40 ANOS DE POLÉTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
e das aprendizagens por parte dos alunos. As escolas fizeram-se para os
alunos e para defender os seus interesses e não para satisfazer quaisquer
modelos por mais eficazes que eles pareçam ser noutras sociedades e
noutros contextos sócio-culturais.
O modo como se processa o financiamento da educação assenta hoje
em Portugal num modelo multifacetado. Do pré-escolar ao ensino supe
rior existem formas muito diversas de as escolas, públicas ou privadas,
obterem os recursos financeiros com que constroem os seus orçamentos
de funcionamento. O Estado continua a ser o grande financiador, mas a
questão requer uma reflexão que permita otimizar os recursos disponí
veis tendo em conta, por um lado as exigências crescentes em relação à
qualidade do ensino e, por outro, a necessidade de escolarizar a totalidade
das nossas crianças e adolescentes.
Os termos de referência para qualquer negociação passa portanto, em
nossa opinião, pela importância que deve ser atribuída à escolarização
de todos os que têm idades até aos 18 anos e pela defesa de uma con
quista civilizacional como é a da gratuitidade da escolaridade obrigatória.
No que se refere à norma constitucional que aponta para uma educação
“tendencialmente gratuita” entendo que há muito ela deixou de ser cum
prida particularmente quando para o Ensino Superior o Tribunal Consti
tucional deliberou que o pagamento de propinas com algum significado
não transgride a Lei Fundamental.
Gostava, no entanto, de reforçar a ideia de que é no conceito e na defi
nição dos estatutos de autonomia a conceder às escolas, às universidades
e aos institutos politécnicos que reside a questão essencial de todo este
processo de negociação que venho preconizando.
A avaliação das escolas do Ensino não Superior bem como a avalia
ção das Universidades e Institutos Politécnicos são áreas em que importa
igualmente estabelecer regras que permitam tomar claros os indicado
res de avaliação e sobretudo definir os critérios a aplicar relativamente às
conclusões e recomendações apresentadas pelos avaliadores e pelas ins
timições de avaliação. E isto tendo presente que a avaliação é um instru
mento cujos objetivos são a melhoria da qualidade do ensino e da apren
dizagem a par de uma melhoria global do funcionamento das instituições
em termos da gestão dos recursos humanos e financeiros e do aumento
da relevância do ensino ministrado.
Uma outra área em que se tem que encetar um grande esforço para
otimizar os recursos existentes relaciona-se com os critérios de raciona-
716
COMPROMISSO NA EDUCAÇÃO
lização da Rede e dos Cursos ministrados pelas diversas instituições de
Ensino Superior. O número de instituições existentes em Portugal está
dentro dos padrões internacionais, o que não significa que não tenha que
ser continuado de forma persistente um trabalho de integração e de arti
culação entre instituições, designadamente entre as Universidades e os
Institutos Politécnicos que integram a Rede Pública. O caso recente de
1 fusão entre a Universidade de Lisboa e a Universidade Técnica é um bom
exemplo de uma medida no sentido correto, desde que a tal fusão se si
gam as indispensáveis medidas de articulação e integração entre departa
mentos existentes cujos objetivos se sobrepõem entre si. Também no que
diz respeito à racionalização da oferta de cursos há que continuar o traba
lho que vem sendo realizado pela Agência A3Es sendo que os resultados
já alcançados são de tal modo satisfatórios que o que importa é prosse
guir o que tem sido feito de forma tão discreta e serena. A Agência, dado
o estatuto de independência que possui, constitui aliás um bom exemplo
em Portugal do que pode e deve ser feito por uma entidade de regulaçáo.
Acresce que em relação aos estabelecimentos de Ensino Superior não
podemos manter um conjunto de procedimentos em que o poder cen
tral tudo controla e tudo quer controlar, mesmo quando aquilo que as
instituições fazem resulta da obtenção de financiamentos que não têm
origem no orçamento do Estado ou seja foram obtidos através de “fund
-raising” ou de contratos em que o Estado não foi parceiro nem ativo nem
passivo.
E, aliás, nestas matérias que mais se faz sentir a falta de um verdadeiro
estatuto de autonomia para as instituições de ensino e investigação.
Finalmente haverá três temas que me parecem da maior importância
e a que o país tem que dar um impulso dada a sua relevância estratégica
para o nosso desenvolvimento.
Trata-se do Financiamento da Investigação Científica, da Translação
do Conhecimento entre as Universidades e o tecido económico e da Inter
nacionalização do Ensino Superior.
São questões que se encontram intimamente ligadas e que exigem
8 uma atuação e um acompanhamento especiais ao nível das prioridades
políticas que importa assumir sem tergiversações ou descontinuidades.
O Ensino Superior português dispõe no momento atual de capacidades
pouco conhecidas no país e quase desconhecidas em muitos países nossos
parceiros com quem mantemos uma cooperação intensa em setores diver
sos, designadamente nas áreas do turismo ou das trocas comerciais.
1.
40 ANOS DE POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
É importante que, politicamente e ao mais alto nível, as instituições de
Ensino Superior que dispõem de recursos humanos altamente qualifica
dos e que desenvolvem e criam conhecimento ao nível internacional em
tantos setores da ciência e da técnica, sejam devidamente incentivado5 e
motivados para ganharem peso como um importante produto de expor
tação.
Não se trata de transformar as Universidades em empresas exportado
ras, mas sim em entidades reconhecidas internacionalmente com poten
cialidades e capacidades para atrair para Portugal investimento estran
geiro em áreas das tecnologias avançadas e do conhecimento científico
mais sofisticado. Temos já no pais alguns departamentos universitários
cujo trabalho de interação com as empresas tem contribuído decisiva
mente para a afirmação externa dos bens e serviços que Portugal exporta
hoje em ritmo crescente.
O trabalho que vem sendo realizado tem no entanto que ser conso
lidado tanto através da estabilização dos critérios de financiamento da
Investigação Científica como no campo do apoio e do incentivo à transla
ção do conhecimento entre as Universidades e as Empresas.
Em conclusão:
A Reforma do Estado nestes diversos setores relacionados com a Educa
ção designadamente a gestão das Escolas, das Universidades e dos Ins
titutos Politécnicos, é uma matéria sensível sobre a qual devem meditar
1 base, embora, tal documento pareça mais um conjunto de ideias soltas
e refletir os responsáveis políticos. Os erros que possam ser cometidos
no curto prazo podem ter consequências muito gravosas no nosso futuro
coletivo. Esta é uma área em que as modificações a introduzir têm de ser
enquadradas por uma perspetiva de longo prazo. Muitas medidas que pa
recem resolver problemas imediatos ou que visam vencer eleições podem
criar problemas com consequências imprevisíveis quando olhamos para
as suas repercussões a oito ou dez anos de distância.
O futuro tem um grau de imprevisibilidade inimaginável há pouco
anos atrás.
Trabalhemos neste domínio da Reforma do Estado com ponderação e
bom senso e na certeza de que o que parece fácil é porvezes mais complexo
e difícil do que alguns nos querem fazer crer. Façamos estas reformas
com espírito construtivo e através de um diálogo e de uma negociação sé
ria, sem demagogias e sem tentativas de efeitos eleitorais. O País precisa
718
1
COMPROMISSO NA EDUCAÇÃO
de redefinir as funções e o papel do Estado, mas tem que o fazer assente
na realidade concreta e tendo em vista um país que possa progredir sem
voltar a pôr em causa a estabilidade financeira que já lhe faltou por três
vezes nos últimos quarenta anos.
Quero ainda sublinhar a muito especial importância que em qualquer
compromisso para o futuro deve ser atribuida à educação pré-escolar e
mesmo ao acompanhamento das crianças que frequentam as creches en
tre os poucos meses de idade e os três anos. Trata-se de um setor a que
me sinto particularmente ligado. É nestes primeiros anos de sociabiliza
çáo da criança que se constroem as bases que vão ter uma importância
decisiva no futuro comportamento da criança quando se toma adoles
cente e mais tarde adulto.
Como escrevia um autor americano há muitos anos: “Alil need to know
1 kamed iii the Kindergarden”
Nota final
A Reforma do Estado é uma matéria que tem merecido os mais diversos
comentários e para a qual o próprio Governo elaborou um documento
do que propriamente uma proposta de autentica reforma das funções do
Estado.
A minha observação vai no sentido de que, as três primeiras reformas
a encetar deveriam centrar-se na alteração do funcionamento interno dos
dois maiores partidos, na redução do número de deputados e ainda na
reforma do sistema eleitoral designadamente no que se refere às eleições
para a Assembleia da República.
alterações com grande significado e impacto que exigem por um
lado uma reflexão interna nos partidos e por outro um entendimento cla
São modificar leis em que ninguém parece querer tocar por interesses
ro para
exclusivamente partidádos.
Podem e devem debater-se as reformas da Justiça, da Segurança So
cial, dos Sistemas de Saúde e de Educação ou da Organização do Poder
Local, mas enquanto se não tocar nos interesses das diques de poder que
estão instaladas nos dois grandes partidos, o PSD e o PS, dificilmente o
país será capaz de “reformar” qualquer uma destas áreas enunciadas.
Muitas das modificações e dos aperfeiçoamentos que podem e devem
ser introduzidos nestas áreas de intervenção do Estado estão à partida
719
40 ANOS DE POLITICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
condenadas ao fracasso enquanto os partidos não assumirem que nal
guns casos são eles mesmo o problema, ou seja, é no seio desses partido5
que se vão, por uma razão ou por outra, criando obstáculos não apenas às
medidas que importa lavar à prática, mas ao próprio debate sobre quais
as reformas a adotar.
A Agenda Política da Política Educativa
AUGUSTO SANTOS SILVA
A perspetiva da agenda política
Há, pelo menos, dois Caminhos disponíveis para quem quiser aventurar-
-se na prospetiva das políticas educativas.
O primeiro pane da realização de um diagnóstico: identifica-se as rea
lizações, os problemas e as necessidades presentes e próximas futuras do
sistema, define-se objetivos e metas intermédias, recenseia-se recursos
de várias ordens, existentes e a procurar, desenha-se medidas de afeta
ção de recursos e concretização de objetivos, mobiliza-se atores e insti
mições, prevê-se um dispositivo de implementação, acompanhamento e
avaliação. Este caminho procede do plano analítico para o plano político,
do estudo para a ação, privilegiando a função de planeamento. O método
(em sentido etimológico) é comparável ao do explorador que, antes de
penetrar na terra bravia, se mune de mapas, guias, mantimentos e outros
informes e proteções.
Assim, no caso português, uma forma simples mas bem adequada de
preparar a nossa reflexão prospetiva será ter em conta a distância que
nos separa de grandes finalidades com que nos comprometemos coletiva-
mente, seja no plano programático da Constituição da República, seja no
âmbito europeu, designadamente na Estratégia Europa 2020. A melhor
maneira de compreender essa distância é considerar, ao mesmo tempo,
os progressos conseguidos, em comparação com a situação vivida ou no
—
720 721
40 ANOS DE POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
início da democracia, ou no momento da integração europeia, ou recor
rendo à lógica convencional dos números redondos e marcando assim
a evolução por décadas ou quinquénios e o que ainda falta conseguir
— prospectivamente para esta política a partir de uma reflexão sobre o qua
para alcançar essas tais finalidades.
Quando o fazemos, logo se destacam três ou quatro questões maio
res, ao nível do acesso, do desempenho e da organização. Nos últimos 20
anos, conseguimos reduzir a taxa de abandono escolar precoce de 47%,
em 1993, para 19%, em 2013; a média europeia é de 13% e o objetivo para
2020 é chegar a menos de 10% (Pordata, 2014; European Comission,
2014). A proporção de jovens entre os 30 e os 34 anos diplomados com
o ensino superior era de 18%, em 2005, e de 27%, em 2012, contra uma
média europeia de 36% e sendo o objetivo, para 2020, chegar aos 40%
(European Comission, 2014). O nosso desempenho nos estudos inter
nacionais de avaliação de aprendizagens melhorou imenso: se, por exem
plo, considerarmos as provas dos alunos do 42 ano de escolaridade no
TIMMS (Trends ira intemational mathematies and science stu dy) fomos, ente
, três forças fundamentais, que serão apresentadas de uma forma que não
os 50 países participantes, aquele que mais evoluiu entre 1995 e 2011 em
matemática e o segundo que mais evoluiu em ciências, ocupando agora,
respetivamente, o 142 e o 162 lugares na tabela (Conselho Nacional de
Educação, 2012: 144-151). Contudo, ainda apresentávamos, no ano letivo
de 2011-2012, taxas de retenção e desistência na ordem dos 16% no fim
da educação básica e de 20% no ensino secundário (DGEEC, 2013: 30).
A demografia não tem sido favorável ao planeamento educativo: em duas
décadas, o ensino básico perdeu 351 mil alunos (Pordata, 2014). Por ou
tro lado, embora a taxa de analfabetismo tenha baixado de 11% em 1991
para 5% em 2011, ainda temos um atraso estrutural em termos de stock
de capital humano: em 2013, 45% dos Portugueses com 15 e mais anos
nem sequer tinham completado a escolaridade obrigatória de nove anos
(Pordata, 2014).
Jáo segundo trilho começa mesmo dentro da floresta. Parte das forças
e das relações de forças que definem e fazem mover a política, ou, melhor
dizendo, o quadro político em que várias políticas se podem desenvolver.
Pane dos atores, dos seus interesses, representações e aspirações, e do
seu enfrentamento num dado momento e numa dada estrutura do sis
tema de restrições, recursos e benefícios que os envolve. Entra direta
-1;
mente na agenda e na agência política, e é dela que avança para diagnós
ticos, estratégias e execuções.
722
A AGENDA POLÍTICA DA POLÍTICA EDUCATIVA
O presente texto é um exercício neste trilho. Pretende traçar uma
agenda política para a política educativa em Portugal, o que implica olhar
1-
dro político em que ela pode formar-se. Dispondo nós de vários e úteis
estudos orientados para o primeiro dos caminhos descritos (ver, entre
os mais recentes, Almeida & Vieira, 2006; Rodrigues, 2010; Conselho
Nacional de Educação, 2012; Gomes & Duarte, 2012; Justino, 2012; Al
meida & Vieira, 2013; Justino ei ai., 2014’D, talvez valha a pena estoutro
exercício focado no segundo, quer dizer, na agenda política.
Uma agenda resultante de três forças principais
Os 40 anos da democracia portuguesa consolidaram uma agenda política,
no sentido aqui definido: um quadro de tópicos, prioridades, protago
nistas e padrões de ação, prevalecente no conjunto do subsistema social
de educação. A meu ver, essa agenda foi sendo definida na interação de
representa qualquer hierarquia’8.
A primeira situa-se do lado da procura social. Aí, o sistema educativo
português vem beneficiando de uma atitude geralmente favorável da
parte das famílias, quer das classes médias (onde ela é expectável), quer
das classes populares (o que, quando a perspetiva da escola como fator
e como canal de mobilidade social se esbate, como tem acontecido mais
recentemente, é teodcamente menos antecipável). Não se trata, para a
maioria da população, de uma procura militante, empenhada, dos bens
educativos de diplomas, conhecimentos ou capacidades; mas sim de
—
uma expectativa razoável de benefícios futuros (diferidos para as novas
gerações) e da disponibilidade para fazer algum investimento (em sentido
técnico: assumir agora um custo para obter depois um beneficio). Propus,
4,-
em 1994, para designar esta combinação de expectativas e disponibilida
des, a expressão “investimento temperado, de resultado incerto”, no con
texto de uma “reservada assimilação da escola” (Silva, 1994: 350-364);
— Limito-me a indicar alguns rcxtos recentes, situados na perspetiva do estudo de políti
cas públicas, deixando de fora as (muita importantes) estudas disponíveis em história, so
ciologia ou economia da educação.
— Do ponto de isca epistemológico, este texto deve ser entendido como um ensaio de inter
pretação geral, que pode servir de quadra de hipóteses explicativas para efeitos de investiga
ção empírica.
723
40 ANOS DE POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
e não encontro razão para alterá-la. Mesmo que a procura tenha passado
a ser mais desencantada do que otimista, nos termos de Sérgio Gr0
(1986), ela não deixa de verificar-se; e, aliás, a própria dinâmica de de
preciação do Capital escolar mais baixo (o valor relativo dos títulos vai-se
deteriorando com a sua própria massificação) força os agentes a apostar
em percursos escolares cada vez mais longas.
O ensino superior constitui o segmento onde foi mais evidente a pro
cura ativa de bens educativos pelas famílias. À medida em que as bar
reiras à entrada relacionadas com a seleção precoce e quase irreversível
do Estado Novo foram caindo, as condições de vida e rendimento das
famílias foram melhorando e se foi expandindo a oferta (universitária e
1
politécnica, pública e privada), verificou-se uma verdadeira explosão de
frequência. De uns 80 milhares em 1980, o total de alunos inscritos nas
faculdades e escolas superiores passou a quase o dobro (157 mil) dez anos
passados e haveria de quintuplicar, em 2003 (Pordata, 2014).
Mas a educação pré-escolar representa também e mais recente
— como a formação e certificação, os modelos de recrutamento e de carreira
mente um caso de apropriação das novas condições de oferta por pane
1”.
—
das famílias. Claro que não se pode desvalorizar a função de guarda das
crianças isto é, a motivação social das famílias; mas isso não deve fazer
— organização curricular e os grupos de docência foram prevalecendo,
perder de vista a dimensão educacional inerente à atividade dos Jardins-
-de-infância e ao desempenho profissional dos respetivos educadores.
No caso da educação básica (e sobretudo a partir dos anos 90, quando
a tolerância social face ao trabalho infantil e a utilização efetiva de crian
ças na economia informal se tornaram residuais), os problemas de uni
k famílias como o associativismo de pai e a sua participação na vida esco
versalização têm menos a ver com a procura do que com o insucesso (e
o efeito de ricochete deste sobre aquela). As taxas reais de escolarização,
que em 1970 eram de 84% no (atual) primeiro ciclo, 22% no segundo
ciclo e 14% no terceiro ciclo do básico, tinham subido em 1990 para, res
petivamente, 100%, 69% e 54% e haveriam de atingir 100%, 92% e 90%
em 2012 (Pordata, 2014). O que não seda possível apenas com as medidas
legais e administrativas ligadas à obrigatoriedade e com a expansão da
oferta, sem que houvesse alguma correspondência da parte da procura
social de educação. O meu ponto é este: a importância das questões do
acesso e do desempenho ou seja, da democratização tomaram-se cen
— —
trais na agenda política nacional também em razão deste investimento
reservado e prudente das famílias.
A segunda grande força na definição desta agenda é interna ao sistema
1
educativo. E é, sobretudo, de natureza profissional. A data da revolução
724
A AGENDA POLÍTICA DA POLÍTICA EDUCATIVA
democrática de 1974, estava muito por fazer na formação, no estatuto so
cial e nas condições de trabalho e remuneração dos educadores e profes
sores. Por outro lado, as novas liberdades associativa e sindical, o direito
à greve e à negociação coletiva e a democratização da gestão das escolas
criaram condições extremamente favoráveis para o protagonismo dos do
centes em virtualmente todos os domínios da política e da organização
educativa. Até praticamente 2005, as duas principais federações sindicais
(uma afeta à CGTP, Confederação Geral de Trabalhadores Portugueses,
e outra à UGT, União Geral de Trabalhadores) constituíram efetivos par
ceiros dos governos, podendo dizer-se, sem exagero, que o essencial da
política educativa para o ensino não superior e não apenas as dimen
—
sões de relações de trabalho, mas também as curriculares e pedagógicas,
assim como as de administração e gestão foi resultado da tensão e do
—
compromisso entre o Ministério da Educação e as direções, quadros e
bases sindicais. Os temas que mais diretamente tocavam os docentes —
profissional, os tempos e as condições da atividade letiva e não letiva, os
poderes de participação, controlo e direção nas escolas, os currículos, a
—
ano após ano, na agenda da política educativa; correlativamente, revelou-
-se mais difícil a penetração de temas mais vinculados aos interesses das
—
lar, ou mesmo as condições de acesso e sucesso dos alunos, desde que não
mediadas pela problemática docente e dos meios sociais ambientes das
—
escolas como as autarquias, territórios e comunidades.
—
No caso específico do ensino superior, a parceria principal que estru
turava a política educativa ocorria não entre os atores políticos e os sin
dicais, mas sim entre o nível político e administrativo central do Minis
tério e as instituições. Isolada ou concertadamente, as universidades e
institutos politécnicos fizeram valer o largo espaço de autonomia efetiva
de que dispunham (não do ponto de vista administrativo e financeiro,
mas quanto a questões tão cruciais como o desenvolvimento de escolas,
áreas de formação e cursos, ou a inscrição territorial, ou a gestão interna
dos recursos), para se constituírem como interlocutores indispensáveis
das autoridades políticas, com real capacidade de influência, oposição ou
mesmo veto.
Finalmente, a terceira força essencial na definição da agenda da polí
tica educativa, ao longo das quatro décadas da democracia portuguesa,
725
40 ANOS DE POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
tem sido a tensão propriamente política entre partidos, correntes deu
tro de partidos e outros atores relevantes no subsistema politico-insj,
cional. O Partido Comunista Português (PCP) condicionou fortemente
a agenda, mas indiretamente, por via da influência sobre o movimento
sindical, os movimentos estudantis e outros movimentos sociais, ou nas
autarquias. A partir, sobretudo, da formação, nos últimos anos 90, do Blo
CO de Esquerda (BE), essa influência foi mais dividida. O Centro Demo
crático Social (CDS-PP) teve um papel relativamente reduzido, com urna
agenda muito focada em certos temas específicos (como as questões de
disciplina e violéncia, o ensino religioso ou o cheque-educação). Aliás, o
CDS nunca teve a pasta da Educação ou do Ensino Superior em qualquer
dos governos de coligação (com o Partido Socialista, doravante P5, e o
Partido Popular Democrático, depois Partido Social-Democrata e dora
vante PSD) em que participou.
Foi, portanto, em tomo do PS e do PSD que girou o debate e a enun
ciação da agenda política. Como é próprio desse debate, com elementos
de oposição e elementos de consenso. Um tema de fratura marcante até
1986 foi, sem dúvida, a promoção do ensino técnico-profissional, que o
centro-esquerda e o centro-direita viam, ambos, como um regresso atua
lizado ao antigo ensino técnico, mas valorizavam de forma bem diferente
(negativamente o primeiro, positivamente o segundo). Outro tema é era
o comando da gestão escolar pelos professores, apreciada pelo P5, criti
cada pelo PSD. E, sobretudo, a relação com o ensino particular e coopera
tivo: de suspeição e distanciamento, à esquerda, de proximidade e empe
nho, à direita. Mas não menos importantes foram os temas de consenso;
e foi isso, em conjunto com as circunstâncias parlamentares de 1985-86
— sem maioria monopartidáda e com o peso próprio de um novo partido,
o Partido Renovador Democrático (PRD) que permitiu a aprovação de
— ciais: uma procura reservada mas efetiva das famflias, a interlocução entre
uma Lei de Bases do Sistema Educativo, a qual abrangeu significativa-
mente o PCP, mas deixou de fora o CDS-PP.
Este consenso, que só haveria de ser desafiado em 2002-2004, quando
o Governo PSD-CDS tentou fazer aprovar uma nova Lei de Bases, foi a
expressão de um compromisso assente em vários pilares. O principal era
o alargamento da escolaridade obrigatória até ao 9 ano de escolaridade,
e a sua organização como uma educação básica unificada e disposta em
três ciclos. O segundo era a preocupação de incluir explicitamente no sis
tema quer a educação pré-escolar, quer os então ditos ensino recorrente e
726
A AGENDA POLÍTIcA DA PoLÍTIcA EDUCATIVA
educação extraescolar, como modalidades de formação de segunda opor
wrddade. O terceiro era a estrutura binária e a dinâmica expansionista do
ensino superior. E o quarto era o foco na formação inicial e contínua de
professores e educadores, assim como a qualificação correspondente da
administração escolar e do próprio Ministério.
Uma agenda plástica
Uma agenda política, no sentido aqui atribuído à expressão, não é um
bloco uniforme de finalidades e estratégias. Pelo contrário, pode ser com
parado a um palimpsesto, cujo texto resulta, em cada momento, de
crit2s sobre textos anteriores, ao mesmo tempo aproveitados e ultrapas
sados. Essas reescritas, no plural, cruzam-se e combinam-se de forma não
É
linear, provocando incoerências, influências recíprocas, sentidos abertos
a várias possibilidades de interpretação e uso.
No caso que consideramos, acresce que podemos e devemos inscrever
matricialmente a agenda em pelo menos três temporalidades. Alguns dos
seus constituintes remontam à reforma ensaiada no fim do Estado Novo,
pelo Governo de Marcello Caetano e o ministro Veiga Simão (1970-1974).
É sobretudo o caso do ensino universitário (com a fundação de várias
universidades novas), mas também de alguma modernização curricular,
no contexto do alargamento da escolaridade obrigatória. Não só outros
constituintes, como decerto o quadro político geral, remontam a 1974 e a
1976, à Revolução e à sua resolução no quadro de uma democracia parla
mentar europeia. Outros ainda vêm de 1986, com a particularidade muito
significativa de ser então, com a Lei de Bases, que se organiza enquanto
tal o sistema educativo.
A agenda que descrevemos definida pelo jogo de três forças essen
—
governos e interesses profissionais e sindicais docentes (ou interesses
corporativos, palavra aqui usada sem nenhuma intenção pejorativa, liga-
• dos especialmente ao ensino superior) e um compromisso relativamente
• estável entre os partidos centrais do sistema político foi sendo consti
—
: mída ao longo de décadas. Não curo agora de identificar os vários mo
mentos e cambiantes dessa formação, nem de distinguir os dois quadrié
nios em que ela melhor se exprimiu, os mandatos dos ministros Roberto
Carneiro (1987-1991) e Marçal Grilo (1995-1999). Ela foi quebrada por
David Justino (2002-2004) em pelo menos dois pontos-chave: o padrão
727
40 ANOS DE POLÉTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
A AGENDA POLITICA DA POLÍTICA EDUCATIVA
unificado da educação básica (o mesmo tipo de escola e o mesmo
CUrri Se pudermos pedir um empréstimo à terminologia das relações in
culo, salvo casos de recuperação escolar através dos ditos currícujos alter
ternacionais, diremos que se tratava de multilateralizar um processo de
nativos, em todos os três ciclos da escolaridade obrigatória de nove anos)
negociação política demasiado bilateralizado. Vários marcos podem ser
e a atribuição exclusiva a professores e educadores da direção execuliva
resumidamente recordados. E talvez o primeiro com reais efeitos práticos
das escolas. Foi também objeto de uma transformação importante no
tenha sido a legitimação e a realização da entrada, como parceiros educa
mandato de Maria de Lurdes Rodrigues (2005-2009), no plano igual
tivos, externos ao sistema mas interessados nele e potenciais contribuin
mente critico da definição de prioridades: maior prioridade à satf0
tes para ele, de associações de interesses, como associações empresariais e
da procura social da educação (quer na escolarização de crianças e jOven,
sindicais, autarquias e instituições sociais locais, aquando do lançamento
quer principalmente na formação específica pan adultos) e rompimen,o
em 1989 das escolas profissionais. O segundo marco foi a estratégia de
Com a anterior lógica de parceria alguns poderiam mesmo sugerir co-
—
atribuição às autarquias do papel-chave na rede pública da educação
autoria entre governos e federações sindicais na definição do essencial
—
pré-escolar, a partir de 1996, e a integração, numa única rede nacional,
da política para a educação básica e secundária. Não obstante, em aspetos
dos jardins-de-infância de iniciativa social, O terceiro foi a consagração,
do mesmo modo centrais de agenda, os dois governos de José Sócrates
como parceiro expressamente reconhecido pelas autoridades governa
(2005-2011) desenvolveram a agenda que tinha sido uma primeira vez tivas, do associadvismo profissional e científico dos professores, com o
codificada na Lei de Bases de 1986, numa lógica de continuidade: exten
qual foram trabalhadas as revisões curriculares desenvolvidas pelos dois
são da escolaridade obrigatória até aos 18 anos, com oferta obrigatória governos de António Guterres (1995-2002). O quarto marco foi a valo
de educação pré-escolar para crianças de 5 anos; diversificação da oferta
rização, quer por governos Cavaco Silva quer por governos Guterres, do
formativa no ensino secundário e previsão de modalidades curriculares associativismo de pais e encarregados de educação; a sua participação na
alternativas de recuperação escolar no terceiro ciclo do ensino básico; vida das escolas foi uma das medidas acarinhadas por sucessivas revisões
expansão da frequência do ensino superior e a sua abertura aos chama
- do regime jurídico de administração e gestão escolar, que com avanços e
dos novos públicos (sendo Mariano Gago o mini!tro do Ensino Superior • recuos nos ciclos políticos de Cavaco, Guterres e Durão Barroso (de que
nesses dois governos). aqui não podemos curar), acabaram por cristalizar no dispositivo legal
Se a Lei de Bases de 1986 estabilizou e, assim, consolidou a agenda • de 2008. A este dispositivo, que estabelecia as condições de interação
da política educativa democrática, definindo um consenso político então - de múltiplas partes interessadas professores, alunos, pais, autarquias e
—
bastante alargado que, por variadas formas e em dimensões capitais, se outras entidades locais na direção estratégica e na designação e acom
—
manteve nos 25 anos subsequentes, é também importante ressaltar que, panhamento do trabalho da direção executiva correspondia, no plano
—
neste período, foram várias as tentativas de forçar ou ao menos favorecer da gestão dos estabelecimentos do ensino superior, uma mudança equi
o alargamento dos atores politicamente relevantes, de modo a corrigir a
lógica por assim dizer interna (corporativa, em sentido não pejorativo)
que comandava o relacionamento privilegiado entre políticos, sindica
1 valente, que fazia brotar de órgãos colegiais respeitando múltiplas partes
reitores, presidentes e diretores, que respondiam também perante eles.
A partir de 2007, um novo órgão, o Conselho de Escolas, haveria de ex
listas e instituições do ensino superior. Muitas dessas tentativas se fize primir uma representação própria e um papel específico como parceiro
ram com o argumento de que tal alargamento dos atores a integração
—
da política educativa aos diretores das escoas básicas e secundárias. Um
de novos atores na definição da agenda, na implementação das políti quinto marco, enfim, específico do ensino superior, e que constituiu uma
cas e na organização e dinâmica corrente do sistema e das escolas era —
: das principais bandeiras da política conduzida por Mariano Gago, pri
condição necessária para que as prioridades, objetivos e metas da Lei meiro entre 1995 e 2002 e depois entre 2005 e 2011, foi a promoção de
de Bases fossem plenamente cumpridos, e a sua filosofia inteiramente um campo científico e tecnológico autónomo, se bem que naturalmente
respeitada. articulado, face às instituições de ensino superior.
728
Í
729
40 ANOS DE POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
Outros atores
A descrição do quadro da agenda em que se tem enunciado e deba
— —
tido, em Portugal, as políticas públicas de educação não ficaria COmple
ta sem assinalar outras fontes importantes de doutrinação. Ressalvado o
Caso do ensino superior, em que houve um verdadeiro esforço, desde a
década de 90, para construir um “espaço europeu”, de que o programa
Erasmus e o processo de Bolonha são os instrumentos mais visíveis, o en
quadramento da União Europeia tem sido relativamente discreto. É atra
vés das políticas de coesão com a disponibilização de financiamentos
— deveria dizer do associativismo profissional, pedagógico e científico (as
para estruturas e equipamentos e para a formação profissional mais do
—
que da cooperação intergovernamental ou das iniciativas da Comissão no
domínio especificamente educativo, que a presença da União Europeia
se faz mais sentir. Já o papel da Organização de Cooperação e Desenvol
vimento Económico (OCDE) tem gerado efeitos práticos, nos dois pla
nos interligados da formulação e do acompanhamento de políticas. Em
comparação, a relevância da UNESCO (Organização das Nações Unidas
para a Educação e a Ciência) e da Organização Internacional do Trabalho
(OIT) é mais episódica.
A partir da aprovação da Lei de Bases de 1986, o Conselho Nacional
de Educação (CNE) viu-se investido de uma missão clara, como lugar e
fator de diálogo e convergência entre as múltiplas partes interessadas nas
políticas públicas. Em cena medida, ele pode ser visto como uma típi
ca instância de construção, consolidação e defesa da agenda politica que
a democracia portuguesa foi construindo e a Lei de Bases de 1986 ex
primiu e potenciou. Em algumas áreas, o Conselho haveria de antecipar
temas de desenvolvimento dessa agenda: foi, por exemplo, o que aconte
ceu com o lançamento do Estudo Nacional de Literacia (Benavente eta!.,
1996), que foi fundamental para a recolocação na problemática política
da qualificação dos recursos humanos. Mas não pode ser desvalorizado o
papel do CNE no acompanhamento de várias reformas (na educação pré-
-escolar, nos currículos dos ensinos básico e secundário, na estrutura do
ensino superior...), na institucionalização das relações entre os “parceiros
educativos” e, mais recentemente, na produção de conhecimento sobre
o sistema e as suas dinâmicas (Conselho Nacional de Educação, 2013).
O movimento sindical docente tem sido em vários momentos: já
— preender as tensões intestinas, os realinhamentos e as intersecções que
no estertor do Estado Novo, ainda sob forma para-legal, nos anos subse
quentes à Revolução democrática, no período anterior e sucessivo à Lei
730
-ii
A AGENDA POLÍTICA DA POLÍTICA EDUCATIVA
de Bases, ou na expansão da formação contínua de docentes um outro
—
importante produtor e disseminador de doutrina profissional e política.
Julgo estar por fazer o estudo detalhado dessa contribuição, o que é uma
injustiça face ao seu valor, designadamente em matéria pedagógica e de
atualização científica. O modo como os professores e educadores pensa
ram e moldaram a sua participação na vida e na organização das escolas é
incompreensível sem a consideração do enquadramento proporcionado
pelas suas organizações sindicais. No plano próprio, coisa semelhante se
várias “associações de professores de..:’), mais determinantes, creio, nos
anos 90.
Entre as instâncias coordenadoras de interesses e instituições, talvez
seja no Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas (CRUP)
que se encontre o mais poderoso produtor de agenda política. Quem qui
ser aprofundar o estudo não deverá esquecer o CCISP (Conselho Coor
denador dos Institutos Superiores Politécnicos), a ANESPO, agrupando
as escolas profissionais, a AEEP e a APESP, representando o ensino par
ticular e cooperativo; e o campo académico da formação de professores e
da investigação em ciências da educação. Já a Igreja Católica tem focado
a sua ação e reflexão em temas e interesses específicos, entre os quais
avultam o ensino particular, a educação religiosa, ou os assuntos ditos de
formação moral e pessoal, como a educação sexual ou a chamada educa
ção para os valores.
Os partidos políticos, enfim, não são evidentemente nem blocos mono
líticos nem imóveis. Para além das diferenças de natureza ideológica e
prática que já atrás evocámos, importa ter em conta o modo como, em
cada conjuntura, a sua elite dirigente, na área da educação, se relacionava
com dois momentos fundadores: o grupo inicial constituído, primeiro,
em tomo de Veiga Simão e, quase logo depois, na Revolução; e o grupo
que preparou, fez vingar, regulamentou e aplicou a Lei de Bases de 1986.
O grau de proximidade e distanciamento face ao que eu sugeri serem
as duas forças principais internas ao sistema educativo os sindicatos e
—
movimentos profissionais, de um lado; as instituições de ensino superior,
do outro é outra variável que tem de ser retida por quem quiser com
—
foram ocorrendo no campo partidário.
731
40 ANOS DE POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
Uma agenda para o próximo futuro: um imperativo flindamentai e
várias questões em aberto
Julgo estarmos agora em melhores condições para pensar prospectjVa
mente. Não a partir de um qualquer quadro ideal e nem sequer a par
tir apenas do desenho digamos que técnico do elenco de necessidades,
resultados e questões em aberto. Mas sim tendo em conta a agenda polí
tica, isto é, os termos de referência para a problematização e enunciação
dos pontos críticos do sistema educativo e da intervenção em forma de
política pública sobre ele.
Partindo, pois, dos atores e da agenda que foram construindo e trans
formando, podemos rumar agora ao futuro próximo: como evoluirá a
agenda política, como se adaptará à situação que vivemos, como definirá
os problemas e os caminhos das políticas educativas?
Usando a terminologia habitual da teoria económica, a resposta há-de
ser, não apenas “positiva”, mas também “normativa”: o dever ser não con
siste apenas numa antecipação e comparação de cenários possíveis, mas
também numa escolha entre cenários, num desenvolvimento de proces
sos desejáveis aqueles que, considerando a identificação a que se proce
—
deu de interesses, objetivos, recursos e estratégias, poderão ser postos
em prática como os mais eficientes e os mais justos.
Em primeiro lugar, a aprovação parlamentar, por unanimidade, em
2009, da extensão da escolaridade obrigatória obrigatoriedade de fre
—
quência até à conclusão do 12 ano de escolaridade ou até aos 18 anos de
idade; obrigatoriedade da oferta de educação de infância pan todas as
crianças de cinco anos de idade, isto é, de pelo menos um ano de edu
cação pré-escolar antes da entrada no primeiro ciclo do ensino básico — logicamente a importância política desta questão por resolver no nosso
definiu o imperativo fundamental para a política pública. Nenhum outro
tem importância e força equivalente. Este imperativo de universalização
da frequência do ensino secundário repercute a montante: a organização
da educação básica, no sentido da promoção de sucesso educativo e da
conceção do terceiro ciclo do ensino básico, não como um ciclo de con
clusão, para um certo número de alunos, mas sim como um segmento
de uma educação fundamental que agora se estende até, pelo menos,
uma qualificação educacional e profissional do chamado nível III. Reper
cute sobre a organização do ensino secundário e a sua articulação com
a formação profissional, de modo a assegurar a diversificação da oferta
formativa indispensável à universalização bem-sucedida da frequência.
732
A AGENDA POLÍTICA DA POLÍTICA EDUCATIVA
E repercute, naturalmente, a jusante, no ensino pós-secundário e supe
rior, em especial na consolidação da fileira de formação de pendor mais
tecnológico e profissional.
4 Embora não se deva desatender aos aspetos ligados ao equipamento e
apetrechamento das escolas e aos incentivos e apoios, junto das famílias
com menores rendimentos, para minorar os custos de oportunidade da
frequência escolar pelos seus filhos, estas questões de organização pro
priamente curricular, articulando os três níveis de educação, parecem ser
os pontos cruciais da extensão da escolaridade.
Não parece poder haver qualquer espécie de recuo nesta extensão.
Por tudo isto é que a autonomizarei, como imperativo fundamental, em
relação a qualquer outra finalidade; e como referência básica da atual e
próxima fritura agenda política da educação.
A luz deste imperativo, compreende-se melhor as várias questões em
aberto nas políticas educativas em Portugal. Eis o segundo tópico princi
pal da agenda que antecipo. Privilegiando cinco questões, que me pare
cem as mais decisivas no que resta até 2020.
A questão da educação de segunda oportunidade, quer a dirigida espe
1
cificamente a adultos integrados no mercado de trabalho, na condicão
—
de não ativos (os domésticos, os chamados desencorajados, isto é, os que,
não tendo emprego, suspenderam a sua procura junto dos serviços ofi
ciais, e outros) e até na situação de pensionistas quer a dirigida a jovens
—
que abandonaram precocemente a escola, sem a diplomação necessária,
de nível secundário ou mesmo de nível básico, estejam ou não no mer
cado de trabalho, O alargamento da escolaridade obrigatória reforça
sistema educativo, que é talvez a questão mais grave: o atraso estrutural
do stock de qualificações de que o pais dispõe.
O lançamento, em 2005, do programa Novas Oportunidades inscre
veu no centro das políticas públicas de educação e de formação pro
—
fissional este ponto. Essa inscrição representou, desde logo, um tema
—
de confronto político, em particular entre o centro-esquerda e o centro-
-direita, e viria a ser um dos tópicos da campanha para as eleições legis
lativas antecipadas de junho de 2011. O programa foi subsequentemente
1 interrompido pelo XIX Governo Constitucional (primeiro-ministro Pas
sos Coelho) e à data em que escrevo, que é maio de 2014, não foi (ainda?)
, reposto um programa alternativo ou sucedâneo. A maneira como a diver
733
40 ANOS DE POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL.
gência política que está aqui em causa a qual tem por base diferentes
— mições, escolas e áreas de formação a partir da consideração do sistema
entendimentos de quão necessária é, do que deve ser e de como deve
fazer-se a educação de segunda oportunidade definirá um ponto esse0
— esqueçamos...) e não, como foi o caso na fase mais expansionista, a par
cial da agenda política para os próximos anos.
Uma segunda questão é a articulação entre os subsistemas escolar e
de formação profissional. Está em aberto desde, pelo menos, a década de
1980; e sucessivas tentativas de favorecer ou mesmo forçar a articulação
não chegaram a produzir uma solução consistente e duradoura. Se bem
que haja diferenças de natureza entre o que deve ser a intervenção dos
serviços tutelados pelo ministério encarregado das políticas de emprego
e pelo ministério encarregado das políticas de educação, a área da forma
ção profissional, qualquer que seja o seu nível e qualquer que seja a sua
inserção institucional, representa um espaço de convergência e cruza
mento. A valorização gradual, sobretudo desde 1989, com o lançamento
das escolas profissionais, da fileira tecnológica e profissional no ensino
secundário e pós-secundário melhorou qualitativamente a situação. Mas
permanece uma hesitação de fundo sobre a organização geral da forma
ção de que o atual debate público sobre as vantagens e os inconvenien
—
tes da adoção do “modelo dual” alemão é uma expressão visível bem
—
como sobre a ligação entre a rede de escolas e a rede de centros de for
mação em contexto de trabalho; e parecem claros os custos que suporta
mos por sua causa, seja em deseconomias de escala, seja em ineficiências
várias na afetação de recursos fisicos, financeiros e humanos.
No ensino superior, e a meu ver, o ponto mais crítico está na inter
seção da política educativa com a política de desenvolvimento regional.
No modo convencional de colocar o problema, trata-se do ordenamento
da rede pública (e, com as adaptações indispensáveis, privada), hoje dema
siado pulverizada. Mas, do ponto de vista da agenda política, como aqui é
entendida, percebe-se melhor se o definirmos em termos de desenvolvi
mento regional. E que a disseminação territorial e a ancoragem social de
universidades e, designadamente, de institutos politécnicos, foram e são
absolutamente decisivas na sustentação de alguma energia endógena no
interior do país (ou, com mais rigor, em tudo o que não cabe na faixa lito
ral ente Braga e Setúbal), mesmo assim com efeitos que não conseguem
superar a dinâmica geral de periferização e desvitalização.
A rede tem se der reordenada e racionalizada, quer dizer, reestru
—
turada em baixa, reduzindo o número e aumentando a escala de insti
734
A AGENDA POLITICA DA POLÍTICA EDUCATIVA
—
nacional (89 mil quilómetros quadrados e 10,5 milhões de pessoas, não
tir apenas de impulsos locais e lógicas de desagregação e centrifugação.
A forma mais recuada e flexível de proceder é através do incentivo à coo
peração voluntária, instirucionalizada em consórcios e figurinos afins.
Não parece, porém, que, com a dimensão que o problema já atingiu, se
possa avançar realmente sem ligar o reordenamento de escolas e cursos
à reconsideração da natureza binária do sistema. Hoje, são exceção e não
a regra as configurações das Universidades de Aveiro e do Algarve, que
compreendem e articulam formação politécnica e universitária. Na prá
tica, porém, várias instituições universitárias já “invadiram” e “coloniza
ram” as formações politécnicas; e continua viva a pulsão mimética dos
politécnicos face às universidades. Uma reorganização sistémica, que não
perca de vista a necessidade de manter ensino superior em todas as re
giões do território nacional, deveria ir além destas movimentações erráti
cas, e estruturar uma resposta global consistente, de curto e médio prazo,
liderada pelo Governo, embora evidentemente com o envolvimento das
instituições e dos seus parceiros locais.
1
A autonomia das escolas (básicas e secundárias) tem sido uma das
bandeiras da política educativa, acarinhada sobretudo pelo que atrás ca
raterizei como as forças internas ao sistema educativo: ministérios, sin
dicatos e profissões, instituições. Mas são tão diferentes os sentidos que
são atribuidos à palavra que da se tomou quase inútil. Por isso, talvez seja
mais produtivo ir mais fundo na problematização do que ela recobre.
Há pelo menos quatro dimensões que deveremos considerar. Uma
tem a ver com a lógica de organização das escolas. Não trará qualquer
beneficio voltar atrás na valorização dos agrupamentos, mas deve evitar-
-se que eles sejam sobredeterminados pela redução de despesa a todo
o custo, exagerando na dimensão e na superfície abrangida. Os agrupa
mentos fazem sentido pedagógica e administrativamente, porque favo
recem, no plano organizacional, a unidade da educação básica e secun
dária fundamental, percorrida com continuidade e coerência através de
sucessivos níveis e ciclos, desde o jardim-de-infância. A escala de cada
k escola e da rede local de escolas é um critério imprescindível, para que o
equipamento, apetrechamento e modernização dos estabelecimentos e
1
dos seus recursos educativos se possa fazer. A segunda dimensão diz res
735
40 ANOS DE POLITICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
peito à capacidade de cada agrupamento escolar para gerir os seus recur
505 e, designadamente, os mais importantes de todos, o pessoal docente.
Os modelos de recrutamento, colocação e estabilização de educadores
e professores continuarão, pois, a ser fundamentais na agenda política
a qual não deverá, sob pena de retrocesso significativo, voltar a deiyá
-los apenas ao jogo negocial entre governos e sindicatos. Depois, a gestão
do cunículo, em sentido amplo: a autonomia liga-se aqui à identidade
de cada escola à sua visão e projeto, e ao planeamento, acompanha.
—
mento e monitorização do seu trabalho e resultados. Sem pôr em causa
It
o currículo nacional, não creio que o caminho possa ser outro que não
conferir um ampla margem a cada escola e rede de escolas na aplicação
do currículo, na sua adaptação às caraterísticas das comunidades servi
das, incorporando-o em estratégias educativas atentas ao conjunto e à
I
diversidade dos alunos. O que, por sua vez, conduz à última dimensão,
respeitante à ancoragem social e territorial. Ao contrário do que creem
os paladinos da autonomia como autogestão de professores, a autonomia
combina-se com a plena inserção comunitária e, por isso, o trabalho com
as autarquias, as famílias e outras entidades relevantes é uma condição
não só vantajosa como necessária dessa mesma autonomia.
É sempre muito difícil abordar, no quadro dos debates sobre polí
tica educativa, a relação entre os conhecimentos e os títulos escolares e
as procuras deles que se geram no mercado de trabalho. E tão forte a
ideia simplista profundamente errada de que este mercado é capaz
I
— —
de produzir “necessidades” claras e duradouras, que seria função prima
cial das escolas satisfazer, que ela desperta a reação simétrica, igualmente
esquemática, da denegação de qualquer pertinência daquela relação no
interior do sistema educativo e no percurso de aprendizagem escolar dos
seus utentes, mutas vezes se excomungando, entre os pedagogos, a pró
pria palavra “empregabilidade”.
Não obstante, uma segunda leitura, menos emocional, penuite rapi
damente aperceber o sentido (e também o alcance, isto é, o limite) da
interação dos sistemas educativo e de emprego. Ela é também muito im
portante do ponto de vista da legitimação social das escolas, junto das
famílias e das comunidades, e da motivação dos estudantes, pelo menos
no ensino profissional e superior. Continua a ser uma questão por resol
ver da agenda pública, e não apenas em Portugal. Entre as cinco que aqui
listei, é talvez aquela que exige maior esforço intelectual para a sua rede-
a
736
É
A AGENDA POLÍTICA DA POLITICA EDUCATIVA
finição positiva. Salientar a natureza operatória e generadva do conhe
cimento e o seu corolário, nada é mais importante do que adquirir as
—
competências e disposições para conhecer, isto é (por mais que custe aos
adversários do alegado “eduqués”), o “aprender e aprender” a matriz
—
da educação geral, ao mesmo tempo de fone componente científica, hu
manística e cívica, a necessidade das formações ao longo da vida, para
responder à inevitável obsolescência dos saberes especializados: salientar
estes e outros pontos análogos é um bom início de resposta. Mas que não
chega para a enunciação política da empregabilidade ou, melhor, das
—
relações entre educação, cidadania e economia como tópico de política
—
pública.
Uma agenda para o próximo futuro: restrições e ruturas
Uma agenda não se resume, claro está, ao elenco de finalidades e proble
mas. Se o horizonte de reflexão for, digamos, o segundo quinquénio da
nossa década como vamos chegar às metas que traçámos, no concerto
—
europeu, para 2020? então não poderemos ignorar uma determinação
—
pesada desse próximo futuro: o aperto financeiro e orçamental, a impos
sibilidade de retomar em força (na força necessária) as dinâmicas de in
vestimento infraestmtural, tecnológico e em recursos profissionais (pro
fessores e outros técnicos) na educação, sobretudo básica e secundária.
Há dois planos em que as restrições atuais e, previsivelmente, de todo
este resto de década se repercutem com especial acuidade, O primei
ro é a míngua orçamental do Ministério da Educação, das autarquias e
das escolas. Ela coloca limites muito estreitos a evoluções mais favorá
veis no que diz respeito às dimensões das turmas, às ofertas curriculares,
aos recursos educativos, à renovação do pessoal docente e não docente.
O segundo plano é o da ação social: as medidas e programas de apoio e
incentivo aos estudantes e famílias mais carenciadas, de modo a promo
ver o acesso e o sucesso educativo do maior número possível e combater
os efeitos das desigualdades sociais. A consciência da restrição é que me
levou, aliás, a retirar este plano da lista anterior de questões em aberto
para a próxima agenda. Se bem que alguma coisa possa e deva ser melho
rada, não vejo, com a informação de que disponho, capacidade financeira
para proceder a um salto qualitativo (ou até regressar às dinâmicas de
desenvolvimento dos anos anteriores à crise de 2010-2011) nesta área.
Ora, dada a punção sobre os rendimentos pessoais que a crise e a reação
40 ANOS DE POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
“austeritária” provocaram, com consequências óbvias na capacidade de
as famílias cobrirem os custos diretos e de oportunidade da frequênj
escolar, bem devia ser esta uma área prioritária.
O meu ponto é, todavia, outro. Se considerarmos os efeitos devasta
dores que podem ter sobre a possibilidade de construção de uma agenda
educativa capaz de reunir o consenso social e político indispensável à sua
realização, os riscos de rutura que se perfilam perante nós parecem-me
ainda mais críticos do que as restrições financeiras e orçamentais.
Não estou a dramatizar levianamente. A normal e salutar lógica do
confronto entre visões do mundo e entre políticas tem levado, em Por
tugal, à expressão antagónica de pelo menos duas conceções dos prin
cípios, finalidades e meios próprios das políticas educativas. Durante o
período mais florescente do quadro legal e sistémico consagrado pela Lei
de Bases de 1986, a conceção alternativa, que divergia do consenso, era
relativamente minoritária, quer no interior do sistema educativo quer
na opinião pública. Depois, com as grandes polémicas dos últimos anos
1990 (designadamente, sobre os modelos pedagógicos das escolas de
formação de professores e a propósito dos rankings de escolas por clas
sificações obtidas em exames), aquela conceção foi ganhando pontos na
opinião pública. Na segunda metade dos anos 2000, muitos professores
encontraram nela uma racionalização conveniente para o que sentiam
como uma forte desclassificação social e uma desautorização crescente
face aos olhos de alunos, famílias e autoridades educativas. A chegada,
em 2011, ao Ministério da Educação de Nuno Crato, que havia sido um
dos mais influentes e populares apóstolos da necessidade de recuperar
os “antigos” valores da disciplina, da autoridade, da primazia do conheci
mento científico, abandonando o discurso pedagógico dito “romântico”,
“construtivista” ou “rousseauniano” e consagrando os exames escritos
como a prova escolar por excelência, mudou qualitativamente os termos
do debate, trazendo ambas as conceções que se contrapõem para o inte
rior do sistema educativo e do seu centro político.
Não foi a primeira vez que, desde 1986, o fone consenso político, so
cial e profissional que havia conduzido à Lei de Bases e se havia desenvol
vido a partir dela, foi desafiado. Como atrás foi referido, já em 2002-2004
ocorrera uma tentativa, então não consumada, de construir uma nova
Lei. A agenda educativa dominante entre 1986 e 2002 foi também, como
vimos, alterada, entre 2005 e 2011, em áreas tão importantes quanto o
738
A AGENDA POLÍTICA DA POLÍTICA EDUCATIVA
sistema de colocação anual de docentes, a sua “carreira única” e as con
dições de progressão nela, ou o papel concedido às famílias, autarquias e
direções de estabelecimentos.
Ainda assim, a situação presente parece ser qualitativamente diversa.
Nunca até hoje foi tão clara a possibilidade de se desenhar uma fratura
[ ftindamental, tendo a ver com a estrutura básica da política e da intenen
ção educativa. Enunciada a partir do ponto de vista do consenso pós-Lei
de Bases, ela pode ser enunciada em três pontos cumulativos essenciais.
O primeiro é a deliberada e enérgica (brutal?) desqualificação da
r pedagogia. No ceme da popular discussão sobre (contra) o chamado
“eduquês” não está a simples revolta face às terminologias e os mundos
fechados e incompreensíveis das corporações auto/tecnocráhcas (que
: havia sido a motivação inicial do ministro Marçal Grilo, quando cunhou
a expressão, tratando-a por analogia aos também populares “economês”
e “bruxelês”). Quer na controvérsia dos últimos anos 90 (que já analisei
em Silva, 2006: 81-101), quer no imparável crescendo da corrente crítica,
desde a publicação do best-seller de Nuno Crato (2006) e o seu eco não só,
como era habitual, nos jornais e nas ruas, mas nas escolas e salas de pro
fessores, o que está em causa é a desqualificação da pedagogia e a dene
gação das ciências da educação, que teriam alegadamente construído um
império teórico e formativo, sob o qual jazeria esmagada a ciência e o
saber.
O segundo ponto é a valorização, mais ou menos direta, da seleção
escolar precoce (ou, nos termos dos antigos dissidentes, a valorização
da exigência escolar e do esforço e mérito pessoal). Os dois mecanismos
essenciais de seleção estão interligados: a introdução de exames escritos
nacionais, mais ou menos eliminatórios, mas pelo menos classificatórios,
isto é, que vão colocando cada um/a no “seu lugar”; e a separação, mais ou
menos precoce, mais ou menos induzida, mais ou menos estanque, dos
alunos por vias e percursos escolares diferenciados. E variável o dosea
mento dos dois mecanismos: no mês de maio de 2014 em que escrevo,
a posição oficial das autoridades educativas é a generalização de exames
nacionais escritos, com resultados potencialmente eliminatórios, desde o
42
ano de escolaridade; e a consagração de cursos diferenciados, já como
primeira opção (para aqueles cujos resultados anteriores e/ou expecta
tivas sociais supostamente encaminhariam para esta via; e não apenas
como recursos de última instância para a recuperação de abandonos pre
739
40 ANOS DE POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
COCeS OU a remediação de percursos falhados), a partir do 6 ano. Mas am
bos os meCanismos atuam na lógica e no sentido de fazer da medição de
desempenhos relativos e da Canalização para diferentes Carris em função
dessa medição, no próprio interior da educação básica, o alfa e o ómega
da política pública.
1:
O terceiro ponto, consonante com o anterior, é a radical reforn-iulação
da conceção do serviço público de educação e do modelo de financia
mento público do acesso aos bens educativos, no contexto da defesa do
que comummente se designa por “cheque-ensino”. De facto, se se pensa
as desigualdades escolares como desigualdades de mérito e esforço pes
soal e se entende que elas são visíveis, e legítimas, desde a infância, não
se vê porque não se há de deixar jogar, em todo o sistema, o jogo da com
petição entre alunos, entre famílias e entre escolas, garantindo a todos,
independentemente de origem e condição, o mesmo volume de recursos
públicos. Assim, o Estado cumpriria o seu único papel imprescindível
i
que era garantir a existência de uma oferta acessível em todo o território,
regulando depois minimamente o sistema, a montante através do curti
culo nacional e a jusante através das consequências dos resultados dos
exames para efeitos de seriações, prémios, castigos e reparações. O mer
cado encarregar-se-ia “naturalmente” da regulação principal.
Uma agenda para o próximo futuro: condições de mobilização
Quero, aqui, situar uma agenda política para a política educativa dos pró
ximos anos, e não embrenhar-me direta e aprofundadamente no seu de
bate. Embora seja nítido, pela própria perspetiva de análise que escolhi
—a partir do consenso que se foi formando na democracia portuguesa e
foi enfaticamente expresso e expandido pela Lei de Bases de 1986— qual
é o ponto de vista normativo a que me vinculo (é a componente do “dever
ser’ das formações e opções doutrinárias inescapáveis, felizmente, em
todos os estudos prospetivos de políticas públicas que se levem a sério),
posso parar neste limiar em que se toma totalmente claro quão determi
nante é a ideologia (palavra positiva) na definição das agendas políticas.
É precisa prudência na antecipação de desenvolvimentos futuros
À primeira vista, sobressai a existência de mais do que uma agenda e o
antagonismo estrutural entre agendas. Simplificando, uma vem da Lci
de Bases de 1986, e define como questões principais o cumprimento e a
extensão da escolaridade obrigatória e a recuperação do défice de quali
740
A AGENDA POLÍTICA DA POLÍTrCA EDUCATIVA
ficações dos ativos; outra rompe com esse consenso e traz para a frente
de cena o que poderia ser designado, nos seus termos, como as questões-
-chave da qualidade, da exigência e da competitividade. Mas as coisas
nunca são assim tão simples. Como vimos, a primeira agenda foi objeto
de críticas, adaptações e desenvolvfrnentos em sentidos contrários, con
soante os interesses e os poderes das forças sociais que a foram (re)pro
duzindo. Pode, por outro lado, acontecer, como já sucedeu no passado,
que o antagonismo ente agendas venha a desembocar, não num jogo
de tudo ou nada, mas sim em processos complexos de ajustamento recí
proco. Ou talvez a lógica de cristalização e entrincheiramento, numa
delas, tenha como efeito fortalecer e legitimar a posição contrária.
Em qualquer caso última nota que pode ser deixada no plano ana
—
lítico deste ensaio nenhuma agenda política existe sem condições de
—
discurso: ela é o que ela diz; sem condições de mobilização: agenda im
plica ação e ação requer atores; e sem condições de remuneração: algum
objetivo há de ser colhido e algum beneficio correlativamente alcançado.
Ora, para haver condições de remuneração (no sentido mais amplo,
gratificação que motive extrínseca e intrinsecamente), é preciso que a
agenda política da política educativa regresse ao centro da agenda política
toutcourt. A crise que nos aflige desde 2008 fé-la desaparecer como pon
to crítico desta agenda global, tornando-a, como a saúde, numa espécie
de consequência, no caso das restrições orçamentais. Desta perspetiva,
o crescendo da agenda alternativa ao consenso democrático, a agenda do
ensino, dos exames, dos cursos vocacionais, do cheque-ensino, tem o mé
rito de ir para além das restrições orçamentais, porque o seu programa é,
de cabo a raso e sem nenhuma intenção pejorativa, ideológico: é mesmo
outra visão do mundo e outra ambição para a política. Neste tópico espe
cífico, parece que a bola está mais do lado dos seus antagonistas, que têm
de trazer a agenda educativa mais para o centro da sua reflexão e ação
política.
As condições de mobilização são hoje bem mais fracas do que em con
junturas anteriores. Sem curar de escrutinar as causas, assentemos ape
nas na constatação. A desclassificação social dos professores, de um lado,
e os efeitos da retração do mercado de trabalho e de outros canais de
mobilidade sobre as procuras de educação, são talvez os dois aspetos mais
graves desta desmobilização. A remobilização social em torno da educa
ção, no que resta desta década, não é tarefa fácil, dadas as condições obje
tivas que vivemos e viveremos. Mas a agenda depende crucialmente dela.
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40 ANOS DE POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL
Finalmente, a agenda é também da ordem do discurso. O quadro que
ela desenha não é diretamente o que nós pensamos e dizemos, mas é o
conjunto das categorias e das relações entre categorias em que nós pen
samos e dizemos. Aí, não é difícil identificar os travões ftmdamentais à
centralidade da agenda educativa como capacidade e horizonte de ação:
é o discurso do excesso de qualificações (quer absoluto, “temos doutores
a mais”, quer relativo, “não há saídas profissionais para tão grande nú
mero de formados”), da desvalorização do atraso de qualificações (cor
relativo da mais geral ideologia que despreza as necessidades próprias
dos mais velhos) e, sobretudo, o discurso da impotência da política pú REFERÊNCIAS
blica (ao fim e ao cabo, a educação seria uma opção ou destino pessoal).
Não direi nenhuma novidade se escrever que a consciência coletiva, cí Políticas Públicas e Saberes Científicos um diálogo imprescindível
—
vica, cultural e económica, da qualificação como recurso-chave de uma AZEvEDO, José Maria (1995), Os nós da rede. Contributo para a enunciação dopro
sociedade e uma economia do conhecimento é a trave-mestra de uma blema das escolas primárias em meio rural, Dissertação para a obtenção do grau
agenda política positiva para a educação, qualquer que seja a forma con de mestre em Ciências da Educação, Porto, FPCE-UPP, mimeo.
creta, em termos de políticas, que ela assuma. Mas, muitas vezes, o que BENAvENTE, Ana (1990), “Insucesso escolar no contexto português — aborda
necessitamos de fazer é repetir o que sabemos, ou deveríamos saber, ou, gens, concepções e políticas”, Análise Social, Vol. 2OCV (108-109), 1990 (4Y e
5.2), 715-733.
sabendo, não deveríamos calar.
CAPUCHA, Luís (2013), “Em defesa da Iniciativa Novas Oportunidades: a quali
ficação de adultos é uma prioridade”, Aprender, Portalegre, Escola Superior
de Educação.
CARNEIRO, Roberto (1999), ‘A Changing Canon of Govemment: From Custody
to Service”, Governments of theFuhsre. Paris, OECD/PUMA.
CARNEIRO, Roberto (coord.) (2009), Iniciativa Novas Oportunidades. Primeiros
Estudos da Avaliação Externa, Lisboa, Agência Nacional para a Qualificação,
I.P.
MENDONÇA, Maria Amélia e Maria Ana Carneiro — Caderno Temático N°1 Polí
—
ticas Públicas
Liz, Carlos, Mariana Ribeiro Machado e Ercília Burnay —Caderno Temático
N°2—Percepções.
VALENTE, Ana Cláudia e Lourenço Xavier Carvalho, —Caderno Temático N°3 —
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LopEs, Henrique, Jorge Cerol e Pedro Magalhães (CESOP) —Caderno Temático
N°4— Painéis.
LopEs, Henrique, Jorge Cerol e Pedro Magalhães (CESOP) Caderno Temático
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N°5— Qualidade e Satisfação.
MELO, Rodrigo Queiroz e, Francisco Jacinto, Hugo Caldeira, Isabel Salvado,
Melissa Marmelo, Sofia Reis, Jorge Cerol e Carlos Rondão Caderno Tem ático
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N°6— Auto-Avaliação.
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