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Gerenciando o risco de seca em um clima em mudança: o papel da política nacional de seca

Artigo em Clima e Extremos Climáticos · Junho de 2014

DOI: 10.1016/j.wace.2014.01.002

CITAÇÕES LÊ

485 1.953

3 autores:

Donald A. Wilhite MVK Sivakumar

Universidade de Nebraska em Lincoln Organização Meteorológica Mundial

36 PUBLICAÇÕES 3.468 CITAÇÕES 262 PUBLICAÇÕES 6.211 CITAÇÕES

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Roger Pulwarty

Administração Nacional Oceânica e Atmosférica

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Extremos climáticos e climáticos 3 (2014) 4–13

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Extremos climáticos e climáticos

página inicial do jornal: www.elsevier.com/locate/wace

Gerenciando o risco de seca em um clima em mudança: o papel da política

nacional de seca
b c
Donald A. Wilhite a,n , Mannava VK Sivakumar , Roger Pulwarty
uma

Escola de Recursos Naturais, Universidade de Nebraska, Lincoln, NE 68583, EUA b

27 Chemin des Corbillettes, 1216 Cointrin, Genebra, Suíça
c
Administração Nacional Oceânica e Atmosférica, Escritório do Programa Climático e Laboratório de Pesquisa de Sistemas Terrestres, 325 Broadway R/ESRL, Boulder, CO
80305, EUA

informações do artigo abstrato

Historia do artigo: Há uma preocupação crescente em todo o mundo com a ineficácia das atuais práticas de gestão de secas
Recebido em 11 de setembro de 2013 que são amplamente baseadas na gestão de crises. Essas práticas são reativas e, portanto, tratam apenas
Aceito em 13 de janeiro de 2014 os sintomas (impactos) da seca e não as causas subjacentes das vulnerabilidades associadas aos
Disponível on-line em 18 de março de 2014
impactos. Por meio da adoção de políticas nacionais de secas focadas na redução de riscos e
Palavras-chave: complementadas por planos de mitigação ou preparação para secas em vários níveis de governo, a
Política de seca capacidade de enfrentamento das nações para gerenciar as secas pode ser melhorada. A hora de adotar
Preparação para a seca uma abordagem que enfatize a redução do risco de seca é agora, dados os impactos crescentes das secas
Planejamento de seca
em um número cada vez maior de setores e as tendências atuais e projetadas para o aumento da
Gestão da seca
frequência, gravidade e duração dos eventos de seca em associação com uma mudança clima. Este artigo
Sistemas de alerta precoce
discute os conceitos subjacentes de seca, os princípios e objetivos das políticas nacionais de seca e um
processo de planejamento de seca que tem sido eficaz na preparação de planos de mitigação de seca.
& 2014 Os Autores. Publicado por Elsevier BV Este é um artigo de acesso aberto sob a licença CC BY-
NC-ND (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/).

1. Introdução
Nos últimos anos, tem crescido em todo o mundo a preocupação de que as
secas possam estar aumentando em frequência, gravidade e duração, devido às
mudanças nas condições climáticas e aumentos documentados de eventos
climáticos extremos (Sivakumar, 2012; Peterson et al., 2013). As respostas à seca
por parte dos governos em todo o mundo são geralmente reativas – mal coordenadas
e intempestivas – e são tipicamente caracterizadas como “gestão de crise” (Wilhite
e Pulwarty, 2005). Além disso, a prestação de socorro ou assistência à seca aos
mais afetados demonstrou aumentar a vulnerabilidade a futuros episódios de seca,
reduzindo a autoconfiança e aumentando a dependência do governo e das
organizações doadoras. Assim, é imperativo que o socorro de emergência seja
fornecido de forma a fornecer uma rede de segurança para os elementos da
sociedade mais vulneráveis, promovendo a autossuficiência e os princípios de uma
política nacional de seca baseada no conceito de redução de risco.
Embora a agricultura tenha sido tipicamente o primeiro e mais afetado setor, muitos
outros setores, incluindo produção de energia, turismo e recreação, transporte,
abastecimento urbano de água e meio ambiente, também sofreram perdas
significativas.
Apesar do aumento das secas e dos impactos em espiral, nenhum esforço
conjunto foi feito em nível global para iniciar um diálogo sobre a formulação e
adoção de políticas nacionais de seca que forneçam uma estrutura para uma gestão
proativa e baseada em risco para lidar com eventos de seca . Sem uma política
nacional de seca coordenada que inclua monitoramento abrangente, sistemas de
alerta e informação, procedimentos de avaliação de impacto, medidas de gestão de
risco, planos de preparação para a seca e programas de resposta a emergências,
as nações continuarão a responder à seca de forma reativa e de gerenciamento de
crises. Os países que não desenvolveram esses sistemas, mesmo que parcialmente,
para desenvolver e informar opções de resposta estratégica, muitas vezes ilustram
uma falta mais ampla de flexibilidade e preparação institucional e, portanto, maior
vulnerabilidade (IPCC, 2012).

Como resultado direto do aumento da frequência, severidade e duração das
secas, e do estreitamento da lacuna entre oferta e demanda de água, houve um
aumento notável nos impactos associados à seca nos países em desenvolvimento
e desenvolvidos.
n Autor correspondente. Tel.: þ1 402.472.4270.
Para abordar a questão da política nacional de seca, a Organização
Meteorológica Mundial (OMM), o Secretariado da Convenção das Nações Unidas
para Combater a Desertificação (UNCCD) e a Organização das Nações Unidas
para Agricultura e Alimentação (FAO), em colaboração com um número de
parceiros, organizou a Reunião de Alto Nível sobre Política Nacional de Secas
(HMNDP) em Genebra, Suíça, de 11 a 15 de março de 2013 (OMM, 2013a).

Endereços de e-mail: dwilhite2@unl.edu (DA Wilhite), O objetivo do HMNDP era fornecer insights práticos sobre ações úteis e
mannavas@gmail.com (MVK Sivakumar), Roger.Pulwarty@noaa.gov (R. Pulwarty). baseadas na ciência para abordar questões-chave da seca e várias

http://dx.doi.org/10.1016/j.wace.2014.01.002 2212-0947/&
2014 Os Autores. Publicado por Elsevier BV Este é um artigo de acesso aberto sob a licença CC BY-NC-ND (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/).
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DA Wilhite et ai. / Clima e Extremos Climáticos 3 (2014) 4–13
Estratégias para enfrentar a seca. Os governos nacionais devem adotar políticas
que gerem cooperação e coordenação em todos os níveis de sua administração
para aumentar sua capacidade de lidar com períodos prolongados de escassez
de água resultantes da seca.
O objetivo final desse esforço é criar sociedades mais resistentes à seca e garantir
a segurança alimentar e a sustentabilidade dos sistemas de recursos naturais em
nível doméstico.
2. O Enigma da seca
A seca difere de outros perigos naturais de várias maneiras.
Em primeiro lugar, a seca é um perigo natural de início lento, muitas vezes referido
como um fenômeno de rastejamento (Gillette, 1950). Devido à natureza rasteira
da seca, seus efeitos se acumulam lentamente durante um período de tempo
substancial. Portanto, o início e o fim da seca são difíceis de determinar e
cientistas e formuladores de políticas muitas vezes discordam sobre a base (ou
seja, critérios) para declarar o fim da seca. O fim da seca deve ser sinalizado por
um retorno à precipitação normal e, em caso afirmativo, em que período de tempo
a precipitação normal ou acima do normal precisa ser mantida para que a seca
seja declarada oficialmente encerrada? Os déficits de precipitação que surgiram
durante o evento de seca precisam ser apagados para que o evento termine e
quanta umidade será necessária e em que período de tempo? Os reservatórios e
os níveis de água subterrânea precisam retornar às condições normais ou
médias? Os impactos perduram por um período considerável de tempo após o
retorno da precipitação normal, então o fim da seca é sinalizado por fatores
meteorológicos ou climatológicos ou por impactos decrescentes?
Em segundo lugar, a ausência de uma definição precisa e universalmente
aceita de seca aumenta a confusão sobre se existe ou não uma seca e, se existir,
seu grau de severidade. Realisticamente, as definições de seca devem ser
específicas da região e da aplicação (ou impacto) (Wilhite e Glantz, 1985). Esta é
uma explicação para as dezenas de definições que existem. Por esta razão, a
busca por uma definição universal de seca é de pouco valor. Os formuladores de
políticas geralmente ficam frustrados com as divergências entre os cientistas
sobre a existência ou não de uma seca e seu grau de gravidade.
Terceiro, os impactos da seca não são estruturais e se espalham por uma
área geográfica maior do que os danos que resultam de outros desastres naturais.
Quantificar os impactos e fornecer ajuda a desastres são tarefas muito mais
difíceis para a seca do que para outros desastres naturais, uma vez que esses
impactos podem se infiltrar nas economias e no meio ambiente por meses, anos
e até décadas. Essas características da seca têm dificultado o desenvolvimento
de estimativas precisas, confiáveis e oportunas de severidade e impactos (ou
seja, sistemas de informação e alerta precoce de seca) e, em última análise, a
formulação de planos e políticas de preparação para a seca.
É difícil para os gerentes de emergência encarregados da tarefa de responder à
seca lidar com os impactos porque as secas geralmente têm grande cobertura
espacial em comparação com inundações, tempestades tropicais, terremotos e
outros desastres naturais e os impactos variam de acordo com o tipo e a
magnitude dentro a área afetada pela seca devido a diferentes vulnerabilidades
econômicas, sociais e ambientais do sistema.
A seca é uma aberração temporária, ao contrário da aridez, que é uma
característica permanente do clima. A aridez sazonal (ou seja, uma estação seca
bem definida) também precisa ser distinguida da seca.
Há uma confusão considerável entre cientistas e formuladores de políticas sobre
a diferenciação desses termos. Por exemplo, Pessoa (1987) apresentou um mapa
ilustrando a frequência de secas no Nordeste do Brasil em sua discussão sobre
os impactos e a resposta governamental à seca. Para uma parcela significativa
da região Nordeste, ele indicou que a seca ocorreu entre 81 e 100% do tempo.
Grande parte desta região é árida e a seca é uma característica inevitável de sua
5
clima. Mas, a seca é uma característica temporária do clima, portanto não pode,
por definição, ocorrer 100% do tempo.
A seca deve ser considerada uma condição relativa, e não absoluta. Ocorre
em áreas de alta e baixa pluviosidade e praticamente todos os regimes climáticos.
Os impactos da seca são, às vezes, enormes e resultam em impactos econômicos
e ambientais, bem como em dificuldades pessoais. Alguns países estão agora a
considerar prudente desenvolver ou considerar estratégias e políticas nacionais
para gerir as secas de forma mais eficaz. Embora essa abordagem possa ser
esperada em nações propensas à seca, como Austrália, África do Sul, Estados
Unidos e Índia, ela é menos esperada na Malásia, China e muitos países europeus
– áreas normalmente consideradas como tendo excesso de água.
Os impactos da seca parecem estar aumentando tanto nos países em
desenvolvimento quanto nos desenvolvidos, um sinal claro de uso insustentável
de recursos e pressões crescentes sobre os recursos naturais. Muitos fatores
estão contribuindo para essa tendência e serão discutidos com mais detalhes
posteriormente neste artigo. Somando-se à preocupação com o aumento da
vulnerabilidade social está a preocupação sobre como a ameaça das mudanças
climáticas pode aumentar a frequência, a gravidade e, no caso de seca, a duração
desses eventos climáticos extremos no futuro. À medida que a pressão sobre o
abastecimento de água finito e outros recursos naturais limitados continua a
aumentar, secas mais frequentes e severas são motivo de preocupação em
regiões com escassez e excesso de água, onde os conflitos dentro e entre os
países estão crescendo pelo acesso a um abastecimento de água seguro e
confiável. Reduzir os impactos de futuros eventos de seca é fundamental como
parte de uma estratégia nacional de desenvolvimento e de um plano de adaptação
às mudanças climáticas.
A seca, como todos os desastres naturais, tem uma dimensão natural e
social. Na maioria dos casos, a dimensão social é o fator que transforma um
perigo em desastre. O risco associado à seca para qualquer região é produto
tanto da exposição da região ao evento (ou seja, probabilidade de ocorrência em
vários níveis de gravidade) quanto da vulnerabilidade da sociedade ao evento
(Blaikie et al., 1994).
O evento natural (ie, seca meteorológica) é resultado da ocorrência de
perturbações persistentes em grande escala no padrão de circulação global da
atmosfera (Nicholls et al., 2005).
A exposição à seca varia espacialmente e há pouco ou nada que possamos fazer
para alterar a ocorrência da seca. A vulnerabilidade, por outro lado, é determinada
por fatores sociais como mudanças populacionais, deslocamentos populacionais
(regional e rural para urbano), características demográficas, tecnologia, políticas
governamentais, conscientização e degradação ambiental, tendências de uso da
água e comportamento social.
Esses fatores mudam com o tempo e, portanto, é provável que a vulnerabilidade
aumente ou diminua em resposta a essas mudanças. Secas subsequentes na
mesma região terão efeitos diferentes, mesmo que sejam idênticos em intensidade,
duração e características espaciais, pois o evento de seca está sobrejacente a
uma sociedade diferente daquela que existia durante um evento de seca anterior.
Todos os tipos de seca se originam de uma deficiência de precipitação (Wilhite
e Glantz, 1985), embora outros fatores, como ventos fortes, altas temperaturas e
baixa umidade relativa do ar, possam agravar a severidade da seca. Quando
essa deficiência de precipitação se estende por um longo período de tempo (ou
seja, seca meteorológica), sua existência é definida inicialmente em termos
dessas características naturais. No entanto, os outros tipos comuns de seca (ou
seja, agrícola, hidrológica e socioeconômica) enfatizam mais os aspectos
humanos ou sociais da seca e a gestão dos recursos naturais, destacando a
interação ou interação entre as características naturais do evento e as atividades
humanas que dependem da precipitação para fornecer suprimentos de água
adequados para atender às demandas sociais e ambientais (Fig. 1).
Por exemplo, a seca agrícola é definida mais comumente pela disponibilidade de
água no solo para sustentar o crescimento de culturas e forragens do que pelo
afastamento da precipitação normal durante um período de tempo especificado.
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6 DA Wilhite et ai. / Clima e Extremos Climáticos 3 (2014) 4–13
Fig. 1. Tipos de seca, fatores causais e sua sequência usual de ocorrência.
Fonte: Centro Nacional de Mitigação da Seca.
A seca hidrológica é ainda mais afastada da deficiência de precipitação, uma
vez que normalmente é definida em termos de afastamento dos recursos hídricos
superficiais e subterrâneos de alguma condição média em vários pontos no
tempo. Assim como a seca agrícola, não há uma relação direta entre a quantidade
de precipitação e o estado do abastecimento de água superficial e subsuperficial
em lagos, reservatórios, aquíferos e córregos, porque esses componentes do
sistema hidrológico são usados para propósitos múltiplos e concorrentes (por
exemplo, irrigação , recreação, turismo, controle de enchentes, produção de
energia hidrelétrica, abastecimento doméstico de água, proteção de espécies
ameaçadas e preservação do meio ambiente e do ecossistema). Há também um
intervalo de tempo considerável entre as partidas de precipitação e quando essas
deficiências se tornam evidentes nesses componentes do sistema hidrológico. A
recuperação desses componentes também é lenta devido aos longos períodos
de recarga das águas superficiais e subterrâneas. Em áreas onde a fonte primária
de água é de neve, como no oeste dos Estados Unidos, a determinação da
gravidade da seca é ainda mais complicada por infraestruturas, arranjos
institucionais e restrições legais.
A seca socioeconômica difere marcadamente dos outros tipos porque associa
a oferta e a demanda de algum bem ou serviço econômico a elementos de seca
meteorológica, agrícola e hidrológica. A seca socioeconômica está associada
diretamente ao fornecimento de alguma mercadoria ou bem econômico (por
exemplo, água, feno, energia hidrelétrica) que depende da precipitação.
O aumento da população pode alterar substancialmente a demanda por esses
bens econômicos ao longo do tempo. Este conceito de seca sustenta a forte
simbiose entre a seca e seus impactos nas atividades humanas. Assim, a
magnitude dos impactos da seca pode aumentar devido a uma mudança na
frequência da seca meteorológica, uma mudança na vulnerabilidade da sociedade
à escassez de água, ou ambos.
A interação entre seca e atividades humanas levanta uma séria questão em
relação às nossas tentativas de defini-la de maneira significativa. Foi afirmado
anteriormente que a seca resulta de uma deficiência de precipitação esperada ou
“normal” ao longo de uma estação ou período de tempo mais longo que resulta
em água insuficiente para atender as demandas das atividades humanas e do
meio ambiente.
Conceitualmente, essa definição assume que as demandas das atividades
humanas estão em equilíbrio ou harmonia com a disponibilidade de água nos
períodos de precipitação normal ou média. Se as demandas de desenvolvimento
excederem a oferta de água disponível, o
resultado pode ser que a demanda excede a oferta mesmo em anos de
precipitação normal. Isso pode resultar em uma situação de seca induzida pelo
homem que está além dos tipos de seca discutidos anteriormente, um fenômeno
comumente conhecido como escassez de água.
A seca também está relacionada ao momento (ou seja, estação principal de
ocorrência, atrasos no início da estação chuvosa, ocorrência de chuvas em
relação aos principais estágios de crescimento da cultura) e a eficácia das chuvas
(ou seja, intensidade de chuva, número de eventos de chuva). Assim, cada evento
de seca é único em suas características climáticas, extensão espacial e impactos
(ou seja, não há duas secas idênticas). A área afetada pela seca raramente fica
estática durante o curso do evento. À medida que a seca surge e se intensifica,
sua área central ou epicentro muda e sua extensão espacial se expande e se
contrai ao longo da duração do evento. Um sistema abrangente de alerta precoce
e entrega de informações sobre secas é fundamental para rastrear essas
mudanças na cobertura espacial e na gravidade. Como foi observado, (Monnik,
2000; Pulwarty e Verdin, 2013) as principais restrições à implementação do
sistema de informação de alerta precoce incluem:
Falta de um quadro de política nacional e regional para a seca;
Instituições de coordenação limitadas que fornecem diferentes tipos de alerta
precoce de seca, gestão de risco e redução de risco, que resulta de uma
política nacional; e Indicadores de impacto social inadequados para fazer
parte de um sistema abrangente de alerta precoce e informar a resposta
política.
2.1. Caracterizando a seca e sua severidade
As secas diferem umas das outras em três características essenciais:
intensidade, duração e cobertura espacial. A intensidade refere-se ao grau do
déficit de precipitação e/ou à gravidade dos impactos associados ao déficit.
Geralmente é medido pelo afastamento de algum parâmetro climático (por
exemplo, precipitação), indicador (por exemplo, níveis de reservatórios) ou índice
(por exemplo, Índice de Precipitação Padronizado) do normal e está intimamente
ligado à duração na determinação do impacto. Outra característica distintiva da
seca é a sua duração. As secas geralmente requerem um mínimo de dois a três
meses para se estabelecerem, mas podem continuar por meses ou anos. A
magnitude dos impactos da seca está intimamente relacionada ao momento do
início da escassez de precipitação, sua intensidade e a duração do evento.
As secas também diferem em termos de suas características espaciais.
As áreas afetadas pela seca severa evoluem gradualmente, e as regiões de
intensidade máxima (ou seja, epicentro) mudam de estação para estação.
Do ponto de vista do planejamento, as características espaciais da seca têm
sérias implicações. As nações devem determinar a probabilidade de que a seca
possa afetar simultaneamente todas ou várias grandes regiões produtoras de
culturas ou bacias hidrográficas dentro de suas fronteiras e desenvolver
contingências se tal evento ocorrer. Da mesma forma, é importante que os
governos calculem as chances de uma seca regional afetar simultaneamente a
produtividade agrícola e o abastecimento de água em seu país, bem como nas
nações adjacentes ou próximas das quais dependem para o abastecimento de
alimentos. Uma política de seca e um plano de preparação que dependa da
importação de alimentos de países vizinhos pode não ser viável se ocorrer uma
seca em escala regional.
3. O desafio dos sistemas de alerta precoce e informação sobre secas
Os sistemas de alerta precoce (EWS) visam reduzir a vulnerabilidade e
melhorar as capacidades de resposta das pessoas em risco. Os governos mantêm
o EWS para alertar seus cidadãos e a si mesmos sobre
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DA Wilhite et ai. / Clima e Extremos Climáticos 3 (2014) 4–13
perigos iminentes, resultantes, por exemplo, de motoristas relacionados à saúde,
geológicos ou climáticos e relacionados ao clima. A sazonalidade já fornece aos
tomadores de decisão indicações claras de regiões potencialmente em risco. A
qualidade da tomada de decisão depende em parte da informação disponível e
da forma como essa informação é processada por indivíduos, grupos e sistemas
(ICSU, 2008).
Conforme observado por Pulwarty (2007), o momento e a forma de entrada de
informações climáticas (incluindo previsões e projeções), e acesso a orientação
confiável e capacidade para interpretar e implementar as informações e projeções
nos processos de tomada de decisão, são tão importantes para usuários
individuais como melhorias na habilidade de previsão.
Numerosos indicadores naturais de seca devem ser monitorados rotineiramente
para determinar o início, fim e características espaciais da seca. A gravidade
também deve ser avaliada continuamente em intervalos de tempo frequentes.
Embora as secas se originem de uma deficiência de precipitação, é inadequado
contar apenas com esse elemento climático para avaliar a gravidade e os impactos
resultantes. Sistemas eficazes de alerta precoce de seca devem integrar dados
de precipitação com outros dados, como fluxo de corrente, acúmulo de neve,
níveis de água subterrânea, níveis de reservatórios e lagos e umidade do solo
para avaliar as condições de seca e abastecimento de água. Para a maioria dos
locais, a previsão de secas e o alerta precoce ainda são um processo linear
baseado em um modelo de comunicação de risco “emissor-receptor”. É mais
eficaz projetar sistemas de alerta precoce e informações sobre secas (DEWIS)
que se baseiam em vários indicadores físicos e climáticos em combinação com
indicadores sociais. O DEWIS eficaz é parte integrante dos esforços em todo o
mundo para melhorar a gestão e a preparação para a seca e deve ser a base dos
planos de mitigação e de uma política nacional de seca.
A seca por si só não desencadeia uma emergência. O fato de se tornar uma
emergência ou um desastre depende de seu impacto nas comunidades locais e
no meio ambiente. E isso, por sua vez, depende da vulnerabilidade das pessoas
e do meio ambiente a tal “choque”.
A seca resulta em impactos substanciais tanto em países em desenvolvimento
quanto em países desenvolvidos, embora as características desses impactos
sejam consideravelmente diferentes. A capacidade de lidar com a seca também
varia consideravelmente de país para país e de uma região, comunidade ou grupo
populacional para outro. As avaliações dos sistemas de alerta precoce e
informação sobre secas (DEWIS) ilustram que os mais bem-sucedidos: (1)
integram indicadores de vulnerabilidade social com variáveis físicas em escalas
de tempo; (2) adotar a comunicação de risco como um processo social interativo
e; (3) apoiar a governança de uma estrutura colaborativa para alerta precoce em
escalas espaciais (Pulwarty e Verdin, 2013). Monitorar as respostas de
enfrentamento, que são as estratégias sequenciais ou hierárquicas que as famílias
usam para combater a fome e preservar seus ativos produtivos, é fundamental,
mas ainda está em sua infância, principalmente porque são necessários
observadores locais para determinar o significado das respostas à escassez.
Assim, o contexto de governança no qual o DEWIS está inserido é fundamental.
4. Mudança climática, mudança de vulnerabilidades: Construindo a resiliência da
sociedade por meio de políticas nacionais de seca
Os desastres naturais são uma consequência das interações entre o clima e
os extremos climáticos e a vulnerabilidade dos ecossistemas humanos e naturais
a esses extremos. Pesquisas mostram que a frequência e a magnitude de eventos
extremos estão aumentando.
De acordo com a OMM (2013b), o mundo experimentou extremos climáticos de
alto impacto sem precedentes durante a década de 2001-2010, que foi a mais
quente desde o início das medições modernas em 1850. A década que terminou
em 2010 foi uma era sem precedentes de extremos climáticos, pois evidenciado
por ondas de calor na Europa e na Rússia, secas na Bacia Amazônica, Austrália
e África Oriental,
7
e grandes tempestades como o ciclone tropical Nargis e o furacão Katrina. A
exposição e vulnerabilidade a desastres naturais está aumentando à medida que
mais pessoas e ativos físicos estão localizados em áreas de alto risco.
De acordo com os dados fornecidos pelo Centro de Pesquisa em Epidemiologia
de Desastres (CRED), durante a década de 2001-2010, mais de 370.000 pessoas
morreram como resultado de condições meteorológicas e climáticas extremas,
incluindo ondas de calor, períodos de frio, seca, tempestades e inundações. Isso
foi 20% superior a 1991-2000 (CCSP, 2008).
As secas afetam mais pessoas do que qualquer outro perigo natural devido à
sua grande escala e natureza duradoura. A década de 2001-2010 viu ocorrerem
secas em todas as partes do mundo. Algumas das secas de maior impacto e de
longo prazo atingiram a Austrália (em 2002 e outros anos), a África Oriental (2004
e 2005, resultando em perda generalizada de vidas) e a Bacia Amazônica (2010)
com impactos ambientais negativos (Sivakumar, 2013). No Sahel, a safra de
cereais de 2012 foi 26% inferior à safra de 2011. Mais de 10 milhões de pessoas
continuam em situação de insegurança alimentar na região e 1,4 milhão de
crianças correm o risco de desnutrição aguda. Uma estação seca prolongada
resultou na quebra generalizada das colheitas em 2013 em toda a Namíbia, e o
governo da Namíbia estima que a colheita de 2013 produzirá 42% menos do que
a colheita de 2012. Estima-se que 780.000 pessoas – aproximadamente um terço
de toda a população da Namíbia – estão agora classificadas como em situação
de insegurança alimentar. Destes, 330.000 pessoas precisam de apoio urgente,
de acordo com o governo da Namíbia, que declarou estado de emergência em 17
de maio de 2013.
A seca severa em 2013 assolou o nordeste do Brasil, onde algumas áreas não
recebem chuva há mais de um ano e mais de 400.000 famílias enfrentam
escassez de água doce.
Dados da Munich Re, a maior empresa de resseguros do mundo, mostram
um aumento dramático no número de catástrofes naturais atribuíveis a eventos
meteorológicos e hidrológicos em todo o mundo no período de 1980 a 2012,
enquanto os eventos geofísicos permaneceram relativamente constantes no
mesmo período (Hoppe , 2013). O número de catástrofes naturais resultantes de
eventos meteorológicos aumentou de aproximadamente 180 em 1980 para mais
de 400 em 2012. Os eventos hidrológicos seguiram uma tendência semelhante,
aumentando de aproximadamente 100 em 1980 para mais de 300 em 2012. Os
dados mostram um grau considerável de variabilidade durante este período de
tempo, mas a tendência em eventos meteorológicos e hidrológicos reflete a
ciência atual das mudanças climáticas em relação às projeções para uma maior
frequência de eventos climáticos extremos, incluindo a seca. Políticas e medidas
de redução de risco mais eficazes devem ser desenvolvidas se os governos
quiserem reduzir os impactos associados a secas e outros eventos climáticos
extremos no futuro.
4.1. Definindo a política de seca
Como ponto de partida na discussão da política nacional de seca, é importante
identificar os vários tipos de políticas de seca que estão disponíveis e têm sido
utilizadas para a gestão da seca. A abordagem mais frequentemente seguida por
países desenvolvidos e em desenvolvimento são as intervenções governamentais
(ou não governamentais) pós-impacto. Essas intervenções são normalmente
medidas de socorro na forma de programas de assistência de emergência
destinados a fornecer dinheiro ou outros tipos específicos de assistência (por
exemplo, ração para gado, água, alimentos) às vítimas (ou àqueles que sofrem
os impactos mais graves) da seca. Essa abordagem reativa é seriamente falha
na perspectiva da redução da vulnerabilidade, uma vez que não se espera que
os destinatários dessa assistência mudem comportamentos ou práticas de gestão
de recursos como condição da assistência. Embora fornecer uma rede de
segurança para as pessoas ou setores mais vulneráveis à seca seja uma alta
prioridade, o desafio é fazê-lo de uma maneira que reforce os princípios de um
risco de seca
Machine Translated by Google
8 DA Wilhite et ai. / Clima e Extremos Climáticos 3 (2014) 4–13
estratégia de redução. Por exemplo, os produtores de gado que não mantêm o
armazenamento adequado de ração para o gado como uma estratégia de gestão
da seca serão aqueles que primeiro experimentarão os impactos dos déficits
prolongados de precipitação. Esses produtores serão os primeiros a recorrer ao
governo ou a outras organizações em busca de assistência para manter os
rebanhos até que a seca acabe e as matérias-primas voltem a níveis adequados.
Esta dependência do governo para alívio é contrária à filosofia de encorajar a
autossuficiência através do investimento do produtor na criação de uma melhor
capacidade de sobrevivência. A assistência ou incentivos governamentais que
incentivam esses investimentos seriam uma mudança filosófica na forma como os
governos respondem e promoveriam uma mudança nas expectativas dos
produtores de gado quanto ao papel do governo nesses esforços de resposta. A
abordagem mais tradicional de fornecer ajuda também é falha em termos de tempo
de assistência. Muitas vezes, leva semanas ou meses para que a assistência seja
recebida, às vezes muito além da janela de quando a ajuda seria de maior valor
para lidar com os impactos da seca.
Um segundo tipo de abordagem de política de seca é o desenvolvimento de
programas governamentais pré-impacto que visam reduzir a vulnerabilidade e os
impactos. No campo dos riscos naturais, esses tipos de programas ou medidas
são comumente chamados de medidas de mitigação. A mitigação no contexto de
riscos naturais é diferente da mitigação no contexto das mudanças climáticas,
onde o foco é a redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE). As
medidas de mitigação da seca são numerosas, mas parecem ser menos óbvias
para muitas pessoas, incluindo os formuladores de políticas, quando associadas à
seca, uma vez que os impactos geralmente não são estruturais. As medidas de
mitigação para muitos outros desastres naturais (por exemplo, terremotos,
inundações, furacões) geralmente são em grande parte estruturais. As medidas
de mitigação da seca incluiriam o estabelecimento de sistemas abrangentes de
alerta precoce e informação, melhoria das previsões sazonais, ênfase crescente
na conservação da água (redução da demanda), aumento ou aumento do
abastecimento de água por meio de maior utilização dos recursos hídricos
subterrâneos, construção de reservatórios, interconexão de abastecimento de
água entre vizinhos comunidades, planejamento de secas e conscientização e
educação. Uma lista mais exaustiva dessas medidas foi compilada por meio de
um levantamento de estados e outras entidades nos Estados Unidos após vários
episódios de seca no final dos anos 1980 e início dos anos 1990 (Wilhite e Rhodes,
1993).
Os programas de seguro, atualmente disponíveis em muitos países, também se
enquadram nessa categoria de tipos de apólice.
O tipo final de resposta política é o desenvolvimento e implementação de
planos e políticas de preparação, que incluiriam estruturas organizacionais e
arranjos operacionais desenvolvidos antes da seca e mantidos entre os episódios
de seca pelo governo ou outras entidades. Esta abordagem representa uma
tentativa de criar maior capacidade institucional focada em melhor coordenação e
colaboração dentro e entre os níveis de governo e com as partes interessadas na
infinidade de organizações privadas com interesse na gestão da seca (ou seja,
comunidades, distritos ou gestores de recursos naturais, serviços públicos ,
agronegócio, organizações agrícolas e outros).
4.2. Elementos principais de uma estrutura de política de redução de risco de seca
As opções de políticas de seca devem ser fornecidas em cada uma das quatro
áreas principais: (1) risco e alerta precoce, incluindo análise de vulnerabilidade,
avaliação de impacto e comunicação; (2) mitigação e preparação, incluindo a
aplicação de práticas eficazes e acessíveis; (3) conscientização e educação,
incluindo um público bem informado e um processo participativo; e (4) governança
política, incluindo compromisso e responsabilidades políticas (UNISDR, 2009).
Outro componente importante dessa estrutura é a inclusão de opções de políticas
para resposta e socorro a emergências. Em todos os casos, quando ocorre uma
seca severa, governos e
outras organizações devem fornecer algum tipo de ajuda emergencial aos setores
mais afetados. É extremamente importante, como parte de uma política de redução
do risco de seca, que essa assistência seja prestada de uma forma que não
contrarie as metas e objetivos da política nacional de seca, que incluiria uma forte
ênfase na sustentabilidade da a base de recursos naturais.
O desenvolvimento e implementação de uma política de seca destina-se a
alterar a abordagem de uma nação para a gestão da seca.
Ao longo da última década, a política e a preparação para a seca receberam cada
vez mais atenção de governos, organizações internacionais e regionais e
organizações não-governamentais.
A organização do HMNDP é o culminar dessa crescente conscientização e
preocupação de muitas organizações, agências e governos. Dito de forma simples,
uma política nacional de seca deve estabelecer um conjunto claro de princípios ou
diretrizes operacionais para governar a gestão da seca e seus impactos. A política
deve ser consistente e equitativa para todas as regiões, grupos populacionais e
setores econômicos e consistente com os objetivos do desenvolvimento
sustentável. O princípio primordial da política de seca deve ser uma ênfase na
gestão de risco através da aplicação de medidas de preparação e mitigação
(Wilhite et al., 2005a).
A política deve refletir as diferenças regionais nas características da seca,
vulnerabilidade e impactos. O objetivo da política é reduzir o risco desenvolvendo
uma melhor conscientização e compreensão do perigo da seca e das causas
subjacentes da vulnerabilidade social.
Como afirmado anteriormente, os princípios de gestão de risco podem ser
promovidos incentivando a melhoria e aplicação de previsões sazonais e de curto
prazo, desenvolvendo sistemas integrados de monitoramento e alerta precoce de
secas e sistemas de entrega de informações associados, desenvolvendo planos
de preparação em vários níveis de governo , adotando ações e programas de
mitigação, criando uma rede de segurança de programas de resposta a
emergências que garantam socorro pontual e direcionado e fornecendo uma
estrutura organizacional que melhore a coordenação dentro e entre os níveis de
governo e com as partes interessadas.
À medida que a vulnerabilidade à seca aumentou globalmente, maior atenção
tem sido direcionada à redução dos riscos associados à sua ocorrência através da
introdução de planejamento para melhorar as capacidades operacionais (ou seja,
monitoramento do clima e do abastecimento de água, construção de capacidade
institucional) e medidas de mitigação que visam reduzir impactos da seca. Essa
mudança de ênfase está muito atrasada. Normalmente, quando ocorre um evento
de perigo natural e um desastre resultante, os governos e doadores seguem com
atividades de avaliação de impacto, resposta, recuperação e reconstrução para
devolver a região ou localidade a um estado anterior ao desastre.
Historicamente, pouca atenção tem sido dada às ações de preparação, mitigação
e previsão/alerta precoce (ou seja, gestão de risco) que poderiam reduzir impactos
futuros e diminuir a necessidade de intervenção governamental no futuro. Devido
a essa ênfase no gerenciamento de crises, a sociedade geralmente passou de um
desastre para outro com pouca ou nenhuma redução no risco. Este conceito está
expresso no Ciclo de Gestão de Desastres (Fig. 2). Se mais ênfase for colocada
nas partes de redução de risco deste ciclo, os impactos associados à seca e
outros desastres e, portanto, a necessidade de intervenções governamentais na
forma de medidas de socorro de emergência, serão reduzidos.
4.3. Objetivos da política de seca
Os objetivos associados a uma política nacional de seca variam, é claro, de
nação para nação, mas, em princípio, provavelmente refletirão alguns temas
comuns. Esses objetivos provavelmente
Incentivar setores econômicos e grupos populacionais vulneráveis a adotar
medidas autossuficientes que promovam a gestão de risco;
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DA Wilhite et ai. / Clima e Extremos Climáticos 3 (2014) 4–13
Fig. 2. Ciclo de gestão de desastres.
Fonte: Centro Nacional de Mitigação da Seca.
Promover o uso sustentável da base de recursos agrícolas e naturais; e
Facilitar a recuperação precoce da seca por meio de ações consistentes com
os objetivos da política nacional de seca.
Os objetivos ou princípios da política nacional de seca, conforme declarado
nos documentos preparados antes da reunião de alto nível sobre política nacional
de seca (Organização Meteorológica Mundial, 2013a), foram:
Medidas proativas de mitigação e planejamento, gestão de risco, divulgação
pública e administração de recursos; Maior colaboração para melhorar as
redes nacionais/regionais/globais de observação e sistemas de distribuição
de informações para melhorar a compreensão pública e a preparação para a
seca; Incorporação de seguros governamentais e privados e estratégias
financeiras abrangentes nos planos de preparação para a seca;
Reconhecimento de uma rede de segurança de socorro de emergência
baseada na boa gestão dos recursos naturais e auto-ajuda em diversos níveis;
e Coordenação de programas de seca e esforços de resposta de forma eficaz,
eficiente e orientada para o cliente.
A preparação para a seca ou o planejamento de mitigação, como parte
integrante da política de seca, pode assumir muitas formas e abordagens. É
importante notar que o planejamento deve ocorrer em vários níveis de governo,
do local ao nacional, e os objetivos dessas políticas nos níveis local, estadual ou
regional devem refletir as metas das políticas nacionais de seca. As partes
interessadas devem estar envolvidas em todos os níveis. O planejamento da seca
também deve ocorrer na escala da bacia hidrográfica, de modo que o resultado
pode ser a sobreposição de autoridades com jurisdições políticas.
O planejamento da seca pode ser definido como ações tomadas por cidadãos
individuais, indústria, governo e outros antes que a seca ocorra com o objetivo de
reduzir ou mitigar os impactos e conflitos decorrentes da seca. Pode assumir as
seguintes formas: planejamento de resposta ou planejamento de mitigação. Nos
Estados Unidos, onde o planejamento da seca em nível estadual se tornou
difundido nos últimos 25 anos, a maioria dos planos estaduais de seca começou
como planos de resposta – ou seja, planos reativos que implementavam ações
quando a seca surgia, muitas vezes com o objetivo de formular solicitações para
assistência do governo federal, na maioria das vezes o Departamento de
9
Agricultura. Nos últimos 10 anos, houve uma impressionante mudança de ênfase
em direção ao planejamento de mitigação por muitos estados.
Atualmente, 47 dos 50 estados dos EUA têm planos de seca e 11 desses estados
estão colocando uma ênfase cada vez maior na mitigação como principal meio de
reduzir a vulnerabilidade social (National Drought Mitigation Center, 2013).
Curiosamente, uma ênfase maior no planejamento de mitigação resultou
necessariamente em maior pressão para que os cientistas forneçam informações
mais oportunas na forma de melhores previsões sazonais, ferramentas de suporte
à decisão aprimoradas e análise de maior resolução para gerentes de recursos
naturais, funcionários do governo e formuladores de políticas.
Uma das ferramentas que tem sido fundamental para fornecer orientação no
desenvolvimento de planos de preparação para a seca nos Estados Unidos é um
processo de planejamento de 10 etapas originalmente proposto em 1991 (Wilhite,
1991) e posteriormente modificado em várias ocasiões para incorporar uma
ênfase maior em mitigação no processo de planejamento (Wilhite et al., 2000,
2005b). Essas etapas estão listadas na Fig. 3.
Em resumo, as etapas 1 a 4 do processo de planejamento de 10 etapas
concentram-se em garantir que as pessoas certas sejam reunidas, tenham uma
compreensão clara do processo, saibam o que o plano de preparação para a
seca deve realizar e recebam dados adequados para tomar decisões justas e
equitativas ao formular e redigir o plano real de seca. A etapa 5 descreve o
processo de desenvolvimento de uma estrutura ou estrutura organizacional para
a conclusão das tarefas necessárias para preparar o plano. O plano deve ser visto
como um processo, em vez de um evento discreto que produz um documento
estático. Uma avaliação de risco é realizada em conjunto com esta etapa para
construir um perfil de vulnerabilidade para os principais setores econômicos,
grupos populacionais, regiões e comunidades.
As etapas 6 e 7 detalham a necessidade de pesquisa e coordenação contínuas
entre cientistas e formuladores de políticas. As etapas 8 e 9 enfatizam a
importância de promover e testar o plano antes que ocorra a seca. Por fim, o
Passo 10 enfatiza a revisão do plano para mantê-lo atualizado e a avaliação da
eficácia do plano no período pós-seca. Embora as etapas sejam sequenciais,
muitas dessas tarefas são abordadas simultaneamente sob a liderança de uma
força-tarefa de seca e seu complemento de comitês e grupos de trabalho. Essas
etapas e as tarefas incluídas em cada uma fornecem uma “lista de verificação”
que deve ser considerada e pode ser concluída como parte do processo de
planejamento.
A estrutura organizacional proposta em apoio a este processo de planejamento
de 10 etapas é mostrada na Figura 4. Essa estrutura inclui a formação de uma
força-tarefa de seca para coordenar o processo de planejamento de seca, tanto
durante a fase de desenvolvimento quanto na fase de implementação, e um
monitoramento comitê e um comitê de avaliação de risco. Essa estrutura tem
funcionado efetivamente na maioria dos estados, embora tenha sido modificada
ou adaptada às necessidades específicas de cada um dos estados com planos
de seca.
A descrição do processo de 10 etapas abaixo é resumida a partir de Wilhite
et al. (2005b), disponível no site da
Fig. 3. Processo de planejamento de seca em 10 etapas.
Fonte: Centro Nacional de Mitigação da Seca.
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10 DA Wilhite et ai. / Clima e Extremos Climáticos 3 (2014) 4–13
Fig. 4. Estrutura organizacional ou estrutura para planos de preparação para secas.
Fonte: Centro Nacional de Mitigação da Seca.
o Centro Nacional de Mitigação da Seca (NDMC) ( http://drought.unl.edu/portals/0/
docs/10StepProcess.pdf.)
4.3.1. Etapa 1: nomear uma força-tarefa para a seca
Um líder político chave inicia o processo de planejamento da seca através da
nomeação de uma força-tarefa para a seca. Dependendo do nível de governo que
desenvolve o plano, pode ser o presidente ou primeiro-ministro, um governador
provincial ou estadual ou um prefeito. A força-tarefa tem dois propósitos. Primeiro,
a força-tarefa supervisiona e coordena o desenvolvimento do plano. Em segundo
lugar, depois que o plano é desenvolvido e durante os períodos de seca quando o
plano é ativado, a força-tarefa coordena as ações, implementa programas de
mitigação e resposta e faz recomendações de políticas ao governador ou outro
líder político apropriado.
A força-tarefa deve refletir a natureza multidisciplinar da seca e seus impactos,
e deve incluir representantes apropriados de agências governamentais (provinciais,
federais) e universidades onde houver conhecimento adequado. Para províncias
ou estados, o governador ou funcionário político apropriado deve ter um
representante na força-tarefa. Grupos ambientais e de interesse público e outros
do setor privado podem ser incluídos na força-tarefa (ver Etapa 3), conforme
apropriado. Esses grupos estariam envolvidos em grande medida nas atividades
dos grupos de trabalho associados ao Comitê de Avaliação de Riscos discutido na
Etapa 5. A composição real dessa força-tarefa variaria consideravelmente
dependendo dos principais setores econômicos e outros afetados, da infraestrutura
política , e outros fatores. A força-tarefa deve incluir um funcionário de informação
pública que esteja familiarizado com as necessidades e preferências da mídia local
e um profissional de participação pública que possa ajudar a estabelecer um
processo que inclua e acomode todas as partes interessadas ou grupos de interesse.
4.3.2. Passo 2: Declare o propósito e objetivos do plano de mitigação da
seca Como sua primeira ação oficial, a força-tarefa da seca deve declarar
o propósito geral do plano de preparação para a seca. Os funcionários do
governo devem considerar muitas questões à medida que definem a finalidade do
plano, como as seguintes:
Propósito e papel do governo nos esforços de mitigação e resposta à seca;
Escopo do plano;
Áreas mais propensas a secas do estado/nação;
Impactos históricos da seca;
Resposta histórica à seca; Setores
econômicos, sociais e ambientais mais vulneráveis; Papel do plano na
resolução de conflitos entre usuários de água e outros grupos vulneráveis
durante períodos de escassez; Tendências atuais (por exemplo, uso da terra e
da água, crescimento populacional) que podem aumentar/vulnerabilidade e
conflitos no futuro; Recursos (humanos e econômicos) que o governo está
disposto a comprometer com o processo de planejamento; Implicações legais
e sociais do plano; e Principais preocupações ambientais causadas pela seca.
Uma declaração genérica de propósito para um plano é reduzir os impactos da
seca, identificando as principais atividades, grupos ou regiões de maior risco e
desenvolvendo ações e programas de mitigação que reduzam essas
vulnerabilidades. O plano visa fornecer aos governos um meio eficaz e sistemático
de avaliar as condições da seca, desenvolver ações e programas de mitigação
para reduzir o risco antes da seca e desenvolver opções de resposta ou redes de
segurança que minimizem o estresse econômico, as perdas ambientais e as
dificuldades sociais durante seca.
A força-tarefa deve então identificar os objetivos específicos que apoiam o
propósito do plano. Os objetivos do plano de seca variam dentro e entre os países
e devem refletir as características físicas, ambientais, socioeconômicas e políticas
únicas da região em questão. Para um plano provincial, estadual ou regional, os
objetivos que devem ser considerados incluem o seguinte:
Coletar e analisar informações relacionadas à seca de maneira oportuna e
sistemática.
Estabelecer critérios para declarar emergências de seca e desencadear várias
atividades de mitigação e resposta.
Fornecer uma estrutura organizacional e um sistema de entrega que assegure
o fluxo de informações entre e dentro dos níveis de
governo.
Definir os deveres e responsabilidades de todas as agências em relação à seca.
Manter um inventário atualizado dos programas governamentais usados na
avaliação e resposta a emergências de seca.
Identifique áreas propensas à seca do estado/região/nação e setores
econômicos, indivíduos ou ambientes vulneráveis.
Identificar ações de mitigação que podem ser tomadas para lidar com
vulnerabilidades e reduzir os impactos da seca.
Fornecer um mecanismo para garantir uma avaliação oportuna e precisa dos
impactos da seca na agricultura, indústria, municípios, vida selvagem, turismo
e recreação, saúde e outras áreas.
Mantenha o público informado sobre as condições atuais e as ações de
resposta, fornecendo informações precisas e oportunas à mídia em formato
impresso e eletrônico (por exemplo, via TV, rádio e Internet).
Estabelecer e buscar uma estratégia para remover os obstáculos à alocação
equitativa da água durante a escassez e estabelecer requisitos ou fornecer
incentivos para incentivar a conservação da água.
Estabeleça um conjunto de procedimentos para avaliar e exercer continuamente
o plano e revise periodicamente o plano para que ele responda às necessidades
do estado ou região.
4.3.3. Passo 3: Busque a participação das partes interessadas e resolva o conflito
Os valores sociais, econômicos e ambientais muitas vezes entram em conflito
à medida que a competição por recursos hídricos escassos se intensifica. Portanto,
os membros da força-tarefa devem identificar todos os grupos de cidadãos (partes
interessadas) que têm interesse no planejamento da seca e seus interesses. Esses
grupos devem ser envolvidos precoce e continuamente para uma representação
justa e gestão e planejamento eficazes da seca. Discutir preocupações no início do
processo dá aos participantes a chance de
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DA Wilhite et ai. / Clima e Extremos Climáticos 3 (2014) 4–13 11

desenvolver uma compreensão dos pontos de vista uns dos outros e gerar soluções essas questões no início do processo de planejamento para que possam fornecer
colaborativas. Embora o nível de envolvimento desses grupos varie notavelmente de mais orientação aos comitês e grupos de trabalho que serão desenvolvidos na Etapa
local para local, o poder dos grupos de interesse público na formulação de políticas 5 do processo de planejamento.
é considerável. De fato, esses grupos provavelmente impedirão o progresso no
desenvolvimento de planos se não forem incluídos no processo. A força-tarefa
4.3.5. Etapa 5: Preparar e redigir o plano para a seca
também deve proteger os interesses das partes interessadas que podem não ter
Esta etapa descreve o processo de estabelecimento de comitês relevantes para
recursos financeiros para atuar como seus próprios defensores.
desenvolver e redigir o plano de preparação para a seca. O plano deve ter três
componentes principais: monitoramento, alerta precoce e entrega de informações e
Uma maneira de facilitar a participação do público é estabelecer um conselho
previsão; avaliação de risco e impacto; e mitigação e resposta. Recomenda-se que
consultivo de cidadãos como uma característica permanente do plano de seca, para
um comitê seja estabelecido para se concentrar nas duas primeiras dessas
ajudar a força-tarefa a manter o fluxo de informações e resolver conflitos entre as
necessidades; a força-tarefa da seca pode, na maioria dos casos, realizar a função
partes interessadas.
de mitigação e resposta. A estrutura organizacional sugerida para o plano é ilustrada
Os governos estaduais ou provinciais precisam considerar se os conselhos
na Fig. 4.
consultivos distritais ou regionais precisam ser estabelecidos. Esses conselhos
podem reunir os vizinhos para discutir suas questões e problemas de uso da água e
Esses comitês terão suas próprias tarefas e objetivos, mas comunicação e fluxo
buscar soluções colaborativas. A nível provincial, os representantes de cada conselho
de informações bem estabelecidos entre os comitês e a força-tarefa são necessários
distrital devem ser incluídos no conselho consultivo dos cidadãos da província para
para garantir um planejamento eficaz. Mais detalhes sobre a composição desses
representar os interesses e valores dos seus círculos eleitorais. O conselho consultivo
comitês e seu foco estão incluídos em Wilhite et al. (2005a) e no site do NDMC: http://
de cidadãos da província pode então oferecer recomendações e preocupações
drought.unl.edu/portals/0/docs/10StepProcess.pdf O objetivo do processo de
diretas à força-tarefa, bem como responder a solicitações de relatórios e atualizações
avaliação de risco é identificar os setores, grupos populacionais ou regiões com maior
de situação.
risco de seca, os impactos mais prováveis e as ações de mitigação apropriadas
que reduzirão esses impactos. O resultado final desse processo de avaliação de risco
é o desenvolvimento de um perfil de vulnerabilidade que estabelece quem e o que
está em risco e por quê. As etapas deste processo incluem o seguinte:
4.3.4. Etapa 4: Inventar recursos e identificar grupos em risco
Um inventário de recursos naturais, biológicos e humanos, incluindo a identificação
de restrições que podem impedir o processo de planejamento, pode precisar ser
iniciado pela força-tarefa.
Em muitos casos, já existe muita informação sobre recursos naturais e biológicos
1. Identificar impactos de secas recentes e históricas.
através de várias agências provinciais e federais/nacionais. É importante determinar
2. Identificar tendências de impacto da seca.
a vulnerabilidade desses recursos aos períodos de escassez hídrica decorrentes da
3. Priorize os impactos.
seca. O recurso natural de importância mais óbvia é a água; onde está localizado,
4. Identificar ações de mitigação que possam reduzir os impactos de curto e longo
quão acessível é, de que qualidade é? Os recursos biológicos referem-se à quantidade
prazo.
e qualidade de pastagens/pastagens, florestas, vida selvagem e assim por diante. Os
5. Identifique os gatilhos para implementar e eliminar gradualmente as ações durante
recursos humanos incluem o trabalho necessário para desenvolver os recursos
o início e o término da seca.
hídricos, instalar oleodutos, transportar água e forragem para o gado, processar
6. Identificar agências e organizações para desenvolver e implementar
reclamações dos cidadãos, fornecer assistência técnica e direcionar os cidadãos aos
ações.
serviços disponíveis.

A força-tarefa também deve identificar restrições ao processo de planejamento e
à ativação dos vários elementos do plano à medida que as condições de seca se
desenvolvem. Essas restrições podem ser físicas, financeiras, legais ou políticas. Os
custos associados ao desenvolvimento do plano devem ser ponderados em relação
às perdas que provavelmente resultarão se nenhum plano estiver em vigor. O objetivo
de um plano de seca é reduzir o risco e, portanto, os impactos econômicos, sociais e
ambientais. As restrições legais podem incluir direitos sobre a água, leis de confiança
pública existentes, requisitos para fornecedores públicos de água, questões de
responsabilidade e assim por diante.
No planejamento da seca, fazer a transição da crise para a gestão de risco é
difícil porque, historicamente, pouco tem sido feito para entender e abordar os riscos
associados à seca.
Para resolver este problema, as áreas de alto risco devem ser identificadas, assim
como as ações que podem ser tomadas antes que ocorra uma seca para reduzir
esses riscos. O risco é definido tanto pela exposição de um local ao perigo de seca
quanto pela vulnerabilidade desse local a períodos de escassez de água induzida
pela seca (Blaikie et al., 1994).
A seca é um evento natural; é importante definir a exposição (ou seja, frequência de
seca de várias intensidades e durações) de várias partes da região ao perigo de seca.
Algumas áreas provavelmente estarão mais em risco do que outras. A vulnerabilidade,
por outro lado, é afetada por fatores sociais como crescimento populacional e
tendências migratórias, urbanização, mudanças no uso da terra, políticas
governamentais, tendências no uso da água, diversidade de base econômica,
composição cultural e assim por diante. A força-tarefa da seca deve abordar
Uma lista de verificação dos impactos históricos, atuais e potenciais da seca está
disponível como um guia para as entidades governamentais envolvidas no processo
de desenvolvimento deste plano no seguinte link: http://dought. unl.edu/portals/0/
docs/10StepProcess.pdf
4.3.6. Passo 6: Identifique as necessidades de pesquisa e preencha as lacunas institucionais
À medida que as necessidades de pesquisa e as lacunas na responsabilidade
institucional se tornam aparentes durante o planejamento da seca, a força-tarefa da
seca deve compilar uma lista dessas deficiências e recomendar possíveis soluções à
pessoa ou órgão governamental apropriado.
A Etapa 6 deve ser realizada simultaneamente com as Etapas 4 e 5.
Por exemplo, o Comitê de Monitoramento pode recomendar o estabelecimento de
uma rede de estações meteorológicas automatizadas ou redes de estações
meteorológicas automatizadas existentes. Outra recomendação pode ser iniciar
pesquisas sobre o desenvolvimento de um índice climático ou de abastecimento de
água para ajudar a monitorar o abastecimento de água e desencadear ações
específicas do governo.
4.3.7. Etapa 7: integrar ciência e política
Um aspecto essencial do processo de planejamento é integrar a ciência e a
política de gestão da seca. A compreensão do formulador de políticas sobre as
questões científicas e as limitações técnicas envolvidas no tratamento dos problemas
associados à seca é muitas vezes limitada. Da mesma forma, os cientistas geralmente
têm uma má compreensão das restrições políticas existentes para responder aos
impactos da seca. Em muitos casos, a comunicação e a compreensão
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12 DA Wilhite et ai. / Clima e Extremos Climáticos 3 (2014) 4–13
entre as comunidades científica e política deve ser aprimorado para que o processo
de planejamento seja bem-sucedido.
É necessária uma boa comunicação entre os dois grupos para distinguir o que
é viável do que não é viável para uma ampla gama de questões científicas e
políticas. A integração da ciência e da política durante o processo de planejamento
também será útil para estabelecer prioridades de pesquisa e sintetizar o
entendimento atual. A força-tarefa da seca deve considerar várias alternativas para
reunir esses grupos e manter uma forte relação de trabalho.
A comunicação entre pesquisadores e profissionais, embora necessária, não é
suficiente. As atuais abordagens de gestão da seca impulsionadas pela crise criam
impedimentos significativos para o planejamento proativo e criam barreiras
institucionais e comportamentais à mudança. O difícil desafio de criar uma estrutura
colaborativa e implementar estratégias adaptativas em escalas que variam de
comunidades locais a bacias hidrográficas e bacias hidrográficas abrangendo
vários estados exige uma ampla gama de respostas de política científica.
Tais abordagens permitem comparações quantitativas de riscos a partir de uma
gama de cenários futuros plausíveis e permitem uma avaliação a priori dos
potenciais impactos das decisões de gestão. Nesse contexto, uma abordagem
eficaz de gestão de risco incluiria um sistema de alerta precoce oportuno e
orientado para o usuário e um ponto focal para o diálogo entre a liderança e os
afetados. O Sistema Nacional Integrado de Informação sobre Secas (NIDIS) é um
passo importante nessa direção (NIDIS, 2007). Processos e resultados proativos
dependem de informações, infraestrutura e informações apoiadas por:
Liderança e parcerias que garantem a implementação bem sucedida de um
sistema nacional integrado de monitoramento e previsão de secas; e Uma
estrutura para desenvolvimento de capacidade e educação para os afetados
pela seca e para aqueles que estudam a seca, sobre como e por que as secas
ocorrem, como as secas afetam os sistemas humanos e naturais e quais ações
podem ser realizadas para mitigar os impactos da seca.
A parceria com as comunidades locais na gestão do risco de seca e envolvê-
las em todas as etapas na mitigação dos impactos da seca é vital e também
consome muitos recursos.
4.3.8. Passo 8: Divulgue o plano de mitigação da seca, conscientize e
conscientize o público
Se houver uma boa comunicação com o público durante todo o processo de
estabelecimento de um plano de seca, os cidadãos já podem ter uma consciência
melhor do que o normal sobre a seca e o planejamento para a seca no momento
em que o plano é realmente escrito. Os temas a serem enfatizados ao escrever
notícias durante e após o processo de planejamento da seca podem incluir:
Como se espera que o plano de seca alivie os impactos da seca a curto e
longo prazo. As histórias podem se concentrar nas dimensões humanas da
seca, por exemplo, como ela afeta uma família de agricultores; sobre suas
consequências ambientais, como a redução do habitat da vida selvagem; e em
seus efeitos econômicos, como os custos para uma determinada indústria ou
para a economia como um todo.
Que mudanças as pessoas podem ser solicitadas a fazer em resposta a
diferentes graus de seca, como irrigação restrita de gramados e lavagem de
carros, ou não irrigar certas culturas em determinados momentos.
Nos anos seguintes, pode ser útil fazer comunicados de imprensa de
“renovação do plano de seca” no início da estação mais sensível à seca ou à
medida que as secas estão surgindo, informando as pessoas se há pressão no
abastecimento de água e lembrando-as da existência do plano, história e quaisquer
histórias de sucesso associadas.
Pode ser útil refrescar a memória das pessoas com antecedência em circunstâncias
que levariam a restrições de uso da água.
Durante a seca, a força-tarefa deve trabalhar com profissionais de informação
pública para manter o público bem informado sobre a situação atual do
abastecimento de água, se as condições estão se aproximando de “pontos-gatilho”
que levarão a solicitações de restrições de uso voluntárias ou obrigatórias e como
as vítimas da seca podem ter acesso a assistência.
Todas as informações pertinentes também devem estar disponíveis no site da
força-tarefa da seca para que o público possa obter informações diretamente da
força-tarefa sem ter que depender da mídia de massa.
4.3.9. Etapa 9: desenvolver programas de educação
Um amplo programa de educação para aumentar a conscientização sobre
questões de abastecimento de água a curto e longo prazo ajudará a garantir que
as pessoas saibam como responder à seca quando ela ocorrer e que o planejamento
da seca não perca terreno durante os anos sem seca. Seria útil adequar as
informações às necessidades de grupos específicos (por exemplo, ensino
fundamental e médio, pequenas empresas, indústria, proprietários de residências
e serviços públicos). A força-tarefa da seca ou as agências participantes devem
considerar o desenvolvimento de apresentações e materiais educativos para
eventos como uma semana de conscientização sobre a água, observações
comunitárias do Dia da Terra, feiras comerciais relevantes, oficinas especializadas
e outras reuniões que se concentrem na gestão ou gestão de recursos naturais.
4.3.10. Etapa 10: Avaliar e revisar o plano de mitigação da seca
A etapa final no processo de planejamento é criar um conjunto detalhado de
procedimentos para garantir uma avaliação adequada do plano. Testes periódicos,
avaliação e atualização do plano de seca são essenciais para manter o plano
responsivo às necessidades do estado e de seus cidadãos.
Para maximizar a eficácia do sistema, dois modos de avaliação devem estar em
vigor.
4.3.10.1. Avaliação contínua. Uma avaliação contínua ou operacional acompanha
como as mudanças sociais, como novas tecnologias, novas pesquisas, novas leis
e mudanças na liderança política, podem afetar o risco de seca e os aspectos
operacionais do plano de seca.
O risco de seca pode ser avaliado com bastante frequência, enquanto o plano
geral de seca pode ser avaliado e revisado com menos frequência. Recomenda-se
uma avaliação sob condições simuladas de seca (ou seja, exercício de seca) antes
da implementação do plano de seca e depois periodicamente. O planejamento da
seca é um processo, não um evento discreto.
4.3.10.2. Avaliação pós-seca. Uma avaliação pós-seca, ou auditoria, documenta e
analisa as ações de avaliação e resposta do governo, organizações não
governamentais e outros, e fornece um mecanismo para implementar
recomendações para melhorar o sistema. Sem avaliações pós-seca, é difícil
aprender com os sucessos e erros do passado, à medida que a memória
institucional se desvanece.
As avaliações pós-seca devem incluir uma análise dos aspectos climáticos e
ambientais da seca; suas consequências econômicas e sociais; até que ponto o
planejamento pré-seca foi útil na mitigação de impactos, na facilitação de socorro
ou assistência a áreas atingidas e na pós-recuperação; e quaisquer outras
deficiências ou problemas causados ou não cobertos pelo plano.
A atenção também deve ser direcionada para situações em que os mecanismos
de enfrentamento da seca funcionaram e onde as sociedades demonstraram
resiliência; as avaliações não devem se concentrar apenas nas situações em que
os mecanismos de enfrentamento falharam. Avaliações de respostas anteriores a
secas severas também são uma boa ajuda para o planejamento.
Para garantir uma avaliação imparcial, os governos podem querer colocar a
responsabilidade de avaliar a seca e a resposta da sociedade a ela nas mãos de
organizações não governamentais.
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DA Wilhite et ai. / Clima e Extremos Climáticos 3 (2014) 4–13
como universidades e/ou institutos de pesquisa especializados. Uma questão é
garantir que as lições identificadas por essas organizações não governamentais
sejam realmente testadas e, quando apropriado, incorporadas ao planejamento
e à prática.
5. Conclusões
Na maioria das vezes, as respostas à seca em todas as partes do mundo
têm sido reativas, representando a abordagem de gerenciamento de crises.
Essa abordagem tem sido ineficaz (ou seja, assistência mal direcionada a
impactos específicos ou grupos populacionais), mal coordenada e intempestiva;
mais importante, pouco fez para reduzir os riscos associados à seca. De fato,
os impactos econômicos, sociais e ambientais da seca aumentaram
significativamente nas últimas décadas. Uma tendência semelhante existe para
todos os perigos naturais.
Argumenta-se aqui que a estrutura administrativa e o apoio à colaboração
contínua entre pesquisa e planejamento proativo da gestão são fundamentais.
Os governos e as comunidades muitas vezes não têm capacidade para lidar
com secas catastróficas ou para agir durante uma janela fornecida por um
evento. Claramente, embora as instituições possam ser importantes, em muitos
casos elas simplesmente não existem (antes ou depois de um evento) (IPCC,
2012). O perigo é que tais sistemas correm o risco de serem impulsionados por
uma “resposta a desastres” e “ciclos de atenção a problemas” em vez de serem
parte do aprendizado necessário para garantir a resiliência em condições socioeconômicas.
Este artigo pretende preparar o terreno para um novo paradigma de gestão
de secas – focado na redução de riscos e inserido em uma estrutura para a
política nacional de secas que todos os governos podem seguir para passar da
gestão de crise para a gestão baseada em risco. O objetivo deste novo
paradigma é diminuir a vulnerabilidade da sociedade e, portanto, construir
resiliência a futuros episódios de seca. Dadas as projeções de um aumento na
ocorrência e severidade de eventos climáticos extremos para muitas regiões, é
imperativo que as nações agora avancem para uma abordagem mais baseada
em risco para a gestão da seca. No entanto, mesmo que a frequência, severidade
e duração das secas não mudem no futuro para alguns locais, a ineficácia das
tentativas anteriores de gerenciar a seca sugere fortemente a necessidade de
uma mudança de paradigma.
Este artigo apresenta uma visão geral do conceito e princípios-chave da
política de seca e fornece um processo ou modelo para o desenvolvimento de
políticas nacionais de seca e planos de preparação que as nações podem usar
para melhorar seu nível de preparação para a seca, com o objetivo final de
reduzir vulnerabilidade a este perigo natural generalizado. O objetivo deste
processo de planejamento de política e preparação é mudar significativamente
a maneira como nos preparamos e respondemos à seca, dando maior ênfase à
gestão de risco e à adoção de ações de mitigação apropriadas. O processo de
planejamento descrito neste artigo é considerado um processo genérico que
pode ser adaptado à atual capacidade institucional das nações, sejam elas
desenvolvidas ou em desenvolvimento. O desenvolvimento de uma política
nacional de seca e planos de preparação de apoio devem ser vistos como um
processo contínuo, avaliando continuamente os sucessos e fracassos (ou
deficiências) da política e dos planos e fazendo as modificações apropriadas,
conforme necessário. Os governos em todos os níveis devem assumir essa
tarefa em parceria com as partes interessadas durante todo o processo para
maximizar a eficácia dos resultados.
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