Publicação - Governet

ISSN 1809-6646
A revista do administrador público

Boletim de
LICITAÇÕES
E
CONTRATOS
JaneIro 2021 – nº 189
o uso de pregões para contratação de

Manutenção de obras rodoVIárIas: análIse
das obras contratadas no ano de 2013 pelo
departaMento nacIonal de InFraestrutura e
transportes – dnIt do estado de Mato grosso
Yan Sávio Gomes de Jesus
boas prátIcas na gestão e FIscalIzação de
contratos adMInIstratIVos eM uMa preFeItura
MunIcIpal de santa catarIna
Cátia Maria Búrigo,
Helen Fischer Günther
consIderações sobre o contrato adVocatícIo
de rIsco coM a adMInIstração públIca
Francisco Eimar Carlos dos Santos Júnior
trIbunal de contas da unIão
No modo de disputa aberto e fechado, o pregoeiro deve desclassificar
lances manifestamente inexequíveis durante a etapa aberta
dúVIdas dos assInantes
Contrato – Prestação de serviço x compra –
Nota fiscal – Considerações
www.governet.com.br
ISSN 1809-6646
Governet
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BOLETIM DE
LICITAÇÕES E CONTRATOS
Ano 17 | N. 189
Janeiro de 2021
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Governet –
Boletim de Licitações e Contratos. Ano 17, nº 189, janeiro 2021.
Curitiba: Governet, 2021.
ISSN 1809-6646
1. Direito Administrativo. I. Governet

CDU: 35
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Janeiro de 2021 | Boletim de licitações e contratos
Sumário
artigos e pareceres
12 O uso de pregões para contratação de manutenção de obras rodoviárias: análise das obras
contratadas no ano de 2013 pelo Departamento Nacional de Infraestrutura e Transportes –
DNIT do Estado de Mato Grosso
25 Boas práticas na gestão e fiscalização de contratos administrativos em uma prefeitura

municipal de Santa Catarina
Cátia Maria Búrigo, Helen Fischer Günther
36 Considerações sobre o contrato advocatício de risco com a administração pública

decisões dos tribunais
46 Tribunal de Contas da união

A exigência de carta de solidariedade do fabricante, ainda que para fins de assinatura do contrato, configura
restrição à competitividade

É irregular a contratação de empresa detentora da patente por inexigibilidade no caso de existirem outras empresas
que comercializam do produto

No modo de disputa aberto e fechado, o pregoeiro deve desclassificar lances manifestamente inexequíveis
durante a etapa aberta
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74 Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo

Declaração de nulidade contratual não impede o reconhecimento dos efeitos financeiros que dele decorreram
85 Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo

A licitação na modalidade convite em que não haja efetiva concorrência pode implicar improbidade administrativa
ementário
90 Afastamento irregular do certame – Decadência – Início da contagem
90 Contratação verbal – Nulidade reconhecida – Obrigatoriedade no pagamento

Boletim de licitações e contratos | Janeiro de 2021
Sumário
dúvidas dos assinantes
92 Contrato verbal – Prazo de duração – Dever de anular – Considerações
94 Contrato – Prestação de serviço x compra – Nota fiscal – Considerações
98 Índice Cumulativo
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Editorial
A aprovação, nos últimos dias de 2020, do projeto de lei

da nova disciplina de licitações e contratos foi uma surpresa
para os administradores públicos e os especialistas em Direito
Administrativo. Todavia, enquanto não houver a sanção
presidencial, as discussões referentes às Lei nº 8.666/1993 e
10.520/2002 mantêm-se relevantes.
Nesse contexto, a adoção da modalidade pregão para

contratações de obras ainda gera bastante polêmica. Tanto
é assim que o Boletim Governet de Licitações e Contratos do
mês de janeiro de 2021 inicia a seção Artigos e Pareceres com
o artigo O uso de pregões para contratação de manutenção de
obras rodoviárias: análise das obras contratadas no ano de 2013
pelo Departamento Nacional de Infraestrutura e Transportes –
DNIT do Estado de Mato Grosso, elaborado por Yan Sávio Gomes
de Jesus.
Na sequência, Cátia Maria Búrigo e Helen Fischer Günther

avaliam Boas práticas na gestão e fiscalização de contratos
administrativos em uma prefeitura municipal de Santa Catarina.
Ao fim da seção, Francisco Eimar Carlos dos Santos Júnior

apresenta Considerações sobre o contrato advocatício de risco
com a administração pública.
Em Decisões dos Tribunais, merece destaque a orientação do

Tribunal de Contas da União a respeito do dever do pregoeiro
de desclassificar lances manifestamente inexequíveis durante a
etapa aberta no modo de disputa aberto e fechado.
O Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo consigna

que a declaração de nulidade do contrato não impede o
reconhecimento dos efeitos financeiros que dele decorreram.
Já o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo alerta que

a licitação na modalidade convite em que não haja efetiva
concorrência pode implicar improbidade administrativa.
Boa leitura!
O editor.
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Professor titular de Direito Administrativo PUC-SP Advogado, mestrando em Direito do Estado pela PUCRS
Adriana Maurano Cristiana Fortini
Procuradora do Município de São Paulo, mestranda Doutora em Direito Administrativo pela UFMG, professora
da Universidade Presbiteriana Mackenzie e coordenadora de cursos de pós-graduação
Adriano Sant’Ana Pedra Cristovam Buarque
Doutorando em Direito Constitucional (PUC-SP), Engenheiro mecânico, doutor em Economia pela Sorbonne,
mestre em Direito Constitucional (Faculdade ex-reitor da UnB, ex-governador e ex-senador
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Dinorá MuseTti Grotti
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Presidente do Instituto de Direito Público e Político (IDPP), Direito Administrativo da PUC-SP
advogado, consultor jurídico, palestrante, professor de
Direito Eleitoral do Centro Universitário de Emerson Garcia
Ciências Jurídicas (Cesmac/Alagoas) Membro do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro,
pós-graduado em Ciências Políticas e Internacionais, mestrando
Airton Rocha Nóbrega em Ciências Jurídico-Políticas pela Universidade de Lisboa
Advogado no Distrito Federal, professor da Universidade
Católica de Brasília (UCB) e da Fundação Getulio Vargas (FGV) Evandro Martins Guerra
Advogado, professor de Direito Administrativo
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Advogada e consultora jurídica, professora coordenadora do Fabrício Motta
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da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia dos Municípios de Goiás, mestre em Direito Administrativo
pela UFMG, doutorando em Direito do Estado pela USP
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Procurador do Estado de Sergipe, advogado e FlAvio C. de Toledo Jr.
mestre em Direito, Estado e Cidadania pela Assessor técnico do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Universidade Gama Filho (UGF-RJ)
Floriano de Azevedo Marques Neto
André Portella Doutor em Direito Público pela Universidade de São Paulo,
Doutor em Direito Financeiro e Tributário pela Complutense de professor de Direito Administrativo da USP
Madrid, professor da UFBA e do mestrado em Direito Público
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da Universidade Católica de Salvador, advogado
Advogada
Angélica Guimarães
GUILHERME LUIS DA SILVA TAMBELLINI
Mestre em Direito Público pela UFPE/UCSAL, especialista
em Direito Processual, especialista em Licitações e Contratos Parecerista da Coordenadoria de Assistência
Administrativos, procuradora do município de Salvador, Jurídica da Fundação Prefeito Faria Lima/CEPAM
consultora jurídica de municípios, professora de Helena Kerr do Amaral
Ciência Política da UNIME e Membro do IDAB
Mestre em Administração Pública e Planejamento Urbano
AntOnio Carlos Alencar Carvalho pela Eaesp/FGV, doutoranda em Economia na Unicamp
Procurador do Distrito Federal, advogado em Brasília Ivan Barbosa Rigolin
Antônio Carlos Andrada Advogado
Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Ives Gandra da Silva Martins
Minas Gerais, especialista em Direito Público,
Advogado, professor emérito da Universidade Mackenzie
mestrando em Direito e Instituições Políticas
Jessé Torres Pereira Junior
Antonio Roque Citadini
Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de
Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Janeiro. Autor de diversas obras sobre Licitações e Contratros
Benedicto Tolosa Filho
José Augusto Delgado
Advogado, especialista em Direito Público, consultor,
Ex-ministro do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal
professor e autor de diversas obras jurídicas
Superior Eleitoral, doutor honoris causa pela UERN, professor
Bruno José Ricci Boaventura da UFRN, ex-professor da Universidade Católica de Pernambuco
Advogado, especialista em Direito do Estado, com ênfase em
José de Ribamar Caldas Furtado
Constitucional, pela Escola Superior de Direito de Mato Grosso
Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do
Celso Luiz Braga de Castro Maranhão, mestre em Direito pela UFPE
Professor de Direito Administrativo da Faculdade de Direito Jonas Lima
da Universidade Federal da Bahia, doutor em Direito Advogado, consultor jurídico de empresas, pós-graduado em Direito
Público pela Universidade Federal de Pernambuco Público, especializado em licitações e contratos administrativos
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Josenir Teixeira Paulo S. Bugarin

Advogado, pós-graduado em Direito do Terceiro Diplomé d’etudes approfondies d’analyse industrielle (ciclo
Setor pela FGV-SP, professor doutoral em Ciências de Gestão – Universidade de Paris I),
mestre em Direito Público (UnB), subprocurador-geral do
Kiyoshi Harada Ministério Público junto ao TCU
Advogado em São Paulo (SP), professor de Direito
Financeiro, Tributário e Administrativo Rita Tourinho
Promotora de justiça do Estado da Bahia, mestre em Direito
Letícia Queiroz de Andrade Público pela UFPE, professora de Direito Administrativo
Professora de Direito Administrativo da PUC-SP,
consultora jurídica Rodolfo Pamplona Filho
Juiz do trabalho na Bahia, professor titular de Direito Civil
Lucas Navarro Prado e Direito Processual do Trabalho da Universidade Salvador
Advogado, assessor da Unidade de Parcerias (Unifacs), mestre e doutor em Direito do Trabalho pela PUC-SP
Público-Privadas do Ministério do Planejamento
RONNY CHARLES LOPES TORRES
Luciano Ferraz Advogado da União, professor universitário, mestre
Advogado em Belo Horizonte, mestre e doutorando em em Direito Econômico, pós-graduado em Direito
Direito Administrativo pela UFMG, professor de Direito Tributário e em Ciências Jurídicas, autor do livro
Financeiro e Administrativo da PUC Minas “Leis de licitações públicas comentadas”
(2ª ed. Editora Jus Podivm)
LUÍS FERNANDO VERNALHA
Doutor em Direito Econômico e mestre em Direito Administrativo Rosa Costa
pela UFPR, professor da pós-graduação da Unicuritiba, Advogada e gerente de licitações e contratos públicos da
advogado e consultor em Direito Público Empresa Brasileira de Telecomunicações – Embratel
LuÍs Roberto Barroso Sérgio Guerra

Livre-docente pela UERJ. Master of Laws pela Yale University. Professor de Direito Administrativo dos cursos de graduação,
Professor titular da UERJ. Ministro do Supremo Tribunal Federal especialização e mestrado da Escola de Direito da
Fundação Getulio Vargas (FGV-RJ)
Luiz Flávio Gomes
Doutor em Direito Penal pela Faculdade de Direito da Universidade Sérgio Roxo da Fonseca
Complutense de Madri, mestre em Direito Penal pela USP Procurador de justiça aposentado, professor doutor de Direito
Civil da Faculdade de Direito da Unesp (Franca) e do COC
Manuel Carlos Toledo Filho (Ribeirão Preto)
Juiz do trabalho, mestre e doutor em Direito pela USP,
professor da Escola Paulista de Direito Social Sílvio de Salvo Venosa
Ex-juiz do Primeiro Tribunal de Alçada Civil de São Paulo,
Marcelo Neves autor de obra completa sobre Direito Civil, em sete volumes,
Assessor jurídico da presidência do Tribunal Regional membro da Academia Paulista de Magistrados
do Trabalho – 1ª Região, bacharel em Direito pela
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio), SIDNEY BITTENCOURT
graduado em Engenharia de Produção pela Mestre em Direito pela UGF (RJ), administrativista,
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), professor, consultor e autor de diversas obras
pós-graduado em Administração Pública pela sobre Licitações e Contratos
Fundação Getulio Vargas do Rio de Janeiro (FGV-RJ)
Tarso Cabral Violin
Marcos Neves Fava
Mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do
Juiz do trabalho da 2ª região, mestre em Direito pela USP, professor Paraná, professor de Direito Administrativo e coordenador
do curso de especialização em Terceiro Setor da
Marinês RestelatTo Dotti
Universidade Positivo, advogado
Advogada da União
Tercio Sampaio Ferraz Junior
Maurício CorrÊa da Silva
Professor titular da Faculdade de Direito da USP
Professor, mestre em Ciências Contábeis
Toshio Mukai
Mauro ROBERTO GOMES DE MATTOS Jurista, mestre e doutor em Direito do Estado (USP)
Advogado no Rio de Janeiro, vice-presidente do Instituto
Ibero-Americano de Direito Público (IADP), membro da Wladimir Rodrigues Dias
Sociedade Latino-Americana de Direito do Trabalho e Mestre em Administração Pública pela Escola de
Seguridade Social, membro do Internacional Fiscal Governo da Fundação João Pinheiro, doutorando
Association (IFA), conselheiro efetivo da Sociedade Latino- em Direito Público pela PUC Minas, professor
Americana de Direito do Trabalho e Seguridade Social universitário e consultor jurídico

Artigos e Pareceres
Artigos e Pareceres
Artigos e Pareceres
O uso de pregões para contratação de manutenção de
obras rodoviárias: análise das obras contratadas
no ano de 2013 pelo Departamento Nacional de
Infraestrutura e Transportes – DNIT do
Estado de Mato Grosso
Bacharel em Administração – UFAM. Graduando em Engenharia de Transportes – UFMT. Pós-graduando em Gestão Financeira e Controladoria –
Estácio de Sá. Pós-graduando em Logística e Sistemas de Transportes Modais - Faculdade Metropolitana. E-mail: yan_savio@hotmail.com
RESUMO: Esse artigo apresenta um estudo de caso ram a discutir se os serviços de engenharia estariam
cujo objetivo é realizar a análise de contratos resul- sendo contemplados no contexto da supramencio-
tantes de licitações do ano de 2013 realizadas pelo nada legislação, ao momento em que os serviços de
Departamento Nacional de Infraestrutura e Transpor- natureza comuns foram caracterizados pela lei.
tes – DNIT do Mato Grosso – MT, que têm por objeto a
manutenção de obras públicas rodoviárias. Essa aná- Diante disso, a fim de eliminar quaisquer ques-
lise visa a identificar se tais contratos são exequíveis, tionamentos sobre o fato, o Tribunal de Contas da
ou seja, se os valores pelo quais foram contratados União (TCU), através da Súmula nº 257, esclarece
são suficientes para a realização da obra, sem gerar que é permitido o uso de pregões para a contrata-
nenhum prejuízo às empresas. Para a fundamentação ção de serviços comuns de engenharia. Este posicio-
da pesquisa foram realizadas buscas na internet a res- namento possibilitou que a utilização do pregão se
peito de legislações vigentes, consulta de leis, decre- tornasse uma tendência para as futuras licitações de
tos, atos normativos e publicações de artigos e perió- serviços comuns de engenharia desde o ano de 2010.
dicos. Os dados da pesquisa foram obtidos juntos ao
site de licitações do DNIT, ao Protocolo SEI do DNIT e Outrossim, o inciso VIII do Art. 3º do Decreto nº 10.024,
a Superintendência do DNIT do Mato Grosso, através de 20 de setembro de 2019, dispõe sobre os serviços co-
de solicitações via e-mail. No tocante aos resultados muns de engenharia, definindo-os conforme abaixo:
verificou-se a existências de falhas nos processos, mas
que os mesmos estão em constante atualização. Art. 3º [...] VIII - serviço comum de engenharia - ativi-
dade ou conjunto de atividades que necessitam da
participação e do acompanhamento de profissional
PALAVRAS-CHAVE: Pregão. Exequibilidade. DNIT-MT.
engenheiro habilitado, nos termos do disposto na
Lei nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966, e cujos pa-
INTRODUÇÃO drões de desempenho e qualidade possam ser ob-
jetivamente definidos pela administração pública,
O pregão é uma modalidade de licitação baseada mediante especificações usuais de mercado.
no menor preço que visa à aquisição de bens e servi-
ços comuns e é regido pela Lei Federal Brasileira nº Desde o ano de 2012, o Departamento Nacio-
10.520 de 17 de julho de 2002. Seus principais bene- nal de Infraestrutura e Transportes (DNIT), funda-
fícios são uma maior celeridade processual, compe- mentando-se na decisão do TCU, passou a utilizar a
titividade entre os fornecedores ou prestadores de modalidade de pregão para realizar as suas contra-
serviços e transparência dos atos e fatos públicos, tações de serviços, que possuem como objeto a exe-
além de possuir aspectos que reduziram a burocra- cução ou manutenção de obras públicas, bem como
cia dos processos na Administração Pública. os demais serviços comuns de engenharia.
Quando a utilização do pregão se tornou usual, O primeiro edital de pregão licitado pelo DNIT
algumas entidades do setor da construção civil passa- que possuía como objeto referências a manutenção

Artigos e Pareceres
rodoviária e que apresentou características confor- Como objetivos específicos têm-se a análise das pla-
me descritas acima foi o Pregão nº 183/12-16, cuja nilhas financeiras e documentações das licitações e con-
responsabilidade pertence à Superintendência Re- tratos do DNIT-MT, a verificação da atual situação dos
gional do DNIT de Santa Catarina, e tinha por objeto serviços em andamento e finalizados que foram contra-
a “seleção de empresa com vistas à execução sob o tados pelo DNIT-MT, e a compilação dos dados a fim de
regime de empreitada a preços unitários, dos servi- testar a suposição de que tais certames são inexequíveis.
ços necessários à manutenção rodoviária (conserva-
ção/recuperação) na rodovia BR-280/SC”. Em meio à crise econômica brasileira, que de acor-
do com Barbosa Filho (2017) deu-se a partir das coli-
Para a execução ou manutenção dos serviços de sões de oferta e demanda ocorridas principalmente
engenharia rodoviária é necessário o dispêndio de por falhas provenientes de políticas públicas, que im-
valores monetários elevados, dado aos elevados e pactou diretamente na elevação dos custos fiscais e na
vultuosos custos das obras. autonomia do crescimento econômico brasileiro, é de
máxima acuidade que a administração pública esteja
No que tange os valores das obras licitadas atra- cumprindo seu papel de maneira exímia, diminuindo
vés de pregões pelo DNIT, salienta-se que apresen- gastos e otimizando os processos, a fim de contribuir
tam custos de acordo com a realidade do mercado, positivamente para que o país consiga ascender desse
ou seja, os custos de cada serviço que são executados momento de instabilidade financeira e econômica.
são condizentes com a realidade e as necessidades
do setor da construção civil. Assim, o acompanhamento de processos públi-
cos, por meio da sua publicidade à população, é de
Tais licitações do DNIT são constituídas por planilhas extrema importância para que a mesma possa fisca-
de preços e orçamentos bastante “enxutos”, ou seja, lizar os agentes públicos e identificar o direciona-
apresentam preços adequados ao mercado, mas no li- mento de seus tributos, conforme versa.
mite da exequibilidade do objeto da licitação. No en-
tanto, algumas licitantes ofertam descontos exorbitan- Portanto, essa pesquisa se torna relevante devido à
tes, aproximando-se do 50% (cinquenta porcento) do realização de tal análise crítica das atividades governa-
valor total orçado, fazendo com que tais obras tenham mentais, como as licitações e contratações, objetivan-
seus valores próximo ou propriamente inexequíveis. do a exequibilidade desses compromissos públicos, e
servirá de ferramenta de informação para a população
Nesse sentido, alguns especialistas em orçamento de e de base documental para futuras pesquisas.
obras vêm levantando a hipótese de que haverá anor-
malidades nesses contratos de engenharia, resultantes REFERENCIAL TEÓRICO
de pregões licitados pelo DNIT, no que tange seus valores
contratados e a possível inexequibilidade dos serviços. A fim de permitir ao leitor ter um melhor enten-
dimento quanto ao contexto em que esse estudo se
Ergue-se ainda por salientar que muitos diretores, cerceia, elaborou-se tal referencial seguindo um se-
orçamentistas e especialistas em licitação de empre- quenciamento lógico; primeiramente, define-se a
sas privadas não compreendem como é possível apre- modalidade de licitação pregão, em seguida o con-
sentar propostas com tamanho descontos e afirmam ceito de exequibilidade, a função e estrutura admi-
veementemente que tais empresas não conseguiriam nistrativa do DNIT, tal qual as ferramentas utilizadas
concluir as obras, ou que para concluir necessitariam pelo governo federal para licitar, e, por fim, as etapas
de aditivos de contratos de prazos e valores. necessárias para o controle dos processos públicos.
O objetivo geral deste projeto é analisar a exequi- A MODALIDADE DE PREGÃO

bilidade dos contratos de serviços de manutenções de
obras públicas rodoviárias resultantes de pregões lici- De acordo com a Lei nº 10.520 de 17 de julho de
tados pelo DNIT. Sendo assim, com intuito de realizar 2002, o pregão é uma modalidade de licitação que
uma abordagem mais delimitada, optou-se por realizar serve para a aquisição de bens e serviços de nature-
a análise e verificação dos contratos e licitações do DNIT za comuns, ou seja, aqueles que podem ser previa-
na sede do Estado de Mato Grosso, tomando como re- mente definidos e especificados, ao tratar-se de seus
ferências as obras rodoviárias licitadas no ano de 2013. padrões de desempenho e qualidade.
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Artigos e Pareceres
Para o TCU (2010, p. 48) o pregão pode-se definir 8.666/93, devem estar em conformidade com a lici-
conforme segue: tação que são vinculados, apresentando termos e
cláusulas claras e precisas, onde serão estabelecidas
Pregão é modalidade de licitação em que a dis- as condições de execução, as responsabilidades, os
puta pelo fornecimento de bens ou serviços co- direitos e as obrigações dos envolvidos.
muns é feita em sessão pública, ainda que virtu-
al. Os licitantes após apresentação das propostas
Em relação à execução dos serviços consonantes
com os preços escritos têm a faculdade de redu-
ao contrato administrativo, segundo o art. 66º da Lei
zi-los mediante lances verbais ou via internet.
de Licitações e Contratos que dispõe:
Ao contrário do que ocorre nas demais modali-
dades, em pregão a escolha da proposta é feita Art. 66. O contrato deverá ser executado fiel-
antes da análise da documentação, razão maior mente pelas partes, de acordo com as cláusulas
da celeridade que envolve o procedimento. avençadas e as normas desta Lei, respondendo
cada uma pelas consequências de sua inexecu-
Ainda conforme a supracitada legislação, seu arti- ção total ou parcial.
go terceiro versa que a fase preparatória do pregão
necessita observar alguns critérios: justificar a necessi- Quando há necessidade de realizar alterações
dade da contratação, definir de maneira precisa o ob- contratuais é necessário respeitar o que versa o Art.
jeto do certame, suas exigências, critérios peculiares, 65º desta Lei, que determina:
prazos e cláusulas contratuais e sanções, bem como a
designação de pessoal capacitado e responsável pelo Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei pode-
encaminhamento das demais fases do certame. rão ser alterados, com as devidas justificativas,
nos seguintes casos:
O pregão pode ocorrer de duas maneiras, seja ela
I - unilateralmente pela Administração:
presencial ou eletrônica. O pregão eletrônico é previsto
no inciso primeiro do artigo segundo da lei de pregões, a) quando houver modificação do projeto ou das
quando versa-se que tal modalidade poderá ser realiza- especificações, para melhor adequação técnica
da utilizando recursos de tecnologia da informação, que aos seus objetivos;
foi inicialmente regulamentado em 2005 pelo Decreto nº
5.450/2005 e recentemente foi substituído pelo Decreto b) quando necessária a modificação do valor
nº 10.024/2019, conforme dispõe seu artigo primeiro: contratual em decorrência de acréscimo ou di-
minuição quantitativa de seu objeto, nos limites
Art. 1º Este Decreto regulamenta a licitação, na permitidos por esta Lei;
modalidade de pregão, na forma eletrônica, para
a aquisição de bens e a contratação de serviços II - por acordo das partes:
comuns, incluídos os serviços comuns de enge-
nharia, e dispõe sobre o uso da dispensa eletrô- a) quando conveniente a substituição da garan-
nica, no âmbito da administração pública federal. tia de execução;
b) quando necessária a modificação do regime de

Para Andrade e Santana (2011): execução da obra ou serviço, bem como do modo
O pregão é modalidade licitatória de grande acei- de fornecimento, em face de verificação técnica da
tação no cenário das aquisições públicas. Isto se inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
deve em decorrência da agilidade com que as com- c) quando necessária a modificação da forma de
pras se processam, da economia que gera, além de pagamento, por imposição de circunstâncias su-
outros fatores, como a transparência, que nitida- pervenientes, mantido o valor inicial atualizado,
mente é destacada neste procedimento, a exem- vedada a antecipação do pagamento, com rela-
plo do que se passa com a forma eletrônica. ção ao cronograma financeiro fixado, sem a cor-
respondente contraprestação de fornecimento
FORMALIZAÇÃO DOS CONTRATOS de bens ou execução de obra ou serviço;
ADMISTRATIVOS
d) para restabelecer a relação que as partes pac-
No tocante aos contratos administrativos de di- tuaram inicialmente entre os encargos do con-
reito público, de acordo com o art. 54º § 1º da Lei tratado e a retribuição da administração para

Artigos e Pareceres
a justa remuneração da obra, serviço ou forne- § 7º (VETADO)
cimento, objetivando a manutenção do equilí-
brio econômico-financeiro inicial do contrato, § 8º A variação do valor contratual para fazer face
na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ao reajuste de preços previsto no próprio contrato,
ou previsíveis porém de consequências incalcu- as atualizações, compensações ou penalizações fi-
nanceiras decorrentes das condições de pagamen-
láveis, retardadores ou impeditivos da execução
to nele previstas, bem como o empenho de dota-
do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior,
ções orçamentárias suplementares até o limite do
caso fortuito ou fato do príncipe, configurando
seu valor corrigido, não caracterizam alteração do
álea econômica extraordinária e extracontratu-
mesmo, podendo ser registrados por simples apos-
al. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
tila, dispensando a celebração de aditamento.
§ 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas
mesmas condições contratuais, os acréscimos ou Para determinar se um contrato, cujo objeto tra-
supressões que se fizerem nas obras, serviços ou ta-se de serviços de engenharia ou obras, foi conclu-
compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do ído deve-se atentar ao que está disposto no art. 73º
valor inicial atualizado do contrato, e, no caso da legislação citada anteriormente, que versa:
particular de reforma de edifício ou de equipa-
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será
mento, até o limite de 50% (cinquenta por cen-
recebido:
to) para os seus acréscimos.
I - em se tratando de obras e serviços:
§ 2º Nenhum acréscimo ou supressão poderá exce-
der os limites estabelecidos no parágrafo anterior, a) provisoriamente, pelo responsável por seu acom-
salvo: (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998) panhamento e fiscalização, mediante termo circuns-
tanciado, assinado pelas partes em até 15 (quinze)
I - (VETADO) (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998) dias da comunicação escrita do contratado;
II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre b) definitivamente, por servidor ou comissão desig-
os contratantes. (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998) nada pela autoridade competente, mediante termo
circunstanciado, assinado pelas partes, após o decur-
§ 3º Se no contrato não houverem sido contempla-
so do prazo de observação, ou vistoria que comprove
dos preços unitários para obras ou serviços, esses se-
a adequação do objeto aos termos contratuais, ob-
rão fixados mediante acordo entre as partes, respei-
servado o disposto no art. 69 desta Lei [...].
tados os limites estabelecidos no § 1º deste artigo.
§ 4º No caso de supressão de obras, bens ou ser- De acordo com o art. 76º desta lei, a administração
viços, se o contratado já houver adquirido os ma- pública poderá rejeitar, no todo ou em parte, obra,
teriais e posto no local dos trabalhos, estes deve- serviço ou fornecimento executado em desacordo
rão ser pagos pela Administração pelos custos de com o contrato. Vislumbrando isto destaca-se tam-
aquisição regularmente comprovados e moneta- bém possibilidade de caracterização de um serviço
riamente corrigidos, podendo caber indenização como inexecução, que pode ser total ou parcial, pas-
por outros danos eventualmente decorrentes da sível de rescisão e consequências contratuais, confor-
supressão, desde que regularmente comprovados. me descrito no art. 77º da Lei 8.666/93. Nesse sentido,
seguem os motivos determinantes da rescisão contra-
§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais cria- tual disposto no art. 78º da supracitada lei:
dos, alterados ou extintos, bem como a super-
veniência de disposições legais, quando ocorri- Art. 78. Constituem motivo para rescisão do con-
das após a data da apresentação da proposta, trato:
de comprovada repercussão nos preços contra- I - o não cumprimento de cláusulas contratuais,
tados, implicarão a revisão destes para mais ou especificações, projetos ou prazos;
para menos, conforme o caso.
II - o cumprimento irregular de cláusulas contra-
§ 6º Em havendo alteração unilateral do con- tuais, especificações, projetos e prazos;
trato que aumente os encargos do contratado,
a Administração deverá restabelecer, por adita- III - a lentidão do seu cumprimento, levando a
mento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial. Administração a comprovar a impossibilidade da

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conclusão da obra, do serviço ou do fornecimen- XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos paga-
to, nos prazos estipulados; mentos devidos pela Administração decorrentes de
obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes,
IV - o atraso injustificado no início da obra, servi- já recebidos ou executados, salvo em caso de cala-
ço ou fornecimento; midade pública, grave perturbação da ordem inter-
na ou guerra, assegurado ao contratado o direito
V - a paralisação da obra, do serviço ou do forne-
de optar pela suspensão do cumprimento de suas
cimento, sem justa causa e prévia comunicação à
obrigações até que seja normalizada a situação;
Administração;
XVI - a não liberação, por parte da Administra-
VI - a subcontratação total ou parcial do seu ob-
ção, de área, local ou objeto para execução de
jeto, a associação do contratado com outrem, a
obra, serviço ou fornecimento, nos prazos con-
cessão ou transferência, total ou parcial, bem
tratuais, bem como das fontes de materiais na-
como a fusão, cisão ou incorporação, não admi-
turais especificadas no projeto;
tidas no edital e no contrato;
XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força
VII - o desatendimento das determinações regulares
maior, regularmente comprovada, impeditiva da
da autoridade designada para acompanhar e fiscali-
execução do contrato.
zar a sua execução, assim como as de seus superiores;
XVIII – descumprimento do disposto no inciso V
VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execu-
do art. 27, sem prejuízo das sanções penais cabí-
ção, anotadas na forma do § 1º do art. 67 desta Lei;
veis. (Incluído pela Lei nº 9.854, de 1999)
IX - a decretação de falência ou a instauração de
Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual se-
insolvência civil; rão formalmente motivados nos autos do proces-
X - a dissolução da sociedade ou o falecimento so, assegurado o contraditório e a ampla defesa.
do contratado;
Por fim, cabe destacar as punições decorrentes da
XI - a alteração social ou a modificação da fina- inexecução do objetivo, que são previstas nos artigos 87
lidade ou da estrutura da empresa, que prejudi- e 88 da Lei de Licitações e Contratos, conforme abaixo:
que a execução do contrato;
Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do con-
XII - razões de interesse público, de alta relevância trato a Administração poderá, garantida a prévia
e amplo conhecimento, justificadas e determinadas defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
pela máxima autoridade da esfera administrativa a
que está subordinado o contratante e exaradas no I - advertência;
processo administrativo que se refere o contrato;
II - multa, na forma prevista no instrumento con-
XIII - a supressão, por parte da Administração, de vocatório ou no contrato;
obras, serviços ou compras, acarretando modifi-
III - suspensão temporária de participação em li-
cação do valor inicial do contrato além do limite citação e impedimento de contratar com a Admi-
permitido no § 1º do art. 65 desta Lei; nistração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;
XIV - a suspensão de sua execução, por ordem es- IV - declaração de inidoneidade para licitar ou
crita da Administração, por prazo superior a 120 contratar com a Administração Pública enquan-
(cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade to perdurarem os motivos determinantes da pu-
pública, grave perturbação da ordem interna ou nição ou até que seja promovida a reabilitação
guerra, ou ainda por repetidas suspensões que to- perante a própria autoridade que aplicou a pe-
talizem o mesmo prazo, independentemente do nalidade, que será concedida sempre que o con-
pagamento obrigatório de indenizações pelas su- tratado ressarcir a Administração pelos prejuízos
cessivas e contratualmente imprevistas desmobili- resultantes e após decorrido o prazo da sanção
zações e mobilizações e outras previstas, assegura- aplicada com base no inciso anterior.
do ao contratado, nesses casos, o direito de optar
pela suspensão do cumprimento das obrigações § 1º Se a multa aplicada for superior ao valor da
assumidas até que seja normalizada a situação; garantia prestada, além da perda desta, responde-

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rá o contratado pela sua diferença, que será des- Sendo assim, no que cerne a modalidade de pre-
contada dos pagamentos eventualmente devidos gão, quando da necessidade de invocação dos termos
pela Administração ou cobrada judicialmente. exequibilidade e inexequibilidade do preço, tende-se
a fundamentar-se no que indica o art. 48º da Lei nº
§ 2º As sanções previstas nos incisos I, III e IV des- 8.666/1993, que estabelece uma formulação mate-
te artigo poderão ser aplicadas juntamente com
mática, a qual atende aos seguintes critérios:
a do inciso II, facultada a defesa prévia do inte-
ressado, no respectivo processo, no prazo de 5 “§ 1º Para os efeitos do disposto no inciso II des-
(cinco) dias úteis. te artigo consideram-se manifestamente inexe-
quíveis, no caso de licitações de menor preço
§ 3º A sanção estabelecida no inciso IV deste
para obras e serviços de engenharia, as propos-
artigo é de competência exclusiva do Ministro
tas cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta
de Estado, do Secretário Estadual ou Municipal,
por cento) do menor dos seguintes valores:
conforme o caso, facultada a defesa do inte-
ressado no respectivo processo, no prazo de 10 a) média aritmética dos valores das propostas
(dez) dias da abertura de vista, podendo a rea- superiores a 50% (cinquenta por cento) do valor
bilitação ser requerida após 2 (dois) anos de sua orçado pela administração, ou
aplicação. (Vide art 109 inciso III)
b) valor orçado pela administração.”
Art. 88. As sanções previstas nos incisos III e IV do
artigo anterior poderão também ser aplicadas às § 2º Dos licitantes classificados na forma do pa-
empresas ou aos profissionais que, em razão dos rágrafo anterior cujo valor global da proposta
contratos regidos por esta Lei: for inferior a 80% (oitenta por cento) do menor
valor a que se referem as alíneas “a” e “b”, será
I - tenham sofrido condenação definitiva por exigida, para a assinatura do contrato, presta-
praticarem, por meios dolosos, fraude fiscal no ção de garantia adicional, dentre as modalida-
recolhimento de quaisquer tributos;
des previstas no § 1º do art. 56, igual a diferença
II - tenham praticado atos ilícitos visando a frus- entre o valor resultante do parágrafo anterior e
trar os objetivos da licitação; o valor da correspondente proposta.”
III - demonstrem não possuir idoneidade para Tal instrumento possibilita ao pregoeiro, licitantes
contratar com a Administração em virtude de e cidadãos identificarem se as licitações apresentam
atos ilícitos praticados. preço exequível ou não. Entretanto, de acordo com a
Nota Técnica nº 07, expedida em dezembro de 2014,
A EXEQUIBILIDADE DOS SERVIÇOS pela Secretaria de Engenharia e Arquitetura (SEA),
pertencente à estrutura administrativa do Ministério
A palavra exequibilidade, em seu conceito ori- Público Federal (MPF), deve-se analisar os orçamentos
ginal, qualifica algo quando é exequível, ou seja, licitados, pois apesar da exequibilidade ser demons-
determina se uma situação pode ser executada. Em trada a partir de métodos matemáticos, podem haver
termos de licitação, possui o mesmo sentido, no en- vícios ou erros nas planilhas de preços, onde itens po-
tanto com um cunho mais financeiro, isto é, reali- dem apresentar-se de maneira nula ou inexequível.
za-se no processo verifica-se se o valor é suficiente
para a execução da obra ou serviço, e encontra-se Sendo assim, tal imbróglio deve ser submetido à
equiparado ao mercado ou concorrentes, por meio apreciação da comissão de licitação responsável ou
de simulações matemáticas. ao pregoeiro, enquanto houver tempo hábil para
questionamentos do edital, a fim de não ocasionar
Segundo o art. 9º, da Lei federal nº 10.520/2002, prejuízos às empresas licitantes ou a Administração
aplicam-se subsidiariamente, para a modalidade de Pública durante a execução dos serviços.
pregão, as normas da Lei nº 8.666, de 21 de junho
de 1993, também denominada de Lei de Licitações Nesse contexto, segundo afirmação de Azevedo
e Contratos, ou seja, em casos omissos ou não pre- (2011 apud JUSTEN FILHO, 2009, p. 182):
visto pela Lei dos Pregões, respalda-se utilizando a
lei anteriormente mencionada com intuito sanar as A licitação destina-se – especialmente no caso do
problemáticas ou questionamentos futuros. pregão – a selecionar a proposta que acarrete o

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menor desembolso possível para os cofres públi- Tal afirmativa é fundamentada no Acórdão nº
cos. Logo, não há sentido em desclassificar pro- 6707/2009 da Segunda Câmara do TCU que acordaram:
posta sob fundamento de ser muito reduzida. Ao
ver do autor, a inexequibilidade deve ser arcada 9.2.2. observe, quando da aquisição de bens e
pelo licitante, que deverá executar a prestação serviços comuns realizadas com recursos transfe-
nos exatos termos de sua oferta. A ausência de ridos pela União, a obrigatoriedade do empre-
adimplemento à prestação conduzirá à resolução go da modalidade pregão, nos termos da Lei no
do contrato, com o sancionamento adequado. 10.520, de 17 de julho de 2002, e do regulamen-
to previsto no Decreto no 5.450, de 31 de maio
de 2005, sendo preferencial a utilização de sua
A ESTRUTURA ADMINITRATIVA DO DNIT
forma eletrônica, nos exatos termos do art. 1º, §
1º, do Decreto nº 5.504, de 5 de agosto de 2005.
É sabido que as Lei de Licitações e Contratos, bem
como a Lei do Pregão, são destinadas às aquisições de O DNIT, desde meados de 2012, utiliza a modali-
bens e serviços destinadas aos órgãos da administra- dade de pregão, se respaldando na Súmula nº 257 do
ção pública, seja no âmbito federal, estadual e muni- TCU, para contratar suas obras de execução e manu-
cipal ou para o Distrito Federal, portanto os processos tenção rodoviária, que se caracteriza como serviços
do Departamento Nacional de Infraestrutura e Trans- comuns de engenharia, a qual dispõe “9.1. aprovar o
portes (DNIT) deve respeitar tal regulamentação. presente projeto de súmula, na forma do texto cons-
tante do anexo ao voto que fundamenta este acór-
O DNIT foi criado através da Lei federal nº 10.233, dão” sendo que nos votos emitiu-se tal orientação:
de 5 de junho de 2001, é denominado uma pessoa
jurídica de direito público, submetido ao regime de 2. Observo que o entendimento desta Corte so-
autarquia, vinculado ao Ministério dos Transportes, bre o assunto está consolidado e tem por base
situado em Brasília com sedes regionais em outras legal o art. 1º da mencionada lei, o qual dispõe
localidades da Federação. De acordo com o art. 80º que:
da mesma lei, constitui-se como objetivo do DNIT:
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns,
“[...] implementar, em sua esfera de atuação, a poderá ser adotada a licitação na modalidade
política formulada para a administração da inde pregão, que será regida por esta Lei.
fraestrutura do Sistema Federal de Viação, com- Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços
preendendo sua operação, manutenção, restau- comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aque-
ração ou reposição, adequação de capacidade, e les cujos padrões de desempenho e qualidade
ampliação mediante construção de novas vias e possam ser objetivamente definidos pelo edital,
terminais, segundo os princípios e diretrizes es- por meio de especificações usuais no mercado.
tabelecidos nesta Lei.”
3. Assim, na linha do entendimento do Tribunal,
Desde o ano 2001, as entidades pertencentes uma vez devidamente caracterizado pelo gestor
ao governo federal vêm utilizando o sistema web o serviço de engenharia que seja comum, há que
COMPRASNET para realizar seus processos licitató- se utilizar o pregão, um instrumento de eficácia
rios, contratações e aquisições, sendo assim, como para a Administração Pública, capaz de propiciar
órgão federativo, o DNIT realiza suas licitações atra- a ampliação da concorrência e, portanto, o rece-
vés dessa ferramenta. bimento de melhores ofertas.
De acordo com o TCU (2010) pode-se assumir a FORMAS DE CONTROLE NO SETOR PÚBLICO
seguinte situação:
Toda licitação, de acordo com o art. 3º da Lei nº
Na Administração Federal, o uso do pregão é 8.666/93, tende a garantir os princípio constituições
obrigatório na contratação de bens e serviços da isonomia, vantajosidade da proposta e promo-
comuns. A decisão pela inviabilidade de utiliza- ção do desenvolvimento, além de encontrar-se em
ção do pregão deve ser justificada pelo dirigente conformidade com a legalidade, impessoalidade,
ou autoridade competente, de forma motivada moralidade, igualdade, publicidade, probidade ad-
e circunstanciada. ministrativa, vinculação ao instrumento convocató-

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rio, julgamento objetivo, que são princípios básicos mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder
e fundamentais, bem como de seus correlatos. Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
[..]
Por isso, em atenção a tais princípios, destaca-
-se dentre eles o princípio da publicidade, que é um Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II
importante aliado da população no combate à cor- do parágrafo único do art. 48, os entes da Fede-
rupção e consequentemente no controle da coisa ração disponibilizarão a qualquer pessoa física
pública, pois esse princípio dar acesso, quando hou- ou jurídica o acesso a informações referentes a:
ver necessidade, a todos os documentos do processo
licitatório a quem tiver interesse. I – quanto à despesa: todos os atos praticados
pelas unidades gestoras no decorrer da execução
No tocante aos princípios fundamentais, é im- da despesa, no momento de sua realização, com
portante salientar que todo agente público deve a disponibilização mínima dos dados referentes
moldar sua moral, segundo os preceitos redigidos ao número do correspondente processo, ao bem
acima, afim de que todos os seus atos administrati- fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física
vos tenham fé pública, garantindo assim que a so- ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando
ciedade não sofra nenhum dano. for o caso, ao procedimento licitatório realizado.
A fim de respaldar o país de riscos e corrigir ví- Outra forma de controle do erário é o Poder Le-
cios que afetam o equilíbrio das contas públicas, gislativo, que de acordo com a Constituição Federal
promulgou-se a Lei Complementar nº 101, de 04 de do Brasil, em seu art. 70º, dispõe que é dever do Con-
maio de 2000, também conhecida como Lei de Res- gresso Nacional a fiscalização contábil, financeira,
ponsabilidade Fiscal. A partir de então têm-se nor- orçamentária, operacional e patrimonial da União,
mas que controlam as finanças públicas e a gestão bem como a atuação do controle interno de cada Po-
fiscal, que norteiam os agentes públicos na tomada der. Dispõe-se também no Art. 59º da Lei de Respon-
de decisões responsável e transparente. sabilidade Fiscal sobre a fiscalização do gestor fiscal:
Nessa perspectiva é importante destacar o art. Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com
48º e 48º-A da supramencionada legislação, que nor- o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de
teiam a transparência dos atos dos gestores públicos controle interno de cada Poder e do Ministério Pú-
através de divulgações de documentações constante blico, fiscalizarão o cumprimento das normas des-
à processos públicos à sociedade, que versa: ta Lei Complementar, com ênfase no que se refere.
Art. 48. São instrumentos de transparência da ges- PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

tão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação,
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: No intuito de fundamentar essa pesquisa, foi ela-
os planos, orçamentos e leis de diretrizes orça- borada uma revisão bibliográfica, através da realiza-
mentárias; as prestações de contas e o respectivo ção de buscas em artigos, legislações, livros e perió-
parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução dicos de autores que abordem o tema em comento.
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as
versões simplificadas desses documentos.
Esse estudo é caracterizado como uma pesquisa de
§ 1º A transparência será assegurada também campo e documental, pois os dados foram obtidos por
mediante: meio de pesquisa eletrônica na internet e junto as bases
de dados do DNIT. Caracteriza-se também como uma pes-
[...] quisa qualitativa e quantitativa, porquê as informações
coletadas são ponderadas de maneira objetiva e analítica.
II - liberação ao pleno conhecimento e acom-
panhamento da sociedade, em tempo real, de
informações pormenorizadas sobre a execução Nesse sentido, para a elaboração dessa pesquisa
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos foi necessária à coleta dos dados através de buscas
de acesso público; e no site do DNIT, conforme figura 1, bem como, a
solicitação de documentações referentes aos con-
III – adoção de sistema integrado de administra- tratos e licitações, abrangidos na pesquisa, que não
ção financeira e controle, que atenda a padrão constavam disponíveis em meio eletrônico, junto ao

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próprio órgão em sua sede no Mato Grosso, para to, também é possível retratar esse trabalho, como
que se pudesse imputar as devidas análises. Portan- um estudo de caso, pois valida uma realidade.
Figura 1 – Captura de tela do site de busca de licitações do DNIT
Fonte: DNIT – Disponível em: http://www1.dnit.gov.br/editais/consulta/editais2.asp
Para determinar quais licitações seriam ana- Figura 2 – Relação de pregões analisados no estudo
lisadas, filtrou-se no site do DNIT as opções de-
sejadas, conforme tabela 1. Tal compilação de
dados resultou na imagem 2, que se refere à
relação das licitações tomadas para objeto de
estudo dessa pesquisa.
Tabela 1 – Filtros aplicados no site de busca

de licitações do DNIT para compilação
de dados da pesquisa
CAMPO ALTERNATIVA SELECIONADA

Sup. Regional: Sup. Reg. DNIT Mato Grosso
Fonte: DNIT – Disponível em: http://www1.dnit.gov.br/editais/consulta/editais2.asp
Modalidade: Pregão
Dada a aplicação do filtro de busca no site do DNIT, ob-
Ano: 2013 teve-se a relação de 07 (sete) pregões para realizar a análise
Objeto: Manutenção Rodoviária proposta no estudo, que estão indicados na tabela 2, elen-
Fonte: Elaborado pelo autor cando-os conforme sua numeração e seu objeto licitado.
Tabela 2 – Relação de pregões analisados indicando numeração e objeto
Nº PREGÃO OBJETO
Seleção de empresa para prestação dos serviços de Manutenção (Conservação/Recuperação)
Rodoviária na BR-364/MT, Trecho: Entr.º MT-100(A)(Div.GO/MT)(Alto Araguaia) - Entr.º BR
0208/13-11 -174(B)(Div.MT/RO), Subtrecho: Div. Entrº MT-270(B) - Entrº MT-457 (A) (P/ Jaciara); Segmento:
km 215,90 - km 271,40, Extensão: 55,50 km, sob o regime de empreitada por preço unitário,
conforme especificações e condições constantes do Anexo I (Termo de Referência) do Edital.
Seleção de empresa para prestação dos Serviços de Manutenção (Conservação/Recupe-
ração) Rodoviária na BR-364/MT, Trecho: Divisa GO/MT – Divisa MT/RO, Subtrecho: Entr.
0256/13-11 MT-461 (A) (km 112,90) – Entr. MT 270 (km 215,90), Segmento: km 112,90 - km 215,90,
Extensão: 103,00 km, sob o regime de empreitada por preço unitário, conforme especi-
ficações e condições constantes do Anexo I (Termo de Referência) do Edital.

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Seleção de empresa para execução dos serviços de Manutenção (Conservação/Recupe-
ração) Rodoviária na BR-163/MT, Trecho: Divisa MS/MT – Divisa MT/PA, Subtrecho: Divisa
0355/13-11 MS/MT – Entr. BR-364(A), Segmento: km 0,00 – km 119,90, Extensão: 119,90 km, sob o
regime de empreitada por preço unitário, conforme especificações e condições constan-
tes do Anexo I (Termo de Referência) do Edital.
Seleção de empresa para execução dos serviços de Manutenção (Conservação/Recuperação)
Rodoviária na BR-163/MT em vias marginais da Travessia Urbana de Sorriso, Trecho: Divisa
0417/13-11 MS/MT – Divisa MT/PA, Subtrecho: Travessia Urbana de Sorriso, Segmento: km 746,00 ao
km 760,00, Extensão: 14,00 km, sob o regime de empreitada por preço unitário, conforme
especificações e condições constantes do Anexo I (Termo de Referência) do Edital.
Seleção de empresa para execução dos serviços de Manutenção (Conservação/Recupera-
ção) Rodoviária na BR-174/MT, Trecho: Porto Santo Antônio das Lendas – Divisa MT/AM,
0431/13-11 Subtrecho: Entr. MT-420(B) – Entr. MT-206(B) (Igarapé do Sombra), Segmento: km 817,30
– km 1.235,10, Extensão: 417,80 km, sob o regime de empreitada por preço unitário, con-
forme especificações e condições constantes do Anexo I (Termo de Referência) do Edital.
Seleção de empresa para execução dos serviços de Manutenção (Conservação/Recu-
peração) Rodoviária na BR-364/MT, Trecho: Divisa GO/MT – Divisa MT/RO, Subtrecho:
0451/13-11 Entr. MT-270(A) (Acesso Rondonópolis (I) – Entr. MT-270(B), Segmento: km 201,00 – km
215,90, Extensão: 14,90 km, sob o regime de empreitada por preço unitário, conforme
especificações e condições constantes do Anexo I (Termo de Referência) do Edital.
Contratação de empresa especializada para execução de serviços de Manutenção Rodo-
viária (Conservação/Recuperação) na Rodovia BR-364/MT, Trecho: Divisa GO/MT - Divisa
MT/RO; Subtrecho: Entr. MT-240(B) (Diamantino) – Entr. MT-170(A)/358; Segmento: km
0570/13-11
614,40 - km 799,30; Extensão: 189,90 km; Código do PNV: 364BMT0912 - 364BMT0954,
sob o regime de empreitada por preço unitário, conforme especificações e condições
constantes do Anexo I (Termo de Referência) do Edital.
Fonte: Elaborado pelo autor, conforme dados obtidos junto ao DNIT.
Ao realizar a busca de informações e dados no I. O Edital 208/2013 resultou no Contrato SR/MT-

site do DNIT contatou-se a ausência das documenta- 085/2014-00 sendo a contratada a empresa ENPA
ções necessárias para este estudo, por isso, foi soli- Engenharia e Parceria Ltda., conforme conta nos
citado à Superintendência do DNIT de Mato Grosso, autos do Processo nº 50611.001239/2013-18.
via e-mail, as documentações e a devida situação
dos pregões elencados acima, que foram dispo- II. O Edital 256/2013 resultou no Contrato SR/MT-
nibilizadas através do Processo Administrativo nº 154/2014-00 tendo como contratada a empresa
50611.001088/2020-19, via SEI – Protocolo DNIT. CASTELLAR Engenharia Ltda. de acordo com o
Processo nº 50611.001507/2013-93.
As licitações que foram analisadas nesse estudo são as III. Já o Edital 355/2013 foi revogado e tal ato é ve-
que resultaram em um determinado termo de contrato, rificável no D.O.U. nº 98, de 26 de maio de 2014.
em conformidade com as informações supramencionadas.
IV. O Edital 417/2013 resultou no Contrato SR/
Quanto da análise das informações foram reali- MT-297/2014-00 e tem a empresa Três Irmãos
zadas de forma minuciosa, através da auditoria dos como fornecedora dos serviços e encontra-
documentos presentes nos autos dos processos de -se formalizado nos autos do Processo nº
licitação e contrato, de forma a observar e respeitar 50611.002295/2013-61.
seus caráteres legais, qualitativos e quantitativos.
V. O Edital 431/2013 resultou no Contrato SR/
MT-278/2014-00 logrando-se vencedora a em-
RESULTADOS E ANÁLISES presa RODOCON Construções Rodoviárias
Ltda., tal contrato é submetido ao Processo nº
Após a solicitação das documentações necessárias 50611.003009/2013-85.
através do e-mail, no que cerne às obras em questão, foi
autuado o processo administrativo nº 50611.001088/2020- VI. O Edital 451/2013 resultou no Contrato SR/MT-
19, que resultou nas seguintes considerações: 353/2014-00 tendo como contratada a empresa SI-

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NARODO – Sinalizadora Rodoviária Ltda., conforme rísticas das licitações, no que tange os seus valores, que
formalizações no Processo nº 50611.003034/2013-69. resultam na soma de um montante de aproximadamen-
te 127,3 milhões de reais, os quais possuem prazos iniciais
VII. O Edital 570/2013 foi revogado conforme pu- para execução das obras variantes entre 12 e 24 meses.
blicação no D.O.U. Nº 57, de 25 de março de 2014.
Tabela 3 - Dados iniciais dos pregões licitados
Evidencia-se que os Editais nº 355/2013 e nº pelo DNIT/MT no ano de 2013 e analisados
570/2013 foram revogados em virtude de todas em- por esse estudo.
presas licitantes não atenderam aos critérios do cer-
tame e foram inabilitadas no processo licitatório.
VIGÊNCIA INI-
Nº. PREGÃO VALOR LICITADO ($)
CIAL (MESES)
No tocante aos demais pregões, demonstra-se que
0208/13-11 R$ 9.993.721,28 24,00
apenas cinco resultaram em um instrumento de con-
0256/13-11 R$ 20.079.769,44 24,00
tratação, que resultou em um percentual equivalente
0417/13-11 R$ 5.860.566,21 24,00
a aproximadamente 71% (setenta e um porcento) do
total, conforme pode ser observado na figura 3: 0431/13-11 R$ 89.883.091,82 24,00
0451/13-11 R$ 1.550.244,82 12,00
Figura 3 - Situação dos pregões analisados TOTAL: R$127.367.393,57
Em vista à formalização de tais licitações em con-

tratos administrativos, levantou-se suas principais
informações, onde pode-se observar os seus respec-
tivos números de contratos, as empresas contrata-
das para realizar os serviços, os valores contratuais
das obras, bem como o percentual aproximado de
desconto de cada pregão, sendo descritas na tabe-
la 4. Nesse contexto, cabe enfatizar que em relação
aos descontos, ofertados no âmbito licitatório, não
Fonte: Elaborado pelo autor foi constatado um padrão percentual, por parte dos
licitantes, percebendo assim uma variância entre
A fim de elucidar os fatos investigados nesse artigo, tais percentuais, no entanto de acordo com a lei não
elaborou-se a tabela 3, que elenca as principais caracte- há casos de inexequibilidade.
Tabela 4 - Dados iniciais dos contratos.
Nº. PREGÃO Nº. CONTRATO CONTRATADA VALOR CONTRATADO ($) DESC. (%)
ENPA ENGENHARIA E PARCE-
0208/13-11 SR/MT-085/2014-00 R$ 7.290.999,96 27%
RIA LTDA
CASTELLAR ENGENHARIA
0256/13-11 SR/MT-154/2014-00 R$ 18.189.999,38 9%
LTDA
TRÊS IRMÃOS ENGENHARIA
0417/13-11 SR/MT-297/2014-00 R$ 5.068.399,93 14%
LTDA
RODOCON CONSTRUÇÕES
0431/13-11 SR/MT-278/2014-00 R$ 49.499.272,64 45%
RODOVIÁRIAS LTDA
SINALIZADORA RODOVIÁRIA
0451/13-11 SR/MT-353/2014-00 R$ 1.382.317,99 11%
LTDA
No que se refere ao andamento das obras, especifi- VIGÊNCIA INICIAL VIGÊNCIA FINAL
camente aos prazos iniciais e finais dos contratos, valo- Nº. CONTRATO
(DIAS) (DIAS)
res aditivados, bem como os reajustes de preços, compi- SR/MT-085/2014-00 04/04/2014 02/04/2016
lou-se as informações constantes nas tabelas 5 e 6.
SR/MT-154/2014-00 17/03/2014 13/03/2016
SR/MT-278/2014-00 04/04/2014 02/04/2016
Tabela 5 - Prazos iniciais e finais dos contratos

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SR/MT-297/2014-00 04/04/2014 02/04/2016 nhum aditivo de acréscimo de prazo, sendo assim
SR/MT-353/2014-00 05/06/2014 05/06/2015 as obras foram realizadas conforme os prazos esta-
belecidos inicialmente. Apesar disso, evidenciou-se
De acordo com os dados analisados, que foram algumas divergências de datas em diferentes termos
disponibilizados pelo DNIT, não foi constatado ne- constantes nos autos dos processos.
Tabela 6 - Acréscimos de valor e reajuste de preços dos contratos
ACRESCIMO DE VALOR FINAL DO

Nº. CONTRATO % ADIT. REAJUSTE DE PREÇO ($)
VALOR ($) CONTRATO ($)
SR/MT-085/2014-00 R$ - 0,00% R$ 360.954,45 R$ 7.651.954,41
SR/MT-154/2014-00 R$ - 0,00% R$ 565.707,90 R$ 18.755.707,28
SR/MT-278/2014-00 R$ - 0,00% R$ 5.985.278,15 R$ 55.484.550,79
SR/MT-297/2014-00 R$ 1.254.824,14 24,76% R$ 668.895,55 R$ 6.992.119,62
SR/MT-353/2014-00 R$ - 0,00% R$ - R$ 1.382.317,99
Apresentadas as principais informações contra- do contrato a contar de 29/03/2016. O terceiro termo

tuais cabe agora destacar as características e dados aditivo trata da reativação dos serviços, que se daria a
individuais e intrínsecos de cada contrato. partir de 20/04/2016, no entanto de ordem da Procu-
radoria Geral Federal houve a anulação de tal ato em
Em relação ao SR/MT-085/2014-00 cabe salientar virtude da impossibilidade de prorrogação de prazos
que existe nos autos um termo aditivo e um termo
de apostilamento, tal apostila realiza o reajustamen- Consta nos autos do processo do contrato SR/MT-
to de preço dos serviços fornecidos e o termo aditivo 297/2014-00 um termo aditivo e seis apostilamentos,
rescinde o contrato de forma amigável, em virtude sendo que três apostilas referem-se a inclusão de
do objeto do contrato estar inserido em uma outra notas de empenho e as demais são referentes aos
licitação que viera a ser realizada pelo DNIT-MT. reajustamentos dos preços dos serviços, conforme
consta na tabela acima. Em relação ao 1º termo adi-
Tangente ao SR/MT-154/2014-00 destaca-se que tivo trata-se de alteração com reflexos financeiros
consta nos autos dois termos aditivos e dois aditamen- em virtude da revisão do projeto na fase de obras,
tos de reajustes de preços, em relação ao primeiro ter- alterando assim o valor final do contrato.
mo aditivado trata-se de adequação de quantitativos
sem reflexo financeiro, com os termos de reajustes de Por fim, em vislumbre ao contrato SR/MT-353/2014-
preços o valor final contratual passou a ser o descrito 00 informa-se que não houve nenhum aditivo ou apos-
acima. Cabe salientar que há divergências no valor fi- tila, permanecendo de acordo com os termos iniciais.
nal do contrato em dois documentos oficiais, são eles o
2º apostilamento de reajuste de preço e a nota técnica, Para um melhor vislumbre da situação final dos con-
que subsidia a emissão do termo de recebimento de- tratos elaborou-se a tabela 7, que se refere às informa-
finitivo da obra, datada de 27/10/2015 e assinada pelo ções obtidas nos termos de encerramentos das obras e
engenheiro Marlon Diego Pedrini. Por fim, o 2º termo laudos expedidos pela equipe técnica competente.
aditivo resultou na rescisão amigável do contrato em
virtude da redução de 12 km da extensão do contrato, Tabela 7 - Situação final dos contratos
que foi repassado a ANTT, e porquê restauram apenas
serviços básicos de conservação rodoviária. SITUAÇÃO DO
CONTRATO Nº % EXECUTADA
CONTRATO
Em vistas ao contrato SR/MT-278/2014-00, integra- SR/MT-085/2014-00 CONCLUIDO 70,95%
-se aos autos três termos aditivos e sete apostilamen- SR/MT-154/2014-00 CONCLUIDO 93,75%
tos. Face às apostilas destaca-se que cinco delas se SR/MT-278/2014-00 CONCLUIDO 61,79%
referem à inclusão de notas fiscais, e duas aos reajusta- SR/MT-297/2014-00 CONCLUIDO 73,75%
mentos dos preços do contrato. No tocante aos termos SR/MT-353/2014-00 CONCLUIDO 81,74%
aditivos enfatiza-se que o 1º termo aditivo é pertinen- Fonte: Elaborado pelo autor, conforme dados obtidos junto ao DNIT.
te às alterações de quantitativos sem reflexo financei- Em relação ao percentual de obra executada destaca-se
ro, enquanto o segundo termo suspende as atividades que tais dados foram obtidos junto às notas técnicas de cada

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contrato, e segundo os termos de recebimentos das obras gumas divergências entre alguns termos oficiais, no
provisórios e definitivos todos os serviços foram executados que se refere a datas e valores contratuais.
de acordo com as Normas Técnicas e instruções do DNIT.
Nas obras analisados não foram constatados fatores
Ergue-se destacar que em relação aos pagamen- que as caracterizassem inexequíveis, no entanto há dois
tos e transações financeiras realizadas não foi pos- fatores que precisam ser salientados, pois são ocorrências
sível evidenciar as documentações necessárias, tais que despertam dúvidas quanto a lisura dos atos públicos.
como empenho, liquidação e ordem de pagamento,
pois ora estavam incompletas ora encontravam-se O primeiro ponto de observação refere-se a por-
confusas. Sendo assim, não houve a confirmação dos centagem das obras concluídas, pois apresentam va-
valores despendidos para cada contratos, e realizar a riações e nenhum possui 100% dos serviços executa-
inspeção de tais documentações torna-se necessária dos, fator esse que foram justificados em alguns casos,
uma vez que os serviços contratados, apesar de reali- como por exemplo o contrato SR/MT-154/2014-00 teve
zados, não se encontravam executados em seu total. seu contrato rescindido amigavelmente em virtude de
parte do trecho da obra ter sido transferida de res-
CONSIDERAÇÕES FINAIS ponsabilidade, e também por que restavam apenas
serviços de conservação e limpeza, não cabendo ser
Mediante permissão do TCU que autorizou a contra- executado como serviços de engenharia. Todavia, nem
tação de serviços comuns de engenharia licitados por todos os contratados havia justificativas para a obra
meio de pregões, o DNIT passou a realizar suas contra- não ter sido executada em 100%, apesar das empresas
tações de obras e serviços utilizando tal modalidade. obterem os termos de recebimentos definitivos, con-
cluindo que as obras foram executadas conforme nor-
Nesse sentido, é importante destacar que as licita- mas vigentes e conforme orientações do DNIT.
ções cujo objeto são serviços de engenharia possuem
um alto valor monetário a ser despendido, bem como Em relação ao segundo ponto observado, tratam-
que alguns licitantes apresentam valores de descontos -se das questões financeiras que encontram-se duvi-
que podem ocorrer da não exequibilidade contratual, e dosas, pois não há como confirmar qual o pagamen-
visto que especialistas de licitação e orçamentistas acre- to efetivado às empresas, considerando que todas
ditam na hipótese de que obras que tiveram valores não executaram os serviços com 100% de eficiência.
muito baixos contratualmente as empresas vencedoras
não conseguiriam encerra-las com eficiência financeira. Por fim, sugere-se que sejam aplicadas ferramentas de
gestão da qualidade a fim de padronizar as atividades e as
Sendo assim, esse trabalho teve como objetivo analisar formas de organização dos documentos, pois a coleta dos
a exequibilidade dos contratos de serviços de manuten- dados caracterizou-se como uma das etapas dessa pesqui-
ções de obras públicas rodoviárias resultantes de pregões sa mais demorada, em virtude da desorganização das do-
licitados pelo DNIT-MT no ano de 2013, onde constatou- cumentações. Apesar de os agentes públicos de controle
-se o status das obras e realizou-se as análises de planilhas interno e externo obterem acesso aos processos de paga-
financeiras e documentos oficiais disponibilizados. mentos dos serviços e realizarem a correta fiscalização dos
contratos públicos, salienta-se que é necessário a criação
Ao realizar as buscas documentais, observou-se de um indicador que informe com veracidade ao cidadão
que os contratos e licitações estão de acordo com o real valor de pagamento das obras, que é diferente do
as normatizações e leis, entretanto apresentam al- valor da obra, pois nem sempre são os mesmos.
Referências
ANDRADE, Fernanda Alves. SANATANA, Jair Eduardo. A concessão de uso de bem público e o pregão: compatibilidade entre o objeto e a modalidade de licitação. Fórum de Contratação e Gestão Pública. Belo
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AZEVEDO, Adriano Maia Ribeiro de. A adequada análise de exequibilidade da proposta. JUS NAVIGANDI: 2011. Disponível em: < http://capa.tre-rs.jus.br/arquivos/AZEVEDO_Adriano_Maia_
Ribeiro_A_adequada_.pdf>. Acesso em: 27 jun. 2020.
BARBOSA FILHO, Fernando de Holanda. A crise econômica de 2014/2017. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/ea/v31n89/0103-4014-ea-31-89-0051.pdf>. Acesso em 25 jun. 2020.
BRASIL, Constituição da República Federativa do. Brasília, DF: 5 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 24 jun. 2020.
BRASIL, DECRETO Nº 10.024, DE 20 DE SETEMBRO DE 2019. Regulamenta a licitação, na modalidade pregão, na forma eletrônica, para a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns,
incluídos os serviços comuns de engenharia, e dispõe sobre o uso da dispensa eletrônica, no âmbito da administração pública federal. Brasília, DF: 20 set. 2019. Disponível em: <www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D10024.htm>. Acesso em: 27 jun. 2020.
BRASIL, DECRETO Nº 5.450, DE 31 DE MAIO DE 2005. Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Brasília, DF: 31 mai. 2005.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5450.htm>. Acesso em: 23 jun. 2020.
BRASIL, LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília, DF: 4 mai.
2000. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 27 mar. 2020.
BRASIL, LEI Nº 10.233, DE 5 DE JUNHO DE 2001. Dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência
Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, e dá outras providências. Brasília, DF: 5 jun. 2001.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10233.htmcompilado.htm>. Acesso em: 24 jun. 2020.
BRASIL, LEI Nº 10.520, DE 17 DE JULHO DE 2002. Institui a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Brasília, DF: 17 jul. 2002.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10520.htm>. Acesso em jun. 2020.
BRASIL, LEI Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993. Institui a normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Brasília, DF: 21 jun. 1993. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666compilado.htm>. Acesso em: 24 jun. 2020.
BRASIL, Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 6707/2009. Plenário: Segunda Câmara. Relator: Ministro André de Carvalho. Sessão de 08/12/2009. Disponível em: <https://pesquisa.apps.tcu.gov.
br/#/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A6707%2520ANOACORDAO%253A2009/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520?uuid=a705
cc70-706e-11ea-8e51-b730f60a2169>. Acesso em: 27 jun. 2020.
BRASIL, Tribunal de Contras as União. Súmula nº 257. O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na Lei 10.520/2002. Disponível em: <https://pesquisa.
apps.tcu.gov.br/#/documento/sumula/*/NUMERO%253A257/DTRELEVANCIA%2520desc/0/sinonimos%253Dfalse>. Acesso em: 24 jun. 2020.
TCU, Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudências do TCU. 4. ed. rev., ampli. e atual. Brasília, DF: 2010. Disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/licitacoes-e-
-contratos-orientacoes-e-jurisprudencia-do-tcu.htm>. Acesso em: 24 jun. 2020.

Artigos e Pareceres
Boas práticas na gestão e fiscalização de contratos
administrativos em uma prefeitura municipal
de Santa Catarina
Cátia Maria Búrigo
Especialista em Gestão Pública pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Santa Catarina. Pós-graduada em Marketing Estratégico pela
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul. Graduada em Administração de Empresas pela Universidade do Vale do Itajaí. Iniciou sua trajetória
no serviço público em 2011. Atualmente, atua como Diretora de Controle Interno na Administração Pública Municipal.
Helen Fischer Günther

Doutora em Engenharia e Gestão do Conhecimento. Mestra em Administração e Administradora pela UFSC. Atua como docente e pesquisadora
na Unisul na área de gestão, liderança e tomada de decisão. Realizou mapeamento de processos e implementação de sistemas de gestão em
empresas de engenharia civil e do setor elétrico, bem como consultorias em diagnóstico organizacional, participação nos lucros e resultados
e planos de cargos e salários nos setores de engenharia, tecnologia e associações.
RESUMO: Os recentes casos de corrupção em contratos tadas e as executadas e, se necessário, a adoção de

administrativos firmados entre o poder público e em- providências por parte dos agentes, para o perfeito
presas privadas, tornam a fiscalização uma importante cumprimento dessas obrigações, com base na Lei fe-
ferramenta de prevenção a esses crimes. Tal prática in- deral nº 8.666 de 21 de junho de 1993.
tegra uma gestão pautada na ética e transparência e
inibe prejuízos ao erário. Este artigo objetiva analisar As crescentes demandas sociais, as constantes ir-
os processos de gestão e fiscalização de contratos na regularidades e desvios de dinheiro público na exe-
Prefeitura Municipal de Graças (nome fictício), no Es- cução de contratos administrativos retratados pela
tado de Santa Catarina, identificando melhorias nessa mídia, aliadas a recursos econômicos limitados, re-
gestão contratual. Trata-se de uma pesquisa aplicada, forçam o dever de tratar desse assunto com mais
qualitativa e descritiva. Coletou-se dados por meio de atenção e cuidado, de forma a assegurar o maior
questionário com os agentes que atuam na área da re- benefício possível com o menor custo.
ferida instituição. Detectou-se ausência de registros e
de mecanismos de controle para o adequado acompa- A Constituição Federal de 1988, em seu art. 37,
nhamento dos contratos, bem como a inexistência de determina a necessidade de que todas as aquisições
designação formal dos fiscais, necessidade de criação de realizadas pela administração pública devem ser via-
uma normativa específica, um manual de boas práticas bilizadas por meio de prévio e regular procedimento
e de relatórios de controle. Foi identificada a necessida- licitatório, pela celebração de contrato administrati-
de de um acompanhamento eficiente dos contratos advo firmado entre o poder público e o privado. Des-
ministrativos junto ao planejamento de aquisições, bem ta forma, seguindo a Carta Magna, a Lei federal nº
como emissão de relatórios de controle, realização de 8.666/93, Lei de Licitações e Contratos Administrati-
registros de ocorrências e, comunicação de atribuições e vos, no seu art. 67, estabelece o acompanhamento e
responsabilidades aos agentes habilitados, Entende-se fiscalização da execução dos contratos por agentes
que dessa forma obtém-se tanto economia de recursos da administração especialmente designados. A obri-
públicos quanto qualidade na prestação de serviços por gação de exercer o acompanhamento e a fiscalização
parte da administração pública municipal. dos contratos administrativos celebrados pelo Poder
Público, além de ser uma imposição legal, reveste-se
PALAVRAS-CHAVE: Administração pública. Gestão muni- de um verdadeiro poder-dever da Administração pú-
cipal. Contratos administrativos. Fiscalização contratual. blica, segundo orienta o Ministério Público/SC (2016).
1 INTRODUÇÃO Neste sentido, pode-se afirmar que o gestor e o

fiscal possuem funções específicas no acompanha-
A gestão e fiscalização de contratos administra- mento da execução contratual. Por tais razões, e por
tivos consiste no acompanhamento e na supervisão uma questão de organização administrativa, a dou-
da execução de contratos no âmbito da gestão pú- trina e os órgãos de controle recomendam a segrega-
blica, a partir da relação entre as obrigações contra- ção das funções desses agentes, mediante designação

Artigos e Pareceres
for mal do gestor e do fiscal, com clara definição de de contratos e as boas práticas no acompanhamento
suas atribuições e competências, conforme apresenta e fiscalização desses contratos, pautados nos requisi-
o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, em tos das Leis de Acesso à Informação e Anticorrupção,
seu XVII Ciclo de Estudos de Controle Público da Ad- que trazem inovações como o compliance, que, de
ministração Municipal, edição 2017. acordo com Nascimento (2016), é adotar medidas
que objetivam detectar e sanar desvios, fraudes e ir-
A Prefeitura Municipal de Graças (nome fictício), regularidades, além de blindar o órgão público con-
no Estado de Santa Catarina, , atualmente, proble- tra a corrupção. Um exemplo deste conceito é a Lei
mas na gestão e fiscalização dos contratos, provo- estadual nº 17.715 sancionada pelo governador de
cados pela ausência de agentes específicos e com Santa Catarina, Carlos Moisés da Silva, de 24 janeiro
qualificação adequada, ocasionando a perda de pra- de 2019, que estabelece um conjunto de normas éti-
zos, a prestação de serviços de forma inadequada, cas, prioriza a transparência pública e cria um códi-
entrega de produtos e serviços em desacordo com go de conduta para o servidor entre outras medidas.
o objeto contratado, aditamentos e prorrogação de
vigência s em a devida justificativa, obras mal exe- Partindo deste embasamento legal, objetiva-se
cutadas e inacabadas, ações que causam frequentes identificar boas práticas para o sistema de gestão e
prejuízos ao setor público. Outro fator, são os pro- fiscalização de contratos administrativos na pefeitura
cessos licitatórios realizados com o mesmo objeto de Graças, estado de Santa Catarina. Especificamen-
com a finalidade de atender secretarias distintas e te, visa-se descrever os aspectos relevantes para uma
com preços distintos, que acarretam prejuízos, atra- gestão e fiscalização de contratos adequados ao âm-
vés de valores desiguais dos produtos contratados e bito municipal; apresentar o marco legal e normativo
pela duplicidade das publicações dos processos. dos processos de fiscalização de contratos administra-
tivos; e, avaliar as metodologias existentes na execu-
Com isto, na maioria dos contratos quando há a ção e fiscalização dos contratos administrativos.
designação de um fiscal, esta é meramente formal,
sem que o agente atue de verdade no processo, prá- 2 REVISÃO DA LITERATURA
tica que representa também riscos e mais prejuízos à
administração. Entre eles estão, por exemplo, o fato No Brasil, as aquisições por parte da administra-
de vários contratos expirarem, sem que um novo ção pública são realizadas por intermédio de licita-
seja iniciado, ou o acúmulo de funções de compras e ção. De acordo com Darós (2011), a licitação é um
gestão de contratos que, além de provocar uma so- procedimento administrativo, que seleciona entre
brecarga de atividades, dificultam um acompanha- várias propostas a mais vantajosa para a adminis-
mento mais efetivo. Também se destacam as brechas tração, referente a compras, obras ou serviços. Após
na fiscalização, nas quais os prestadores de serviços a realização do processo licitatório e de escolhida a
e fornecedores conseguem entregar obras, produtos proposta que melhor atenda ao interesse público, é
e serviços em desconformidade com o contrato. hora da celebração do contrato. Esse contrato deve
ser realizado de maneira formal por escrito.
Quanto à execução de obras, estas são fiscaliza-
das por um único profissional, que se sobrecarrega. Nesse contexto, o Ministério Público de Santa Ca-
Já nos casos em que é realizada uma fiscalização do tarina em seu portal oficial, apresenta que os contra-
contrato, percebe-se que o gestor e o fiscal muitas tos firmados pela administração pública devem ser
vezes não têm a ciência da responsabilidade que claros e precisos quanto às condições de sua execu-
possuem e do que estão sujeitos diante de uma atu- ção; devem conter as cláusulas que definam os direi-
ação inadequada, ou ainda de uma simples omissão. tos e obrigações, bem como as responsabilidades das
A Lei federal nº 8.666/93 e o Estatuto dos Funcioná- partes. Desta forma, depois do contrato firmado, se-
rios Públicos Civis do Município de Graças preveem gundo o caput do art. 66 da Lei Federal nº 8.666/93,
que, se constatada a atuação deficiente ou negli- ele deverá ser executado fielmente pelas partes, cada
gente desses agentes, eles poderão responder civil, um cumprindo à risca as suas obrigações. Ainda de
penal e administrativamente por seus atos, estando acordo com esse dispositivo, existem importantes fer-
ainda sujeitos às sanções dos Tribunais de Contas. ramentas para garantir a qualidade das contratações,
que vão desde o planejamento e a correta definição
Com base neste foco, este trabalho será composto do objeto até a fiscalização e gerenciamento da exe-
de três pilares: a gestão de contratos, a fiscalização cução contratual. Segundo Niebuhr (2011, p.759-760):

Artigos e Pareceres
[...] é muito frequente que a Administração Pú- dentro do que determina a lei, com cada vez mais ética e
blica não tome precauções nem realize ativida- transparência a fim de poder tomar decisões mais segu-
des mínimas para acompanhar a execução dos ras e confiáveis, como afirma o Ministério Público (2016).
contratos administrativos. A impressão é que aos
agentes administrativos parece que a assinatura Aqui entende-se compliance como transparência
do contrato exaure suas atividades, como se não e fiscalização, com base no controle, focado na inte-
fosse necessário mais nada, como se o interesse gridade dos atos administrativos, tendo em vista que
público fosse cumprido com a assinatura dele. o município de Graças, objeto do estudo em questão,
ainda não regulamentou a Lei Anticorrupção.
É uma percepção equivocada, pois além da ges-
tão e fiscalização serem imprescindíveis, somente elas 2.1 A importância da fiscalização dos contratos
garantirão a boa execução do contrato. Os contratos
administrativos são regidos pelos princípios constitu- Furtado (2007) chama a atenção do poder público,
cionais expressos no art. 37 da Constituição Federal quanto a vulnerabilidade da gestão e fiscalização dos
(BRASIL, 1998) que são: legalidade, impessoalidade, contratos administrativos no que diz respeito à falta de
moralidade, publicidade e eficiência, e também pelos estrutura dos órgãos da administração, tanto do ponto
implícitos, como o da supremacia do interesse público de vista da quantidade quanto da qualidade da fiscali-
e indisponibilidade, pela Administração, dos interes- zação, deixando uma porta aberta para os desvios e as
ses dos administrados. Sobre este aspecto, Meirelles fraudes. Tem-se verificado que o papel do gestor e do
(2002) afirma que o princípio da eficiência é o mais fiscal de contratos, não tem sido desempenhada com
moderno dos princípios, pois ao agente público não êxito. “Não são raros, nas palavras de Almeida (2009, p.
basta realizar suas atribuições com legalidade, é neces- 53), os casos em que boas licitações e bons contratos são
sário a obtenção de resultados positivos e satisfatórios perdidos em seus fins devido a deficiências na fiscaliza-
no atendimento das necessidades da comunidade. ção ou até mesmo na ausência desta”.
Nesse mesmo contexto, diante da realidade atual Como consequência, em razão da falta de capaci-
e com o objetivo de contribuir na batalha contra os dade de fiscalizar a execução do contrato, a Adminis-
desvios e a corrupção no setor público, entrou em tração acaba pagando valores sem qualquer contes-
vigor a Lei n° 12.846 em agosto de 2013, também tação. Segundo orienta o Ministério Público de Santa
conhecida como Lei Anticorrupção, que tem como Catarina (2016), “antecipadamente ou no início da
objetivo responsabilizar as empresas jurídicas por execução do contrato administrativo, a Administra-
atos praticados contra a administração pública e so- ção Pública está obrigada a acompanhar e fiscalizar a
bretudo para compor a ética na gestão pública. execução do objeto contratado”. Na visão de Amaral
(2010), um bom contrato é aquele que é bem cele-
Dentre as inovações trazidas por esta lei, está o brado, e, sobretudo, bem administrado, conduz as
compliance, que tem como fundamentos os mesmos partes a satisfazerem seus interesses, apesar de serem
princípios constitucionais, mas principalmente a éti- divergentes. É através dos contratos administrativos
ca e a transparência das relações de negócio entre que a administração procura atingir a finalidade pú-
a administração pública e o setor privado. O Secre- blica que é atender as necessidades coletivas. Já no
tario Federal de Controle Interno da CGU, Antônio entendimento de Meirelles (2006, p. 194), contrato
Carlos Leonel, concedeu entrevista à Escola Nacional administrativo é “[...] o ajuste que a Administração
de Administração Pública (2018) sobre o complian- Pública, agindo nessa qualidade, firma com particular
ce na administração pública e explicou que o termo ou com outra entidade administrativa para a conse-
de origem inglesa, significa dar conformidade aos cução de objetivos de interesse público, nas condições
atos de gestão, destaca ainda, que é essencial que os estabelecidas pela própria Administração”. Ressalta-
gestores avaliem o que está sendo monitorado e se -se que esse ajuste de que o poder público se utiliza
estão sendo obtidos resultados, pois poucos gesto- para atingir seu objetivo possui normas específicas e
res sabem quais controles estão sendo efetivos para é através dessas normas que se distingue a forma de
garantir eficácia e integridade dos processos. elaboração e execução dos contratos.
Os recentes escândalos de corrupção têm exigido cada O controle do contrato compete à Administração
vez mais ações de controle e fiscalização para os gestores e, ainda sob o ponto de vista de Meirelles (2013, p.
públicos, no sentido de que as normas sejam cumpridas 229), “consiste em supervisionar, acompanhar, fisca-

Artigos e Pareceres
lizar e intervir na execução, para garantir o seu fiel lização do contrato é instrumento poderoso que o ges-
cumprimento por parte do contratado”. Desta forma, tor dispõe para a defesa do interesse público”. Além
quando se fala em contrato administrativo, refere-se disso, sustenta que “é dever da Administração acompa-
a um contrato voltado a atender as necessidades da nhar e fiscalizar o contrato para verificar o cumprimen-
administração, caracterizado pela participação da to das disposições contratuais, em todos os seus aspec-
Administração com supremacia de poder. Comple- tos”. Essa obrigação de exercer o acompanhamento e
mentando essa ideia, Furtado (2007) acrescenta que a fiscalização dos contratos administrativos celebrados
os contratos administrativos possuem a particulari- pelo poder público é uma imposição legal, tendo como
dade do interesse público, isso faz com que a Admi- objetivo garantir que o objeto contratado seja execu-
nistração-contratante e o particular-contratado, não tado/entregue de acordo com as condições preestabe-
sejam colocados em situação de igualdade. lecidas no contrato, de forma que a administração não
venha a pagar por um bem, serviço ou obra que não
A administração estará sempre em posição de su- esteja em conformidade com as condições previamente
perioridade, que se manifesta através das cláusulas pactuadas, evitando danos ao erário e a sociedade, em
chamadas “exorbitantes”: estrito respeito ao princípio da eficiência.
São cláusulas exorbitantes aquelas que não se-

Em concordância, Furtado (2007, p.366) esclare-
riam comuns ou que seriam ilícitas em contra-
ce: “a Administração terá não apenas o direito, mas
to celebrado entre particulares, por conferirem
igualmente o dever de acompanhar a perfeita exe-
prerrogativas a uma das partes (a Administra-
cução do contrato”. Tal obrigatoriedade tem como
ção) em relação à outra; elas colocam a Adminis-
objetivo garantir a observância dos princípios cons-
tração em posição de supremacia sobre o contra-
titucionais e zelar pelo patrimônio público. Por sua
tado (DI PIETRO, 2005, p.256)
vez, Meirelles (2013) lembra que a fiscalização da
execução do contrato tem como finalidade a veri-
As cláusulas exorbitantes, constantes do art. 58 da ficação do material e do trabalho no que toca aos
Lei Federal nº 8.666/93, estabelecem prerrogativas em aspectos técnicos e aos prazos a serem realizados.
favor da administração pública, de maneira que exis- Para um perfeito gerenciamento dos contratos, é
ta um predomínio do interesse público sobre o parti- necessário planejar, licitar e celebrar contratos com
cular, podendo modificar e rescindir unilateralmente eficiência: é necessário administrar o contrato, tam-
o contrato, fiscalizar a execução, aplicar sanções etc.
bém com eficiência, durante toda sua execução.
2.2 O poder-dever da fiscalização

Acompanhando esse pensamento e de acordo com
da execução dos contratos
o art. 67 da Lei federal nº 8.666/93, Di Pietro (2017)
reforça que o contrato deve ser acompanhado e fisca-
Dada e relevância da função fiscalizatória, Justen lizado e cabe à administração designar um represen-
Filho (2014, p. 1062) chama a atenção que de acordo tante. A esse representante compete anotar todas as
com o art. 67 da Lei federal nº 8.666/93, não há uma ocorrências ocorridas na execução, bem como deter-
faculdade, mas sim um poder-dever da administra- minar a regularização de vícios constatados. Diante de
ção pública: “Não pode a Administração esperar o todo o exposto, fica claro que a presença do gestor e
término do contrato para verificar se o objeto fora do fiscal são figuras importantes para uma administra-
de fato concluído conforme o programado, uma vez ção eficiente, contudo a lei não faz uma clara distinção
que, no momento do seu recebimento, muitos vícios dessas atividades, nem exige que sejam agentes distin-
podem já se encontrar encobertos”. Ainda segun- tos. Nesse sentido, manifesta-se Niebuhr (2011, p. 762):
do o autor: “Parte-se do pressuposto, inclusive, de
que a fiscalização induz o contratado a executar de [...] o representante da Administração a que faz
modo mais perfeito os deveres a ele impostos” (JUS- referência o caput do artigo 67 da lei nº 8.666/93
TEN FILHO, 2014, p. 1061). Vale destacar que se a fis- apenas acompanha e fiscaliza a execução dos con-
calização não agir no momento certo, tudo pode ser tratos administrativos. Por isso, é equivocado cha-
posto a perder, ou seja, o vício ou erro de execução má-lo de gestor de contratos, já que não recebeu
poderá acarretar prejuízos à administração. em princípio, poderes de gestão. O correto é cha-
má-lo – se for necessário ou conveniente dar-lhe
A esse respeito o Tribunal de Contras da União um apelido – de fiscal do contrato, expressão que
(2006, p. 346) acrescenta: “o acompanhamento e fisca- melhor se harmoniza com as suas atribuições [...]

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Na compreensão da Controladoria-Geral do Es- ilegal. Ainda sobre as competências do gestor e fiscal
tado do Acre (2014), a Lei federal nº 8.666/93, faz de contratos, a Lei federal n° 8.666/93, prevê a neces-
sensível distinção entre as duas funções e prevê que sidade de estabelecimento de responsabilidades para
“a execução do contrato deverá ser acompanhada os agentes públicos nesses contratos, com o objeti-
por um (gestor) e fiscalizada por um (fiscal). Afirma vo de prevenir que a atuação dos mesmos não vise a
também, “que a lei não possui palavras sem sentido, objetivos privados, responsabilizando-os civil, penal
que não se pode adotar o termo acompanhar como e administrativamente pelo exercício irregular. Ainda
sinônimo de fiscalizar”. Ainda segundo a Controla- segundo o Ministério Público (2016), com a finalida-
doria, “acompanhar pela interpretação da lei, é a de de se evitar qualquer interferência nas atividades
atividade ligada com ações de direção, administra- de fiscalização, não deve o fiscal de contratos ser su-
ção e de gestão”. Já fiscalizar, “envolve atos pon- bordinado ao gestor de contratos.
tuais de observação, cuja finalidade é constatar e
fazer cumprir as cláusulas previstas no contrato”. O fiscal de contratos deve pertencer aos quadros
da administração, permitida a contratação de tercei-
Entende-se que embora não haja previsão legal ros, quando tratar-se de informações que não possam
distinguindo as atividades de gestão e fiscalização, ser supridas pelo próprio agente da administração, se-
a distinção se configura como uma boa prática que gundo estabelece a Lei federal nº 8.666/93. Ao fiscal
torna o controle da execução contratual mais seguro. cabe anotar todas as ocorrências relacionadas à exe-
Furtado (2007, p.545), compactua do mesmo entendi- cução do contrato e este registro pode ser eletrônico
mento, quando diz, “não obstante a não segregação ou manual, da maneira mais simples possível. É impor-
dessas duas atribuições não possa ser considerada ile- tante que seja nomeado mais de um fiscal para que os
gal, ela deve ser evitada”. O fiscal é designado para trabalhos possam ser divididos e, para que não haja
como o próprio nome diz, fiscalizar o cumprimento lacuna no acompanhamento do contrato em razão de
de especificações, cronogramas, ou outros termos ausências legais do agente, segundo orienta o Tribu-
ajustados no contrato, ao Gestor compete acompa- nal de Contas do Estado de Santa Catarina (2017).
nhar e tomar medidas essenciais ao processo con-
tratual, como as revisões, prorrogações, alterações O gestor de contrato, por sua vez, também deve
contratuais, entre outros aspectos dessa natureza, pertencer aos quadros da administração, tendo como
afirma o Ministério Público de Santa Catarina (2016). atribuições tratar com o contratado, exigir o cumpri-
mento do contrato, sugerir eventuais modificações
De acordo com o art. 22 da Constituição Fede- contratuais, comunicar a falta de materiais, recusar
ral, complementado pelo art. 115 da Lei federal nº o serviço, seguindo as anotações do fiscal, segundo
8.666/93, a qualquer tempo a administração poderá orienta o Tribunal de Contas do Estado de Santa Ca-
expedir normas referentes aos procedimentos licita- tarina (2017). De forma resumida, destaca-se as prin-
tórios e contratos administrativos. cipais características de cada função no quadro 1.
2.3. O perfil e as atribuições do fiscal Quadro 1: Características do fiscal e gestor

e gestor de contratos
Tanto o gestor como o fiscal devem ser designa-

dos para as atividades de fiscalização e acompanha-
mento dos contratos administrativos, no entanto a
Lei federal nº8.666/93 não determina qual o instru-
mento que deve ser utilizado. O Tribunal de Contas
da União (2006) entende que, independente do ato, Fonte: Manual de Gestão e Fiscalização de Contratos Administrativos – CGE (2014, p.12)
este deverá ser anterior ou no início da vigência, para
que o agente possa analisar toda a documentação Cada agente tem atribuições distintas de acordo
antes do início da execução das suas atividades. De com as tarefas que deve desempenhar, isso faz com
acordo com a Lei nº 8.112/90, o servidor não poderá que a execução do contrato se desenvolva de manei-
se negar a exercer a função de fiscal do contrato, pois ra produtiva e organizada. A exemplo das caracte-
o exercício da tarefa de fiscalização consiste em obri- rísticas, também é preciso observar o perfil pessoal
gação adicional, indicada entre os compromissos dos de cada agente que irá desempenhar essas funções,
agentes administrativos e não pode ser considerada tendo em vista que, será um trabalho voltado ao con-

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tato com a contratada e com vários gestores, desen- h) Anotar em livro próprio de ocorrências rela-
volvendo ações que envolvem bom relacionamento, cionadas com a execução do contrato, determi-
atenção, diálogo e flexibilidade. Dada a relevância nando o que for necessário para à regularização
dessas atividades, Vieira (2017) e Santana (2015), des- das faltas ou defeitos observados.
tacam alguns traços que são fundamentais para que
os agentes possam atuar de forma satisfatória para a Da mesma forma, o gestor de contratos também
obtenção do melhor resultado administrativo, algu- possui atribuições específicas e fundamentais para o
mas delas são comuns, para qualquer agente público. exercício da função, como:
Quadro 2 – Comparativo entre o perfil a) Conhecer o inteiro teor do edital e seus ane-
do fiscal e o perfil do gestor xos, da ata de registro de preços, do contrato e
eventuais aditivos;
b) Repassar ao fiscal de contratos todas as in-

formações e documentos relativos ao contrato,
para que este último possa bem fiscalizá-lo;
c) Conhecer as suas atribuições para o exercício

das atividades de gestão;
d) Solicitar periodicamente ao fiscal do contrato

relatório das ocorrências para que possa tomar
as providências necessárias a fim de corrigi-las;
e) Controlar o prazo de vigência do contrato e

Fonte: Elaborado pelas autoras com base nos conceitos de Vieira (2017) e Santana (2015).
demais prazos contratuais;
De acordo com a Enap – Escola Nacional de Ad-
ministração Pública (2014), para se realizar o acom- f) Negociar condições previamente estabeleci-
panhamento e fiscalização do contrato de forma efi- das com a contratante sempre que o mercado
ciente, é importante que os agentes sigam algumas assim o exigir e quando da sua prorrogação,
orientações para o melhor desempenho de suas ativi- nos termos da Lei;
dades e dependendo da natureza do contrato, pode-
rá haver outras mais específicas. Nesse sentido, com g) Notificar a contratada sobre irregularidades
base no manual da Enap, são atribuições do Fiscal: encontradas;
a) Conhecer o inteiro teor do edital e seus ane- h) Controlar a regularidade das obrigações tra-
xos, da ata de registro de preços, do contrato e balhistas e previdenciárias da contratada com
eventuais aditivos; seus empregados.
b) Conhecer as suas atribuições e responsabilida- Além das atribuições de ambas as funções acima
des para o exercício das atividades de fiscalização; mencionadas, vale ressaltar que existem outras atribui-
ções previstas nos manuais de boas práticas do TCE/SC
c) Acompanhar a execução dos serviços e a entrega
(2017) e do MP/SC (2016) e não se pode ter a pretensão
dos materiais, para o cumprimento integral do con-
de esgotá-las face as inúmeras responsabilidades que
trato, solicitando a correção de eventuais vícios, im-
são atribuídas às funções de fiscal e gestor de contratos.
perfeições, deficiências e/ou omissões que constatar;
d) Encaminhar as questões que ultrapassarem Importante também destacar que para o desem-
suas atribuições ao gestor do contrato; penho dessas funções os agentes não podem estar
respondendo a processo de sindicância ou disciplinar,
e) Realizar, juntamente com a contratada, as medições não possuir em seus registros funcionais punições de-
dos serviços, antes de atestar as respectivas notas fiscais;
correntes de atos lesivos ao patrimônio público, não
f) Avaliar a qualidade dos serviços executados; ter sido responsabilizado por irregularidades junto
ao órgão de controle externo e não ter sido conde-
g) Emitir atestado ou certidão de realização de nado em processo criminal contra a Administração
serviços, total ou parcial; Pública ou ato de improbidade administrativa.

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2.4. Gestão e fiscalização de contratos Figura 1: Fluxograma das atividades desempenhadas
nos municípios catarinenses atualmente na Prefeitura de Graças/SC.
Após identificar as questões legais que envolvem

a gestão e fiscalização de contratos o que ocorre na
prática é um cenário em que do total de 295 municí-
pios do Estado de Santa Catarina, apenas três edita-
ram normativas de boas práticas reconhecidas pelo
MP/SC, com procedimentos e orientações sobre a
gestão e fiscalização dos contratos administrativos,
são eles: o Município de Apiúna – com 10.636 habi-
tantes (IBGE, 2017), localizado na Microrregião do
Médio Vale do Itajaí, o Município de Herval dÓeste
– com 22.495 habitantes (IBGE, 2017), localizado na
Microrregião do Meio Oeste Catarinense e o Muni- Fonte: dados primários.
cípio de Rio das Antas – com 6.208 habitantes (IBGE, A pesquisa bibliográfica foi utilizada inicialmen-
2017), localizado na Microrregião do Alto Vale do te para a construção do referencial teórico, a par-
Rio do Peixe. Verifica-se através das instruções nor- tir de consultas em livros, entrevistas e documentos
mativas editadas por esses municípios, uma síntese oficiais disponíveis em sites de órgãos como o Mi-
de tudo o que já foi abordado anteriormente pelos nistério Público e o Tribunal de Contas. Já a coleta
autores e órgãos fiscalizadores. De acordo com as de dados documental tratou de materiais que não
instruções normativas desses três municípios, perce- receberam tratamento (processos licitatórios, con-
be-se uma preocupação com relação às consequên- tratos administrativos, portarias e regulamentos).
cias de uma ineficiência na gestão de contratos.
Foi realizado levantamento de dados nos setores
Diante do exposto, nos deparamos com a realidade compras e licitações e de engenharia da prefeitu-
de da prefeitura de Graças, que ao contrário dos três ra, mediante questionário aplicado aos agentes que
municípios catarinenses, não editou normativa regu- trabalham nos setores supracitados. Este questionário
lamentando a gestão de contratos no município. Por teve o objetivo de conhecer a visão dos agentes junto
esse motivo a realização deste estudo torna-se rele- a este sistema e identificar os problemas e as dificulda-
vante, pois será possível identificar os pontos frágeis des enfrentadas durante a execução de suas ativida-
e deficientes da gestão contratual, permitindo uma des. Com isso, obteve-se uma visão deste processo por
avaliação qualitativa da atual realidade. Deste modo, diversos ângulos e reuniu informações que contribuí-
espera-se avaliar o impacto causado pela ausência de ram para o aperfeiçoamento dessas atividades.
agentes qualificados, desde o mau recebimento do
objeto contratado, à execução irregular de obras e 4 DISCUSSÃO E ANÁLISE DOS DADOS
serviços, o descumprimento de prazos, a ausência de
aplicação de penalidades, gerando prejuízos de toda Na percepção dos entrevistados, quando as capa-
ordem à administração. Este estudo apresenta-se re- citações são oportunizadas pela Administração, todos
levante no sentido de identificar e propor a imple- participam; destacaram que é uma forma de se mante-
mentação de boas práticas na gestão e fiscalização rem atualizados. Em relação à existência de um manu-
dos contratos administrativos para a Prefeitura de al de boas práticas, os agentes responderam que não
existe um manual e que consideram muito importante
Graças, evitando o desperdício do dinheiro público.
a criação, pois orienta e padroniza as ações.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS Além disso, afirmaram que não participam da eta-

pa de planejamento das contratações. Entre as respos-
Este estudo é caracterizado como pesquisa aplica- tas apresentadas, um fator importante foi a afirma-
da e descritiva de abordagem qualitativa, com pesqui- ção de que possuem conhecimento satisfatório sobre
sa de campo (coleta de dados primários), bibliográfica a Lei federal nº 8.666/93 de licitações e contratos. Já
e documental. Inicialmente, mapeou-se que a atuação na pergunta sobre a forma como vem sendo realiza-
dos agentes ocorre conforme fluxograma (figura 1). da a execução dos contratos, a maioria avaliou como

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abaixo do satisfatório. Os agentes foram unânimes viços; a sobrecarga de atribuições; a ausência de equi-
em afirmar que os principais problemas enfrentados pamentos para fazer ensaio de prova, análise de solo,
são a entrega incorreta do objeto licitado; o não cum- para avaliar a densidade dos materiais, etc.
primento de prazos por parte da contratada; a demo-
ra na comunicação de incorreções; a dificuldade no A síntese do conteúdo das respostas, revela um
acompanhamento das obras, com relação aos prazos e panorama da situação do município sobre a gestão
aos materiais utilizados; a desconfiança com relação as e fiscalização de contratos.
horas efetivamente trabalhadas na execução dos ser-
Quadro 4 – Panorama da gestão e fiscalização do município de Graças/SC.
Tema Agente 1 Agente 2 Agente 3

Capacitações Participa quando ofertado.
Não existe um manual e acredita ser importante para orientação dos
Manual de Boas Práticas
agentes.
Participação na etapa de
Não
Planejamento
Conhecimentos sobre a Lei Abaixo do satisfa-
Satisfatório Satisfatório
Federal n° 8.666/93 tório
Abaixo do satisfa-
Execução dos contratos Abaixo do satisfatório Satisfatório
tório
Entrega incorreta do mate- Falta de tempo para
rial, o não cumprimento de fiscalizar todos os
Problemas políticos,
prazos por parte da contrata- contratos, ausência
empresas querendo
da, demora na comunicação de equipamentos
Principais problemas favorecimento, edi-
das incorreções, dificuldades para fazer ensaio de
tais mal elaborados
em fiscalizar as horas efetiva- corpo de prova, aná-
deixando brechas.
mente trabalhadas na execu- lise de solo, densida-
ção dos serviços. de dos materiais etc.
Documentos utilizados na
Solicita e recebe todos os documentos
execução das atividades
Registro de ocorrências Não Não Sim
Reunião com a contratada Sim Às vezes Sim
Aplicação de penalidades Às vezes Sim Sim
Sim – a empresa não entre-
gou os produtos de acordo
Sim – em função do
com o edital, a pedido da Sim – por troca de
Rescisão contratual atraso na execução
contratada por não ter capa- projeto.
da obra.
cidade no atendimento e por
falência.
Fonte: dados primários.
Ao observar a síntese das respostas, constata-se também que o desconhecimento das leis e regula-
uma carência de cursos de capacitação e aperfei- mentos pode levar os agentes a cometer erros ad-
çoamento ofertado aos agentes. É essencial que os ministrativos, causando ineficiência da fiscalização.
responsáveis pelo acompanhamento da execução Neste sentido, é fundamental que existam as etapas
contratual se capacitem, mas percebe-se também de planejamento e que estas sejam acompanhadas
a ausência de iniciativa dos agentes em buscar por pelos agentes responsáveis pela gestão e fiscaliza-
aperfeiçoamento. Segundo Niebuhr (2017), é muito ção, pois muitos problemas ocorrem pela imprecisão
difícil entender todo o conjunto de normas e acom- na descrição do objeto licitado e pela falta de meca-
panhar a jurisprudência dos órgãos de controle, o nismos para avaliar a qualidade dos serviços presta-
sucesso das licitações e contratos depende dos agen- dos. Em decorrência disso, os próprios agentes reco-
tes administrativos e eles precisam estar preparados, nhecem que quanto à execução, os contratos estão
o que requer a atualização constante. Acredita-se abaixo do satisfatório. Sobre este assunto, Niebuhr

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(2017), acrescenta que existem quatro aspectos para de penalidades à contratada, gerando prejuízos ao
medir a eficiência das contratações: qualidade, pre- poder público. Os agentes não realizam registros das
ço, tempo e retidão, o que contribui para tudo isso ocorrências e eventualmente realizam reuniões com
é a realização do planejamento. a contratada, para tratar de alguma irregularidade.
Quando necessário, sugerem a aplicação de pena-
A sobrecarga de atribuições é notória, sem tempo lidades, informaram também, que em alguns casos
para uma fiscalização eficaz, o que resulta em uma houve a necessidade de rescisão contratual em fun-
gestão e fiscalização ineficiente em vários aspectos. ção da empresa: não ter condições de cumprir com
Além disso, não está sendo cumprido o que deter- os prazos de entrega, não entregar os produtos de
mina a Lei Federal nº 8.666/93, que prevê que os acordo com as especificações contidas no edital, e em
responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização, alguns casos, a pedido da contratada e por falência.
devem anotar em registro próprio todas as ocorrên-
cias relacionadas à execução do contrato. Conforme Destaca-se uma síntese a seguir, com tópicos de
determinada as normativas, o que não for registrado qualidade dos processos de gestão e fiscalização de
por escrito, não tem validade e impede a aplicação acordo com a adoção de boas práticas.
Quadro 5: Situação atual versus boas práticas.
Situação atual Boa prática

Elaboração dos editais com o planejamento ade-
quado, de acordo com a realidade e a necessidade
Ausência de planejamento e falha na descrição dos
do município, sendo assistidos pelo gestor e fiscais
produtos, serviços ou obras.
de contrato, com detalhamento dos produtos, ser-
viços e obras a serem adquiridos
Promover a capacitação adequada e aperfeiçoa-
Ausência de agentes qualificados. mento constante dos agentes, conhecendo as suas
atividades e dominando os processos.
Designação formal do gestor e dos fiscais de con-
Ausência de designação do gestor e fiscais. trato através de Portaria, publicada no órgão ofi-
cial do município.
Acompanhamento e fiscalização dos contratos em
Ausência de acompanhamento e fiscalização dos
todas as suas etapas, observando e respeitando to-
contratos e perda de prazos.
dos os prazos.
Acúmulo de funções. Respeitar a segregações de funções.
Ausência de Manual de Boas Práticas e de relató- Adoção de manual de boas práticas, padronização
rios de controle voltados para a gestão e fiscalizadas atividades, utilização de relatórios de controle
ção de contratos. e de acompanhamento dos contratos.
Recebimento dos produtos, serviços ou obras me-
diante avaliação rigorosa da quantidade e quali-
Entrega de produtos, serviços ou obras em desacor-
dade e de acordo com as especificações contidas
do com o contrato.
no edital e no contrato e aplicação de penalidades
quando for o caso.
Registro em livro próprio de todas as ocorrências
verificadas durante a execução do contrato, pois só
Ausência de registro de ocorrências.
assim a administração poderá aplicar as sanções e
penalidades.
Conhecer os agentes, suas habilidades e aproveitar
Falta de motivação dos agentes. os talentos individuais, ajudando no desenvolvi-
mento das capacidades.
Compartilhamento de informações e experiências,
Ausência de gestão de conhecimento. disponibilizando as informações em um ambiente
de fácil acesso entre os agentes.
Fonte: as autoras.

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Entende-se que essas boas práticas elevem a qua- A definição do perfil dos agentes em relação a
lidade e o nível de seus processos e de sua operação, função a ser executada é muito importante, pois
atendendo aos princípios da transparência, eficiên- para se obter a eficiência esperada é necessário que
cia e probidade administrativa e, consequentemen- a pessoa certa esteja na função certa. O treinamento
te, priorize os interesses dos cidadãos. Esse compa- regular dos agentes também se faz necessário para
rativo contribui para cumprir os dispositivos legais fazer frente às mudanças e atualizações do mercado.
supracitados que regulamentam o assunto. Com Como vimos, não há como pensar em implementar
a realização de uma gestão e fiscalização eficazes um sistema de gestão e fiscalização apenas com nor-
pode se obter um maior e melhor acompanhamento mativas e processos, é imprescindível a participação
dos contratos quanto a: vencimento, prazo de en- das pessoas, o sucesso dependerá da participação
trega, qualidade do material, cotas por secretaria, de todos, começando pelo prefeito e estendendo-se
dotação orçamentária e outros. a toda à administração. Neste sentido, entende-se
que a adoção de um manual de gestão e fiscalização
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS de contratos administrativos pela prefeitura munici-
pal de Graças/SC, facilitaria o trabalho dos agentes
Este estudo baseou-se nos principais aspectos responsáveis por essas funções, com o objetivo de
referentes a gestão e fiscalização dos contratos ad- orientar e auxiliar o gestor e os fiscais.
ministrativos da prefeitura de Graças/SC e elencou
as fragilidades presentes nas rotinas operacionais. Como sugestão para trabalhos futuros, seria reco-
Como citado anteriormente, os principais problemas mendável através do conceito de compliance e com o
enfrentados são a ausência de designação de fiscais e auxílio do manual de boas práticas, monitorar e ava-
o acompanhamento de perto por parte de um gestor liar os processos, para saber se os resultados obtidos
de contratos para o desenvolvimento adequado das com o trabalho de acompanhamento e fiscalização
atividades inerentes a estas funções, comprometen- dos contratos administrativos estão sendo efetivos
do todo o processo de compras da prefeitura, geran- para garantir a eficiência e a integridade dos proces-
do prejuízos de ordem financeira e material. A pro- sos. Tendo em vista o crescente aumento no número
posição de boas práticas tem o objetivo de ajudar a de contratos celebrados, a figura do gestor e do fiscal
alavancar todo o processo de compras, descrevendo será cada vez mais imprescindível para a construção
os aspectos mais relevantes nesse processo, a avalia- de uma gestão eficiente e transparente.
ção das metodologias existentes a fim de identificar
as principais deficiências e com o objetivo final de A partir da aplicação do questionário com os
ajudar a neutralizar os pontos frágeis da administra- agentes, ficou perceptível que a administração dis-
ção no que tange a execução dos contratos. ponibiliza de maneira pouco satisfatória recursos
de aprendizagem voltados à atividade de gestão e
É um assunto muito abrangente, que envolveu inú- fiscalização de contratos, em contrapartida se cons-
meros autores, regulamentos e infindáveis jurisprudên- tata que os agentes não procuram por capacitações.
cias e não se tem como esgotar o assunto apenas com A maioria dos fiscais não realiza nenhum registro de
este estudo, que teve como objetivo apenas evidenciar conhecimento durante o desempenho da função e
as boas práticas e destacar as figuras do gestor e do fiscal poucos utilizam mecanismos de controle para auxi-
de contratos. Cabe ressaltar que algumas mudanças de- liar no acompanhamento dos contratos. Os agentes
vem ser realizadas para que se atinja um grau aceitável que desempenham essas funções não compõem um
de gestão na área dos contratos firmados com a iniciati- grupo estruturado, cada um desempenha suas fun-
va privada. Inicialmente, a administração deve realizar o ções de forma independente, quase sem comunica-
planejamento de suas aquisições, disponibilizar equipes ção, sem condutas parametrizadas, o que pode resul-
habilitadas e capacitadas e definir corretamente os valo- tar em perdas econômicas e sociais para os cidadãos.
res de suas contratações. Além disso, será necessário dis-
ponibilizar uma estrutura adequada para a execução das Diante do atual cenário e marcado por fragilida-
atividades, os agentes precisam estar motivados, preci- des, torna-se imprescindível intensificar ações de in-
sam conhecer as suas atividades e dominar os processos. centivo à capacitação, com o intuito de aprimorar os
É preciso conhecer os agentes, conhecer suas habilidades processos de trabalho, os agentes precisam estar pre-
e aproveitar ao máximo os talentos individuais, ajudan- parados e dispostos a desenvolver um controle con-
do a desenvolver as capacidades necessárias para o per- tínuo dos contratos. Finalmente, como aprofunda-
feito desempenho de suas funções. mento de tudo o que foi levantado até o momento,

Artigos e Pareceres
sugere-se estreitar as conexões entre as atividades de de serviços por parte da administração pública, ini-
gestão contratual e a gestão do conhecimento por- bindo possíveis prejuízos ao erário e propiciando
que mudanças pontuais se fazem necessárias, impac- a execução de obras e serviços públicos de melhor
tando o contexto cultural, político e motivacional. qualidade. Deste modo, espera-se conscientizar a
Administração Pública da importância e dos bene-
Conclui-se que o acompanhamento eficiente na fícios que trará a implementação de boas práticas
fiscalização dos contratos se traduz na economia e do quanto os agentes são importantes para a Ad-
de recursos públicos e na eficiência na prestação ministração nesse processo.
Referências
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Decisões dos Tribunais

Considerações sobre o contrato advocatício de risco
com a administração pública
Advogado. Sócio do escritório Cavalcante, Carlos e Bezerra Sociedade de Advogados. Especialista em Direito Eleitoral.
Membro do Núcleo de Estudos em Direito Eleitoral da Escola Superior de Advocacia do Ceará
O presente estudo tratará do entendimento fir- RENTE O DESVIO DE PODER, AFILHADISMO OU

mado por órgãos de fiscalização (1) de que seria ile- COMPADRIO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.
gal a contratação de serviços advocatícios pela admi-
nistração pública mediante remuneração fixada em [...]
percentual sobre o proveito econômico obtido pelo 3. Depreende-se, da leitura dos arts. 13 e 25 da Lei
ente público decorrente da atuação do advogado. 8.666/93 que, para a contratação dos serviços téc-
nicos enumerados no art. 13, com inexigibilidade
As linhas seguintes objetivam apresentar pontos de licitação, imprescindível a presença dos requisi-
relevantes sobre a questão em tablado, mas com ób- tos de natureza singular do serviço prestado, invia-
vio respeito a posições divergentes. A ciência jurídi- bilidade de competição e notória especialização.
ca sempre evolui por meio do bom debate.
4. É impossível aferir, mediante processo licita-
Ressalta-se, ainda, que não será discorrido sobre tório, o trabalho intelectual do Advogado, pois
a possibilidade ou não de contratação de serviços trata-se de prestação de serviços de natureza
advocatícios mediante dispensa ou inexigibilidade personalíssima e singular, mostrando-se patente
de licitação. Apenas como registro, apontam-se ex- a inviabilidade de competição.
certos de decisões do Tribunal de Contas da União 5. A singularidade dos serviços prestados pelo Ad-
(TCU) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ): vogado consiste em seus conhecimentos individu-
ais, estando ligada à sua capacitação profissional,
Firme a jurisprudência do Tribunal no sentido de
sendo, dessa forma, inviável escolher o melhor pro-
que a regra para contratação de serviços técnicos
fissional, para prestar serviço de natureza intelectu-
especializados, entre os quais os advocatícios, é a
al, por meio de licitação, pois tal mensuração não se
licitação. A regra geral é afastada, contudo, na hi-
funda em critérios objetivos (como o menor preço).
pótese de estarem presentes, simultaneamente, a
notória especialização do contratado e a singula- 6. Diante da natureza intelectual e singular dos
ridade do objeto (acórdãos 571/2007, 416/2008, serviços de assessoria jurídica, fincados, principal-
852/2010 e 1.466/2012, todos do Plenário, entre mente, na relação de confiança, é lícito ao admi-
outros) (TCU. Processo TC nº 021.606/2010-2. nistrador, desde que movido pelo interesse público,
Acórdão nº 2832/2014 – Plenário. Relator: Minis- utilizar da discricionariedade, que lhe foi conferida
tro Walton Alencar Rodrigues. 22 out. 2014) pela lei, para a escolha do melhor profissional.
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBI- 7. Recurso Especial a que se dá provimento para jul-
DADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SER- gar improcedentes os pedidos da inicial, em razão
VIÇOS ADVOCATÍCIOS COM DISPENSA DE LICITA- da inexistência de improbidade administrativa.
ÇÃO. ART. 17 DA LIA. ART. 295, V DO CPC. ART. 178
DO CC/16. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. (STJ. REsp 1192332/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO
SÚMULAS 282 E 356 DO STF. ARTS. 13 E 25 DA LEI NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado
8.666/93. REQUISITOS DA INEXIGIBILIDADE DE LI- em 12/11/2013, DJe 19/12/2013)
CITAÇÃO. SINGULARIDADE DO SERVIÇO. INVIABI-
LIDADE DE COMPETIÇÃO. NOTÓRIA ESPECIALIZA- A cláusula quota litis (“contrato de risco”) não pare-
ÇÃO. DISCRICIONARIEDADE DO ADMINISTRADOR ce ensejar dúvidas quando celebrada em negócio pri-
NA ESCOLHA DO MELHOR PROFISSIONAL, DESDE vado, desde que seja fixada com moderação, havendo,
QUE PRESENTE O INTERESSE PÚBLICO E INOCOR- inclusive, previsão legal que será apontada adiante.


No âmbito da contratação com a administração pú- Ainda nessa esteira, o Edital fixará “direitos”,
blica, a seu turno, também não deveria haver dúvidas “obrigações”, “responsabilidades” de cada uma
quanto à possibilidade de remuneração em percentu- das partes, bem como “preço”, “condições de pa-
al. Todavia, alguns órgãos de controle rejeitam tal hi- gamento” e “critérios”. O que importa notar é que
pótese com fulcro, principalmente, nos artigos 54, §1º, a fixação de remuneração em percentual não afas-
e 55, III, da Lei nº 8.666/93, que assim dispõem: ta, sob qualquer hipótese, os requisitos editalícios e
contratuais exigidos pela Lei nº 8.666/93.
Art. 54. Os contratos administrativos de que trata
esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas e pelos
preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, De outra sorte – e talvez aqui resida certa ausên-
supletivamente, os princípios da teoria geral dos cia de lógica jurídica na vedação a esse modelo remu-
contratos e as disposições de direito privado. neratório –, a remuneração em percentual é a forma
que, indiscutivelmente, mais gera segurança finan-
§1º Os contratos devem estabelecer com clare- ceira ao ente público, evitando pagamentos incom-
za e precisão as condições para sua execução, patíveis com a conclusão de dado processo judicial.
expressas em cláusulas que definam os direitos,
obrigações e responsabilidades das partes, em
Tome-se, como exemplo, a necessidade munici-
conformidade com os termos da licitação e da
pal de ajuizamento de ação contra a União, a fim de
proposta a que se vinculam.
recuperar valores repassados a menor pelos cofres
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo con- federais nos últimos 5 (cinco) anos, situação corri-
trato as que estabeleçam: [...] queira em relação às mais diversas verbas públicas.
III - o preço e as condições de pagamento, os Pelo entendimento de determinados entes de

critérios, data-base e periodicidade do reajus-
fiscalização, o valor remuneratório deve, obrigato-
tamento de preços, os critérios de atualização
riamente, ser específico.
monetária entre a data do adimplemento das
obrigações e a do efetivo pagamento;
Para facilitar o raciocínio, imagine que deter-
minado município realizou cotação prévia de pre-
Ocorre que, bem analisados, referidos dispositi-
ços, apurando uma média remuneratória de R$
vos não vedam, sob qualquer hipótese, a fixação de
preço em percentual. Melhor: não determinam a es- 500.000,00 (quinhentos mil reais). No dia da aber-
tipulação de um preço estanque, nominal. tura de envelopes, a menor proposta foi de R$
500.000,00 (quinhentos mil reais), havendo sido,
o escritório de advocacia vencedor, regularmente,
Deveras, caso determinado contrato estipule,
contratado e iniciada a prestação do serviço.
e.g., que o profissional será remunerado com va-
lor equivalente a 10% (dez por cento) do proveito
econômico propiciado ao ente público, não significa Ocorre que se está tratando de uma ação judicial.
que não haja um preço ou mesmo que o prévio edi- Não há certeza quanto ao resultado. O advogado,
tal licitatório haja deixado de fixar as condições e os conforme explícita regulamentação da Lei nº 8.906/94
critérios de pagamento. (Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do
Brasil), não pode assegurar resultado, mas, tão somen-
O Edital pode estabelecer remuneração em percen- te, garantir que prestará o melhor serviço possível, no
tual/proporção e, mesmo assim, fixar as condições de âmbito de suas habilidades técnicas, para que seja pro-
pagamento, tais como efetivo ingresso dos créditos ferida decisão favorável a seu constituinte:
nos cofres públicos (ou compensação), apresentação
da nota fiscal e das certidões pertinentes, liquidação Art. 2º O advogado é indispensável à administra-
com realização de pagamento em prazo pré-estabele- ção da justiça.
cido a contar do cumprimento de tais exigências. [...]
Por ocasião da liquidação, haverá a indiscutível apu- § 2º No processo judicial, o advogado contribui,
ração de qual o benefício decorrente da atuação do ad- na postulação de decisão favorável ao seu cons-
vogado. Sobre tal valor incidirá o percentual contratado, tituinte, ao convencimento do julgador, e seus
apurando-se a remuneração exata devida ao profissional. atos constituem múnus público.


No exemplo acima citado, se não for pactuado um Confederação Nacional dos Municípios ou pesquisas na
percentual sobre o proveito econômico, o município cor- rede mundial de computadores, dentre outros, o muni-
re grave risco de remunerar serviço por R$ 500.000,00, cípio acaba por dispor de uma estimativa, ainda que im-
mas ter um proveito econômico, e.g., de igual valor. As- precisa, sobre os valores que alega ter direito a recuperar.
sim, não haverá ganho para o ente público.
Nessas situações, entende-se devido que, desde
Pior: ao cabo da ação judicial, pode haver derrota do a cotação de preços, o ente público já indique a es-
ente municipal, com consequente pagamento de hono- timativa, a fim de o profissional interessado saiba
rários sucumbenciais ao advogado da parte adversa, o que, ao apresentar determinado percentual sobre o
que não o desobriga do pagamento dos honorários con- proveito econômico, poderá estimar, também, sua
tratuais, pois o advogado contratado exerceu seu ofício. remuneração final em caso de êxito.
Lembre-se de que se está tratando de ação judi- Nos casos em que o município dispõe de uma es-
cial, que pode se arrastar por anos e anos, culminan- timativa, o cumprimento da Lei de Licitações pode
do em decisão favorável ou não à parte autora. Mas, ser ainda mais visível.
independentemente do resultado, salvo se houver
comprovação de culpa na atuação do advogado, É que, no Edital, o Termo de Referência pode
este haverá trabalhado com afinco e merecerá sua fixar que a remuneração será em percentual, mas,
remuneração, pois, rememore-se, o município não desde já, fixando o limite de valor remuneratório.
houvera celebrado contrato de risco.
Por exemplo, se determinado município estima
Sob outro prisma, no mesmo exemplo, o município recuperar R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais),
poderia haver realizado certame licitatório e firmado deve estipular, de acordo com a média da cotação
contrato com menor preço percentual encontrado. prévia, que a remuneração será em percentual, mas
Nesse caso, se houvesse derrota judicial, o município estipular o valor máximo nominal a ser pago.
não teria honorários contratuais a saldar, pois não ha-
veria percebido proveito econômico. Caso conseguisse Veja-se, de forma esquematizada:
receber/compensar R$ 500.000,00 (quinhentos mil re-
ais), conforme acima exemplificado, estaria obrigado Estimativa de Recuperação R$ 1.000.000,00
a pagar, tão somente, uma proporção sobre referido Cotação prévia 1 20% R$ 200.000,00
valor, percentual que dificilmente, embora fosse legal- Cotação prévia 2 18% R$ 180.000,00
mente possível, ultrapassaria 20% (vinte por cento), Cotação prévia 3 16% R$ 160.000,00
consoante prática do mercado advocatício.
Média das cotações prévias 18% R$ 180.000,00
Pelo exemplo acima veiculado, não há necessidade Assim, o valor remuneratório que deve constar
de esforço, para se concluir que a única forma real e efe- no Edital é de menor preço percentual até o limite
tiva de resguardar os cofres públicos em uma contrata- de 18% (dezoito por cento) sobre o proveito econô-
ção para recuperação ou compensação de créditos é a mico (já incluídas todas as despesas que o contrata-
remuneração por percentual, até por questão lógica. do venha a realizar para execução do serviço), mas
não podendo a remuneração total exceder o valor
A bem da verdade, essa questão é tão lógica, que, de R$ 180.000,00 (cento e oitenta mil reais), que foi
permissa venia, beira a irracionalidade jurídica e finan- a média nominal das cotações prévias.
ceira acreditar que a fixação de um valor específico
nesses casos ensejará qualquer benefício ao ente pú- Esse ponto é bastante relevante. Da forma acima
blico. Com o respeito devido, quem veicula entendi- apresentada, haverá um preço (máximo) fixo, como
mento em sentido contrário está, ao cabo, gerando pretendem alguns órgãos de controle, mas também
situação de risco bem mais elevada aos cofres públicos. haverá cláusula quota litis que ensejará indiscutível
segurança financeira ao município, que somente re-
Sobre esse ponto, prosseguindo, há duas situa- alizará qualquer pagamento sobre o proveito eco-
ções distintas que merecem análise. nômico efetivamente conquistado.
Em muitos casos, principalmente em decorrência do Assim, se, ao final da demanda judicial, o município
salutar diálogo entre gestores, relacionamento com a conseguir recuperar R$ 2.000.000,00 (dois milhões de


reais), dobro do valor inicialmente estimado, o advo- nº 8.666/93, observando-se, em tal situação, os
gado contratado, mesmo assim, somente terá direito seguintes requisitos:
à remuneração de R$ 180.000,00, máximo estipulado
no edital, mesmo que haja se sagrado vencedor com [...]
proposta, ainda como exemplo, de 16% (dezesseis por
III – Admite- se a contratação de honorários fi-
cento) incidente sobre o montante a ser recuperado.
xados em percentual sobre o valor efetivamente
recuperado ou auferido com a prestação do ser-
De outro turno, caso o valor recuperado, ao fi- viço, desde que exclusivamente na modalidade
nal, seja de R$ 100.000,00 (cem mil reais), a proposta Contrato de Êxito, devendo contar do contrato
vencedora de 16% perceberá apenas R$ 16.000,00 o valor estimado dos honorários e a reserva de
(dezesseis mil reais), e não R$ 160.000,00 (cento e dotações orçamentárias para o respectivo paga-
sessenta mil reais), como ocorreria se não houvesse mento, que deve ser feita de modo a se compa-
cláusula de remuneração em percentual.
tibilizar com o valor estimado da contratação.
A Gerência de Fiscalização de Licitações e Contra-

Situação diversa ocorre quando o município não
tos do Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE/
dispõe de estimativa.
CE) já se manifestou sobre esse tema. Embora não se
concorde com toda a fundamentação exposta pela
Gerência de Fiscalização, nos autos do Processo nº Perceba o caso: o gestor público sabe (ao menos,
23143/2018-1, o Certificado nº 0160/2018 assim con- pressupõe com certa margem de confiança, em vir-
signou, no que concerne ao objeto deste estudo: tude de busca de informações prévias) que há deter-
minado crédito a recuperar e que precisará formular
[...] demanda judicial para tanto. Mas não consegue esti-
mar o valor. Na situação referida, como exigir que o
22. Conclui-se, portanto, que a contratação de ente público apresente estimativa, para que os pro-
serviços para recuperação de créditos do Estado
fissionais eventualmente interessados avaliem a via-
a ser pago com base em percentual sobre os cré-
bilidade da atuação? Parece, logicamente, inviável.
ditos a serem recuperados poderá ser feita desde
que haja previsão de valores globais ou máximos
do contrato a ser firmado, observando as normas Se o município não conseguir apurar algum valor
orçamentárias e financeiras que exigem a pre- estimado, como ocorre em muitos casos, terá que
visão das despesas a serem pagas pela Adminis- contratar alguém, previamente, para realizar os cál-
tração Pública. Vale ressaltar que o pagamento culos estimados? E essa contratação para os cálculos
do contratado deverá ser feito somente após o estimados ocorrerá mediante remuneração de valor
efetivo ingresso de recursos nas contas públicas. fixo ou em percentual dos créditos apurados? Trata-
-se de verdadeiro paradoxo.
O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da
Bahia expediu a Instrução Normativa nº 01/2018 (2), O fato é que, em algumas hipóteses específicas, o
que “Orienta os municípios sobre os critérios para gestor público não consegue estimar o valor que en-
contratação de serviços de advocacia, e de consulto- tende devido a recuperar, não podendo, a despeito
ria/assessoria tributária para recuperação de créditos disso, deixar de buscar todas as alternativas viáveis
tributários, ou previdenciários junto à Receita Federal para a recuperação de recursos que são devidos ao
do Brasil – RFB”. A norma em apreço assim preceitua: ente público, até porque a própria renúncia de receita
pode caracterizar ato de improbidade administrativa.
[...]
Art. 3º A Administração Municipal deve se abs- Para tais casos, entende-se possível a formalização
ter de firmar Contrato de Êxito com escritórios de certame licitatório e posterior contrato com remu-
de advocacia ou consultoria contábil ou tributá- neração em percentual, sem que se estipule o máximo.
ria, ou, ainda, com profissionais liberais nas res-
pectivas áreas ou áreas afins, salvo nas hipóteses E não se diga que esse tipo de contratação pode-
em que a prática do mercado implique na neces- ria ensejar dispêndios exorbitantes de valores pelos
sidade de adoção de tal modalidade contratual, entes públicos. Tal alegação não encontra respaldo
nos termos do art. 15, inciso III, da Lei Federal matemático ou jurídico.


A bem da verdade, não existe forma mais justa regulamento), podendo perceber qualquer valor
de remuneração (para ambas as partes contratan- pelo qual consiga ser contratado legalmente.
tes) do que por percentual incidente sobre o bene-
fício econômico. É que, nesse tipo de contratação, o Não se trata, por óbvio, de realizar comparação en-
advogado receberá valores mais elevados se conse- tre as profissões de advogado, magistrado, promotor
guir que o ente público também conquiste valores de justiça, conselheiro de contas ou qualquer outra.
mais elevados na mesma proporção. Todas, sem exceção, possuem benefícios e percalços.
Em mais um caso exemplificativo, se o advoga- O que se pretende demonstrar é que se está diante
do contratado com remuneração de 10% (dez por de situações bastante distintas: a) perquirir acerca de
cento) conseguir perceber remuneração final de R$ ilegalidade ou fraude em licitação ou contração públi-
1.000.000,00 (um milhão de reais), significa que con- ca; b) acreditar que o valor de honorários advocatícios
seguiu recuperar créditos ao ente público na ordem contratuais é elevado. Nesse segundo caso, não existe
de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais). ilegalidade alguma, desde que o percentual cobrado
esteja de acordo com os padrões do mercado. E esses
Ora, qual ente público hipotético preferiria pagar padrões do mercado são, por óbvio, os praticados no
menos ao advogado como consequência de haver re- mercado profissional, e não os que determinada pes-
cebido valor menor? Seria caso de perquirir a sanida- soa entenda “ser o justo”, sob pena de enveredarmos
de do gestor. Se o profissional da advocacia “ganhou pelas trilhas do desarrazoado subjetivismo.
muito”, é porque conseguiu muito mais para a ad-
ministração pública. Nessa proporção, quanto maior Outro ponto que merece análise diz respeito ao
for, ao final, a remuneração do advogado, maior foi fundamento, por vezes, encontrado em decisões de
o benefício que ele conseguiu para o ente. Tribunais de Contas, de que a remuneração de pro-
fissional mediante percentual incidente sobre o va-
Não há respaldo legal, para se afirmar que have- lor recuperado representaria vinculação de receita
ria ilicitude na contratação em função do montante de impostos, medida vedada pelo artigo 167, IV, da
remuneratório percebido pelo advogado. É dizer: se Constituição Federal, que assim preceitua:
o advogado perceber “muito” (que constitui termo
Art. 167. São vedados:
extremamente relativo), haveria ilegalidade; se re-
ceber “pouco”, o contrato seria legal. [...]
Com a devida venia, o poder público tem que enten- III - a vinculação de receita de impostos a órgão,
der a realidade mercadológica de que algumas profissões. fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do
produto da arrecadação dos impostos a que se re-
ferem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos
Um magistrado dispõe de subsídio fixo com valor
para as ações e serviços públicos de saúde, para
bem acima dos ganhos do “trabalhador médio”, com
manutenção e desenvolvimento do ensino e para
pagamento em dia certo, contando com vitalicieda-
realização de atividades da administração tribu-
de, inamovibilidade e várias outras prerrogativas ine-
tária, como determinado, respectivamente, pelos
rentes ao cargo. Como rápida digressão, os magistra-
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de ga-
dos fizeram mesmo por merecer tais prerrogativas,
rantias às operações de crédito por antecipação
pois se trata de um árduo múnus, de elevada respon-
de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o
sabilidade e com perigos que só eles talvez conheçam disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela
e tenham que suportar, além de os então candidatos Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
ao cargo haverem passado anos e anos se dedicando,
com afinco, aos estudos até lograrem êxito.
De logo, importa ressaltar que o preceptivo cons-
titucional em apreço trata de impostos, espécie de
Já o advogado, que, ressalte-se, também tem, tributo que não se confunde com as demais, confor-
obrigatoriamente, que dispor de uma carga de estu- me já decidido pelo Supremo Tribunal Federal:
dos bastante elevada e vivencia suas agruras diárias,
não dispõe das prerrogativas de um magistrado. Preceito de lei estadual que destina 5% dos emo-
Mas, por outro lado, tem sua remuneração balizada lumentos cobrados pelas serventias extrajudiciais
por lei federal específica (“Estatuto da OAB” se seu e não oficializadas ao Fundo Estadual de Reapa-


relhamento e Modernização do Poder Judiciário De outro turno, há questão importante que não
(FUNDESP) não ofende o disposto no art. 167, IV, pode passar despercebida quanto ao acórdão acima
da CF. (...) A norma constitucional veda a vincu- mencionado.
lação da receita dos impostos, não existindo, na
Constituição, preceito análogo pertinente às taxas. Na referida decisão, o próprio Relator, Ministro
Og Fernandes, deixou cristalino que estava tratan-
(STF. RE 570.513 AgR, Rel. Min. Eros Grau, j. 16- do, justamente, de pedido de destaque de honorá-
12-2008, 2ª T, DJE de 27-2-2009) rios no percentual de 20% (vinte por cento) sobre o
valor recuperado:
Assim, na pior das hipóteses, tal vedação somen-
te poderia ser aplicada quando a recuperação de Os patronos da exequente (Município de Livra-
créditos fosse exclusivamente referente a impostos. mento) apresentaram o contrato de serviços de
Todavia, mesmo com tal entendimento, essa ainda advocacia para que fosse destacado do valor do
não é a aplicação adequada ao caso. crédito do Município de Livramento o percentual
de vinte por cento, relativo aos honorários con-
tratuais, por ocasião da expedição do precatório.
Quando se formaliza contrato com ente público a
ser remunerado mediante percentual, o valor especí- O Juízo da execução determinou a expedição do pre-
fico recuperado serve como parâmetro de incidência catório, destacando-se os honorários contratados.
da quota remuneratória, mas o pagamento não ne-
cessariamente será pago com esse próprio valor. O Tribunal Regional da 5ª Região negou pro-
vimento ao agravo de instrumento interposto
O Superior Tribunal de Justiça já vedou a retenção pela União, mantendo a decisão proferida pelo
juízo da execução.
de honorários advocatícios em crédito do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica [...]
e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUN-
DEB). Nos autos do REsp nº 1703697/PE, a Corte, por Nesses termos, reconheço a impossibilidade de
maioria, entendeu que as verbas do FUNDEB possuem aplicação da medida descrita no art. 22, § 4º, da
natureza vinculada, motivo pelo qual não poderia ha- Lei n. 8.906/1994 nas execuções contra a União
ver pagamento de honorários com tais recursos. em que se persigam quantias devidas ao FUN-
DEF/FUNDEB, devendo o advogado credor, ape-
Embora se discorde da conclusão do acórdão em sar de reconhecido o seu mérito profissional,
buscar o seu crédito por outro meio.
referência (debate que não comporta discussão nes-
sas breves linhas), impende registrar que a Corte Su-
perior não apreciou qualquer ilegalidade quanto à Não houve, naquele caso, apontamento de irre-
contratação ou ao pagamento. O que o STJ ressaltou gularidade quanto à contratação com remuneração
foi que não poderia haver pagamento de honorários por percentual. A Corte Superior apenas decidiu
com as verbas do FUNDEF/FUNDEB, pois estas são vin- apenas que o pagamento não poderia ocorrer com
culadas. Os advogados regularmente contratados, na recursos do então FUNDEF/FUNDEB.
pior das hipóteses, poderiam, sim, receber os valores
que lhes são devidos por outros meios, por exemplo, Interessante, nesse sentido, destacar que o Presidente
com recursos do “Fundo Geral” ou através de ação de do Supremo Tribunal Federal, Ministro Dias Toffoli, em
cobrança ou execução do contrato. decisão proferida em 9 de maio de 2019, nos autos da
Suspensão de Liminar nº 1186 MC-ED, permitiu, em de-
terminados casos, o pagamento de honorários contra-
Conforme se percebe, a indicação de incidência
tuais devidos aos advogados que atuaram em favor de
de percentual sobre o proveito econômico não ne-
entes públicos para recuperação de verbas do FUNDEF:
cessariamente deve incidir, diretamente, “na fonte”,
sobre os créditos recuperados, servindo, estes, como Vistos. Trata-se de embargos de declaração in-
base de cálculo. Assim, não existe prévia vinculação terpostos pelo Conselho Federal da Ordem dos
(engessamento) dos créditos recuperados ao paga- Advogados do Brasil (CFOAB), contra a decisão
mento dos honorários contratuais. Tanto é que os monocrática pela qual deferi, liminarmente, o
editais de licitação estipulam a dotação orçamentá- pedido de suspensão, deduzido pela Procurado-
ria que suportará o eventual pagamento. ria-Geral da República, com relação a decisões


judiciais que autorizaram o destaque de ho- dos honorários advocatícios contratuais, em favor
norários advocatícios contratuais, em precató- da Sociedade de Advogados Raimundo & Capela
rios expedidos pela União, para o pagamento Consultoria Jurídica, no importe de 20% (vinte por
de verbas de complementação do FUNDEF. [...] cento) do crédito devido pela União em favor do
DECIDO: De fato, padeceu a decisão embarga- Município de Barra de Guabiraba, referentes a va-
da de omissões, na medida em que não fez a lores pretéritos devidos ao FUNDEF.
necessária distinção entre situações decorrentes
de ações individualmente propostas por entes 1. Não há nenhum óbice a que sejam retidos, na
públicos, daquelas decorrentes de mera execu- hipótese, os honorários contratuais em questão,
ção da aludida ação coletiva, ajuizada pela ora pois, nos termos em que preceitua a norma in-
embargada. E, ainda, ao não excluir de sua inci- serta no art. 22, parágrafo 4º, da Lei 8.906/94, a
dência, as ações já transitadas em julgado, que única condição imposta ao atendimento de tal
ensejaram a expedição de ordens de pagamento pleito é a juntada aos autos do contrato escrito
de honorários, em favor dos respectivos advogada verba honorária antes de expedida a requisi-
dos, que as patrocinaram. Não ocorreu, contu- ção de pagamento correspondente, o que res-
do, a apontada vulneração ao verbete da súmu- tou atendido no caso de que ora se trata. Agra-
la vinculante nº 47, desta Suprema Corte, pois a vo de Instrumento provido.
suspensão em questão não obstou o direito dos (TRF da 5ª Região. Terceira Turma, AG 127419,
advogados em receberem os honorários arbitra- Rel. Desembargador Federal Geraldo Apoliano,
dos em seu favor, apenas suspendendo, tempo- DJE 27/11/2012) (destaques do autor)
rariamente, seu pleno exercício. Assim, recebo,
em parte, com efeitos modificativos, os embar- Cuida-se de reexame e de apelação, esta in-
gos de declaração opostos pelo Conselho Fede- terposta por Godoy Antônio Susin, em causa
ral da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB) própria, mercê de sentença proferida pela Juí-
para, sanando omissões constantes da decisão za Eliane Alfredo Cardoso Luiz (fls. 500 a 508),
embargada, declarar, expressamente, que seu que extinguiu, com esteio no art. 267, inc. VI, do
comando não atinge execuções decorrentes de Código de Processo Civil, ação popular por ele
ações individualmente propostas por entes pú- proposta contra o Município de Jaraguá do Sul
blicos, através de patronos para tanto constituí- e outros, tendente à declaração de nulidade do
dos, tampouco aquelas em que já transitada em contrato de prestação de serviços advocatícios
julgado a decisão que reconheceu o direito ao firmado entre o indigitado Município e Cláudio
recebimento da verba honorária, pelos advoga- Golgo Advogados Associados S/C, bem como à
dos que atuaram no feito. Publique-se. Intimem- restituição dos valores pagos.
-se. Brasília, 9 de maio de 2019. Ministro Dias To-
ffoli Presidente (destaques do autor) Irresignado, o apelante sustenta, preliminarmen-
te, a nulidade da sentença por cerceio de defesa
quanto à produção de provas e também pela não
Mais uma vez, o presente estudo não trata da
apresentação de alegações finais. No mérito, em
vinculação ou não de verbas do FUNDEF. A decisão
suma, defende que o contrato increpado é ilegal,
foi acima transcrita para demonstrar que, naquele
imoral e lesivo ao erário, porque afronta a Lei de
caso, somente houve discussão acerca dessa vincula-
Licitações, a Lei de Improbidade Administrativa e
ção ou não dos valores recuperados, não apontando
o Código Tributário Nacional, olvidando requisi-
qualquer ilicitude decorrente da contratação do ad-
tos axiais para a contratação e para a constituição
vogado mediante remuneração em percentual.
de obrigações orçamentárias (fls. 519 a 526).
Já houve outras manifestações jurisprudenciais [...]

permitindo a remuneração por percentual:
Quanto à matéria de fundo, o debate que avulta
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. dos autos diz com o reconhecimento, ou não, da
DIFERENÇAS NA COMPLEMENTAÇÃO DO FUNDEF. nulidade do ato da Administração do Município
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS CONTRATUAIS. RE- de Jaraguá do Sul, de contratar, abdicando da
TENÇÃO DE 20% (VINTE POR CENTO). POSSIBILI- celebração de processo licitatório, os serviços
DADE. Agravo de Instrumento manejado em face técnicos profissionais especializados do também
da decisão que indeferiu o pedido de retenção réu Cláudio Golgo Advogados Asociados S/C


para a “Recuperação de Receitas Sonegadas do econômico sobre a demanda, em caso de êxito,
ISS Incidente Sobre as Operações de Arrenda- não importa em situação irrazoável, e, portan-
mento Mercantil ou Leasing” (fl. 37). to, longe de tipificar lesividade ao erário.
Cumpre examinar, também, o aspecto alusivo à remu- (TJSC. Processo: 2011.039948-2. Rel. Desembargador
neração do trabalho contratado, assim estipulada: João Henrique Blasi, Segunda Câmara de Direito Pú-
blico, Julgado em: 26/02/2013) (destaques do autor)
Cláusula Nona - Pela prestação dos serviços de-
correntes do mandato inserido nas procurações
Foram deixadas ao final, a despeito de possuí-
outorgadas pelo Contratante em favor da Con-
rem extrema relevância, as disposições normativas
tratada, o Contratante somente pagará e será
que regem a prestação de serviços advocatícios, a
devida à Contratada quando da cobrança do
saber: a Lei nº 8.906/94, que “Dispõe sobre o Estatu-
crédito tributário, realizada na fase administra-
to da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil
tiva ou na liberação dos alvarás judiciais e será
(OAB)” e a Resolução nº 02/2015, do Conselho Fede-
de 20% (vinte por cento) do depósito liberado,
ral da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB), que
inclusive na hipótese de adiantamento previsto
“Aprova o Código de Ética e Disciplina da Ordem
na Lei Federal nº 10.819/2003. [...] (fl. 38)
dos Advogados do Brasil – OAB”.
Ulteriormente, pelo termo aditivo n. 324/2004,
a cláusula antes mencionada passou a ter a se- O Código de Ética da OAB, em seu artigo 50, esti-
guinte redação: pula que “Na hipótese da adoção de cláusula quota
litis, os honorários devem ser necessariamente re-
Cláusula Nona - Pela prestação dos serviços presentados por pecúnia e, quando acrescidos dos
decorrentes do mandato inserido nas procura- honorários da sucumbência, não podem ser superio-
ções outorgadas pelo Contratante em favor da res às vantagens advindas a favor do cliente”.
Contratada; a Contratada receberá a título de
honorários advocatícios a importância de R$
Nunca houve dúvida de que é possível a remune-
10.000,00 (dez mil reais) sobre cada parcela de
ração contratual mediante percentual incidente so-
ingresso de R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais) do
bre o proveito econômico obtido pelo constituinte.
principal, e somente será devida e paga quando
Assim se manifesta a jurisprudência pátria:
a ação de execução fiscal se tornar definitiva em
favor do Município Contratante. CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. RESTITUIÇÃO EM
DOBRO. PROVIDA. HONORÁRIOS CONTRATUAIS.
Parágrafo Primeiro. Na hipótese do contribuinte
CLÁUSULA QUOTA LITIS OU AD EXITUM. LESÃO.
autuado, cujo crédito foi regularmente inscrito
AUSÊNCIA. VONTADE DAS PARTES. HONORÁRIOS
proceder o pagamento espontâneo, na fase ad-
ADVOCATÍCIOS DEVIDOS.
ministrativa, a Contratada será remunerada a
título de assessoria contratual a importância de 1. Não é injurídico a contratação de serviços advo-
R$ 10.000,00 (dez mil reais) sobre cada parcela de catícios com cláusula quota litis ou ad exitum nos
ingresso de R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais). contratos que delimitam os honorários advocatí-
cios, em razão de o causídico assumir o ônus de
Entendo que a definição do pagamento do valor
apenas receber os honorários contratuais ao final
equivalente a 20% (vinte por cento) dos valores
da demanda, se estiver logrado êxito.
recebidos a título de ISS sobre as operações de
arrendamento mercantil pelo Município contra- 2. No caso em apreço não há vícios, tampouco
tante configura, com clareza solar, a ocorrência a ocorrência de lesão, com aproveitamento in-
de contrato de risco, ademais, em percentual devido decorrente da situação de inferioridade
timbrado pela razoabilidade. da outra parte, tendo em vista que consoante
[...] o entendimento do Colendo Superior Tribunal
de Justiça: “Consubstancia lesão a desproporção
Logo, sopesando os critérios referentes à fixa- existente entre as prestações de um contrato no
ção dos honorários advocatícios, bem como o momento da realização do negócio, havendo
notório sucesso das demandas envolvendo o para uma das partes um aproveitamento inde-
tema, tenho que a fixação de honorários con- vido decorrente da situação de inferioridade
tratuais em 20% (vinte por cento) do proveito da outra parte. (REsp 1155200/DF, Rel. Minis-


tro MASSAMI UYEDA, Rel. p/ Acórdão Ministra clusivamente, de honorários sucumbenciais fixados em
NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado decisão judicial, vez que tal entendimento é ilegal, por
em 22/02/2011, Dje 02/03/2011)”. violar, frontalmente, o artigo 22 da Lei nº 8.906/94:
3. Extrai-se do contrato entabulado que houve o Art. 22. A prestação de serviço profissional asse-
assentimento de ambas as partes, para que, em gura aos inscritos na OAB o direito aos honorários
caso de êxito na demanda, houvesse o desconto convencionados, aos fixados por arbitramento ju-
de 30% sobre o valor real e líquido da ação, para dicial e aos de sucumbência”, de sorte que, como
os honorários contratuais. é de conhecimento público, o advogado é remu-
nerado tanto pelos honorários contratuais quanto
4. Apelo conhecido e provido. pelos sucumbenciais. (destaques do autor)
(TJDF. Acórdão n.917594, 20150111144407APC, Rel.
Des. Silva Lemos, 5ª Turma Cível, DJE: 12/02/2016) Outrossim, é importante relembrar que estamos
(destaques do autor) tratando de verbas de natureza alimentar. O Supremo
Tribunal Federal já pacificou tal entendimento, edi-
tando a Súmula Vinculante nº 47, que assim preceitua:
O Código de Ética restringe a remuneração ape-
nas ao limite do que perceber o cliente, não poden- Os honorários advocatícios incluídos na con-
do o advogado perceber remuneração superior aos denação ou destacados do montante principal
ganhos do seu constituinte. devido ao credor consubstanciam verba de na-
tureza alimentar cuja satisfação ocorrerá com
Não obstante, o Estatuto da OAB, lei federal, ressal- a expedição de precatório ou requisição de pe-
te-se, com iguais força e vigência em relação às demais queno valor, observada ordem especial restrita
leis federais, determina que a fixação de honorários aos créditos dessa natureza.
contratuais deve ser realizada de forma moderada.
Registrada tal premissa, não se pode criminalizar
É óbvio que a moderação, quando envolver ente o exercício da advocacia, tampouco aviltar os hono-
público contratante, deve, ainda com mais razão, rários contratuais, pois ostentam natureza alimentar.
sobressair-se, de sorte a não se esperar que algum
ente público, por exemplo, aceite realizar pagamen- Não há norma legal que impeça a celebração de
to de honorários de 40% (quarenta por cento), por- contrato de prestação de serviços advocatícios com
quanto referida proporção não parece ser a adota- o poder público mediante remuneração por percen-
da, medianamente, no mercado. tual incidente sobre o proveito econômico obtido
pelo ente contratante.
Justamente para combater exageros, o ente público
deve realizar uma cotação ou coleta prévia de preços, a Conforme demonstrado, as supostas vedações
fim de aferir com quais percentuais remuneratórios os acima enfrentadas, permissa venia, são fruto de in-
profissionais potencialmente interessados trabalham, terpretações dissociadas da realidade mercadológi-
buscando sempre uma média mercadológica. Não se ca vigente e não encontram guarida no ordenamen-
pode, é claro, entender como desarrazoada eventual to constitucional pátrio, representando restrições
proposta de preço que seja compatível com o mercado indevidas aos princípios da livre iniciativa e do livre
e dentro da margem máxima estipulada pelo próprio exercício profissional insculpidos no artigo 5º, inciso
ente público decorrente das coletas prévias. XII, da Constituição Federal de 1988, mitigando, in-
devidamente, a indispensabilidade à administração
Ressalte-se que não serão tecidas considerações ex- da justiça e a natureza de múnus público que os-
tensas em relação ao fundamento já veiculado por alguns tenta a atividade advocatícia, bem como ensejando
órgãos de controle de que o contrato de risco somente insegurança financeira ao ente público contratante,
poderia ser celebrado se a remuneração decorresse, ex- o que não parece ser a melhor alternativa jurídica.
Notas
(1) Por todos, aponta-se, apenas ilustrativamente, a Recomendação nº 2/2019, da nobre Procuradoria da República no Município de Corrente – PI, segundo a qual “já se encontra sedimentado na
jurisprudência dos Tribunais de Contas (Consulta n. 7458/2011-TCE/MA, Decisão PL TCE n. 100/2012, e Prejulgado nº 1199 do TCE/SC) o entendimento de que somente é admissível o contrato de
risco (ad exitum) na Administração pública na hipótese em que o poder público não desembolse qualquer valor, devendo, a remuneração do contratado, abranger exclusivamente honorários pela
sucumbência devidos pela parte vencida, nos montantes determinados em juízo”. <http://www.mpf.mp.br/pi/sala-de-imprensa/docs/recomendacao-2-2019-corrente>. Acesso em: 31, maio 2020.
(2) <https://www.tcm.ba.gov.br/wp-content/uploads/2018/05/instrucaotcm012018.pdf>. Acesso em: 31, maio 2020.

Decisões Tribunais
dosdos
Decisões Tribunais

Tribunal de Contas da União
A exigência de carta de solidariedade do fabricante, ainda que para fins de
assinatura do contrato, configura restrição à competitividade
GRUPO II – CLASSE V – PLENÁRIO SÃO DE ATESTADO INCONSISTENTE. AUDIÊNCIAS.

TC 015.830/2018-7 REJEIÇÃO DAS JUSTIFICATIVAS DE ALGUNS GESTO-
APENSOS: TC 015.572/2018-8, TC 001.158/2019-8, TC RES. ACATAMENTO DOS DEMAIS. MULTA.
023.391/2018-9, TC 018.670/2018-0, TC 034.831/2018-5,
TC 001.247/2019-0, TC 033.597/2018-9, TC 006.944/2019-1 (*Supressão)
NATUREZA: RELATÓRIO DE AUDITORIA
ÓRGÃOS/ENTIDADES: COORDENAÇÃO DE APERFEI- VOTO
ÇOAMENTO DE PESSOAL DE NÍVEL SUPERIOR; FUNDA-
ÇÃO NACIONAL DE SAÚDE; INSTITUTO NACIONAL DO
Cuidam os autos de auditoria realizada em con-
SEGURO SOCIAL; MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NA-
tratações de Tecnologia da Informação (TI) realiza-
CIONAL (EXTINTA); MINISTÉRIO DA JUSTIÇA (EXTINTA)
das pelo então Ministério da Integração Nacional
RESPONSÁVEIS: A.L.S.J. (...); E.C.M.S. (...); E.M. (...);
(MI), Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal
F.S.G. (...); F.P.S.L. (...); G.A.O. (...); H.N.S.S. (...); I.J.F.F.
de Nível Superior (Capes), Instituto Nacional do Se-
(...); J.F.N. (...); J.F.S.J. (...); L.C.C.S. (...); M.C.B. (...);
guro Social (INSS), Ministério da Justiça (MJ) e Fun-
O.V.M.J. (...); P.R.M. (...); R.M.M.A. (...); R.A.A.S. (...);
dação Nacional de Saúde (Funasa), como parte da
R.S.D. (...); R.I.L.. (...); S.L.C. (...)
FOC – Fiscalização de Orientação Centralizada – com
INTERESSADOS: (...)
tal tema, sob minha relatoria.
REPRESENTAÇÃO LEGAL: J.U.J.F. (.../OAB-DF) E OU-
TROS, REPRESENTANDO L.C.C.S.; D.C. (.../OAB-DF),
REPRESENTANDO I.J.F.F. E O.V.M.J.; R.O.P.J. (.../OAB- 2. Lembro que todos os processos de contratação
-DF) E OUTROS, REPRESENTANDO J.F.S.J.; C.F.L.D. (.../ avaliados decorreram do Pregão Eletrônico 5/2017
OAB-DF) E OUTROS, REPRESENTANDO R.I.L..; S.B.A. (peça 49), destinado ao Registro de Preços (ARP), que
(...), REPRESENTANDO I.S.R.T.I.L..; E.N.P. (.../OAB-DF), teve o extinto Ministério da Integração Nacional como
REPRESENTANDO R.A.A.S.; J.C.S. (...), REPRESENTAN- órgão gerenciador e a Capes e o MJ como partícipes.
DO T.C.E.S.I.L..; M.G.C. (...) E OUTROS, REPRESEN-
TANDO FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE. 3. O objeto do Pregão consistiu no “fornecimento
de Licença Perpétua de software para análise de vul-
SUMÁRIO: AUDITORIA. FOC DE TI. INDÍCIOS DE DI- nerabilidade de aplicações com suporte e atualização
RECIONAMENTO E RESTRIÇÃO. FALHAS NA PESQUI- pelo período de 12 meses por licença contratada, capa-
SA DE PREÇOS. QUANTIDADES SOLICITADAS. EMIS- citação de corpo técnico e serviços especializados (...)”.
4. Naquele certame, a empresa R.I.L.. foi selecionada para fornecimento de licenças do software Safeval e prestação
de serviços acessórios, segundo o quadro a seguir, constante do relatório elaborado pela unidade técnica (peça 51, p. 7):
Item Serviço Unidade Qtd (MI) Qtd (Capes) Qtd (MJ) Total Preço Unit. Preço Total
Software para
análise de Licença
1 2 1 1 4 1.150.000,00 4.600.000,00
vulnerabilidade de perpétua
aplicações
Suporte e
2 Atualização do Meses 24 12 12 48 19.000,00 912.000,00
software por licença
Capacitação na
3 Turma 2 2 2 6 40.000,00 240.000,00
solução
4 Operação Assistida UST 9.980 4.000 6.000 19.980 220,00 4.395.600,00
Total (em R$) 5.031.600,00 2.338.000,00 2.778.000,00 10.147.600,00


5. Utilizando a referida ARP, o então MI assinou de acatar as razões de justificativa de dois gestores,
com a empresa RSX, em 27/4/2018, o Contrato 11/2018- aplicar a multa do art. 58, inciso II, da Lei Orgânica a
MI, no valor de R$ 3.716.000,00 (peça 52, p. 4), com ob- diversos gestores do MI, bem como deixar de aplicar
jetivo de adquirir (i) duas licenças do software Safeval, sanções às empresas que foram ouvidas em “oitiva”.
(ii) doze meses de suporte para cada licença, (iii) trei-
namento na solução em duas turmas e (iv) operação 12. Desde logo, adianto que acolho o exame ins-
assistida de 4.000 Unidades de Serviços Técnicos (UST). trutório, incorporando-o às minhas razões de de-
cidir, naquilo que não colidir com as considerações
6. A Capes e o MJ, apesar de serem partícipes da que exponho a seguir.
ARP 24/2017-MI, não celebraram os respectivos con-
tratos (peças 18 e 21). II
7. Além do órgão gerenciador e dois partícipes, fo- 13. Adiante, passo a examinar cada uma das au-
ram examinadas contratações realizadas em decorrên- diências promovidas.
cia de adesões à referida ARP pelo INSS e pela Funasa.
14. O Sr. A.L.S.J., ex-Coordenador de Sistemas de
8. Após realização da auditoria pela equi- Informações do Ministério da Integração (COSIS/MI),
pe da Sefti, apreciada por meio do Acórdão foi ouvido em relação aos (i) “Indícios de direciona-
1.804/2019-Plenário (peça 125), retificado pelo Acór- mento na contratação da empresa RSX por meio do
dão 2.414/2019-Plenário (peça 209), ambos de minha Pregão Eletrônico-SRP 5/2017 do MI” e à (ii) “Res-
relatoria, esta Corte acolheu a essência da proposta trição à competitividade do PE-SRP 5/2017 do MI ao
da unidade instrutiva, consistente na autuação de exigir indevidamente carta de solidariedade e ates-
dois processos de tomada de contas especial (relati- tado sem justificar os quantitativos”, tendo apresen-
vas aos dispêndios do INSS e da Funasa), bem como tado justificativas à peça 158.
na fixação de prazo para a declaração de nulidade
dos dois contratos decorrentes da ARP 24/2017-MI 15. Mediante sua aprovação, na condição de Co-
(relativos às contratações da Funasa e do MI), bem ordenador de Sistemas de Informações do MI, do
como a oitiva da INSS ante a possibilidade de esta termo de referência (peça 65), o pregão em tela aca-
Corte determinar a anulação do contrato celebrado bou por exigir que:
pela Autarquia com a empresa RSX. Referidas toma-
das de contas especiais foram autuadas pela Sefti sob a) a mesma ferramenta realizasse, conjuntamen-
os processos TCs 036.771/2019-8 e 036.798/2019-3. te, a análise estática automatizada de código
fonte e testes de invasão (itens 12.1.2 e 12.1.3 do
termo de referência - peça 49, p. 26-27).
9. Em outro giro, o mesmo decisum determinou fos-
sem promovidas (i) as audiências de oito gestores do b) a ferramenta a ser adquirida fosse capaz de
MI relacionados aos indícios de irregularidades em que analisar códigos em linguagens como Fortran e
não se apurou a ocorrência de dano ao erário (item 9.2), Cobol (item 12.1.2, ‘f’, do termo de referência -
bem como (ii) oitivas de empresas que participaram da peça 49, p. 27): tais linguagens não seriam utiliza-
pesquisa de preços no âmbito do INSS e da Funasa (itens das pelo MI em nenhum sistema, segundo o qua-
9.6 e 9.10), em razão dos indícios de simulação. dro dos sistemas mantidos pela CGTI/MI, contido
no Ofício 271/2018/Secex/MI (peça 11, p. 4 a 11).
10. Foi, ainda, determinada a promoção de audi-
ência de servidor do então Ministério do Trabalho e 16. Consoante apontado pela unidade técnica no re-
Emprego quanto à emissão do atestado de capacida- latório de fiscalização, a inserção de tais restrições no
de técnica em benefício da empresa RSX, na data de “Estudo Técnico Preliminar” da contratação – e poste-
12/6/2013, o qual fora utilizado pela sociedade empre- riormente no termo de referência –não foi justificada,
sária na contratação em epígrafe e ante indícios de in- podendo ter resultado no direcionamento da licitação.
consistência e omissão de informações (item 9.12).
17. A realização conjunta de análise estática au-
11. Nesta esteira, após audiências dos nove gesto- tomatizada de código fonte e testes de invasão des-
res e oitiva de cinco empresas, a Sefti lançou aos au- considerou a possibilidade de tais atividades serem
tos a derradeira instrução (peças 226-228) no sentido realizadas por mais de uma ferramenta, inviabilizan-


do a participação de empresas representantes de 24. À luz da jurisprudência predominante desta
outros fabricantes nesta situação. Corte (a exemplo do Acórdão 1.805/2015-Plenário,
Relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira), sa-
18. Nesse sentido, as exigências do referido certa- be-se que a carta de solidariedade, ainda que exigi-
me chegaram a ser objeto de questionamentos ao MI, da para fins de celebração contratual, é hipótese ex-
em momento anterior à abertura do pregão (peça 76, cepcional, a qual requer justificativa técnica, o que
p. 12 a 14), um dos quais alertou para o seguinte: inexistiu no processo de contratação em tela ou na
manifestação apresentada perante esta Corte.
“Alertamos que caso os itens sejam obrigatórios, a
competitividade e a seleção da melhor proposta à 25. No tocante à “exigência injustificada de
Administração ficará bastante comprometida. Ne- prestação anterior de serviços de operação assisti-
nhuma das 18 soluções listadas pelo Gartner em da de, no mínimo, 50% do total de UST solicitadas
seu quadrante ‘Gartner 2017 – Magic Quadrant pelo MI”, o qual foi estimado injustificadamente em
Application Security Testing’ - atende simultanea- 9.980 para o serviço de operação assistida (peça 65,
mente aos itens supracitados. Apenas uma solução p. 19), permito-me divergir da proposta instrutória,
específica, de pouca expressão e sem reconheci- com as vênias de estilo.
mento entre o mercado atende, integralmente, a
todos os requisitos técnicos do edital.” (grifo nosso). 26. A partir do termo de referência constante dos
autos (peça 49, p. 40), observo que, em divergência ao
19. A despeito da ausência de participação do Sr. apontamento instrutório (peça 226, p. 7), a exigência
A.L.S.J. na elaboração do “Estudo Técnico Prelimi- habilitatória consistiu no quantitativo mínimo de 4.990
nar”, este aprovou o termo de referência contendo UST, a partir da aplicação do percentual de 50% sobre
tais exigências, as quais resultaram, segundo apon- as 9.980 USTs estimadas para o MI – e não sobre o total
tado nos autos (peça 116, p. 10-11, item III.1.1), no de unidades da ata de registro de preços (19.980 USTs).
direcionamento da contratação.
27. Nesse sentido, ainda que não se encontrem
20. Tais exigências não foram objeto de justifica- justificativas adequadas para o volume de serviços
tivas por parte do responsável. licitado, é forçoso reconhecer que o referido per-
centual, isoladamente, encontra amparo na juris-
21. A audiência relacionada à restrição indevida à prudência desta Corte, conforme entendimento
competitividade decorreu, em especial, da exigência consolidado desta Corte (a exemplo dos Acórdãos
de carta de solidariedade e atestados com quantita- Plenário nºs 737/2012, Relator Ministro Marcos Be-
tivos mínimos não justificados (50% sobre as 9.980 mquerer e 827/2014, de minha relatoria).
UST estimadas pelo MI).
28. Em relação à base de cálculo sobre a qual fora
22. No que se refere à carta de solidariedade, a aplicado o percentual de 50%, vale destacar que o
partir das justificativas prestadas pelo responsável art. 9º, § 3º, do Decreto 7.892/2013, implicitamente,
(peça 158), há indicação de que, nas versões preli- autoriza até mesmo a consideração da estimativa
minares da minuta de termo de referência, a respec- dos órgãos partícipes para fins de qualificação técni-
tiva exigência se daria a título de requisito de habi- ca e qualificação econômico-financeira na habilita-
litação, sendo posteriormente mantida para fins de ção do licitante, o que poderia resultar na aplicação
celebração do contrato (peça 158, p. 120, item 12.3). dos 50% sobre o quantitativo de 19.980 USTs.
23. Nesse sentido, a participação do responsável 29. Nestes termos, acolho as justificativas presta-
em Despacho endereçado à Coordenação Geral de das pelo responsável quanto às quantidades exigi-
Suporte Logístico mencionando a supressão de trecho das para fins de habilitação técnica.
do termo de referência relacionado à carta de solida-
riedade para fins de habilitação técnica (peça 158, p. 30. Em outro giro, registro que a saída do respon-
182), “em atendimento ao despacho DCOM 0442654 sável do MI do cargo em epígrafe, em momento an-
(..) com base nas solicitações recebidas”, não retira a terior à publicação do edital licitatório ou ao parecer
reprovabilidade de sua conduta, eis que fora mantida jurídico sobre a minuta do termo de referência, não
a exigência para fins de assinatura do contrato. exime sua culpa por aprovar e encaminhar as solici-


tações fazendo-se alusão às exigências injustificadas c) a equipe realizou, dentro de suas possibilidades,
(carta de solidariedade, mesma ferramenta realizar o estudo comparativo e a análise das ferramentas
análise estática automatizada de código fonte e testes existentes, visto que não se trata de solicitação de
de invasão e análise de códigos em linguagens como solução complexa, sendo usual no mercado.
Fortran e Cobol, que não seriam utilizadas pelo MI em
nenhum sistema - peça 11, p. 4-11), não afastando sua 35. Lembro que o responsável, além de ex-Coorde-
responsabilização por eventos futuros que culmina- nador Geral de TI do Ministério da Integração (CGTI/
ram com a restrição da competitividade do certame. MI), atuou como Integrante Requisitante da Equipe
de Planejamento da Contratação, participando da
31. O “de acordo” (peça 65, p. 22) dado pelo res- elaboração do DOD (peça 62) e do ETP (peça 63).
ponsável não é mera formalidade, consistindo em
sua concordância – e consequente responsabilidade 36. A respeito da exigência de que a mesma fer-
– em relação aos elementos constantes do expedien- ramenta desempenhasse as duas atividades, permi-
te, não socorrendo o responsável a alegação de que to-me transcrever trecho do relatório de fiscalização
resultariam de mero encaminhamento ou decorrên- a respeito (peça 116):
cia de seu dever funcional enquanto coordenador
da área de sistemas. O TR de referência anexo ao 38. Verifica-se no Estudo Técnico Preliminar
edital, constante dos autos (peça 49, p. 43), consta a (ETP), no item “1 – Descrição da Solução de Tec-
assinatura eletrônica do responsável com data ante- nologia da Informação” (peça 63, p. 1), que de-
rior à sua saída do Ministério (15/2/2017). pois de descrever uma típica ferramenta de aná-
lise estática automatizada de código fonte, apa-
rece um adendo contendo a seguinte expressão:
32. Com efeito, ante as considerações suprades-
“adicionalmente a solução deve ser capaz de
tacadas, rejeito parcialmente as justificativas apre-
realizar testes de invasão em aplicações web,
sentadas, acolhendo-se a proposta instrutória no
utilizando inclusive informações das inspeções
sentido de aplicar ao responsável a multa estatuída
de código fonte realizadas”.
no art. 58, II, da Lei 8.443/1992.
39. Importante salientar que ao exigir que uma
33. O Sr. J.F.N., ex-Coordenador Geral de TI do mesma ferramenta execute a análise estática de
Ministério da Integração (CGTI/MI), também foi ou- código fonte e o teste de invasão, também cha-
vido em relação aos “Indícios de direcionamento na mado de análise dinâmica, a equipe de planeja-
contratação da empresa RSX por meio do Pregão mento da contratação restringiu indevidamente
Eletrônico-SRP 5/2017 do MI”, tendo apresentado a competitividade, eliminando a possibilidade
justificativas à peça 207. de que a maioria das ferramentas disponíveis
no mercado atendessem aos requisitos elenca-
34. Em sua manifestação, o responsável alegou, dos e, em consequência, propiciou o aumento
em suma, que: do valor pago pelo MI.
a) a exigência de que uma mesma ferramenta 40. Caso fosse aceito que duas ou mais ferra-
executasse análises estáticas e dinâmicas de có- mentas trabalhassem em conjunto para obter
digo buscou, sim, restringir o objeto a ser con- todos os requisitos exigidos no ETP, outras fer-
tratado, não sendo, porém, quesito ilegal ou ramentas poderiam participar do pregão, mui-
indevido - visto que permitiu a participação de tas, inclusive, na modalidade software livre, que
várias empresas que ofertaram soluções diversas sabidamente não têm custo inicial de licença. É
para o atendimento da demanda; notório que no caso de software livre existem
outros custos a serem considerados como supor-
b) a impossibilidade de utilização de mais de te, manutenção, garantia e atualização que, em
uma ferramenta que atendesse à necessidade diversas situações, já estão inclusos no custo da
de serviços ocorreu devido à necessidade de in- licença. No entanto, no caso em tela, como o
teração entre os módulos, visto que são serviços valor da licença foi considerado elevado, como
que se complementam, sendo que o controle da será apresentado mais à frente quando se tratar
responsabilidade pelo funcionamento conjun- de preço, a possibilidade da participação dessas
to de várias ferramentas seria impossível de ser ferramentas livres poderia diminuir sensivel-
executado pelo MI; e mente o valor final da solução adquirida.


41. A título de exemplo, as atividades que são 41. Dessa forma, a apresentação de seis propos-
informadas que a ferramenta vencedora do tas no certame, a participação de quatro licitantes
pregão, Safeval, executa, podem ser executa- na fase de lances, bem como a participação de dois
das com as ferramentas de software livre So- deles na fase aleatória (consoante observa-se na
narQube, Metasploit, Kali Linux Distribuition e peça 50 e em consultas ao sistema Adele) são insu-
Seleniumhq trabalhando em conjunto. ficientes para se comprovar, sob o ponto de vista de
mercado, a legitimidade da referida exigência.
42. Tem-se que destacar que não há nenhum do-
cumento relativo ao planejamento da contrata-
42. A alegação quanto à dificuldade de controle, por
ção que justifique a necessidade de uma única
parte do MI, do funcionamento conjunto de várias fer-
ferramenta executar todas as atividades, nem
ramentas igualmente não merece ser acolhida. Primei-
um estudo comparativo adequado das diversas
ramente, porque não houve qualquer avaliação efetiva
possibilidades do mercado. No ETP, concluído
em 10/10/2016, são citados além do Safeval, os
a respeito da dificuldade, tampouco inviabilidade.
softwares Codesonar e HPE Security Fortify (peça
63, p. 9) como possíveis alternativas de mercado 43. Inexistem estudos a este respeito, ou mesmo
para atender às necessidades do MI. Entretan- indicativo durante a fase interna da licitação, de que
to, quando da realização da pesquisa de preços, a coexistência de dois contratos/fornecedores seria in-
os fornecedores desses softwares não foram viável. Tampouco realizou-se avaliação do sobrecusto
contatados, restringindo a pesquisa a somen- gerado pela exigência conjunta, comparativamente
te fornecedores do software Safeval, com três a outras alternativas, contrariamente ao exigido pela
propostas apresentadas (peça 71). – g.n. legislação aplicável à época (IN 4/2014, art. 12, III).
37. A afirmação de que, a despeito da referida 44. Entendo que poderiam ter sido cogitadas
exigência, teria havido a participação de várias em- outras alternativas, a exemplo da possibilidade de
presas que ofertaram soluções diversas para o aten- fornecimento da solução conjunta por meio de con-
dimento da demanda, o que afastaria a alegação de sórcio (ao contrário, vedou-se a participação de con-
direcionamento – aspecto não examinado pela uni- sórcios – peça 49, p. 3, item 3.4.7) ou da contratação
dade técnica – não socorre o responsável. do software como serviço (Saas – software as a ser-
vice), para citar apenas estas alternativas, que não
38. A despeito da menção, em sede de razões necessariamente implicariam a fiscalização de mais
de justificativa, à oferta de soluções dos fabrican- de um contrato ou o controle de responsabilidades
tes IBM, Módulo e Buguroo (empresa Nalba) - peça por parte do MI, supostamente inviável.
207, p. 5 - pelos licitantes, o gestor responsável não
comprovou o efetivo atendimento ao requisito em 45. De qualquer modo, a contratação foi levada
tela por parte das referidas soluções, de sorte que o adiante sem a devida avaliação comparativa exigida
argumento não lhe socorre na comprovação de que pela legislação, tampouco foram trazidas aos autos jus-
a exigência teria sido adequada. tificativas de que outras alternativas tenham sido efeti-
vamente avaliadas e os respectivos custos totais de pro-
39. No ETP, concluído em 10/10/2016, são citados além priedade tenham sido cotejados, de sorte que falharam
do Safeval, os softwares Codesonar e HPE Security Fortify os gestores em justificar a restrição em epígrafe.
(peça 63, p. 9) como possíveis alternativas de mercado
para atender às necessidades do MI. Entretanto, quan- 46. A alegação quanto à complexidade da solução
do da realização da pesquisa de preços, os fornecedores ou quanto à realização das análises comparativas é in-
desses softwares não foram contatados, restringindo a firmada pelos elementos constantes dos autos (peças
pesquisa a somente fornecedores do software Safeval, 62-65), os quais apontam pela ausência de justificati-
com três propostas apresentadas (peça 71). vas quanto a aspectos basilares do procedimento leva-
do a cabo pelo MI. A contratação de solução complexa
40. Não há qualquer evidência para se demonstrar deveria suscitar dos responsáveis avaliações ainda mais
qual teria sido o comportamento do mercado face, por aprofundadas e zelosas, o que não se observou.
exemplo, a licitações para objetos complementares,
uma para cada tipo de análise de vulnerabilidade (es- 47. O “levantamento de alternativas (possíveis cená-
tática e dinâmica), sem a exigência de análise conjunta. rios)” do ETP (peça 63, p. 7-10) não se aprofundou quanto


às possibilidades do cenário 3 (aquisição de solução junto realização do adequado planejamento da contrata-
ao mercado), deixando de cogitar outras alternativas que ção igualmente não socorre o responsável. Caso não
poderiam atender ao Ministério a custo inferiores. estivesse em condições técnicas ou operacionais de
realizar o planejamento da contratação em epígrafe,
48. A exigência em tela pode ter tido significativo sob o enfoque técnico, deveria o responsável ter fei-
impacto sobre a participação de interessados no certa- to constar ressalvas a este respeito e, idealmente, dei-
me, para a qual sequer foram prestadas justificativas xado de assinar os artefatos exigidos pela legislação.
na fase interna da contratação, tampouco o respon-
sável logrou êxito em justificá-la perante esta Corte. 55. Por sua vez, no tocante à atribuição de respon-
sabilidade em relação à inabilitação da empresa Nalba,
49. A partir da ausência de justificativas para tais há que se reconhecer, com vênias à unidade instrutiva,
exigências, não restou comprovada a observância do que apenas o Sr. Henrique Nixon fora o signatário da
princípio constitucional da isonomia (Lei 8.666/1993, Nota Técnica nº 003/2017/SECEX/DGE/CGTI (peça 80)
art. 3º, caput), sob a visão dos fornecedores de solu- que deu suporte à inabilitação por parte do pregoeiro.
ções de análise de código de outros fabricantes, tam-
pouco a obtenção de vantajosidade para a Adminis- 56. Quanto à realização da prova de conceito,
tração, de onde é possível se concluir pelo insucesso a despeito de os elementos constantes dos autos
do referido procedimento licitatório, bem como pela apontarem para a participação do Sr. M.C.B. (peça
falta de legitimidade das exigências em tela. 81) e da ausência do necessário detalhamento pré-
vio quanto aos procedimentos e do baixo nível de
50. Nesta situação, acolho a proposta instrutória detalhamento de sua ata (peça 81), entendo que tal
no sentido de rejeitar as alegações de defesa e apli- situação não possui gravidade suficiente para ense-
car ao responsável a multa estatuída no art. 58, II, da jar censura por parte desta Corte.
Lei 8.443/1992.
57. Nestes termos, com vênias por divergir par-
51. O Sr. M.C.B., ex-Integrante Técnico da Equipe cialmente da unidade técnica quanto aos aspectos
de Planejamento da Contratação, foi ouvido em re- relacionados à inabilitação e à prova de conceito,
lação a quatro condutas, apresentando suas justifi- rejeito parcialmente as justificativas do responsável
cativas à peça 215. e acolho a proposta instrutória de aplicação ao res-
ponsável da multa do art. 58, II, da Lei 8.443/1992.
52. Lembro que o responsável foi chamado a se
manifestar a respeito das seguintes ocorrências: (i) 58. O Sr. P.R.M., ex-Coordenador Geral de TI
indícios de direcionamento na contratação da em- do Ministério da Integração (CGTI/MI) a partir de
presa RSX por meio do Pregão Eletrônico-SRP 5/2017 26/3/2018, foi ouvido em relação à “Solicitação da
do MI; (ii) falhas na realização da pesquisa de preços; aquisição de duas licenças do software Safeval sem
(iii) restrição à competitividade do PE-SRP 5/2017 do justificativa”, apresentando justificativas à peça 179.
MI ao exigir indevidamente carta de solidariedade e
atestado sem justificar os quantitativos exigidos; e 59. Consoante apontado no relatório de fiscali-
(iv) Inabilitação indevida da licitante Nalba e aplica- zação (peça 116, p. 13), não houve no ETP nenhuma
ção irregular da prova de conceito. justificativa para a quantidade de licenças a serem
adquiridas - contrariamente ao disposto no inciso II,
53. A despeito da menção ao protagonismo do Sr. do art. 16, da IN 4/2014-SLTI/MP -, sendo que, no TR
J.F.N., ex-Coordenador Geral de TI do Ministério da In- do pregão, observa-se a previsão de duas licenças
tegração (CGTI/MI), na priorização da contratação e na do software a ser adquirido, sendo uma para uso do
etapa de pesquisa de preços, bem como em relação à próprio MI e “outra poderá ser cedida a uma de suas
atuação do Sr. M.C.B. junto à chefia no sentido de im- entidades vinculadas” (peça 49, p. 31, item 14.2).
pedir a contratação de mais de uma licença do softwa-
re em tela para o próprio MI, o responsável não trouxe 60. Entretanto, após a celebração do contrato
aos autos documentos evidenciando tais alegações. prevendo a aquisição das duas licenças (peça 52, p.
4), foi solicitada a instalação de duas licenças do sof-
54. A mera alegação de suposta carência de trei- tware Safeval, sem a manifestação de interesse de
namentos ou de inexistência de tempo hábil para a “entidades vinculadas ao MI”, conforme OS 1/2018,


de 10/5/2018 (peça 24, p. 23 e 24), aprovada pelo Sr. te o MI teria 86 e que, dada a ausência de maiores
P.R.M.. Tal procedimento fere a necessidade de se detalhes sobre tais sistemas e o fato de compartilha-
motivar o quantitativo da aquisição, conforme inci- rem o mesmo ambiente, seria inviável deixar quais-
so II do § 7º do art. 15 da Lei 8.666/1993. quer sistemas de fora da análise de vulnerabilidade
proporcionada pela ferramenta.
61. Quanto a tal ocorrência acolho a análise ins-
trutória no sentido de rejeitar as justificativas apre- 68. Em acréscimo aos apontamentos instrutórios,
sentadas, aplicando-se lhe a multa prevista no art. considero que a mera proximidade numérica entre
58, II, da Lei 8.443/1992. a quantidade de sistemas do MI (peça 11) e o dobro
da limitação de quarenta sistemas por licença (peça
62. A despeito de mencionar, em suas justificativas, 68, p. 4) – arrazoado que não constou de nenhum
fragilidades no ambiente computacional da Pasta, in- elemento do processo de contratação – é insuficien-
clusive suposta invasão de hacker ao servidor de prote para demonstrar que a quantidade contratada
dução do sistema SEI, o responsável não logrou êxito resultou das efetivas necessidades da entidade.
em traçar a necessária correlação entre tal situação e
a contratação das duas licenças do software Safeval. 69. Não consta qualquer evidência de que esta in-
formação foi levada em consideração na definição das
63. Para que a contratação tivesse chances de mi- quantidades estimadas, contratadas ou solicitadas ou
tigar, de maneira eficaz, riscos de segurança supos- de que todos estes sistemas seriam passíveis de avalia-
tamente existentes, a aquisição deveria ser parte de ção pela ferramenta de análise de código fonte.
uma estratégia de mais alto nível de tratamento de
riscos. Nestas situações, não se pode cogitar o dis- 70. Esperava-se dos gestores, em atendimento ao
pêndio de recursos públicos na aquisição de ferra- disposto no art. 15, § 7º, inciso II, da Lei 8.666/1993, a
mentas como ponto de partida para mitigação de realização de um estudo, ainda que de caráter estima-
riscos, sem que se tenha, minimamente, a identifica- tivo, apontando o racional da quantidade solicitada.
ção e mapeamento do exato problema a ser enfren-
tado e a maneira pela qual a ferramenta reduziria 71. Portanto, entendo que a indicação, a posteriori,
os riscos inerentes ao ambiente tecnológico. da quantidade de sistemas que seriam avaliados pela
ferramenta é insuficiente para comprovar a regulari-
64. De qualquer maneira, o que se questiona, na dade da quantidade de licenças solicitadas, sobretudo
presente situação, diz respeito ao quantitativo de licen- considerando-se a inexistência de justificativas tem-
ças solicitadas junto à empresa RSX. Assim, ainda que se pestivas constantes dos processos administrativos do
acatasse, por hipótese, a necessidade da aquisição da MI, a informação inicial de que uma das licenças seria
solução para os demais sistemas do MI, remanesceria utilizada por entidade vinculada ao MI e a ausência
sem qualquer justificativa a segunda licença solicitada. de comprovação da utilidade da ferramenta Safeval
na avaliação de vulnerabilidades de todos os sistemas.
65. Em relação à menção ao SEI, forçoso reconhe-
cer ser de questionável utilidade prática a aquisição 72. Nestes termos, acolho a proposta técnica no
de ferramenta de análise de código, pelo MI, em re- sentido de rejeitar suas razões de justificativa e lhe
lação a aplicativo cujo código fonte não é desenvol- aplicar a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992.
vido pelo órgão, como no caso do SEI - Sistema Ele-
trônico de Informações -, ainda que seja hospedado 73. O Sr. F.S.G., ex-Gestor Substituto do Contrato
em seu ambiente computacional. no Ministério da Integração, também foi ouvido em
relação à “Solicitação da aquisição de duas licenças
66. Além disso, contrariamente ao que constou do software Safeval sem justificativa”, tendo apre-
do termo de referência, não se identificou a mani- sentado justificativas à peça 180.
festação de interesse de entidade vinculada ao MI
para subsidiar a solicitação do total de duas licenças. 74. O responsável alega, em síntese, que só atuou
na solicitação porquanto o gestor titular do contra-
67. Em suas justificativas, o gestor alega que cada to, Sr. Dênio Almeida Morele, encontrava-se de li-
licença do software Safeval poderia atender a, no cença, tendo acatado ordem do Coordenador-Geral
máximo, quarenta sistemas, sendo que supostamen- de Tecnologia da Informação, Sr. P.R.M. (peça 180,


p. 3), considerando que inexistiam questionamentos 81. Em acréscimo à análise instrutória, destaco
conhecidos sobre a licitação ou a contratação. que o edital publicado tomou por base o termo de
referência assinado pelo responsável (peça 49, p.
75. Informa o responsável que elaborou a ordem 43), em 15/2/2017, na qualidade de CGTI do MI. Des-
de serviço considerando que cada licença deveria sa forma, ainda que não tenha o Sr. H.N.S.S. partici-
possibilitar análise, acompanhamento e evolução de pado da fase embrionária do referido documento,
quarenta sistemas ou grandes módulos de sistemas, sua responsabilidade persiste pelas irregularidades
sendo que o portfólio do MI constava com cinquen- identificadas na versão objeto de publicação.
ta sistemas – diversamente do mencionado pelo Sr.
P.R.M. e pelo MI durante a auditoria (86 sistemas - 82. A despeito da inexistência de dispêndio de re-
peça 11) –, sendo, portanto, necessárias duas licenças. cursos públicos pelo MI, não se pode olvidar, inicial-
mente, que tal fato decorreu em parte do início dos
76. A este respeito, aplica-se a mesma análise em- procedimentos apuratórios por parte desta Corte
preendida para o Sr. P.R.M., especialmente no que (peça 24, p. 59-60, itens 2 e 3). Além disso, a inocorrên-
diz respeito à inexistência de solicitação de licença cia de prejuízo não afasta a competência desta Casa
por entidade vinculada ao MI, nos termos previstos na apuração das responsabilidades pelas irregularida-
no termo de referência da contratação. des identificadas, aplicando-se, inclusive, se for o caso,
a multa estatuída no artigo 58 da Lei Orgânica.
77. O fato de o gestor titular do contrato encontrar-
-se de licença, tendo o responsável atuado especifica- 83. Nestes termos, pela semelhança, aplica-se o mes-
mente na expedição da ordem de serviço solicitando mo exame empreendido quanto ao Sr. A.L.S.J., a partir
as duas licenças, embora não afaste sua responsabili- do qual acolho as justificativas relacionadas aos quan-
dade pelo ato pode lhe socorrer a título de atenuante. titativos exigidos do atestado de capacidade técnica,
rejeitando-as em relação aos indícios de direcionamen-
to e à exigência injustificada da carta de solidariedade.
78. Em relação ao Sr. F.S.G., portanto, igualmente
acolho a proposta instrutória no sentido de rejeitar
suas justificativas e lhe aplicar a multa prevista no 84. No que se refere à inabilitação da empresa
art. 58, II, da Lei 8.443/1992. Nalba, lembro que a decisão do pregoeiro baseou-
-se na Nota Técnica 3/2017/Secex/DGE/CGTI (peça 80),
da lavra do Sr. Henrique Nixon, Coordenador-Geral
79. O Sr. H.N.S.S., ex-Coordenador Geral de TI do
de TI à época (a partir de 25/1/2017), – mantida após
Ministério da Integração (CGTI/MI), apresentou jus-
recurso interposto pela empresa (peças 50, 75 e 78)
tificativas à peça 217, na medida em que foi ouvido
–, essencialmente em virtude do seguinte (peça 126):
em relação a três ocorrências, a saber: (i) Indícios
de direcionamento na contratação da empresa RSX a) questões eminentemente formais, como de-
por meio do Pregão Eletrônico-SRP 5/2017 do MI; clarações incompletas, modelo de formulário
(ii) Restrição à competitividade do PE-SRP 5/2017 do não seguido completamente e preços não escri-
MI ao exigir indevidamente carta de solidariedade e tos por extenso (itens 3 a 8 da Nota Técnica);
atestado sem justificar os quantitativos exigidos; e
(iii) Inabilitação indevida da licitante Nalba e aplica- b) atestado emitido pela Sabesp não estaria em UST,
ção irregular da prova de conceito. não contém todas as atividades previstas na Opera-
ção Assistida, contém somente 16 horas de capacita-
ção e não contém informações sobre cumprimento
80. Em relação aos indícios de direcionamento e à
de cronogramas pactuados (peça 80, itens 13 a 21);
restrição à competitividade, o responsável alega, em
síntese, que em virtude da data em que assumiu o car- c) atestado emitido pela Galegale não está em UST,
go, teria assinado somente a última versão do TR, na não contém todas as atividades previstas na Opera-
qual ocorrera a retirada da exigência da carta de soli- ção Assistida, “disponibilização de software” e não
dariedade da fase habilitatória e a supressão da frase “fornecimento de software” (peça 80, itens 22 a 26);
que dava a entender que a prova de conceito seria re-
alizada logo após o encerramento do pregão, sendo d) valor proposto para a UST na Operação Assis-
que não poderia responder por supostas falhas inseri- tida com grande discrepância em relação ao
das em fases anteriores do processo, além de o docu- valor estimado após pesquisa de preços (peça
mento ter passado pelo crivo da consultoria jurídica. 80, itens 9 e 10); e


e) inexequibilidade do valor apresentado na go” – peça 105, p. 4) que não comprovava a execução de
proposta (peça 80, itens 41 a 48), sem a adequa- análise de projetos de desenvolvimento e a realização de
da demonstração da suposta inexequibilidade. testes de invasão de aplicações, não possuindo informa-
ções a respeito da quantidade de horas de capacitação
85. A este respeito, o responsável alega, em suma, executada e sobre a boa prestação de serviços.
que seguiu critérios técnicos, visto que a mesma a empre-
sa não atendia definições básicas do Edital, relatados em 87. Considerando-se que tais afirmações não fo-
Nota Técnica (peça 80), tendo apresentado preço inexe- ram examinadas integralmente na instrução técnica,
quível, que inibiu a participação de outros licitantes (nos permito-me pontuar que, a partir do cotejo da tabela
moldes mostrados no Acórdão 754/2015-TCU-Plenário, 19 do edital (peça 49, p. 11), com a documentação
Relatora Ministra Ana Arraes) – sendo que para o item 4 apresentada pela empresa Nalba (peça 105), bem
(operação assistida), sua proposta ficou abaixo do limite como as considerações tecidas pelo responsável no
de 30% da média definida na legislação. bojo da nota técnica que deu azo à inabilitação (peça
80), é possível constatar que, além de outras questões
86. Aduz que a empresa Nalba apresentou atestado formais e da suposta inexequibilidade, a inabilitação
sem a menção da quantidade (citando “linhas de códi- teria se dado em razão das seguintes considerações:
Atestado emitido pela Sabesp Considerações da Nota Técnica que

Requisito técnico editalício
apresentado pela empresa Nalba suscitou a inabilitação
- não contempla execução de análise de pro-
jetos de desenvolvimento, de que trata o
Menciona o fornecimento de fer- item 12.1 do Termo de Referência do edital
Fornecimento de Software para ramenta de “análise de vulnerabi-
análise de vulnerabilidade de apli- lidade de código fonte”, detalhan- - inexiste prova da realização de testes de
cações para atestar a competência do linguagens, algumas funciona- invasão de aplicações em relação à pos-
e capacidade de implantação. lidades e desempenho da ferra- sibilidade de definir o aprofundamento
menta (peça 105, p. 3) da análise em m níveis de testes, hosts,
pastas de projetos diferentes e até para
domínios diferentes (peça 80, p. 2)
Menciona a prestação de serviços
de treinamento, não explicitando
O quantitativo comprovado é “significa-
Serviços de capacitação – compro- a duração ou o fato de ser ou não
tivamente inferior à quantidade mínima
vação de 20 horas de capacitação presencial (peça 105, p. 4)
exigida pelo edital” (peça 80, p. 3), que
presencial O contrato, por sua vez, informa é de vinte horas
duas capacitações de oito horas
cada (peça 80, p. 3)
- não contém menção à quantidade de
USTs ou outro parâmetro que permita
Não há informação expressa a este aferir se foi executado o quantitativo
Operação assistida – comprovação
respeito, mencionando-se apenas mínimo descrito pelo edital
de 4.990 UST
análise de 24.048 linhas de código - a quantidade de linhas de código está
“muito aquém da prevista pelo edital”
(peça 80, p. 2)
Atestado emitido pela Galegale
Requisito técnico editalício Considerações
apresentado pela empresa Nalba
- “o atestado não comprova o forneci-
mento de software, mas, apenas, a dispo-
nibilização do produto, o que se mostra
Fornecimento de Software incompatível com o escopo da licitação”
para análise de vulnerabilida- Menciona o fornecimento de ferra-
de de aplicações para atestar a menta de “análise de vulnerabilida- - “não comprova a execução de aná-
competência e capacidade de de de código fonte” (peça 105, p. 5) lise de projetos de desenvolvimento,
implantação. análise de código fonte ou mesmo
de testes de invasão de aplicações,
razão por que descumpre o item
14.13.3.1.7” do edital (peça 80, p. 3)


Serviços de capacitação – com-
Menciona “treinamento superior a Não indicação expressa na nota téc-
provação de 20 horas de capa-
40 horas por turma” nica de peça 80
citação presencial
“refere-se a volume com parâmetro di-
Menciona expressamente serviços
ferente do solicitado pelo item supra-
Operação assistida – compro- de operação assistida para em volu-
transcrito, o que inviabiliza a avaliação
vação de 4.990 UST me “superior a 10.000 (...) horas de
relativa à quantidade de Unidades de
unidade de serviço” (peça 105, p. 5)
Serviços Técnicos – USTs” (peça 80, p. 3)
88. A partir do cotejo realizado acima, considero ina- dade. Nesta situação, considero indevida a descon-
dequada a inabilitação da empresa Nalba pelo suposto sideração do volume de serviços apresentados pela
descumprimento dos três grupos de requisitos supraci- empresa Nalba sob a monta de 10.000 horas.
tados, inclusive considerando-se a possibilidade de soma
dos atestados constantes do edital (peça 49, p. 11). 94. Considero oportuno registrar que, no mesmo cer-
tame, ao examinar os documentos habilitatórios da em-
89. A suposta distinção semântica entre “disponi- presa RSX, a Pasta considerou a empresa habilitada mes-
bilização” e “fornecimento”, em relação ao atestado mo ante as seguintes inconsistências (peça 103, p. 13 a 18):
da Galegale, não restou justificada, tendo-se mencio-
nado tão-somente a incompatibilidade com os exatos a) um dos atestados apresentados pela empresa
termos do edital (peça 80, p. 3), o que denota excesso RSX diz respeito a contrato firmado com o extin-
de formalismo por parte do responsável. to Ministério do Trabalho (MTb), tendo por obje-
to a contratação de empresa especializada para o
fornecimento de solução integrada dos serviços
90. A conclusão, quanto a ambos os atestados, da não
de desenvolvimento, manutenção de sistemas,
indicação de “execução de análise de projetos de desen-
sustentação operacional e aplicações na platafor-
volvimento, análise de código fonte ou mesmo de testes
ma de Portal do MTb cujo padrão é Lumis Portal
de invasão de aplicações”, extrapola o teor das exigên-
Suíte versão Java – ou seja, objeto era totalmente
cias expressas no item 14.13.3 do edital (peça 49, p. 11).
distinto do objeto licitado pelo MI;
91. No que se refere aos serviços de capacitação, b) as quantidades de UST executadas no contra-
o atestado da Galegale comprova o quantitativo to do MTb não podem ser utilizadas como com-
exigido em edital. provação de capacidade técnico-operacional
porque se referem a outro tipo de serviço, sendo
92. No tocante ao volume de serviços de opera- que a semelhança cinge-se à métrica utilizada;
ção assistida, a menção a métricas distintas (sendo
c) não há evidências ou qualquer menção de que
linhas de código no atestado da Sabesp e horas de
o MTb tenha utilizado ou adquirido a ferramen-
unidade de serviço) daquela prevista no edital (UST)
ta Safeval;
não pode ser causa para a inabilitação. Cada contra-
to possui suas particularidades e métricas adotadas d) o atestado emitido pela empresa Engesoftwa-
para cômputo dos serviços contratuais, não haven- re informa que houve o fornecimento do sof-
do fundamento jurídico para se exigir que os atesta- tware Safeval pela RSX, embora tenha sido apre-
dos sejam emitidos na mesma métrica adotada para sentado apenas contrato social de sociedade em
fins de valoração da habilitação. conta de participação entre elas, sendo que (i)
no respectivo contrato (peça 104, p. 9-14) não há
93. Nesse sentido, ainda que se possa alegar uma menção ao software Safeval, (ii) não se indica a
dificuldade de “conversão” das linhas de código em qual contrato se refere, nem em qual período os
UST (atestado da Sabesp), a menção a volume de serviços foram prestados e (iii) a Engesoftware é
serviços superiores a 10.000 horas de unidades de uma das representantes do software Safeval, se-
serviço, no atestado da Galegale, evidencia o exces- gundo consulta ao sítio eletrônico da fabricante
so de formalismo cometido pelo responsável. É de do software Safeval (http://pt.wiki.safeval.com/
notório conhecimento (a exemplo da situação cons- index.php?title=Representantes_de_vendas).
tante do TC 000.503/2018-5) que, em geral, uma UST
equivale a uma hora de serviço prestado, especial- 95. Dessa forma, considero injustificado o exces-
mente considerando-se serviços de baixa complexi- so de formalismo sob o qual foi conduzido o exame


da documentação apresentada pela empresa Nalba. 217, p. 28) ou o desconhecimento do sistema por ela
E, em relação à habilitação da empresa RSX, destaco ofertado no “eixo de segurança da informação” (peça
que, ao contrário do alegado pelo responsável, ine- 217, p. 42) não constituem motivos para sua inabilitação,
xiste similaridade entre os serviços objeto da licita- considerando-se o teor do art. 44, §1º, da Lei 8.666/1993.
ção e aqueles contratados pelo então MTb.
101. Destarte, deixo de acolher as justificativas
96. Entendo oportuno registrar, ainda, que o lance do responsável quanto à indevida inabilitação da
da empresa Nalba foi de R$ 2.172.548,00 para o MI, empresa Nalba.
sendo que, após sua inabilitação, a empresa RSX foi
declarada vencedora com valor final adjudicado de 102. Por outro lado, acolho as justificativas quan-
R$ 5.031.600,00 para o MI, isto é, mais que o dobro. to à aplicação da prova de conceito, tecendo-se as
Tal discrepância de valores exige, a meu ver, diligên- mesmas considerações relacionadas à análise da
cia adicional por parte dos gestores responsáveis pela conduta Sr. M.C.B. neste quesito.
condução no certame quanto à inabilitação daquela
que provisoriamente encontrava-se em primeiro lugar.
103. Ante o exposto, rejeito parcialmente as justi-
ficativas prestadas pelo Sr. H.N.S.S., devendo-se lhe ser
97. Quanto ao apontamento consistente na ausên- aplicada a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992.
cia da declaração, no atestado da Sabesp e da Galega-
le, de que “foram atendidas as expectativas do cliente
104. O Sr. R.A.A.S., ex-Diretor do Departamento
quanto ao cumprimento de cronogramas pactuados”
de Gestão Interna do Ministério da Integração Na-
(peça 80, p. 3), em desatendimento ao item 14.13.3.1.7
cional (DGI/MI), foi ouvido em relação a duas ocor-
do edital, ou de que foi cumprido o cronograma con-
rências: (i) Indícios de direcionamento na contrata-
tratado (peça 80, p. 3), respectivamente, há que se
apontar que também não foram relatados descum- ção da empresa RSX por meio do Pregão Eletrônico-
primentos contratuais em ambos os atestados, sendo -SRP 5/2017 do MI; e (ii) Restrição à competitividade
plausível cogitar que tal omissão pudesse ser sanada, do PE-SRP 5/2017 do MI ao exigir indevidamente
por exemplo, por meio de uma circularização ou da carta de solidariedade e atestado sem justificar os
diligência a que se refere o artigo 43, §3º. quantitativos exigidos, tendo o responsável apre-
sentado suas justificativas à peça 211.
98. No que se refere aos apontamentos relacio-
nados à “desclassificação” por inexequibilidade da 105. O responsável alega, em síntese, que a função
proposta, vale registrar, inicialmente, que a empresa de DGI não está relacionada aos conhecimentos técnicos
foi, na verdade, inabilitada do certame (peça 80, p. necessários para formulação das propostas de aquisi-
6, bem como consulta à ata do pregão no sistema ções, sendo responsável por coordenar e supervisionar as
ComprasNet, Uasg 53001, PE 52017). ações, garantindo sua adequação à legislação, visto que
a CGTI era vinculada hierarquicamente ao Departamen-
to de Gestão Estratégica (DGE). Aduz que, com espeque
99. De qualquer modo, consoante apontou a uni-
no Decreto 9.830/2019, as decisões em processos admi-
dade técnica, a Pasta não logrou êxito em justificar,
nistrativos não devem ser tomadas com base em crité-
matematicamente, a suposta inexequibilidade da
proposta de preços da empresa Nalba, nem mesmo rios abstratos, sendo que as interpretações da equipe de
no exame do recurso interposto pela empresa Nalba auditoria quanto aos levantamentos de necessidade da
(peça 78, p. 11 e 12). Ademais, a jurisprudência con- solução foram realizadas de modo incompleto e superfi-
solidada desta Corte (a exemplo da Súmula 262 e do cial, esbarrando na discricionariedade do gestor.
Acórdão 2.528/2012-Plenário, Relator Ministro-Subs-
tituto André de Carvalho) pugna que o critério cons- 106. A este respeito, com as devidas vênias, en-
tante do art. 48 da Lei 8.666/1993 consiste em mera tendo que o exame instrutório não logrou êxito
presunção, relativa, de inexequibilidade, sendo que em abordar todas as questões suscitadas, tampouco
tal desclassificação deve ser objetivamente demons- comprovar a responsabilidade do Sr. R.A.A.S..
trada e, ademais, o licitante deve ter a oportunidade
de demonstrar a exequibilidade de sua proposta. 107. Muito embora o então diretor do DGI te-
nha assinado o TR (peça 63) e, na fase preliminar
100. A suposta não identificação da empresa Nalba da contratação, o DOD, na qualidade de autoridade
como “fornecedora junto aos órgãos públicos” (peça competente da área administrativa (peça 62), este


não compôs a equipe de planejamento da contrata- ção à “emissão do atestado em benefício da empresa
ção, tampouco integrava a área de TI do Ministério, RSX (peça 103, p. 15 a 18), na data de 12/6/2013, ante
responsáveis pelos requisitos da contratação. a omissão de informações que dele deveriam constar, a
exemplo da ocorrência da cisão e do respectivo perío-
108. Nesse sentido, o regimento interno do en- do de execução contratual e das quantidades contrata-
tão DGI, vigente à época (Portaria GM 270/2014), em das”, tendo apresentado suas justificativas à peça 178.
seu artigo 22 do Anexo II, prevê como atribuições do
Departamento de Gestão Interna atividades de teor 115. Em síntese, o responsável afirma que: (a) o
eminentemente administrativo relacionadas à ges- atestado fornecido à empresa RSX deixa claro que o
tão de pessoas, convênios, logística e administração projeto estava em andamento e delimita o tamanho
financeira em geral. Trata-se de unidade integrante do mesmo; (b) não existem orientações legais, nor-
da Secretaria-Executiva do então MI, assim como o mativas ou doutrinárias a respeito do conteúdo que
Departamento de Gestão Estratégica (DGE), sendo deva se dar aos atestados emitidos, sendo descrito o
que a CGTI integrava a estrutura a estrutura da DGE. real estado das tarefas em execução; (c) quanto à cisão
da empresa, haja vista o art. 229 da Lei das Sociedades
109. Nesse sentido, entendo que os indícios de por Ações, o gestor entendeu que o período e o esco-
direcionamento e de restrição à competividade no po total da prestação de serviços passam a fazer parte
caso em tela guardam forte correlação com ques- do acervo de ambas as empresas, bem como outros
tões técnicas da contratação, de sorte que não deve- direitos e obrigações; (d) o documento foi emitido de
riam ser atribuídas ao então titular do DGI. boa-fé, sendo expressão da verdade material.
110. Nestes termos, com vênias por divergir da 116. Após examinar as justificativas apresentadas,
unidade técnica, proponho sejam acatadas as justi- a unidade técnica propõe seu acatamento, em virtu-
ficativas prestadas pelo Sr. R.A.A.S.. de de considerar que houve mera omissão por parte
do responsável, sendo que (i) a não indicação da cisão
111. O Sr. G.A.O., Pregoeiro do certame licitatório “ganharia importância secundária”, (ii) inexiste norma
e ex-Coordenador de Administração de Materiais do legal que especifique objetivamente o conteúdo mí-
Ministério da Integração (COAM/MI), foi ouvido em nimo de um atestado de capacidade técnica para que
relação à “Inabilitação indevida da licitante Nalba possa ser considerado válido e (iii) eventuais diligên-
e aplicação irregular da prova de conceito”, tendo cias para esclarecimento, caberiam aos gestores do MI.
apresentado suas justificativas à peça 187.
117. Com as devidas vênias, deixo de acolher a
112. Em relação ao pregoeiro acolho o exame proposta instrutória.
técnico no sentido de acatar suas justificativas, con-
siderando-se que a inabilitação da empresa Nalba 118. Lembro que um dos atestados de capacida-
foi subsidiada pela manifestação da área de TI (peça de técnica utilizados pela empresa RSX, para fins de
187, p. 12, Nota Técnica 3/2017-CGTI), nos termos habilitação, no bojo do pregão promovido pelo MI
previstos na IN 4/2014, art. 29, claramente sugerin- (peça 103, p. 15 a 18) foi emitido pelo então Minis-
do “a inabilitação da NALBA TECHNOLOGY” como tério do Trabalho (MTb).
“medida que se impõe” (peça 187, p. 21). Igualmen-
te no que se refere à prova de conceito, sua aplica- 119. A despeito de a distinção entre o objeto do
ção encontrava amparo editalício (peça 49, p. 12), atestado (serviços relacionados ao Portal do então
além de possuir forte teor tecnológico (peça 81), MTE) e do pregão conduzido pelo MI (PE 5/2017 -
não afeto às atribuições do pregoeiro. fornecimento de Licença de software para análise
de vulnerabilidade de aplicações, bem como servi-
113. Ante o exposto, proponho sejam acolhidas ços especializados) constituir falha atribuível aos
as justificativas apresentadas pelo Sr. G.A.O. em re- gestores do MI, como indicado no Voto condutor do
lação à inabilitação da empresa Nalba e à aplicação Acórdão 1.804/2019-Plenário, de minha relatoria,
da prova de conceito. não se pode olvidar que a contratada originalmente
pelo Ministério do Trabalho foi a empresa XTI Infor-
114. Por fim, o Sr. E.M., ex-Gestor de TI do Ministério mática Ltda. (CNPJ 07.597.153/0001-07), sendo que
do Trabalho e Emprego (CGI/MTE), foi ouvido em rela- a empresa RSX teria decorrido de suposta cisão da-


quela empresa, tendo a substituído na execução do tação de serviços passariam a fazer parte do acervo
contrato faltando pouco mais de dois meses para o de ambas as empresas, considero que tal argumento
seu fim (peça 116, p. 23, item 106). não merece ser acatado.
120. Ainda que inexista norma legal regulamen- 126. Na emissão do atestado, o gestor deve limi-
tando o teor de atestados de capacidade técnica, há tar-se a enunciar fatos e informações relacionados à
que se reconhecer que, de fato, a empresa RSX não execução contratual, abstendo-se de formular juízos
prestou efetivamente todos os serviços que consta- desprendidos de questões diretamente relacionadas
ram do referido atestado. Tal discrepância, por si só, à prestação dos serviços, em si considerada, inclusive
evidencia que o atestado emitido pelo Sr. E.M., ex- acerca de questões jurídico-empresariais.
-Gestor de TI do Ministério do Trabalho e Emprego
(CGI/MTE), não guarda correspondência com a reali- 127. A possibilidade de transferência da capa-
dade fática que deveria retratar. cidade técnico-operacional decorrente da cisão é
tema que deve ser analisado pelo ente público que
121. Trata-se de um atestado de quatro páginas que está promovendo a licitação e, portanto, examinan-
detalha o escopo dos serviços prestados, mas não enun- do o atestado emitido. No presente caso, o MI não
ciou, de fato, o volume de serviços efetivamente presta- teve qualquer possibilidade de aferir tal questão,
do pela empresa RSX, tampouco o fato de que boa par- tampouco de realizar “eventuais diligências para es-
te de tais serviços teria sido prestada pela empresa XTI. clarecimento” (peça 226, p. 22) ante a absoluta falta
de indicação de tal circunstância.
122. O atestado mencionou o “período de realiza-
ção” dos serviços prestados e o “tamanho do projeto”, 128. A propósito, ainda que se trate de dado indici-
como sendo, respectivamente, “30/07/2012” (data da ário, a partir de consulta realizada por minha assessoria
celebração inicial do contrato – com a empresa XTI na base de dados da Receita Federal custodiada por esta
– peça 104, p. 35) e “12.000 PF (..) 15.600UST” (peça Corte, não se identificou qualquer informação quanto
103, p. 18), o qual corresponde ao quantitativo total à ocorrência de sucessão entre as referidas sociedades
inicialmente contratado (com a empresa XTI – peça empresárias (“CNPJ sucessora” ou “CNPJ sucedida”).
104, p. 28), novamente sem qualquer detalhamento
quanto à efetiva responsabilidade por tais atividades, 129. De toda forma, considero temerária a for-
levanto à interpretação de que tais atividades teriam mulação de tal conclusão jurídica, pelo gestor de
sido desenvolvidas pela empresa RSX. TI daquela pasta Ministerial, sem oportunizar que
o destinatário final do atestado procedesse a qual-
123. Nesse sentido, a despeito de o gestor ale- quer exame técnico acurado a respeito.
gar que as quantidades e períodos constantes do
atestado se referiam à totalidade do projeto e não 130. Com efeito, não se está diante de omissão de
à parcela já executada do mesmo (peça 178, p. 4), o informação acessória, mas de documento que não
atestado, em si, não contém tal discrímen, ao con- condiz com a realidade fática da prestação de serviços.
trário, em seu início atesta “que a empresa R.I.L. (..)
prestou os serviços de (..) não havendo nada que a 131. Portanto, friso que, ainda que inexista nor-
desabone quanto a atendimento dos prazos e quali- ma legal regulamentando seu conteúdo, o atesta-
dade dos serviços prestados” (peça 103, p. 15). do tal qual fora emitido em 2013 – ou seja, (i) em
benefício da empresa RSX, (ii) mencionando servi-
124. Também não socorre o gestor a alegação de ços atestados e (iii) sem mencionar a suposta cisão
que o projeto estaria em andamento, eis que um –, não guarda correspondência com a realidade dos
atestado de capacidade técnica, por essência, não serviços já prestados pela RSX naquela data.
deve ter natureza prospectiva, mas referir-se apenas
a serviços já executados, não decorrendo de expec- 132. Igualmente não socorre o gestor a informação
tativas de execução de projeto. de que, naquela data, o gestor possuía “pouca vivên-
cia no serviço público federal” em razão de estar em
125. Quanto à alegação de que o gestor teria de- exercício há apenas 3 anos (peça 178, p. 5) ou a alega-
preendido, a partir do art. 229 da Lei das Sociedades ção de que não houve má fé e de que se trata do único
por Ações, que o período e o escopo total da pres- atestado de capacidade técnica emitido pelo servidor.


133. A legislação aplicável conferiu elevada rele- restou identificada a correlação entre as empre-
vância aos atestados de capacidade técnica, consis- sas, como o foi em processos anteriores” (g.n.).
tindo na principal ferramenta dos gestores públicos
para aferição da qualificação técnica. Nesta esteira, 138. Acolho a referida conclusão.
considerando-se o nível de fidúcia depositado a tais
emissários e, por outro lado, o distanciamento da 139. Ainda que seja indiscutível a possibilidade de
realidade fática que possui o atestado em epígrafe, esta Corte apenar empresas que, embora não assu-
ainda que supostamente tenha sido o único emitido mam a condição de licitante ou não sejam contrata-
pelo responsável, entendo que o ato merece cen- das, participem do processo licitatório com intuito de
sura por parte desta Corte. Dessa forma, considero fraudá-lo, a exemplo do fornecimento de propostas
reprovável a conduta do Sr. E.M., ex-Gestor de TI do para subsidiar pesquisa de preço (votos condutores
Ministério do Trabalho e Emprego (CGI/MTE).
dos Acórdãos 2.207/2018 e 2.851/2016, ambos do Ple-
nário), no presente caso não restou plenamente com-
134. Nestes termos, com vênias por divergir da uni- provada a atuação das empresas com tal finalidade.
dade técnica, entendo que o gestor praticou conduta
com erro grosseiro, eis que a expedição do atestado
140. As empresas Midnal, Inovecon, Inovagestão,
com as informações não fidedignas seria evitada por
Teletronic e Pontocom não apresentaram nenhum
pessoa com nível de atenção aquém do ordinário
documento que comprovasse a sua atuação prévia
(Acórdão 2.391/2018-Plenário, Relator Ministro Ben-
ou experiências com serviços referentes a forneci-
jamin Zymler), de sorte que deve ser-lhe aplicada a
mento de licenças de software para análise de vul-
multa prevista no artigo 58, inciso II, da Lei Orgânica.
nerabilidade de aplicações. Além disso, as empresas
Midnal e Tectronic admitiram que, à época da ofer-
135. Antes de encerrar o presente Voto, conside- ta das cotações, possuíam sócio em comum, além de
ro oportuno destacar que, contrariamente ao men- funcionarem no mesmo local e contratarem o servi-
cionado na instrução de peça 226, p. 8, 19 e 33, não ço de um mesmo contador.
se está diante de processo com natureza de toma-
da de contas especial, não havendo que se falar em
141. Nenhuma das empresas apresentou compro-
inversão de ônus probatório, em desfavor dos ges-
vação de que estaria, na data da apresentação das
tores ouvidos, a respeito das irregularidades obje-
cotações, autorizada pelos fabricantes a comerciali-
to das audiências. Igualmente, nos presentes autos
zar e dar suporte dos serviços cotados, o que afigura
constam evidências dos fatos que suportam as con-
não desarrazoado em uma adesão à ARP decorrente
clusões a que se chegou a equipe de auditoria desta
de licitação na qual se tenha exigido carta de solida-
Corte, as quais deram azo às audiências promovidas.
riedade do fornecedor.
136. Nesta esteira, as conclusões de processo desta

142. Ocorre que, ainda que tais elementos corrobo-
natureza devem ser formuladas a partir de juízo lastre-
rem a baixa qualidade dos parâmetros de preço que
ado em acervo probatório carreado aos autos pela ativi-
subsidiaram a decisão pelas contratações fiscalizadas,
dade fiscalizatória desta Corte, não havendo a imputa-
é forçoso concluir que, nos presentes autos, não há
ção de responsabilidades a partir de presunções quanto
evidências suficientes quanto à ocorrência de fraude,
à comprovação da aplicação de recursos públicos.
elemento exigido para a aplicação da penalidade esta-
tuída no artigo 46 da Lei Orgânica, mormente em ra-
III zão da inexistência de vínculo relevante comprovado
entre a empresa RSX e aquelas ouvidas nestes autos.
137. No que se refere às oitivas realizadas em re-
lação às empresas que participaram das pesquisas 143. Ante o exposto, acolho a proposta instrutó-
de preços no âmbito da Funasa e do INSS (itens 9.6 e ria, abstendo-me de propor a aplicação de sanções
9.10 do Acórdão 1.804/2019-TCU-Plenário), a unida- às empresas ouvidas.
de técnica defende que (peça 226, p. 32):
“tendo em vista os elementos ao alcance do Tri- V

bunal, não se pode concluir com certeza que as
empresas participaram, deliberadamente, de si- 144. Em relação à oitiva da INSS ante a possibilida-
mulação de preços de cotações, visto que não de de esta Corte determinar a anulação do contrato


celebrado pela Autarquia com a empresa RSX, é pos- de; Instituto Nacional do Seguro Social; Ministério da Inte-
sível perceber que tal medida torna-se despicienda gração Nacional (extinto); Ministério da Justiça (extinto).
ante a informação prestada (peça 190) quanto à anu- 5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman
lação do Contrato 41/2018 pelo próprio INSS. Cavalcanti.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
145. Em outro giro, vale registrar também as solici- 7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de
tações de informações e/ou de cópia dos presentes au- Tecnologia da Informação (SEFTI).
tos formuladas por outras instâncias de Controle, todas 8. Representação legal:
apensadas ao presente feito, motivo pelo qual acolho a 8.1. J.U.J.F. (.../OAB-DF) e outros, representando L.C.C.S..
proposta instrutória de encaminhar cópia do presente 8.2. D.C. (.../OAB-DF), representando I.J.F.F. e O.V.M.J..
Acórdão à Procuradoria da República no Distrito Fede- 8.3. R.O.P.J. (.../OAB-DF) e outros, representando J.F.S.J..
ral, à Superintendência Regional da Polícia Federal no 8.4. C.F.L.D. (.../OAB-DF) e outros, representando R.I.L..
Distrito Federal e à Controladoria Geral da União. 8.5. S.B.A., representando I.S.R.T.I.L..
8.6. E.N.P. (.../OAB-DF), representando R.A.A.S..
146. Por fim, acolho a proposta instrutória no 8.7. J.C.S., representando T.C.E.S.I.L..
sentido de conceder acesso aos presentes autos aos 8.8. M.G.C. e outros, representando Fundação
Srs. Ilton José Fernandes Filho, Fiscal do Contrato fir- Nacional de Saúde.
mado entre o INSS e a empresa RSX, e O.V.M.J., Ges-
tor do Contrato naquela Autarquia. Muito embora 9. Acórdão:
não sejam considerados responsáveis neste feito,
nos presentes autos encontra-se a gênese da toma- VISTOS, relatados e discutidos estes autos de au-
da de contas especial no bojo da qual foram citados, ditoria realizada em contratações de Tecnologia da
o que demonstra possível pertinência parcial com o Informação (TI) do pelo então Ministério da Integra-
tema tratado nos presentes autos. ção Nacional (MI), Coordenação de Aperfeiçoamen-
to de Pessoal de Nível Superior (Capes), Instituto Na-
147. Ante o exposto, manifesto-me por que o Tri- cional do Seguro Social (INSS), Ministério da Justiça
bunal aprove o acórdão que ora submeto à delibe- (MJ) e Fundação Nacional de Saúde (Funasa) com a
ração deste Colegiado. empresa R.I.L.., como parte da Fiscalização de Orien-
tação Centralizada (FOC), TC 014.760/2018-5,
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão
Alves de Souza, em 11 de novembro de 2020. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da
União, reunidos em sessão de Plenário, ante as ra-
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI zões expostas pelo Relator, em:
Relator
9.1. acatar as razões de justificativa apresentadas
ACÓRDÃO Nº 3018/2020 – TCU – Plenário pelos Srs. G.A.O. e R.A.A.S.;
1. Processo TC 015.830/2018-7. 9.2. rejeitar parcialmente as razões de justificati-

1.1. Apensos: 015.572/2018-8; 001.158/2019-8; va apresentadas pelos Srs. A.L.S.J., H.N.S.S. e M.C.B.;
023.391/2018-9; 018.670/2018-0; 034.831/2018-5;
001.247/2019-0; 033.597/2018-9; 006.944/2019-1. 9.3. rejeitar integralmente as razões de justificati-
2. Grupo II – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria. va apresentadas pelos Srs. E.M., J.F.N., P.R.M. e F.S.G.;
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessados: I.S.R.T.I.L.. (...); J.C.S. (...); R.I.L.. 9.4. aplicar aos responsáveis relacionados, indi-
(...); T.C.E.S.I.L.. (...). vidualmente, a multa prevista no art. 58, II, da Lei
3.2. Responsáveis: A.L.S.J. (...); E.C.M.S. (...); E.M. (CPF: 8.443/1992, nos valores adiante estipulados, fixan-
...); F.S.G. (...); F.P.S.L. (...); G.A.O. (...); H.N.S.S. (...); I.J.F.F. do-lhes o prazo de quinze dias, a contar das noti-
(...); J.F.N. (...); José Ferreira de Sousa Junior (...); L.C.C.S. ficações, para que comprovem, perante o Tribunal
(...); M.C.B. (...); O.V.M.J. (...); P.R.M. (...); R.M.M.A. (...); (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Inter-
R.A.A.S. (...); R.S.D. (...); R.I.L.. (...); S.L.C. (....) no/TCU), o recolhimento das dívidas ao Tesouro Na-
4. Órgãos/Entidades: Coordenação de Aperfeiçoamento cional, atualizadas monetariamente desde a data
de Pessoal de Nível Superior; Fundação Nacional de Saú- deste Acórdão até a data dos efetivos recolhimen-


tos, se forem pagas após o vencimento, na forma da 10. Ata n° 43/2020 – Plenário.
legislação em vigor:
11. Data da Sessão: 11/11/2020 – Telepresencial.
Responsável Valor (R$)
A.L.S.J. 7.500,00 12. Código eletrônico para localização na página
E.M. 5.000,00 do TCU na Internet: AC-3018-43/20-P.
F.S.G. 3.500,00
H.N.S.S. 13.000,00 13. Especificação do quórum:
J.F.N. 6.000,00
M.C.B. 10.000,00 13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presi-
P.R.M. 6.000,00 dente), Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Arol-
do Cedraz, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
9.5. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28,
inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das 13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto
dívidas, caso não atendidas as notificações; Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos Bemquerer Costa.
9.6. dar conhecimento deste Acórdão aos res- 13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de
ponsáveis, à Coordenação de Aperfeiçoamento de Carvalho.
Pessoal de Nível Superior, à Fundação Nacional de
Saúde, ao Instituto Nacional do Seguro Social e ao (Assinado Eletronicamente)
Ministério do Desenvolvimento Regional; JOSÉ MUCIO MONTEIRO
Presidente
9.7. encaminhar cópia deste Acórdão à Procura-
doria da República no Distrito Federal, à Superin- (Assinado Eletronicamente)
tendência Regional da Polícia Federal no Distrito Fe- AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
deral e à Controladoria Geral da União, haja vista as Relator
solicitações de informações apensadas a estes autos;
Fui presente:
9.8. conceder acesso aos presentes autos para os
Srs. Ilton José Fernandes Filho e O.V.M.J.; e (Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
9.9. arquivar os presentes autos. Procuradora-Geral
* A íntegra desta decisão está disponível no site www.governet.com.br


É irregular a contratação de empresa detentora da patente por inexigibilidade
no caso de existirem outras empresas que comercializam do produto
GRUPO I – CLASSE I – PLENÁRIO 5. Assim, foi aberto procedimento para aquisição

TC 000.442/2020-8 via inexigibilidade de licitação com fulcro no art.
NATUREZA(S): PEDIDO DE REEXAME (REPRESENTA- 25, inciso I, da Lei 8.666/1993 (extrato publicado em
ÇÃO) 18/12/2019, no valor global de R$ 71.933.400,00).
ÓRGÃO/ENTIDADE: MINISTÉRIO DA SAÚDE
RECORRENTE: N.B. (CNPJ ...) E E. (CNPJ ...) 6. Na iminência da assinatura do contrato com a
REPRESENTAÇÃO LEGAL: L.E.S.R.A. (OAB-RJ ...), RE- empresa N.B., foi proferida decisão judicial em tutela
PRESENTANDO N.B.., E G.A.R.D.S. (OAB/SP ...) RE- de urgência para suspender os efeitos da patente con-
PRESENTANDO E.. ferida a essa empresa em relação ao medicamento em
questão (peças 3 e 60, arquivo não digitalizável, p. 84).
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. MINISTÉRIO DA SAÚDE.
LICITAÇÃO. FABRICANTE EXCLUSIVO DE MEDICAMEN- 7. Em 9/1/2020, a decisão judicial antes mencio-
TO CONFORME PATENTE. DISTRIBUIDORAS AUTORI- nada foi modulada de forma que a suspensão da
ZADAS PELO PRÓPRIO FABRICANTE PARA FORNECI- patente não alcançasse o procedimento de inexigi-
MENTO DO FÁRMACO. INEXIGIBILIDADE AFASTADA. bilidade nos quantitativos necessários para impedir
RECOMENDAÇÃO PARA AVALIAÇÃO DE CONVENI- o desabastecimento do medicamento (peça 4).
ÊNCIA E OPORTUNIDADE DA QUEBRA DE PATENTE.
PEDIDOS DE REEXAME. NEGATIVA DE PROVIMENTO. 8. De acordo com essa decisão judicial, em
17/1/2020, foi assinado o contrato 24/2020, no valor
(*Supressão) total de R$ 18.349.632,00, referente à aquisição de
339.808 cápsulas do medicamento (peça 60, arquivo
VOTO não digitalizável anexo, p. 586-597).
Trata-se de pedidos de reexame interpostos pelas 9. Em 29/1/2020, nova decisão judicial restabele-
empresas N.B. (peças 101-104) e por E. (peça 105) ceu os efeitos da patente, o que permitiu que fos-
contra o Acórdão 1.104/2020-Plenário, proferido em se assinado o contrato 36/2020 com a empresa N.B.
representação efetuada pela empresa E.. para o fornecimento do restante dos medicamentos
inicialmente previstos (992.292 cápsulas pelo valor
2. A representação deu conta de indícios de ir- total de R$ 53.583.768,00).
regularidades na licitação para a aquisição pelo Mi-
nistério da Saúde/MS de 1.359.288 cápsulas de clori- II
drato de fingolimode 0,5 mg, objetivando atender a
demanda do Sistema Único de Saúde – SUS por um 10. A representante – empresa E. –, em essência,
período estimado de 12 meses para o tratamento na instãncia a quo, afirmou que:
dos pacientes com esclerose múltipla.
– não caberia o reconhecimento da inexigibilida-
de de licitação do fingolimode devido à existên-
3. O processo de aquisição teve início em 12/7/2019,
cia de patente, pois tramitam na Justiça Federal
mediante a abertura de licitação via pregão eletrôni-
do Rio de Janeiro ações de nulidade da patente
co (peça 60, arquivo não digitalizável, p. 1).
concedida à N.B.;
4. Em 3/10/2019, o processo licitatório foi encer- – qualquer distribuidor hospitalar com estoques
rado após a constatação da existência de exclusivi- do produto ou que pretendesse adquiri-lo da
dade de fornecimento em nome da N.B., detentora fabricante poderia apresentar-se ao certame e
da patente do medicamento. formular proposta de preço; e


– há diversos registros de fingolimode na Agên- “9.3. deferir o pedido da EMS S.A. para habili-
cia Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa. tação no processo, na qualidade de interessada;
9.4. determinar ao Ministério da Saúde, com base

11. Esses argumentos foram assim enfrentados
no artigo 250, inciso II do RI/TCU, que não mais ad-
no voto condutor da deliberação recorrida:
quira o medicamento fingolimode por inexigibili-
“A despeito de tantos questionamentos quan- dade de licitação, consoante verificado nos Con-
to à regularidade da concessão da Patente PI tratos 24 e 36/2020, por infringência ao disposto
0409250-3, esta continua ativa e produz todos no artigo 25, inciso I da Lei 8.666/1993, uma vez
que não restou comprovada a inviabilidade da
os seus efeitos, diante da Decisão do TRF da Se-
competição, diante da existência no mercado de
gunda Região, abaixo transcrita, adotada em
empresas distribuidoras autorizadas pelo próprio
29/1/2020 (peça 36), para suspender os efeitos
fabricante a fornecer o mesmo medicamento;
da Decisão do Juízo de Primeiro Grau que tinha
suspendido liminarmente e inter partes os efei- 9.5. recomendar ao Ministério da Saúde, ... ava-
tos da Patente. Com a decisão judicial, a Novartis lie, com base nos artigos 57, §§1º e 2º, e 68 da
possui a exclusividade para a produção e comer- Lei 9.279/96, a conveniência e oportunidade de
cialização do medicamento fingolimode até a adotar providências administrativas/judiciais para
expiração dos efeitos da patente. a quebra da patente, vez que o próprio INPI re-
conheceu equívocos/erros no reconhecimento da
Resta claro que como não houve a anulação ju- atividade inventiva (peça 57) ...” (grifou-se).
dicial da patente PI 0409250-3, ela deve ser man-
tida em observância ao princípio da segurança
13. Em suma, em razão da existência de diversas
jurídica, à propriedade imaterial, assegurada
empresas distribuidoras aptas a fornecer o medica-
pelo artigo 5º, XXIX da Constituição Federal de mento, esta Corte manifestou o entendimento de
1988 (“a lei assegurará aos autores de inventos que seria viável a realização de licitação, não estan-
industriais privilégio temporário para sua utilizado, pois, presentes os requisitos previstos no art. 25
ção, bem como proteção às criações industriais, da Lei 8.666/1993 para a contratação direta.
à propriedade das marcas, aos nomes de empre-
sas e a outros signos distintivos, tendo em vista
14. Em relação à legitimidade dos recorrentes, obser-
o interesse social e o desenvolvimento tecnoló-
vo que o acórdão impugnado pode repercutir nos inte-
gico e econômico do País”), e ao Acordo sobre resses econômicos contrapostos das empresas E. e N.B..
Aspectos dos Direitos de Propriedade Industrial
Relacionados ao Comércio (Decreto 1.355/94),
15. Mediante o item 9.3 do Acórdão
no qual o Brasil se comprometeu a proteger a
1.104/2020-Plenário, a empresa E. foi reconhecida
propriedade intelectual. ...
como interessada no presente processo. Assim, por
compartilho com a preocupação da Unidade Téc- isonomia entendo pertinente conceder tratamento
nica de que, nas futuras aquisições do medica- idêntico à empresa N.B..
mento, o Ministério da Saúde não mais se utilize
da inexigibilidade de licitação, pela possibilidade 16. Desta feita, por estarem presentes os requisitos
de concorrência entre a Novartis e seus próprios de admissibilidade previstos no art. 48 da Lei 8.443/1992,
distribuidores. Todavia, vejo que nesse caso é cabe conhecer dos recursos e adentrar-lhes o mérito.
mais apropriado que se faça determinação para
que o Ministério da Saúde não mais adquira o II
medicamento fingolimode por inexigibilidade de
licitação, por não estar de acordo com o que dis- 17 A empresa N.B. argumenta, em síntese, que
põe o art. 25, inciso I da Lei 8.666/1993, diante da (peças 101 e 121):
existência no mercado de empresas distribuidoras
a) em relação à necessidade de realização de li-
autorizadas pelo próprio fabricante a fornecer o
citação:
mesmo medicamento.” (grifou-se).
– a despeito da existência de distribuidoras au-
12. Desta feita, foi proferido o Acórdão torizadas da Novartis, a realidade fática justifica
1.104/2020-Plenário com o seguinte teor: a compra do medicamento via inexigibilidade


de licitação, pois as distribuidoras praticam um Federal do Rio de Janeiro (0219305-21.2017.4.02.5101
preço superior ao praticado pela Novartis, uma e 0153744-50.2017.4.02.5101). No presente momento,
vez que elas incluem no preço um percentual de não consta a concessão de tutela de urgência suspen-
lucro e os seus custos de logística; dendo os efeitos da concessão da patente.
– a Associação da Indústria Farmacêutica de Pes-
22. Acerca dessas ações judiciais, o Ministério da Saú-
quisa (Interfarma) reconheceu a exclusividade
de efetuou as seguintes considerações (peça 122, p. 10):
da N.B. para o fornecimento do medicamento;
“a ação judicial está em fase adiantada, há parecer
b) em relação à recomendação ao Ministério da
do INPI (Instituo Nacional de Propriedade Indus-
Saúde para que avalie a conveniência e oportu-
trial) constatando que a patente foi concedida in-
nidade de adotar providências para a quebra da
patente do medicamento: devidamente e, o perito do juízo já apresentou seu
parecer cujo teor reafirma a ausência de atividade
– não estão previstos os requisitos previstos no inventiva, um dos requisitos de patenteabilidade.”
art. 68 da Lei 9.279/1996 (Lei de Propriedade In-
dustrial) para que ocorra a quebra de patente: 23. Ou seja, embora haja elementos indicativos da
“Art. 68. O titular ficará sujeito a ter a paten- nulidade da concessão da patente, o fato é que ela
te licenciada compulsoriamente se exercer os continua válida, de forma que, enquanto não sobrevier
direitos dela decorrentes de forma abusiva, ou decisão judicial ou administrativa em contrário, cabe a
por meio dela praticar abuso de poder econô- aplicação do disposto no art. 42 da Lei 9.279/1996:
mico, comprovado nos termos da lei, por deci-
“Art. 42. A patente confere ao seu titular o direi-
são administrativa ou judicial.
to de impedir terceiro, sem o seu consentimen-
§1º Ensejam igualmente, licença compulsória: to, de produzir, usar, colocar à venda, vender ou
importar com estes propósitos:
I – a não exploração do objeto da patente no
território brasileiro por falta de fabricação ou I - produto objeto de patente;
fabricação incompleta do produto, ou, ainda, a
falta de uso integral do processo patenteado, II - processo ou produto obtido diretamente por
ressalvados os casos de inviabilidade econômi- processo patenteado.”
ca, quando será admitida a importação; ou
II – a comercialização que não satisfizer às ne- 24. Ou seja, a detentora da patente, no caso a
cessidades do mercado.” N.B., possui o direito de impedir terceiro de comer-
cializar o medicamento, não merecendo prosperar
as alegações da E. no sentido de que ela poderia
18 A empresa E. argumenta, em síntese, que (peças 105):
comercializar o medicamento.
– não há qualquer impedimento à comerciali-
zação do medicamento genérico fabricado pela IV
recorrente.
25. Trato agora da recomendação efetuada ao Minis-
19 A unidade técnica entendeu que as alegações tério da Saúde para que avalie a conveniência e opor-
de ambos os recursos não merecem prosperar. tunidade para a adoção de providências administrativas/
judiciais para a quebra da patente do medicamento.
III
25. Ante a existência de documentos indicativos
20 No que diz respeito à validade da patente, da nulidade da concessão da patente (pareceres do
observo que, em 11/7/2017, foi concedida patente, Instituo Nacional de Propriedade Industrial e do pe-
com validade de dez anos, à Novartis para produção rito judicial), entendo justificada a elaboração da
e comercialização do cloridrato de fingolimode, sob recomendação em questão.
o nome comercial de Gylenia (peça 17, p. 3).
26. Ademais, cabe observar que esta Corte não efe-
21 Essa concessão, entretanto, é objeto de questio- tuou juízo de valor acerca da validade da patente, mas
namentos judiciais no âmbito da Décima Terceira Vara tão somente sugeriu a instauração de procedimento


para a sua apuração. Ou seja, os argumentos da N.B. 32. Ou seja, a declaração nada dispôs sobre os direi-
acerca da impossibilidade de quebra da patente de- tos de exclusividade da comercialização do produto.
vem ser levados em conta em eventual procedimento
instaurado para tanto e não para afastar uma delibe- 33. Ademais, a própria N.B. afirmou nos autos
ração que busca exatamente a análise desses fatos. que possui distribuidoras aptas a comercializar o
medicamento (peça 101, p.13, item 30).
V
34. Quanto ao argumento de que as distribuido-
27. Em relação à possibilidade de realização de ras autorizadas não teriam condições de competir
licitação, observo que, em regra, as contratações de com a Novartis em licitações de grandes quantidades
bens e serviços pela administração pública devem de medicamentos, observo que se trata de questão
ser precedidas desse procedimento, a teor do art. a ser resolvida no bojo de cada processo licitatório.
37, inciso XXI, da Constituição Federal. Ou seja, é mediante esse processo competitivo que
se terá condições de avaliar a melhor proposta para
28. Somente em situações excepcionais, devi- a administração pública, não cabendo antever resul-
damente previstas na legislação, é permitida a re- tados para se justificar a não realização de licitação.
alização de contratações pelo setor público sem a
ocorrência licitação prévia. Nessa linha, o art. 25 da VI
Lei 8.666/1993 estabelece ser inexigível a licitação
quando houver inviabilidade de competição. 35. Em assim sendo, por não terem sido apresentados
elementos aptos a reformar a decisão impugnada, cabe
29. Uma das hipóteses de inviabilidade de com- negar provimento aos presentes pedidos de reexame.
petição é a aquisição de materiais, equipamentos,
ou gêneros que só possam ser fornecidos por produ- Ante o exposto, acolhendo os pareceres preceden-
tor, empresa ou representante comercial exclusivo. tes, cujos fundamentos incorporo como razões de de-
No caso de laboratórios farmacêuticos, destaca-se o cidir, manifesto-me por que o Tribunal aprove o acór-
seguinte precedente jurisprudencial desta Corte de dão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.
Contas (Acórdão 95/2007-Plenário):
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão
“É possível que laboratório farmacêutico conce- Alves de Souza, em 4 de novembro de 2020.
da a determinada empresa representação exclu-
siva pontual de seus medicamentos (com perío- BENJAMIN ZYMLER
do, local e objeto determinados), circunstância Relator
que justifica a inexigibilidade de licitação para a
aquisição dos produtos distribuídos pela repre-
ACÓRDÃO Nº 2950/2020 – TCU – Plenário
sentante.” (grifou-se).
1. Processo nº TC 000.442/2020-8.
30. Ou seja, considerando que a regra é a reali- 2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Pedido de reexame
zação de licitação, não se aplica o disposto no art. (representação)
25 da Lei 8.666/1993, caso não haja exclusividade de 3.1. Recorrentes: Novartis Biociências S.A. (...) e E. (...).
determinado fornecedor/fabricante para a comer- 4. Órgão/Entidade: Ministério da Saúde.
cialização do produto. 5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Rai-
31. Na situação dos autos, o que se verifica é que mundo Carreiro.
o laboratório não concedeu a exclusividade de co- 6. Representante do Ministério Público: não atuou.
mercialização a nenhum fornecedor. Nessa linha, 7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR);
a apontada declaração emitida pela Associação da Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaude).
Indústria Farmacêutica de Pesquisa (Interfarma) 8. Representação legal:
apenas atestou que a N.B. “apresentou documentos 8.1. L.E.S.R.A. (OAB-RJ ...), representando Novartis
comprobatórios da existência de proteção patentá- Biociências S.A., e
ria para a formulação do produto...” (peça 76). 8.2. G.A.R.D.S. (OAB/SP ...) representando E..


9. Acórdão: 12. Código eletrônico para localização na página
do TCU na Internet: AC-2950-42/20-P.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de
pedidos de reexame interpostos contra o Acórdão 13. Especificação do quórum:
1.104/2020-Plenário, proferido em representação,
13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (na Presidên-
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da
cia), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler (Rela-
União, reunidos em sessão do Plenário, ante as ra-
tor), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro e Bruno Dantas.
zões expostas pelo Relator, em:
9.1. nos termos do art. 48 da Lei 8.443/1992, co- 13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos
nhecer dos presentes pedidos de reexame para, no Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
mérito, negar-lhes provimento; e
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto
9.2. dar ciência deste acórdão aos recorrentes, ao Sherman Cavalcanti e Weder de Oliveira.
Ministério da Saúde e à Décima Terceira Vara Fede-
ral da Seção Judiciária do Rio de Janeiro. (Assinado Eletronicamente)
ANA ARRAES
9.3. reiterar o disposto no subitem 9.6.3. do Acór- Vice-Presidente, no exercício da Presidência
dão 1.104/2020-Plenário, no sentido de que deve a
SecexSaude monitorar o cumprimento da determina-
(Assinado Eletronicamente)
ção e da recomendação contidas nos subitens 9.4 e
BENJAMIN ZYMLER
9.5 do mencionado acórdão e que, doravante, caso
Relator
entenda necessário, represente ao TCU sobre irre-
gularidades cometidas pelo Ministério da Saúde na
condução de processos de aquisição do fingolimode; Fui presente:
10. Ata n° 42/2020 – Plenário. (Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
11. Data da Sessão: 4/11/2020 – Telepresencial. Procuradora-Geral
* A íntegra desta decisão está disponível no site www.governet.com.br


No modo de disputa aberto e fechado, o pregoeiro deve desclassificar

lances manifestamente inexequíveis durante a etapa aberta
GRUPO I – CLASSE VII - PLENÁRIO CONTINUADOS DE MANUTENÇÃO PREDIAL. SOLICITA-

TC 024.655/2020-1 ÇÃO DE ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR. OITIVA DA
NATUREZA: REPRESENTAÇÃO. CÂMARA DOS DEPUTADOS. IRREGULARIDADES PAR-
ÓRGÃO/ENTIDADE/UNIDADE: CÂMARA DOS DEPU- CIALMENTE JUSTIFICADAS. FALHA SUBSISTENTE NÃO
TADOS. É SUFICIENTE PARA FUNDAMENTAR A ADOÇÃO DA
REPRESENTANTE: GENERAL CONTRACTOR CONS- MEDIDA CAUTELAR PLEITEADA OU PARA ANULAÇÃO
TRUTORA EIRELI (CNPJ 73.509.440/0001-42) DO CERTAME. CIÊNCIA À CÂMARA DOS DEPUTADOS.
REPRESENTAÇÃO LEGAL: BRUNO MACHADO GON-
ÇALVES DOS SANTOS OAB/RJ 220.101 RELATÓRIO
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. INDÍCIOS DE IRREGULA- Adoto como relatório a instrução lançada aos au-
RIDADES NA CONDUÇÃO PELA CÂMARA DOS DEPU- tos pela Selog (peça 17):
TADOS, DE PREGÃO ELETRÔNICO, DO TIPO MENOR
PREÇO GLOBAL, PARA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS “Instrução de Análise de Oitiva Prévia
A. Identificação do Processo
Conhecimento. Procedência Parcial. Negativa de cautelar. Ciência. Ar-
TC 024.655/2020-1
quivamento.
Unidade Jurisdicionada Uasg
Câmara dos Deputados 10001
Objeto
Prestação de serviços continuados, por alocação de postos de trabalho, na área de manutenção de instala-
ções elétricas e hidrossanitárias, incluindo, sob demanda, fornecimento de materiais e prestação de serviços,
pelo período de doze meses (edital à peça 5, p. 1).
Representante CNPJ
General Contractor Construtora Eireli 73.509.440/0001-42
Há pedido de Sustentação Oral? Procuração
Não Peça 3
Modalidade Número do Certame Tipo
Pregão Eletrônico 65/2020 Menor preço global
Vigência Valor Estimado
Contrato de duração de doze meses,
passível de prorrogação de até sessen- 13.769.749,21 (edital à peça 5, p. 1)
ta meses (peça 5, p. 494, cláusula 1.2)
Fase do Certame
O certame foi adjudicado e homologado em 3/8/2020, conforme consulta realizada junto ao www.compras-
net.gov.br em 11/8/2020.
B. Histórico
1. Na etapa processual anterior, foram indicadas as seguintes potenciais irregularidades pelo representan-
te, em síntese (peça 8, p. 1/2): a) oferecimento de lance inexequível não desclassificado pelo pregoeiro,
o que levou à utilização de parâmetro indevido para determinar a disputa na etapa fechada do Pregão
65/2020; e, b) o pregoeiro agiu em desacordo com o estabelecido no edital, que determinaria a desclassi-
ficação de propostas inexequíveis.


1.1 Foi proposta a oitiva prévia da Câmara dos Deputados para que a unidade respondesse aos seguintes que-
sitos: a) não desclassificação do lance manifestamente inexequível, de R$ 13.014,97, ofertado pela empresa
Stilo Construções, Empreendimentos e Incorporações Ltda., tal como procedeu outras três vezes em que fo-
ram apresentados lances próximos a esse valor, dado o que estabeleciam as cláusulas 7.10 e 10.2 do edital do
certame, o que reduziu o universo de licitantes aptas a participar da etapa de lances fechados da licitação, em
possível prejuízo da proposta mais vantajosa no certame; b) se foi instaurado processo apuratório com vistas
à aplicação de penalidades à empresa Stilo, já que esta apresentou lance inexequível, em contraposição às
normas do edital (cláusulas 7.10 e 10.2), a dispositivos legais (inc. III do art. 40 da Lei 8.666/1993 e art. 7º da Lei
10.520/2002) e a entendimentos desta Corte (v.g. Acórdão 754/2015-TCU-Plenário); c) existência de contrato
vigente para execução dos serviços que são objeto do Pregão 65/20 e demais informações que julgar necessá-
rias, acompanhadas da devida documentação comprobatória (peça 8, p. 6). Promovida a oitiva prévia quanto
às alegações do representante e demais questões levantadas por esta Unidade Técnica, passa-se a analisar as
respostas apresentadas, tópico a tópico, conforme transcrição/contextualização a seguir.
C. Histórico de Comunicações
Despacho do Relator ou da Secretária
Peça 11 21/7/2020
(Delegação de Competência)
Ofícios Encaminhados pelo TCU
Ao órgão Ofício 38147/2020-TCU/Seproc, de 27/7/2020 (peça 12)
D. Documentos Apresentados em Resposta à Oitiva
Pela Unidade Jurisdicionada
Resposta ao ofício que encaminhou a oitiva previa (peça 15)
E. Medida Cautelar – Avaliação dos Pressupostos
Perigo da Demora
Há decisão judicial ou administrativa, sem especificação de prazo, para suspender o
Não
andamento do processo licitatório ou a contratação?
No caso de contrata-
ções não decorrentes O contrato decorrente do certame já foi assinado? Não há informação
de Registro de Preços:
Análise:
2. Está configurado o pressuposto do perigo da demora em razão de o certame já ter sido homologado e,
portanto, iminentemente próximo da assinatura do contrato correspondente.
Perigo da Demora Reverso
O serviço/bem é essencial ao funcionamento das atividades da Unidade Jurisdicionada Sim
A Unidade Jurisdicionada entidade está coberta contratualmente pelo serviço com
razoável vigência (há a possibilidade de voltar a fase ou refazer o certame, a de-
Não
pender da consequência da concessão de cautelar no caso concreto) ou admite
prorrogação excepcional?
Caso haja a possibilidade de manutenção do contrato com a atual prestadora dos
serviços, as condições dessa contratação seriam melhores (menor preço e atendi- Não
mento satisfatório) que o que se está em vias de contratar?
Análise:
3. Está configurado o pressuposto do perigo da demora reverso já que o contrato atualmente em execução
não cobre exatamente o objeto que deve ser contratado por meio do Pregão 65/2020 e, conforme infor-
mações prestadas pela Câmara dos Deputados, não haveria tempo hábil para realizar outras licitações para
atender as necessidades da Casa (peça 15, p. 1).
Plausibilidade Jurídica
A Unidade Jurisdicionada está sujeita aos normativos supostamente infringidos? Sim
Há plausibilidade nas alegações do representante ou nas verificações realizadas
Sim
pela Unidade Técnica?
Há indício de sobrepreço ou superfaturamento? Não
Há grave risco de lesão ao erário, inexecução ou execução insatisfatória do objeto? Não


Análise quanto à plausibilidade jurídica e quanto à necessidade de adoção de medida cautelar:
Item a: não desclassificação do lance manifestamente supostamente inexequível, de R$ 13.014,97, ofertado
pela empresa Stilo Construções Empreendimentos e Incorporações Ltda., tal como procedeu outras duas
vezes em que foram apresentados lances próximos a esse valor, dado o que estabeleciam as cláusulas 7.10
e 10.2 do edital do certame, o que reduziu o universo de licitantes aptas a participar da etapa de lances
fechados da licitação, em possível prejuízo da proposta mais vantajosa no certame;
Fundamento legal ou jurisprudencial: Princípios da competitividade e da seleção da proposta mais vantajo-
sa, itens 7.10 e 10.2 do edital e art. 33 do Decreto 10.024/2019.
Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 15):
a) os lances inexequíveis não foram excluídos da disputa por inércia ou vontade do pregoeiro. Na dinâmica
dos pregões, determinadas ações não dependem da vontade do aludido profissional ou dos licitantes. É o
caso, por exemplo, do encerramento dos lances na etapa aberta. Por mais que uma licitante esteja por ofer-
tar lances sucessivos na busca de vencer a disputa, ocorre com frequência o registro de um lance de outra
licitante, superando o último lance daquela licitante que estava com participação ativa no certame, com
o imediato encerramento da parte aleatória da etapa aberta, eliminando a chance desse último lance ser
coberto. Não é diferente com o pregoeiro na condução do certame. No caso concreto, seria notório que o
pregoeiro já havia identificado que o lance ofertado pela licitante Stilo Construções era inexequível, tanto
é que, por três vezes, promoveu a exclusão dos lances (p. 3);
b) em razão de atraso do sistema em atualizar a tela do pregoeiro ou por qualquer outro motivo técnico,
não foi possível ao pregoeiro identificar que a licitante Stilo Construções havia ofertado, num intervalo de
4 minutos, por mais três ocasiões, lances inexequíveis. Informa que, caso houvesse detectado que a empresa
Stilo continuou a oferecer lances inexequíveis teria a desclassificado, como o fez antes;
c)afirma que a não exclusão dos lances inexequíveis não resultou em qualquer prejuízo à competitividade do
certame (p. 4). Além disso, o item 7.10 do Edital reza que o pregoeiro, durante a fase de lances, poderá excluir,
justificadamente, lances cujo valor considerar inexequível, sendo que o espírito do referido comando do Edital
é no sentido de que o pregoeiro tem o poder de excluir os lances que se mostrarem inexequíveis. Para tanto
é necessário que ele tome conhecimento e, obviamente, consiga identificar que se trata de lance inexequível;
d) a Representante não teve o cuidado objetivo que se espera de empresa com animus de participar efetivamente
do certame. Contrário fosse, a Representante teria, em observância ao disposto no subitem 7.11.2 e 7.11.3 do Edital,
mantido seus lances no universo de 10% do melhor lance ofertado ou entre os três lances subsequentes melhor classi-
ficados e isso não ocorreu. Além disso, a Representante teve oportunidade de recorrer no momento e campo próprios
e não o fez, provavelmente porque naquele momento estava consciente de que não teria sofrido prejuízo (p. 5);
e) os descontos obtidos na licitação foram consideráveis (p. 9).
Análise:
4. De início, cumpre rememorar que no modo de disputa aberto-fechado, previsto no Decreto 10.024/2019
(inc. II do art. 31), o pregoeiro pode intervir quando, por exemplo, verifica que há lances inexequíveis (art.
28 do Decreto 10.024/2019). Contudo, a dinâmica da disputa, a depender, dentre outros fatores, do número
de empresas e lances, pode causar dificuldades no acompanhamento por parte do pregoeiro. É preciso pon-
derar, portanto, o que aconteceu no certame.
5. No caso do Pregão 65/2020, vê-se da ata o seguinte: foram excluídos três lances, na sequência, da empresa Stilo,
às 10:12, 10:13 e 10:18 (peça 7, p. 6). Ou seja, a situação fática observada já impunha o dever de cuidado objetivo
por parte do pregoeiro, já que mesmo com as seguidas desclassificações, a empresa insistia em apresentar lances
obviamente inexequíveis (às 10:19 e 10:22, nos valores de R$ 13.040,00 e R$ 13.039,97 e peça 7, p. 3 e 4, respectiva-
mente). Às 10:23 (peça 7, p. 6), um minuto depois do último lance inexequível, a empresa apresentou novos lances
inexequíveis, que acabaram não sendo desclassificados pelo pregoeiro. Esse último lance, de R$ 13.014,97, acabou
parametrizando a convocação para a etapa fechada do certame, conforme determina o § 3º do art. 33 do Decreto
10.024/2019. A etapa fechada se iniciou às 10:33, ou seja, houve dez minutos entre o lance inexequível e esta etapa,
tempo que pode ser considerado como razoável para a percepção por parte do pregoeiro de que havia um lance
de valor muito baixo inserido na disputa, mesmo considerando que exista um delay entre a informação dos valores
e sua visualização (que dura segundos, diga-se). E a consideração desse lance inexequível acabou mudando todo o
cenário de disputa da etapa fechada, como já se evidenciou na peça 8 deste processo (p. 4/5).


6. Essa situação afasta os argumentos de que a conduta do pregoeiro foi adequada e de que não houve
prejuízos à competitividade. Houve. Contudo, não suficientes para que esta Corte determine, por exem-
plo, a anulação do certame. Com efeito, as propostas apresentadas na etapa fechada podem ser conside-
radas satisfatórias, já que apresentaram bom desconto com relação ao valor estimado (mais de 12%) para
um objeto que é bastante competitivo (terceirização de serviços), o que foi evidenciado, uma vez que o
certame contou com um bom número de empresas participantes (vinte duas). Por outro lado, não haveria
como prever, por exemplo, se o preço obtido pelo objeto do certame seria menor, caso a disputa ocorresse
com a presença das outras empresas que não foram para a etapa fechada em razão da proposta inexequí-
vel registrada e não desclassificada pelo pregoeiro. O erro, imputável ao pregoeiro, pode ser entendido
como escusável, tendo em conta o efetivamente observado na licitação, uma vez que não há evidência de
que preços menores seriam selecionados, caso a dinâmica da disputa houvesse sido outra, ainda que, de
fato, tenha sido reduzida a competitividade do certame. Assim, entende-se como suficiente a expedição
de ciência à Câmara dos Deputados de que a ausência de desclassificação de diversos lances inexequíveis,
efetuados às 10:19, 10:22 e 10:23, sendo que o último, de R$ 13.014,97, oferecido pela empresa Stilo no
Pregão 65/2020, manifestamente inexequível, causou prejuízo à competitividade na etapa fechada do
certame, já que serviu de parâmetro para convocação dos demais licitantes presentes nesta etapa, consi-
derando o estabelecido nos parágrafos 2º e 3º do artigo 33 do Decreto 10.024/2019.
7. De outra parte, não se pode desconsiderar que a empresa Stilo insistiu no oferecimento de lances ine-
xequíveis, o que culminou na limitação do número de participantes na etapa fechada do certame, prejudi-
cando sua competitividade. Ou seja: a conduta da empresa acabou alijando do processo outras empresas.
Assim, cabe à Câmara dos Deputados apurar a potencial infração cometida pela empresa, o que será exami-
nado logo a seguir.
Item b: eventual instauração de processo apuratório com vistas à aplicação de penalidades à empresa Stilo,
já que esta apresentou lance inexequível, em contraposição às normas do edital (cláusulas 7.10 e 10.2), a
dispositivos legais (inc. III do art. 40 da Lei 8.666/1993 e art. 7º da Lei 10.520/2002) e a entendimentos desta
Corte (v.g. Acórdão 754/2015-TCU-Plenário);
Fundamento legal ou jurisprudencial: inc. III do art. 40 da Lei 8.666/1993 e art. 7º da Lei 10.520/2002) e Acór-
dão 754/2015-TCU-Plenário (relatora: Ministra Ana Arraes)
Manifestação da Unidade Jurisdicionada:
a) o, o pregoeiro, como de praxe nas licitações da Câmara dos Deputados, solicitou abertura de processo em
separado para apurar a conduta da empresa em questão (p. 9).
Análise:
8. As providências vão no sentido da atual jurisprudência do TCU. Com efeito, a Administração não pode
abrir mão de seu poder disciplinar, especialmente com relação a condutas que podem prejudicar o melhor
atendimento dos interesses públicos. Sendo assim, considera-se a medida informada adequada, não haven-
do, portanto, necessidade de sugestões mais enfáticas por parte desta Corte, o que não a impede de que,
em ocasião futura, afira o resultado das apurações informadas.
Item c: existência de contrato vigente para execução dos serviços que são objeto do Pregão 65/20 e demais
informações que julgar necessárias, acompanhadas da devida documentação comprobatória.
Fundamento legal ou jurisprudencial: princípio da continuidade dos serviços públicos.
Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades:
a) o contrato que trata dos serviços objeto do PE 65/20 é o contrato n. 8/2016, junto à empresa Cetro RM
Serviços LTDA., com vigência até 31/08/2020 (p. 9). Tal avença, contudo, não tem o mesmo objeto que o re-
lativo ao contrato que decorrerá do Pregão 65/2020: não há previsão de fornecimento de materiais naquele
outro certame e não haverá tempo hábil para realização de licitações para aquisições de tais insumos (p. 1).
Análise:
9. As informações prestadas demonstram a necessidade atuação célere desta Corte, de modo a evitar que
serviços administrativos internos essenciais ao funcionamento da Câmara dos Deputados possam acabar
sofrendo solução de continuidade. Assim, cumpre dar desfecho ao presente processo.


10. Está configurado o pressuposto da plausibilidade jurídica em razão de não ter havido a desclassificação de pro-
posta inexequível, o que acabou reduzindo a potencial competitividade do Pregão 65/2020 em sua etapa fechada.
11. Feitas essas considerações, propõe-se indeferir o pedido de medida cautelar, uma vez, ainda que
presentes os pressupostos do perigo da demora e da plausibilidade jurídica, essenciais para sua conces-
são, restou caracterizado o perigo da demora reverso, além de não ser possível concluir que haveria
prejuízos efetivos ao interesse público, com a manutenção do resultado do certame, o que não afasta a
necessidade de a Câmara dos Deputados apurar a conduta da empresa Stilo Construções, que apresen-
tou múltiplas propostas inexequíveis.
12. Além disso, diante do exposto, os elementos constantes dos autos permitem, desde já, a avaliação quan-
to ao mérito da presente representação como parcialmente procedente.
13. Será proposta, portanto, ciência, na forma descrita nesta instrução.
F. Impacto dos Encaminhamentos Propostos
Haverá impacto relevante na Unidade Jurisdicionada e/ou na sociedade, decorren-
Não
te dos encaminhamentos propostos?
G. Pedido de Ingresso aos Autos, de Informações/Vistas/Cópias, e de Sustentação Oral
Há pedido de ingresso aos autos? Não
Há pedido de informações/vistas/cópia do processo? Não
Há pedido de sustentação oral? Não
H. Processos Conexos e Apensos
Há processos conexos noticiando possíveis irregularidades na contratação ora em
Não
análise?
Há processos apensos? Não
I. Proposta de Encaminhamento
14. Em virtude do exposto, propõe-se:
14.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, § 1º, da
Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII,do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Reso-
lução - TCU 259/2014;
14.2. no mérito, com fundamento no art. 276, § 6º, do Regimento Interno deste Tribunal, considerar a pre-
sente representação parcialmente procedente;
14.3. indeferir o pedido de concessão de medida cautelar formulado pelo representante;
14.4. dar ciência à Câmara dos Deputados, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução – TCU 315/2020, sobre
a seguinte impropriedade/falha, identificada no Pregão 65/2020, para que sejam adotadas medidas internas com
vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: ausência de desclassificação de lances manifestamente inexe-
quíveis durante a etapa aberta de disputa do pregão, todos oferecidos pela empresa Stilo Construções, Empreendi-
mentos e Incorporações Ltda., efetuados às 10:19:12, 10:22:38 e 10:23:58 hs, sendo que o último, de R$ 13.014,97,
serviu de parâmetro para convocação dos licitantes para etapa fechada da disputa, causando prejuízo à competiti-
vidade do certame considerando o estabelecido nos parágrafos 2º e 3º do artigo 33 do Decreto 10.024/2019;
14.5. comunicar ao representante a decisão que vier a ser prolatada.
14.6. encaminhar cópia do acórdão que vier a ser prolatado à Câmara dos Deputados e ao representante,
informando que o seu inteiro teor, incluindo o relatório e o voto que o fundamentam, poderá ser consulta-
do no endereço www.tcu.gov.br/acordaos;
14.7. arquivar os presentes autos, nos termos art. 169, III, do Regimento Interno deste Tribunal.”
2. O diretor da unidade técnica manifestou-se de PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

acordo com as análises e propostas contidas na ins-
trução (peça 18), e também a titular da Secretaria, Tratam os autos de representação de autoria da
por delegação de competência da Portaria - Selog 1, empresa General Contractor Construtora Eireli, por
de 13 de fevereiro de 2017. meio da qual noticia a este Tribunal possíveis irre-
gularidades no Pregão Eletrônico 65/2020, conduzi-
É o relatório. do pela Câmara dos Deputados, tendo por objeto a


prestação de serviços continuados, por alocação de deveria ter sido desclassificada, pelo que a conduta de
postos de trabalho, na área de manutenção de ins- pregoeiro deve ser tida como inadequada. Não obs-
talações elétricas e hidrossanitárias, incluindo, sob tante, tal erro não deve ser considerado determinante,
demanda, fornecimento de materiais e prestação de no caso, para que se decida pela anulação do certame,
serviços, pelo período de doze meses, no valor esti- uma vez que as propostas apresentaram desconto ra-
mado aproximado de R$ 13,77 milhões. zoável em relação ao valor estimado (maior que 12%)
e que não há como afirmar que a presença de outras
2. Por meio de despacho datado de 16/07/2020, de- empresas teria redundado em preço menor ou em
terminei fosse realizada a oitiva prévia da Câmara dos outra empresa vencedora, ou seja, não há certeza da
Deputados, para que se pronunciasse com relação ao ocorrência de prejuízo à administração ou a alguma
Pregão Eletrônico 65/2020, acerca da existência dos pres- empresa específica (§§ 4º a 6º da instrução, peça 17);
supostos da medida cautelar pleiteada pela empresa
representante e sobre os indícios de irregularidade tra- b.1) o pregoeiro solicitou abertura de processo em se-
zidos na representação e analisados na instrução da uni- parado para apurar a conduta da empresa Stilo, uma vez
dade técnica, em especial quanto aos seguintes tópicos: que sua insistência na apresentação de lances inexequí-
veis provocou o alijamento de outras empresas do certa-
a) não desclassificação do lance manifestamente me, o que se encontra de acordo com a jurisprudência
inexequível, de R$ 13.014,97, ofertado pela empre- deste Tribunal (§§ 7º a 8º da instrução, peça 17); e
sa Stilo Construções Empreendimentos e Incorpo-
rações Ltda., tal como procedeu outras três vezes c.1) a Câmara dos Deputados informou que o con-
em que foram apresentados lances próximos a esse trato vigente, diferentemente do objeto do pregão
valor, dado o que estabeleciam as cláusulas 7.10 e sob análise, não prevê o fornecimento de materiais
10.2 do edital do certame, o que reduziu o universo e que não haveria tempo hábil para realização de
de licitantes aptas a participar da etapa de lances licitações para aquisição de tais insumos, o que con-
fechados da licitação, em possível prejuízo da pro- figura periculum in mora reverso e desaconselha a
posta mais vantajosa no certame; adoção de qualquer medida obstativa da continuida-
de do procedimento sob análise, uma vez que a falha
b) eventual instauração de processo apuratório observada não se mostra determinante para a anu-
com vistas à aplicação de penalidades à empresa lação do certame (§§ 9º a 11 da instrução, peça 17).
Stilo, já que esta apresentou lance inexequível, em
contraposição às normas do edital (cláusulas 7.10 e 4. Por essas razões, a Selog propôs uniformemen-
10.2), a dispositivos legais (inc. III do art. 40 da Lei te seja a representação conhecida, uma vez presen-
8.666/1993 e art. 7º da Lei 10.520/2002) e a enten- tes os requisitos de admissibilidade exigíveis, e, no
dimentos desta Corte (v.g. Acórdão 754/2015-TCU- mérito, seja considerada parcialmente procedente,
-Plenário, Relatora Ministra Ana Arraes); apenas para dar ciência da impropriedade observa-
da (item “a.1”, retro) à Câmara dos Deputados.
c) eventual existência de contrato vigente para exe-
cução dos serviços que são objeto do Pregão 65/2020 Assim, concordando com as propostas uniformes
e demais informações que julgar necessárias, acompa- apresentadas pela unidade técnica, manifesto-me
nhada da devida documentação comprobatória. por que o Tribunal adote o Acórdão que ora subme-
to à deliberação deste Colegiado.
3. A unidade técnica examinou percucientemente
as informações prestadas pela Câmara dos Deputa- TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão
dos, análise essa que acolho como razões de decidir. Alves de Souza, em 28 de outubro de 2020.
Uma vez que tal instrução encontra-se integralmente
transcrita para o relatório precedente, abstenho-me AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
de repetir todos os aspectos das questões analisadas, Relator
sem prejuízo dos destaques e comentários a seguir:
ACÓRDÃO Nº 2920/2020 – TCU – Plenário
a.1) a proposta inexequível apresentada pela em-
presa Stilo, que acabou parametrizando a convocação 1. Processo TC 024.655/2020-1.
para a etapa seguinte e afastando algumas empresas, 2. Grupo I – Classe VII - Assunto: Representação.


3. Representante: General Contractor Construtora de disputa do pregão, todos oferecidos pela empre-
Eireli (CNPJ 73.509.440/0001-42). sa Stilo Construções, Empreendimentos e Incorpora-
4. Órgão/Entidade/Unidade: Câmara dos Deputados. ções Ltda., o último dos quais serviu de parâmetro
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman para convocação de licitantes para a etapa fechada
Cavalcanti. da disputa, o que poderia ter redundado em prejuí-
6. Representante do Ministério Público: não atuou. zos à competitividade do certame;
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo
de Aquisições Logísticas - Selog. 9.3. encaminhar cópia deste Acórdão à Câmara
8. Representação legal: Bruno Machado Gonçalves dos Deputados e à empresa representante;
Dos Santos (OAB/RJ 220.101).
9.4. arquivar os autos.
9. Acórdão:
10. Ata n° 41/2020 – Plenário.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de re-
presentação de autoria da empresa General Contrac-
tor Construtora Eireli, por meio da qual noticia a este 11. Data da Sessão: 28/10/2020 – Telepresencial.
Tribunal possíveis irregularidades no Pregão Eletrôni-
co 65/2020, conduzido pela Câmara dos Deputados, 12. Código eletrônico para localização na página
tendo por objeto a prestação de serviços continuados, do TCU na Internet: AC-2920-41/20-P.
por alocação de postos de trabalho, na área de ma-
nutenção de instalações elétricas e hidrossanitárias, 13. Especificação do quórum:
incluindo, sob demanda, o fornecimento de materiais
e prestação de serviços, pelo período de doze meses, 13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (na Presi-
no valor estimado aproximado de R$ 13,77 milhões, dência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler,
Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da
União, reunidos em sessão do Plenário, com funda- 13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto
mento nos arts. 1º, inciso I, da Lei 8.443/1992, em:
Sherman Cavalcanti (Relator), Marcos Bemquerer
Costa e André Luís de Carvalho.
9.1. conhecer da presente representação, satis-
feitos os requisitos de admissibilidade previstos nos
arts. 113, § 1º, da Lei 8.666/93, c/c arts. 235 e 237, in-
ANA ARRAES
ciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, para,
Vice-Presidente, no exercício da Presidência
no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. dar ciência à Câmara dos Deputados, nos ter-
mos do art. 9º da Resolução TCU 315/2020, sobre a AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
seguinte impropriedade/falha identificada na con- Relator
dução do Pregão Eletrônico 65/2020, para que sejam
adotadas medidas internas com vistas à prevenção Fui presente:
de outras ocorrências semelhantes:
9.2.1. ausência de desclassificação de lances ma- CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
nifestamente inexequíveis durante a etapa aberta Procuradora-Geral


Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo
Declaração de nulidade contratual não impede o reconhecimento dos

efeitos financeiros que dele decorreram
APELAÇÃO CÍVEL/REMESSA NECESSÁRIA Nº Vitória, 12 de maio de 2020.

0002858-70.2014.8.08.0048
INÍCIO DO JULGAMENTO: 17/08/2020 O SR. ADVOGADO VICTOR ATHAUDE SILVA:-
APDO.: MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL DO ESTA-
DO DO ESPIRITO SANTO Boa tarde todos.
APTE/APDO.: E.S.
APDO/APTE.: MUNICIPIO DE SERRA
RELATOR: O SR. DESEMBARGADOR MANOEL ALVES Saúdo os Desembargadores presente, especial-
RABELO mente o relatou o Sr. Presidente Desembargador
Manoel Rabelo, aos colegas advogados, servidores
da justiça e eventuais partes que estejam presentes.
RELATÓRIO
Falo em nome da empresa chamada E. que parti-
O SR. DESEMBARGADOR MANOEL ALVES RABE-
cipou no ano de 2010 de um pregão que objetivava
LO (RELATOR):-
contratação para prestação de serviço do gerencia-
mento do parque de equipamentos vinculados à Se-
Tratam-se de Apelações Cíveis interpostas, de um cretaria de Saúde do Município de Serra. Manuten-
lado, por E.S., e de outro, por MUNICIPIO DA SERRA, ção de equipamentos hospitalares ao serviço.
respectivamente às fls. 1251/1274 e fls. 1280/1294,
em face da r. sentença de fls. 1205/1212, que julgou
Ela participou deste pregão e tendo a menor pro-
procedente o pedido inicial para anular o procedi-
mento licitatório número 176/2010 realizado pela posta, foi contratada ainda no ano de 2010.
Municipalidade da Serra através de pregão eletrôni-
co para contratação de serviços definidos como bens Preciso tecer alguns breves comentários sobre o
e serviços comuns e condenou os apelantes ao pa- contrato administrativo.
gamento das custas processuais de forma pro rata.
Esse contrato administrativo antes de ser firmado
E.S. alega, preliminarmente, perda supervenien- foi solicitado pelo Município de Serra que fosse redu-
te do interesse de agir e ilegitimidade passiva. No zido o valor da proposta, o que foi feito pela empresa
mérito, pugna pela reforma da r. sentença, alegan- E. que muito embora já tivesse apresentado a melhor
do, em síntese, que é terceira de boa-fé e o interesse proposta, a mais em conta, ainda teve esse pedido por
público fora integralmente atendido. parte do município que foi prontamente atendido pela
empresa e que trabalhou por 3 anos sem reajuste con-
Por sua vez, MUNICIPIO DA SERRA sustenta em suas tratual, sem atualização monetária dos valores pagos
razões recursais a legalidade na escolha da modalidade de e sem nenhuma readequação dos valores do contrato.
licitação pregão eletrônico. Afirma que os serviços contra-
tados se enquadram no conceito de serviços comuns. Porque readequação? Por que entre 2010 e 2012,
foram acrescidos cerca de 50% dos itens objetos de
Contrarrazões às fls. 1296/1305. manutenção, ou seja, houve um significativo au-
mento do objeto contratual. E isso sem dúvida algu-
Parecer da Douta Procuradoria de Justiça às fls. 1314/1319. ma onerou sobremaneira a contratada.
É o relatório no essencial. Para sua surpresa no ano de 2014, foi ajuizado uma
ação civil pública que tinha como objeto questionar a
Peço dia para julgamento. contratação dizendo que não se tratava de um serviço co-


mum, sujeito a modalidade licitatória do pregão e objeti- Durante todo o cumprimento contratual que foi de
vava a idoneidade tanto do certame, quanto do contrato. 2010 e 2014, e o contrato foi rescindido unilateralmen-
te pelo Município de Serra, por conta dessa ação civil
O fato é que o Ministério Público que ajuizou pública, e aí até registro que haveria uma falta de in-
essa ação civil pública, ele foi instado através de teresse de agir superveniente por conta dessa rescisão.
uma denúncia em nome da antiga prestadora de Por todo esse período a empresa jamais teve nenhuma
serviço do Município de Serra, que tendo perdido penalidade contratual aplicada contra ela. A empresa
no procedimento licitatório, fez essa denúncia. teve todas as medições da prestação de serviço aprova-
das, ou seja, a sua contratação que foi a mais em conta,
que atendeu os desígnios do contrato, ela atendeu de
A sentença julgou procedente a pretensão mi-
fato o interesse público. Então ela não pode ser penali-
nisterial, e declarou nula tanto a licitação quanto o
zada por eventual, má escolha do administrador, numa
contrato administrativo. modalidade licitatória. Repito, ela é uma terceira de
boa-fé. Não andamos nos autos comprova ao Municí-
Ocorre que ao longo da marcha processual, o Mi- pio de Serra e nem a população Serrana.
nistério Público não fez prova técnica que de fato tra-
tava-se de um serviço comum. Então não se tem essa Não vemos cabimento nessa ação. O maior tre-
certeza técnica. O Ministério Público não logrou em mor da empresa é justamente, e registro um outro
comprovar nos autos se de fato esse serviço que foi fato que pode vir a ser conhecido, inclusive de ofício
contratado, ele era de fato um serviço especial e não por esse tribunal, é a inépcia da inicial. Pois o pedido
comum, melhor dizendo. E de fato ele é um serviço do parquet no sentido de que seja declarada nula a
comum. É um serviço que pode ser feito através de um licitação e com as consequências.
programa de computador, existem vários no mercado.
Oras que consequências? Como a empresa vai se
A empresa E., ela presta serviços de manutenção defender disso? Que consequências buscam o par-
de equipamentos hospitalar em todo o Brasil, para quet com a anulação?
diversos hospitais federais no Brasil afora, hospitais
universitários, uma gama enorme de contratantes. É importante registrar o art. 59, da Lei nº 8.666/93,
a lei geral licitações e o seu par. único que determi-
E ela não é a responsável por escolher o proce- na que: mesmo que contrato for nulo, mesmo se a
dimento licitatório que vai ser aplicado pela admi- contratação e o procedimento for nulo, a empresa
nistração pública, ela é uma terceira de boa fé. Ela tem direito de receber pelo que trabalhou e a em-
apenas adere o edital, assim como aderiu a empresa presa trabalhou, a empresa jamais foi penalizada, a
denunciante. Ela aderiu a um edital de pregão, ofe- empresa praticou o menor preço num certame pú-
receu a menor proposta e foi contratada e traba- blico. Ou seja, o interesse público foi atingido.
lhou por anos sem ter reajuste.
Gostaria de terminar por aqui, agradecer a aten-
Já estou no mérito, daqui a pouco volto para sus- ção de V.Exªs, registrar os meus cumprimentos a to-
tar algumas preliminares. Só para efeito de narrati- dos os presentes, inclusive a douta representante
va, vou me situar por enquanto no mérito. do Ministério Público e pugno pelo provimento do
apelo interposto pela E..
Primeiro, de fato esse serviço é um serviço co-
mum, mas em relação a licitação, a empresa terceira VOTO
de boa-fé, ela não escolhe a modalidade de licitação
e nem o tipo de licitação. Aliás se o tipo escolhido (PRELIMINAR DE OFÍCIO – NÃO CONHECIMENTO)
não fosse menor preço e sim melhor técnica, ou téc-
nica e preço, a empresa teria condições de buscar um O SR. DESEMBARGADOR MANOEL ALVES RABELO
preço melhor dessa contratação, porque ela tem um (RELATOR):-
acervo técnico para isso, para competir, para pontu-
ar como empresa que detém incapacidade técnica Inicialmente, suscito, de ofício, preliminar de não
para prestar o serviço e tem um valor apropriado, conhecimento (parcial) do recurso interposto por
melhor, um valor mais competitivo de remuneração. E.S. ante a inovação recursal.


Isso porque as preliminares de perda superve- Pela sentença de fls. 1205/1212, o MM. Juiz de Direi-
niente do interesse de agir e ilegitimidade passiva to a quo julgou procedente o pedido inicial para anular
suscitadas no mérito do recurso de fls. 1251/1274, o procedimento licitatório número 176/2010 realizado
não foram apresentadas ao magistrado de primeiro pela Municipalidade da Serra através de pregão eletrô-
grau, configurando inovação recursal. nico para contratação de serviços definidos como bens
e serviços comuns e condenou os apelantes ao paga-
Ou seja, a ilegitimidade passiva ora alegada, bem mento das custas processuais de forma pro rata.
como a tese de perda superveniente do interesse pro-
cessual, por ter a administração pública, no decorrer E.S. pugna pela reforma da r. sentença, alegan-
da lide, rescindido o contrato administrativo com a do, em síntese, que é terceira de boa-fé e o interesse
apelante E.S. não foi por si aventada em nenhum público fora integralmente atendido.
momento antes da sentença de mérito ora atacada.
Por sua vez, MUNICIPIO DA SERRA sustenta em suas
Sendo assim, as preliminares ora arguidas pela razões recursais a legalidade na escolha da modalidade de
apelante configuram inovação recursal, visto que licitação pregão eletrônico. Afirma que os serviços contra-
não foram apresentadas na peça de defesa, não de- tados se enquadram no conceito de serviços comuns.
vendo ser conhecida em segunda instância.
Pois bem.
Por tais razões, suscito, de ofício, preliminar de ino-
vação recursal e conheço parcialmente do recurso. Cinge-se a controvérsia quanto à contratação de
empresa da área de engenharia clínica para a pres-
É o como voto. tação se serviços de Gerenciamento de Tecnologias
de Saúde pertencentes ao parque de equipamentos
VOTOS da Secretaria de Saúde do Município da Serra.
O SR. DESEMBARGADOR ROBSON LUIZ ALBANEZ:- Da leitura da descrição do objeto licitado é possí-
vel identificar que está abrangida a implantação de
sistema de gestão tecnológico além da supervisão e
Acompanho o voto do Eminente Relator.
auditoria continua por meio de profissionais espe-
cializados, com o intuito de garantir a qualidade do
O SR. DESEMBARGADOR WALACE PANDOLPHO sistema de gestão tecnológica implantado.
KIFFER:-
Nesses termos, não me parece que o objeto do
Voto no mesmo sentido. certame seja comum, a ponto de ensejar a modali-
dade eleita pela administração.
VOTO
O objeto licitado é bastante específico, vale di-
MÉRITO zer, não se amolda ao conceito de conhecimento co-
mum e, da mesma forma, refoge às especificações
O SR. DESEMBARGADOR MANOEL ALVES RABELO (RELATOR):- comuns no mercado.
Cuidam-se os autos de Ação Civil Pública ajuizada Conforme se depreende do edital colacionado
pelo Ministério Público Estadual em face do Munícipio aos autos (fls. 91/130) a descrição do serviço é ex-
da Serra e E.S., objetivando a declaração de nulidade tensa e complexa, além de ter reflexos em outras
da licitação número 176/2010 e, consequentemente, a searas, o que leva à inferência de que não se trata
anulação do contrato número 272/2010 e seus aditivos, de um serviço comum.
firmados entre o ente municipal e a empresa apelante.
Isso porque não se pode olvidar que no objeto da
Fora proferida decisão liminar (fls. 1943/1947) para contratação também há a expressa previsão de servi-
que não fossem realizados novos aditivos no contra- ços de consultoria e treinamento de operadores de
to número 272/2010, sob pena de multa no valor de EMH, que demandam uma gama diversificada de pro-
R$10.000,00 (dez mil reais) em caso de descumprimento. fissionais de engenharia, informática e administração.


Como muito bem salientou a Douta Procuradoria suspensão de contrato administrativo, inclusive
de Justiça no parecer de fls. 13141319, os serviços pagamento de quaisquer valores relativos ao
postos no edital número 176/2010, sob a modalida- contrato inquinado de irregular. 2. - O Ministé-
de pregão, claramente não se enquadram em bens rio Público estatual constatou fortes indícios de
e serviços comuns, pois tratam de gestão e controle irregularidades na licitação realizada pelo agra-
de equipamentos biomédicos, manutenção preven- vante. 3. - Utilização da modalidade licitatória
tiva e corretiva de tais equipamentos, consultoria “pregão” para contratação de serviços que não
em aquisição de equipamentos, além de treinamen- são comuns, com violação do disposto no art. 1º
to de operadores dos equipamentos. e parágrafo único da Lei n. 10.520/2002. 4. - O
objeto licitatório não é comum tendo em vista
Sendo assim, tais exigências técnicas impedem que, nos termos do edital do pregão eletrônico
qualificar os serviços licitados como comuns, invia- MPE 301/2011, o seu objeto é “a Contratação de
bilizando o uso do pregão na hipótese em exame. empresa Especializada em SERVIÇOS DE ELABO-
RAÇÃO DE PROJETO DE REDE DE FIBRAS OPTICAS
Nesse contexto, o entendimento do Colendo Su- EXTERNA, SERVIÇOS DE CONSTRUÇÃO DE INFRA-
perior Tribunal de Justiça, in verbis: ESTRUTURA DE REDE DE FIBRAS OPTICAS COM
APLICAÇÃO DE MATERIAIS, FORNECIMENTO DE
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. LICITA- SOLUÇÃO GPON, SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO
ÇÃO. PREGÃO. LEI N. 10.520/2002. AQUISIÇÃO E SUPORTE PARA INTERLIGAÇÃO DE HUBS E 46
DE SERVIÇOS E BENS COMUNS. REVISÃO DA UNIDADES DE SAUDE DA SECRETARIA DE SAÚDE
PREMISSA FÁTICA DO ACÓRDÃO RECORRIDO. DO MUNICÍPIO DA SERRA ES conforme especifica-
IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. Nos ter- ções constantes no anexo I, do presente edital”.
mos do art. 1º da Lei n. 10.520/2000, aplicável 5. - Ademais, há fortes indícios de irregularidades
em âmbito nacional, o pregão somente é cabí- na licitação realizada tendo em vista que a mes-
vel para aquisição de “bens e serviços comuns”, ma sociedade empresária que irá elaborar o pro-
conceituados por lei como “aqueles cujos pa- jeto será também responsável pela sua execução.
drões de desempenho e qualidade possam ser Violação do disposto no art. 9º, inc. I, da Lei n.
objetivamente definidos pelo edital, por meio 8.666/1993. 6. - O deferimento ou indeferimento
de especificações usuais no mercado”. 2. (...). de medidas liminares situa-se no âmbito do livre
Precedente: (AgRg no AREsp 160.130/DF, Rel. convencimento e prudente arbítrio do juiz, só
Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julga- sendo passível de revisão quando constatada a
do em 12.6.2012, DJe 26.6.2012.) Agravo regi- ocorrência de flagrante ilegalidade ou abuso de
mental improvido. (AgRg no AREsp 195.300/DF, poder. 7. Recurso conhecido e improvido. (TJES,
Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA Classe: Agravo de Instrumento, 48129001862,
TURMA, julgado em 04/09/2012, DJe 14/09/2012) Relator: Dair José Bregunce De Oliveira, Órgão
julgador: Terceira Câmara Cível, Data de Julga-
Este E. Tribunal de Justiça, em voto de relatoria mento: 28/08/2012, Data da Publicação no Diário:
do Des. Dair José Bregunce de Oliveira, adotou posi- 06/09/2012). (sem grifos e destaques no original).
cionamento no mesmo sentido, in verbis:
EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ANTECIPAÇÃO Assim, portanto, em que pese a alegação de boa-fé
PARCIAL DOS EFEITOS DA TUTELA REQUERI- da apelante E.S., a declaração de nulidade do pregão
DA. DEFERIMENTO. RECURSO DE AGRAVO DE eletrônico nos moldes formulados na inicial pelo Mis-
INSTRUMENTO. SUSPENSÃO DO CONTRATO tério Publico, é medida que se impõe, razão pela qual
ADMINISTRATIVO. IRREGULARIDADES NO PRO- deve ser mantida a r. sentença em sua integralidade.
CEDIMENTO LICITATÓRIO NA MODALIDADE
“PREGÃO”. PRESENÇA DOS REQUISITOS PARA Por fim, quanto à restituição, ou não, de valores,
CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA. RECUR- destaco que não há discussão nesse sentido na senten-
SO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. - Pretendeu o ça ora combatida, uma vez que o objeto da presente
agravante a reforma (em verdade revogação) Ação Civil Pública é a declaração de nulidade da licita-
de decisão que deferiu antecipação parcial dos ção número 176/2010 e, consequentemente, a anula-
efeitos da tutela pretendida em sede de ação ci- ção do contrato número 272/2010 e seus aditivos, fir-
vil pública para o fim de determinar a imediata mados entre o ente municipal e a empresa apelante.


Diante de todo o exposto, nego provimento aos Em pretensão de reforma a empresa E.S. alega,
recursos interpostos. em síntese, que é terceira de boa-fé e que o inte-
resse público foi integralmente atendido, não tendo
É como voto. produzido qualquer ato lesivo ao município, pres-
tado seus serviços de forma correta e, ainda, que
ANTECIPAÇÃO DE PEDIDO DE VISTA considerados os valores praticados durante o prazo
de vigência do contrato e seus aditivos, estes corres-
ponderam ao praticado no mercado.
O SR. DESEMBARGADOR WALACE PANDOLPHO KIFFER
O ente público em seu arrazoado sustenta que o prin-

Eminente Presidente, gostaria de pedi vista dos
cípio da legalidade foi respeitado, sendo que os serviços
autos antes do voto do Eminente Desembargador
contratados se enquadram no conceito de serviços comuns.
Robson Luiz Albanez.
Em sua manifestação o Eminente Relator con-

O SR. DESEMBARGADOR ROBSON LUIZ ALBANEZ:-
cluiu pela manutenção da sentença, já que o objeto
licitado, segundo as suas brilhantes ponderações,
Eminente Presidente, diante da antecipação do não se enquadra no conceito de comum, afirmando
voto de pedido de vista do Eminente Desembarga- que: “a descrição do serviço é extensa e complexa,
dor Walace Pandolpho Kiffer, aguardarei o voto de além de ter reflexos em outras searas, o que leva à
S.Exª para me manifestar posteriormente. inferência de que não se trata de serviço comum”.
CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO: 14/09/2020 Eminentes pares, também não ouso discordar do

entendimento externado pelo Relator ao aderir ao
VOTO posicionamento da Procuradoria quanto a modalida-
de eleita pela Administração, inclusive, como ressal-
(PEDIDO DE VISTA) tado, tratam de gestão e controle de equipamentos,
consultoria em aquisição de equipamentos, além de
O SR. DESEMBARGADOR WALACE PANDOLPHO treinamento de operadores dos equipamentos, o que
KIFFER:- afasta a modalidade de licitação adotada.
Eminentes pares, em vista a complexidade da Entretanto, verifico que o voto proferido, ainda
causa bem como várias questões probatórias que, que considerada a boa-fé da empresa recorrente, fir-
embora já tivessem sido analisadas pelo Eminente mou-se no sentido de acompanhar a conclusão da sen-
e Culto Desembargador Relator, me chamaram a tença quanto a nulidade do contrato e seus aditivos,
atenção, pedi vista dos autos para uma análise mais considerando viável o retorno ao status quo ante. E,
detida sobre o contorno dos fatos e suas consequên- em que pese os que entendam de forma diversa, neste
cias, permeando o presente julgamento. ponto ouso divergir, conforme passo a expor.
Tomo a liberdade de citar em poucas linhas o con- Sobre a necessidade de se aferir a boa-fé em ca-
texto que está em julgamento, sendo necessário ressal- sos como o presente, Sérgio Ferraz e Adilson Abreu
tar que se trata de uma ação civil pública ajuizada pelo Dallari assinalam que:
Ministério Público do Estado do Espírito Santo, cuja pre-
‘A boa-fé é um importante princípio jurídico,
tensão é a nulidade do processo de licitação de número
servindo também como fundamento para a ma-
176/2010 e, consequentemente a anulação do contrato
nutenção do ato tisnado por alguma irregulari-
de número 272/2010 e seus aditivos que foram firma-
dade, (...) podendo, em certas situações, sobre-
dos entre o Município de Serra e a empresa E.S..
por-se ao princípio da legalidade (...)
Após o devido procedimento instrutório, a pre- Em resumo, no processo administrativo, no to-

tensão vestibular mereceu agasalho em sede de cante à decisão de validar ou invalidar um ato,
primeiro grau, tendo o juiz declarado nulo o pro- de manter ou desconstituir uma situação jurí-
cedimento licitatório com os consectários legais em dica, de aplicar ou não uma penalidade, a boa-
desfavor das partes. -fé do particular envolvido deve ser levada em


consideração, pois sua intenção é efetivamente ministração pública. Ocorre que esta sim, de forma
relevante para o Direito...’ ilegal, como inclusive foi considerado no voto exter-
nado pelo Eminente Relator, apresentou o processo
‘Não se há de desprezar que o princípio da lega- de licitação aos administrados.
lidade conjuga-se, sistemicamente, com os prin-
cípios da boa-fé e da segurança jurídica.
Conforme consta no presente caderno processu-
Nesse sentido, ao tratar da anulação dos atos al, a situação ora em debate possui gênese no ano
administrativos, Juarez Freitas pondera que: de 2010, ou seja, há mais de dez anos e encerrou-se
em 2014 quando, exatamente houve o ajuizamento
O problema da anulação do ato administrativo, desta ação que busca a anulação do contrato. Assim,
especialmente, o gerador de direitos, apresenta- houve a prestação de serviços por mais de quatro
-se dominado, no mais das vezes, por dois princí- anos de forma ininterrupta, com benefícios angaria-
pios aparentemente antagônicos. dos pelo ente municipal.
De um lado, o princípio da legalidade que re- É neste contexto que faço minhas as palavras ex-
clama a anulação dos atos viciados. De outro, e ternadas pelo Ministro Celso de Melo:
em contraposição de superfície, localizam-se o
princípio da proteção da confiança, que exige a A fluência de tão longo período de tempo cul-
consideração da boa-fé do destinatário do ato mina por consolidar justas expectativas no espí-
concessivo de direitos e advoga a estabilidade rito dos administrados (ou dos servidores públi-
do ato decretado pela autoridade pública, de- cos ou, ainda, dos pensionistas) e, também, por
terminando sua convalidação. incutir, neles, a confiança da plena regularidade
dos atos estatais praticados, não se justificando
Destarte, parece claro (...) que o princípio da con- - ante a aparência de direito que legitimamente
fiança ou da boa-fé estatui o poder-dever, em casos resulta de tais circunstâncias - a ruptura abrupta
de longo curso temporal, de não anular, senão que da situação de estabilidade em que se manti-
de sanar ou convalidar determinados atos inquina- nham, até então, as relações de direito público
dos de vícios formais, no justo resguardo da própria entre o agente estatal (ou o seu pensionista), de
estabilidade das relações jurídicas. [E conclui:] um lado, e o Poder Público, de outro.
(b) a respeitabilidade do princípio da boa-fé, do Cumpre observar, neste ponto, que esse en-
princípio da segurança jurídica e a relativização tendimento - que reconhece que o decurso do
do princípio da legalidade, conjugadamente, tempo pode constituir, ainda que excepcional-
implicam a fixação de limites substanciais à co- mente, fator de legitimação e de estabilização
gência da anulação dos atos administrativos, de determinadas situações jurídicas - encontra
tanto à Administração quanto ao Poder Judi- apoio no magistério da doutrina (ALMIRO DO
ciário; (...) (d) os atos administrativos, uma vez COUTO E SILVA, “Princípios da Legalidade e da
incontrastável a boa-fé do administrado, devem Administração Pública e da Segurança Jurídica
ser anulados excepcionalmente com efeitos ate- no Estado de Direito Contemporâneo”, “in” RDP
nuados, quando da passagem de um médio lap- 84/46-63; WEIDA ZANCANER, “Da Convalidação
so temporal, a critério da prudência pretoriana, e da Invalidação dos Atos Administrativos”,
sem que se trate de convalidação parcial’ p. 73/76, item n. 3.5.2, 3ª ed., 2008, Malheiros;
HELY LOPES MEIRELLES, “Direito Administrativo
(FREITAS, Juarez. A anulação dos atos adminis- Brasileiro”, p. 99/101, item n. 2.3.7, 34ª ed., atu-
trativos em face do princípio da boa-fé. São Pau- alizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio
lo: Boletim de Direito Administrativo, n. 2, ano Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho,
XI, fevereiro de 1995, p. 97). 2008, Malheiros; CELSO ANTÔNIO BANDEIRA
DE MELLO, “Curso de Direito Administrativo”,
Eminentes Pares, dentro do contexto dos autos, p. 87, item n. 77, e p. 123/125, item n. 27, 26ª
restou claro que em nenhuma linha sequer restou ed., 2009, Malheiros; MARIA SYLVIA ZANELLA DI
demonstrado que a empresa recorrente tenha se in- PIETRO, “Direito Administrativo”, p. 87/88, item
serido no contexto do processo licitatório de forma n. 3.3.15.4, 22ª ed., 2009, Atlas; MARÇAL JUS-
irregular ou que tenha se locupletado de forma in- TEN FILHO, “Curso de Direito Administrativo”,
devida, tendo somente acolhido ao chamado da ad- p. 1.097/1.100, itens ns. XVII.1 a XVII.3.1, 4ª ed.,


2009, Saraiva; GUSTAVO BINENBOJM, “Temas Desta forma, eminentes pares, peço vênias ao
de Direito Administrativo e Constitucional”, p. Eminente e culto Relator, para divergir quanto ao re-
735/740, itens ns. II.2.2 a II. 2.2.2, 2008, Renovar; conhecimento dos efeitos da nulidade, posto que a
RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, “Curso empresa estava de boa-fé; inseriu-se no certame em
de Direito Administrativo”, p. 78/94, itens ns. 8 resposta à convocação pública realizada; e, no ponto
a 8.4, 2008, Podium; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, que entendo preponderante, não apresentou nenhu-
“Curso de Direito Administrativo”, p. 257/260, ma forma irregular de acesso ao objeto da licitação.
itens ns. 3.2 a 4, 9ª ed., 2008, Malheiros; MA-
TEUS EDUARDO SIQUEIRA NUNES BERTONCINI,
A conclusão singela de nulidade desconsidera a
“Princípios de Direito Administrativo Brasilei-
vinculação do particular com o certame equivocada-
ro”, p. 178/180, item n. 4.5.7, 2002, Malheiros;
mente realizado pela Administração, estando ausente
SÉRGIO FERRAZ, “O princípio da segurança ju-
qualquer pecha de má-fé, fato que, então, se existente
rídica em face das reformas constitucionais”,
seria hábil a anulação completa do certame e a proce-
“in” Revista Forense, vol. 334/191- -210; RICAR-
dência dos pedidos formulados na Ação Civil Pública.
DO LOBO TORRES, “A Segurança Jurídica e as
Limitações Constitucionais ao Poder de Tribu-
tar”, p. 429/445, “in” “Princípios e Limites da Assim, do conjunto probatório arquitetado nos
Tributação”, coordenação de Roberto Ferraz, autos, como já descrito pelo Eminente Relator, divirjo
2005, Quartier Latin, v.g.). Grifos no original. quanto aos efeitos da nulidade reconhecida, enten-
Disponível em: http://webcache.googleusercon- dendo pela estabilização do ato perpetrado, confor-
tent.com/search?q=cache: mY0jJhXztN4J:www. me entendimento do Supremo Tribunal Federal.
stf.jus.br/portal/processo/verProcessoTexto.asp
%3Fid%3D3151677%26tipoApp%3DRTF+&cd= Desta forma, em que pese o entendimento ex-
4&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br&client=firefox-b-d ternado pelo ínclito Relator, entendo por divergir
quanto as consequências do ato perpetrado, pro-
Com maior profundidade a observação de J. J. vendo o recurso, embora reconhecendo a nulidade
GOMES CANOTILHO (“Direito Constitucional e Teo- do contrato 272/2010 e seus aditivos, para manter os
ria da Constituição”, p. 250, 1998, Almedina): efeitos administrativos derivados do mesmo e, con-
sequentemente a contraprestação paga pelo muni-
“Estes dois princípios - segurança jurídica e pro-
cípio durante a sua vigência.
tecção da confiança - andam estreitamente asso-
ciados a ponto de alguns autores considerarem
o princípio da protecção de confiança como um Pelo exposto, CONHEÇO DO RECURSO DA EM-
subprincípio ou como uma dimensão específica PRESA E.S. para dar-lhe parcial provimento, reco-
da segurança jurídica. Em geral, considera-se que nhecendo a nulidade do contrato, mas mantendo os
a segurança jurídica está conexionada com ele- efeitos deste pela estabilidade do ato perpetrado.
mentos objectivos da ordem jurídica - garantia de
estabilidade jurídica, segurança de orientação e Nego provimento ao recurso interposto pelo
realização do direito - enquanto a protecção da Município de Serra e, em sede de remessa necessá-
confiança se prende mais com as componentes ria, entendo a mesma prejudicada.
subjectivas da segurança, designadamente a cal-
culabilidade e previsibilidade dos indivíduos em Deixo considerar a verba relativa a honorários
relação aos efeitos jurídicos dos actos dos pode- advocatícios em razão da previsão normativa conti-
res públicos. A segurança e a protecção da con- da no artigo 18 da Lei 7.347/85.
fiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza,
racionalidade e transparência dos actos do poder;
É como voto.
(2) de forma que em relação a eles o cidadão veja
garantida a segurança nas suas disposições pesso-
ais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. VISTA
Deduz-se já que os postulados da segurança ju-
rídica e da protecção da confiança são exigíveis O SR. DESEMBARGADOR ROBSON LUIZ ALBANEZ:-
perante ‘qualquer acto’ de ‘qualquer poder’ - le-
gislativo, executivo e judicial.” (grifei) Respeitosamente, peço vista dos autos.


CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO:- 21/09/2020 Concluo, portanto, sem delongas desnecessárias,
haja vista os judiciosos Votos proferidos anterior-
VOTO mente, pelo conhecimento dos recursos e desprovi-
mento do apelo de Município de Serra e provimen-
to parcial de E.S., relativizando, com isso, os efeitos
(PEDIDO DE VISTA)
da nulidade do contrato no tocante à estabilidade
do ato, mantendo-se a contraprestação que lhe fora
O SR. DESEMBARGADOR ROBSON LUIZ ALBANEZ:- entregue durante sua vigência.
Na Sessão do dia 14/09/2020, pedi vista dos autos Remessa necessária prejudicada.
para análise da questão trazida nos recursos inter-
postos e diante dos posicionamentos adotados pe-
É como voto.
los eminentes Desembargadores Manoel Alves Ra-
belo, relator e Walace Pandolpho Kiffer.
VISTA
Em breve resumo, examino a questão trazida na
O SR. DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE
demanda pelo Ministério Público do Estado do Espí-
ALMEIDA:-
rito quanto à legalidade do processo de licitação nº
176/2010, realizado pelo Município da Serra, para con-
tratar por meio de pregão serviços de gestão e con- Senhor Presidente, respeitosamente, peço vista
trole de equipamentos, consultoria em aquisição de dos autos.
equipamentos, além de treinamento de operadores
dos equipamentos; classificação que o afasta concei- CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO:- 28/09/2020
tualmente de serviço comum, no entender dos pares
que me sucederam, refletindo na nulidade do proces- VOTO
so adotado e anulação do contrato nº 272/2010.
(PEDIDO DE VISTA)
Registre-se que quanto ao recurso do Município
de Serra, adoto idêntica conclusão por seu improvi- O SR. DESEMBARGADOR ARTHUR JOSÉ NEIVA DE
mento, frise-se, ao considerar que os serviços con- ALMEIDA:-
tratados não se caracterizam como comuns.
Eminentes Pares, tomando de empréstimo, com as
Entretanto, rogando venia ao eminente relator, devidas vênias, o voto proferido pelo eminente De-
corroboro com o entendimento delineado pelo De- sembargador Walace Pandolpho Kiffer, relembro a
sembargador Walace Pandolpho Kiffer, ao analisar Vossas Excelências que os autos em julgamento dizem
as razões do recurso de E.S., no tocante aos efeitos respeito à “ação civil pública ajuizada pelo Ministério
da nulidade do processo licitatório e consequente Público do Estado do Espírito Santo, cuja pretensão é a
anulação do contrato, tendo em vista ser terceiro nulidade do processo de licitação de número 176/2010
de boa-fé, contratado por ter apresentado menor e, consequentemente a anulação do contrato de nú-
preço na proposta dentre os licitantes. mero 272/2010 e seus aditivos que foram firmados en-
tre o Município de Serra e a empresa E.S.”.
Para além disso, não houve detecção de irregula-
Com o julgamento de procedência do pedido, con-
ridade no cumprimento do contrato, que perdurou forme Sentença de fls. 1205-1212, o Município da Ser-
entre 2010 e 2014, entregando sua prestação de serra e a E. interpuseram os apelos que começaram a ser
viço de acordo com o objeto descrito na pactuação, julgados na Sessão realizada no dia 17.08.2020, oca-
tornando desarrazoada possibilidade de se descon- sião em que, após acolhimento de questão preliminar
siderar ser devida a referente contraprestação. suscitada de ofício, o eminente Relator, Desembarga-
dor Manoel Alves Rabelo, negou provimento ao recur-
Com isso, adoto na integralidade o posiciona- so, mantendo, pois, inalterada a Sentença recorrida.
mento delineado pelo Voto do Desembargador
Walace Pandolpho Kiffer, com as devidas venias ao De acordo com a fundamentação do Relator, o ob-
eminente Desembargador Relator. jeto do certame licitatório (“implantação de sistema


de gestão tecnológico além da supervisão e audito- semelhante ao dos autos, também colacionou ao
ria continua por meio de profissionais especializados, seu voto doutrina das mais abalizadas.
com o intuito de garantir a qualidade do sistema de
gestão tecnológica implantado”) não podem ser con- Ademais, em questão que lembra um pouco a dos
siderado no conceito de “bens e serviços comuns”, autos e que foi julgada anteriormente nesta egrégia
impossibilitando, por esta razão, a modalidade licita- Quarta Câmara Cível, também tive a oportunidade
tória realizada pelo Município da Serra (“pregão”). de declarar a nulidade de parcela equivocada de
contratação levada a efeito por Município mas, em
Assim, com base em tal assertiva, o eminente razão da boa-fé da empresa contratada, mantive os
Relator concluiu pelo acerto do MM. Juiz a quo ao efeitos da contratação para evitar o enriquecimento
declarar a nulidade do procedimento licitatório in- ilícito da Administração. Nesse sentido:
dicado nos autos e, em consequência, do contrato
administrativo dele resultante. APELAÇÃO CÍVEL – ADMINISTRATIVO – CON-
TRATO ADMINISTRATIVO – HEMODIÁLISE EM
Na sequência, o eminente Desembargador Wala- PACIENTES INTERNADOS EM UNIDADES DE TE-
ce Pandolpho Kiffer pediu vista e, na Sessão do dia RAPIA INTENSIVA – CONTRATAÇÃO VERBAL
14.09.2020, apresentou conclusão diversa daquela – PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS FORA DA UNIDA-
externada pelo Relator, no que foi acompanhado DE INTENSIVA – ENRIQUECIMENTO INDEVIDO
(na Sessão realizada em 21.09.2020) pelo não me- DA ADMINISTRAÇÃO – APURAÇÃO DOS VA-
nos eminente Desembargador Robson Luiz Albanez. LORES DEVIDOS EM LIQUIDAÇÃO DE SENTEN-
ÇA – RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE
PROVIDO – REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICA-
O Desembargador Walace, em verdade, não diver-
DA. 1 – Conforme entendimento do c. STJ, “se
giu quanto à nulidade do procedimento licitatório –
o Poder Público, embora obrigado a contratar
notadamente porque os bens e serviços licitados não
formalmente, opta por não fazê-lo, não pode,
são comuns; todavia, quanto aos efeitos do reconhe-
agora, valer-se de disposição legal que presti-
cimento da nulidade, entendeu Sua Excelência que:
gia a nulidade do contrato verbal, porque isso
“A conclusão singela de nulidade desconsidera a configuraria uma tentativa de se valer da pró-
vinculação do particular com o certame equivo- pria torpeza, comportamento vedado pelo or-
cadamente realizado pela Administração, estan- denamento jurídico por conta do prestígio da
do ausente qualquer pecha de má-fé, fato que, boa-fé objetiva (orientadora também da Admi-
então, se existente seria hábil a anulação com- nistração Pública). (...). Por isso, na ausência de
pleta do certame e a procedência dos pedidos contrato formal entre as partes - e, portanto, de
formulados na Ação Civil Pública. ato jurídico perfeito que preservaria a aplica-
ção da lei à celebração do instrumento -, deve
Assim, do conjunto probatório arquitetado nos prevalecer o princípio do não enriquecimento
autos, como já descrito pelo Eminente Relator, ilícito” (c. STJ, REsp 1231646/MA). 2 – Com prova
divirjo quanto aos efeitos da nulidade reconhe- da efetiva prestação de serviços decorrente de
cida, entendendo pela estabilização do ato per- contratação verbal vinculada a contrato admi-
petrado, conforme entendimento do Supremo nistrativo formal, deve a Administração pagar
Tribunal Federal.” os valores respectivos. 3 Apuração dos valores
que deve ocorrer em procedimento prévio de
Em razão desta divergência e após instaurada a liquidação de sentença, no qual poderão as par-
técnica de julgamento prevista no art. 942 do Códi- tes comprovar o custo do serviço (hemodiálise)
go de Processo Civil (CPC), pedi vista dos autos para em pacientes fora das unidades de terapia in-
melhor examinar os fundamentos contidos nos vo- tensiva. 4 Sentença parcialmente reformada. 5
tos que me precederam, dos quais concluí – com a Recurso conhecido e parcialmente provido. 6
devida vênia do eminente Relator – acompanhar o Remessa necessária prejudicada. (TJES, Classe:
voto proferido pelo Desembargador Walace. Apelação / Remessa Necessária, 030160132582,
Relator: ARTHUR JOSÉ NEIVA DE ALMEIDA, Ór-
O Desembargador Walace, conforme consignado gão julgador: QUARTA CÂMARA CÍVEL, Data de
no trecho antes referido, além de citar precedente Julgamento: 14/10/2019, Data da Publicação no
do excelso Supremo Tribunal Federal (STF) em caso Diário: 24/10/2019). (Sem grifo no original).


Assim, pedindo novas vênias ao eminente Relator, Depois de compulsar detidamente a prova dos au-
não tenho dúvidas em acompanhar a conclusão exter- tos, há razões para crer que o objeto licitado, de cará-
nada pelo Desembargador Walace Pandolpho Kiffer. ter multifacetado, especializado e incomum, realmente
não se enquadra com perfeição na moldura do art. 1º,
Do exposto, ao tempo em que acompanho o parágrafo único, da Lei nº 10.520/02, assim grafado:
voto proferido pelo Desembargador Walace, (i) dou
“Art. 1º Para aquisição de bens e serviços co-
parcial provimento ao recurso de E.S. para reconhe- muns, poderá ser adotada a licitação na moda-
cer a nulidade do contrato mas manter os efeitos lidade de pregão, que será regida por esta Lei.
deste pela estabilidade do ato perpetrado; (ii) nego
provimento ao recurso do Município da Serra. Parágrafo único. Consideram-se bens e servi-
ços comuns, para os fins e efeitos deste artigo,
É como voto. aqueles cujos padrões de desempenho e quali-
dade possam ser objetivamente definidos pelo
VISTA edital, por meio de especificações usuais no
mercado.” [Não existem grifos no original]
O SR. DESEMBARGADOR JORGE DO NASCIMEN-

Portanto, salta aos olhos a nulidade do procedi-
TO VIANA:-
mento licitatório, circunstância que também pro-
voca a invalidade do contrato administrativo dele
Respeitosamente, peço vista dos autos. decorrente. Aliás, nas palavras de MARÇAL JUSTEN
FILHO, “o vício na licitação acarreta a invalidade de
CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO:- 19/10/2020 todos os atos posteriores, inclusive do contrato ad-
ministrativo (se esteve chegou a ser pactuado)” (in
VOTO Comentários à lei de licitações e contratos adminis-
trativos, 9ª ed., São Paulo : Dialética, 2002, p. 481).
PEDIDO DE VISTA
A despeito da invalidade do contrato, isso não signi-
O SR. DESEMBARGADOR JORGE DO NASCIMEN- fica dizer que ele será, inevitavelmente, ineficaz. Explico.
TO VIANA:-
A Teoria Geral do Direito não desconhece situa-
Eminentes Pares, ções nas quais o ato, embora inválido, é eficaz, con-
clusão ratificada pelo Des. SAMUEL MEIRA BRASIL
JÚNIOR em substanciosa obra doutrinária de sua au-
Cuidam os autos de 2 (duas) Apelações Cíveis, in-
toria, na qual preleciona que “um ato inválido pode
terpostas, respectivamente, pela E. e pelo Município
ser eficaz quando, a despeito da invalidade, seus
de Serra, ambos inconformados com a r. sentença
efeitos são admitidos” (in Justiça, direito e processo
de fls. 1205/1212, a qual julgara procedente o pe- : argumentação e o direito processual de resultados
dido formulado pelo Ministério Público Estadual justos. São Paulo : Atlas, 2007, p. 154).
para anular o procedimento licitatório nº 176/2010,
realizado pela Municipalidade de Serra por meio de
Mesmo que se entreveja uma invalidade do ato
pregão eletrônico para contratação de serviços defi-
pelo descumprimento da forma legal, não se pode
nidos como bens e serviços comuns.
perder de vista que tanto a doutrina quanto a ju-
risprudência vêm relativizando a parêmia “quod
Embora o ínclito Relator Manoel Alves Rabelo nullum est, nullum effectum producit” (isto é, “o
tenha desprovido os 2 (dois) recursos, o nobre Desº que é nulo, efeito algum produz”), notadamente
Walace Pandolpho Kiffer inaugurara a divergência para reconhecer os denominados “efeitos residuais
para desprover o recurso do Município e dar par- do ato nulo”, o que já foi feito por este Tribunal para
cial provimento ao Apelo da E., a fim de manter os assegurar diferenças salariais a servidor em desvio
efeitos do contrato, embora reconhecendo a sua de função (RADM 0017934-84.2014.8.08.0000; Con-
nulidade. A referida divergência fora encampada, selho da Magistratura; Relª Desª Catharina Maria
logo a seguir, pelos Desembargadores Robson Luiz Novaes Barcellos, DJES 19/09/2014) e também pelo
Albanez e Arthur José Neiva de Almeida. Pretório Excelso (RE nº 596.478), oportunidade na


qual se declarou que o ato nulo também pode man- Finalmente, embora hoje a situação pareça revesti-
ter efeitos residuais, inclusive para assegurar o direi- da de certa simplicidade, não se pode dizer o mesmo
to ao FGTS ao servidor cujo contrato com a Adminis- ao tempo da celebração do contrato (2010), sobretu-
tração Pública fora declarado inválido. do quando é cediço que até o Supremo Tribunal Fede-
ral já fizera contratação análoga com base na mesma
No caso específico do Direito Administrativo, o Des.º modalidade licitatória, como se pode depreender da
Walace realçara, com base em erudito voto do Min. leitura do Edital do Pregão Eletrônico STF nº 92/2015.
CELSO DE MELLO, que o decurso do tempo pode consti-
tuir, ainda que excepcionalmente, fator de legitimação Diante de tal panorama, não se pode perder de
e de estabilização de determinadas situações jurídicas, vista o art. 24 da Lei de Introdução às Normas do
entendimento aplicável à situação em apreço, na qual o Direito Brasileiro (LINDB), assim grafado:
contrato se encerrara em 2014, sem que houvesse qual-
quer indício de lesão ao erário municipal. No mesmo “Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa,
sentido, inclusive, aponta a seguinte ementa: controladora ou judicial, quanto à validade de
ato, contrato, ajuste, processo ou norma admi-
“DIREITO ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DE nistrativa cuja produção já se houver comple-
SERVIÇO DE ÁGUA E ESGOTOS. LICITAÇÃO E tado levará em conta as orientações gerais da
CONTRATO ADMINISTRATIVO DATADOS DE época, sendo vedado que, com base em mudan-
1996. Vícios intrínsecos. Subsequente aditamen- ça posterior de orientação geral, se declarem
to com mutação subjetiva em 2007. Anulação inválidas situações plenamente constituídas.”
ao fundamento da noção de acessoriedade na [Não existem grifos no original]
esteira de decisão do TCE data de 2017. Cum-
primento das obrigações contratuais pelo novo Ante o exposto, rogando vênia ao ínclito Relator,
contratado. Inexistência de registro de aplicação acompanho a divergência inaugurada pelo Desº Wa-
de sanções por descumprimento do ajuste. Con- lace Kiffer para desprover o recurso do Município de
tratado que se sujeitou cooperativamente a di- Serra e dar provimento parcial à Apelação da E.S..
versos processos de controle judicial do contrato.
Produção de vários e substanciais efeitos padrão
Muito respeitosamente, é como voto.
do contrato executado. Boa-fé. Segurança jurí-
dica e confiança legítima. Consequências práti-
cas, jurídicas e administrativas da anulação não DECISÃO
ponderadas nos termos do art. 20 e do art. 21
da LINDB. Hipótese de estabilização dos vícios. Como consta da ata, a decisão foi a seguinte: à una-
Sentença de procedência reformada. Recurso nimidade, rejeitar a preliminar arguida e, no mérito,
provido.” (TJSP; AC 101101438.2017.8.26.0302; negar provimento ao recurso do Município da Serra e
Ac. 12592231; Jaú; Quarta Câmara de Direito Pú- agora, por maioria de votos, dar provimento parcial ao
blico; Rel. Des. Luis Fernando Camargo de Barros recurso da E.S., a teor do voto do Desembargador Wala-
Vidal; Julg. 10/06/2019; DJESP 18/06/2019). ce Pandolpho Kiffer, designado para redigir o Acórdão.


Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
A licitação na modalidade convite em que não haja efetiva concorrência

pode implicar improbidade administrativa
VOTO N.º 6687 Os réus E.L.C.M., P.J., R.P.M., N.M.F., M.C.P.C. e

APELAÇÃO CÍVEL Nº: 0002533-02.2012.8.26.0360 D.G.S. foram condenados, também, à suspensão dos
APELANTES: L.C.A.L., R.M.M., N.M.F., V.C.A., D.G.S., seus direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos.
E.L.C.M. E P.J. Por fim, a ré D.G.S., foi condenada, ainda, à perda
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE da função pública (fls. 1.713/1.729).
SÃO PAULO
INTERESSADOS: M.C.P.C., INSTITUTO P.P.P.I.P.S. E CÂ- Irresignados, os réus L.C.A.L.. e P.J. interpuseram
MARA MUNICIPAL DE MOCOCA recurso às fls. 1.737/1.748 do presente. Aduzem que a
COMARCA: MOCOCA condenação teria decorrido, tão somente, do fato dos
JUIZ: SANSÃO FERREIRA BARRETO licitantes se conhecerem previamente, além de terem
mantido relacionamento profissional anterior. Desta
Apelações. Ação de improbidade administrativa. forma, defendem que o autor seria carecedor da ação,
Câmara Municipal de Mococa. Licitação na modalida- pois nenhuma das provas carreadas aos autos permiti-
de convite. Contratação de serviço de contabilidade ria inferir conluio entre os corréus, sequer violação aos
pública. Ausência de efetiva concorrência. Conjunto procedimentos disciplinados pela Lei 8.666/93.
probatório que é suficiente para caracterizar o con-
luio dos participantes para o direcionamento subjeti-
vo da licitação. Violação de princípios administrativos Em reforço, afirmam que a causa de pedir deduzida
e prejuízo ao erário caracterizados. Penas aplicadas no presente recurso seria idêntica àquela já apresenta-
em acordo com a gravidade dos atos praticados. Sen- da contra eles no âmbito criminal, isto é, o crime capitu-
tença mantida, por seus próprios fundamentos. lado no artigo 90 da Lei 8.666/93, julgada improceden-
te (processo criminal nº 0003776-78.2012.8.26.0360).
Pedem, ainda, a concessão de gratuidade de justiça.
Recursos improvidos.
A fls. 1.790/1.814 interpôs recurso de apelação o

Trata-se de recursos de apelação interpostos contra
a r. sentença que, em ação de improbidade administra- réu R.M.M.. Afirma que fora absolvido, juntamen-
tiva proposta pelo Ministério Público do Estado de São te com os demais corréus, no processo criminal nº
Paulo em face de (i) E.L.C.M., (ii) P.J., (iii) L.C.A.L.., (iv) 0003776-78.2012.8.26.0360, no qual teria sido reco-
V.C.A.., (v) R.M.M., (vi) N.M.F., (vii) Instituto P.P.P.I.P.S., nhecido que eles não teriam agido em conluio para
(viii) M.C.P.C. e (ix) D.G.S., julgou procedente o pedido direcionar a licitação em favor da L.C.A.L.. Alega
para declarar a nulidade do procedimento licitatório que o Ministério Público descreveu genericamente
nº 01/2010, promovido pela Câmara Municipal de Mo- as condutas supostamente praticadas, sem demons-
coca, e, por consequência, do contrato dele resultante. trar, de fato, a prática de improbidade.
Foram condenados os réus E.L.C.M., P.J., L.C.A.L.., Aduz que responderia à presente ação tão somen-
V.C.A.., R.P.M., N.M.F., I.P.P.P.I.P.S., M.C.P.C. e D.G.S., ain- te por ter sido sócio de uma das empresas que parti-
da, “(i) ao pagamento de multa civil no valor correspon- cipou do procedimento licitatório descrito na inicial
dente a três (3) vezes o valor do dano causado ao erário; (V.C.A..), não tendo praticado qualquer ato relacio-
(ii) à proibição de contratarem com o Poder Público ou nado a tal procedimento a não ser o recebimento da
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, carta convite enviada pela Câmara Municipal de Mo-
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de coca, com posterior direcionamento à sócia da em-
pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários,pelo presa. Por este motivo, também não estaria demons-
prazo de 05 (cinco) anos; e, (iii) solidariamente, ao res- trada a prática dolosa de conduta que atente contra
sarcimento do dano causado ao erário”; os princípios que regem a Administração Pública.


Subsidiariamente, alega ser imprescindível a in- corré Daia, aduz ser natural que as empresas partici-
dividualização das sanções, não podendo contra ele pantes do certame ofereçam propostas semelhantes,
ser aplicada a multa civil, mormente no patamar de além do serviço de contabilidade pública ser de evi-
três vezes o valor do suposto dano. Pede, também, a dente especialidade frente ao serviço geral de conta-
concessão de gratuidade de justiça. bilidade. Afirma que não há que se falar da prática
de qualquer ato de improbidade, já que não partici-
Os corréus N.M.F. e V.C.A.. apresentaram apelação pou de nenhuma etapa do processo licitatório.
a fls. 1.817/1.844. Tal como os demais, aduzem que a
absolvição nos autos do processo criminal nº 0003776- Afirma, ainda, que não foi demonstrado dolo ou
78.2012.8.26.0360 importaria na improcedência da pre- culpa nos atos por ele praticados.
sente ação. Alegam ainda, em preliminar, que seriam
partes ilegítimas para figurar no polo passivo da rela- Contrarrazões regularmente apresentadas (fls.
ção processual, pois não praticaram qualquer ilegali- 2.031/1.047).
dade, sendo que a condenação decorreria apenas do
fato de que o corréu P.J. ter sido, no passado, sócio da A d. Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo
V.C.A.., da qual a corré Neusa Maria também era sócia indeferimento do pedido de gratuidade de justiça
na época do procedimento licitatório descrito na inicial. formulado pelos corréus P.J. e D.G.S., intimando-se
o corréu R.P.M. para apresentar documentos aptos a
Ademais, aduzem que a petição inicial seria inep- justificar o pleito pelo benefício. No mérito, é pela
ta, pois toda a documentação acostada não permi- manutenção da r. sentença recorrida.
tiria identificar qualquer ato de improbidade que
pudesse ser imputado a elas. Neste mesmo passo, Foi deferido pedido de gratuidade de justiça formula-
aduzem que faltaria prova de fraude ou favoreci- do por P.J. e R.P.M., intimada a L.C.A.L.. a apresentar do-
mento para que a L.C.A.L.. pudesse se sagrar vence- cumentos aptos a convencer da hipossuficiência econô-
dora. Afirmam, ainda, que faltaria a demonstração mica da pessoa jurídica, o que foi feito a fls. 2.078/2.084.
do elemento subjetivo típico do ato de improbida-
de. Por fim, alegam que P.J. teria se retirado do qua-
Não houve oposição ao julgamento virtual.
dro societário da sociedade empresária mais de dois
anos antes do procedimento licitatório.
É o relatório.
D.G.S. apresentou recurso de apelação a fls.
1.860/1.897. Aduz que, ao contrário do que constou Primeiramente, defiro a gratuidade de justiça
da r. sentença recorrida, o certame em comento não pleiteada pela ré D.G.S..
se voltaria à contratação de simples serviços contá-
beis, mas especializados para o setor público. Des- Isso porque para a concessão da gratuidade
ta forma, não seria verdadeira a afirmação de que pretendida basta a afirmativa da necessidade, pre-
poderia ser prestado por diversas outras empresas sumindo-se verdadeira a alegação de insuficiência
além das três concorrentes. Alega a ré, também, que deduzida por pessoa natural. E em que pese a pos-
seria natural a pequena diferença dos valores ofere- sibilidade de impugnação pela parte contrária, ne-
cidos pelas empresas no curso do processo licitató- nhum dos elementos trazidos é capaz de desacredi-
rio, já que conscientes do valor do serviço em tela. tar o preenchimento dos pressupostos para o gozo
do benefício (artigo 99, §2º, CPC).
Defende que não haveria que se falar da prática de
ato de improbidade, pois não teve qualquer participa- Já para a L.C.A.L.., o benefício deve ser indeferido.
ção em atos decisórios ou instrutórios do processo de
licitação além da elaboração do parecer jurídico, sen- A concessão da gratuidade a pessoas jurídicas
do a escolha da vencedora responsabilidade da Comis- obedece a regras distintas das pessoas físicas, exi-
são de Licitação. Repele, ainda, a tese de que teria sido gindo-se das primeiras a comprovação da impossi-
demonstrada a presença do elemento subjetivo típico bilidade em arcar com os custos do processo. Com
do ato de improbidade. Pede gratuidade de justiça. efeito, a Súmula nº 481 do STJ determina que “faz
jus ao benefício da justiça gratuita a pessoa jurídica
Por fim, veio recurso de apelação do corréu com ou sem fins lucrativos que demonstrar sua im-
E.L.C.M. (fls. 1.921/1.958). Da mesma forma que a possibilidade de arcar com os encargos processuais”.


Por sua vez, o artigo 99, §3º, do CPC, estabelece a dores de Mococa. Diante do falecimento do anterior
presunção de veracidade à alegação de insuficiência responsável pela função (que era seu irmão), o Legis-
deduzida exclusivamente por pessoa natural. A con- lativo Municipal tinha urgência na substituição, sen-
trário senso, a pessoa jurídica deverá provar o es- do que o Sr. Edson já teria alguma experiência como
tado de miserabilidade para fazer jus ao benefício. contador do executivo da Prefeitura local, além de ter
oferecido a melhor proposta dentro da concorrência
E não basta, para tanto, a mera alusão a dificul- informal promovida pelo então Presidente da Câmara.
dades financeiras, sendo necessária prova em torno
da hipossuficiência aventada, para que, então, se dis- Paralelamente, e ainda na vigência do referido
pense do cumprimento de suas obrigações com o Po- contrato emergencial, foi aberto o Processo Licita-
der Público, dentre as quais se incluem o pagamento tório nº 001/2010, na modalidade de carta convite
das custas e emolumentos relativos aos atos judiciais. e pelo critério do menor preço, buscando a contra-
tação de empresa para a prestação regular de “ser-
No presente caso, referida prova não foi satisfa- viços de assessoria contábil e consultoria técnica em
toriamente produzida, pois os documentos trazidos administração pública municipal”.
não permitem deduzir que não seria capaz de arcar
com o pagamento das custas e emolumentos relati- Para tanto, cumpre desde já destacar, foram con-
vos aos atos judiciais praticados nos autos. Entretan- vidadas apenas três pessoas jurídicas, todas sediadas
to, o indeferimento não deve obstar o processamen- em outros Municípios, a saber: a L.C.A.L.., a V.C.A.. e
to do recurso, ao menos com relação ao corréu P.J., o I.P.P.. E tal fato fato causa estranheza, já que, como
que interpôs apelação conjuntamente com a L.C.A.L.. bem pontuado na sentença, “o objeto da licitação
(serviços contábeis) não é restrito a um pequeno uni-
Ainda em preliminar, por fim, não há que se co- verso de empresas capacitadas e especializadas, mas,
gitar da alegada carência de ação. ao contrário, está imerso em setor de amplo empre-
endimento, com pluralidade de empresas capacitadas
Isso, pois, a causa de pedir informa, fundamen- à prestação do referido serviço, tanto nesta cidade
tadamente, a prática de conluio pelos réus para o quanto em cidades da região, muito mais próximas
direcionamento da licitação. Mais do que isso, é cer- que a cidade de Limeira (cerca de 160 quilômetros)”.
to que a cadeia de eventos, orquestrados conjunta-
mente por todos os réus, pode formar a convicção Além desta singularidade, observou o Ministério
do liame causal e, por fim, da ocorrência do ilícito. Público que, quando da abertura das propostas, viu-
-se que os valores indicados por elas eram surpreen-
No mérito, então, os recursos não comportam dentemente próximos, isto é: (i) R$ 6.500,00 pela Vér-
provimento. Cuida-se de ação de improbidade ad- tice, (ii) R$ 6.100,00 pela LP; e (iii) R$ 6.900,00 pela 3P.
ministrativa proposta pelo Ministério Público do Es- Ademais, as propostas apresentavam grafia pratica-
tado de São Paulo em face de (i) E.L.C.M., (ii) P.J., mente idêntica, além de datadas dos dias 26 e 27 de
(iii) L.C.A.L.., (iv) V.C.A.., (v) R.M.M., (vi) N.M.F., (vii) julho de 2010, ou seja, antes mesmo da formalização
Instituto P.P.P.I.P.S., (viii) M.C.P.C. e (ix) D.G.S., com dos convites (que somente ocorreu em agosto daque-
fundamento nas conclusões alcançadas no bojo do le ano, por AR enviada pela Câmara Municipal).
Inquérito Civil nº 49/2010-05.
Como se não bastasse, na sessão de abertura dos
Sustenta o parquet, em suma, que os corréus for- envelopes fez-se presente apenas o corréu P.J. que,
maram conluio com o intento de fraudar processo coincidentemente, representava a L.C.A.L.., ou seja,
licitatório promovido pela Câmara dos Vereadores aquela se que sagrou vencedora no certame.
de Mococa, simulando concorrência entre as licitan-
tes com o objetivo de direcionar subjetivamente a E não basta. Firmado o contrato pelos representan-
contração da sociedade empresária L.C.A.L.. tes das partes, sendo a Câmara Municipal assessora-
da pela sua advogada e assessora jurídica, Dra. D.G.S.
Conforme bem detalhado nos autos, o corréu (também corré), a Câmara Legislativa encerrou o con-
E.L.C.M. foi inicialmente contratado com dispensa de trato emergencial que havia com o sr. Edson e, já no
licitação (art. 24, inc. IV, da Lei Federal 8.666/93) para dia seguinte, ele foi contratado pela LP para continuar
cuidar dos assuntos contábeis da Câmara dos Verea- executando o mesmo serviço que já vinha sendo feito.


Pois bem. 3. De acordo com a jurisprudência do STJ, as es-
feras penal e administrativa são independentes,
Como é cediço, a caracterização do ato de impro- de modo que a solução conferida na ação cri-
bidade exige a observância dos princípios previstos minal não interfere no julgamento da demanda
pelo caput do art. 37 da Constituição Federal e art. por improbidade administrativa, excetuando-se
4º da Lei 8.429/1992. A partir destes parâmetros, para os casos em que se reconhece a inexistência do
que haja condenação pelos artigos 10 e 11 da mesma fato ou a negativa de autoria.
lei é necessário que: (i) tenha havido uma ação ou
4. Na situação em apreço, o juízo criminal ape-
omissão do agente público; (ii) haja vínculo da ação
ou omissão com uma função pública; (iii) tenha havi- nas afastou o dolo da conduta no que tange à
do dolo ou culpa do agente público; e (iv) esteja com- tipificação penal, o que é irrelevante para o en-
provada existência de dano ao patrimônio público quadramento da conduta do agente como ato
em sentido amplo decorrente de uma violação à lei. de improbidade administrativa.
5. Embargos de declaração acolhidos, sem efei-

Não caso vertente, não resta dúvida da ausência de tos modificativos. (EDcl no AgInt no AREsp
competitividade e conluio entre as licitantes L.C.A.L.., 620.062/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, SE-
V.C.A.. e Instituto 3P Parcerias, por meio de seus sócios GUNDA TURMA, julgado em 17/09/2019, DJe
e administradores, que premeditaram a vitória desta 20/09/2019) (destaquei).
última tendo em vista a manutenção do Sr. E.L.C.M.
na função, tudo de forma contrária ao que admite a
Por outro lado, efetivado o contraditório e a pos-
legislação de regência. E o direcionamento subjetivo
sibilidade de ampla defesa pelas partes no Juízo a
do certame não é desdito, mas confirmado pela pro-
quo, pertinente e válido o uso de prova emprestada
va testemunhal colhida, além daquela emprestada
do Juízo criminal. Neste sentido, da mesma forma,
do processo criminal nº 0003776-78.2012.8.26.0360.
tem sido o entendimento do Superior Tribunal de
Justiça em seus julgados: “É firme o entendimento
Com relação à preliminar deduzida no apelo dos jurisprudencial deste Sodalício no sentido da possi-
corréus L.C.A.L.. e P.J., deve-se dar prevalência à inde- bilidade de utilização, na seara cível, para fins de
pendência das esferas cível, administrativa e penal. apuração de improbidade administrativa, de prova
Assim, a absolvição no juízo penal, salvo fosse reco- produzida na esfera penal” (AgRg no REsp 1714914/
nhecida a inexistência do fato ou a negativa de auto-
RS, Rel. Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Sex-
ria, não tem o condão de afastar eventual responsa-
ta Turma, julgado em 27/02/2018, DJe 08/03/2018).
bilização por ato de improbidade administrativa.
Com razão o Juízo a quo, também, ao afirmar
Neste sentido, precedente do Superior Tribunal
que não deve ser admitia a tese de defesa dos cor-
de Justiça:
réus P.J., R.M.M. e N.M.F., de que não teriam qual-
PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. EMBARGOS quer envolvimento direto. De fato, todo o contexto
DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO trazido confirma a contribuição de cada um deles
AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. FATO NOVO. para a consumação do dirigismo do certame em de-
DECISÃO PROFERIDA NO PROCESSO CRIMINAL. trimento do interesse público, enquanto represen-
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRRELEVÂNCIA. tantes das pessoas jurídicas relacionadas.
INDEPENDÊNCIA ENTRE AS ESFERAS. EMBARGOS
ACOLHIDOS, SEM EFEITOS MODIFICATIVOS. No caso de P.J., fundador e sócio administrador da
L.C.A.L.., causa estranheza também já ter sido sócio
1. A pretensão aclaratória merece ser acolhida da corré V.C.A.., além de secretário da corré Instituto
quando o aresto embargado deixa de se mani- 3P. Não apenas isso, mas também teve contato prévio
festar sobre questão oportunamente suscitada
com o corréu Edson, que conhecera no “Congressos de
pelo recorrente, mas que não foi objeto de aná-
Contabilistas Públicos”, do qual haviam participado.
lise pelo julgado.
2. No caso, a pretensão deduzida no agravo in- Nesta perspectiva, não se sustenta a afirmação de
terno não consiste em inovação recursal, pois a que seria mera coincidência, mas, como bem pontua-
decisão proferida no processo criminal foi super- do na sentença recorrida, “‘LP’ e seu sócio/proprietá-
veniente à interposição do apelo. rio, P.J., já eram conhecidos por aquele que ocupava


a função para a qual o certame se prestava e a trama prejuízo ao erário, tal qual previstos no artigo 10,
ardilosa começou até mesmo com as pesquisas de incisos I, VIII e XII, da Lei nº 8.429/1992.
preços direcionados apenas às mesmas três empresas
denunciadas, ardil esse que não se completaria não Basta ver que, como bem exposto na sentença
fosse a conivência da assessoria jurídica da Casa”. guerreada, “é incontroverso que esses mesmos ser-
viços eram antes prestados pelo mesmo requerido
Já quanto a R.M.M. e N.M.F., ambos eram sócios Edson Luiz Cozol (através de ‘Contrato Emergencial’
da V.C.A.. à época dos fatos. Quanto a primeiro, vale fls. 58/66) pelo valor mensal de R$ 3.200,00 (três mil
destacar, adquiriu de P.J. as quotas da referida socie- e duzentos Reais) e, à partir da ‘licitação’, passaram
dade empresária, razão pela qual mais uma vez se a custar aos cofres da Câmara Municipal R$ 6.000,00
confirma a tese de conhecimento pessoal prévio en- (seis mil Reais) mensais. Ou seja, houve praticamen-
tre os corréus. E a partir disso, não é crível a alegação te o pagamento do dobro do valor pelo mesmo
de que teria apenas recebido em seu escritório a AR serviço, prestado pela mesma pessoa, o que gerou
contendo a cartaconvite, imediatamente repassando- naturalmente dano ao erário”.
-a para a sua sócia, Neusa Maria, que teria assinado a
proposta à sua revelia. A propósito, conforme os pró- Em decorrência dos contratos ora anulados e, por
prios réus argumentam, o contrato não versaria ape- outro lado, para evitar enriquecimento ilícito por par-
nas a respeito de serviços contábeis mas também de te do Poder Público, que se beneficiou com os serviços
contabilidade pública, justificando-se em princípio a de contadoria prestados, razoável a solução dada pelo
participação de advogado na sociedade. Magistrado sentenciante, isto é, não o valor integral
do contrato, mas “a diferença entre aquele que seria
Especificamente com relação à advogada da Câ- pago caso o serviços continuassem a serem prestados
mara Municipal, Dra. D.G.S., insta esclarecer que ela na base do contrato “emergencial” (R$ 3.200,00/mês)
própria reconheceu nos autos do processo criminal em relação ao pago à contratada em razão do contra-
que, sob orientação do corréu E.C., indicou as três to fraudado (R$ 6.000,00/mês) diferença de valor que
empresas que deveriam receber carta-convite. E tal deve ser restituída aos cofres públicos”.
fato permite dizer, portanto, que enquanto encarre-
gada da observância da legislação de regência den- Prevalecem, nesse quadro, as bem lançadas con-
tro da Casa Legislativa, aceitou o quadro de ilicitude siderações da sentença recorrida, que fica integral-
colocado pelos demais envolvidos. mente mantida, por seus próprios fundamentos.
Ademais, restou comprovada a má-fé dos corréus, Ante o exposto, é negado provimento aos re-
pois os procedimentos licitatórios foram deliberada- cursos. Como consequência do julgamento, cum-
mente distorcidos com o intuito de dar aparência de pre majorar a verba honorária dos recorrentes em
alguma regularidade. Vê-se que o procedimento des- cinquenta por cento (50%), a título de honorários
crito no art. 22, III, da Lei nº 8.666/1993 busca assegu- recursais, nos termos do art. 85, §11, do CPC, obser-
rar a competitividade e oportunidade para qualquer vada a gratuidade de justiça concedida.
pessoa contratar com o Poder Público, balizas estas
que foram frustradas pela atuação conjunta dos réus. Ficam as partes notificadas de que, em caso de opo-
sição de embargos declaratórios, o processamento e o
No mais, as penas aplicadas estão de acordo com julgamento se realizarão por meio virtual, em confor-
a gravidade dos fatos narrados, não havendo mo- midade com a Resolução nº 772/2017 de E. Tribunal.
tivo para reduzi-las ante os pedidos genéricos fei-
tos nesse sentido. E não há dúvida de que atos de FERNÃO BORBA FRANCO
improbidade administrativa praticados causaram RELATOR


ementário
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E BILIDADE. 1. É certo que a contratação verbal pela
DOS TERRITÓRIOS Administração Pública, salvo as hipóteses legais,
previstas na Lei Federal nº 8.666/93, é nula. 2. En-
Afastamento irregular do certame – Decadência – tretanto, o artigo 59, parágrafo único, do referido
Início da contagem diploma legal, esclarece que tal circunstância não
exonera a Administração Pública do dever de inde-
MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. LI- nizar pelos serviços contratos e efetivamente pres-
CITAÇÃO. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO tados. 3. Precedentes da jurisprudência do C. STJ e,
DISTRITO FEDERAL. PRELIMINAR DE DECADÊNCIA inclusive, deste E. Tribunal de Justiça. 4. As provas
DA IMPETRAÇÃO. TERMO INICIAL. INABILITAÇÃO NA produzidas nos autos (documental e oral), durante a
CONCORRÊNCIA. FLUÊNCIA DO PRAZO QUE NÃO SE instrução do processo, sob o crivo do contraditório,
SUSPENDE NEM SE INTERROMPE. 1. Forçoso reconhe- demonstram a efetiva prestação dos serviços pela
cer a decadência do direito à ação mandamental, se a parte autora, na direção técnica da equipe esportiva
inabilitação da impetrante decorreu do ato praticado de handebol do Município de Araraquara. 5. Dever
e ratificado pelo pregoeiro, sendo o termo a quo do de remuneração reconhecido, sob pena de enrique-
prazo decadencial a ciência da referida decisão e não cimento sem causa da Municipalidade. 6. Incidência
da decisão da Corte de Contas, que apenas atestou a da correção monetária, desde o inadimplemento,
legalidade do edital do certame em relação à exigên- de acordo com o IPCA-E. 7. Incidência dos juros de
cia impugnada. 2. Preliminar de decadência acolhida. mora, a partir da citação, nos termos do artigo 1º-F
Inicial indeferida, nos termos do art. 10, caput, da Lei da Lei Federal nº 9.494/97, na redação da Lei Federal
12.016/09. (Acórdão 1300172, 07239592620198070000, nº 11.960/09 (RE nº 870.947, Tema nº 810, do C. STF,
Relator: JESUINO RISSATO, Conselho Especial, data de aplicando-se, ainda, as eventuais e subsequentes
julgamento: 17/11/2020, publicado no DJE: 4/12/2020. alterações). 8. Arbitramento dos ônus decorrentes
Pág.: Sem Página Cadastrada.) da sucumbência, por equidade, remunerando com
dignidade, moderação e razoabilidade o profissio-
nal que participou da lide. 9. Ação de procedimento
comum, julgada improcedente, em Primeiro Grau
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO de Jurisdição. 10. Sentença recorrida, reformada. 11.
Ação, julgada procedente para, invertido o resulta-
Contratação verbal – Nulidade reconhecida – do inicial da lide, deliberar o seguinte: a) condenar
Obrigatoriedade no pagamento a parte ré ao pagamento do valor de R$ 8.947,95; b)
incidência dos encargos moratórios (juros de mora e
RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO DE PROCEDIMEN- correção monetária); c) arbitrar os ônus decorrentes
TO COMUM – DIREITO ADMINISTRATIVO – PRESTA- da sucumbência, por equidade. 12. Recurso de ape-
ÇÃO DE SERVIÇOS - CONTRATAÇÃO DE AUXILIAR lação, apresentado pela parte autora, provido.
TÉCNICO DE HANDEBOL – CONTRATO VERBAL DES- (TJSP; Apelação Cível 1008033-55.2017.8.26.0037;
PROVIDO DE PRÉVIO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO Relator (a): Francisco Bianco; Órgão Julgador: 5ª
– SERVIÇOS CONTRATADOS EFETIVAMENTE PRESTA- Câmara de Direito Público; Foro de Araraquara -
DOS – BOA-FÉ – PRETENSÃO À COBRANÇA DA RES- 1º Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento:
PECTIVA CONTRAPRESTAÇÃO PECUNIÁRIA - POSSI- 03/12/2020; Data de Registro: 03/12/2020)

Dúvidas Assinantes
dosdos
Dúvidas Assinantes
Dúvidas dos Assinantes

Contrato verbal – Prazo de duração – Dever de
anular – Considerações
Veja que, salvo para compras de pronto pagamen-
A administração firma um contrato de loca- to de baixo valor, qualquer contrato verbal realizado
ção de imóvel. Passado algum tempo, o locatário pela administração pública é nulo de pleno direito.
decide não mais prorrogar o prazo do contrato, Isso implica sua imediata exclusão do mundo jurídico.
justificando "desinteresse" na prorrogação. No
entanto a administração continua utilizando o Não há que se falar, pois, em um prazo máxi-
imóvel e pagando o aluguel via indenização, por mo para a duração do contrato verbal. Verificada a
não ter outra opção de aluguel. ocorrência de tal situação, o ajuste deve ser anula-
do imediatamente.
Por quanto tempo a administração pode man-
ter essa locação? Ocorre que, na situação aventada, não há, no
momento, outro imóvel apto a satisfazer às neces-
Resposta: sidades da administração. Nesse caso, duas soluções
possível se colocam.
Fundamentação legal:
A primeira diz respeito à negociação com o proprie-
– Lei de Licitações, art. 60, parágrafo único; tário do imóvel, explicando-lhe que a administração
não pode manter o contrato nessa condição e que será
– LINDB, art. 22, caput e § 1º. necessária a formalização de um novo ajuste. Tendo
em vista que o particular continua a ser valer dos “alu-
A administração questiona qual é o prazo máxi- gueres” pagos sem cobertura contratual, essa parece
mo de duração de uma relação jurídica de uso de ser uma alternativa que lhe interessa, além de afastar
imóvel sem cobertura contratual, com pagamento os contornos de ilegalidade da relação firmada.
por indenização.
Caso o particular insista na não celebração de
Desde o início, importa destacar que a ausência ajuste, a administração deve solicitar-lhe uma ma-
de prorrogação do contrato de locação em comento nifestação por escrito de tal ausência de interesse.
com a permanência da administração no imóvel ca- Além disso, deve juntar toda a documentação que
racteriza contrato verbal, o que é vedado ao poder comprova a ausência de outro imóvel que atenda
público. No Estado da Bahia, tal proibição decorre às suas necessidades na localidade em apreço. Isso
do art. 131, § 4º, da Lei estadual nº 9.433/2005: como forma de manter, por enquanto, o funciona-
mento do serviço público.
Art. 60. Os contratos e seus aditamentos serão la-
vrados nas repartições interessadas, as quais mante- Assim, a fim de encontrar o equilíbrio entre a solu-
rão arquivo cronológico dos seus autógrafos e re- ção menos gravosa para a administração, a situação
gistro sistemático do seu extrato, salvo os relativos a pode ser justificada com base no art. 22, caput e § 1º,
direitos reais sobre imóveis, que se formalizam por da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro:
instrumento lavrado em cartório de notas, de tudo
juntando-se cópia no processo que lhe deu origem. Art. 22. Na interpretação de normas sobre ges-
tão pública, serão considerados os obstáculos
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o e as dificuldades reais do gestor e as exigências
contrato verbal com a Administração, salvo o de das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo
pequenas compras de pronto pagamento, assim dos direitos dos administrados. (Regulamento)
entendidas aquelas de valor não superior a 5%
(cinco por cento) do limite estabelecido no art. § 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou
23, inciso II, alínea “a” desta Lei, feitas em regi- validade de ato, contrato, ajuste, processo ou nor-
me de adiantamento. (Destacou-se.) ma administrativa, serão consideradas as circuns-


tâncias práticas que houverem imposto, limitado lização de obra pública para substituir o imóvel em
ou condicionado a ação do agente. (Destacou-se.) tela. Em qualquer dos casos, deve ser estabelecido
um prazo máximo para a concretização do plano,
Ainda, por estar diante de situação de colisão de que deve ser o menor possível, a partir da solução
princípios da administração pública, quais sejam a le- eleita, para o término da relação contratual verbal.
galidade (impossibilidade de contrato verbal prevista
em lei) e a impossibilidade de interrupção do serviço Por fim, destaca-se que mesmo tomadas todas essas
público (ausência de outro imóvel apto a atender às ne- medidas, a manutenção do contrato verbal em análise
cessidades administrativas), cabe ao gestor harmonizar pode ser objeto de apontamentos, uma vez que, como
tais vetores interpretativos, operando a prevalência da visto, infringe diretamente a norma prescrita no art.
não paralisação do serviço público sobre a legalidade, 60, parágrafo único, da Lei de Licitações. Assim, ainda
uma vez que, no caso, o último princípio parece melhor que as considerações ora apresentadas possam mitigar
atender aos interesses públicos envolvidos. a gravidade do ilícito em comento, o ideal é a anulação
imediata do ajuste e a formalização de um contrato es-
Mesmo nessa hipótese, a administração deve crito, seja com o proprietário do bem em comento, seja
criar um plano de superação dessa dificuldade, seja com outro que também possa, ainda que minimamen-
pela pesquisa mais ampla de imóveis, seja pela rea- te, atender às necessidades administrativas.


Contrato – Prestação de serviço x compra –
Nota fiscal – Considerações
do “sob encomenda” no conceito de “compra”. A

Trata o presente de contratação de empresa para especificação era relevante e prevenia disputas já
fornecimento e instalação de equipamentos para verificadas no plano do Direito Tributário (onde se
piscina de um complexo esportivo municipal. O ser- reputou que a aquisição de bem fabricado sob en-
viço fora prestado corretamente e a contento. Toda- comenda configuraria uma prestação de serviços
via, não obstante a prestação correta do objeto, a para fins de tributação). Podem existir serviços que
contratada apresentou nota fiscal de venda (e não se retratem na transferência do domínio de bens
de serviço). A contratada alega não possuir taloná- corpóreos para a Administração. Como o elenco do
rio de serviços, uma vez que seu ramo de atividade inc. II é meramente exemplificativo, surgiria dúvida
é apenas de comércio. Ante o exposto, o pagamen- acerca da qualificação jurídica da hipótese.
to não foi efetuado (elemento da despesa diverso /
objeto contratado / ramo de atividade da empresa A única solução reside em considerar que as com-
não compatível com a licitação). Questiona-se como pras se caracterizam quando existir obrigação de
e se é possível fazer esse pagamento. dar; haverá serviço quando a obrigação for de fa-
zer. A diferenciação não é própria do Direito Ad-
Resposta: ministrativo, mas retrata concepções tradicionais
do Direito Civil. Em termos vulgares, é claro que o
Fundamentação legal: “dar” é uma modalidade de “fazer”. Juridicamen-
te, porém, as duas categorias não se confundem.
– Lei nº 8.666/1993, art. 6º incs. II e III; Há obrigações de dar quando o devedor se obriga
Indaga-se como e se é possível proceder ao pa- a transferir a posse ou o domínio do bem. Já a obri-
gamento a uma empresa pelo fornecimento e insta- gação de fazer envolve atividade de outra ordem,
lação de equipamentos para piscina de um Comple- podendo traduzir-se ou não em atividade pessoal
xo esportivo municipal, tendo em vista que a nota do devedor. Sob um certo ângulo, o conceito de
fiscal foi emitida como compra (fornecimento) e o obrigação de fazer encontra-se por exclusão rela-
empenho foi efetivado como serviço. tivamente ao de obrigação de dar. Todas as presta-
ções positivas impostas a um sujeito, que não te-
A solução para o caso pressupõe a distinção entre nham por objeto a transferência do domínio ou da
compras e serviços. A Lei nº 8.666/93, no art. 6º, con- posse de um bem, caracterizam obrigação de fazer.
ceitua compra e serviço: Essa interpretação é relevante para fins, por exem-
Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: plo, do art. 57, inc. II, que alude a prestação de ser-
viço. Já se pretendeu que o fornecimento de com-
[...] bustível seria enquadrável naquela regra, o que
II – Serviço - toda atividade destinada a obter deter- é juridicamente incorreto. Fornecimento de com-
minada utilidade de interesse para a Administração, bustível é contrato que impõe à parte uma obri-
tais como: demolição, conserto, instalação, monta- gação de dar. Trata-se de modalidade de compra e
gem, operação, conservação, reparação, adaptação, não de um serviço. Essa qualificação não se altera
manutenção, transporte, locação de bens, publicida- nem mesmo em face de eventuais obrigações de
de, seguro ou trabalhos técnico-profissionais; fazer acessórios. Assim, por exemplo, pode impor-
-se ao vendedor a obrigação de entregar a coisa
III – Compra - toda aquisição remunerada de em certo local (compras “CIF”). O dever de entrega
bens para fornecimento de uma só vez ou par- corresponde a um fazer. Isso não transforma o for-
celadamente; necimento de combustível em uma prestação de
serviço. Nem surge uma obrigação “mista”. Defi-
Para a distinção entre compra (fornecimento) e
ne-se a natureza da obrigação a partir da intenção
prestação de serviço, valiosa é a de Marçal Justen Filho:
fundamental das partes. É óbvio que a Administra-
Suponha-se a contratação do fornecimento de ção, ao contratar o fornecimento de combustível
alimentação pronta para presídios. Existiria um não pretende obter uma “prestação de serviços”,
“serviço” ou uma “compra”? A Lei suprimiu uma correspondente ao transporte de combustível de
inovação constante do substitutivo do Senado, con- um local para ou outro. Visa a aquisição do domí-
sistente na expressa abrangência do bem elabora- nio do combustível. A entrega desse combustível


em certo local é acessório. Do mesmo modo, uma to e embalagem; suprimento de proteção ao voo;
pessoa qualquer que vai a uma loja comercial para suprimento de aviação; sobressalentes de máquinas
adquirir um fogão não pretende realizar um con- e motores de navios e esquadra; explosivos e muni-
trato de transporte embora exija que o bem seja ções; bandeiras, flâmulas e insígnias e outros mate-
entregue a sua residência. riais de uso não-duradouro. (1)(A) (38)(A)
Nada impede que a obrigação acessória seja desvin- 39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica
culada da principal e se transforme em objeto de
Despesas orçamentárias decorrentes da prestação
contrato próprio. No exemplo do fornecimento do
de serviços por pessoas jurídicas para órgãos pú-
combustível, é perfeitamente viável surgirem dois
blicos, tais como: assinaturas de jornais e periódi-
contratos autônomos e independentes. Imagine-se
cos; tarifas de energia elétrica, gás, água e esgoto;
um contrato de compra e venda de combustível, em
serviços de comunicação (telefone, telex, correios,
que o vendedor põe a coisa à disposição do compra-
etc.); fretes e carretos; locação de imóveis (inclusive
dor nas próprias instalações de fabricação ou certo
despesas de condomínio e tributos à conta do lo-
ponto geográfico determinado (compra FOB). In-
cumbirá ao comprador promover o deslocamento catário, quando previstos no contrato de locação);
da coisa para o local de sua conveniência. Para tanto, locação de equipamentos e materiais permanentes;
poderá recorrer a um transportador. Haverá, então, software; conservação e adaptação de bens imó-
um contrato de transporte, juridicamente autôno- veis; seguros em geral (exceto os decorrentes de
mo e inconfundível com a compra e venda. O trans- obrigação patronal); serviços de asseio e higiene;
porte não envolve obrigação de dar, mas de fazer. serviços de divulgação, impressão, encadernação e
Logo, seria correto reduzir o contrato de transporte emolduramento; serviços funerários; despesas com
ao conceito de “serviço”.(1) (Destacou-se.) congressos, simpósios, conferências ou exposições;
vale-refeição; auxílio-creche (exclusive a indeni-
A análise levada a efeito pelo autor no tocante ao forne- zação a servidor); habilitação de telefonia fixa e
cimento de combustíveis é útil ao esclarecimento do caso. móvel celular; e outros congêneres, bem como os
encargos resultantes do pagamento com atraso de
Se o objeto do contrato consiste no fornecimen- obrigações não tributárias. (Destacou-se.)
to do equipamento, cujo funcionamento pressupõe
sua instalação, o interesse principal é a aquisição do Adota-se o mesmo racional utilizado para compra e insta-
bem, sendo a instalação acessório, configurando-se, lação de ar condicionado, que consta da SOLUÇÃO DE CON-
portanto, a obrigação de dar. SULTA DISIT/SRRF07 Nº 7013, DE 16 DE MARÇO DE 2015(2)
Veja que a definição do objeto está em plena con- ASSUNTO: Contribuição para o Finan-
sonância com a Portaria Interministerial nº 163, de 4 ciamento da Seguridade Social - Cofins
de maio de 2001, seguindo as classificações 30 e 39: EMENTA: OBRAS DE CONSTRUÇÃO CIVIL. ALCANCE
PARA FINS DE DETERMINAÇÃO DO REGIME DE APU-
30 - Material de Consumo RAÇÃO. OBRAS DE INSTALAÇÃO E MANUTENÇÃO
Despesas orçamentárias com álcool automotivo; DE SISTEMAS DE REFRIGERAÇÃO/VENTILAÇÃO. As
gasolina automotiva; diesel automotivo; lubrifi- receitas provenientes de obras de instalação de siste-
cantes automotivos; combustível e lubrificantes de mas de refrigeração/ventilação (ar condicionado) em
aviação; gás engarrafado; outros combustíveis e edifícios comerciais, prédios públicos, shoppings etc.,
lubrificantes; material biológico, farmacológico e se subsumem ao conceito de execução por adminis-
laboratorial; animais para estudo, corte ou abate; tração, empreitada ou subempreitada de obras de
alimentos para animais; material de coudelaria ou construção civil de que trata o inciso XX do art. 10
de uso zootécnico; sementes e mudas de plantas; da Lei nº 10.833, de 2003, que determina a apuração
gêneros de alimentação; material de construção cumulativa da Cofins independentemente da apura-
para reparos em imóveis; material de manobra e ção do IRPJ ser com base no lucro real ou presumido.
patrulhamento; material de proteção, segurança, Para a aplicação do mencionado dispositivo legal, o
socorro e sobrevivência; material de expediente; contrato deverá ser preponderantemente de pres-
material de cama e mesa, copa e cozinha, e produ- tação de serviços de obra de construção civil, sendo
tos de higienização; material gráfico e de processa- possível o eventual fornecimento de bens. A aqui-
mento de dados; aquisição de disquete; pen-drive; sição de equipamento de refrigeração/ventilação a
material para esportes e diversões; material para ser entregue instalado caracteriza contrato de com-
fotografia e filmagem; material para instalação elé- pra e venda de bens, sendo o serviço de instalação
trica e eletrônica; material para manutenção, repo- apenas acessório, não se aplicando, portanto, a nor-
sição e aplicação; material odontológico, hospitalar ma prevista pelo inciso XX do art. 10 da Lei nº 10.833,
e ambulatorial; material químico; material para te- de 2003, e o regime de apuração da Cofins, relativo à
lecomunicações; vestuário, uniformes, fardamento, receita de venda, deverá ser estabelecido conforme
tecidos e aviamentos; material de acondicionamen- as regras de gerais. As receitas decorrentes da ativi-


dade de manutenção preventiva e corretiva de re- nº 10.833, de 2003, e o regime de apuração da Contribui-
frigeração/ventilação central de ar condicionado em ção para o PIS/Pasep, relativo à receita de venda, deverá
edifícios comerciais, prédios públicos, shoppings etc. ser estabelecido conforme as regras de gerais. As receitas
somente estarão sujeitas à norma estabelecida no in- decorrentes da atividade de manutenção preventiva e
ciso XX do art. 10 da Lei nº 10.833, de 2003, quando corretiva de refrigeração/ventilação central de ar condi-
essa manutenção envolver atividades realizadas em cionado em edifícios comerciais, prédios públicos, shop-
bens imóveis, não se estendendo à manutenção de pings etc. somente estarão sujeitas à norma estabelecida
máquinas e equipamentos, os quais, apesar de po- no inciso XX do art. 10 da Lei nº 10.833, de 2003, quando
derem estar contidos nos bens imóveis, não os com- essa manutenção envolver atividades realizadas em bens
põem. Em outras palavras, a receita decorrente da imóveis, não se estendendo à manutenção de máqui-
manutenção preventiva e corretiva de refrigeração/ nas e equipamentos, os quais, apesar de poderem estar
ventilação central de ar condicionado em edifícios contidos nos bens imóveis, não os compõem. Em outras
comerciais, prédios públicos, shoppings etc. estará palavras, a receita decorrente da manutenção preven-
sujeita à sistemática cumulativa da Cofins, indepen- tiva e corretiva de refrigeração/ventilação central de ar
dentemente do regime de apuração do IRPJ, quan- condicionado em edifícios comerciais, prédios públicos,
do a manutenção envolver serviços realizados no shoppings etc. estará sujeita à sistemática cumulativa
bem imóvel, no qual a máquina ou o equipamento da Contribuição para o PIS/Pasep, independentemente
de refrigeração/ventilação estiver instalado; sendo a do regime de apuração do IRPJ, quando a manutenção
manutenção realizada apenas na própria máquina envolver serviços realizados no bem imóvel, no qual a
e equipamento de refrigeração, aplicar-se-á a sis- máquina ou o equipamento de refrigeração/ventilação
temática cumulativa ou não cumulativa da Cofins, estiver instalado; sendo a manutenção realizada apenas
dependendo de o regime de apuração do IRPJ ser na própria máquina e equipamento de refrigeração,
Lucro Presumido ou Real. SOLUÇÃO DE CONSULTA aplicar-se-á a sistemática cumulativa ou não cumulativa
VINCULADA À SOLUÇÃO DE DIVERGÊNCIA COSIT Nº da Contribuição para o PIS/Pasep, dependendo de o re-
11, DE 27 DE AGOSTO DE 2014. gime de apuração do IRPJ ser Lucro Presumido ou Real.
SOLUÇÃO DE CONSULTA VINCULADA À SOLUÇÃO DE
DISPOSITIVOS LEGAIS: Lei nº 10.833, de 2003, art. DIVERGÊNCIA COSIT Nº 11, DE 27 DE AGOSTO DE 2014.
10; ADN Cosit nº 30, de 1999, e ADI nº 10, de 2014. DISPOSITIVOS LEGAIS: Lei nº 10.833, de 2003, arts. 10
e 15; ADN Cosit nº 30, de 1999, e ADI nº 10, de 2014.
ASSUNTO: Contribuição para o PIS/Pasep
(Destacou-se.)
EMENTA: OBRAS DE CONSTRUÇÃO CIVIL. ALCANCE
PARA FINS DE DETERMINAÇÃO DO REGIME DE APU- Logo, ao que tudo leva a crer, o objeto “forneci-
RAÇÃO. OBRAS DE INSTALAÇÃO E MANUTENÇÃO DE mento e instalação de equipamentos para piscina de
SISTEMAS DE REFRIGERAÇÃO/VENTILAÇÃO. As receitas um complexo esportivo municipal” exige a emissão
provenientes de obras de instalação de sistemas de rede nota fiscal de fornecimento, conforme disponibili-
frigeração/ventilação (ar condicionado) em edifícios co- zado pela contratada. Assim, se o objeto do contrato
merciais, prédios públicos, shoppings etc., se subsumem consiste efetivamente num fornecimento, então a
ao conceito de execução por administração, empreitada nota fiscal a ser emitida deverá ser de compra.
ou subempreitada de obras de construção civil de que Veja que o documento fiscal objetiva, em últi-
trata o inciso XX do art. 10 da Lei nº 10.833, de 2003, que ma análise, o recolhimento de tributos, sendo que
determina a apuração cumulativa da Contribuição para “prestação de serviços” e “fornecimento/compra”
o PIS/Pasep independentemente da apuração do IRPJ ser são fatos geradores de tributos diferentes: presta-
com base no lucro real ou presumido. Para a aplicação ção de serviço dá ensejo à incidência do ISS(3) e a
do mencionado dispositivo legal, o contrato deverá ser compra é sujeita ao ICMS(4), como regra.
preponderantemente de prestação de serviços de obra
de construção civil, sendo possível o eventual forneci- Por conta disso, a despeito de a administração
mento de bens. A aquisição de equipamento de refri- ter realizado empenho na condição de prestação de
geração/ventilação a ser entregue instalado caracteriza serviço, a nota fiscal deve ser de fornecimento/com-
contrato de compra e venda de bens, sendo o serviço pra, cabendo à administração cancelar o empenho
de instalação apenas acessório, não se aplicando, por- original e proceder ao empenho na classificação da
tanto, a norma prevista pelo inciso XX do art. 10 da Lei despesa adequada, como compra.
Notas
(1) JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 129.
(2) http://normas.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?visao=anotado&idAto=63364
(3) Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
[...]
III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
(4) Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)[...]
II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem
no exterior; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

ÍndiceÍndice
Cumulativo
Cumulativo
Índice Cumulativo
artigos e pareceres
O uso de pregões para contratação de manutenção de obras rodoviárias: análise das obras
JAN 2021, p. 12 contratadas no ano de 2013 pelo Departamento Nacional de Infraestrutura e Transportes – DNIT
do Estado de Mato Grosso – Yan Sávio Gomes de Jesus
Boas práticas na gestão e fiscalização de contratos administrativos em uma prefeitura municipal
JAN 2021, p. 25
de Santa Catarina – Cátia Maria Búrigo, Helen Fischer Günther
Considerações sobre o contrato advocatício de risco com a administração pública – Francisco
JAN 2021, p. 36
Eimar Carlos dos Santos Júnior
Tribunal de Contas da união – A exigência de carta de solidariedade do fabricante, ainda que
JAN 2021, p. 46
para fins de assinatura do contrato, configura restrição à competitividade
Tribunal de Contas da união – É irregular a contratação de empresa detentora da patente por
JAN 2021, p. 62
inexigibilidade no caso de existirem outras empresas que comercializam do produto
Tribunal de Contas da união – No modo de disputa aberto e fechado, o pregoeiro deve desclas-
JAN 2021, p. 67
sificar lances manifestamente inexequíveis durante a etapa aberta
Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo – Declaração de nulidade contratual não impede
JAN 2021, p. 74
o reconhecimento dos efeitos financeiros que dele decorreram
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – A licitação na modalidade convite em que não haja
JAN 2021, p. 85
efetiva concorrência pode implicar improbidade administrativa
ementário
JAN 2021, p. 90 Afastamento irregular do certame – Decadência – Início da contagem
JAN 2021, p. 90 Contratação verbal – Nulidade reconhecida – Obrigatoriedade no pagamento
dúvidas dos assinantes
JAN 2021, p. 92 Contrato verbal – Prazo de duração – Dever de anular – Considerações
JAN 2021, p. 94 Contrato – Prestação de serviço x compra – Nota fiscal – Considerações

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1. Direito Administrativo. I. Governet

25 Boas práticas na gestão e fiscalização de contratos administrativos em uma prefeitura

36 Considerações sobre o contrato advocatício de risco com a administração pública

decisões dos tribunais

46 Tribunal de Contas da união

62 Tribunal de Contas da união

67 Tribunal de Contas da união

74 Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo

85 Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo

90 Afastamento irregular do certame – Decadência – Início da contagem

90 Contratação verbal – Nulidade reconhecida – Obrigatoriedade no pagamento

92 Contrato verbal – Prazo de duração – Dever de anular – Considerações

94 Contrato – Prestação de serviço x compra – Nota fiscal – Considerações

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A aprovação, nos últimos dias de 2020, do projeto de lei

Nesse contexto, a adoção da modalidade pregão para

Na sequência, Cátia Maria Búrigo e Helen Fischer Günther

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Em Decisões dos Tribunais, merece destaque a orientação do

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O objetivo geral deste projeto é analisar a exequi- A MODALIDADE DE PREGÃO

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b) quando necessária a modificação do regime de

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Art. 48. São instrumentos de transparência da ges- PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

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Figura 1 – Captura de tela do site de busca de licitações do DNIT

Fonte: DNIT – Disponível em: http://www1.dnit.gov.br/editais/consulta/editais2.asp

Tabela 1 – Filtros aplicados no site de busca

CAMPO ALTERNATIVA SELECIONADA

20 . Governet® | A Revista do Administrador Público

Ao realizar a busca de informações e dados no I. O Edital 208/2013 resultou no Contrato SR/MT-

Governet® | A Revista do Administrador Público . 21

Em vista à formalização de tais licitações em con-

Tabela 4 - Dados iniciais dos contratos.