ESSA Módulo I

2022

ESTÁGIO SETORIAL
DE AUXILIAR DE
ALMOXARIFADO

Módulo I – Obtenção de Materiais

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9º Centro de Gestão, Contabilidade e Finanças do

Exército
ESSA Módulo I

Atualizações

Breve descrição da
Autor Data Item alterado
alteração

9º CGCFEx 10 dez 21 TODOS Visando atender novo

modelo proposto pelo
IEFEx

(Atenção: esta apostila não deve ser usada como amparo

legal, tratando-se apenas de um material didático de apoio
para estudo e eventuais consultas)

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Sumário

1. APRESENTAÇÃO .............................................................................................................................. 4
1.1. Objetivos do Curso ....................................................................................................................4

1.2 Objetivos de Aprendizagem ......................................................................................................4

1.3. Principais Tópicos......................................................................................................................5

2. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 5
3. PROCESSO DE OBTENÇÃO........................................................................................................... 6
3.1. Conceitos básicos de licitações e contratos ..........................................................................6

3.2. Competências ......................................................................................................................... 13

3.3. Modalidades de Licitação ...................................................................................................... 14

3.5. Tipos de Licitação ................................................................................................................... 18

3.6. Publicidade das Licitações .................................................................................................... 19

3.7. Processos de Contratação Direta ........................................................................................ 20

3.8. Sistema de Registro de Preços - SRP ................................................................................ 23

4. PLANEJAMENTO DAS CONTRATAÇÕES....................................................................... 26

4.1. Fase Interna das Contratações ............................................................................................ 27

4.2. Impactos da IN 05/2017 no Planejamento da Licitação ................................................... 31

4.3. Formalização da Demanda ................................................................................................... 34

4.4. Estudos Técnicos Preliminares ............................................................................................ 37

4.5. Gerenciamento de Riscos ..................................................................................................... 46

4.6. Pesquisa do Preço de Mercado ........................................................................................... 51

4.7. Termo de Referência ou Projeto Básico ............................................................................. 56

4.8. Encerramento da Fase de Planejamento da Contratação ............................................... 60

ENCERRAMENTO ..................................................................................................................... 61

Referências ............................................................................................................................................ 62

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1. APRESENTAÇÃO

Prezado instruendo,

Esta apostila foi estruturada para servir de guia para o agente da

administração encarregado de auxiliar de almoxarifado, que será coordenado pelo 9º
Centro de Gestão, Contabilidade e Finanças do Exército e ministrado na modalidade
de Ensino a Distância (EAD).

1.1. Objetivos do Curso

De maneira geral, contribuir com o Instituto de Economia e Finanças do

Exército (IEFEx) nas atividades de ensino de interesse da Secretaria de Economia e
Finanças, desenvolvidas na modalidade de Ensino a Distância (EaD) e,
principalmente disponibilizar, aos Agentes da Administração das Unidades Gestoras
do Exército, um material didático de fácil entendimento e mais direcionado as nossas
atividades.
Oferecer aos Agentes da Administração das Organizações Militares,
responsáveis pela elaboração destes documentos, a oportunidade de refletirem
sobre a importância dos processos que envolvem a gestão de almoxarifado.

1.2 Objetivos de Aprendizagem

Ao final deste módulo, o instruendo será capaz de:

• indicar a legislação relacionada a estes documentos do processo obtenção
de material;
• reconhecer a importância dos processos que compõem a fase de
planejamento de aquisição de material;
• identificar os principais elementos de um Termo de Referência ou Projeto
Básico;

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• identificar as principais fases que compõem o processo de gestão de

material/almoxarifado.

1.3. Principais Tópicos

• Uma breve explanação a respeito dos processos de contratação publica, os

principais conceitos e processos que envolvem os procedimentos para
obtenção de material;
• pontos fundamentais sobre o planejamento das contratações, aspectos que
devem ser observados quando da elaboração da formalização da demanda, o
estudo técnico preliminar, a pesquisa de mercado e o termo de referência ou
projeto básico;

2. INTRODUÇÃO

O almoxarifado é o setor de uma entidade que garante o provimento de todos

os recursos físicos para o bom funcionamento das operações. Nele, estarão
armazenados produtos de estoque para os fornecimentos às unidades apoiadas—
no caso dos órgãos provedores —, mas também itens de uso contínuo no dia a dia,
como materiais de limpeza e escritório. A gestão de almoxarifado, portanto, é uma
atividade estratégica para a organização.
Nos almoxarifados repousa a maior parte dos ativos financeiros de uma
organização militar. O equilíbrio entre ter a quantidade de insumos suficiente ou ter
itens além da necessidade efetiva pode representar o uso adequado dos recursos
orçamentários alocados à UG ou o desperdício dinheiro público. Assim, a boa
administração do almoxarifado é um ponto-chave na gestão estratégica da entidade.
Nesse estágio, você irá entender como fazer um bom gerenciamento do
almoxarifado, por meio do estudo dos seguintes tópicos:
Obtenção de materiais: nesse módulo, serão estudados os conceitos básicos
das licitações e contratos, bem como do planejamento das aquisições, para você
obter o suporte necessário para realizar as tarefas iniciais atinentes ao processo de
aquisição;
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Gestão de almoxarifado: no segundo módulo, serão apresentados a você os

conceitos, a legislação e as ferramentas disponíveis para uma boa e eficiente gestão
do almoxarifado, de modo que você compreenda como realizar as tarefas de
receber, armazenar e distribuir os materiais que estiverem sob a responsabilidade do
almoxarifado, atendendo às expectativas dos setores apoiados; e
Controle patrimonial: no terceiro módulo do Estágio, você irá estudar as
técnicas e os conceitos relacionados à produção de registros acerca da
movimentação patrimonial, tendo em vista garantir subsídios para a prestação de
contas da entidade e, ainda, gerar dados da movimentação que lhe permitam
planejar melhor as operações dos exercícios financeiros subsequentes.
A eficiência na gestão de almoxarifado está em encontrar o equilíbrio que
permita à entidade ter segurança para realizar suas operações sem enfrentar
possíveis problemas de suprimento e, ao mesmo tempo, não ter produtos em
excesso, que representem gasto de recursos públicos de maneira desnecessária.
Para tanto, o primeiro passo é realizar de modo eficaz a aquisição desses insumos,
com preços justos e de fornecedores que tenham condições de manter o fluxo dos
fornecimentos continuamente, durante todo o contrato. Assim, vejamos.

3. PROCESSO DE OBTENÇÃO

3.1. Conceitos básicos de licitações e contratos

A necessidade de realizar licitações para formalizar qualquer aquisição no

âmbito do Setor Público Brasileiro está prevista no art. 37, inc. XXI, da Constituição
Federal Brasileira, o qual fixou o procedimento como obrigatório e prévio para a
contratação de obras, serviços, compras e alienações, ressalvados os casos de
dispensa e inexigibilidade especificados na legislação.
Assim, a licitação é um procedimento administrativo, ordinário, que confere
legalidade e impessoalidade ao ato de escolher com quem a Administração Pública
irá contratar as obras, os serviços, as compras e as alienações, garantindo
igualdade de condições aos concorrentes, a maior vantagem à Administração e o
desenvolvimento nacional sustentável.
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A previsão constitucional pela obrigatoriedade da licitação está

regulamentada, atualmente, pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e suas
alterações. Essa norma disciplina o assunto na Administração Pública de forma
conjunta com outros normativos posteriormente fixados, tais como a Lei nº 10.520,
de 17 de julho de 2002, que criou a modalidade de licitação Pregão.
Conforme esclarecido no art. 3º da Lei nº 8.666/93, são três as finalidades da
licitação:
 Selecionar a proposta mais vantajosa para o interesse da Administração;
 Dar igualdade de oportunidades aos interessados; e
 Promover o desenvolvimento nacional sustentável.

Quanto à primeira finalidade, na doutrina de José Cretella Júnior (2008, p.

120), consta que “mais vantajosa não é a proposta de menor preço, mas aquela que
se apresenta mais adequada, mais favorável, mais consentânea com o interesse da
Administração, observadas, sem dúvida, outras condições como o prazo, o
pagamento do preço, a qualidade, o rendimento.”
O princípio da igualdade assegura as mesmas condições a todos os
concorrentes da licitação, inclusive empresas estrangeiras. Todavia, tal igualdade
não é absoluta, sendo jurídico estabelecer preferências para tutelar interesse
público, como o desenvolvimento nacional e a sustentabilidade, assim como para
fomentar o pequeno e o médio empresário.
A manutenção das condições efetivas da proposta é elemento de proteção do
vencedor da licitação, que não pode ser obrigado ou pressionado a reduzir o preço
ou melhorar condições para a assinatura do contrato. Está ligada também a idéia de
manutenção da proporcionalidade e equilíbrio econômico entre as obrigações e
recompensas assumidas pelas partes ao longo da vigência do contrato.
O senso comum nos indica que maiores exigências de qualificação técnica e
econômica dos proponentes presentes na licitação conduzem a maiores chances de
contratação de bens ou serviços de elevada qualidade. Mas o sentido de permitir
somente a adoção de exigências de qualificação indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações, previsto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal

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de 1988, é o de propiciar o maior número possível de concorrentes qualificados e

impedir a criação de barreiras técnicas para direcionar o processo licitatório.
A menção à sustentabilidade foi inserida na Lei de Licitações em 2010 pela
Lei n° 12.349/2010. É um elemento que insere uma abordagem sistêmica às
licitações, pois deve ser entendida como a utilização do poder de compra estatal
para o atingimento de macro-objetivos, não necessariamente vinculados à
necessidade imediata de contratação de bens e serviços ou com a relação custo-
benefício interior a uma licitação específica.
A análise do art. 3º da Lei nº 8.666/93, portanto, revela que a licitação destina-
se ao alcance de fins determinados, isto é, os três objetivos mencionados acima. Em
consequência disso, o estrito cumprimento apenas dos ritos, procedimentos e
formalidades licitatórios não é suficiente para garantir a conformidade da licitação ao
Direito, ao passo que somente o atendimento das três finalidades ratificará a
validade do certame.
Não obstante, não é possível olvidar o comando do art. 4º, parágrafo único,
da Lei nº 8.666/93, que dispõe que procedimento licitatório caracteriza ato
administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administração
Pública. Isto é, a Lei estabelece uma série pré-ordenada de atos para o
desenvolvimento da licitação, de forma que o descumprimento das fases ou
seqüências estabelecidas acarreta o vício do procedimento como um todo.
Desse modo, a natureza procedimental da licitação se soma à sua natureza
finalística para conformar um processo em que os meios e os fins são igualmente
relevantes. Nem os fins justificam os meios, nem os meios justificam os fins.
Portanto, a licitação somente terá lugar quando o Estado se propuser a
adquirir os seus insumos de um fornecedor terceirizado, o que se chama comumente
na doutrina de execução indireta. Por outro lado, nas situações em que a própria
entidade pública realizar a fabricação do produto, construção ou montagem – com
insumos que já estejam no seu Almoxarifado - não haverá lugar para o processo
licitatório. Assim, os primeiros conceitos que passaremos a estudar dizem respeito
às formas de execução da atividade estatal.
Segundo o art. 6º da Lei 8.666/93, inc. VII e VIII, a execução da atividade
estatal pode ser:
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Execução direta: quando os objetos são executados de modo próprio pelos

órgãos e entidades da Administração, pelos meios orgânicos, sem apoio de
terceiros;
Execução indireta: quando o órgão contrata a execução do objeto com
entidades públicas ou privadas, externas à organização, sob qualquer regime.
No que se refere à execução indireta, a mesma foi muito estimulada a partir
de 1967, com a entrada em vigor do Dec-Lei nº 200/1967, que visava evitar o
crescimento descontrolado da máquina pública, como se vê nos seguintes excertos:

Decreto-lei nº 200/67

Art. 10: A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente
descentralizada.

Art. 10, § 7:° Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação,
supervisão e controle, com objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina
administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização de tarefas executivas,
recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na
área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos
de execução.”

Lei nº 5.645/70

Art. 3°: As atividades relacionadas com transporte, conservação, custódia, operação de

elevadores, limpeza e outras assemelhadas serão, de preferência, objeto de execução indireta,
mediante contrato, de acordo com o art. 10, § 7°, do Decreto-lei 200/67.”

Formas da Execução Indireta

Segundo o art. 6º, inc. VIII, da Lei 8.666/93, a execução indireta poderá adotar
uma das seguintes modalidades:

a) empreitada por preço global: Nesse tipo de empreitada, a OM contrata o

serviço por um valor fixo, previamente acertado no contrato. O empreiteiro, por sua
vez, se responsabiliza por executar a obra do começo ao fim, desde a fundação até
o acabamento completo da construção. De acordo a lei de licitações, “é quando se
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contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total”, sendo que o
pagamento ocorre segundo parcelas do cronograma físico-financeiro. Exemplo:
construção de uma escola;

b) empreitada por preço unitário: Nesse modelo de contrato, a execução de

uma obra se dá por “preço certo de unidades determinadas”, como prevista na
legislação. Ainda assim, está valendo o conceito de que o empreendedor está
contratando uma obra e não um serviço. A diferença é que aqui, em vez de
estabelecer o valor global da obra, remuneram-se os itens, tanto de mão de obra
quanto de materiais, de forma determinada. O pagamento vai ocorrer por unidades
realizadas. Exemplo: metragem executada de colocação de gesso;

c) tarefa: quando se ajusta mão de obra para pequenos trabalhos por preço
certo, com ou sem fornecimento de materiais, sendo pago por resultado. Exemplo:
capina, limpeza, etc; e

d) empreitada integral: Nessa situação, o contrato trata do empreendimento

na integralidade, com todas as etapas prontas, sendo a obra entregue concluída,
limpa e com os bens e equipamentos instalados e funcionando. Exemplo:
construção de uma hidroelétrica.

Ainda, segundo a Lei nº 12.462/11 (que instituiu o RDC), poderá haver a

realização de empreendimentos sob a égide da contratação integrada, que inclui, no
âmbito da contratação, a elaboração dos projetos (básico e executivo), bem como
todas as etapas do empreendimento inclusive, se for o caso, a instalação e
operação de equipamentos. Ex: construção de um presídio.

Objetos contratáveis

Consoante o art. 2º da Lei Federal n° 8.666/93, os seguintes objetos devem

ser contratados mediante processo de licitação:

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Lei nº 8.666/93

Art. 2º - As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões,

permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão
necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.

No andamento do processo, contudo, a Lei diferencia as compras, dos

serviços e obras. Para as obras, exige um rigor maior na forma, com a elaboração
de projetos básicos e orçamentos discriminados em planilhas, conforme prevê o art.
7º, § 2º, da Lei Federal n° 8.666/93:

Lei nº 8.666/93

Art. 7º - § 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame
dos interessados em participar do processo licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os
seus custos unitários;
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das
obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em
curso, de acordo com o respectivo cronograma;.

No caso das compras, as regras são menos formais, importando apenas

realizar adequada caracterização de seu objeto e a indicação dos recursos
orçamentários. Para as compras, a Lei Federal n° 8.666/93, impõe, ainda, que as
aquisições se processem pelo Sistema de Registro de Preços, por presumir que esta
ação seria menos onerosa à Administração.

Lei nº 8.666/93

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações

técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção,
assistência técnica e garantia oferecidas;
II - ser processadas através de sistema de registro de preços;
III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor
privado;
IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as
peculiaridades do mercado, visando economicidade;
V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da
Administração Pública.

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O Sistema de Registro de Preços (SRP) é um conjunto de procedimentos

para registro formal de preços relativos à prestação de serviços, aquisição e locação
de bens, para contratações futuras. O órgão executa uma licitação, mas o objeto
dessa licitação não é contratação de bem ou serviço e sim o registro de preços e
fornecedores para futuras e eventuais aquisições. Assim, um processo licitatório
pode dar ensejo a inúmeros contratos, possibilitando uma maior economia de escala
e redução dos custos operacionais, já que a administração termina por prescindir da
realização de novos procedimentos a cada contratação. É regulamentado no
Decreto federal nº 7.892/2013.
A licitação para Sistema de Registro de Preços não requer previsão de
recursos orçamentários. Essa obrigação, no caso do SRP, é transferida para o
momento prévio à assinatura do contrato, quando de fato irá ocorrer a formalização
do negócio. Essa liberalidade decorre da inteligência do art. 15, § 4º, da da Lei
Federal n° 8.666/93, que estabelece que a existência de preços registrados não
obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe
facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações,
sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência, em igualdade de
condições.
É admissível que entidades públicas adiram a registros de preços efetuados
originalmente por outras entidades igualmente estatais, inclusive majorando o
quantitativo de aquisições pretendido, o que é conhecido popularmente como
“carona”. A existência dessa figura é polêmica e muitos sustentam que há vícios
insanáveis na prática, mas não há dúvidas de que a “carona” é elemento de
celeridade e desburocratização nas compras governamentais.
A diferenciação entre obras, serviços e compras, em termos conceituais, é
introduzida por definições presentes no art. 6°, que destacaremos na ordem que
possibilite melhor entendimento. Tais definições são bastante incompletas e
controversas, sendo as duas primeiras definições, as de obra e serviço, reveladas
por exemplificações. Veja abaixo os conceitos de Obra; Serviço; Projeto Básico; e
Projeto Executivo, expressos, respectivamente, nos incisos I, II, III, IX e X, do art. 6º
da Lei de Licitações:

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Lei nº 8.666/93

Art. 6º - Para os fins desta Lei, considera-se:

I- Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por

execução direta ou indireta;

II- Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a
Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação,
reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou
trabalhos técnico-profissionais;

III - Compra - toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou
parceladamente;
(...)

IX -Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão

adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem
a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução,
devendo conter os seguintes elementos:
(...)
X -Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução
completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas
Técnicas - ABNT

3.2. Competências

Segundo a Lei nº 10.180/2001, a Secretaria de Gestão do Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (SEGES/MPDG) é o órgão responsável
pela elaboração de normas sobre Licitações e Contratos Administrativos, no âmbito
do Poder Executivo Federal.
A Secretaria de Economia e Finanças (SEF) é órgão responsável pela
elaboração de normas sobre Contratos Administrativos no âmbito do Comando do
Exercito. A SEF é o Órgão de Direção Setorial responsável pela execução
orçamentária, conforme art. 16 do Decreto nº 5.751/2006.
A Advocacia-Geral da União (AGU) e suas Consultorias-Jurídicas da União
(CJU) são os órgãos responsáveis pela emissão de pareceres jurídicos sobre o
assunto, de acordo com a LC nº 73/1993.
O Tribunal de Contas da União (TCU), como órgão de controle externo, tem a
função de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
das unidades dos poderes da União e avaliar os resultados da gestão quanto à
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eficiência e à eficácia. Como Tribunal administrativo, também tem poderes de julgar

contas e aplicar sanções a servidores. Também tem a competência de decidir sobre
consultas de autoridades competentes, conforme art. 1º da Lei 8.443/1992.
Por fim, os órgãos do Sistema de Controle Interno são órgãos de
assessoramento e tem a finalidade de avaliar os resultados da gestão dos
administradores públicos, conforme o art. 19 da Lei 10.180/2001.

3.3. Modalidades de Licitação

As modalidades de licitação podem ser assim resumidas:

- Modalidades Comuns da Lei n° 8.666/93 (utilizáveis para qualquer tipo de
contratação):
a. Concorrência;
b. Tomada de preços; e
c. Convite.

- Modalidades Especiais da Lei n° 8.666/93 (utilizáveis para contratações

peculiares):
d. Concurso (trabalho técnico e científico); e
e. Leilão (alienações).

- Modalidade para a aquisição de bens e serviços comuns (Lei n°10.520/02):

f. Pregão.

- Nova modalidade de contratação, criada pela Lei n°12.462/02, para a

execução de programas e projetos específicos:
g. Regime Diferenciado de Contratações – RDC.

Especificando um pouco mais as modalidades de licitação, podemos ver:

a. CONCORRÊNCIA: Obrigatória para objetos de grande vulto econômico.

Obras e serviços de engenharia, com valor acima de R$ 3.300.000,00 (três milhões
e trezentos mil reais). Com relação aos demais objetos, é obrigatória para
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contratações acima de R$ 1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil reais).

É a modalidade formalmente mais rigorosa, cujo intervalo mínimo entre a publicação
do edital e a entrega de envelopes é de 45 (quarenta e cinco) dias corridos, para os
tipos de licitação melhor técnica ou técnica e preço, ou 30 (trinta) dias corridos, para
o tipo menor preço. Independentemente do valor, é obrigatória nos seguintes casos:
1) compras e alienações de imóveis; 2) concessões de direito real de uso; 3)
licitações internacionais; 4) contratos de empreitada integral; 5) concessões de
serviço público; 6) registro de preços.

b. TOMADA DE PREÇOS: É modalidade entre interessados devidamente

cadastrados ou que atendam às condições do edital até 3 (três) dias antes da data
do recebimento das propostas, observada a necessidade de qualificação (art. 22, 2º,
da Lei 8.666/93). Portanto, não é aberta a todos; os interessados têm que estar
previamente cadastrados. Se o pedido de cadastramento foi indeferido, cabe recurso
no prazo de 5 (cinco) dias. Obrigatória para objetos de vulto intermediário: até R$
3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais), para obras e serviços de
engenharia; e de até R$ 1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil reais),
para os demais objetos. O intervalo mínimo entre o edital e a entrega de envelopes é
de 30 (trinta) dias (melhor técnica ou técnica e preço) e 15 (quinze) dias corridos
(menor preço).

c. CONVITE: É modalidade entre interessados do ramo pertinente ao seu

objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de três
pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do
instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente
especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de 24 horas da
apresentação das propostas (art. 22, 3º da Lei de Licitações). Utilizado para objetos
de pequeno vulto: até R$ 330.000,00 (trezentos e trinta mil reais), para obras e
serviços de engenharia; e até R$ 176.000,00 (cento e setenta e seis mil reais), para
os demais objetos. No Convite, não existe edital, posto que o instrumento
convocatório dessa modalidade de licitação é denominado carta-convite. O intervalo

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mínimo entre a expedição da carta-convite e a entrega de envelopes é de cinco dias

úteis.

d. CONCURSO: É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados

para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de
prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de Edital
(art. 22, 4º, da Lei de Licitações). Exemplos: concurso de projetos arquitetônicos de
revitalização do centro da cidade; concurso de redações entre alunos da rede
pública de ensino sobre os 500 anos do descobrimento do Brasil. No concurso, o
intervalo mínimo entre a publicação do instrumento convocatório e a entrega dos
envelopes é de 45 (quarenta e cinco) dias corridos. O prêmio pode ser em dinheiro
ou alguma outra espécie, como uma viagem, por exemplo.

e. LEILÃO: É modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a

venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis oriundos de
procedimentos judiciais ou dação em pagamento, a quem oferecer o maior lance,
igual ou superior ao valor da avaliação. É, portanto, utilizado para a venda de bens:
a) móveis inservíveis; b) móveis de valor módico; c) imóveis oriundos de
procedimentos judiciais ou dação, casos em que a Administração pode optar por
leilão ou concorrência. O intervalo mínimo entre o instrumento convocatório e a
entrega dos envelopes é de 15 (quinze) dias corridos. O critério para julgamento da
melhor proposta é do maior lance ou oferta.

f. PREGÃO: Modalidade de licitação instituída pela Lei n.º 10.520/2002 e

regulamentada pelos Decretos nº 3.555/2000 e nº 10.024/2019. Utilizada para
aquisição de BENS E SERVIÇOS COMUNS de qualquer valor em que a disputa
pelo fornecimento é feita em sessão pública, por meio de propostas e lances, para
classificação e habilitação do licitante com a proposta de menor preço. Pode ser
realizada de maneira PRESENCIAL (onde os licitantes se encontram e participam da
disputa) ou ELETRÔNICA (onde os licitantes se encontram em sala virtual pela
internet, usando sistemas de governo ou particulares). BENS E SERVIÇOS
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COMUNS são aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser

objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.
Trata-se, portanto, de bens e serviços geralmente oferecidos por diversos
fornecedores e facilmente comparáveis entre si, de modo a permitir a decisão de
compra com base no menor preço ou no maior desconto. A característica
fundamental do procedimento do pregão é a inversão nas fases naturais da licitação.
Isso porque, o julgamento das propostas antecede a habilitação dos licitantes. Essa
inversão relaciona-se com o objetivo essencial do pregão: propiciar a economia de
tempo e dinheiro para o Poder Público. Assim, analisa-se a documentação somente
de quem ofertou o menor lance, devolvendo-se, fechados, os envelopes com
documentos de habilitação dos demais licitantes. Em síntese, o pregão tem cinco
características muito distintas das outras modalidades, que são: I. Pode ser utilizado
para contratações de qualquer valor, desde que o objeto seja comum. II. Inversão
das etapas de habilitação e de julgamento da proposta de preços. III. Disputa de
preços, por meio de lances verbais ou por via eletrônica. IV. Análise dos documentos
de habilitação somente do(s) licitante(s) cuja proposta ficou classificada em primeiro
lugar. V. Concentração das etapas de recursos em uma única fase.

g. REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES – RDC: foi inaugurado,

formalmente, com a Lei 12.462/2011 e, na esfera federal, foi regulamentado pelo
Decreto 7.581/2011. Inicialmente, as regras simplificadas dirigiram-se apenas às
contratações de bens e serviços para a Copa das Confederações (2013), Copa do
Mundo (2014) e Jogos Olímpicos (2016). Posteriormente, o instituto foi estendido às
ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento, às obras e serviços
de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, às obras e serviços de
engenharia do sistema público de ensino, aos reparos nos sitema penitenciário e
outros. Assim, o que dispõe sobre a possibilidade de uso do RDC não é o objeto em
si, como nas outras modalidades, mas o recurso público a ser empregado nos
pagamentos das despesas por ele contratadas. No RDC ocorre a inversão das fases
e os recursos são admitidos em uma única vez, ao final de todo procedimento. Além
disso, a modalidade prevê o sigilo do orçamento estimado, a possibilidade de

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ESSA Módulo I

indicação da marca ou modelo do produto a ser contratado, a remuneração variável,

o contrato de eficiência e o uso do regime de contratação integrada.

3.5. Tipos de Licitação

A expressão “tipo de licitação” foi a terminologia escolhida pela Lei Federal nº

8.666/93 para designar a forma como será feita a escolha da melhor proposta. Isto é,
o tipo de licitação identifica o fator de julgamento do certame, devendo estar previsto
no edital.
Os tipos de licitação estão elencados no Art 45 da Lei Federal nº 8.666/93 de
forma exaustiva, isto é, não sendo permitido, portanto, criar outros, nem realizar a
combinação entre os tipos existentes (Art 45, 5º), que são:
a. MENOR PREÇO: é o tipo de licitação cujo critério de seleção para a
escolha da proposta mais vantajosa para a Administração é a de menor preço.
b. MELHOR TÉCNICA: é o tipo de licitação cuja proposta mais vantajosa para
a Administração é escolhida com base em fatores de ordem técnica. É usado
exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em
especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e
gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e em particular, para
elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos.
c. TÉCNICA E PREÇO: é o tipo de licitação onde a proposta mais vantajosa
para a Administração tem base na maior média ponderada, considerandose as notas
obtidas nas propostas de preço e de técnica. É obrigatório na contratação de bens e
serviços de informática, nas modalidades tomada de preços e concorrência.
d. MAIOR LANCE OU OFERTA: Esse tipo de licitação é especifico para os
casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso, onde os licitantes
vencedores apresentam o maior lance (leilão), ou a maior oferta (convite e
concorrência).
Recentemente, o Dec. nº 10.024/2019 inovou quanto aos tipos de julgamento
permitidos no pregão eletrônico, incluindo a possibilidade de uso do MAIOR
DESCONTO. Por esse tipo, vence a licitação o concorrente que ofertar, em sua
proposta, o maior percentual de desconto sobre o preço constante em tabela pública
e reconhecida, previamente definida pela Administração no Edital da licitação.
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ESSA Módulo I

3.6. Publicidade das Licitações

Aviso é o documento que contém as informações essenciais da licitação,

como o objeto, a modalidade, o órgão contratante e os prazos para a manifestação
de interessados. Segundo a Lei Federal nº 8.666/93, os avisos de licitação devem
ser publicados no Diário Oficial da União e em jornais de circulação local ou regional,
de acordo com o vulto da contratação, conforme vemos no seguinte excerto:

Lei nº 8.666/93

Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das tomadas de
preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da repartição interessada,
deverão ser publicados com antecedência, no mínimo, por uma vez:

I - no Diário Oficial da União (...);

III - em jornal diário de grande circulação no Estado (...).

Contudo, caso a licitação ocorra por meio da modalidade pregão, a regra do

recente Decreto nº 10.024/2019 determina que a publicação ocorra somente no
Diário Oficial da União e na página eletrônica oficial do órgão promotor da licitação,
dispensando a veiculação de aviso em jornais de tiragem local ou regional, conforme
se observa:

Decreto nº 10.024/2019

Art. 20. A fase externa do pregão, na forma eletrônica, será iniciada com a convocação dos
interessados por meio da publicação do aviso do edital no Diário Oficial da União e no sítio
eletrônico oficial do órgão ou da entidade promotora da licitação.

Quanto aos prazos de antecedência para a publicação dos Editais, podemos

observar também que as modalidades da Lei Federal nº 8.666/93 possuem uma
dinâmica diferente da sistemática adotada pelo pregão, conforme o seguinte:

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ESSA Módulo I

Lei nº 8.666/93

Art. 21. - § 2º - O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização do

evento será:

I - quarenta e cinco dias para:

a) concurso;
b) concorrência, quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime de empreitada
integral ou quando a licitação for do tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço”;
II - trinta dias para:
a) concorrência, nos casos não especificados na alínea “b” do inciso anterior;
b) tomada de preços, quando a licitação for do tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço”;
III - quinze dias para a tomada de preços, nos casos não especificados na alínea “b” do
inciso anterior, ou leilão;
IV - cinco dias úteis para convite.

Decreto nº 10.024/2019

Art. 21. Os órgãos ou as entidades integrantes do Sisg e aqueles que aderirem ao Sistema
Compras do Governo federal disponibilizarão a íntegra do edital no endereço eletrônico
www.comprasgovernamentais.gov.br e no sítio eletrônico do órgão ou da entidade promotora do
pregão.

Art. 25. O prazo fixado para a apresentação das propostas e dos documentos de
habilitação não será inferior a oito dias úteis, contado da data de publicação do aviso do edital.

3.7. Processos de Contratação Direta

As aquisições e contratações públicas seguem, em regra, o princípio do dever

de licitar, previsto no artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal. Porém, o
comando constitucional já enuncia que a lei poderá estabelecer exceções à regra
geral, por meio da expressão “ressalvados os casos especificados na legislação”.
Assim, vislumbrando que em certas ocasiões a realização da licitação seria inviável
ou, caso possível, poderia comprometer o interesse público, o texto constitucional
autorizou ao legislador infraconstitucional que ressalvasse as hipóteses em que a
contratação dispensaria o procedimento licitatório. Dessa forma, foram feitas as
devidas ressalvas nos artigos 17, 24 e 25 da Lei Federal nº 8.666/93, sendo
definidas as hipóteses de licitação dispensada, dispensável ou inexigível.

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ESSA Módulo I

LICITAÇÃO DISPENSADA (Art 17 Lei nº 8.666/93): A licitação é dispensada

para a alienação de bens imóveis e para a alienação de bens móveis conforme o
artigo 17 da Lei 8.666/93 que versa sobre normas jurídicas a respeito do
gerenciamento dos bens públicos. As principais hipóteses de licitação dispensada
estão voltadas para os institutos da dação em pagamento, da doação, da permuta,
da investidura, da alienação de alguns itens, da concessão do direito real de uso, da
locação e da permissão de uso.

Lei nº 8.666/93

Art. 17 - A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de

interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes
normas:

I - quando IMÓVEIS, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração

direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais,
dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, DISPENSADA
ESTA NOS SEGUINTES CASOS:

a) dação em pagamento;

b) doação, (...);

c) permuta, ( ):

II - quando MÓVEIS, dependerá de avaliação prévia e de licitação, DISPENSADA ESTA

NOS SEGUINTES CASOS:

a) doação, (...);

b) permuta, (...)

c) venda de ações,

d) venda de títulos, (...)

LICITAÇÃO DISPENSÁVEL (Art 24 Lei nº 8.666/93): A licitação é dispensável

em situações em que, embora viável a competição entre os particulares, a licitação
afigura-se objetivamente inconveniente em relação aos valores norteadores da
atividade administrativa, como a eficiência e a razoabilidade.
No art. 24 da Lei nº 8.666/93 consta um rol taxativo (restrito) de casos em que
a licitação não se afigura como obrigatória, embora seja viável técnicamente a sua
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ESSA Módulo I

realização. O texto da Lei define, nesse ponto, trinta e cinco hipóteses de dispensa
de licitação, dentre as quais existem algumas que ocorrem em virtude do custo
econômico da licitação (incisos I e II), outras indicam impossibilidade temporal de
aguardar a licitação acontecer (incisos III, IV, XII, XVIII e XXXV), bem como há
situações de grande relevância em que ocorre a ausência de potencialidade de
benefício com a licitação (incisos V, VII, VIII, XI, XIV, XVII e XXIII) e, por fim,
constam as hipóteses em que a dispensa se afigura como a melhor solução para o
direcionamento da contratação ao particular específico que atende ao interesse da
administração em virtude da necessidade de fomento em determinado setor
economico (incisos VI, IX, X, XIII, XV, XVI, XIX, XX, XXI, XXII, XXIV a XXXIV), em
vista que o Estado visa outros fins que não somente a vantagem econômica.
No entanto, as principais hipóteses de dispensa de licitação, ou pelo menos
as mais utilizadas pelas Unidades Gestoras em geral, têm a ver com valores:
Lei nº 8.666/93

Art. 24. É dispensável a licitação:

I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na
alínea "a", do inciso I do artigo anterior,(...);

II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na
alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que
não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser
realizada de uma só vez;

A principal diferença entre a licitação dispensável (Art 24) e a licitação

dispensada (Art 17) consiste no fato de que, na licitação dispensável, embora a
licitação seja possível, a Lei autoriza a Administração a, segundo critério seu de
oportunidade e conveniência, dispensar sua realização. Já na licitação dispensada
(Art 17), a lei determina a não realização da licitação. Não existe, portanto,
discricionariedade da Administração, já que a lei afirmou, embora fosse
juridicamente possível, que nas situações enumeradas, a licitação é dispensada.

INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO (Art 25 da Lei nº 8.666/93): As

inexigibilidades de licitação alcançam as circunstâncias em que é impossível a
competição, ficando a Administração autorizada a celebrar contratação direta, em
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ESSA Módulo I

razão de critérios relacionados a determinadas situações excepcionais. São licitáveis

unicamente objetos que possam ser fornecidos por mais de uma pessoa, uma vez
que a licitação supõe existir disputa e concorrência, ao menos potencial, entre
ofertantes. Da mesma forma, quando o objeto não tem equivalente no mercado,
quando somente quem dispõe dele poderá fornecê-lo, não é lógico proceder ao
certame licitatório. Cumpre salientar que a relação dos casos de inexigibilidade não
é exaustiva. Com efeito, o art. 25 refere que a licitação é inexigível quando inviável a
competição. E apenas destaca algumas hipóteses. Em suma: o que os incisos I a III
do art. 25 estabelecem é, simplesmente, uma prévia e já resoluta indicação de
hipóteses nas quais ficam antecipadas situações características de inviabilidade, nos
termos ali enumerados, sem exclusão de casos não catalogados, mas igualmente
possíveis.
Importante mencionar que o art. 26 da Lei nº 8.666/93 determina que as
dispensas previstas no art. 17 e nos incisos III a XXXV do art. 24 e, ainda, as
situações de inexigibilidade referidas no art. 25, sejam necessariamente justificadas
e comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para RATIFICAÇÃO e
PUBLICAÇÃO na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a
EFICÁCIA dos atos.

3.8. Sistema de Registro de Preços - SRP

A Lei nº 8.666/93 determinou no seu art 15, inc. II, que as compras, sempre
que possível, deverão ser processadas através do Sistema de Registro de Preços
(SRP). Assim, o Sistema de Registro de Preços pode ser conceituado como um
procedimento especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou
pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do
princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela administração ou
pelos órgãos participantes.
Atualmente, o SRP encontra-se regulamentado, no âmbito federal, por meio
do Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013, e poderá ser adotado nas seguintes
hipóteses:

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ESSA Módulo I

- quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de

contratações frequentes;
- quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas
parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em
regime de tarefa;
- quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços
para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou
- quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o
quantitativo a ser demandado pela Administração.
Cabe ressaltar que o registro de preços é um sistema de compras, não uma
modalidade de licitação. Esse sistema abrange três etapas: licitação, ata de registro
de preços e contrato. Quanto à licitação, deverá ser realizada na forma de
concorrência ou pregão. No Sistema de Registro de Preços o vencedor da licitação
para registro de preços não assina imediatamente contrato com a Administração
Pública, mas a ATA DE REGISTRO DE PREÇOS. Na ata de registro de preços o
vencedor da licitação registra o seu preço, obrigando-se a fornecer à Administração,
conforme sua demanda, o objeto licitado, de acordo com as especificações e preço
ofertado por ele no certame. A Administração, por seu turno, não assume
obrigações, pois, no registro de preços, entre a licitação e o contrato, há a ata de
registro de preços.

A ATA DE REGISTRO DE PREÇOS, nos termos do Decreto nº 7.892/13, é

um documento vinculativo, obrigacional, com características de compromisso para
futura contratação. A ata de registro de preços não se confunde com o contrato, mas
apresenta natureza jurídica de contrato preliminar ou pré-contrato unilateral.
CONTEÚDO DA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS:
- qualificação da pessoa que assina a ata;
- o objeto da ata de registro de preços (objeto licitado);
- as condições para a execução do objeto;
- o preço por unidade, que é o oferecido na licitação;
- o prazo de validade da ata (no máximo, um ano), também já fixado no edital;

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ESSA Módulo I

- o procedimento para a formalização dos futuros contratos decorrentes da ata

de registro de preços.
VANTAGENS DO REGISTRO DE PREÇOS
a. Desnecessidade de dotação orçamentária;
b. Atendimento de demandas imprevisíveis;
c. Controle eficaz dos estoques;
d. Controle de qualidade;
e. Eliminação do fracionamento de despesa;
f. Redução dos gastos e simplificação administrativa;
g. Atualidade dos preços da aquisição;
h. O prazo de validade da licitação;
i. Flexibilidade em relação às regras de duração contratual.
O antigo Decreto nº 3.931/2001, no seu art 8º, criou o instituto da ADESÃO À
ATA DE REGISTRO DE PREÇOS, comumente denominado carona, quando
permitia que órgãos e entidades da Administração que não participaram da licitação,
após consultar o órgão gerenciador e o fornecedor registrado, demonstrando a
vantagem da adesão, celebrar contratos valendo-se da ata de registro de preços do
outro ente. Segundo o Decreto nº 3.931/2001, poderia haver a contratação até 100%
(cem por cento) do quantitativo consignado na Ata, não havendo limites ao número
de adesões que se poderiam fazer à Ata.
No entanto, após recomendações do TCU, por meio do Acórdão nº
1.467/2007 (TCU) e Acórdão nº 1.233/2012 (TCU), houve a edição do Decreto nº
7.892, de 23 de janeiro de 2013, segundo o qual a utilização da Ata de Registro de
Preços por órgão ou entidades não participantes da licitação está limitada em até
200% (duzentos por cento) do quantitativo consignado na Ata, na soma de todas as
participações, sendo que não poderá exceder, por cada participante, a 50%
(cinquenta por centro) do quantitativo registrado na ata de registro de preços para o
órgão gerenciador e órgãos participantes (somados).
REQUISITOS PARA O INSTITUTO DA ADESÃO POR UG NÃO
PARTICIPANTE (CARONA):
a. Permissão no instrumento convocatório e na ata (art. 9º, III);
b. Previsão de estimativa dos quantitativos das adesões (art. 9º, III);
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ESSA Módulo I

c. Vantagem devidamente justificada (art. 22);

d. Anuência do órgão gerenciador (art. 22);
e. Aceitação do fornecedor registrado (art. 22, § 2º);
f. Contratação dentro de 90 dias, contados da aquiescência do gerenciador
(art. 22, § 6º);
g. Obediência aos limites (art. 22, § 3º e § 4º): Individual: 50% do quanto
registrado para os órgãos gerenciador e participantes;. Geral: o dobro do quanto
registrado para os órgãos gerenciador e participantes.

4. PLANEJAMENTO DAS CONTRATAÇÕES

O procedimento licitatório ou sua dispensa ou inexigibilidade congregam uma

sequência pré-ordenada de atos. Didaticamente, há uma fase que se opera no seio
da administração e outra que tem a participação direta dos proponentes. Na
classificação de fases, adotada pelo Tribunal de Contas da União (2010), temos:
• Fase interna ou preparatória - nesse momento, verificam-se procedimentos
prévios à contratação: identificação de necessidade do objeto, elaboração do projeto
básico (ou termo de referência), estimativa da contratação, estabelecimento de todas
as condições do ato convocatório, etc.
• Fase externa ou executória - inicia-se com a publicação do edital ou com a
entrega do convite e termina com a contratação do fornecimento do bem, da
execução da obra ou da prestação do serviço.
Para fins de atendimento do princípio da segregação de funções, os agentes
da administração que atuam no processo de licitação propriamente dito, em especial
o pregoeiro e os membros das comissões de licitação, não devem participar da fase
interna, isto é, não devem solicitar os materiais a serem adquiridos, tampouco
participar das atividades de pesquisa de preço, especificação, montagem do termo
de referência e estudos técnicos preliminares.
Assim, para o correto funcionamento das atividades de aquisição, é mister
que os setores de Almoxarifado e demais depósitos realizem com eficiência as
atividades ligadas à fase interna das licitações, demandando junto às SALC os bens

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ESSA Módulo I

e serviços de que necessita a Unidade, por meio da apresentação dos documentos

de formalização das demandas, devidamente instruídos.

4.1. Fase Interna das Contratações

Segundo o artigo 14 da Lei nº 8.666/93, “Nenhuma compra poderá ser

efetuada sem a adequada caracterização de seu objeto e a indicação dos recursos
orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade
de quem lhe tiver dado causa”.
Dessa forma, o processo deve ser iniciado sempre com a requisição do setor
interessado, devendo o pedido conter a descrição do objeto de maneira clara e
precisa, sendo vedadas especificações que frustrem ou restrinjam o caráter
competitivo da licitação.
Na verdade, se há uma coisa que a experiência no enfrentamento prático do
tema nos ensina é que a fase interna merece cuidado tão meticuloso, senão maior,
que a fase externa. É nesse momento que a Administração Pública define o objeto,
estabelece os parâmetros da obra ou do serviço que deseja contratar ou do bem que
deseja adquirir e, ainda, estima o preço que pretende pagar pelo objeto. É na fase
interna, no momento da definição do objeto que subsidiará o Edital de Licitação, que
se cometem equívocos insanáveis que acabam por macular todo o procedimento.
A Lei nº 8.666/93 dedicou-se, ainda que de forma menos minuciosa do que
quanto à fase externa, a traçar os contornos da fase interna da licitação, da
preparação do procedimento antes da publicação do Edital, em especial ao orientar
como produzir o projeto básico. Nesse particular, o art. 6º, inciso IX, define o Projeto
Básico como sendo:

Lei nº 8.666/93

Art. 6º - Para os fins desta Lei, considera-se:

IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão

adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a
viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução,
devendo conter os seguintes elementos: (...)

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ESSA Módulo I

Com o surgimento do pregão, por sua vez, o art. 3º da Lei nº 10.520/ 2002
estabeleceu as regras de observância obrigatória para a fase interna dessa nova
modalidade, constando dos seus incisos I e II a exigência da clara especificação do
objeto:

Lei nº 10.520/2002

Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte:

I – a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do

certame, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por
inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento;

II – a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas as especificações

que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição; […]

O referido dispositivo não cria um novo instrumento que subsidie a realização

do Pregão diferente do Projeto Básico, já existente na Lei nº 8.666/1993. Apenas,
reafirma a necessidade de especificação técnica clara e que se preste a garantir
competitividade.
Com isso, os Decretos que vieram regulamentar a modalidade pregão para
aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito da União, trouxeram um novo
instrumento para especificação dos bens e serviços a serem contratados. É o
chamado Termo de Referência, que possui função similar à do Projeto Básico,
previsto no art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/1993: especificar o objeto a ser licitado. Possui
complexidade e exigências inferiores às do Projeto Básico, até porque se presta a
especificar bens e serviços comuns. Todavia, contém todos os requisitos
necessários para subsidiar a licitação.
Sobre o Termo de Referência, o Decreto nº 10.024/2019, que regulamenta o
Pregão na forma eletrônica, manteve a exigência de sua elaboração na fase interna
da licitação, acrescentando algumas informações ao seu conteúdo mínimo. O art. 3º,
inc. XI, foi o responsável por conceituar esse documento preparatório, e estabelece:

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ESSA Módulo I

Decreto nº 10.024/2019

Art. 3º Para fins do disposto neste Decreto, considera-se:

XI - termo de referência - documento elaborado com base nos estudos técnicos

preliminares, que deverá conter:

a) os elementos que embasam a avaliação do custo pela administração pública, a partir

dos padrões de desempenho e qualidade estabelecidos e das condições de entrega do objeto,
com as seguintes informações:
1. a definição do objeto contratual e dos métodos para a sua execução, vedadas
especificações excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, que limitem ou frustrem a
competição ou a realização do certame;
2. o valor estimado do objeto da licitação demonstrado em planilhas, de acordo com o
preço de mercado; e
3. o cronograma físico-financeiro, se necessário;

b) o critério de aceitação do objeto;

c) os deveres do contratado e do contratante;
d) a relação dos documentos essenciais à verificação da qualificação técnica e
econômico-financeira, se necessária;
e) os procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato ou da ata de registro de
preços;
f) o prazo para execução do contrato; e
g) as sanções previstas de forma objetiva, suficiente e clara.

Não obstante, o Decreto nº 10.024/2019, ao tratar da fase interna da licitação

foi enfático ao prescrever ao Administrador a produção de documentos preliminares
que traduzam para o processo os pormenores acerca da definição do objeto, como
se vê:

Decreto nº 10.024/2019

Art. 14. No planejamento do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte:

I - elaboração do estudo técnico preliminar e do termo de referência;

II - aprovação do estudo técnico preliminar e do termo de referência pela autoridade

competente ou por quem esta delegar;

III - elaboração do edital, (...);

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ESSA Módulo I

Desse modo, com base na legislação acima referida, pode-se perceber que
deverão constar da abertura do processo licitatório, os seguintes
documentos/informações:

a) Solicitação/requisição do objeto: a Administração iniciará o processo a

partir da necessidade manifestada e justificada pelo agente público, através da
solicitação/requisição do objeto, com vistas à futura contratação/aquisição. O
atendimento do referido requisito se faz pela resposta às seguintes perguntas:
• Por que precisa adquirir ou contratar?
• Qual o consumo e quantidade previstos?
• Como será executado o objeto?

b) Descrição do objeto: para definir o objeto da licitação, o administrador deve

estar atento às suas peculiaridades e às diferentes exigências da Lei de Licitações e
Contratos e da Lei do Pregão. No caso de execução de obras e prestação de
serviços de engenharia, as licitações somente poderão ser realizadas quando
houver projeto básico devidamente autorizado pela autoridade competente e
disponível a todos os interessados em participar do processo licitatório. Pelo
princípio da especialidade, lex specialis derogat legi generali, ou seja, as leis
especiais prevalecem em relação às leis gerais, a Lei nº 10.520/2002, juntamente
com os decretos que a regulamentam, criaram um novo instrumento para
especificação do objeto para licitação na modalidade Pregão: o Termo de
Referência.

c) Avaliação do custo pela Administração: a Lei nº 8.666/1993 estabelece as

formas de fixação do preço referencial do procedimento licitatório, quais sejam:
• Balizar-se pelos preços de mercado e os habitualmente praticados no
âmbito dos demais órgãos e entidades da Administração Pública, no caso de
compras; e
• Existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de
todos os seus custos unitários, no caso de obras e serviços.

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ESSA Módulo I

O valor estimado da contratação pode ser obtido através da consulta ao

banco de preços do Governo Federal (www.paineldeprecos.gov.br), contratações
pretéritas do órgão, revistas e mídias especializadas ou, por fim, mediante cotação
de preços de mercado, com no mínimo 03 (três) orçamentos de empresas do ramo
pertinente ao objeto.

d) Elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares: o Decreto nº 10.024/2019

estabelece a obrigatoriedade de juntada dos Estudos Técnicos Preliminares aos
autos do pregão eletrônico, explicando que trata-se de documento constitutivo da
primeira etapa do planejamento de uma contratação, que caracteriza o interesse
público envolvido e a melhor solução do problema a ser resolvido e que, na hipótese
de conclusão pela viabilidade da contratação, fundamenta o termo de referência.

e) Aprovação prévia da despesa, mediante despacho no Termo de Referência

ou Projeto Básico: consiste em deliberação da autoridade competente, nos termos
do art. 3º, inc. I, da Lei 10.520/2020, reconhecendo a existência da necessidade do
objeto, qualitativa e quantitativamente, e a oportunidade de sua compra.

f) Elaboração do edital: que estabelecerá os critérios de julgamento e a

aceitação das propostas, o modo de disputa, as exigências de habilitação, as
sanções aplicáveis, os prazos e demais condições de participação.

4.2. Impactos da IN 05/2017 no Planejamento da Licitação

A Instrução Normativa nº 005/SEGES, de 26 de maio de 2017 (IN 05/17) do

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão definiu as regras e diretrizes
para contratação de serviços (terceirização) na Administração Pública federal direta,
autárquica e fundacional, revogou a IN 02/08, e trouxe diretrizes e contribuições
importantes na etapa de planejamento da contratação, seleção do fornecedor e
gestão do contrato. A nova Instrução traz diversas orientações sugeridas pelo
Tribunal de Contas da União (TCU) e Advocacia Geral da União (AGU).
É importante esclarecer que, quando a Administração terceiriza serviços,
ocorre a contratação da prestação dos serviços e não de mão da obra
31/62
ESSA Módulo I

(trabalhadores), sendo vedada nas relações terceirizadas a subordinação direta (que

é típica de vínculo empregatício que recai sobre o trabalhador, caracterizando
pessoalidade, subordinação). Nessas relações, o que se admite é a subordinação
indireta ou contratual, a que ocorre por intermédio do contrato (a Administração
exige do contratado todas as obrigações e termos do contrato, utilizando o preposto
do contratado para relatar falhas, problemas e penalidades).
Além disso, a IN 05/17 traz o foco na contratação por resultado (e não por
homem/hora, posto de trabalho). A etapa de planejamento foi essencialmente
delineada e detalhada, trazendo verdadeiras regras procedimentais dessa etapa, o
que não tínhamos até então em nenhum instrumento normativo.

PLANEJAMENTO DA LICITAÇÃO CONFORME A IN 05/17

Primeiramente, a Instrução ressalta os três pilares da contratação, que são:

I – Planejamento da Contratação (Estudos Preliminares, Gerenciamento de
Riscos e Termo de Referênica ou Projeto Básico (TR/PB));
II – Seleção do Fornecedor (inicia-se com o encaminhamento do TR/PB ao
setor de licitações e encerra-se com a homologação); e
III – Gestão do Contrato (acompanhamento da execução do objeto).

Figura 1 – Fases da Contratação segundo a IN SEGES nº 005/2017

Em relação ao planejamento da contratação, a primeira das etapas citadas

anteriormente, os art. 20 e 21 da IN SEGES nº 05/17 dispõem que esses atos da
fase preparatória devem ser distribuídos nas seguintes fases:
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ESSA Módulo I

a) Documento de Formalização da Demanda: documento para formalização

da necessidade, elaborado pelo setor requisitante do serviço, conforme modelo do
Anexo II da IN SEGES nº 05/17, que contempla a justificativa da necessidade, a
quantidade a ser contratada, a previsão de data em que deve ser realizada a
execução e a indicação de um servidor, do próprio setor requisitante, para compor a
equipe que irá elaborar os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco e, se
necessário, daquele a quem será confiada a fiscalização dos serviços, o qual poderá
participar de todas as etapas do planejamento da contratação.

b) Estudos Técnicos Preliminares: O TCU já vinha orientando que a

Administração realizasse levantamentos (estudos técnicos) preliminares, que
servissem de base para a elaboração do TR/PB. Essa etapa é finalizada com um
documento que materializa os estudos. Esse documento precisa conter, no mínimo:
a necessidade da contratação, estimativa dos quantitativos, preços referenciais, a
questão do parcelamento ou não, declaração de viabilidade ou não da contratação.
Se a Licitação ocorrer por meio do SRP, deverá ser elaborado um estudo preliminar
pelo órgão gerenciador e, também, outro por cada participante da Ata de Registro de
Preços, observados o art. 24, § 5º e § 6º, da IN SEGES nº 05/17, que dispensam
alguns requisitos dos estudos técnicos para as unidades participantes.

c) Gerenciamento de Riscos: consiste em efetuar uma análise de risco do

objeto a ser contratado, devendo ser efetuada a identificação dos principais riscos (O
que pode dar errado? O que pode comprometer a contratação? O que pode impedir
os resultados? Qual o impacto de cada risco, cada ocorrência e suas
conseqüências? Como fazer o tratamento desses riscos identificados, quais ações e
soluções adotar para minimizar esses riscos? E para os riscos inaceitáveis, ações de
contingência?) Definir os responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das
ações de contingência. A análise do risco será materializada no mapa de riscos que
integra o processo. O mapa deve ser atualizado e juntado ao processo, pelo menos,
ao final da elaboração dos Estudos Preliminares, ao final da elaboração do TR/PB,

33/62
ESSA Módulo I

após a fase de Seleção do Fornecedor e, após eventos relevantes, durante a gestão

do contrato, pelos fiscais.

d) Termo de Referência ou Projeto Básico: Nessa etapa, os Estudos

Preliminares e Gerenciamento de Riscos serão utilizados como premissas para,
então, o setor requisitante confeccionar o Termo de Referência ou Projeto Básico (a
quem caberá avaliar a pertinência de modificar ou não os Estudos Preliminares e o
Gerenciamento de Risco) que é peça chave na licitação. Podem ser elaborados
Estudos Preliminares e Gerenciamento de Riscos comuns para serviços de mesma
natureza, semelhança ou afinidade.
Importante ressaltar que essas etapas de planejamento aplicam-se às
licitações e à contratação direta (por dispensa ou inexigibilidade). Sendo que as
etapas de Estudos Preliminares e Gerenciamento de Riscos podem ser dispensadas
no planejamento da licitação para os casos do art. 24, inc. I e II (pequeno valor), art.
24, inc. IV (emergência ou calamidade) e inc. XI (remanescente de obra, serviço ou
fornecimento), tudo da Lei nº 8.666/93.
Nos próximos tópicos serão detalhados esses passos de planejamento vistos
até aqui.

4.3. Formalização da Demanda

Para garantir o sucesso da contratação é de suma importância o

planejamento adequado, que parte justamente do conhecimento do fluxo do
processo, da estimativa do tempo necessário para a conclusão de todas as etapas,
o que deve ser definido conforme a complexidade do objeto da contratação e do
próprio mercado.
Quando se fala em planejamento, é preciso ter em mente que o processo
possui um fluxo, com etapas e prazos mínimos (divulgação do edital, impugnações,
recursos, etc.). Muitas vezes, por desconhecer esse trâmite, o setor requisitante
inicia o processo muito próximo da demanda, quando não há mais tempo hábil para
uma ampla pesquisa de mercado com o fim de conhecer as soluções existentes, o
que pode inviabilizar a precisa descrição do objeto, dos prazos e das obrigações das
34/62
ESSA Módulo I

partes. Da mesma forma, a urgência criada pela falta de planejamento induz à

estimativa de preços inadequada, falhas no edital que levam a impugnações e
demandas judiciais, ou até mesmo contratações diretas indevidas, pela falta de
tempo hábil para instaurar a licitação.
Assim, a formalização da demanda deve ser elaborada pela área que deseja
contratar produtos e serviços (setor demandante), posto que esse documento
presta-se a informar a necessidade da aquisição e dar início ao processo de
contratação. O documento deve conter os seguintes dados:

1. identificar a área requisitante da demanda;

2. identificar a demanda;
3. justificar a necessidade da demanda;
4. informar a quantidade a ser contratada e justificar o quantitativo;
5. prever data para início do fornecimento ou prestação do serviço;
6. indicar um membro do setor para participar dos estudos preliminares; e
7. fornecer as informações gerais.

Por meio do documento de formalização da demanda é preciso comprovar a

necessidade real (declarar, descrever detalhadamente qual é a necessidade),
fornecer dados para se compreender a dimensão de um problema e seus efeitos nas
atividades da Administração, demonstrando as razões técnicas pelas quais é preciso
resolver o problema com as consequências possíveis, caso não seja resolvido. Tem-
se aqui o principio da finalidade. Contudo, isso ainda não seria a justificativa da
contratação.
A partir do documento acima, se dá inicio aos Estudos Técnicos Preliminares
mediante o qual se estuda o problema, a indicação se o problema de fato
compromete as atividades e aponta o nível de prioridade; indica as soluções
existentes para o problema; o mercado onde se encontram as soluções, os valores
estimados de cada tipo de solução, cumprindo o artigo 15, inc. V, da Lei 8.666/93.
Se for encontrado na pesquisa, aponta a solução mais indicada com a respectiva
justificativa técnica; indica os requisitos do objeto; indica os métodos de execução
para resolver o problema; indica a relação de materiais e equipamentos necessários
35/62
ESSA Módulo I

à execução dos serviços que são capazes de resolver com efetividade o problema;
indica relação de pessoal técnico e sua expertise necessária, proporcional ao nível
de complexidade do problema; apresenta o mapa de risco e, com base no mapa de
risco, se desenha a dosimetria da pena, indica o pessoal técnico necessário à
função da fiscalização técnica e ao preposto da contratada para aceitação pela
Administração, entre outras informações que cada estudo levantar de acordo com
cada necessidade e objeto.
MODELO DE DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA DEMANDA

36/62
ESSA Módulo I

4.4. Estudos Técnicos Preliminares

O Estudo Técnico Preliminar – ETP – é uma nova ferramenta de gestão que

possibilitará a criação do documento constitutivo da primeira etapa do planejamento
de uma contratação. Atualmente, está regulado pela Instrução Normativa nº 40-
SEGES, de 22 de maio de 2020, que dispõe sobre a elaboração dos Estudos
Técnicos Preliminares (ETP) e o Sistema ETP digital.
A partir de 1° de agosto de 2020, a utilização do Sistema ETP digital tornou-
se obrigatória e passou a limitar a publicação dos editais no SIASG, para os órgãos
e entidades da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.
Contudo, esse prazo ficou definido para utilização do ETP na forma digital, posto
que a elaboração do ETP já era uma exigência da legislação (IN SEGES nº
005/2017) e deveria ser confeccionado.
Considera-se Estudo Técnico Preliminar (ETP), o documento constitutivo da
primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza determinada
necessidade, descreve as análises realizadas em termos de requisitos, alternativas,
escolhas, resultados pretendidos e demais características.

Figura 2 – Características do ETP

37/62
ESSA Módulo I

Dessa forma, o ETP fornece base ao anteprojeto, ao termo de referência (TR)

ou ao projeto básico (PB), caso se conclua pela viabilidade da contratação.

SISTEMA ETP DIGITAL

O Sistema ETP digital constitui a ferramenta informatizada, disponibilizada

pela Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e
Governo Digital do Ministério da Economia, no Portal de Compras do Governo
Federal, para elaboração dos ETP.
Na elaboração do ETP deverão ser observados os procedimentos
estabelecidos no Manual do Sistema ETP digital, disponível no Portal de Compras
do Governo Federal, para acesso ao sistema e elaboração dos ETP.
No caso da contratação de obras, os ETP serão elaborados de acordo com a
Instrução Normativa nº 40, de 22 de maio de 2020, exceto quando lei ou
regulamentação específica dispuser de forma diversa.
Os ETP para as contratações de soluções de Tecnologia da Informação e
Comunicação (TIC) deverão observar as regras específicas do Órgão Central do
Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação - SISP.
Para tanto, o “setor requisitante” deve responder aos seguintes
questionamentos, que darão suporte à justificativa da contratação:
O que contratar?
Por que contratar?
Para que contratar?
Para quem se contrata o objeto?
Como contratar?
Quanto contratar?
Quando contratar?
Existe outra opção para atender à demanda?
Há recursos suficientes?
Quais as opções legais disponíveis?
Adquirir o bem ou contratar como serviço?

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ESSA Módulo I

ELABORAÇÃO DO ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR

Os ETP deverão evidenciar o problema a ser resolvido e a melhor solução
dentre as possíveis, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica,
socioeconômica e ambiental da contratação. Tais documentos serão elaborados
conjuntamente por servidores da área técnica e requisitante ou, quando houver, pela
equipe de planejamento da contratação.
Com base no documento de formalização da demanda, as seguintes
informações deverão ser produzidas e registradas no Sistema ETP digital:
I - descrição da necessidade da contratação, considerando o problema a
ser resolvido, sob a perspectiva do interesse público;
II - descrição dos requisitos necessários e suficientes à escolha da
solução, prevendo critérios e práticas de sustentabilidade;
III - levantamento de mercado, que consiste na prospecção e análise das
alternativas possíveis de soluções, podendo, entre outras opções:
a) ser consideradas contratações similares feitas por outros órgãos e
entidades, com objetivo de identificar a existência de novas metodologias,
tecnologias ou inovações que melhor atendam às necessidades da administração; e
b) ser realizada consulta, audiência pública ou diálogo transparente com
potenciais contratadas, para coleta de contribuições.
IV - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências
relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso,
acompanhada das justificativas técnicas e econômicas da escolha do tipo de
solução;
V - estimativa das quantidades a serem contratadas, acompanhada das
memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, considerando a
interdependência com outras contratações, de modo a possibilitar economia de
escala;
VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços
unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão
suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a administração optar por
preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;

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ESSA Módulo I

VII - justificativas para o parcelamento ou não da solução, se aplicável;

VIII - contratações correlatas e/ou interdependentes;
IX - demonstração do alinhamento entre a contratação e o planejamento
do órgão ou entidade, identificando a previsão no Plano Anual de Contratações ou,
se for o caso, justificando a ausência de previsão;
X - resultados pretendidos, em termos de efetividade e de
desenvolvimento nacional sustentável;
XI - providências a serem adotadas pela administração, previamente à
celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de
empregados para fiscalização e gestão contratual ou adequação do ambiente da
organização;
XII - possíveis impactos ambientais e respectivas medidas de tratamento;
e
XIII - posicionamento conclusivo sobre a viabilidade e razoabilidade da
contratação.

Pontos de Atenção!

1. Os ETP devem obrigatoriamente conter os elementos dispostos nos

incisos I, IV, V, VI, VII, IX e XIII do caput deste artigo e, quando não contemplar os
demais elementos do caput, apresentar as devidas justificativas no próprio
documento que materializa os ETP.

Em síntese, na ilustração abaixo, os itens marcados em vermelho são

obrigatórios.

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ESSA Módulo I

Figura 3 – Itens obrigatórios do ETP

2. Caso, após o levantamento do mercado de que trata o inciso III, a

quantidade de fornecedores for considerada restrita, deve-se verificar se os
requisitos que limitam a participação são realmente indispensáveis, flexibilizando-os
sempre que possível.

3. Nas contratações que utilizam especificações padronizadas,

estabelecidas nos Cadernos de Logística divulgados pela Secretaria de Gestão,
poderão ser produzidos somente os elementos dispostos no caput que não forem
estabelecidos como padrão.

4. Ao final da elaboração dos ETP, deve-se avaliar a necessidade de

classificá-los nos termos da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011.

A Lei nº 12.527/2011 trata

do acesso à informação

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ESSA Módulo I

EXCEÇÕES À ELABORAÇÃO DOS ETP

A elaboração dos ETP:

I. É facultada nas hipóteses dos incisos I, II, III, IV e XI do art. 24 da Lei

nº 8.666, de 21 de junho de 1993 -- dispensa por valor; guerra ou grave perturbação
da ordem; emergência ou calamidade pública; e contratação de remanescente de
obra, serviço ou fornecimento. Nesses casos, o órgão/entidade tem a liberdade de
escolher se elabora ou não os ETP, segundo critério de conveniência e
oportunidade.
II. É dispensada nos casos de prorrogações contratuais relativas a
objetos de prestação de natureza continuada. Nesse caso, o órgão/entidade está
dispensado de realizar os ETP pela própria norma, visto que estes já foram
elaborados anteriormente, bastando a comprovação da vantajosidade.

ORIENTAÇÕES GERAIS SOBRE O ETP

Os órgãos, entidades, seus dirigentes e servidores que utilizem o Sistema

ETP digital responderão administrativa, civil e penalmente por ato ou fato que
caracterize o uso indevido de senhas de acesso ou que transgrida as normas de
segurança instituídas.
Os órgãos e entidades deverão assegurar o sigilo e a integridade dos dados e
informações da ferramenta informatizada de que trata esta Instrução Normativa,
protegendo-os contra danos e utilizações indevidas ou desautorizadas, no âmbito de
sua atuação.
As informações e os dados do Sistema ETP digital não poderão ser
comercializados, sob pena de cancelamento da autorização para o acesso, sem
prejuízo das demais cominações legais.
Os casos omissos serão dirimidos pela Secretaria de Gestão da Secretaria
Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da
Economia, que poderá expedir normas complementares para a execução desta

42/62
ESSA Módulo I

norma, bem como disponibilizar informações adicionais em meio eletrônico para fins
de operacionalização do sistema.

PERGUNTAS E RESPOSTAS SOBRE OS ETP

1) A IN nº 40/2020 se aplica a quais objetos de contratação?

A norma aplica-se à aquisição de bens e à contratação de serviços e obras,
sendo que, no caso de obras, apenas quando não houver lei ou regulamentação
específica dispondo de forma diversa. As contratações de soluções de tecnologia da
informação não estão no escopo da norma, devendo seguir regras específicas do
órgão central do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da
Informação – SISP: atualmente a IN SGD nº 1, de 4 de abril de 2019.
2) Qual o objetivo dos Estudos Técnicos Preliminares?
A elaboração dos ETP busca aprofundar o conhecimento sobre o problema a
ser resolvido para que, então, seja definida a solução mais adequada às
necessidades da administração, considerando o interesse público, os objetivos
estratégicos da instituição, as opções do mercado, que pode ser a contratação de
um serviço, a aquisição de um bem, a realização de uma obra, ou, até mesmo, a
execução direta do objeto pelo próprio órgão/entidade. Enfim, os ETP buscam
avaliar a viabilidade técnica, socioeconômica e ambiental de se realizar uma
contratação.
3) Quem é o responsável pela elaboração dos ETP?
Os ETP serão elaborados conjuntamente por servidores da área técnica e
requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento da contratação (art. 6º
da IN 40/2020).
4) A estimativa do valor da contratação realizada no ETP já é a pesquisa
de preços prevista na IN nº 5, de 27 de junho de 2014?
Não. A estimativa de valor da contratação realizada nos ETP visa levantar o
eventual gasto com a solução escolhida de modo a avaliar a viabilidade econômica
da opção. Essa estimativa não se confunde com os procedimentos e parâmetros de
uma pesquisa de preço para fins de verificação da conformidade/aceitabilidade da
proposta.
43/62
ESSA Módulo I

5) Nas contratações em que o órgão ou entidade for participante de um

Sistema de Registro de Preços (SRP), haverá a necessidade de realização das
etapas previstas no ETP (seja na fase IRP, seja na adesão à Ata)?
Sim, pois apenas depois da elaboração dos ETP é que o órgão/entidade terá
condições de decidir se a participação em SRP é a melhor solução, ou seja, a opção
por participar de um SRP ou aderir a uma ata dar-se-á após o estudo preliminar da
contratação.
6) Permanece a necessidade de confecção do Mapa de Risco?
Sim. O mapa de risco não foi abordado na IN nº 40/2020, assim não houve
alteração normativa sobre esse artefato.
7) O setor requisitante, ao elaborar o Termo de Referência ou Projeto
Básico, ainda poderá avaliar a pertinência de modificar ou não os Estudos Técnicos
Preliminares?
Sim. Em qualquer momento da fase interna, o ETP poderá ser modificado.
Logicamente, o reflexo da alteração deve recair sobre o TR ou PB. Inclusive, caso,
após o levantamento do mercado, a quantidade de fornecedores for considerada
restrita, deve-se verificar se os requisitos que limitam a participação são realmente
indispensáveis, flexibilizando-os sempre que possível.
8) O sistema ETP digital é de uso obrigatório?
Sim. O Sistema ETP digital é de uso obrigatório pelos órgãos e entidades
integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG), isto é, pela Administração
Pública federal direta, autárquica e fundacional, sendo que outros órgãos e
entidades não integrantes do SISG, que tiverem interesse, poderão utilizá-lo.
9) O sistema será fechado para a realização de uma compra sem o ETP?
Sim. Para os órgãos e entidades Sisg, a indicação do ETP correspondente,
elaborado no próprio sistema, será condição obrigatória para a publicação de um
edital no Comprasnet. A partir desse momento, o ETP será público a todos os
órgãos e entidades SISG ou que fizeram sua adesão ao Comprasnet.
10) Quem terá acesso ao Sistema dentro do mesmo órgão (quais
servidores)?

44/62
ESSA Módulo I

Todos os servidores envolvidos no processo de construção do documento

poderão ter acesso ao sistema, seja demandante/requisitante, área técnica ou
equipe de planejamento.
11) É necessário o uso de certificado digital (token) para acesso?
O acesso ao sistema ETP ocorre através do Comprasnet, portanto, ainda não
é obrigatório o uso de certificado digital para acesso ao sistema.

LISTA DE VERIFICAÇÃO PARA ELABORAÇÃO DO ESTUDO TÉCNICO

PRELIMINAR

INFORMAÇÕES QUE DEVERÃO SER PRODUZIDAS E NATUREZA DA FOI PRODUZIDA E

REGISTRADAS NO SISTEMA ETP DIGITAL INFORMAÇÃO REGISTRADA?

I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a Obrigatória ( ) Sim

ser resolvido sob a perspectiva do interesse público; ( ) Não

II – descrição dos requisitos necessários e suficientes à escolha da solução, Facultativa ( ) Sim

prevendo critérios e práticas de sustentabilidade; ( ) Não
Atenção: caso não tenha sido produzida e registrada a informação solicitada, apresente as devidas justificativas:

III - levantamento de mercado, que consiste na prospecção e análise das

alternativas possíveis de soluções, podendo, entre outras opções:

a) ser consideradas contratações similares feitas por outros órgãos e

entidades, com objetivo de identificar a existência de novas metodologias,
tecnologias ou inovações que melhor atendam às necessidades da Facultativa ( ) Sim
administração; e ( ) Não

b) ser realizada consulta, audiência pública ou diálogo transparente com

potenciais contratadas, para coleta de contribuições.

Atenção: caso não tenha sido produzida e registrada a informação solicitada, apresente as devidas justificativas:

IV - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à

manutenção e à assistência técnica, quando for o caso, acompanhada das ( ) Sim
justificativas técnica e econômica da escolha do tipo de solução. Obrigatória ( ) Não

V - estimativa das quantidades a serem contratadas, acompanhada das

memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, considerando a ( ) Sim
interdependência com outras contratações, de modo a possibilitar economia de Obrigatória ( ) Não
escala;

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ESSA Módulo I

VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários

referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão
suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a administração optar
por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação; Obrigatória ( ) Sim
( ) Não

VII - justificativas para o parcelamento ou não da solução, se aplicável; ( ) Sim

Obrigatória
( ) Não
VIII - contratações correlatas e/ou interdependentes ( ) Sim
Facultativa
( ) Não
Atenção: caso não tenha sido produzida e registrada a informação solicitada, apresente as devidas justificativas:

IX - demonstração do alinhamento entre a contratação e o planejamento do

órgão ou entidade, identificando a previsão no Plano Anual de Contratações ( ) Sim
ou, se for o caso, justificando a ausência de previsão; Obrigatória ( ) Não

X - resultados pretendidos, em termos de efetividade e de ( ) Sim

desenvolvimento nacional sustentável; Facultativa
( ) Não
Atenção: caso não tenha sido produzida e registrada a informação solicitada, apresente as devidas justificativas:

XI - providências a serem adotadas pela administração previamente à

celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de ( ) Sim
empregados para fiscalização e gestão contratual ou adequação do ambiente Facultativa ( ) Não
da organização;

Atenção: caso não tenha sido produzida e registrada a informação solicitada, apresente as devidas justificativas:

XII - possíveis impactos ambientais e respectivas medidas de tratamento; Facultativa ( ) Sim

( ) Não

Atenção: caso não tenha sido produzida e registrada a informação solicitada, apresente as devidas justificativas:

XIII - posicionamento conclusivo sobre a viabilidade e razoabilidade ( ) Sim

da contratação. Obrigatória
( ) Não

4.5. Gerenciamento de Riscos

Gerenciamento de Riscos é o processo de identificar, avaliar, tratar e

monitorar os riscos existentes em uma operação, evento ou atividade específica.
46/62
ESSA Módulo I

Tem como objetivo minimizar ou mesmo eliminar a possibilidade de impactos

negativos sobre objetivos e resultados pretendidos, caso alguns dos riscos avaliados
venham a se concretizar.
Visa reduzir o número de incertezas que possam se materializar em
problemas e minimizar o efeito daqueles que venham a ocorrer. O gerenciamento de
riscos de qualquer atividade envolve os processos de planejamento, identificação,
análise, tratamento, monitoramento e controle de riscos. Seu objetivo é maximizar a
exposição aos eventos positivos e minimizar a exposição aos eventos negativos.
Já os riscos podem ser definidos como acontecimentos, condições ou
circunstâncias futuras que podem provocar impacto, normalmente negativo, em uma
organização, projeto, empreendimento ou atividade específica, como prejuízos ou
danos. O conceito de risco leva em consideração tanto a probabilidade e a
frequência com a qual ele poderá ocorrer como a gravidade de suas consequências.
A IN SEGES nº 005/2017 define os procedimentos de gerenciamento de
riscos que devem ser implementados nos processos de aquisição, no âmbito do
Governo Federal, a saber:
IN SEGES nº 005/2017

Art. 25. O Gerenciamento de Riscos é um processo que consiste nas seguintes atividades:

I - identificação dos principais riscos que possam comprometer a efetividade do Planejamento da

Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual ou que impeçam o alcance dos
resultados que atendam às necessidades da contratação;

II - avaliação dos riscos identificados, consistindo da mensuração da probabilidade de ocorrência

e do impacto de cada risco;

III - tratamento dos riscos considerados inaceitáveis por meio da definição das ações para
reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas consequências;

IV - para os riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento, definição das ações de
contingência para o caso de os eventos correspondentes aos riscos se concretizarem; e

V - definição dos responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das ações de
contingência.

Parágrafo único. A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete à equipe de

Planejamento da Contratação devendo abranger as fases do procedimento da contratação previstas no
art. 19.

Art. 26. O Gerenciamento de Riscos materializa-se no documento Mapa de Riscos.

47/62
ESSA Módulo I

O modelo de Mapa de Riscos consta no

Anexo IV da IN SEGES nº 005/2017

FERRAMENTA ÚTIL PARA A IDENTIFICAÇÃO DE RISCOS

Existem várias ferramentas disponíveis no mercado para ser realizado o

gerenciamento do risco, em especial a etapa de identificação do risco, como as
demonstradas na figura abaixo:

Figura 4 – Ferramentas para Gestão de Riscos

Em que pese todas essas ferramentas serem eficientes para o processo de

gestão de riscos, a mais popular entre as Unidades Gestoras do Exército Brasileiro é
a Brainstorming, que consiste em uma reunião em grupo para debate sobre os
possíveis riscos da contratação. O objetivo central da reunião, que aponta para o
“pensar fora da caixa”, é estimular a geração de ideias criativas para velhos ou
novos aspectos do contrato. Trata-se de uma busca por abordagens inovadoras, que
visem identificar os potenciais problemas e riscos no ambiente institucional, afetado
pelo processo de contratação em curso.

48/62
ESSA Módulo I

A técnica foi proposta pelo norte-americano Alex Faickney Osborn na década

de 40, a partir do entendimento de que soluções coletivas trariam resultados
melhores, sendo indicado, de acordo com o modelo de Osborn, que o brainstorming
deve ter as seguintes características:

 Quantidade: quanto mais ideias direcionadas ao mesmo problema, melhor;

 Flexibilidade: como a busca é por novas abordagens na identificação de

um problema, a fuga do tradicional é bem-vinda;

 Liberdade: ideias não devem ser alvo de críticas ou de repreensão pelos

superiores durante uma sessão de brainstorming;

 Interatividade: as ideias apresentadas podem ser aperfeiçoadas ou

mesmo combinadas entre si, dando origem a novas soluções; e

 Tangibilidade: as ideias sugeridas precisam ter a capacidade de sair do

papel e se transformar em ações concretas.

AVALIAÇÃO DOS RISCOS

Após o processo de identificação dos riscos que podem vir a impactar no

processo de contratação, reconhecendo as causas possíveis desses riscos, bem
como suas consequências, a equipe de planejamento medirá o nível de IMPACTO e
a PROBABILIDADE DE OCORRÊNCIA de cada um dos riscos, possibilitando assim
ter uma visão de quais riscos identificados possuem um maior potencial de perigo
para a organização.
Um modelo de matriz de riscos é apresentado abaixo, o qual serve como
parâmetro para identificar os riscos que irão requerer maior tratamento no processo
de mitigação ou aqueles que, mesmo com ações mitigadoras, continuarão a possuir
um potencial ofensivo digno da implementação de um plano de contingência.
49/62
ESSA Módulo I

Figura 5 – Matriz de Riscos

Na aplicação dos riscos identificados no modelo apresentado pela matriz

acima, serão definidos, pela multiplicação do potencial de probabilidade pela
magnitude do impacto, os riscos que precisam de tratamento e a prioridade dessas
providências. O tratamento desses riscos envolve a seleção de uma ou mais opções
de ações ou de regras contratuais para modificar o potencial de agressividade dos
eventos ensejadores dos riscos.
Nos casos em que a mitigação não consegue ser perfeita ou eliminar o risco
por completo, é necessário o estabelecimento de planos de contingência, os quais
correspondem a um planejamento de caráter preventivo e alternativo. Eles têm a
finalidade de atender determinado evento inesperado, indicando as ações a serem
percorridas pela equipe de compras para evitar a concretização dos danos
potenciais ligados aos eventos de risco.
Os planos de contingência devem seguir a metodologia 5W2H, abaixo
especificado:
 O que será feito (What) – descrever claramente a ação que será realizada;
 Por que (Why) – indicar o objetivo da ação e justificar a necessidade de
sua realização;
 Quem fará (Who) – nominar e individualizar responsabilidades para cada
ação do plano;
 Quando fará (When) – estabelecer as datas de início e fim de execução de
cada ação;

50/62
ESSA Módulo I

 Onde fará (Where) – local, unidade, processo, sistema, programa, ação

etc;
 Como fará (How) – maneira, método ou solução adotada;
 Quanto custará (How much) – custo das ações.

Por fim, será produzido o Mapa de Riscos, cujo modelo consta do Anexo IV,
da IN SEGES nº 005/2017, sendo o processo encaminhado para montagem do
Termo de Referência ou Projeto Básico, nos termos do art. 27, da IN SEGES nº
005/2017, in verbis:

IN SEGES nº 005/2017

Art. 27. Concluídas as etapas relativas aos Estudos Preliminares e ao Gerenciamento de

Riscos, os setores requisitantes deverão encaminhá-los, juntamente com o documento que formaliza
a demanda, à autoridade competente do setor de licitações, que estabelecerá o prazo máximo para
o envio do Projeto Básico ou Termo de Referência, conforme alínea “c” do inciso I, do art. 21.

4.6. Pesquisa do Preço de Mercado

Uma das etapas mais importantes da fase preparatória dos processos de

aquisição consiste na elaboração de uma acurada pesquisa de preços. Olvidar a
importância desse procedimento acabará por comprometer as etapas subsequentes
(seleção do fornecedor e a gestão de contratos), podendo acarretar em licitações
desertas e, portanto, o não atendimento da demanda, pedidos de acréscimos
contratuais desnecessários, prejuízos financeiros e, muitas vezes, a
responsabilização dos envolvidos no processo.
A pesquisa de preços, portanto, realizada na fase de planejamento da
contratação, tem a finalidade de estabelecer os critérios para aferição da
vantajosidade e da exequibilidade das propostas no julgamento da licitação, além de
permitir à entidade contratante avaliar a própria existência de recursos para
celebração da contratação. O orçamento estimativo é uma referência indispensável
para diversas decisões administrativas como, por exemplo, para a adoção da própria
decisão de contratar ou não.

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ESSA Módulo I

O Tribunal de Contas da União, na decisão proferida no Acórdão 769/2013 –

Plenário, estabeleceu que a ausência da pesquisa de preço e da estimativa da
demanda pode implicar contratação de serviço com valor superior aos praticados
pelo mercado, desrespeitando o princípio da economicidade, além de frustrar o
caráter competitivo do certame, na medida em que a falta dessas informações
prejudica a transparência e dificulta a formulação das propostas pelos licitantes.
A Lei nº 8.666/93 faz remissões à estimativa de custos como baliza
procedimental necessária nas licitações públicas. O parágrafo 2º do artigo 40 da
referida lei determina a necessidade de orçamento estimado em planilhas de
quantitativos e preços unitários como anexo do edital. Bem como, o seu art. 15, § 1º,
enfatiza que o registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.
Para a orçamentação de obras ou serviços de engenharia, no plano federal,
existem as regras definidas pelo Decreto nº 7.983/2013. Para as compras e demais
serviços, recentemente, foi editada a Instrução Normativa SEGES nº 73/2020 que
dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços
para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da
Administração Pública federal.
Assim, a IN SEGES nº 73/2020 estabelece, de modo implícito, quatro etapas
distintas para a elaboração do orçamento estimativo: (i) etapa de planejamento; (ii)
etapa de coleta de informações; (iii) Etapa de aferição do preço ou orçamento
estimativo da contratação; e (iv) elaboração de documento formalizando o
orçamento estimativo.
IN SEGES nº 073/2020 - Art. 3º A pesquisa de preços será materializada em documento que
conterá, no mínimo:

I - identificação do agente responsável pela cotação;

II - caracterização das fontes consultadas;
III - série de preços coletados;
IV - método matemático aplicado para a definição do valor estimado; e
V - justificativas para a metodologia utilizada, em especial para a desconsideração de valores
inexequíveis, inconsistentes e excessivamente elevados, se aplicável.

A primeira etapa do processo de elaboração do orçamento estimativo é a de

planejamento. Essa etapa é composta das seguintes atividades: (i) designação
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ESSA Módulo I

formal dos responsáveis pela elaboração do orçamento; (ii) análise da

documentação de referência; (iii) estudo sobre o objeto da contratação; (iv) definição
da metodologia para a formação do preço de referência; e (v) definição da estratégia
para a realização da pesquisa de preços.
É fundamental que sejam formalmente designados um agente ou uma equipe
responsável pela elaboração do orçamento estimativo, os quais devem possuir,
minimamente, capacitação para essa atribuição funcional e devem conhecer de
modo suficiente o objeto da contratação, atentando para todas as especificidades e
particularidades que podem influir na formação do preço de referência.
Definidas as premissas da pesquisa, a etapa seguinte é a de coleta de
informações. O fundamental é que ao final do processo se obtenha uma avaliação
precisa e suficiente do mercado em que se insere o objeto da contratação,
consoante já deliberou o Tribunal de Contas da União:

A deflagração de procedimentos licitatórios exige estimativa de preços que

pode ser realizada a partir de consultas a fontes variadas, como
fornecedores, licitações similares, atas de registros de preço, contratações
realizadas por entes privados em condições semelhantes, entre outras. No
entanto, os valores obtidos por meio dessas consultas, que sejam incapazes
de refletir a realidade de mercado, devem ser desprezados. (Acórdão
868/2013, Plenário, TC 002.989/2013-1, relator Ministro-Substituto Marcos
Bemquerer Costa, 10.4.2013.)
Com o propósito de delimitar a abrangência da pesquisa de preços, a IN
SEGES nº 073/2020 prevê, no art. 5º, que a pesquisa de preços será realizada
mediante utilização dos seguintes parâmetros:

IN SEGES nº 073/2020

Art. 5º A pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado em processo

licitatório para a aquisição e contratação de serviços em geral será realizada mediante a utilização
dos seguintes parâmetros, empregados de forma combinada ou não:

I - Painel de Preços, disponível no endereço eletrônico gov.br/paineldeprecos, desde que as

cotações refiram-se a aquisições ou contratações firmadas no período de até 1 (um) ano anterior à
data de divulgação do instrumento convocatório;

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ESSA Módulo I

IN SEGES nº 073/2020

II - aquisições e contratações similares de outros entes públicos, firmadas no período de

até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;

III - dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de sítios eletrônicos

especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e
compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do
instrumento convocatório, contendo a data e hora de acesso; ou

IV - pesquisa direta com fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que
os orçamentos considerados estejam compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de
antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório.

§1º Deverão ser priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II.

Além dos critérios estabelecidos acima, recentemente o Tribunal de Contas

da União inovou quanto às fontes de preço aceitáveis para aferição do preço de
mercado, incluindo nesse rol taxativo de possibilidades as notas fiscais emitidas por
empresas privadas, representativas dos negócios realizados por personalidades
jurídicas não públicas, como se vê no extrato do Acórdão 2485/2019-TCU Planário,
in verbis:
Recomendar (...), em consonância com o Acórdão 2.637/2015-TCU-
Plenário, de 21/10/2015, que passe a efetuar as estimativas de preços
prévias às licitações com base em pesquisas, mediante contado direto com
fornecedores, valores adjudicados em licitações de órgãos públicos,
sistemas de compras (Comprasnet), valores registrados em atas de SRP e
compras e contratações realizadas por corporações privadas em condições
idênticas ou semelhantes; (ACÓRDÃO Nº 2485/2019 - TCU – Plenário)
Grifo Nosso.

Uma vez apurados os preços de mercado, por intermédio dos parâmetros

fixados na Instrução Normativa, a etapa final é a elaboração efetiva do orçamento
estimativo da contratação. Para elaborar o orçamento estimativo com os preços
coletados, é preciso manejar as informações de acordo com a metodologia eleita,
podendo ser utilizada a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na
pesquisa de preços, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais
preços, oriundos de um ou mais dos parâmetros de que trata o art. 5º,

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ESSA Módulo I

desconsiderados os valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente

elevados.
Média aritmética “é o quociente do resultado da divisão da soma dos números
dados pela quantidade de números somados”. A mediana é obtida a partir da
seguinte lógica matemática: “dada uma sequência de valores ordenados em ordem
crescente ou decrescente, a mediana é o valor central dessa sequência. Caso haja
dois valores centrais, a mediana é dada pela média aritmética deles”.
Excepcionalmente, será admitida a determinação de preço estimado com base em
menos de três preços, desde que devidamente justificada essa conduta, nos autos,
pelo gestor responsável e aprovada pela autoridade competente (art. 6º, § 4º).
Por sua vez, o Tribunal de Contas da União entende que o preço de mercado
é mais bem representado pela média ou mediana, uma vez que constituem medidas
de tendência central e, desse modo, representam de uma forma mais robusta os
preços praticados no mercado, conforme entendimento exarado no Acórdão
3068/2010 – Plenário.
Caberá aos agentes responsáveis pela elaboração do orçamento, outrossim,
analisar todos os preços coletados de forma crítica, em especial quando houver
grande variação entre os valores apresentados (art. 6º, § 3º). Essa análise crítica
implica, por óbvio, profundo conhecimento do mercado em que se insere o objeto da
contratação.
Ao final do processo de orçamentação, deverá ser constituído um documento
formal, contendo, no mínimo, as informações estabelecidas na norma: I –
identificação do agente responsável pela cotação; II – caracterização das fontes
consultadas; III – série de preços coletados; IV – método matemático aplicado para a
definição do valor estimado; e V – justificativas para a metodologia utilizada, em
especial para a desconsideração de valores inexequíveis, inconsistentes e
excessivamente elevados, se aplicável.

O registro formal das condutas e providências e o cuidado sistêmico com os

documentos e informações coletadas no processo de pesquisa de preços é um
dever jurídico da maior relevância, que, se descumprido, pode ensejar a
responsabilidade por omissão.
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ESSA Módulo I

DEZ ERROS RECORRENTES NA REALIZAÇÃO DA PESQUISA DE PREÇO

I. inexistência de comprovação da realização da pesquisa;

II. pesquisa composta por menos de três propostas válidas, sem a devida
justificativa;
III. não observância dos aspectos formais da proposta, tais como assinatura
do responsável, razão social, CNPJ, endereço da empresa, entre outros;
IV. inexistência de análise crítica dos valores orçados, de forma a
desconsiderar aqueles que apresentem grande variação em relação aos demais;
V. inexistência de comprovação da pesquisa de contratações similares de
outros entes públicos;
VI. inexistência de comprovação de pesquisa realizada no Portal de Compras
Governamentais, em sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo;
VII. desconsideração de valores exequíveis, sem a devida justificativa;
VIII. utilização de apenas uma fonte na realização da pesquisa de preços,
sem a devida justificativa;
IX. pesquisa com prazo de validade vencido;
X. pesquisa de preço realizada exclusivamente na internet, sem a devida
justificativa, quanto à impossibilidade de obtenção de preços junto às demais fontes;

4.7. Termo de Referência ou Projeto Básico

O Termo de Referência é o documento em que o requisitante esclarece aquilo

que realmente precisa, trazendo a definição do objeto e os demais elementos
necessários à sua perfeita contratação e execução. Está previsto na legislação que
instituiu a modalidade de licitação conhecida como Pregão e podem ser encontradas
referências à sua elaboração nos seguintes dispositivos legais: art. 3º, inciso I, da
Lei nº 10.520/02, art. 8º, inciso II, do Decreto nº 3.555/00, e art. 3º, inciso XI, do
Decreto nº 10.024/2019, que regulamenta o Pregão na forma eletrônica.
Por sua vez, o Projeto Básico, na definição constante do art. 6º, inc. IX, da Lei
nº 8.666/93, é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de
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ESSA Módulo I

precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou

serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos
técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento
do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da
obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.
Sobre o projeto básico, ainda, a Lei nº 8.666/93 estabelece que dele devem
constar:

Lei nº 8.666/93

Art. 6º - inc. IX – (...) devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e

identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a

minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do
projeto executivo e de realização das obras e montagem;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar

à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o
empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações

provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua
execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua

programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários
em cada caso;

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços

e fornecimentos propriamente avaliados;

Nesse sentido, o Termo de Referência ou Projeto Básico deve ser elaborado

de acordo com cada demanda, ou seja, o “setor requisitante” deve moldar o
instrumento direcionado ao objeto, fazendo constar a consolidação das informações
documentadas que definam a estratégia da contratação.
Em uma visão estrita, o nome Termo de Referência deve ser utilizado nas
licitações por Pregão (eletrônico ou presencial). Já o nome Projeto Básico deve ser
adotado nas modalidades regidas pela Lei nº 8.666/93 (concorrência, tomada de
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ESSA Módulo I

preços, convite etc.), incluindo os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação,

pois também são tratados naquela lei.
Não obstante, a jurisprudência tem entendido que, mais importante que o
nome utilizado, é o conteúdo do documento. Por exemplo, o Tribunal Regional
Federal da 4ª Região pronunciou-se no sentido de que "... é pacífico o entendimento
jurisprudencial no sentido de que o nome que se dá a determinado documento não o
caracteriza nem o desvirtua, importando, isto sim, o seu conteúdo. Do exame dos
elementos contidos no "Termo de Referência" conclui-se que, na verdade, trata-se
de Projeto Básico, no qual foram detalhadas, minuciosamente, as construções a
serem executadas pelo cessionário, bem como os custos daí decorrentes" (AGA nº
1999904010133909/PR. DJ 01/09/99 - 3ª Turma).
Assim, não importa o nome que se dê ao documento (Projeto Básico ou
Termo de Referência), visto que o importante é seu conteúdo. Nesse sentido, o art.
3º, inciso XI, do Decreto nº 10.024/2019, explicita 13 pautas mínimas para o Termo
de Referência, a saber:

Decreto nº 10.024/2019

Art. 3º - XI - termo de referência - documento elaborado com base nos estudos técnicos
preliminares, que deverá conter:

a) os elementos que embasam a avaliação do custo pela administração pública, a partir dos
padrões de desempenho e qualidade estabelecidos e das condições de entrega do objeto, com as
seguintes informações:
1. a definição do objeto contratual e dos métodos para a sua execução, vedadas
especificações excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, que limitem ou frustrem a competição
ou a realização do certame;
2. o valor estimado do objeto da licitação demonstrado em planilhas, de acordo com o
preço de mercado; e
3. o cronograma físico-financeiro, se necessário;
b) o critério de aceitação do objeto;
c) os deveres do contratado e do contratante;
d) a relação dos documentos essenciais à verificação da qualificação técnica e econômico-
financeira, se necessária;
e) os procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato ou da ata de registro de
preços;
f) o prazo para execução do contrato; e
g) as sanções previstas de forma objetiva, suficiente e clara.

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ESSA Módulo I

Quanto à responsabilidade pela elaboração do Termo de Referência, o antigo

Decreto nº 5.450/05, art. 9º, inciso I, era enfático ao imputar essa atividade para o
setor requisitante, o que provocava, algumas vezes, falhas na tradução da
necessidade. Nesse sentido, com o amadurecimento dos conceitos, algumas
legislações inovaram instituindo a responsabilidade pelo Termo de Referência à
Equipe de Planejamento da Contratação, como visto na IN SEGES nº 001/2019, que
trata da contratação de soluções de tecnologia da informação:
IN SEGES nº 001/2019

Art. 12. O Termo de Referência ou Projeto Básico será elaborado pela Equipe de
Planejamento da Contratação a partir do Estudo Técnico Preliminar da Contratação, incluindo,
no mínimo, as seguintes informações:

I - definição do objeto da contratação, conforme art. 13;

II - código(s) do Catálogo de Materiais - Catmat ou do Catálogo de Serviços - Catser
relacionado(s) a cada item da contratação, disponíveis no Portal de Compras do Governo
Federal;
III - descrição da solução de TIC, conforme art. 14;
IV - justificativa para contratação da solução, conforme art. 15;
V - especificação dos requisitos da contratação, conforme art. 16;
VI - definição das responsabilidades da contratante, da contratada e do órgão gerenciador
da Ata de Registro de Preços, quando aplicável, conforme art. 17;
VII - Modelo de Execução e Gestão do Contrato, conforme arts. 18 e 19;
VIII - estimativas de preços da contratação, conforme art. 20;
IX - adequação orçamentária e cronograma físico-financeiro, conforme art. 21;
X - regime de execução do contrato, conforme art. 22;
XI - critérios técnicos para seleção do fornecedor, conforme art. 23; e
XII - índice de correção monetária, quando for o caso, conforme art. 24.

§ 1º Nos casos de necessidade de realização de Prova de Conceito, os procedimentos e

critérios objetivos a serem utilizados na avaliação da mesma deverão constar no Termo de
Referência.

No entanto, por sua vez, a IN SEGES nº 005/2017, ainda em vigor,

estabelece que a responsabilidade pelo Termo de Referência cumpre ao setor
requisitante:

IN SEGES nº 005/2017

Art. 28. O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá ser elaborado a partir dos Estudos
Preliminares, do Gerenciamento de Risco e conforme as diretrizes constantes do Anexo V,
devendo ser encaminhado ao setor de licitações, de acordo com o prazo previsto no art. 27.

Art. 29 - § 2º Cumpre ao setor requisitante a elaboração do Termo de Referência ou Projeto

Básico, a quem caberá avaliar a pertinência de modificar ou não os Estudos Preliminares e o
Gerenciamento de Risco, a depender da temporalidade da contratação, observado o disposto no
art 23

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ESSA Módulo I

4.8. Encerramento da Fase de Planejamento da Contratação

A conclusão da elaboração do Termo de Referência e sua aprovação pela

autoridade competente caracteriza o término da fase de planejamento da
contratação, permitindo que a área administrativa dê início à elaboração da minuta
de edital e demais fases da contratação, conforme se observa no mapa abaixo,
baixado pelo Tribunal de Contas da União:

Figura 6 – Fluxo do Processo de Contratação/TCU

A IN SEGES nº 005/2017 aponta com rigor essa transição processual, que

representa também a mudança de responsabilidade pelos procedimentos do setor
de Almoxarifado para o setor de Licitações da entidade, como se verifica:

IN SEGES nº 005/2017

Art. 33. A fase de Seleção do Fornecedor inicia-se com o encaminhamento do Termo de

Referência ou Projeto Básico ao setor de licitações e encerra-se com a publicação do resultado de
julgamento após adjudicação e homologação.

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ESSA Módulo I

ENCERRAMENTO

Encerramos o módulo 1 e até aqui estudamos, resumidamente, os conceitos

básicos das licitações e, mais pormenorizadamente, a fase de planejamento das
contratações, cuja incumbência funcional recai sobre o setor de almoxarifado. Caso
você possua alguma dúvida relacionada ao conteúdo, retome os estudos ou entre
em contato com o seu tutor.

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ESSA Módulo I

Referências

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,

DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização

da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá
outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1967. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm

BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Dispõe sobre normas de contabilidade

da União. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1964. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm

BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública
e dá outras providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm

BRASIL. Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui o Pregão. Diário Oficial da União,
Brasília, DF, 2002. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10520.htm

BRASIL. Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de

Contratações Públicas – RDC. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2011. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12462.htm

BRASIL. Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013. Regulamenta o Sistema de

Registro de Preços. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2013. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7892.htm

BRASIL. Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019. Regulamenta o Pregão

Eletrônico. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2019. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D10024.htm

BRASIL. Instrução Normativa nº 005, de 26 de maio de 2017. Dispõe sobre as regras e

diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta
no âmbito da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional. Diário
Oficial da União, Brasília, DF, 2017. Disponível em: https://www.in.gov.br/materia/-
/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/20239255/do1-2017-05-26-instrucao-
normativa-n-5-de-26-de-maio-de-2017-20237783

BRASIL. Instrução Normativa nº 073, de 5 de agosto de 2020. Dispõe sobre o

procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de
bens e contratação de serviços em geral. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2020.
Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/instrucao-normativa-n-73-de-5-de-
agosto-de-2020-270711836
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