse da responsabilidade do

Estado em executar as políticas públicas, transferindo a atribuição às organizações da
sociedade civil, inclusive destinando recursos públicos para esta finalidade.
Em tal contexto, os pressupostos da gestão gerencial manifestam-se como expressão
das reformas estruturais implantadas pela agenda neoliberal. Conforme apresentado,
reafirmamos alguns determinantes da gestão gerencial que influenciam os processos de gestão
pública no Brasil: o foco no cumprimento de resultados, a valorização dos elementos
advindos da gestão empresarial tidos como exemplos de eficiência administrativa, a
subvalorização das questões políticas, sendo a participação vinculada ao “nível do discurso”,
pois demonstra ser centralizadora em relação “ao processo decisório, à organização das
instituições políticas e à construção de canais de participação popular”. (PAULA, 2005b, p.
175).
Como o processo de gestão pública do SUAS vincula-se à concepção da Política de
Assistência Social na contemporaneidade, discorremos acerca da discussão conceitual da
Assistência Social, contemplando as diferentes categorias teóricas abordadas nas referências
citadas. Reafirmamos que nossa compreensão da Política de Assistência Social é a das
concepções teóricas que a destacam como política pública de seguridade social, dever do
Estado, direito dos usuários, com marcos de gestão próprios, elementos que a constituem
como política de Estado, e não de governo. Concebemos a Assistência Social como uma
possibilidade de efetivar a proteção social sob uma perspectiva ampla do acesso aos direitos
sociais, quando articulada intersetorialmente, que não a restringe a uma concepção de
combate à pobreza (extrema), que utiliza, preferencialmente, os programas de transferência de
renda na consecução de suas atividades. Em tal contexto, é preciso situar a Política de
Assistência Social no movimento contraditório das classes sociais e no contexto de
enfrentamento das expressões da questão social. Deste modo, concordamos que existe uma
relação intrínseca entre trabalho e assistência social nos marcos da sociedade capitalista.
Entendemos que a universalidade associada à Política de Assistência Social remete ao
atendimento da totalidade do público usuário determinado na legislação da área, além de as
intervenções terem por base a intersetorialidade, no sentido do acesso aos demais direitos
sociais que não são atribuição da Assistência Social. Por isso, concordamos com as análises
 318

que salientam não ser de competência desta Política o atendimento à totalidade das proteções
sociais junto à população usuária.
Partindo da premissa de que as bases teóricas de um documento político-institucional
demonstram o direcionamento político de projetos societários e o caminho sob o qual
percorrerá a execução de determinada política, abordamos a concepção de Política de
Assistência Social apresentada na Política Nacional de Assistência Social/2004, que
introduziu os parâmetros para a reorganização da Assistência Social no Brasil, influindo na
concepção dos serviços, programas e projetos a serem executados, bem como nos processos
de gestão do SUAS.
A opção no texto da PNAS/2004 do fundamento teórico do risco e da vulnerabilidade
social como focos de intervenção da Assistência Social distancia sua compreensão vinculada
ao enfrentamento das expressões da questão social, concebidas na relação contraditória entre
capital e trabalho. A ausência da dimensão de classe na definição do público usuário da
Assistência Social afasta-a do processo de constituição e movimento das classes sociais na
sociedade capitalista, enfatizando o enfrentamento de questões afetas aos vínculos relacionais
e familiares. A ênfase em intervenções que visam a aumentar a capacidade das famílias, o
fortalecimento de vínculos, não se articula a uma atuação mais politizada, que promova a
organização política da população usuária, tendo em vista a luta por suas demandas coletivas.
No âmbito da gestão do SUAS, os destaques ao controle democrático, à
descentralização político-administrativa, à responsabilidade do Estado perante à Política de
Assistência Social, à questão do cofinanciamento, à democratização das informações, à
valorização dos trabalhadores, bem como à implantação dos equipamentos públicos como os
CRAS podem ser vistos como referências que apontariam para a concepção democrática de
gestão. Contudo, são referências que não se materializam, quando analisamos a
operacionalização do SUAS nos CRAS. Percebemos, assim, um distanciamento, uma não
correspondência entre os conceitos e a ação interventiva, como se os primeiros estivessem
circunscritos ao âmbito de um modelo de gestão democrática, enquanto a implementação do
SUAS (no campo de intervenção da PSB nos CRAS) acompanhasse as referências da gestão
gerencial.
Diante das discussões de cunho conceitual, abordamos a incorporação dos parâmetros
da PNAS/2004, no texto legal da Assistência Social, com a revisão da Lei Orgânica de
 319

Assistência Social/1993, através da Lei do SUAS/2011, que incorporou os conceitos da

PNAS/2004, como o foco da Assistência Social em situações de risco e de vulnerabilidade
social. Seguimos nosso estudo apresentando as atividades de proteção social básica, mais
relacionadas aos CRAS e à configuração da mesma, a partir de indicadores de
pesquisas/documentos oficiais que trabalham dados da implementação do SUAS no território
brasileiro, constatando a influência conceitual da PNAS/2004 na concepção e estruturação de
tais atividades. Além disso, identificamos a vinculação do aparato conceitual e institucional
da Política de Assistência Social aos cumprimentos de objetivos governamentais, com a sua
participação no Plano Brasil Sem Miséria.
Continuamos nossas análises destacando a tendência contemporânea da Política de
Assistência Social vinculada à implementação dos programas/ações de transferência de renda,
no caso do Programa Bolsa Família e BPC, e do foco no combate à pobreza (extrema) através
de tais estratégias, o que foi comprovado com a destinação orçamentária dos recursos federais
às ações de fortalecimento do SUAS, em contraposição aos recursos voltados ao Bolsa
Família e ao BPC (bem superiores aos recursos direcionados ao SUAS).
Quanto à gestão pública do SUAS, notamos, no campo da gestão democrática a busca
da consolidação da descentralização político-administrativa com a definição das atribuições
dos entes federados, inclusive nas questões de cofinanciamento; o exercício do controle
democrático pela população; a organização da Gestão do Trabalho, com a garantia de
condições dignas de trabalho aos profissionais; a territorialização, com a aproximação dos
equipamentos públicos das demandas da população. Por outro lado, ainda no âmbito da gestão
do SUAS, destacamos a predominância da gestão gerencial, em virtude de alguns mecanismos
que se voltam para obtenção de metas e resultados, como o Pacto de Aprimoramento do
SUAS, as ações de monitoramento, e o Índice de Gestão Descentralizada do SUAS, sendo o
repasse do IGD-SUAS vinculado ao cumprimento de metas pelos órgãos gestores. Também
apresentamos um panorama geral da implementação do SUAS nos municípios brasileiros, de
forma a demonstrar como tais tendências de gestão pública dialogam com os indicadores
trabalhados.
A análise da gestão pública do SUAS na realidade de Niterói revela que o município,
no campo da Assistência Social, tem a particularidade histórica de ter sido um dos municípios
brasileiros pioneiros na reorganização da Política de Assistência Social, a partir dos
 320

parâmetros introduzidos pela PNAS/2004 e pela NOB-SUAS/2005. Como apresentamos, o

processo histórico de implementação do SUAS no município foi marcado por disputas no
direcionamento da execução da Assistência Social entre os atores sociais envolvidos na
prestação da Assistência Social, o que era esperado em razão da própria implementação de
políticas públicas ser complexa e tensionada pelas ações dos atores envolvidos neste processo.
Assim, a reestruturação da Assistência Social em Niterói esbarra em práticas históricas
de intervenção na área, como o protagonismo das instituições da sociedade civil na prestação
dos serviços socioassistenciais e da esfera estatal, através dos convênios, repassando recursos
públicos para que estas executassem as ações neste campo. Contextualizamos esta relação
entre Estado (Secretaria Municipal de Assistência Social) e sociedade civil (entidades) no
contexto de contrarreforma do Estado brasileiro, como uma das formas de o Estado transferir
suas atribuições à sociedade civil organizada, inclusive financiando suas atividades, associada
a trajetória histórica da Assistência Social no Brasil, conduzida pela ação social benemerente
e sua difícil transição para o campo dos direitos.
Neste cenário, a apropriação pela Secretaria Municipal de Assistência Social de
Niterói da responsabilidade primária pela execução de ações essenciais do SUAS ocorreu ao
longo do processo histórico de constituição do SUAS no município. Inclusive, creditamos a
mudança de seu direcionamento político em virtude do tensionamento feito por órgãos de
controle externo que questionaram o posicionamento da gestão municipal na condução do
SUAS.
Acrescentamos que as tendências na implementação do SUAS no município estão
articuladas à totalidade histórica da configuração contemporânea da Política de Assistência
Social no território brasileiro, cuja ênfase de intervenção recai na execução dos programas de
transferência de renda, do enfrentamento à pobreza (extrema), de acordo com as
recomendações postas aos Estados nacionais no contexto atual do capitalismo, de uma
intervenção que privilegia o capital financeiro em detrimento do investimento estatal em
políticas públicas universais, cada vez mais focalizada na pobreza (para diminuição de seus
índices) e da atuação via programas de transferência de renda como estratégia de intervenção
estatal no combate à pobreza.
Da discussão que realizamos sobre a destinação de recursos ao município,
considerando o cofinanciamento para o SUAS em comparação com os recursos ao Programa
 321

Bolsa Família, identificamos que o investimento no PBF, ao longo dos anos, é bem superior
ao no SUAS, inclusive no campo da gestão: ao Índice de Gestão Descentralizada do PBF são
destinados mais recursos do que ao Índice de Gestão Descentralizada do SUAS, o que
confirma a prioridade governamental à execução do Programa Bolsa Família, em
contraposição às ações de aprimoramento e fortalecimento do SUAS.
Como sinalizado, esta questão orçamentária é crucial e determinante para imprimir um
direcionamento político nas intervenções dos CRAS do município, pois fica evidente a
importância das ações do Programa Bolsa Família no cotidiano dos CRAS, a questão dos
cadastramentos, o acompanhamento das condicionalidades, os temas abordados nos
equipamentos. Por outro lado, notamos a dificuldade dos serviços socioassistenciais se
efetivarem nas unidades públicas como referência junto à população usuária e como
intervenções continuadas, em virtude da falta de infraestrutura física e de recursos humanos,
como demonstrado em várias passagens.
Em tal cenário, constatamos que a concepção da Assistência Social que norteia o
processo de gestão pública do SUAS em Niterói está em consonância com as fundamentações
postas pela PNAS, de 2004, do foco da Assistência Social – no caso específico da nossa
pesquisa, da área de proteção social básica com os CRAS, nas situações de risco e de
vulnerabilidade social, e com as ações concebidas tendo por diretriz a matricialidade
sociofamiliar. Observamos a relevância que adquire, nos equipamentos, o cadastramento das
famílias, o atendimento e as ações de acompanhamento familiar em suas diferentes facetas.
Reafirmamos que o processo de implementação do SUAS insere-se no contexto
consolidado do neoliberalismo no Brasil, inclusive com as prerrogativas da contrarreforma do
Estado nos fundamentos da gestão pública, oriunda do Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado, de 1995, que promoveu a apropriação da perspectiva gerencial nos processos de
gestão pública. Assim, constatamos que os determinantes da gestão gerencial foram
apropriados pela gestão do SUAS em Niterói, sobrepondo-se a um direcionamento mais
democrático de gestão. Os parâmetros “democráticos” de gestão do SUAS, já comentados,
acabam por se perder no contexto de implementação do SUAS (no campo da PSB nos CRAS)
no município de Niterói.
Com relação à descentralização ainda é muito presente a mediação União e Município,
principalmente nas questões de cofinanciamento, sendo percebida continuidade nos repasses
 322

de recursos do Governo Federal para implementação do SUAS no município. Todavia, não

constatamos esta continuidade do cofinanciamento no que diz respeito ao ente estadual e
municipal.
A territorialização ainda não se consolidou nos CRAS, pois a divisão territorial dos
equipamentos não abrange a totalidade das famílias a serem referenciadas. Verificamos que
alguns CRAS atuam sob territórios muito amplos, e, com as dificuldades de infraestrutura (de
recursos físicos e humanos) constatadas, não conseguem atender às demandas da população,
numa perspectiva ampla do acesso aos direitos sociais. Notamos a necessidade de ampliação
dos CRAS no município, associada à garantia de condições dignas para execução do trabalho,
não somente de estrutura física, mas de valorização dos trabalhadores do SUAS, e de uma
revisão na distribuição territorial dos equipamentos públicos.
No campo da Gestão do Trabalho no município, assim como notamos nos indicadores
nacionais trabalhados, identificamos muitos aspectos a serem aperfeiçoados no âmbito do
SUAS para que se efetive a Assistência Social como política de proteção social pública.
Ratificamos que a prestação de serviços no campo da proteção social básica, com qualidade e
continuidade, vincula-se a trabalhadores valorizados, mesmo sob o contexto atual de
precarização das condições de trabalho e desmobilização da classe trabalhadora. A Gestão do
SUAS, para se afirmar como garantidora de direitos sociais, necessita garantir os direitos dos
usuários e dos trabalhadores.
Passos nesta linha de raciocínio envolvem a atuação da Secretaria Municipal de
Assistência Social de Niterói em algumas frentes de ação, como a realização do concurso
público para preencher o quadro de profissionais da Secretaria, rompendo com a prática
permanente de contratação temporária de profissionais; a implantação do Plano de Cargos,
Carreiras e Salários; a instituição do Fórum de Trabalhadores do SUAS; a capacitação
permanente dos profissionais que ultrapasse temáticas sobre normativas e enquadramentos de
intervenção, mas que promova capacitações que visem a qualificar a prestação dos serviços
socioassistenciais, como o fortalecimento da intersetorialidade entre as políticas públicas e a
articulação interna entre as proteções sociais básica e especial, questões que constatamos que
os CRAS têm dificuldade de efetivar no cotidiano de atuação.
A participação da população, no âmbito do SUAS, nos CRAS do município, se revela
incipiente, pois, na maioria dos equipamentos, não verificamos processos de planejamento das
 323

atividades que contemplassem os usuários, nem intervenções que promovessem a organização

política da população, visando à constituição de coletivo de usuários para participar do
Conselho Municipal de Assistência Social, buscando o exercício do controle democrático e
instituir processo de lutas em torno das suas demandas.
Na contramão de uma orientação mais democrática nos processos de gestão pública,
notamos a incorporação por parte da Secretaria Municipal de Assistência Social de Niterói, ao
longo da implementação do SUAS no município, dos elementos que compõem a gestão
gerencial. Notamos, de forma recorrente, a cobrança, por parte da Secretaria Municipal, do
cumprimento de resultados aos CRAS do município, através da apresentação de estatísticas
que demonstrem dados quantitativos das intervenções realizadas mensalmente, do alcance das
metas propostas oriundas da gestão municipal, aproximando-se de um certo produtivismo das
equipes de referência dos CRAS.
Há dificuldades de comunicação entre gestão municipal e CRAS, com a centralização
das decisões no órgão gestor municipal, que impõe aos equipamentos a execução de metas
físicas; por outro lado, os CRAS cobram a gestão pela estrutura física e de recursos humanos
necessários para efetivá-las. Neste ínterim, acaba se perdendo a possibilidade de realização
nos CRAS de intervenções mais politizadas junto ao público usuário, propulsoras da sua
organização e mobilização na constituição de processos de lutas que contemplem as
necessidades coletivas das comunidades atendidas.
Também notamos que o próprio recurso do cofinanciamento, no caso citamos o
federal, articula-se ao cumprimento de metas pelo órgão gestor municipal, além dos
instrumentos do Governo Federal que impulsionam esta orientação mais gerencial nas gestões
municipais, como o RMA – Registro Mensal de Atendimento que os CRAS precisam
contabilizar e repassar para o órgão gestor municipal mensalmente. Ou seja, a incorporação de
elementos da gestão gerencial advém, também, do Governo Federal, não somente da
Secretaria Municipal de Assistência Social de Niterói.
Não podemos deixar de apontar o esforço por parte da gestão municipal de consolidar
o SUAS no município na área da proteção social básica, com os CRAS, e no campo da gestão
do SUAS. Nesta linha de ações, ocorreu a incorporação da responsabilidade pela Secretaria
Municipal pela execução direta das atividades essenciais que envolvem a PSB; o
aperfeiçoamento dos conteúdos nos Relatórios de Gestão ao longo dos anos; a estruturação
 324

(de modo informal) de importantes setores/coordenação, como a Gestão do Trabalho, a

Gestão do SUAS, a Coordenação de PSB; a implantação de mais 1 CRAS no município no
ano de 2014; a realização de planejamento para a área, com o Plano Municipal de Assistência
Social (2014-2017).
Por outro lado, os elementos trabalhados no decorrer das reflexões sobre a gestão
pública do SUAS no município de Niterói fazem um contraponto a tais avanços, pois
sinalizam a necessidade de maior investimento por parte da gestão municipal, no sentido de
consolidar os CRAS como equipamentos públicos de referência de atuação estatal no
município, que ofereçam qualidade e continuidade na prestação dos serviços
socioassistenciais à população usuária e sejam espaços utilizados para o acesso aos direitos
sociais; que se constituam como locais promotores do exercício da participação e do controle
democrático dos atores envolvidos no cotidiano de intervenção dos CRAS (profissionais e
usuários); que sejam ambientes propulsores da organização e mobilização dos usuários, de
forma a fortalecer e concretizar o SUAS no município de Niterói, com uma perspectiva de
gestão pública mais democrática.
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 345

APÊNDICE A - Modelo do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido utilizado na

pesquisa de campo nos CRAS de Niterói/RJ

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS
FACULDADE DE SERVIÇO SOCIAL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL

Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

Justificativa, Objetivos e Procedimentos

A proposta de aprofundar as reflexões críticas, através de um estudo sistemático,
acerca do processo de gestão pública do Sistema Único de Assistência Social - SUAS
articulado às formas de sua materialização nas realidades locais torna-se relevante dada a
atualidade deste sistema (datada de 2005, por intermédio da Norma Operacional
Básica/SUAS) e das contradições existentes à sua concretização, marcados pelo cenário da
crise contemporânea do capitalismo. Acreditamos na importância de articular esta discussão à
realidade dos municípios brasileiros, locus privilegiados de implementação do SUAS,
principalmente na efetivação dos Centros de Referência da Assistência Social - CRAS, uma
vez que compreendemos que os mesmos, na estrutura proposta pela Política Nacional de
Assistência Social (2004), são mecanismos centrais e células básicas da Política de
Assistência Social na atualidade.
Neste sentido, o objetivo geral deste Projeto é o de compreender a concepção de
Política de Assistência Social que orienta a implementação do SUAS em Niterói e, articulado
a tal discussão, analisar as bases teóricas e conceituais que pautam a gestão pública do SUAS
nesta realidade, no que diz respeito à execução dos serviços de proteção social básica nos
CRAS.
E esta pesquisa tem como objetivos específicos:
- Compreender a relação público/privado na formação social brasileira, na articulação
com o processo de gestão pública no Brasil.
 346

- Analisar criticamente a concepção de Política de Assistência Social que orienta a

gestão do SUAS, indo além dos aspectos normativos.
- Pontuar o processo histórico de construção do SUAS no município de Niterói.
- Situar a questão do financiamento da proteção social básica em Niterói.
- Fazer um levantamento da infraestrutura (física e de recursos humanos) dos CRAS.
- Apresentar a organização e operacionalização dos serviços de proteção social básica
implementados nos CRAS.
- Compreender a articulação interna da Política de Assistência Social nos CRAS (entre
os próprios programas, etc; e entre os níveis de proteção).
- Apontar como ocorre a intersetorialidade nos CRAS.
- Identificar como a descentralização e a territorialização se apresentam nos CRAS.
- Verificar o processo de informação, monitoramento e avaliação nos CRAS.
- Aferir a participação da população nos CRAS.
- Verificar como os CRAS se organizam acerca da produção do trabalho dos técnicos
envolvidos no cotidiano das atividades realizadas.
Com relação aos procedimentos, a participação envolverá responder um questionário a
ser aplicado em um dia e horário conveniente aos sujeitos participantes da pesquisa no próprio
local do CRAS ou, na impossibilidade de recebimento do pesquisador, este questionário será
enviado por e-mail ao CRAS, para que algum técnico que atue no mesmo responda as
questões solicitadas e reenvie ao e-mail do pesquisador.
Desconfortos e riscos
Esta pesquisa pode ser considerada de “baixo risco”, pois o modelo do questionário
não permite identificação dos participantes da pesquisa e todos os dados obtidos com os
questionários serão trabalhados com rigor ético.
Benefícios esperados
Esperamos com este estudo conhecer melhor a realidade da gestão pública do SUAS
em Niterói, no que diz respeito às formas de funcionamento e organização dos CRAS, a fim
de verificarmos se o que está sendo concretizado, configura-se na perspectiva da garantia de
direitos à população usuária da Política de Assistência Social nesta localidade.
Recusa da Participação
 347

Em qualquer momento deste estudo, os envolvidos na aplicação do questionário

poderão se recusar ou desistir de participar da pesquisa, sem nenhum ônus para os mesmos e
nem remuneração.
Tratamento dos dados coletados
Todos os dados coletados nos questionários não permitirão a identificação dos
respondentes, garantindo assim o sigilo dos mesmos. As informações obtidas com a aplicação
dos questionários poderão ser publicadas, mas não serão revelados dados pessoais ou outras
fontes identificadoras dos participantes da pesquisa.
Se houver alguma dúvida no que se refere a algum aspecto desta pesquisa, contate a
pesquisadora Janaina Albuquerque de Camargo Schmidt, telefones (21) 2617-6935 e (21)
9674-4530, Rua Ministro Otávio Kelly n. 499, Bloco 2, apto. 404, e-mail:
janaina.camargo@uol.com.br.
Caso você tenha dificuldade em entrar em contato com o pesquisador responsável,
comunique o fato à Comissão de Ética em Pesquisa da UERJ: Rua São Francisco Xavier, 524,
sala 3018, bloco E, 3º andar, - Maracanã - Rio de Janeiro, RJ, e-mail: etica@uerj.br -
Telefone: (021) 2334-2180.
Por gentileza, se concordar em participar desta pesquisa, coloque sua assinatura
abaixo:

Niterói, ____ de __________________ de _______.

_________________________________________________________
Participante

_________________________________________________________
Janaina Albuquerque de Camargo Schmidt – Matrícula DO1110872
Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UERJ
 348

APÊNDICE B - Modelo do Roteiro de Questionário aplicado nos CRAS de Niterói/RJ

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS
FACULDADE DE SERVIÇO SOCIAL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO
SOCIAL

ROTEIRO DE QUESTIONÁRIO202
Doutoranda: Janaina Albuquerque de Camargo Schmidt (Matrícula DO1110872)
Data de Realização: ___/___/_____.
Responsável pelo preenchimento do questionário:
( ) Coordenador do CRAS. Formação: ___________________________________________
( ) Outro Técnico do CRAS. Formação: __________________________________________

I) Identificação do CRAS:
CRAS: ____________________________________________________________________
Endereço: __________________________________________________________________
Telefone (s)/email: ___________________________________________________________
Dias e Horários de funcionamento: ______________________________________________
Possui placa de identificação do CRAS: ( ) Sim ( ) Não
Imóvel: ( ) Próprio ( ) Alugado ( ) Cedido. Por qual instituição? ____________________
Territórios de abrangência: _____________________________________________________
Número de famílias cadastradas: ________________________________________________
Número de famílias acompanhadas: ______________________________________________
II) Questões relativas à infraestrutura física do CRAS:
a) O CRAS possui os seguintes equipamentos abaixo:
 Telefone: ( ) Sim ( ) Não. Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim

 Internet: ( ) Sim ( ) Não. Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim

202
Roteiro de questionário a ser aplicado nos CRAS de Niterói/RJ.
 349

 Computador: ( ) Sim. Quantos? ____. Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim

( ) Não possui.

 Arquivo para organização das fichas das famílias atendidas: ( ) Sim

Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim
( ) Não possui.

 Veículo ( ) Sim. Quantos? ____. Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim

( ) Não possui.

 Quais materiais203 abaixo o CRAS possui:

( ) Livros
( ) CD´s
( ) DVD´s
( ) Televisão
( ) Aparelho de DVD
( ) Aparelho de Som
( ) Microfone
( ) Máquina Fotográfica
( ) Outros. ________________________________________________________________.

b) Com relação à estrutura de espaço físico204 do CRAS, o mesmo possui:

 Recepção: ( ) Sim. Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim
( ) Não possui.

 Sala (s) de atendimento:( ) Sim. Quantas? ___.

Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim
( ) Não possui.

203
Conforme o documento “Orientações técnicas Centro de Referência de Assistência Social – CRAS”,
(MDS, 2009, p. 55).
204
De acordo com o documento “Orientações técnicas Centro de Referência de Assistência Social –
CRAS”, (MDS, 2009, p.54, 55).
 350

 Sala (s) de uso coletivo: ( ) Sim. Quantas? ____.

Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim
( ) Não possui.

 Sala administrativa: ( ) Sim. Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim

( ) Não possui.

 Copa: ( ) Sim. Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim

( ) Não possui.
 Banheiros: ( ) Sim. Quantos? ____. Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim
( ) Não possui.

 Banheiros com acessibilidade: ( ) Sim. Quantos? ____.

Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim
( ) Não possui.

 Outros espaços com acessibilidade: ( ) Sim. Quantos? ____.

Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim
( ) Não possui.

 Área externa ( ) Sim. Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim

( ) Não possui.

 Área de serviço. ( ) Sim. Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim

( ) Não possui.

 Mobiliário para os ambientes:

( ) Sim.
( ) Em todas as salas? ( ) Sim ( ) Não

Como avalia? ( ) Bom ( ) Regular ( ) Ruim

 351

( ) Não possui mobiliário.

III) Questões relacionadas à estrutura de recursos humanos205 do CRAS:

 O CRAS possui Coordenador?
( ) Sim ( ) Não
Se a resposta for positiva, o mesmo acumula outras funções no CRAS?
( ) Sim ( ) Não

 Quantos técnicos de nível superior o CRAS possui?

( ) nenhum ( ) um ( ) dois ( ) três ( ) quatro

 Quantos são concursados?

( ) nenhum ( ) um ( ) dois ( ) três ( ) quatro

 Quantos são contratados?

( ) nenhum ( ) um ( ) dois ( ) três ( ) quatro

 Há quantos assistentes sociais?

( ) nenhum ( ) um ( ) dois ( ) três ( ) quatro

 Há quantos psicólogos?
( ) nenhum ( ) um ( ) dois

 Há a presença de outras formações?

( ) Sim. Qual (s)? _________. ( ) Não.

 Quantos técnicos de nível médio o CRAS possui?

( ) nenhum ( ) um ( ) dois ( ) três ( ) quatro
 Quantos são concursados?

205
Segundo o documento “Orientações técnicas Centro de Referência de Assistência Social – CRAS”,
(MDS, 2009, p.61) acerca da “equipe de referência”.
 352

( ) nenhum ( ) um ( ) dois ( ) três ( ) quatro

 Quantos são contratados?

( ) nenhum ( ) um ( ) dois ( ) três ( ) quatro

 Qual o perfil do (s) técnico (s) de nível médio 206?

( ) agente administrativo
( ) agente social e/ou orientador social

IV) Questões que se referem à organização e funcionamento dos “Serviços de Proteção

Social Básica”207:

a) Nos termos da “Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais” (BRASIL, CNAS,

RESOLUÇÃO N.º 109, 2009:3), o CRAS desenvolve os “Serviços de Proteção Social
Básica” abaixo elencados?
 Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF):
( ) Sim.
Se a resposta for positiva:
Há quanto tempo? ________.
Quais ações são realizadas que integram o PAIF? ___________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
( ) Não.

 Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos:

206
Conforme nomenclatura contida no documento “Orientações técnicas Centro de Referência de
Assistência Social – CRAS”, (MDS, 2009, p.63).
207
A nomenclatura dos mesmos está na íntegra como colocados na “Tipificação Nacional de Serviços
Socioassistenciais” (BRASIL, CNAS, RESOLUÇÃO N.º 109, 2009, p.3).
 353

( ) Sim.
Se a resposta for positiva:
Há quanto tempo? ________.
Quais ações são realizadas? ____________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
( ) Não.

 Serviço de Proteção Social Básica no domicílio para pessoas com deficiência e

idosas
( ) Sim.
Se a resposta for positiva:
Há quanto tempo? ________.
Quais ações são realizadas? ____________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
( ) Não

 Caso o CRAS não desenvolva os “Serviços de Proteção Social Básica” acima

elencados ou realize outras atividades além destes, por favor, coloque abaixo tais ações:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
V) Outras questões relevantes para o estudo:
 354

a) As orientações acerca da atuação do CRAS são provenientes de qual (s) órgão (s)? Cite
exemplos.
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

b) Estas orientações revelam algum processo de padronização de ações do CRAS? Explique

sua resposta.
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

c) Indique abaixo o foco pelo qual se dá o planejamento de ações do CRAS:

( ) Metas quantitativas de atendimento
( ) Demandas colocadas pela população
Cite exemplos:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

d) Os técnicos do CRAS são cobrados acerca da produção do seu trabalho? Se a resposta for
positiva, de que forma (s) isso acontece?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
e) Existe uma rotina de registro das atividades realizadas no CRAS? Se sim, quais os
instrumentos para estes registros (formulários, planilhas, etc).
 355

___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

f) Os técnicos fazem relatórios? Quantos (semanal, mensal, anual)? O que consta nestes
relatórios? Existe um formulário para isso?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
g) Os programas e ações existentes no CRAS têm articulação entre si e com as ações de
proteção social especial? Se sim, de que forma?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

h) Os Programas e Ações existentes no CRAS têm articulação com os Programas e Atividades

fora deste CRAS? Se sim, de que forma?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

i) O que você entende por territorialização? Ela está presente na atuação do CRAS?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

j) A população comparece ao CRAS? Com qual finalidade? Quais as atividades desenvolvidas

no CRAS que envolvem a população?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
 356

___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

k) O que você entende por processos de informação, monitoramento e avaliação? Eles se

realizam no CRAS? Se sim, como?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
 357

ANEXO A - Cópia da Ata nº 27/11 do CMAS/Niterói – Reunião Ordinária de 05/10/2011

358
359
 360

ANEXO B - Cópia da Ata nº 30/11 do CMAS/Niterói - Reunião Ordinária de 09/11/2011

361
362
363
 364

ANEXO C - Cópia da Declaração de Autorização da SASDH de Niterói para realização da

pesquisa de campo nos CRAS de Niterói
 365

ANEXO D - Cópia do parecer da Comissão de Ética em Pesquisa- UERJ

366
367