MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

3.828 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

REQTE.(S) : GOVERNADORA DO DISTRITO FEDERAL
ADV.(A/S) : PGDF - MARIA DOLORES SERRA DE MELLO
MARTINS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL
INTDO.(A/S) : CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL

EMENTA: CONTROLE ABSTRATO

DE CONSTITUCIONALIDADE. LEI
EDITADA PELO DISTRITO FEDERAL
QUE REGULA MATÉRIA TIPICAMENTE
RESERVADA À COMPETÊNCIA
NORMATIVA (E ADMINISTRATIVA) DO
MUNICÍPIO (CF, ART. 30, I E VIII).
IMPUGNAÇÃO A DIPLOMA
LEGISLATIVO DISTRITAL VEICULADOR
DE NORMAS DE DIREITO MUNICIPAL.
PRERROGATIVA INSTITUCIONAL, DE
ÍNDOLE EMINENTEMENTE LOCAL,
ATRIBUÍDA AO DISTRITO FEDERAL (CF,
ART. 32, § 1º). AÇÃO DIRETA AJUIZADA,
ORIGINARIAMENTE, PERANTE O
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
IMPOSSIBILIDADE. FALTA DE
COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA
DA SUPREMA CORTE. DOUTRINA.
PRECEDENTES. CONTROLE PRÉVIO,
PELO RELATOR DA CAUSA, DOS
REQUISITOS INERENTES AO PROCESSO
OBJETIVO DE CONTROLE NORMATIVO
ABSTRATO. LEGITIMIDADE DO
EXERCÍCIO MONOCRÁTICO DESSE

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 ADI 3828 MC / DF

PODER PROCESSUAL (RTJ 139/67, v.g.).

AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA.

DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com

pedido de medida liminar, ajuizada pela Senhora Governadora do Distrito
Federal, com o objetivo de questionar a validade jurídico-constitucional
da Lei distrital nº 1.903/98, editada pelo Distrito Federal.

A autora da presente ação direta sustenta a inconstitucionalidade do

ato legislativo em referência, apoiando-se, em síntese, nos seguintes
fundamentos (fls. 04/06):

“O vício de iniciativa revela-se patente. A matéria versada

na lei arrostada é eminentemente administrativa. Emana da
função executiva e por ela deve ser normatizada. A iniciativa
parlamentar, no caso, é totalmente descabida, pois incumbe ao
Chefe do Poder Executivo dispor sobre o planejamento urbano e
administração no Distrito Federal, nos termos do art. 100, incisos IV,
VI e XXI da Carta Distrital, que segue o parâmetro da Constituição
Federal no artigo 84.
Pois bem, os comandos contidos na norma impugnada dizem
respeito diretamente à forma de planejamento urbano, que envolve o
desempenho de funções administrativas, sendo certo que a
Lei Orgânica conferiu ao Poder Executivo a condução desse processo
de Planejamento no Distrito Federal, nos termos do artigo 321 da
Lei Orgânica.
.......................................................................................................
Resulta do pronunciamento do IPHAN que a lei
arrostada, ao dispor em seu artigo 1º sobre gabarito dos Setores de
Habitação Geminadas Sul e Norte, afronta a preservação da escala
residencial, prevista no tombamento de Brasília, malfere o artigo 23,
incisos III e IV, da Constituição Federal. Os demais artigos da
sucinta lei são do primeiro dependentes e devem ser declarados
inconstitucionais por arrastamento.

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Assim a norma deve ser afastada do ordenamento

jurídico com a maior brevidade possível, pois ofende o
tombamento de Brasília.” (grifei)

Solicitadas, previamente, as informações necessárias ao Senhor

Governador do Distrito Federal e à Augusta Câmara Legislativa do
Distrito Federal, manifestaram-se, ambos, no sentido da plena
constitucionalidade do diploma legislativo ora questionado.

Ante a relevância do tema versado na presente ação direta,

determinei a audiência prévia do eminente Senhor Advogado-Geral da
União, que se pronunciou pelo não conhecimento do pedido formulado
nesta sede processual, fazendo-o nos seguintes termos (fls. 41/43):

“2. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO

Em primeiro lugar há que se suscitar a presente
preliminar de não conhecimento da presente ação, porquanto a
mesma tem por objeto ato normativo editado pelo Distrito Federal,
no exercício da competência municipal, prevista no art. 30, I e II,
da Constituição Federal.
Com efeito, a lei questionada, como destacado em sua
própria ementa ‘altera as Normas de Edificação, Uso e Gabarito –
NGB – 40/87, referentes ao Setor de Habitações Individuais
Geminadas Sul – SHIGS, ao Setor de Habitações Coletivas
Geminadas Norte – SHCGN – e à Quadra 714 do Setor de Habitações
Coletivas Geminadas Sul – SHCGS, na Região Administrativa de
Brasília – RA I.’
Entretanto, as normas sobre edificação, uso do solo e gabarito
são de ordem notadamente municipal. Assim, a Câmara Distrital,
indubitavelmente, legislou sobre assunto de interesse local, que,
inclusive, está afeto à promoção do adequado ordenamento
territorial, que também se insere no âmbito da competência do
Município.
Sabe-se que o § 1º do art. 32 da Constituição da República
atribui ao Distrito Federal as competências legislativas

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reservadas aos Estados e aos Municípios. Contudo, as leis distritais

fundadas no exercício da competência legislativa municipal não
estão sujeitas ao controle de constitucionalidade abstrato perante
esse Supremo Tribunal Federal (…).
…...................................................................................................
(…) tendo em vista que a demanda é de controle abstrato de
constitucionalidade de lei municipal em face da Constituição
Federal, a presente ação não merece ser conhecida.” (grifei)

O eminente Senhor Procurador-Geral da República, ao

manifestar-se nestes autos, também opinou pelo não conhecimento da
presente ação direta em parecer que está assim ementado (fls. 49):

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

DISTRITAL QUE ALTERA AS NORMAS DE EDIFICAÇÃO,
USO E GABARITO – NGB-40/87, NA REGIÃO
ADMINISTRATIVA DE BRASÍLIA. ALEGADA AFRONTA À
NORMA DE RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA DO
CHEFE DO PODER EXECUTIVO (ART. 84 DA CF) E
DESRESPEITO À ESCALA RESIDENCIAL PREVISTA NO
TOMBAMENTO DE BRASÍLIA (ART. 23, III, IV, DA CF). ATO
NORMATIVO EDITADO PELO DISTRITO FEDERAL NO
EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL. PARECER
PELO NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO.” (grifei)

Examino, desde logo, a questão prévia pertinente à competência

originária do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar ação direta
de inconstitucionalidade de lei distrital que veicula matéria sujeita à
competência legislativa municipal, quando contestada, “in abstracto”,
como na espécie, em face da Constituição da República.

Como se sabe, o Distrito Federal, pessoa jurídica de direito público

interno, qualifica-se como entidade dotada de capacidade política. Integra,
nessa condição, a estrutura jurídica da Federação brasileira. Essa pessoa
estatal assume, na perspectiva do modelo consagrado pela Constituição

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promulgada em 1988, uma posição institucional que, atribuindo-lhe um

máximo coeficiente de federalidade, investe-a na irrecusável condição de ente
integrante do Estado Federal.

O Distrito Federal constitui, pois, unidade federada que, embora

juridicamente equiparável aos Estados-membros – como salienta
MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO (“Comentários à
Constituição Brasileira de 1988”, vol. 1/225-226, 1990, Saraiva) –, ostenta
posição singular no plano de nossa organização federativa, eis que nele se
concentram, além de quase todas as competências inerentes aos
Estados-membros (CELSO RIBEIRO BASTOS, “Comentários A
Constituição do Brasil”, 3º vol., Tomo II/297-298, 1993, Saraiva), também
as atribuições pertinentes aos Municípios.

Com efeito, esse particular aspecto da qualificação institucional do

Distrito Federal decorre da própria Lei Fundamental da República, que
lhe atribui “as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios”
(CF, art. 32, § 1º – grifei).

Esse núcleo complexo de atribuições competenciais autoriza afirmar que

o Distrito Federal constitui fonte de emanação de ordens jurídicas
autônomas.

Isso significa, portanto, que essa dualidade de competências estatais

permite ao Distrito Federal veicular, por deliberação própria, matérias que
se incluem, ordinariamente, na esfera de regência normativa peculiar
aos Municípios e aos Estados-membros.

As leis do Distrito Federal, que instrumentalizam a expressão de sua

vontade jurídica, dimanam de órgão legislativo próprio e, não obstante a
pluralidade temática justificada pela maior abrangência decorrente de sua
dupla competência normativa, constituem a expressão unitária da
autonomia que a Carta Política outorgou a essa entidade federada.

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Essa realidade jurídico-constitucional – enfatizada pela doutrina

(JOSÉ AFONSO DA SILVA, “Curso de Direito Constitucional Positivo”,
p. 599, 10ª ed., 1995, Malheiros; JOSÉ CRETELLA JR., “Comentários à
Constituição de 1988”, vol. IV/2055, item n. 157, 1991, Forense
Universitária; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Comentários
à Constituição Brasileira de 1988”, vol. 1/226, 1990, Saraiva) – impõe,
para efeito de instauração do controle normativo abstrato perante o Supremo
Tribunal Federal, que se identifique, em cada uma das leis distritais, a
natureza da matéria nelas disciplinada.

Isso porque as leis editadas pelo Distrito Federal, tendo em vista as

categorias temáticas sobre as quais incidem, ora sustentam a estatura
jurídica de normas estaduais, ora assumem o perfil normativo de típicas
leis municipais.

Muito embora seja sempre a mesma a sua fonte de produção

normativa, as leis distritais desdobram-se, “ratione materiae”, em espécies
jurídicas que se assimilam às leis estaduais ou, conforme o caso, às leis
municipais.

Essa circunstância assume particular relevo na medida em que a

jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – tanto sob a égide do
anterior ordenamento constitucional quanto sob a vigente Constituição –
tem sistematicamente recusado a possibilidade jurídica de instituição de
mecanismos processuais pertinentes ao controle normativo abstrato de
leis ou atos de caráter municipal em face da Lei Fundamental da República
(RTJ 104/724, Rel. Min. ALFREDO BUZAID – RTJ 134/1066, Rel.
Min. CELSO DE MELLO – RTJ 135/12, Rel. Min. MOREIRA ALVES –
RTJ 185/373-374, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – RTJ 200/636, Rel.
Min. JOAQUIM BARBOSA – ADI 5.089-AgR/CE, Rel. Min. CELSO DE

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MELLO – Rcl 337/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – RE 93.088/SP, Rel.

Min. SOARES MUÑOZ – RE 94.039/SP, Rel. Min. MOREIRA ALVES, v.g.):

“O único controle de constitucionalidade de lei e de ato

normativo municipal em face da Constituição Federal que se
admite é o difuso, exercido ‘incidenter tantum’, por todos os
órgãos do Poder Judiciário, quando do julgamento de cada caso
concreto.”
(RTJ 164/832, Rel. Min. PAULO BROSSARD – grifei)

“O sistema constitucional brasileiro não permite o controle

normativo abstrato de leis municipais, quando contestadas em face
da Constituição Federal. A fiscalização de constitucionalidade das
leis e atos municipais, nos casos em que estes venham a ser
questionados em face da Carta da República, somente se legitima
em sede de controle incidental (método difuso).
Desse modo, inexiste, no ordenamento positivo brasileiro, a ação
direta de inconstitucionalidade de lei municipal, quando
impugnada ‘in abstracto’ em face da Constituição
Federal. Doutrina. Precedentes do Supremo Tribunal
Federal.”
(ADI 2.141/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO)

“(...) É pacífica a jurisprudência do Supremo Tribunal

Federal, antes e depois de 1988, no sentido de que não cabe a
tribunais de justiça estaduais exercer o controle de
constitucionalidade de leis e demais atos normativos municipais em
face da Constituição Federal. Precedentes. (…).”
(RTJ 200/636, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Pleno –
grifei)

Tal como anteriormente referido, a presente ação direta, ajuizada pela

então Governadora do Distrito Federal, objetiva impugnar “in abstracto”,
em face da Constituição da República, a Lei distrital n. 1.903, de 05/03/98,
que “Altera as Normas de Edificação, Uso e Gabarito – NGB 40/87, referentes
ao Setor de Habitações Individuais Geminadas Sul – SHIGS, ao Setor de

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Habitações Coletivas Geminadas Norte – SHCGN e à Quadra 714 do Setor de

Habitações Coletivas Geminadas Sul – SHCGS, na Região Administrativa de
Brasília – RA I” (grifei).

Mostra-se imperioso registrar que o diploma legislativo ora

questionado, ao dispor sobre assunto de interesse local, rege matéria que
se insere na competência típica dos Municípios (CF, art. 30, I e VIII), o
que permite equipará-lo a espécie legislativa de índole municipal, e, nessa
qualidade, considerá-lo objeto inidôneo para impugnação em sede de ação
direta perante esta Corte.

Impende destacar, no ponto, bem por isso, o caráter eminentemente

local e tipicamente municipal da matéria veiculada na lei distrital em
questão, que se limitou, no estrito âmbito da competência deferida aos
Municípios, a dispor sobre a regulação normativa de temas pertinentes
ao uso, ocupação e edificação de áreas urbanas.

Vale rememorar, quanto a tal aspecto, a sempre autorizada lição do

saudoso Professor HELY LOPES MEIRELLES (“Direito Municipal
Brasileiro”, p. 565/568, itens ns. 3 a 3.1, e p. 586/589, itens ns. 3.7 a 3.8,
17ª ed., 2013, Malheiros), que enfatiza a competência municipal em tema de
ordenamento urbano, de regulamentação edilícia, de imposições urbanísticas e de
estética urbana:

“’A proteção estética da cidade e de seus arredores’ enseja

as mais diversas limitações ao uso da propriedade particular.
Desde a forma, altura e disposição das construções até a
apresentação das fachadas e o levantamento de muros sujeitam-se
a imposições edilícias, destinadas a compor harmoniosamente o
conjunto e a dar boa aparência às edificações urbanas. (…).”
(grifei)

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Daí a correta observação feita pelo Ministério Público Federal sobre

essa específica questão (fls. 51):

“7. Cumpre consignar, preliminarmente, que a matéria

veiculada na Lei nº 1.618/2004 – normas de edificação, uso e
gabarito na Região Administrativa de Brasília – foi
constitucionalmente reservada ao âmbito da competência
legislativa municipal (art. 30, VIII, da Lei Fundamental). É dentro
desse espaço que atuou a Casa legislativa distrital, como admitido
pelo § 1º do art. 32 da CRF/88.
8. Ou seja, trata-se de ato normativo que, em razão de sua
particular natureza, não está sujeito a controle abstrato de
constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, pois
nosso sistema de fiscalização não prevê a confrontação direta de
disposição normativa de caráter municipal com os padrões da
Constituição da República.” (grifei)

É certo que outro não é o entendimento do próprio Plenário desta Corte,

que, ao julgar a ADI 611/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE
(RTJ 145/491), na qual se impugnavam atos estatais editados pelo
Distrito Federal veiculadores de matéria pertinente à competência
municipal, fez consignar a seguinte advertência:

“Ação direta de inconstitucionalidade: objeto: lei do

Distrito Federal fundada em competência municipal:
descabimento.
O Distrito Federal, ao qual se vedou dividir-se em Municípios
(CF, art. 32), é entidade federativa que acumula as competências
reservadas pela Constituição aos Estados e aos Municípios (CF,
art. 32, § 1º): dada a inexistência de controle abstrato de
normas municipais em face da Constituição da República, segue-se
o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade cujo objeto
seja ato normativo editado pelo Distrito Federal, no exercício
de competência que a Lei Fundamental reserva aos Municípios,
qual a de disciplina e polícia do parcelamento do solo urbano.” (grifei)

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Assinalo, por necessário, que essa diretriz tem prevalecido, em tema

de fiscalização normativa abstrata, na jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, que se orienta no sentido da inadmissibilidade de ação direta de
inconstitucionalidade contra lei do Distrito Federal que, veiculando
matéria sujeita à competência municipal, venha a ser questionada “in
abstracto” em face da própria Constituição da República (RTJ 153/108, Rel.
Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 911/DF, Rel. Min. CELSO DE
MELLO – ADI 1.750/DF, Rel. Min. NELSON JOBIM – ADI 1.812/DF, Rel.
Min. ILMAR GALVÃO – ADI 2.526/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA –
ADI 2.560/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 911, de 06 de

setembro de 1995, do Distrito Federal relativa a IPTU.
– Acumulando o Distrito Federal as competências
reservadas pela Constituição Federal aos Estados e aos Municípios, e
não se incluindo na competência desta Corte o controle da
constitucionalidade em abstrato dos atos normativos municipais
atacados em face da Carta Magna Federal, não é cabível ação dessa
natureza quando o seu objeto – como no caso presente – é a
verificação da inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal que diz
respeito a imposto municipal.
– Precedentes do STF: ADIN 611 e ADIN 911.
Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, ficando,
assim, prejudicado o pedido de concessão de liminar.”
(ADI 1.375-MC/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

LEI Nº 989, DE 18 DE DEZEMBRO DE 1995, DO DISTRITO
FEDERAL RELATIVA À TAXA DE LIMPEZA PÚBLICA.
O dispositivo legal impugnado foi editado com base na
competência inerente ao Município, estendida ao Distrito Federal
por força do disposto no art. 32, § 1º, da Carta Constitucional.
Em face da posição particular que a Constituição Federal
atribui ao Distrito Federal de editar leis que se assimilam às leis
municipais, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já

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assentou entendimento no sentido do descabimento da ação direta

de inconstitucionalidade quando tenha por objeto leis ou atos
normativos fundados no exercício da competência municipal
(ADI 911, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 611 e ADI 880, Rel. Min.
Sepúlveda Pertence e ADI 1.375, Rel. Min. Moreira Alves).
Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, ficando,
assim, prejudicado o pedido de concessão de liminar. ”
(ADI 1.832/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – grifei)

Registro, finalmente, que a inviabilidade da presente ação direta, em

decorrência da razão mencionada, justifica a seguinte observação: no
desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro
Relator competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das
ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal,
legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição,
venha a praticar.

Cabe acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal

Federal reconheceu a inteira validade constitucional da norma legal que
inclui, na esfera de atribuições do Relator, a competência para negar
trânsito, em decisão monocrática, a recursos, pedidos ou ações quando
incabíveis, inviáveis, intempestivos, sem objeto ou que veiculem
pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal
(RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175).

Nem se alegue que esse preceito legal implicaria transgressão ao

princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará
preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao
controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal
Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado
(RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP,
Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).

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Impõe-se enfatizar, por necessário, que esse entendimento

jurisprudencial é também aplicável aos processos objetivos de controle
normativo abstrato (ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD –
ADI 593/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.060/RJ, Rel. Min.
CELSO DE MELLO – ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO –
ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já
assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo
brasileiro “não subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar – enquanto
responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o controle
prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui,
entre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições
da própria ação direta” (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).

Sendo assim, em face das razões expostas, e acolhendo, ainda, o parecer

da douta Procuradoria-Geral da República, não conheço da presente ação
direta de inconstitucionalidade, restando prejudicada, em consequência, a
análise do pedido de medida liminar.

Arquivem-se os presentes autos.

Publique-se.

Brasília, 03 de fevereiro de 2015.

Ministro CELSO DE MELLO

Relator

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