UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO ADMINISTRATIVO

DAYMON GUSTAVO GURGEL MEIRA BEZERRA

MEDIAÇÃO DE CONFLITOS ENTRE O CIDADÃO E A ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA SOB A ÓTICA DO ORDENAMENTO JURÍDICO HODIERNO

NATAL/RN
2020

1
 DAYMON GUSTAVO GURGEL MEIRA BEZERRA

MEDIAÇÃO DE CONFLITOS ENTRE O CIDADÃO E A ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA SOB A ÓTICA DO ORDENAMENTO JURÍDICO HODIERNO

Monografia apresentada como requisito de aprovação parcial ao Programa

de Pós-Graduação em Direito Administrativo da Universidade Federal do Rio Grande
do Norte.

Orientador – Prof. MSc. Hudson Palhano de Oliveira Galvão

NATAL/RN
2020

2
 Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas – CCSA

Bezerra, Daymon Gustavo Gurgel Meira.

Mediação de conflitos entre o cidadão e a administração
pública sob a ótica do ordenamento jurídico hodierno / Daymon
Gustavo Gurgel Meira Bezerra. - 2020.
92f.: il.

Monografia (Especialização em Direito Administrativo) -

Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências
Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Direito. Natal,
RN, 2020.
Orientador: Prof. Me. Hudson Palhano de Oliveira Galvão.

1. Direito Administrativo - Monografia. 2. Administração

Pública - Monografia. 3. Mediação - Monografia. I. Galvão, Hudson
Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355
Palhano de Oliveira. II. Universidade Federal do Rio Grande do
Norte. III. Título.
3
RN/UF/Biblioteca do CCSA CDU 351
4
Dedico este trabalho aos meus pais, Francisco e
Maria, e a minha irmã, Djane. Sem vocês, não teria
chegado aonde cheguei.

5
 AGRADECIMENTOS

Agradeço, primeiramente, a Deus por iluminar o meu caminho e me

abençoar durante essa jornada, para lidar com as adversidades e provocações.
Agradeço os meus pais, Francisco da Chagas Meira Bezerra e Maria da Fé
Vieira Gurgel Meira, que sempre me deram apoio e estiveram comigo em todos os
momentos importantes da minha vida, não medindo esforços para que esse sonho
se tornasse realidade, sempre com muito amor, carinho e fé.
À minha querida irmã, Djane Gislayne Gurgel Meira Bezerra, que,
independentemente da situação, sempre esteve presente na minha vida e disposta a
me ajudar.
Ao meu orientador, Hudson Palhano de Oliveira Galvão, pela paciência,
tolerância, confiança, prestatividade e serenidade durante todo o período de
elaboração do trabalho.
Ao coordenador do meu curso, Vladimir da Rocha França, pela sabedoria,
ensinamentos, cobrança, paciência e credibilidade durante todo o curso.

6
 RESUMO

O trabalho visa analisar a utilização da mediação de conflitos, enquanto

procedimento autocompositivo, para resolução de demandas em que figura, como
litigante, a Administração Pública brasileira. Inicialmente, foi realizada uma
abordagem conceitual e descritiva acerca da mediação e como ela se faz presente
no sistema jurídico pátrio, suas características, princípios e aplicabilidade perante à
Administração Pública. Foi apresentada, ainda, a relação entre a mediação de
conflitos e a conformidade desse método consensual com a Constituição Federal e
com as prerrogativas da supremacia e indisponibilidade do interesse público. Em
seguida, foi abordada a temática do direito à boa administração pública, analisando
o instrumento de mediação num contexto de mudança de paradigmas na atuação da
atividade administrativa, explanando acerca do princípio da eficiência, bem como as
ações da administração pública gerencial. Abordou-se, sem prejuízo, sobre a
conjuntura das decisões unilaterais que permeiam a atividade estatal, bem como
sobre a cultura de proximidade entre o cidadão e o Poder Público na juridicidade
atual. Por fim, foram analisados aspectos específicos relacionados à mediação de
conflitos ligados à Administração Pública no ordenamento brasileiro, pautando a
discussão com base na Lei 13.140/15 e no Código de Processo Civil (lei 13.105/15).
Conclui-se, a monografia, pela viabilidade da prática consensual na esfera pública e
pela necessidade de atuação conjunta do Poder Público e da sociedade, na
construção da cultura da consensualidade e da pacificação social.

Palavras-chave: Direito Administrativo. Administração Pública. Mediação.

7
 ABSTRACT

This study aims to analyze the usage of conflict mediation as a self-composting

procedure to solve demands which feature the Brazilian Public administration as
litigants. Firstly, a conceptual and descriptive approach regarding mediation and the
way it makes itself present in the national judicial system, it's characteristics,
principles, and applicability before the Public Administration, has been used. In
addition, the relation between conflict mediation and compliance with this consensual
method within the Federal Constitution and the prerogatives of supremacy and
unavailability for the public interest was asserted. Also, the theme of the right to a
good public administration is approached, analyzing the mediation tool in a context of
paradigm changes on the performance of the administration, disserting about the
instrument of efficiency, as well as about managing public administration decisions. It
has also been the theme of approach, harmlessly, the conjuncture of unilateral
decisions that permeate the State activity, moreover the culture of proximity between
citizens and the Public Power in the nowadays juridic system. Lastly, specific aspects
related to conflict mediation concerning the Public administration were taken into
consideration, guiding the discussion based on the Law 13.140/15 and the Civil
Process Code (Law 13.105/15). The monography concludes by affirming the
practicability of the consensual pratic on the public sphere and the necessity of joint
action by the Public Power and society to construct a culture of consensuality and
social peace.

Keywords: administrative law, Public Administration, Mediation.

8
 SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO…………………………………………………………………………... 11

2 PROCEDIMENTO DE MEDIAÇÃO E CONSTITUCIONALIDADE DOS MÉTODOS

18
AUTOCOMPOSITIVOS ENTRE O PODER PÚBLICO E O CIDADÃO………………..

2.1 SIGNIFICADO E APLICABILIDADE JURÍDICA DA MEDIAÇÃO………………….. 18

2.2 A MEDIAÇÃO ENVOLVENDO O PODER ESTATAL NO ORDENAMENTO

25
CONSTITUCIONAL……………………………………………………………………..…..

2.2.1 Dignidade da pessoa humana e acesso à justiça………………………………..... 27

2.2.2 Cidadania e eficiência……………………………………………………………....... 31

2.3 RELAÇÃO ENTRE A MEDIAÇÃO E AS PRERROGATIVAS DA SUPREMACIA E

36
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO………………………………………

3 BOA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PROCESSO DE MEDIAÇÃO NUM

43
CONTEXTO DE MUDANÇA DE PARADIGMAS NA ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA..

3.1 CONJUNTURA DAS DECISÕES UNILATERAIS NA FUNÇÃO RESOLUTIVA

44
DE PROBLEMAS……………………………………………………………………….......

3. 2 DIREITO À BOA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA PROMOÇÃO DA CIDADANIA

51
E DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL …………………………………………………………...

3.3 CULTURA DE PROXIMIDADE ENTRE O CIDADÃO E O PODER PÚBLICO E

57
DA MEDIAÇÃO ENQUANTO CATALIZADORA DESSA APROXIMAÇÃO…………..…

4 ESPECIFICIDADES DA REGULAMENTAÇÃO DO PROCEDIMENTO

63
MEDIATIVO EM QUE É PARTE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA……………………...

4.1 PRINCÍPIOS INERENTES À TÉCNICA DE MEDIAÇÃO QUANDO APLICADOS

67
À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA…………………………………………………………....

4.2 CÂMARAS DE MEDIAÇÃO E CONCILIAÇÃO ENQUANTO PROMOVEDORAS

74
DE RESOLUÇÃO ADMINISTRATIVA DE CONFLITOS……………………………….…

4.3 PROCEDIMENTO DE MEDIAÇÃO JUDICIAL NAS CAUSAS EM QUE É PARTE

80
O PODER PÚBLICO……………………………………………………………..................

9
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS …………………………………………………………... 83

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS……………………………………………………... 90

10
1 INTRODUÇÃO

O estudo da mediação tem se mostrado pertinente na sociedade moderna,

de forma a ganhar cada vez mais espaço no contexto jurídico brasileiro,
especialmente com o advento da Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015, a qual
dispõe sobre a mediação judicial e extrajudicial, bem como à atuação dos
mediadores judiciais e extrajudiciais, demonstrando o procedimento a ser seguido.
Dessa forma, para o presente estudo, focar-se-á nas normatividades da Lei
13.140/15, que discorrem sobre a autocomposição de litígios envolvendo o Poder
Público, demonstrando uma posição do legislador em disciplinar a respeito da
possibilidade da Administração Pública utilizar-se de modalidades alternativas à
prestação Jurisdicional na resolução de demandas.
É a respeito desse campo regulamentador que o trabalho pretende se
desenvolver. A pesquisa versará sobre o procedimento da mediação aplicada aos
conflitos envolvendo a Administração Pública. Primeiramente, será uma análise
acerca da constitucionalidade desse procedimento, quando for parte o Poder Estatal.
De igual relevância, discorrerá a respeito da mudança de paradigmas culturais e
sociais exigidos no exercício da função pública, necessitando da Administração uma
atuação participativa, dialogável e atenta às necessidades das pessoas. Por fim,
refletirá acerca da finalidade jurídica da regulamentação da mediação envolvendo o
Estado, como ocorre com a lei 13.140/15, com regramentos expressivos também na
lei 13.105/15.
Na medida em que a mediação vai ganhando espaço social, é gerada a
necessidade de conhecimento do método supracitado, bem como a aplicação deste,
de forma adequada, de acordo com o caso concreto. Nesse sentido, a temática
acima exposta é relevante, sobretudo quando vista pela perspetiva da mediação,
enquanto modalidade autocompositiva catalisadora do restabelecimento do diálogo
e do convívio harmonioso entre os litigantes. Quando este procedimento é aplicado
aos conflitos envolvendo a Administração Pública, necessita de delimitação, visando
sempre ao melhor interesse para a coletividade. De igual relevância, indaga-se
acerca da possibilidade da mediação contribuir para o bom exercício da cidadania,

11
verificando a existência do princípio da eficiência na prática dos atos inerentes à
função estatal.
Outrossim, argumentar-se-á que, na mediação, o tratamento deve ser eficaz,
de modo a se alcançar uma solução autocompositiva em conformidade com a
Constituição. A lei disciplinadora do tema, bem como o próprio procedimento em si,
devem respeitar a superioridade constitucional.
Nessa linha de raciocínio, será abordada, no segundo capítulo, em um
primeiro momento, a temática da mediação de conflitos enquanto procedimento
autocompositivo, como, também, a constitucionalidade da aplicação dos métodos
autocompositivos de resolução de demandas, inclusive o mencionado, anteriormente,
entre o Poder Público e o cidadão na juridicidade atual. Desse modo, buscar-se-á,
inclusive, explicitar o significado de conflito calcado na ideia de choque, embate, ou
a ação de chocar e contrapor ideias, palavras, ideologias, valores; e que somente
existe conflito numa sociedade dinâmica e multifacetada, com opiniões, emoções e
valores diversos, de acordo com o tempo, a cultura e o modo de vida de cada
sociedade e de cada povo.
Entretanto, salienta-se, de igual relevância, que o litígio é inerente às
relações humanas e, por isso, a necessidade de trabalhá-lo da maneira adequada,
em virtude de poder possibilitar uma produção de conhecimento e crescimento
social, sobretudo quando envolve o Estado enquanto promovedor do interesse
público.
Tratar-se-á, também, sobre mediação como modalidade de composição de
litígios, na ideia de que um terceiro imparcial, e alheio ao interesse da causa,
coordena as reuniões em cooperação com as partes envolvidas, buscando o
estabelecimento do diálogo, para que eles possam, em conjunto, dar ao problema
uma solução proveitosa para ambos. Objetiva-se, também, demonstrar a pertinência
da mediação nos conflitos em que o Poder Público é parte.
Na segunda parte do mesmo capítulo, será tratada acerca da conformidade
dos procedimentos autocompositivos, sobretudo a mediação, com o ordenamento
constitucional brasileiro. A supremacia da constituição será mostrada como basilar
da ordem jurídica pátria, devendo a legislação vigente se adequar aos ditames da

12
Carta Magna. Outrossim, argumentar-se-á que, na mediação, o tratamento deve ser
de igual observação, já que, para se alcançar uma solução autocompositiva e em
conformidade com a Constituição, a lei disciplinadora do tema, bem como o próprio
procedimento em si, devem respeitar essa superioridade constitucional.
Entretanto, há salientado, no presente trabalho, disposições acerca da
viabilidade de soluções consensuais de conflitos na ordem jurídica, desde o
preâmbulo da Carta Constitucional aos princípios e fundamentos garantidores do
Estado Democrático de Direito, como é o caso da dignidade da pessoa humana,
enquanto basilar da existência e perpetuação dos demais princípios na ordem
forense brasileira; acesso à justiça, não retratado como mero acesso ao judiciário,
mas sim como acesso a uma solução adequada e resolutiva do problema; cidadania,
enquanto promovedora de direito de oitiva e participação da sociedade; e eficiência,
apresentando-se como uma política pública necessária de implantação em toda a
Administração Estatal a fim de responder aos anseios da sociedade, enquanto
finalidade de tutela principal das atividades administrativas.
Por fim, ainda no segundo capítulo, apresentar-se-á a relação entre a
mediação de conflitos e as prerrogativas da supremacia e indisponibilidade do
interesse público. Objetiva-se apontar que os mencionados princípios do interesse
coletivo não impedem a negociação e possível transação entre a Administração e o
particular. Não obstante, o trabalho procura elucidar quanto ao real atingimento do
interesse público, ocorrendo quando o interesse privado é oportunizado para
discussão, em finalidade de ser satisfeito, ou pelo menos ouvido, ressaltando que o
diálogo entre o Poder Público e o cidadão são fundamentais para o atingimento
desse interesse e como a mediação pode corroborar para estabelecimento dessa
dialética.
No terceiro capítulo, será retratada a temática do direito à boa administração
pública, como, também, do instrumento de mediação, num contexto de mudança de
paradigmas na atuação da atividade administrativa.
Buscar-se-á, também, desenvolver a respeito das ideias de eficiência, de
boa governança, de administração pública gerencial, demonstrando-os como uma
necessidade a ser implementada no Poder Público, devendo o Administrador medir

13
esforços para concretizar essas políticas, bem como estabelecer uma gestão
calcada na coadunação das necessidades e interesses dos administrados, aliada à
observação aos curtos orçamentários disponíveis para a concretização das
atividades públicas.
Aliado a essa ideia, objetiva-se harmonizar o direito à boa administração
pública e o instituto da medição de conflitos, em detrimento do papel dialogal que
este possui, aliada a possibilidade de resolver litígios de forma mais rápida e menos
burocrática, prezando, assim, pela eficiência.
No início do terceiro capítulo, será exposta a conjuntura das decisões
unilaterais que permeiam o ordenamento jurídico brasileiro. Buscar-se-á demonstrar
que a resolutividade dos casos muitas vezes é decida por imposição de uma
vontade pelo Estado. Geralmente não se analisa a possível satisfação dos
envolvidos no embate quanto ao conteúdo julgado, nem se oportuniza um diálogo
proveitoso entre os conflitantes para que eles possam consensualmente compor o
litígio. A partir dessa ideia, objetivar-se-á defender a mediação na Administração
Pública enquanto método autocompositivo de resolução de conflitos, inserido numa
conjuntura de democratização do procedimento, com uma participação mais ativa
dos envolvidos.
A segunda parte do terceiro capítulo consistirá em explicitar o direito à boa
administração pública em si e como essa prerrogativa no Poder Público corrobora
para a promoção da cidadania e da participação social. Insere-se o presente
subcapítulo por finalidade de discorrer no sentido de que uma boa administração é
aquela que se permite ao diálogo com os cidadãos, oportunizando-os o direito de
manifestação aos atos públicos inerentes à função administrativa, não se abrindo
precedente para absoluta imposição das decisões tomadas pelo Poder Público.
Pretende-se ainda demonstrar, no respectivo tópico, que é exigido hoje do
Estado uma atuação muito mais dialogável, participativa e atenta às necessidades
das pessoas, inclusive quando for necessário transigir com o administrado a respeito
de alguma situação no caso concreto. A adoção de instrumentos consensuais no
tratamento de celeumas pode corroborar, significativamente, para a materialização
dessa aproximação entre administrador e administrado.

14
 Não obstante, intenciona-se abordar a temática da cultura de proximidade
entre o Poder Público e o cidadão e como o procedimento autocompositivo de
mediação pode corroborar para essa prática na atividade pública. Objetiva-se, nesse
sentido, discorrer que o estabelecimento e manutenção dessa cultura deve ocorrer,
também, quando existirem conflitos entre Administração e administrado, partindo-se
da ideia de ser natural a ocorrência de litígios entre esses, justamente por um
esperar do outro uma conduta aderente às suas vontades, não sendo isto o que
ocorre em diversos casos.
Propõe-se, também, ressaltar ser fundamental a existência de instrumentos
catalizadores da comunicação e da coadunação de interesses entre os polos, a fim
de se manter a pacificação no âmbito público juntamente com o privado,
principalmente quando se encontrarem em situação de celeuma, já que essa
harmonização é mais dificultosa. Como um dos mecanismos de estímulo a essa
afinidade, tem-se o método de mediação de conflitos.
Já relacionado ao quarto capítulo do presente trabalho, este será
desenvolvido sobre especificidades relacionadas à mediação de conflitos em que é
parte a Administração Pública no ordenamento brasileiro, referenciando o
desenvolvimento do estudo principalmente nas disposições da Lei 13.140/15, com
pertinentes enaltecimentos de artigos do Código de Processo Civil (lei 13.105/15),
em razão daquele diploma legal ser apresentado como marco legal da mediação no
Brasil, como, também, por disciplinar, em normas gerais, a autocomposição de
conflitos no âmbito da Administração Pública, consoante artigo 1º da lei da referida
norma.
A partir da premissa supramencionada, ressaltar-se-á que a regulamentação
do procedimento de mediação, por meio das normas acima elencadas, traz para o
campo do ordenamento maior atenção a respeito da consensualidade no Poder
Público. Nessa linha de raciocínio, a primeira parte do quarto capítulo tratará dos
princípios orientadores inerentes à prática da mediação, elencados no artigo 2º da
Lei 13.140/15, inclusive mencionando a aplicação destes nas causas envolvendo o
Poder Público.

15
 O subcapítulo acima se justifica pela apresentação da ideia de ser o Estado,
em inicial observação, detentor de prerrogativas relacionadas à superposição de
interesses comparados aos do particular, necessitando, assim, de elucidações
quanto à pertinência de conciliação, ou não dos princípios da mediação, quando a
causa disser respeito a interesse público.
A partir disso, calca-se este subcapítulo em estabelecer as normatividades
principiológicas analisadas do procedimento de mediação referidas acima, a serem
explicitadas com colaboração significativa de posicionamento de estudiosos do tema,
a fim de melhor compreensão: I - imparcialidade do mediador; II - isonomia entre as
partes; III - oralidade; IV – informalidade; V- autonomia da vontade das partes; VI -
busca do consenso; VII - confidencialidade; e VIII – boa-fé.
A segunda temática visará à exposição de assunto pertinente às câmaras de
mediação e conciliação no Poder Público, na respectiva função de promover a
resolução consensual de litígios no âmbito administrativo. A razão do estudo a ser
exposto ocorre por argumentação da possibilidade de concretização de um espaço
reservado no ambiente da estrutura organizacional pública objetivando a prática de
resolução consensual de conflitos nos quais, a priori, somente poderiam ser
solucionados mediante processo judicial e consequente imposição de decisão por
magistrado.
Em consequência disso, criar-se-á a ideia do mencionado procedimento
autocompositivo, juntamente com um espaço adequado para realização das sessões
na Administração, trazerem maior confiabilidade das pessoas no papel do Estado
enquanto promovedor de pacificação social e garantia de direitos.
Já o terceiro e último tópico do quarto capítulo tratará de aplicabilidade do
procedimento de mediação judicial nas causas em que é parte a Administração
Púbica. Desenvolver-se-á no sentido de viabilidade do método consensual estudado
ocorrer sob organização e tutela do Poder Judiciário, mostrando ser salutar a
compreensão de alguns dispositivos concernentes à mediação judicial, inclusive o
artigo 24, da Lei 13.140/15, com a respectiva criação de centros judiciários de
solução consensual de conflitos, responsáveis pela realização de sessões e
audiências de conciliação e mediação, em fases pré-processuais e processuais,

16
além de exercer papel de desenvolvimento de programas destinados a auxiliar,
orientar e estimular a autocomposição.
Dessa forma, a pesquisa utilizou o método lógico-dedutivo, valendo-se de
pesquisas em artigos e sites específicos sobre o tema, bem como analisando obras
literárias disponíveis a respeito do assunto. Verifica-se que o presente trabalho tem
caráter qualitativo, trazendo aos leitores a uma reflexão acerca do objeto do estudo,
a fim de que se crie um ambiente de conscientização sobre do o instituto da
mediação realizado na Fazenda Pública. Nesse diapasão, não se pretende com a
pesquisa realizada esgotar o assunto, Longe desse intento,: objetiva-se criar um
verdadeiro ambiente de análise científica para o crescimento de toda a sociedade
acadêmica e jurídica.

17
2 PROCEDIMENTO DE MEDIAÇÃO E DA CONSTITUCIONALIDADE DOS
MÉTODOS AUTOCOMPOSITIVOS ENTRE O PODER PÚBLICO E O CIDADÃO

Discorrer acerca de ser constitucional, ou não, a aplicabilidade de resolução

de demandas através de mediação, sobretudo quando envolve o Poder Público, se
mostra fundamental quando se deseja conhecer a tratativa jurídica dada a respeito
da adequação de um método autocompositivo de resolução de litígios, com os
princípios e regras norteadores da Carta Magna de 1988 ao universo forense.
No entanto, antes de elucidar quanto à problemática acima narrada, tem-se
como presente a necessidade de explicitar a respeito do significado de conflito na
sociedade contemporânea, bem como a necessidade de trabalhá-lo de maneira
adequada, sobretudo utilizando instrumentos pacificadores sociais e promovedores
da dignidade humana.
Assim, passa-se a apresentar uma conceituação pertinente ao procedimento
mediatório compatível com o objeto do presente trabalho.

2.1 SIGNIFICADO E APLICABILIDADE JURÍDICA DA MEDIAÇÃO

A técnica procedimental de mediação transparece perante a ordem jurídica

hodierna como sendo um tema complexo e abrangente, possuindo seu devido valor
de estudo e aprendizado. Entretanto, quando se depara em conflitos envolvendo a
administração pública e o cidadão, é necessário compreender o próprio significado
do conflito em si, bem como o seu papel na sociedade, para assim analisarmos o
significado da mediação.
Partindo desse pressuposto, Morais e Spengler (2008, p.52) expõem uma
conceituação inicial para o conflito, assim afirmando:
Nascido do antigo latim, a palavra conflito tem como raiz etimológica a ideia
de choque, ou a ação de chocar, de contrapor ideias, palavras, ideologias,
valores ou armas. Por isso, para que haja conflito é preciso, em primeiro
lugar, que as forças confrontantes sejam dinâmicas, contendo em si
próprias o sentido da ação, reagindo umas sobre as outras.

18
 Na mesma linha de pensamento, Bacellar (2012, p.109) demonstra o
posicionamento de que “todos os seres humanos têm necessidades a serem
supridas e, motivados a isso, terão conflitos com outros seres humanos também
motivados a satisfazer sua escala de necessidades”.
Na realidade dos fatos, o conflito está presente na sociedade como um todo,
de maneira que as pessoas tendem sempre a buscar a satisfação de suas
necessidades e vontades, tanto agindo individualmente, quanto agrupados, de
maneira natural, inclusive, já que se trata de condição de sobrevivência humana. Em
eventual circunstância no tempo e no espaço, esses acabarão por entrar em
divergência, pois justamente os interesses se conflitarão, cada um objetivando seu
próprio contentamento.
Quando se relaciona com a vontade da Administração, é fundamental
ressaltar a sua atuação perante observância do princípio da legalidade. Celso
Antônio Bandeira de Mello (2015, p.103) pertinentemente aborda essa norma
principiológica, afirmando:
Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o sentido
profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a traduçãojurídica de um
propósito político: o de submeter os exercentes do poder em concreto - o
administrativo - a um quadro normativo que embargue favoritismos,
perseguições ou desmandos. Pretende- se através da norma geral, abstrata
e por isso mesmo impessoal, a lei, editada, pois, pelo Poder Legislativo -
que é o colégio representativo de todas as tendências (inclusive minoritárias)
do corpo social -, garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão
a concretização desta vontade geral.
Na mesma seara, Marçal Justen Filho (2016, p.181) aponta que o princípio
da legalidade da função estatal “significa que a Administração somente pode agir
mediante autorização e delimitação legislativa. Determina que é inválido o ato
administrativo que não possui respaldo em uma lei”.
Destarte, tem-se como ideia básica do agir administrativo vinculado ao
regramento expresso de lei disciplinadora de determinada matéria. No entanto, há
casos em que o próprio regramento posto dá certa margem de escolha ao Poder
Público para tomar decisões em relação à implementação de políticas públicas por
questões de conveniência e oportunidade administrativa, a qual visa, a priori, o bem
da coletividade. Trata-se, a bem verdade, da prerrogativa da discricionariedade

19
administrativa, bem relatada por Odete Medauar (2018, p. 105-106), no seguinte
sentido:
A discricionariedade significa uma condição de liberdade, mas não liberdade
ilimitada: trata-se de liberdade onerosa, sujeita a vínculo de natureza
peculiar. É uma liberdade-vínculo. Só vai exercer-se com base na atribuição
legal, explícita ou implícita, desse poder específico a determinados órgãos
ou autoridades. Por outro lado, o poder discricionário se sujeita não só às
normas específicas para cada situação, mas a uma rede de princípios que
asseguram a congruência da decisão ao fim de interesse geral e impedem
seu uso abusivo.
Permanece, no entanto, certa margem livre de apreciação da conveniência
e oportunidade de soluções legalmente possíveis. Daí a atividade
discricionária caracterizar-se, em essência, por um poder de escolha entre
soluções diversas, todas igualmente válidas para o ordenamento. Com base
em habilitação legal, explícita ou implícita, a autoridade administrativa tem
livre escolha para adotar ou não determinados atos, para fixar o conteúdo
de atos, para seguir este ou aquele modo de adotar o ato, na esfera da
margem livre. Nessa margem, o ordenamento fica indiferente quanto à
predeterminação legislativa do conteúdo da decisão.
Ante o exposto, percebe-se que o poder discricionário da atividade
administrativa possibilita ao Poder Público à adoção de critérios de escolha
compatíveis com a realidade financeira, orçamentária, organizacional e de pessoal
que possui, de maneira a optar pela melhor solução possível dentre as
oportunidades surgidas na problemática do caso concreto, devendo ser ela
considerada a mais apropriada de acordo os parâmetros estabelecidos na seleção
dessa resolutividade, tudo estando em conformidade com o ordenamento normativo
pátrio.
Como boa parte dessa definição de parâmetros e critérios, que irão definir a
atuação da gestão político-estratégica da Administração Pública, requerer certa
preterição de um objeto de interesse coletivo em detrimento do outro, justamente por
questões econômico-financeiras, culturais e organizacionais, muitas vezes a
maneira como a função pública é desempenhada desagrada os administrados no
que concerne à satisfação de mérito dessa política pública no fornecimento de
serviços inerentes às prerrogativas dos cidadãos enquanto titulares de direitos
fundamentais.
Ainda, depara-se demasiadamente com uma estrutura de assistência
precária ao que diz respeito à concessão de direito pré-constituído e reconhecido
perante a ordem jurídica atual. O agente público, embora muitas vezes
reconhecendo direito pelo qual o fundamento o pleito do administrado, nega

20
prestatividade a ele de maneira desarrazoada, ou mesmo sem dar as devidas
explicitações para decisão denegatória. Tem também situações nas quais o Estado
simplesmente se mantém inerte diante de requerimento do cidadão quando o
procura, seja objetivando fornecimento de alguma informação, ou mesmo quando
pleiteia realização de alguma prestatividade.
Tais condutas acima mencionadas tocam viés drástico ao que diz respeito à
confiabilidade das pessoas no agir administrativo, em virtude justamente de se estar
esperando do Poder Público, o inicio de conduta garantidora do mínimo existencial
tutelado pela ordem jurídica. Por conseguinte, acaba-se criando um conflito, em boa
parte das vezes de alcance imensurável, inclusive, entre o cidadão e a
Administração Pública, prejudicando o diálogo e o mútuo respeito entre ambos,
fundamental para o estabelecimento e manutenção da cultura de pacificação social.
Entretanto, apesar das problemáticas supracitadas, é importante
compreender o conflito como algo intrínseco à interação humana, em razão da
colisão das diversidades de opiniões, crenças, valores sociais, ou mesmo de
posicionamentos político-econômicos, todos eles influenciando o pensamento e na
expressividade das pessoas.
Nesse sentido, pontua André Gomma de Azevedo (Org) (2015, p.43) que
“em regra, intuitivamente se aborda o conflito como um fenômeno negativo nas
relações sociais que proporciona perdas para, ao menos, uma das partes
envolvidas”. No entanto, uma vez que a problemática do conflito é bem tratada, a
partir do ponto de vista de ser este inevitável, permite-se um aprendizado positivo da
litigiosidade, tendo em vista que um conflito, desde que enxergado em suas raízes e
trabalhado de forma adequada, possibilita produção de conhecimento e crescimento
social.
Partindo dessa seara, a possibilidade de evoluir o litígio em aprendizado e
evolução nas relações sociais torna-se pertinente, inclusive, situam Morais e
Spengler (2008, p.55) que o conflito, desde que bem trabalhado:
[...] é uma forma social possibilitadora de elaborações evolutivas e
retroativas no concernente a instituições, estrutura e interações sociais,
possuindo a capacidade de constituir-se num espaço em que o próprio
confronto é um ato de reconhecimento produzindo, simultaneamente, uma
transformação das relações daí resultantes. Desse modo, o conflito pode
ser classificado como um processo dinâmico de interação humana e

21
 confronto de poder no qual uma parte influencia e qualifica o movimento da
outra.
A assertiva é importante já que indica a necessidade se trabalhar o conflito,
porquanto que ele não deve ser visto apenas como uma situação de confronto, mas
sim como uma oposição de ideias influenciadas por variadas condições, nas quais
se permite debatê-las e poder chegar a um consenso, prezando, assim, pela melhor
solução e pelo bem comum dos litigantes.
A sociedade, aí se inclui os indivíduos que dela fazem parte, busca a
satisfação de necessidades básicas e fundamentais, sobretudo diante de um Estado
constitucionalmente obrigado a tutelar e garantir os direitos fundamentais, expressos,
dentre outros, no artigo 5º da Constituição Federal (BRASIL, 1988), protegendo,
dentro de um extenso arcabouço jurídico de garantias expressas no referido
dispositivo, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança
e à propriedade.
No entanto, depara-se em verdade dos fatos com enorme dificuldade de
concretização desses direitos, sendo a Administração Pública responsável de
maneira relevante por essa problemática, na medida em que dificulta, ou mesmo
impossibilita a concretização dessas prerrogativas tuteladas na Carta Magna,
corroborando para o distanciamento das pessoas com o Poder Público, o que não
deve ocorrer, justamente pelo motivo do sucesso de uma gestão pública depender
da satisfação dos administrados.
Diante dos fatos relatados, apesar do conflito estar correlacionado com a
existência humana, sendo inclusive inevitável ao convívio social, a resolução de
embates, através de autocomposição, ainda é uma tratativa não muito aplicada no
ordenamento jurídico pátrio. Por esse motivo, deve-se ressaltar os métodos
autônomos de tratar o litígio, dentre eles a mediação, deixando de lado o
pensamento das divergências entre o administrado e a Administração serem
fenômenos irremediáveis e encarando-os como algo relacionado à possibilidade de
crescimento evolutivo de dialética ente eles, desde que se utilizando dos
instrumentos pertinentes para tal concretude.
Esses instrumentos corretos e eficazes de se trabalhar o conflito devem
buscar o resgate do diálogo e da melhor saída para a adversariedade entre os

22
divergentes, além de proporcionar o exercício da cidadania e da paz social. Destaca-
se, nos presentes termos, a mediação justamente pela sua finalidade de promoção
do bem-estar social.
Objetivando restabelecer um efetivo diálogo entre as partes, justamente
pelas razões acima mencionadas, dando enfoque ao cidadão e ao Poder Público
enquanto litigantes de interesses, maiores são os investimentos nos métodos
autocompositivos de solução de controvérsias, inclusive a mediação. Tal instrumento
é conceituado, por Nazareth (2006, p.130), como sendo um método de condução de
conflitos, conduzido por um terceiro imparcial, neutro e especialmente treinado. A
finalidade desse procedimento se mostra em restabelecer a comunicação e o
diálogo produtivo e colaborativo entre as pessoas que se encontram em um impasse,
ajudando-as a chegarem a um acordo.
Sampaio e Braga Neto (2007, p. 22) apresentam conceituação parecida, por
meio do qual a mediação é um método de resolutividade de litígios, bem como uma
pessoa alheia ao interesse do conflito e completamente imparcial ao gerir reuniões
conjuntas ou mesmo separadas, conforme a exigibilidade do caso, com as partes
envolvidas na celeuma. Um de seus objetivos fundamentais é de estimular o diálogo
cooperativo entre os conflitantes para que alcancem a solução das controvérsias em
que estão envolvidas.
Entende-se que na mediação, diferentemente da prestação jurisdicional, o
terceiro imparcial não possui prerrogativa de decidir o litígio, nem muito menos está
numa posição de superioridade em relação aos disputantes, mas sim ao lado deles,
auxiliando-os a chegarem num acordo, vantajoso para ambos.
Complementa muito bem o raciocínio Cuéllar e Moreira (2017, p. 11) no
sentido de ser a mediação um instrumento adequado para solucionar as
controvérsias, sobretudo em comparação a outras formas autocompositivas:
Ela é mais eficaz que as demais formas de autocomposição, sobretudo em
vista de sua solenidade institucional; do comprometimento recíproco; do
dever de respeito às competências; dos prazos prefixados e da certeza
inicialmente instalada, no sentido de que as partes efetivamente serão
incitadas a compor os interesses sem haver a necessidade de recurso a um
terceiro decisor.
Ainda, aponta Spengler (2017, p.21) que a mediação vai além, no sentido de
que “reivindica a recuperação do respeito e do reconhecimento da integridade e da

23
totalidade dos espaços de privacidade do outro, repudiando o mínimo de movimento
invasor e dominador”. Continua na explicitação, afirmando, ainda, que a mediação
propõe um modelo de justiça que foge da determinação rigorosa das regras jurídicas,
abrindo-se à participação e à liberdade de decisão entre as partes, à comunicação
de necessidades e de sentimentos, à reparação do mal mais do que a punição de
quem o praticou. (SPENGLER, 2017, p.24)
Na Administração Pública, os Cuéllar e Moreira (2017, p. 4), de igual
relevância, retratam como os instrumentos autocompositivos, sobretudo a mediação,
são salutares de aplicabilidade nas causas envolvendo o ente estatal, em virtude de
condizerem em maior realidade com a conjuntura do ordenamento constitucional
hodierno, o qual preza pela tutela dos direitos fundamentais e pela dignidade da
pessoa humana:
Com efeito, os métodos não adversariais de solução de conflitos
envolvendo a Administração Pública aproximam-se muito do que se pode
compreender como Estado Democrático de Direito, eis que determinam que
os Poderes Públicos ouçam e se façam ouvir pelas pessoas privadas, de
modo público e impessoal. O mediador exerce a função de atenuador de
divergências, por meio de estímulos à influência, mútua e autônoma, entre
as partes. Logo, essa interação acolhe alto grau de participação –
republicana, transparente, democrática – na formação dos atos
administrativos (inclusive nos negócios jurídicos oriundos de transações
amigáveis). Aos poucos, a Administração Pública brasileira deixará de
sertão arrogante, excludente e unilateral como foi um dia e passará a
conviver com aqueles a quem deve servir: as pessoas privadas (particulares,
servidores e empresas).
Verifica-se, a partir de todo o exposto, que a mediação não se trata
meramente de um procedimento alternativo à jurisdição, mas, na verdade, de um
instituto de pacificação social, reintegrador da dignidade, do respeito e da cidadania.
Os litigantes, juntamente com o mediador, o qual prestará toda assistência
necessária, poderão discutir o presente confronto, expor seus descontentamentos,
chateações e frustrações, convergir no sentido da melhor solução para o problema,
e assim entrarem num acordo.
São as próprias partes envolvidas na problemática que irão elaborar a
decisão na qual as abrangerá, contribuindo significativamente para o fiel
cumprimento do acordado, em virtude delas se sentirem mais confiantes em seguir o
próprio conteúdo pactuado.

24
 Quando se relaciona a mediação com a Administração Pública, depreende-
se pela agregação de benefícios trazidos pela humanização do processo, pela
eficiência, pela paz social e pela segurança jurídica, eis que retira, ou pelo menos
diminui, a ideia de verticalidade entre a Administração e o administrado, tornando
equânime a posição dos envolvidos no processo e buscando sempre a colaboração
e respeito mútuo, a fim de se haver efetivamente uma correlação e acordo de
direitos e interesses, desde que passíveis de negociação.
Exposta uma conceituação de conflito, do instituto da mediação de conflitos,
bem como a aplicabilidade desse método envolvendo o ente estatal, faz-se
importante entender, também, se o instrumento autocompositivo, em análise, está
inserido no ordenamento jurídico sob viés da constitucionalidade, como também
quais justificativas embasariam a conformidade do procedimento e das normas
disciplinadores dele com a Constituição Federal hodierna, seus princípios e
regramentos, enquanto lei suprema e fundamental do Estado.

2.2 A MEDIAÇÃO ENVOLVENDO O PODER ESTATAL NO ORDENAMENTO

CONSTITUCIONAL

A Constituição da República Federativa Brasileira representa um conjunto de

princípios e regramentos postos disciplinadores do ordenamento jurídico pátrio.
É através dessa norma, dentre as disposições devidamente expressas, que
a sociedade pode reconhecer o sistema de governo, os direitos fundamentais
tutelados, o sistema tributário nacional ou mesmo a atuação do executivo, legislativo
e judiciário, todas essas matérias com a devida relevância no universo forense.
Sabiamente, Luiz Roberto Barroso (2010, p. 75), discorre a respeito da
tratativa acima mencionada:
A Constituição, portanto, cria ou reconstrói o Estado, organizando e
limitando o poder político, dispondo acerca de direitos fundamentais, valores
e fins públicos e disciplinando o modo de produção e os limites de conteúdo
das normas que integrarão a ordem jurídica por ela instituída. Como regra
geral, terá a forma de um documento escrito e sistemático, cabendo-lhe o
papel, Estado, em qualquer época e lugar, encontra-se sempre um conjunto
de regras fundamentais, respeitando-se à sua estrutura, à sua organização

25
 e à sua atividade - escritas ou não escritas, em maior ou menor número,
mais ou menos simples ou complexas. Encontra-se sempre uma
Constituição como expressão jurídica do enlace entre poder e comunidade
política ou entre sujeitos e destinatários do poder.
Devido a sua pertinência para a regulação da conjuntura político-econômica
do Estado, justamente por ter o caráter primário, unido num único documento,
universal e indivisível, é viável o pensamento pelo qual se permeia a necessidade
das normas infraconstitucionais deverem adequar-se ao disposto na Carta Magna, a
fim de garantir a lisura do ordenamento jurídico e a segurança jurídica. É o
denominado princípio da supremacia constitucional. Essa ideia é muito bem
expressada por Luiz Roberto Barroso (2010, p. 300-301), assim afirmando:
Do ponto de vista jurídico, este é o principal traço distintivo da Constituição:
sua posição hierárquica superior às demais normas do sistema. A
Constituição é dotada de supremacia e prevalece sobre o processo político
majoritário - isto é, sobre a vontade do poder constituído e sobre as leis em
geral - porque fruto de uma manifestação especial da vontade popular, em
uma conjuntura própria, em um momento constitucional.
[...]
Como consequência do princípio da supremacia constitucional, nenhuma lei
ou ato normativo - a rigor, nenhum ato jurídico – poderá subsistir
validamente se for incompatível com a Constituição.
Qualquer procedimento previsto na lei deve estar em conformidade com os
ditames do ordenamento jurídico constitucional. No caso da mediação, não se teria
tratativa diferenciada, já que, para a obtenção de uma resolução autocompositiva
humanizada, proba e eficaz do ponto de vista forense, é necessário que tanto a lei
disciplinadora do tema quanto o próprio procedimento em si, nos casos de
autocomposição na esfera meramente privada, bem como quando envolve o
cidadão e a Administração Pública, deve necessária observância aos aspectos da
legalidade e, principalmente, da constitucionalidade, de modo a ser assegurada a
legitimidade do processo, do acordo e do conteúdo pactuado em conformidade com
a lei maior do Estado.
Nesta seara, passa-se a indicar quais argumentos justificariam as práticas
das mediações de conflitos, principalmente quando envolve litígios nos quais o
Poder Público participa como um dos envolvidos na lide, já que, a priori, é dado a ele
uma série de prerrogativas asseguradas constitucionalmente que, em análise
superficial do caso, poderiam servir de embasamento para dificultar, ou mesmo
impedir a sua participação em processos compositivos de demandas.

26
 Insere-se, como apontamento inicial, o próprio Preâmbulo da Carta Magna
(BRASIL, 1988), o qual já demonstra uma preocupação do constituinte na
resolutividade adequada de litígios, enaltecendo, desde o primórdio constitucional, a
relevância dos institutos pacificadores compositivos para a instituição e manutenção
de um Estado Democrático de Direito:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o
exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-
estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de
uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na
harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a
solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus,
a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.
(grifo nosso)
Sob a estrutura supracitada, menciona-se de igual relevância a existência de
dispositivos, princípios e fundamentos oriundos do corolário dos direitos e garantias
fundamentais tutelados no próprio ordenamento constitucional que, se alocados e
discorridos de maneira salutar, não somente embasam a legitimidade e
constitucionalidade da mediação em que é parte a Administração Pública, como
também demonstram esse método de resolução de disputas como apropriado para
resolver esses litígios, de forma que não se trata apenas de resolução de disputas,
mas sim de instrumento reintegrador da dignidade, do diálogo e da participação
social.
Imprescindível de se destacar, como fundamento basilar de possibilidade
compositiva de litígios, perante a obediência do processo mencionado anteriormente
à lei maior, os fundamentos e princípios da dignidade da pessoa humana, do acesso
à justiça, da eficiência e da cidadania enquanto garantidora de envolvimento das
pessoas nos atos da vida pública, todas com a devida importância de entendimento
e aplicação no mundo jurídico. Passa-se, então, a discorrer sob essas tratativas.

2.2.1 Dignidade da pessoa humana e acesso à justiça

Considerado um fundamento basilar do Estado Democrático de Direito

tutelado logo no início da Constituição, conforme preceitua o artigo 1º, III, da Carta

27
Magna (BRASIL, 1988), a dignidade da pessoa humana representa a base mínima
existencial da pessoa enquanto essa estiver viva. O próprio Estado brasileiro se
fundamenta na finalidade de garantia desse direito fundamental, de forma que,
consequentemente, a finalidade da estrutura normativa pátria, bem como a
circunstância sócio-política do Poder Público existir e ser o responsável em gerir a
coisa pública ocorrer em virtude da dignidade do ser humano.
Alexandre de Morais (2017, p. 35) expõe o fundamento da dignidade
humana no seguinte sentido:
Concede unidade aos direitos e garantias fundamentais, sendo inerente às
personalidades humanas. Esse fundamento afasta a ideia de predomínio
das concepções transpessoalistas de Estado e Nação, em detrimento da
liberdade individual. A dignidade é um valor espiritual e moral inerente à
pessoa, que se manifesta singularmente na autodeterminação consciente e
responsável da própria vida e que traz, consigo, a pretensão ao respeito por
parte das demais pessoas, constituindo-se em um mínimo invulnerável, que
todo estatuto jurídico deve assegurar, de modo que, somente
excecionalmente, possam ser feitas limitações ao exercício dos direitos
fundamentais, mas sempre sem menosprezar a necessária estima que
merecem todas as pessoas, enquanto seres humanos e a busca ao Direito
à Felicidade.
Depreende-se, em conformidade com os dizeres do renomado autor, no que
tange à vida, a qual em verdade dos fatos, o fundamento da dignidade humana está
inserido numa prerrogativa mínima existencial do Estado Democrático de Direito,
juridicamente aceito pela sociedade brasileira. Num modelo democrático pelo qual
se tutela os direitos fundamentais, o ser humano é reconhecido como o objetivo
central e final do direito, e o fundamento da dignidade humana se sobressai em
relação aos outros princípios e garantias fundamentas, de modo que, sem a garantia
daquele, não há precedente para o estabelecimento destes.
A figura do Estado está ali para garantia e suprimento das necessidades
básicas, de modo que a finalidade dele é por, em situação prática através das suas
políticas públicas, ou permitir que se exerçam, dentro dos limites da legalidade, os
direitos tutelados na Carta Maior. A dignidade da pessoa humana é a base de todos
esses direitos, de tal forma que, se essa prerrogativa não é respeitada pelo Poder
Público, não há o que se falar em respeito a nenhum outro direito.
A mediação, enquanto técnica autocompositiva na qual objetiva a dignidade
e mútuo respeito em seu método, é um procedimento pelo qual os participantes
acreditam, ou pelo menos confiam, nas benécias oriundas de tal prática. Destarte,

28
falar que a mediação preza pela dignidade no desenrolar do processo é uma
possibilidade, sobretudo quando se fala em litígios envolvendo o poder público, mas
não se resume a isso. Esse método compositivo de demandas também contribui
significativamente para a finalidade de um estado democrático de direito, que é
trazer justiça e paz social e segurança aos envolvidos.
Quando um ser humano se encontra em situação de conflito com outra, ele
quer ser ouvido, acolhido, respeitado, quer uma solução satisfativa frente as suas
necessidades e anseios, o que não pode ser ignorado. Se a mediação, que tanto
preza pela garantia da igualdade processual, pela mútua colaboração e pela busca
do consenso, não corroborar para o estabelecimento e a manutenção do mínimo de
dignidade de quem submete-se a esse instrumento pacificador, dificultoso imaginar,
dessa maneira, qual método seria capaz de alcançar tal objetivo.
Já quando se expõe o princípio constitucional do acesso à justiça, destaca-
se, em primeiro plano, a própria expressividade do art. 5º, inciso XXXV da
Constituição (BRASIL, 1988), retratando que a lei não excluirá de apreciação
Jurisdicional lesão ou ameaça a direito. Atrelado a esse direito fundamental, são
concedidas outras garantias relacionadas à validade e legitimidade da atuação do
Judiciário enquanto garantidora do direito o caso concreto, conforme dispõem os
dispositivos dos incisos LIV, LV e LVI do artigo 5º da Carta Magna. (BRASIL, 1988),
como a necessidade de devido processo legal para a privação de liberdade ou de
bens, a garantia de contraditório e ampla defesa nos processos judicial e
administrativo e ainda a inadmissibilidade de provas ilícitas no processo.
André Ramos Tavares (2012, p.731) elucida quanto ao significado do
acesso à justiça, aqui falado como inafastabilidade de prestação jurisdicional, bem
como a representatividade desse preceito no ordenamento jurídico.
O princípio em questão significa que toda controvérsia sobre direito,
incluindo a ameaça de lesão, não pode ser subtraída da apreciação do
Poder Judiciário. Sob esse enfoque, o comando constitucional dirige-se
diretamente ao legislador, que não pode pretender, por meio de lei, delimitar
o âmbito de atividade do Poder Judiciário, até porque uma ocorrência
dessas chocar-se-ia frontalmente com o princípio maior da separação de
poderes.
Numa linha de pensamento igualmente pertinente para a discussão do
princípio em comento, Sarlet, Marinoni e Mitidiero (2018, p. 308) ressaltam a relação
intrínseca da inafastabilidade jurisdicional com a atuação do dirigente do Poder

29
Público, não mais cabendo um mero papel de estabelecimento de direitos, mas sim
constituir instrumentos de acesso e realização resolutiva de disputas. Afirmam,
então, o que segue:
O Estado de Direito não deve, portanto, limitar-se a ser um Estado que
reconhece um sistema de direitos fundamentais, como de ser um Estado no
âmbito do qual os direitos são efetivos inclusive em face e contra o próprio
poder estatal. Tal proteção jurídico-judiciária individual (que deve ser
assegurada a todos os cidadãos/indivíduos) há de ser, como bem lembra
Gomes Canotilho, isenta de lacunas e assegurada por um conjunto de
garantias processuais e procedimentais (de natureza judiciária e
administrativa, como é o caso das garantias processuais cíveis, penais e do
processo administrativo) e por medidas de cunho organizatório, como é o
caso da criação e organização da estrutura judiciária e de um sistema de
acesso à justiça efetivo, incluindo aqui a assistência judiciária.
Essas tratativas situacionais supramencionadas corroboram para o
entendimento da proteção jurisdicional enquanto garantidora dos direitos públicos
inerentes a cada pessoa, por meio do qual o Estado-Juiz toma para si a função
pacificadora de demandas, através do poder de decisão judicial.
No entanto, sob o viés do ordenamento jurídico hodierno, em sua
preocupação salutar com a solução qualitativa de litígios, não se tem mais uma
afirmação positiva no que diz respeito ao acesso à justiça ocorrer por acesso à
entidade Jurisdicional. Não é mais viável, do ponto de vista de estímulo à solução
amigável de controvérsia, que a única maneira de buscar a composição de uma
celeuma seja por meio de um sistema calcado em decisões unilaterais e muitas
vezes impositiva.
Sobretudo, com a Resolução nº 125/10, alterada pela Emenda nº 2, de 08
de março de 2016, do Conselho Nacional de Justiça, institui a Política Pública
Judiciária Nacional de tratamento dos conflitos de interesses, objetivando o direito
de todos a uma solução das celeumas através de meios autocompositivos, de
acordo com a sua natureza e peculiaridade do caso. Ainda, a Lei 13.140/15 dispõe
sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre
a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública. Representa,
também, uma expressividade legal de incitação à prática do acordo e da
safisfatividade de ambos os litigantes.
Os dois Diplomas normativos trazem em seu texto dispositivos pertinentes
ao estímulo e instauração da mediação enquanto medidas adequadas para a

30
resolutividade de problemas, em virtude de considerá-los como meios de pacificação
social, além de contribuírem para a redução do excessivo contingente processual
tramitando nas instâncias judiciais. Destarte, dá essas normas preferência a uma
outra via de composição de celeumas que não a tradicional sentença judicial.
Ante o exposto, pode-se depreender que o atingimento do direito ao acesso
à justiça não se resume necessariamente em acesso ao Poder Judiciário, muito
menos em ser parte num procedimento jurisdicional, o qual terá como solução final o
proferimento de decisão, muitas vezes insatisfatória a ambas as partes.
Muito bem complementa essa ideia Paulo Roney Ávila Fagúndez e Juliana
Ribeiro Goulart (2016, p. 153), no sentido de dizer que:
A filtragem adequada da controvérsia está em consonância com o modelo
proposto pela justiça restaurativa e pelo sistema multiportas, em que se oportuniza
múltiplas possibilidades de gestão ao cidadão e não deve ser diferente a postura do
advogado público.
A própria mediação, desde que bem trabalhada e em conformidade com a
juridicidade hodierna, é uma ferramenta adequada para o atingimento da justiça,
justiça essa não vista como a solução mais pesada, ou mesmo mais vingativa para
um, ou todos os conflitantes, mas sim como a resolução mais apropriada para o
problema do caso, de modo que todos os envolvidos no embate saem satisfeitos
com o acordo realizado.

2.2.2 Cidadania e eficiência

Acerca do fundamento constitucional da cidadania enquanto um dos pilares

do Estado Democrático de Direito, uma conceituação primária a respeito de cidadão
é a apontada por André Ramos Tavares (2012, p. 814), sendo considerado cidadão
o indivíduo com relação ao qual se reconhecem os direitos políticos, ou seja, o
indivíduo apto a votar e a ser votado.
Ademais, Tavares (2012, p. 139-140) salienta, ainda, que a abrangência de
cidadania vai muito além do mero direito ao sufrágio universal. Na relação cidadão e

31
Estado, tem-se, em verdade, uma superioridade de priorização de direitos
fundamentais daquele em favor deste, de tal forma que as políticas públicas
nacionais, regionais e locais devem prezar pelo cumprimento de deveres impostos
na legislação brasileira, a fim de garantir a participação dos cidadãos na gestão
pública, inclusive no que concerne à prática de mediação de conflitos entre a
Administração e o administrado. Nesse sentido, assim demonstra:
Como conteúdo mínimo da cidadania tem-se a vedação absoluta no ser
considerado estar o indivíduo a serviço do Estado, ou o indivíduo como
instrumento do Estado. Aqui, o conceito se justapõe à tutela derivada da
própria dignidade da pessoa humana.
Nesse sentido, já se decidiu que “ninguém é obrigado a cumprir ordem
ilegal, ou a ela se submeter, ainda que emanada de autoridade judicial.
Mais: é dever de cidadania opor-se à ordem ilegal; caso contrário, nega-se
o Estado de Direito” (STF, HC 73.454, rel. Min. Maurício Corrêa, j. 22-4-
1996, DJ, 7-6-1996).
Exercer a cidadania é cobrar dos servidores públicos a implantação e
manutenção de uma administração eficaz e atenta às necessidades dos indivíduos
enquanto titulares de direitos. Esse modelo de administração é fundamental para a
manutenção da cultura da paz da ordem social, de maneira que se perde a razão de
exigir de uma Administração Pública quando ela exerce suas atribuições legais
apenas na visão de mundo do gestor, preterindo, dessa forma, a colaboração e
participação do administrado nos atos gerenciais. Quanto tal situação ocorre no
mundo prático, inobserva-se do fundamento constitucional da Cidadania.
Nesse sentido, bem discorre Salomão Ismail Filho (2018, p. 117), quando
expõe o papel da boa administração oitiva das pessoas e prezando pela cidadania:
Boa governança, outrossim, significa governar com transparência, tomando
decisões fundamentadas, onde o usuário do serviço público, sempre que
possível, deve ser ouvido e precisa ter acesso aos motivos ensejadores da
decisão governamental. Isto porque deve-se ter sempre em conta a
permanente necessidade de prestação de contas (Accontability). Por
conseguinte, emerge a necessidade de um planejamento prévio das
decisões administrativas e que exista um diálogo permanente (canal de
comunicação) entre executivos do serviço público (administradores ou
gestores públicos) e usuários/destinatários da prestação.
Além da importância do diálogo entre o particular e o ente público na
formação da decisão estatal, é, também, imprescindível o estabelecimento de
conversa entre as duas partes quando elas estão em situação de celeuma,
sobretudo em razão de ato inerente à condução administrativa. O direito ao exercício
de cidadania vai além da exigibilidade de uma gestão proba, correta e eficaz. É,

32
também, poder debater com os agentes públicos quando se encontrarem em
situação litigiosa e assim poderem chegar a um consenso proveitoso para todos os
envolvidos nessa situação problemática.
Dentre as diversas formas de composição de celeumas existentes na
juridicidade hodierna pátria, a que se destaca aqui, inclusive sendo o objeto principal
da pesquisa, é a mediação enquanto método do restabelecimento da comunicação.
Quando se aplica esse procedimento de pacificação social, promovedora do bem
comum, do diálogo e do mútuo respeito entre poder Público e administrado, tem-se
o exercício do fundamento da cidadania e da atuação conjunta no melhoramento da
condução da política estatal.
Já quando se relaciona a prática mediadora inserida na promoção do
princípio da eficiência, primeiramente cabe fazer uma elucidação quanto ao
significado da referida norma valorativa, sobretudo quando aplicado ao Poder
Público, já que se trata de um princípio expresso referente à atribuição dos seus
deveres institucionais.
A normatividade principiológica em comento brasileiro foi introduzida no
ordenamento jurídico a partir da Emenda Constitucional nº 19/1998, a qual
institucionalizou uma reforma administrativa na conjuntura político-estatal da época,
dispondo, dentre outras questões, sobre os princípios e normas da Administração
Pública. Dentre esses princípios, o destacado é justamente o da eficiência, já que
serviu de embasamento para toda uma modificação de paradigmas na atividade
estatal, substituindo a morosidade e a burocratização demasiada pela celeridade e
praticidade na prestação de serviços de interesse da coletividade.
Vladimir da Rocha França (2000, p. 165) expõe a conjuntura por meio da
qual a inserção do Princípio da Eficiência é inserida no universo forense pátrio:
Junto com a Emenda Constitucional no 19/98, estamos assistindo a todo um
processo de mudança no perfil de administração pública que tínhamos no
Brasil. Fala-se em desburocratização, desregulamentação e, em alguns
casos, até de desconstitucionalização. Estamos assistindo à introdução de
novos entes e institutos na administração pública, como as organizações
sociais, as agências executivas, o contrato de gestão etc.
A eficiência administrativa não é somente uma necessidade de se instaurar
na hodiernidade uma Administração proba, correta e eficaz, representa uma política
pública em resposta aos anseios da sociedade enquanto usuárias do serviço público

33
e finalidade de satisfação principal da atividade do Estado de poderem contar com a
segurança na concretização das prerrogativas estabelecidas na normatividade
regulatória dos direitos e garantias fundamentais.
Na Constituição Republicana (BRASIL, 1988), o princípio da eficiência está
bem exposto no artigo 37, caput, segundo o qual dentre outros princípios, a
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá ao princípio da eficiência.
Diante da expressividade, percebe-se a preocupação salutar do legislador
constitucional em estabelecer a eficiência administrativa como pilar básico e
fundamental da condução da atividade estatal. Reconhecer que eficiência é
reconhecer uma Administração Pública participativa e regencial. Assim, é
fundamental a elucidação quanto ao papel desse princípio norteador perante a
ordem jurídica contemporânea.
Marçal Justen Filho (2016, p. 230) apresenta uma conceituação inicial para
eficiência, dizendo:
Em termos simplistas, a eficiência pode ser considerada como a utilização
mais produtiva de recursos econômicos, de modo a produzir os melhores
resultados. Veda-se o desperdício ou a má utilização dos recursos
destinados à satisfação de necessidades coletivas. É necessário obter o
máximo de resultados com a menor quantidade possível de desembolsos.
Consoante elucidação do renomado autor, inicialmente a eficiência retrata a
necessidade de alocação correta e econômica dos recursos financeiros da
maquinaria pública, de modo a satisfazer a execução do serviço administrativo na
utilização de uma menor quantidade possível de dispêndios econômicos pela maior
quantidade de usuários beneficiados através desse montante empregado.
Entretanto, Odete Medauar (2018, p. 127) ressalta, também, que uma
Administração realmente eficiente vai muito além da mera capacidade de boa
alocação econômica. Na verdade, concerne à eficiência a inserção no Poder Público
de uma política conjuntural, referente a toda organização administrativa, de preceitos
que prezem pela facilidade, pelo acesso, pela praticidade e pela desburocratização
demasiada de prestabilidade ao cidadão:
Agora a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da Administração
Pública. O vocábulo liga-se à ideia de ação, para produzir resultado de
modo rápido e preciso. Associado à Administração Pública, o princípio da
eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e
preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da

34
 população. Eficiência contrapõe-se à lentidão, a descaso, à negligência, à
omissão – características habituais da Administração Pública Brasileira,
com raras exceções. O princípio da eficiência vem suscitando entendimento
errôneo no sentido de que, em nome da eficiência, a legalidade será
sacrificada. Os dois princípios constitucionais da Administração devem
conciliar-se, buscando esta atuar com eficiência, dentro da legalidade.
A eficiência diz respeito tanto à maneira de agir do agente estatal,
esperando dele um desempenho correto e hábil frente aos problemas surgidos para
a sua resolutividade, dentro dos limites atuariais, objetivando sempre o melhor
resultado possível, quanto ao melhoramento da própria organização estrutural da
Administração Pública em si, de maneira a evitar a excessividade de trâmites
administrativos e aproximar os serviços públicos do cidadão, de forma a assegurar a
participatividade dos interessados numa gestão efetiva e calcada no interesse da
coletividade.
Além do exposto, é ressaltada a aproximação intrínseca entre eficiência e
legalidade, de tal forma a não ser viável, pela juridicidade hodierna, o discurso de
possibilidade de eficiência dos atos administrativos se estes desrespeitarem o direito
positivado, mesmo diante de boa vontade do Administrador. Por isso, a necessidade
de se estabelecer mecanismos e políticas ensejadoras de eficiências e de
participação social dentro da legalidade.
Um desses mecanismos de maior participação, principalmente em hipóteses
de litígios entre o Poder Público e o cidadão, diz respeito a políticas de incentivo à
utilização de métodos autocompositivos resolutivos de demandas. Essa
aproximação, visando a uma maior participatividade e, por conseguinte, maior
eficiência na prática dos atos administrativos, é perfeitamente possível, mesmo
estando as partes em situação de difícil estabelecimento de diálogo. No entanto, é
fundamental a utilização adequada desses instrumentos de se trabalhar o conflito
para que, a partir de uma demanda bem trabalhada, possa haver participação
conjunta da sociedade e do Estado na atuação de uma Administração Pública
Eficiente.
Destaca-se aqui a mediação enquanto possibilidade de auxiliar na solução
das demandas entre os litigantes narrados acima, justamente em virtude do seu
caráter humano e atento às angústias dos participantes. Além do disso, é calcado
em princípios como a informalidade, pelo qual não se sustentam métodos

35
burocráticos e dispendiosos, mas sim em flexibilização, transparência, segurança e
diálogo, priorizando os participantes e o conflito, e não o processo e as formalidades
em si, e também o da busca do consenso, por meio do qual o objetivo principal é o
acordo, mas sendo este em verdade considerado como consequência do
restabelecimento da comunicação, já que a proposta da mediação é resgatar os
laços de confiança daqueles que se encontram numa situação dão dificultosa para a
sua convivência diária.
Não há como falar em eficiência sem participação conjunta do Estado e da
sociedade no gerenciamento da função pública, de modo que, se o Poder Público
por algum motivo se encontra distante do cidadão, não há menor possibilidade do
atingimento de nenhum dos objetivos institucionais da Administração, inclusive ser
eficiente.

2.3 RELAÇÃO ENTRE A MEDIAÇÃO E AS PRERROGATIVAS DA SUPREMACIA

E INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO

Apontados os preceitos implicados no embasamento acerca da

constitucionalidade da prática mediativa envolvendo o Poder Público, é fundamental
verificar, também, se a prática autocompositiva na Administração está em
consonância com os princípios básicos inerentes à razão de existir do Estado,
enquanto administrador da maquinaria pública, e de sobressair-se em relação ao
particular, enquanto se encontrarem em situação de divergências de vontades nos
assuntos relacionados à atividade do Estado.
Quando se fala em interesse de relevância jurídica, Mariana de Siqueira
(2016, p. 24) de forma salutar expõe que:
[...] corresponde à possibilidade de satisfação de uma necessidade através
de um bem. A necessidade que integra o interesse jurídico guarda conexão
direta com a dignidade do sujeito que é seu titular, neste sentido é possível
dizer que determinado elemento apenas é entendido como necessário a
ponto de ser convertido em interesse juridicamente tutelado por ser
indispensável à dignidade do sujeito com ele relacionado.
O interesse jurídico da Administração mostra-se, em realidade, consoante à
colocação da autora, de um preceito inerente à necessidade do Poder Público de um
aparato de prerrogativas, visando à garantia de superposição ao particular, de forma

36
a manter a segurança e a paz social, a conformidade e tolerância dos cidadãos,
quando diz respeito às decisões do governo, assegurando o respeito das instituições
estatais no exercício da função Pública. Esses interesses do Poder Público se
manifestam, principalmente, em princípios ainda muito valorizados no ordenamento
jurídico administrativo, os quais são a Supremacia e a Indisponibilidade do interesse
público.
Já quando se discorre acerca do interesse público em si, finalidade
primordial do regime administrativo, o entendimento de Celso Antônio Bandeira de
Mello (2015, p. 59) se destaca, segundo o qual interesse público, em primeiro
momento de conceituação, pode ser dito da seguinte forma:
Ao se pensar em interesse público, pensa-se, habitualmente, em uma
categoria contraposta à de interesse privado, individual, isto é, ao interesse
pessoal de cada um. Acerta-se em dizer que se constitui no interesse do
todo, ou seja, do próprio conjunto social, assim como acerta-se também em
sublinhar que não se confunde com a somatória dos interesses individuais,
peculiares de cada qual. Dizer isto, entretanto, é dizer muito pouco para
compreender-se verdadeiramente o que é interesse público.
Como o renomado autor já demonstrou, a simples identificação de interesse
público como algo que se contrapõe ao interesse privado é vago, limitado, para não
se dizer impertinente. Retratar o interesse púbico na modernidade da ordem jurídica
estatal, sem associá-lo com o interesse privado, não se apresenta como salutar
frente aos diversos direitos e garantias fundamentais inerentes à condição de vida
humana digna, pilar sustentador do Estado Democrático de Direito. Uma dessas
prerrogativas é a condição efetiva de participatividade das pessoas nos atos
praticados pela gestão governamental.
Destarte, quando se fala em interesse público atualmente, retrata em
verdade a condição o interesse do todo administrativo, sendo este a coadunação do
interesse do Poder Estatal com o interesse do particular, a conciliação de desejos e
necessidades de ambos os lados na formação e manutenção do aparato público,
para melhor condução administrativa, a fim de maior e melhor garantia da eficiência
na prestação do serviço público. É o que leciona Bandeira de Mello (2015, p. 61)
Pois bem, é este último interesse o que nomeamos de interesse do todo ou
interesse público. Não é, portanto, de forma alguma, um interesse
constituído autonomamente, dissociado do interesse das partes e, pois,
passível de ser tomado como categoria jurídica que possa ser erigida
irrelatamente aos interesses individuais, pois, em fim de contas, ele nada
mais é que uma faceta dos interesses dos indivíduos: aquela que se

37
 manifesta enquanto estes – inevitavelmente membros de um corpo social -
comparecem em tal qualidade. [...] só se justifica na medida em que se
constitui em veículo de realização dos interesses das partes que o integram
no presente e das que o integrarão no futuro. Logo, é destes que, em última
instância, promanam os interesses chamados públicos.
Destarte, atinge-se o interesse público quando o interesse privado é
satisfeito, mostrando, dessa maneira, como a cultura do diálogo é fundamental para
o atingimento de satisfatoriedade mútua entre o público e o particular.
Humanamente dificultoso imaginar um interesse público se não houver oitiva e
participação do cidadão nos atos da gestão político-estratégica do Estado, ou mais
penoso, ainda, é supor um cumprimento adequado de finalidade pública no
atingimento de apaziguação de interesses se estas partes estiverem em conflito e
não se possibilitar a adesão de instrumentos eficazes e eficientes de trabalhar essa
celeuma. Realmente, a comunicação apropriada é, e sempre será, fundamental para
o andamento apropriado para a atividade estatal.
No entanto, tem-se ainda a imprescindibilidade de ressaltar os princípios da
Supremacia e da indisponibilidade do interesse público enquanto pedras de toque do
Direito Administrativo, sobretudo quando relacionados com a prática da
autocomposição, em virtude de indicar, em um primeiro momento, a abdicação de
parte ou de todo o objeto interesse na demanda, em detrimento do acordo e da
extinção do conflito.
Nesse viés, Marçal Justen Filho retrata o significado inicial e primário das
normas principiológicas acima mencionadas da seguinte maneira:
A supremacia do interesse público é interpretada no sentido de
superioridade sobre os demais interesses existentes em sociedade. Os
interesses privados não poderiam prevalecer sobre o interesse público. A
indisponibilidade indicaria a impossibilidade de sacrifício ou transigência
quanto ao interesse público, configurando-se como uma decorrência de sua
supremacia.
Para os defensores desse entendimento, a supremacia e a indisponibilidade
do interesse público vinculam-se diretamente ao princípio da República, que
impõe a dissociação entre a titularidade e a promoção do interesse público.
Juridicamente, o efetivo titular do interesse público é a comunidade, o povo.
O direito não faculta ao agente público escolher entre cumprir e não cumprir
o interesse público. O agente é um servo do interesse público nessa
acepção, o interesse público é indisponível.
Se a análise dos princípios da Supremacia e Indisponibilidade for realizada
apenas pelo viés tradicional de conceituação supramencionado, o argumento de
transação, por meios autocompositivos de resolução de controvérsias, se torna

38
bastante dificultoso, já que não se abre espaço para a consensualidade. Em verdade,
não se permite intensidade satisfatória nem o diálogo em si, em decorrência da
imperatividade e unilateralidade por meio do qual esses princípios são interpretados,
se vistos apenas com foco na vontade da Administração e do Administrador.

Está calcada a Fazenda Pública, assim, em princípios especiais, basilares

do ordenamento jurídico administrativo que, em momento inicial, se sobressaem à
vontade do privado. Conforme conceituação acima, é como se a Supremacia
dissesse respeito às prerrogativas pelas quais a Administração usufrui enquanto no
papel te protetora dos direitos fundamentais. Já a Indisponibilidade viria para limitar
o próprio exercício dessas prerrogativas, de tal forma que o gestor não poderia
dispor do interesse público.

Cite-se, dessa maneira, o artigo 2º, caput, da Lei 9.784/99 (BRASIL, 1999), a
qual dispõe acerca do processo administrativo, por meio do qual o Poder Público
obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência. Baseado na única e simples
análise de preceito legal positivado, anteriormente mostrado, na hipótese de
interesses diversos entre administrador e o cidadão, a vontade daquele prevalecerá,
já que seria do ente estatal a prática de atos visando à finalidade pública.

No entanto, esse pensamento inviabilizaria a consensualidade entre Estado

e administrado, tendo em razão o fato dos procedimentos autocompositivos
prezarem pela isonomia. Entretanto, conforme explicitações anteriormente
apresentadas, a inviabilidade da prática mediativa não é pertinente com a
normatividade jurídica hodierna, principalmente quando se depara com os preceitos
constitucionais fundamentadores da prática da mediação e com a necessidade de
conciliação de ambos os interesses na finalidade de satisfação coletiva, razão pela
qual a recusa imotivada e injustificada à celebração de acordos com alegação de
respeito à supremacia e indisponibilidade se mostra, em verdade dos fatos,
autoritária, arbitrária e superficial.

39
 Nesse sentido, a Lei 13.140/15 inova ao romper com a tradicional, e muitas
vezes precária, resolutividade de litígios, a qual se insere num contexto de
unilateralidade e autoritariedade das decisões estatais, incompatível com a
valorização dos direitos fundamentais inerentes à presença da sociedade e exercício
da cidadania na condução da função pública, além de se mostrar completamente
adverso ao regime legislativo hodierno, tutelando uma processualidade
administrativa e judicial calcada na utilização de instrumentos autocompositivos,
inclusive a mediação, como é o caso da Lei 13.140/15, do Código de Processo Civil
(Lei 13.105/15) e da própria Resolução número 125/10 do Conselho Nacional de
Justiça.

A aplicabilidade de métodos consensuais em processos, tendo a

Administração Pública como parte, é ainda mais interessante quando se depara com
a exacerbada quantidade de processos existentes na Jurisdição aguardando para
serem julgados, representando o Estado um dos grandes litigantes nessas ações,
corroborando imensamente para a morosidade do Judiciário e para a inefetividade
da sua prestação. Dessa maneira, resta evidente a necessidade de enxergar os
princípios do interesse público de maneira a não os caracterizar como absolutos e
inflexíveis, mas sim que eles podem ser relativizados conforme a necessidade do
caso.

O próprio Supremo Tribunal Federal já se manifestou a respeito dessa

premissa, por meio do Recurso Extraordinário número 253.885, de relatoria da
Ministra Ellen Gracie, decidindo acerca da relatividade dos princípios inerentes ao
fim maior do interesse da coletividade conforme a necessidade do caso, se essa
relativização de bens e interesses for a melhor hipótese para o atingimento real do
próprio interesse público:

Poder público. Transação. Validade. Em regra, os bens e o interesse,

público são indisponíveis, porque pertencem à coletividade. E, por isso, o
administrador, mero gestor da coisa pública, não tem disponibilidade sobre
os interesses confiados à sua guarda e realização. Todavia, há casos em
que o princípio da indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado,
mormente quando se tem em vista que a solução adotada pela
administração é a que melhor atenderá à ultimação deste interesse.
[RE 253.885, rel. min. Ellen Gracie, j. 4-6-2002, 1ª T, DJ de 21-6-2002.]

40
 Apesar da Supremacia e indisponibilidade serem bases do ordenamento
administrativo, não se deve confundi-los com prerrogativas de manipulação
desarrazoada e arbitrária por parte do Administrador, de modo a transformá-los em
preceitos de prepotência no gerenciamento da gestão pública, justamente pela
problemática discutida não se encontrar nas normas em si, mas na aplicação destas
no caso prático. Dessa maneira, e em conformidade com a decisão da Suprema
Corte, é preciso não só entender o papel dos referidos princípios na aplicabilidade
que o problema do caso exigir, como também delimitá-los acerca de até qual ponto o
Administrador poderá invocar a supremacia e a indisponibilidade, para escusar-se
de realizar acordos, ou participar de procedimentos autocompositivos, como a
mediação.
O que é inegável é a plena possibilidade jurídica de métodos consensuais
de litígios envolvendo a entidade administrativa, já que nem todo o direito que o
Poder Público administra é indisponível, além do fato dos direitos indisponíveis, nos
quais a Administração defende, poderem se submeter ao procedimento de mediativo
quanto ao modo de execução daquele direito, sobretudo quanto à maneira de
cumprimento da obrigação referente ao direito indisponível.
Leila Cuéllar e Egon Bockmann Moreira (2017, p. 15) discorrem muito bem
acerca da importância da mediação no atingimento do interesse público, afirmando:
Por isso, é importante reiterar que o interesse público não impede a
realização de mediação. Ao contrário: conforme previsto expressamente
emvários diplomas legislativos, regulamentares e contratuais, o
interessepúblico autoriza, senão determina, a tentativa de composição
consensual decontrovérsias envolvendo a Administração Pública – e a
mediação é apenasuma das técnicas postas à disposição pelo princípio da
legalidade. O queimporta dizer que, dentre os deveres legislativamente
imputados aoadministrador público, está aquele de envidar os melhores
esforços paraatingir a solução consensual de eventuais conflitos de
interesse, inclusive pormeio da mediação.
Dessa maneira, mediar é contribuir para o atingimento do interesse coletivo
comunitariamente elaborado, tendo em vista que, conforme explicitado acima, a
satisfação do interesse da Administração, dito interesse público, somente se satisfaz
quando os administrados são ouvidos, acolhidos e colaboram na criação,
manutenção e execução das políticas públicas, de maneira a garantir uma gestão
participativa. Quando se é utilizado o instituto da mediação de conflitos envolvendo a
Fazenda Pública e os cidadãos, as insatisfações e os anseios da sociedade são

41
importantes, quando se escutam as pessoas, possibilitando a elas contribuírem para
o melhoramento administrativo
Não tem a consensualidade o objetivo de desconstruir os princípios
inerentes à finalidade administrativa, mas sim de tornar o processo mais humanitário
e compreensivo aos interesses de todos os envolvidos. A relativização dos princípios
da finalidade pública, num eventual acordo que a Fazenda Estatal realize com o
administrado, será em prol de uma resolutividade mais efetiva e justa, de maneira a
possibilitar que as pessoas participem das decisões que interessem a elas
diretamente, além de distanciar os processos jurisdicionais e administrativos
morosos e desgastantes, que desestimulam a confiança da sociedade nas
instituições estatais.
No entanto, a relativização deve estar calcada em previsões normativas
devidamente expressas nos regramentos disciplinadores do tema a ser discutido,
justamente para não haver possibilidade de utilização particular dos princípios da
supremacia e indisponibilidade, de maneira que a adequação, ao caso, não seja da
Administração, mas sim da vontade pessoal do agente público.

42
3 BOA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PROCESSO DE MEDIAÇÃO NUM
CONTEXTO DE MUDANÇA DE PARADIGMAS NA ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA

Devidamente apontados a ideia de conflito juntamente com a necessidade

de trabalhá-lo adequadamente; do instituto da mediação enquanto parte a Fazenda
Pública; da constitucionalidade do procedimento mediatório enquanto promovedora
da manutenção de princípios e fundamentos constitucionais; e da aplicabilidade do
processo mediativo enquanto promovedor da consensualidade correlacionado aos
princípios da Supremacia e Indisponibilidade do interesse público, tem-se, nesse
momento, a pertinência em se demonstrar a correlação entre a mediação de
conflitos na Administração institucionalizada em diplomas legislativos como a Lei
13.140/15 e a Lei 13.105, com a conjuntura atual do direito à boa administração
pública, calcada na eficiência e na maximização de qualidade na prestação do
serviço público ao cidadão.
Inegável a observação pela qual a Administração Pública hodierna, bem
como os desdobramentos jurídicos inerentes à prática dos seus atos, está
infimamente ligada à ideia de constitucionalização do direito administrativo. Um
efeito relacionado à essa aproximação é o que se chama de direito fundamental à
boa administração. As ideias de eficiência, de boa governança, de administração
pública gerencial e de participação popular ganham vida e expressividade na
conceituação de direito à boa gestão na qualidade dos serviços públicos prestados
aos usuários que deles necessitem.
Tal dever impõe ao Administrador, enquanto guardião da maquinaria estatal,
a responsabilidade de concretizar as finalidades estabelecidas na Carta Magna de
estabelecer políticas voltadas a uma gestão pública, na qual preze pela
harmonização das necessidades e interesses dos administrados, enquanto tutelados
pelos direitos fundamentais, e pela necessidade de observação aos custos
orçamentários disponíveis para a concretização dessas políticas.
No entanto, o estabelecimento de uma Administração Pública proba, correta,
eficiente e atenta às demandas sociais, compromissada com o bem-estar dos
administrados é uma tarefa dificultosa, sobretudo quando se depara com falsas

43
administrações pelas quais o gestor se sente proprietário dos bens e interesses
públicos, agindo em total desconformidade com o emanado pela Constituição e pelo
direito administrativo, os quais tutelam exatamente o contrário, em razão de se
serem irrenunciáveis os princípios da moralidade e impessoalidade na Fazenda
Pública.
Destarte, a gestão pública da eficiência não está sujeita unicamente à
existência de normas jurídicas legais e constitucionais disciplinadoras da celeridade
e da honradez estatal, mas também no desenvolvimento contínuo e árduo de
atuação administrativa, a fim de se estabelecer e manter aquilo considerado como
boa administração.
É a partir dessa delimitação de atividade a fim do direito à boa administração
pública que entra o instituto da medição de conflitos, pelo seu papel consensual na
litigiosidade inerente às situações de maior proximidade entre os disputantes. Como
hoje, é exigido do poder público uma atuação muito mais oitiva, dialogável, atenta
aos questionamentos da sociedade e participativa, inclusive quando for necessário
conciliar com o administrado. Tudo isso traz dignidade ao procedimento e contribui
significativamente para o atingimento de uma gestão burilada na probidade,
honradez, eficiência e adequada à realidade política e jurídica da Administração
contemporânea.

3.1 CONJUNTURA DAS DECISÕES UNILATERAIS NA FUNÇÃO RESOLUTIVA

DE PROBLEMAS

Quando se retrata a contextualização das decisões estatais na função de

pacificar os litígios existentes na sociedade, a figura do órgão e agente julgador traz
para a cultura da coletividade um papel fundamental de dever de probidade,
honradez, celeridade na tramitação procedimental e julgamento dos processos
administrativos e jurisdicionais, conforme a melhor solução ao caso concreto.
Destarte, é esperada, dessas instituições, a maturidade estrutural necessária para
consecução das atividades inerentes à premente função de pacificar conflitos.

44
 O próprio ordenamento jurídico pátrio caminha em coadunação a essa
tratativa. O artigo 5º, XXXV da Constituição Federal (BRASIL, 1988), ressalta que “a
lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
Representa a máxima principiológica da inafastabilidade do controle jurisdicional. Na
mesma pertinência, o artigo anteriormente mencionado expõe incisos relacionados
ao direito fundamental de toda pessoa num processo jurisdicional enraizado nas
garantias constitucionais de acesso à justiça:
Art. 5°: Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
LIII - ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade
competente;
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados
em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes;
LVI - são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por meios ilícitos;
LVII - ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de
sentença penal condenatória.
Na linha de pensamento supramencionada, têm-se, de igual relevância,
prerrogativas inerentes à condução do Processo Administrativo, tutelado na Lei
9.784/99 (BRASIL, 1999), que dispõe, no artigo 2º, a respeito do procedimento
administrativo sob apreciação do Poder Público ter de se submeter aos princípios da
legalidade, moralidade, contraditório, segurança jurídica, eficiência, além da
necessidade de obediência à finalidade do interesse público. O parágrafo único do
mesmo dispositivo ressalta uma série de critérios pelos quais os processos
administrativos deverão respeitar, a fim de manutenção do interesse geral, como,
por exemplo, a atuação conforme a lei e o direito, impessoalidade, indeclinabilidade
de competência, salvo autorização legal, observação quanto a padrões éticos de
probidade, ou indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
decisão.
De igual relevância, a Lei 9.784/99 (BRASIL, 1999) elenca garantias
relacionadas à proteção do administrado quando tem seu pleito submetido à
apreciação da prestabilidade administrativa, a saber:
Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração,
sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:

45
 I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão
facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações;
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a
condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos
neles contidos e conhecer as decisões proferidas;
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais
serão objeto de consideração pelo órgão competente;
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando
obrigatória a representação, por força de lei.
Ante todos os dispositivos acima apresentados, é indubitável a preocupação
do legislador constitucional e infraconstitucional em disciplinar instrumentos de
acesso e proteção a uma prestatividade resolutiva adequada, perante a
complexidade do caso e da matéria questionada, além de objetivar a segurança de
confiabilidade nas instituições estatais, enquanto cumpridoras do papel de
harmonização dos anseios e necessidades da população tutelada por um
ordenamento calcado em direitos mínimos existenciais de dignidade.
No entanto, em que pese ser possível esse efetivo o direito às estabilidades
estatais resolutivas de problemas, tal prerrogativa legislativa, por si só, não garantirá
necessariamente o usufruto de uma ordem jurídica justa, pois não muito adianta a
facilitação da entrada de pedidos a serem apreciados no judiciário, ou em um
processo administrativo, se forem obstaculizadas as respectivas saídas dessas
demandas de forma efetiva, célere e salutar com a legislação pátria.
Assim, o ideal não é somente garantir o acesso ao direito de petição perante
órgão Jurisdicionais e Administrativos, como também o estabelecimento de políticas
públicas de modo a constituir um cenário de prestatividade na tomada de decisões
que objetivem ser mais justas, rápidas e pertinentes com a legislação hodierna.
Também deve-se introduzir, no cenário jurídico, a possibilidade concreta de estímulo
e manutenção de soluções consensuais por parte das entidades com poder de
decisão, de modo a se perpetuar no ordenamento a incolumidade das instituições
públicas responsáveis pela árdua tarefa de solucionar celeumas.
Entretanto, pretende-se, a partir daqui, delimitar com maior enfoque na
conjuntura acima mencionada, inclusive no que concerne à necessidade de políticas
públicas positivas de tratamento adequado do conflito, sendo agora relacionado à
prestação jurisdicional, justamente por ser este o órgão com a função maior de
garantir a inafastabilidade a soluções justas e em conformidade com o direito,

46
sobretudo quando a Administração Pública nega, desarrazoadamente, o
fornecimento de serviços públicos dos quais tem o dever legal de fornecer, ou
simplesmente se mantém inerte frente aos pedidos da população na concretização
desses serviços.
O Poder Judiciário não existe nem se perpetua à toa, ele é o principal, ou
pelo menos o mais visado, quando se trata na atribuição de ser proteger o direito e a
justiça. Se o Poder executivo, enquanto entidade cumpridora de deveres e
obrigações perante os administrados, estiver negando prerrogativas expressamente
concedidas aos cidadãos, muitas vezes será o Judiciário o Poder responsável por
fazer cumprir o disposto na norma, dando, assim, concretização e esses direitos
negados. De tal forma, é fundamental, para a manutenção de uma ordem jurídica
justa, que a Jurisdição Estatal tenha a capacidade de dar uma efetiva e eficaz
estabilidade a todos que necessitarem de sua tutela.
O sistema unilateral de tomada de decisões, ainda prioritário no
fornecimento de soluções pela Jurisdição, é passível de críticas salutares.
Inicialmente, ressalta-se a situação de quando se relaciona o crescimento
desordenado de leis, constituindo, aumentando ou expandindo direitos a um maior
número de beneficiários, atribuído à falta de políticas efetivas na concretização
desses benefícios, trará insatisfação dos cidadãos pela norma legal disciplinadora
de uma prerrogativa não aplicada na verdade dos fatos como deveria a priori ser,
podendo essa não efetivação se dar total, ou parcialmente, de acordo com a
situação apresentada no caso, em virtude de falta de concretização desta por aquele
que tinha dever legal de agir na efetivação do que se está constado na norma.
A consequência da instabilidade social acima mencionada é a enorme
quantidade de demandas a serem interpostas para apreciação do Poder Judiciário,
visando, por óbvio, à efetivação desses direitos não realizados elencados na norma.
Essa enxurrada de ações por questões, que poderiam simplesmente ser resolvidas
pela execução de prerrogativas postas em normas pré-estabelecidas e reconhecidas
socialmente no universo jurídico, contribui significativamente para a superlotação
dos processos judiciais. Rogério Aparecido Correia Dias (2001, p. 55) afirma,
inclusive, que o legislador institui a lei não se estando preocupado se o Juiz possui

47
poucos ou milhares de processos submetidos à apreciação dele, ressaltando
inclusive que em muitos casos esse quantitativo de demandas é muito superior à
capacidade humana de trabalho do magistrado, sobretudo quando a complexidade
das relações intersubjetivas, e por isso dos casos demandados ao Judiciário,
aumenta diariamente.
Pelas considerações do autor, é como se o legislador instituísse a norma
com despreocupação no que concerne à condição de executoriedade efetiva do
disposto na lei no campo prático, sobretudo quando se relaciona essa concretização
de direitos ao papel da Administração em sua função típica de gerir a maquinaria do
Estado, já que este dependerá de adequação orçamentária e humana para a
estabilidade devida do serviço público correspondente. Em determinados casos,
transparece até que o agente legislativo não realiza o estudo devido ao impacto
financeiro e atuarial que a positivação de um determinado direito trará para o
dispêndio do Estado. Em decorrência de todo o exposto, enormes quantidades de
demandas acumulam no judiciário, visando à concretização normativa de direitos
que, num primeiro momento, se inserem como fundamentais e basilares no campo
forense, mas o Estado, de maneira bem transparente, não consegue materializar o
conteúdo disposto na norma.
Aliada a essa problemática, José Luiz Moreira Cacciari (2003, p. 25) aponta
que, ao longo do caminhar da atuação jurisdicional, percebeu-se um descompasso
entre o número de processos/número de magistrados, agravado pelo crescimento da
população economicamente ativa. Apesar dos esforços diários para trazer mais
celeridade no procedimento de atuação jurisdicional, os magistrados, ainda hoje,
não conseguem solucionar de maneira satisfatória todos os processos existentes
para apreciação deles, dada à carência desses profissionais, aliada à gigantesca
quantidade de demandas existentes na modernidade.
A sociedade, inclusive, ainda se encontra insatisfeita diante da
impossibilidade de confiança plena no Poder judiciário, quando se trata de dar
celeridade nos julgamentos e de satisfazer suas necessidades, descontentamento
este que vem aumentando gradativamente a cada dia, em virtude da própria
morosidade do Poder Jurisdicional. Apontam, ainda, Ghisleni e Spengler (2011, p.24)

48
quando retratam a deficiência estrutural pela qual ainda se permeia no Judiciário,
atrelada à alta demanda, falta de recursos, do excesso de formalismo e altos custos
de um processo que:
[...] a crise jurisdicional está diretamente vinculada à crise estatal, haja vista
o crescimento e a complexidade de conflitos sociais aliados à falta de
estrutura física, tecnológica e financeira do Estado, o rebuscamento da
linguagem jurídica, o acúmulo de processos, entre outros.
Atrelado aos pontos anteriores como problema da função julgadora do
Estado, além das dificuldades de dar a própria solução do problema em si, de julgar
a demanda e tentar pacificar o conflito, dadas as características acima referenciadas,
outro fator que dificulta bastante a atuação Jurisdicional do papel de harmonização
dos litígios sociais são as decisões unilaterais e muitas vezes impositivas que o
Estado/Jurisdição insere na sociedade.
No tratamento de celeumas pelo viés tradicional de decisão, o magistrado
decide a demanda impondo uma resolutividade, na qual não se analisa a
satisfatoriedade das partes no que concerne ao julgado, muitas, inclusive, nem se
tendo um diálogo proveitoso entre os litigantes em si. O processo judicial ainda é
apegado a formalismos e burocracias, que dificultam a comunicação dos envolvidos
e o estabelecimento da cultura da busca do consenso. As decisões são impostas
pelo magistrado na cultura do conflito do ganhador-perdedor, em muitos casos,
inclusive, não se dá qualquer possibilidade de aproximação entre os conflitantes da
demanda.
Mesmo após diversas medidas adotadas pelo judiciário objetivando maior
humanização do procedimento e a maior celeridade no julgamento das lides, como a
Emenda Constitucional 45/2004, a qual tutela todas as pessoas o direito à razoável
duração do processo, bem como meios que garantam a celeridade de sua
tramitação, no âmbito judicial e administrativo, ainda se mostra na hodiernidade a
imensa dificuldade do Estado em lidar com as celeumas apresentadas para a devida
solução, prejudicando, assim, o desempenho na prestabilidade da Justiça e o
contentamento dos cidadãos nas instituições públicas responsáveis pelo
gerenciamento e administrarem problemas. A sentença, em verdade dos fatos, não
se mostra geralmente a maneira mais pertinente de ir ao fundo no problema e tratar
a celeuma na sua infimidade.

49
 Quando se relaciona a problemática do Judiciário acima exposta, juntamente
com a Atuação administrativa enquanto contribuinte da morosidade da justiça,
apontam Leila Cuéllar e Egon Bockmann Moreira (2017, p. 2) no seguinte sentido:
Como se sabe, a Administração Pública brasileira é fonte inesgotável de
conflitos de interesses. Isso se dá no âmbito interorgânico, bem como nas
relações com servidores públicos e contratos administrativos (isso sem se
falar na responsabilidade civil administrativa e temas pertinentes ao meio
ambiente, à tributação e à saúde, por exemplo). Tais disputas tendem a
desembocar no Poder Judiciário – o que, conjugado com o crescimento
desproporcional das ações judiciais, implica a frustração de expectativas de
todas as partes envolvidas. Essa situação gerou significativo acervo de não
direitos, em causas sem qualquer solução. Nesse cenário, as únicas coisas
que persistem eficazes são os conflitos e a insatisfação de todos os
envolvidos.
Nesse contexto, como uma das formas de não sujeição ao ente jurisdicional,
devido justamente a não capacidade satisfativa de solução de todos os problemas a
ele direcionados, bem como para trazer para a sociedade uma Administração
Pública mais dialógica e participativa, defende-se a mediação meio autocompositivo
de resolução de conflitos, que deve ser inserida em um contexto de democratização
do processo, com uma participação mais ativa dos envolvidos. O discurso de Filpo
(2016, p.44) é, de certo modo, recorrente nesse sentido:
O processo convencional, dadas as suas características e as condições
estruturais em que se realiza, já não suporta toda a quantidade de
demandas. A saída, então, seria recorrer a outros métodos para equacioná-
las, entre eles a mediação, contando ainda com a contribuição de
profissionais capacitados para assumir parte da tarefa.
Destarte, o estímulo à autocomposição é algo buscado em todo o
ordenamento jurídico, por óbvio nas possibilidades que a lei autoriza, ou pelo menos
não veda. Referente ao Poder Público, a consensualidade ganha ainda mais
destaque, em virtude de transparecer na coletividade uma mudança de paradigmas,
na qual introduz no sistema jurídico uma Administração participativa e não autoritária,
pelo qual, ao invés do Estado decidir de maneira impositiva por meio de um ato
administrativo unilateral, incentiva a participação das pessoas no diálogo de
assuntos de interesses comuns, devendo essas questões serem resolvidas
mediante acordo mutuamente cooperado.
Nesse sentido, José Luiz de Moura Faleiros Júnior (2017, p. 86) muito bem
elucida a respeito dos benefícios da consensualidade na Administração Pública para
a coletividade e o para o atingimento do interesse público:

50
 É evidente que, sob essa ótica, a consensualização se revela como
importantíssimo instrumento garantidor da imparcialidade na Administração
Pública, mas seus benefícios vão além: trata-se de ultimar o modelo
ineficiente e burocrático que norteia o atuar administrativo no sistema
impositivo e unilateral, passando a primar pelo respeito aos direitos
fundamentais para a realização dos anseios dos cidadãos, não se atendo
somente à mera aplicação da lei administrativa.
Além do exposto pelo autor, quando um conflito é resolvido pela
autocomposição, sobretudo quando envolve o Estado, a aplicabilidade dos métodos
consensuais contribui imensamente para a aceitação do decidido no acordo, além
de maior possibilidade de efetivo cumprimento do pactuado, em razão justamente da
coadjuvação na elaboração construtiva da resolutividade mais adequada para a
demanda do caso.
Está sendo defendida, aqui, a prática da mediação no Poder Público, no
contexto das decisões unilaterais, como possibilidade de uma solução
autocompositiva do conflito que não submeta as partes à jurisdição. Salienta-se, no
entanto, que o instituto da mediação não vem para se sobrepor ao poder judiciário,
mas para somar forças, e, assim, ao longo do tempo, tentar inibir a sociedade de
procurar de imediato a justiça como primeira opção para colocar fim em lides e que,
aceitando uma mediação, o litígio pode ser resolvido de forma mais amigável.

3.2 DIREITO À BOA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA PROMOÇÃO DA

CIDADANIA E DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL

Analisar a correlação entre o direito fundamental à boa administração

pública e a prática da consensualidade entre o Poder Estatal e o cidadão é algo
salutar de estudo e delimitação, já que do corolário do Artigo 37 da Constituição
Republicana (BRASIL, 1988) o princípio da Eficiência Administrativa é fundamental
para a condução da maquinaria pública e do agir estatal. Na ordem constitucional
hodierna, como retratado no primeiro capítulo, o Estado eficiente não é aquele que
preza pela mera alocação de recursos visando a maior possibilidade de
prestabilidades possíveis ao cidadão, mas sim é o que objetiva a máxima qualitativa
do serviço público, atendendo às demandas elencadas pela sociedade de maneira

51
adequada à complexidade de cada caso, prezando sempre o bem maior do
interesse público, conciliando o interesse da Administração com o interesse privado.
No entanto, relacionar o direito à boa administração somente relacionado ao
princípio da eficiência é limitá-lo quanto à sua abrangência e finalidade. Em verdade,
o fundamento da boa gestão está relacionado diretamente à concretização dos
princípios inerentes à expressividade do artigo constitucional supracitado, já que não
adianta juridicamente a promoção da eficiência se a legalidade, moralidade,
publicidade e impessoalidade estiverem corrompidas na seara prática.
Ainda, tem-se o dever de se atentar para o fato de que a materialização da
boa administração ocorre de maneira gradual e depende de uma prática constante e
duradoura de políticas objetivando a efetivação dos princípios inerentes à função
administrativa previstos na Carta Magna, principalmente a eficiência.
Nesse sentido, Juarez Freitas (2014, p. 21) conceitua boa administração
pública da seguinte forma:
Trata-se do direito fundamental à administração pública eficiente e eficaz,
proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência,
sustentabilidade, motivação proporcional, imparcialidade e respeito à
moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas
condutas omissivas e comissivas. A tal direito corresponde o dever de
observar, nas relações administrativas, a cogência da totalidade dos
princípios constitucionais e correspondentes prioridades.
Já quando se diz respeito à política pública, enquanto instrumento de
concretização de um Poder Público congruente com o conceito de boa
administração pública, de igual relevância, também, comenta o autor Juarez Freitas
(2014, p. 32) no sentido de apresentar uma ideia de políticas públicas estatais como
sendo:
[...] aqueles programas que o Poder Público, nas relações administrativas,
deve enunciar e implementar de acordo com prioridades constitucionais
cogentes, sob pena de omissão específica lesiva. Ou seja, as políticas
públicas são assimiladas como autênticos programas de Estado (mais do
que de governo), que intentam, por meio de articulação eficiente e eficaz
dos atores governamentais e sociais, com hierarquizações fundamentais, a
efetividade do plexo de direitos fundamentais das gerações presentes e
futuras.
Mediante as colocações pertinentes do renomado doutrinador, a consecução
de políticas estatais realmente eficientes para a realidade fática do caso dependerá,
também, de uma conjuntura de discricionariedade administrativa no atuar da função
estatal, a qual se mostra fundamental para e escolha de parâmetros de qualidade e

52
probidade na formulação e execução dessas políticas. A discricionariedade também
permite a utilização de recursos financeiros e de pessoal, desde que permitidos
juridicamente, de maneira a prezar pela melhor solução dada à questão do problema,
visando à efetividade da boa administração pública.
No entanto, ela deve ser executada no campo prático em consonância com
a legislação vigente e com os princípios estabelecidos na juridicidade pátria, além da
necessidade de submeter os atos administrativos discricionários, sobretudo ao
parâmetro de legalidade, aos diversos mecanismos de controle da Administração,
como, por exemplo, o judicial, o próprio controle administrativo e o popular,
justamente para que não exista insegurança jurídica a ponto de confundir a
discricionariedade administrativa com arbitrariedade administrativa.
Ressalta-se, justamente, que esse agir administrativo nos parâmetros de
qualidade referenciados acima por Juarez Freitas é calcado nos dispositivos
constitucionais e reflete, principalmente, da tutela dada aos direitos e garantias
fundamentais, os quais passam a exigir do Poder Público uma atuação direcionada
no cumprimento desses direitos. Na realidade, a constitucionalização do direito
administrativo, a eficiência na Administração Pública, enquanto princípio basilar, e a
cidadania, enquanto fundamento do estado democrático de direito, representam uma
conjuntura de mudança de paradigmas sociais e culturais inerentes à função
administrativa, o qual exige do Poder Estatal uma atuação mais democrática e
participativa, construindo, dessa forma, o interesse público pela corroboração de
Poder Público e sociedade.
O ilustre Professor Vladimir da Rocha França (2000, p. 03) sabiamente
aponta o contexto de transformações inerentes à vinculação do Poder Público à
Carta Magna hodierna, além de como o direito à boa administração enquanto
atividade concretizadora do atingimento do interesse coletivo reflete na sociedade
contemporânea:
Se há uma esfera jurídica que sofreu bastante com as mudanças em curso
nas relações Estado e cidadão, é a administração pública.
Do mesmo modo, a administração púbica não tem mais aquele sentido
autoritário e intocável. Exige cidadania e efetiva participação dos
administrados no desempenho da atividade administrativa do Estado, a
democratização e a eficiência dos serviços públicos, enfim, o acesso efetivo
do administrado aos benefícios da ação do Estado. [...] é preciso que
construamos o acesso à administração pública democrática.

53
 É necessário entender, também, que a expansão de atuação administrativa
sob o viés constitucional não vai por mero crescimento atuarial. Não é somente
aumentar a quantidade de serviços prestados, mas sim qualificar o atendimento ao
público nos fins estabelecidos no ordenamento brasileiro. Salomão Ismail Filho
(2018, p. 110) muito bem elucida nesse tratamento de boa administração pública:
Esse chamado direito administrativo moderno ou de viés constitucional não
tem por preocupação expandir as ações do Estado, mas as tornar eficientes,
justificadas/motivadas e limitadas por uma regra de competência que tutela
as ações dos servidores públicos em geral. Estes, frise-se, não possuem
um “direito de atuar” (administrar, julgar, legislar), porém o dever de bem
atuar, conforme previamente deverá estar definido na referida regra de
competência.
Não se trata aqui de querer mencionar o direito administrativo como mero
subordinado ao direito constitucional, apesar da existência do princípio da
supremacia constitucional, mas sim da necessidade de existir uma conexão basilar e
fundamental entre as disciplinas, em consonância com o modelo do Estado
Democrático de Direito. A constituição no papel de lei suprema e fundamental do
Estado traça parâmetros gerais de atribuições, nas quais o Poder Público deve
providenciar o efetivo cumprimento, por meio de Políticas salutares aos problemas
da sociedade, sempre com observância às regras e princípios do direito
administrativo e do direito constitucional.
Além das pertinentes considerações, uma questão importante levantada
pelo autor, logo acima mencionado, é a respeito da necessária e intrínseca relação
harmoniosa entre boa administração pública e servidores públicos na qualidade de
agentes consumadores do serviço estatal probo, correto e eficaz. Em razão disso,
deve o Estado medir esforços para providenciar um ambiente estrutural de
organização digno ao agente público, para que ele possa desempenhar suas
funções com dignidade e segurança. A valorização funcional também é
indispensável nesses casos: o servidor necessita de uma remuneração estável,
digna e proporcional às atribuições exercidas, bem como de institutos jurídicos
protetores de garantias funcionais relacionados aos agentes na qualidade de
prestadores de serviço público, como o regime próprio estatutário, a estabilidade e a
vitaliciedade.
Não obstante todas as considerações apresentadas, retome-se, também,
como já mencionado anteriormente, o fato do cidadão cada vez mais exigir do poder

54
público, como um, todo uma atuação muito mais humanizada, com celeridade de
atendimento às necessidades sociais e respeito aos direitos individuais que
garantem a dignidade da pessoa humana no atual estado democrático de direito.
Como se é exigido do Estado uma conduta proba, oitiva, respeitosa, atenta e
garantidora de concretude das prerrogativas elencadas na Constituição da
República Federativa do Brasil, diversos esforços legislativos e em políticas públicas
estão sendo tomados, a fim de dar efetividade às diretrizes elencadas na
Constituição Federal.
Nessas hipóteses, a boa administração estatal se apresenta no mundo
forense como um direito fundamental do cidadão. Salomão Ismail Filho (2018, p. 113
e 114), de forma prudente, apresenta a prerrogativa de boa administração como algo
basilar e indispensável no estado democrático de direito:
Nesse passo, a boa administração é, sim, um direito fundamental que liga o
cidadão ao administrador público e cujo conteúdo é a observância por este
dos princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, eficiência, igualdade, razoabilidade,
proporcionalidade etc), das tarefas fundamentais do Estado e dos direitos
referentes à participação procedimental do particular na gestão pública
(devido processo legal, duração razoável do processo, direito à audiência
com o gestor e/ou seu representante, entre outros).
[...]
O direito fundamental à boa administração pública revela-se, assim, como
um direito de natureza prestacional, que vincula o administrador à
observância dos princípios constitucionais relacionados com a gestão
pública, inclusive aqueles que permitem uma maior participação
procedimental do administrado na gestão da res publicae (por meio de
audiências públicas; direito de oitiva particular; consultas à população etc).
Destarte, o direito à boa administração muito bem retrata, além da
imprescindibilidade de um Poder Estatal correto, honesto, eficiente e atento aos
problemas da coletividade e anseios sociais, uma prerrogativa de atuação,
cooperação e controle social por parte do titular do interesse público, que é, a bem
da verdade, a população em geral.
Uma dessas medidas estimuladas a dar maior participação popular na
atuação da função administrativa, corroboração para a garantia da boa
administração pública na sociedade e efetivo exercício da cidadania na condução do
agir estatal, é a autocomposição de conflitos em que é litigante o Poder Público,
sobretudo a mediação enquanto espécie dessas modalidades de resolução pacífica
de demandas, em virtude de ser este um procedimento adequado em casos de

55
divergências relacionadas a uma convivência habitual, não meramente por uma
circunstância de fato.
A mediação é capaz de restabelecer o diálogo e o convívio harmonioso
daqueles que estão em situação celeuma, sendo esta muitas vezes delicada e
necessitando da atuação competente de um terceiro imparcial, capaz de estimular a
harmonização entre os litigantes, para que, a partir desse diálogo reedificado e
reumanizado, possa-se discutir a melhor solução para o presente caso e,
eventualmente, ocorrer uma possível transação satisfatória para ambos.
Nos tempos atuais, como a Administração Pública deve estar cada vez mais
perto das pessoas e mais atenta aos seus descontentamentos, a mediação se
mostra pertinente como resolutória de divergências entre o ente estatal e o cidadão,
justamente pelo caráter mais socializado e de aproximação, de forma a promover
apaziguamento social e um modelo de justiça pelo qual ambas as partes são
plenamente ouvidas, expõem seus impasses e divergências e assim podem debater
o verdadeiro motivo do litígio, podendo, assim, chegar a um consenso.
Muito diferente do que ocorre na tomada de decisões de uma prestação
jurisdicional ou mesmo num processo Administrativo, referidos no tópico anterior, em
ambos os casos o Estado, por meio do competente para julgar, tomará a decisão
entendida como conveniente e adequada com a situação fático-jurídica do caso. Nas
hipóteses acima elencadas, as soluções dadas por essas formas composição de
celeumas se mostram num viés muito mais impositivo e unilateral de atuação, em
virtude da imperatividade que uma decisão dessa natureza traz no universo jurídico.
Quando se procura resolver a demanda pela via supracitada, não abre um
espaço adequado para a comunicação entre os envolvidos no processo, bem como
essa contingência de vontade por parte do órgão julgador tem um viés muito mais
ligado a um ambiente de ganhador e perdedor no processo, ou mesmo numa mútua
derrota de pretensões, gerando um verdadeiro perdedor/perdedor. O objetivo da
mediação é exatamente o contrário do que foi comentado logo acima: estimula-se
com esse procedimento uma mútua reciprocidade de colaboração entre os
envolvidos no processo, para que ambos transijam no presente feito e saiam
ganhadores de algo pertinentemente discutido.

56
 Quando se fala em boa administração, permite-se o diálogo entre o Poder
Público e a população em geral. Para isso, se ressalva como importante para a
efetivação desse diálogo a devida adequação do instituto jurídico da mediação de
litígios aos casos onde esse procedimento terá proveito satisfatório, inclusive nos
casos de consensualidade na seara administrativa, principalmente agora que a
mediação conta com lei especial disciplinadora própria, caso da Lei 13.140/15, bem
como outras normas jurídicas tratando do tema, como ocorre com o Código de
Processo Civil (Lei 13/105/15). Os referidos diplomas possuem dispositivos salutares
de enfoque e análise, de modo a compreender como se coloca esse modelo
autocompositivo no campo prático, sobretudo quando relacionado a litígios em que é
parte o Poder Público.
Ante o exposto, uma boa administração pública é aquela que preza pela
consensualidade, pelo respeito ao indivíduo e pela dignidade do cidadão. Não se
permite nem se abre precedente para a impositividade das decisões estatais nem
muito menos para a insatisfatoriedade generalizada da população.

3.3 CULTURA DE PROXIMIDADE ENTRE O CIDADÃO E O PODER PÚBLICO E

DA MEDIAÇÃO ENQUANTO CATALIZADORA DESSA APROXIMAÇÃO

Inegável afirmar que uma cultura de proximidade entre a Administração

Pública e o particular decorre da mudança de paradigmas existentes na juridicidade
hodierna, sobretudo em virtude de um conceito de interesse público que muito mais
diz respeito à necessidade de conciliação do interesse privado e interesse da
Administração, bem como da boa administração pública como direito fundamental de
todo o cidadão. Ambas as tratativas inserem no mundo jurídico um Poder Estatal
muito mais participativo, dialógico e democrático.
Tem-se, também, o fato de institutos jurídicos de consensualidade servirem
de facilitadores para essa harmonização de vontades e necessidades, destacando,
aqui, a mediação justamente pela característica de democratizar o procedimento e
pelo restabelecimento do diálogo e do bom convívio entre os litigantes, além de

57
valorizar significativamente a cooperação de forças na busca do consenso e da
melhor solução para o problema.
Quando se trata da Administração Pública, essa necessidade de convívio
harmonioso com os cidadãos é ainda mais premente de estímulo e concretização.
Não há que se falar em Poder Estatal eficiente e adequado aos ditames do
ordenamento brasileiro atual, se as prerrogativas inseridas na Constituição
Republicana e nos diplomas infraconstitucionais garantidores de direitos dos
indivíduos e da sociedade em seu conjunto, enquanto finalidade maior de
satisfatividade do Estado Democrático de Direito, estiverem sendo preteridas. Muito
menos, ainda, se não é dado aos administrados a oportunidade de se manifestar e
expor seus descontentamentos e insatisfações frente às decisões tomadas pelo
Estado na qualidade de definidor de políticas públicas, a priori mais pertinentes ao
melhor da coletividade.
Nesta seara, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2018, p. 130) bem expõe o
relacionamento necessário de coadunação de direitos e interesses das searas
pública e privada para a manutenção do ordenamento jurídico e para a consecução
e manutenção da segurança jurídica e do respeito às instituições democráticas:
[…] o Direito Administrativo nasceu e desenvolveu-se baseado em duas
ideias opostas: de um lado, a proteção aos direitos individuais frente ao
Estado, que serve de fundamento ao princípio da legalidade, um dos esteios
do Estado de Direito; de outro lado, a de necessidade de satisfação dos
interesses coletivos, que conduz à outorga de prerrogativas e privilégios
para a Administração Pública, quer para limitar o exercício dos direitos
individuais em benefício do bem-estar coletivo (poder de polícia), quer para
a prestação de serviços públicos.
Daí a bipolaridade do Direito Administrativo: liberdade do indivíduo e
autoridade da Administração; restrições e prerrogativas. Para assegurar-se
a liberdade, sujeita-se a Administração Pública à observância da lei e do
direito (incluindo princípios e valores previstos explícita ou implicitamente na
Constituição); é a aplicação, ao direito público, do princípio da legalidade.
Para assegurar-se a autoridade da Administração Pública, necessária à
consecução de seus fins, são-lhe outorgados prerrogativas e privilégios que
lhe permitem assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular.
Apesar da respeitada autora falar em supremacia do interesse público e
autoridade da Administração, não se mostra adequado, perante o conjunto
normativo hodierno, como ressaltado no capítulo anterior e ao longo do trabalho
monográfico, sobretudo em razão de diplomas normativos e regramentos expressos
disciplinadores de negociações, acordos, transações e prática da consensualidade
administrativa, como por exemplo a Lei 13.140/15, tratar a supremacia e a

58
indisponibilidade do interesse púbico como princípios absolutos, inflexíveis e
intocáveis, de maneira que a construção do interesse coletivo realmente satisfatório
e em conformidade com os fundamentos da República Federativa se mostra aquele
que consegue conciliar os direitos e interesses do povo e do Estado.
A digníssima Professora Mariana de Siqueira muito bem elucida nesse
aspecto (2016, ps. 189-190):
Percebe-se, assim, que a proteção dos direitos individuais do Direito
brasileiro, portanto, existe por ser reflexo do interesse público e que ela se
impõe abstratamente, possui dever ser, deve ser respeitada por todos, por
particulares e pelo Estado, por ter sido esse o interesse da coletividade
normatizado pela Assembleia Constituinte.
A proteção jurídica constitucional de liberdades individuais é, desse modo,
forma de imposição do interesse público. A liberdade do cidadão, dentro do
Estado, faz parte da ideia de bem comum.
[...]
A princípio, é preciso dizer que não deve haver no Direito Administrativo
atual a ideia de que o interesse público deva sempre prevalecer sobre o
particular em concreto, independentemente da situação prática em análise.
Não deve ser autoevidente a ideia de supremacia do público sobre o
privado no mundo dos fatos. Ao invés disso, é preferível concebera
construção teórica de ser possível a prevalência de interesse público sobre
o privado em concreto, ainda que em detrimento de direito fundamental
individual, desde que dotada de amparo constitucional, normativo e
devidamente motivada.
A construção do interesse público mediante a pertinente colocação da
autora ocorre de fato quando existe, na concretude do exercício do poder
administrativo, a escalação do administrado enquanto sujeito a ser protegido
garantido pelo direito, como base de sustentação e manutenção para a tomada de
decisões justas por parte do Estado, as quais tentem a ser melhor inseridas no
campo do direito, quando dá a eles a oportunidade de se manifestarem, ao invés de
ocorrer simplesmente a imposição de uma vontade do administrador,
independentemente do contentamento social a respeito do decidido.
Assim, tanto na finalidade de atendimento aos anseios das necessidades
humanas, quanto na função de proporcionar meios de garantir o contentamento das
pessoas pelos serviços públicos prestados, a co-participação entre Poder Público e
sociedade é a melhor maneira de respeitar o Estado democrático de direito e a
dignidade humana. De tal tratativa, inclusive, decorre o fato do interesse público
legítimo e constitucional não se sobressair fruto de sacrifício dos desejos dos

59
particulares legitimamente aceitos na ordem jurídica, nem muito menos com a
imposição inconsequente e desarrazoada de vontade unilateral do gestor púbico.
O que se não nega, inclusive, e também de igual relevância, é que esse
direito de participação do cidadão no Poder Estatal está inserido numa conjuntura de
democracia e dignidade no século XXI, pelo qual o Poder Público se depara numa
cultura de paradigmas diferenciada em relação ao tratamento entre Administração e
sociedade, sobretudo pela ordem constitucional hodierna, que tanto se apega aos
direitos fundamentais de tutela do ser humano frente ao Poder Estatal. Exige-se do
Estado a consecução de atividades, de forma a assegurar o acesso a uma gama de
direitos inerentes a uma vida digna dos cidadãos.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2011, p. 142) muito bem complementa o
raciocínio acima exposto, ressaltando que, em períodos anteriores ao estado
democrático hodierno, a democracia era entendida “como relativa à formação da
autoridade governante, como possibilidade de escolha popular de quem deve
governar[...]”. Já quando se refere aos tempos atuais, ele apresenta que democracia
é elencada “como relativa à atuação da autoridade governante, como a possibilidade
da escolha popular de como governar, ou seja, fundamentalmente de participação
das pessoas no exercício do poder público [..]”.
Para isso, é necessário constituir mecanismos que garantam aos
administrados a prerrogativa deles de tomarem conhecimento dos atos praticados
pelo Estado, bem como a de participarem de maneira legítima e satisfatória das
decisões que a Administração toma na condução da função pública. Essa
participação do Estado é fundamental para a manutenção adequada das relações
entre administradores e administrados, a qual se dá não somente com observância
dos princípios administrativos como a legalidade, a moralidade e impessoalidade,
mas também de valoração e respeito social, mostrando ter uma atuação proativa e
preocupada com os interesses e anseios relacionados aos direitos das pessoas, até
mesmo em situação de disputa desses interesses, devendo dessa forma buscar a
solução do problema de maneira mais razoável e proporcional possível.
Consoante Mariana de Siqueira (2016, p. 240):
Essa participação cidadã poderia assumir papel e relevo em hipóteses
envolvendo conflitos de interesses simultaneamente públicos. As categorias

60
 em colisão de interesses, nos espaços destinados ao diálogo e participação,
através de dialeticidade ali exercida, poderiam auxiliar a Administração na
escolha da decisão em concreto.
A participação popular, nessa linha, pode ser entendida como rumo apto a
permitir os administradores maior conhecimento a respeito do que de fato
ocorre, direta e indiretamente, na sociedade. Um maior conhecimento das
problemáticas práticas sociais parece permitir à Administração amenizá-las
ou extingui-las.
Ainda, de maneira igualmente relevante, explicita também a autora acima
mencionada (SIQUEIRA, 2016, p. 242) que é necessário, à Administração, uma
proximidade do texto constitucional no seu agir, além de ser imprescindível respeitar
os direitos fundamentais e tornar viável a participação do cidadão em seu âmbito,
além de ser fundamental processualizar a sua atuação com clareza, publicidade e
respeito à segurança jurídica.
Não se espera, a partir das considerações apresentadas, que a democracia
participativa e a consequente cultura de proximidade entre administradores e
administrados se apresentem no universo jurídico apenas como possibilidade de
escolha dos governantes para a representatividade expressa na Carta Magna de
1988, mas sim que se consolide na ordem jurídica a vontade popular e o direito de
opinião e participação na atividade de gestão da Fazenda Pública, isso tanto em
âmbito local, quanto regional e nacional. Já que as pessoas são titulares de direitos
fundamentais, inclusive expressos na Constituição, a prerrogativa de exercer a
condução da vida pública pertencente ao gestor deve trazer consigo a possibilidade
de coadunação de interesses em diversos campos sociais na construção da
eficiência e da probidade administrativa.
Não restam dúvidas que na construção de uma gestão calcada na
observância dos dispositivos constitucionais, sobretudo quanto aos direitos
fundamentais e princípios da Administração Púbica, é aquela que preza pelo
respeito aos indivíduos, pelo acesso deles a uma democracia participativa e pela
resolutividade de demandas da maneira mais justa, equilibrada e atenta aos anseios
da sociedade, principalmente a respeito do que enxergam para melhorias da gestão
pública e do que apontam como situações prejudicadoras da salutar atividade
administrativa. Deve-se atentar, no entanto, para a situação da importância de
delimitar bem acerca de inserir a participação popular nos atos e decisões
administrativas, até mesmo para evitar o retardamento ou mesmo paralização da

61
prestação do serviço público, dando enorme prejuízo à eficiência, a honradez
pública e a razoabilidade de duração dos processos administrativos.
Entretanto, quando se fala nessa cultura de proximidade, não se deve
olvidar que ela deve existir para muito além da situação de conforto e concordância
mútua no dia a dia do exercício da atividade estatal. Como ressaltado no primeiro
capítulo, é natural a existência de embates entre cidadão e a Administração,
principalmente porque cada um dos polos busca o próprio contentamento e espera
do outro uma conduta aderente às suas vontades.
Com isso, é fundamental que, para a manutenção da cultura de
aproximação e da pacificação entre o Estado e pessoas, sejam utilizados
mecanismos facilitadores do diálogo e do acordo de interesses entre esses polos,
principalmente quando se encontrarem em situação de celeuma, já que essa
harmonização é muito mais dificultosa. Como um dos mecanismos de estímulo a
essa aproximação, tem-se o instrumento da mediação.
A processualização do instituto mediativo e a consequente possibilidade de
transacionar com o Poder Público vem ao ordenamento brasileiro em consequência
justamente do Estado ser calcado em ordem Constitucional e democrática de direito,
a qual visa, sobretudo, a redução da possibilidade de cometimento de
arbitrariedades por parte da Administração e a corroboração para um modelo de
gestão calcada na participação dos cidadãos e do diálogo entre eles e a Fazenda
Estatal.
Um procedimento capaz de corroborar para a manutenção de uma
democracia participativa é um direito do administrado, e a mediação enquanto
técnica acolhedora das insatisfações sociais e que objetiva o consenso mutualmente
elaborado é a medida fortalecedora de atuação cidadã num processo
cooperativamente elaborado e conduzido. Além disso, se mostra razoável e legítimo
ao interesse da coletividade e a esse modelo hodierno de democracia a existência
de espaços no âmbito do Poder Público destinados à prática da consensualidade,
que garantam a presença direta dos sujeitos envolvidos em celeumas com o Poder
Público.

62
4 ESPECIFICIDADES DA REGULAMENTAÇÃO DO PROCEDIMENTO
MEDIATIVO EM QUE É PARTE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Vista a relação fundamental de proximidade que deve existir entre o cidadão

e a Fazenda Pública para a manutenção da cultura da paz e do Estado Democrático
de Direito, além de como o estímulo aos instrumentos promovedores de
consensualidade, inclusive a mediação, podem corroborar significativamente para
familiarização das relações entre administração e administrado, pertinente se faz
demonstrar, a partir desse momento, as especificidades da regulação do instituto
mediativo no ordenamento pátrio.
Salienta-se, a bem da verdade, que a tratativa de estudo e análise normativa
da mediação, envolvendo o Poder Estatal aqui realizada, será calcada
principalmente nos dispositivos da Lei 13.140/15, justamente por esta norma ser
considerada como marco legal da mediação no Brasil, bem como pela
caracterização em disciplinar de forma geral e abrangente a respeito da mediação
entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição
de conflitos no âmbito da administração pública, consoante artigo 1º do referido
diploma legal (BRASIL, 2015).
A partir da premissa supracitada, ressalta-se que a regulamentação do
procedimento de mediação por meio da Lei 13.140/15, tendo também participação
significativa na regulação desse método autocompositivo o Código de Processo Civil
(Lei 13.105/15), trouxe para o campo do ordenamento maior atenção a respeito da
consensualidade no Poder Público. A prática da mediação enquanto método não
adversária de composição de celeumas se mostra, perante a organização
administrativa, como instrumento apto a diminuir dispêndios financeiros, além de
trazer economicidade de tempo e eficiência à condução da função pública.
O objetivo dos métodos consensuais de resolução de conflitos, inclusive a
mediação, quando se aplicam na Administração Estatal, é estimular para que ela
dialogue com a sociedade e realize acordos garantidores do interesse de todos os
envolvidos. Para isso, devem existir espaços adequados, competentes e imparciais
para tornar este local favorável à dialeticidade e a transação, devendo este ambiente

63
estar presente nas câmaras de mediação, necessitando, ainda, de profissionais
mediadores devidamente habilitados para atuarem no estímulo à comunicação e
facilitarem o consenso democraticamente produzido.
A regulação dessa prática autocompositiva justifica-se pela finalidade de
garantir maior segurança no estudo, interpretação e aplicação do procedimento
consensual aqui examinado, sob a ótica de expressividade de dispositivos bem
delineados e de compreensão mais facilitada. Assim, parte-se à análise dos
dispostos normativos relevantes acerca da mediação de conflitos nos quais figuram
como parte o Poder Público, principalmente sob a ótica da Lei 13.140/15, de
maneira a realizar apontamentos relevantes acerca da matéria da consensualidade
na esfera administrativa, logo acima mencionada. Procura-se elucidar quanto aos
regramentos presentes na referida lei e a contribuir para fortificação do
entendimento acerca do tema proposto.
A partir disso, insere-se como relevante de salientar primeiramente o artigo
1º, caput, da referida Lei de Mediação, segundo o qual a norma em comento disporá
acerca da mediação como meio de solução de controvérsias entre particulares e
sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública.
Percebe-se, pelo dispositivo acima ressaltado, que foi exposta a
possibilidade de autocomposição salientando a expressão administração pública,
podendo dar uma impressão aparente de possibilidade de uso de instrumentos
consensuais de tratamento de celeumas apenas quando parte fosse a pessoa
jurídica “Administração Pública”, remetendo mais à administração do Executivo. Em
verdade dos fatos, o termo do artigo primeiro remete a toda função administrativa,
abrangendo seus diversos órgãos e entidades dos três poderes, como bem elucida
Leila Cuéllar e Egon Bockmann Moreira (2017, p. 6):
Mais ainda: o art. 1º fala em “conflitos no âmbito da administração pública”.
A expressão legal trata do exercício da função administrativa (atividade
cometida a todos os órgãos e entidades públicos) e não da pessoa
“Administração Pública” (o denominado Poder Executivo). Estão abrangidos
em sua incidência, portanto, todos e quaisquer conflitos porventura
existentes na esfera de ação da função administrativa: tanto aqueles que a
circundam como os que se dão dentro de seus limites. Assim por exemplo,
cabe em casos que tratem de temas pertinentes à servidores do Poder
Legislativo como naqueles próprios de contratos administrativos firmados
pelo Poder Judiciário, passando pelas contratações do Poder Executivo e
em eventuais conflitos interorgânicos.

64
 Destarte, inegável a amplitude de adequação de medidas autocompositivas
de resolução de conflitos, inclusive a mediação, nas diversas situações fáticas
presentes na contemporaneidade da atividade administrativa, de maneira que a
composição de litígios na esfera da administração se mostrou muito bem adequada
à juridicidade pátria e a maneira de se tratar um conflito.
Como para o Poder Público é vantajoso saber que as demandas existentes
com o cidadão podem ser resolvidas de uma forma menos burocrática e mais
eficiente, caso os procedimentos autocompositivos sejam acertadamente utilizados,
muito bem é acertado o entendimento de maior amplitude acerca da viabilidade de
composição de litígios nos mais variados setores integrantes da função pública.
Ainda, o parágrafo 1º, do artigo 1º, da Lei 13.140 (BRASIL, 2015) busca
definir um conceito de mediação, apresentado como “a atividade técnica exercida
por terceiro imparcial sem poder decisório, que, escolhido ou aceito pelas partes, as
auxilia e estimula a identificar ou desenvolver soluções consensuais para a
controvérsia”.
Nota-se, então, que o procedimento mediador valoriza as relações pessoais,
ressaltando, dentro do litígio envolvente, a manifestação e vontade de ambas as
partes, as quais colocarão em pauta todas as questões controvertidas entre eles e,
juntamente à atuação conjunta do mediador, objetivarão estabelecer um diálogo
proveitoso, bem como encontrar uma solução amigável para todas as partes
envolvidas.
Outro aspecto importante de ser apontado, ainda, é o constante no artigo 3º,
caput, da Lei 13.140/15, pelo qual pode ser objeto de mediação o conflito que verse
sobre direitos disponíveis, ou sobre direitos indisponíveis que admitam transação.
De igual relevância, o § 2º do mesmo artigo ressalta que, havendo acordo
relacionado a direitos indisponíveis, mas que admitam transação, deve ser
homologado em juízo, sendo exigido, no entanto, oitiva do Ministério Público.
Em princípio, significa que a lei permite que sejam, objetos de mediação,
todos os direitos que podem ser negociados. No entanto, em relação aos direitos
disponíveis, ou mesmo os ditos indisponíveis transacionáveis, ainda é objeto de
pertinente discussão acerca da delimitação jurídica de possibilidade e aplicabilidade

65
de acordo com a exigência do caso. No entanto, não se deve confundir a
indisponibilidade do interesse público com a possibilidade de transação envolvendo
direito patrimonial público, ou mesmo a forma de execução de um direito
inicialmente indisponível perante a sociedade, conforme muito bem expõe Di Pietro
(2018, p. 1154):
É correto afirmar que o interesse público é indisponível. Mas isto não
significa que todos os direitos patrimoniais, no âmbito do direito público,
sejam indisponíveis. Por vezes, a disponibilidade de um patrimônio público
pode ser de mais interesse da coletividade do que a sua preservação.
Ainda, o desembargador do tribunal regional federal da 4ª região, Paulo
Afonso Brum Vaz (2015, p.2), traz um ponto relevante acerca da tratativa discutida
acima, salientando que, mesmo diante de situações de generalização, ou mesmo de
banalização de aplicabilidade prática do princípio da indisponibilidade do interesse
público, com objetivo principalmente de tornar concreta determinadas hipóteses que
em primeiro momento não a caracterizariam, não fica, em verdade, vedada a prática
da autocomposição e consequente transação entre o Poder Público e a sociedade:
Resta mantida a indefinição sobre o sentido de (in) disponibilidade em
termos legais. Quais são as hipóteses de indisponibilidade que admitem
transação? Trabalho para a doutrina. Tem-se, então, que, mesmo quando
se banaliza e generaliza a indisponibilidade do interesse público, para
alcançar hipóteses que não a caracterizam, não fica vedada a transação,
apenas que dependerá de homologação judicial. A autorização legal vem ao
encontro do entendimento, remansoso já, em relação aos acordos do Poder
Público, sobretudo sobre direitos fundamentais, no sentido de que devem
ficar sob a custódia do Poder Judiciário, embora nunca se tivesse duvidado
que são realmente suscetíveis de transação.
Dessa maneira, apesar de ainda existirem debates relacionados ao que
seria considerado direito disponível, ou pelo menos transacionável por parte da
Administração Pública, esta discussão não deve servir de empecilho à prática da
consensualidade. Tal tratativa é tão verdadeira que embora reconhecidos como
indisponíveis, como é o caso do direito fundamental à vida, a forma de execução
dessa prerrogativa, sobretudo relacionada ao direito fundamental à saúde, pode e
deve ser objeto de discussão e diálogo com a coletividade, a fim de se estabelecer a
melhor forma de consecução de políticas relacionadas a esses direitos, desde que,
por óbvio, o acordo realizado esteja em conformidade com a legislação vigente.
No mesmo sentido, em casos de divergências entre a Administração e a
coletividade, inerentes à consecução das atividades estatais, cujo objetivo é a
concretização dos direitos fundamentais estabelecidos na juridicidade, como por

66
exemplo o direito à vida, aqui exemplificado, de igual relevância não se encontra
obstáculo à utilização de métodos consensuais, dentre eles a mediação, como forma
de composição dessas celeumas atribuídas às políticas públicas organizadas e
efetivadas pelo Estado.
Ainda, também se mostra passível de utilização dos procedimentos
autocompositivos nos casos de relações diretas e contratuais entre o cidadão e o
Poder Público, justamente por se tratar de forma de execução de atividade
relacionada a esse contrato, ou a essa relação direta, sob o viés de direito de um ou
de ambos, e não da disponibilidade do direito em si. Negocia-se e transaciona a
maneira que uma prerrogativa de interesse de ambos os lados são aplicadas no
universo prático do caso e não o direito estabelecido na legislação brasileira.

4.1 DOS PRINCÍPIOS INERENTES À TÉCNICA DE MEDIAÇÃO QUANDO

APLICADOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Vista a parte introdutória da regulamentação do instituto mediativo,

sobretudo com enfoque na Lei 13.140/15, se torna pertinente a apresentação dos
princípios estabelecidos na referida norma, sobretudo relacionados ao Poder
Público, o qual, em primeiro momento, é detentor de diversas prerrogativas
referentes a sua função de tutelar os direitos das pessoas.
Destarte, relacionar as normatividades principiológicas da mediação com a
tratava jurídica da Administração se mostra fundamental, sobretudo os princípios
aplicados à mediação da isonomia e da confidencialidade.
A partir disso, o artigo 2º da Lei 13.140 (BRASIL, 2015) procura estabelecer
os princípios orientadores do procedimento mediador, explicitando: I - imparcialidade
do mediador; II - isonomia entre as partes; III - oralidade; IV – informalidade; V-
autonomia da vontade das partes; VI - busca do consenso; VII - confidencialidade;
VIII - boa-fé. Depreende-se, no entanto, que o legislador não cuidou de elucidar a
conceituação dos referidos princípios, razão pela qual torna-se salutar recorrer ao

67
posicionamento de estudiosos da mediação de conflitos, a fim de se conseguir
compreender, efetivamente, essas fontes principiológicas.
Fabiana Marion Spengler, (2017, p.147) falando do princípio da
imparcialidade, retrata que:
O princípio da imparcialidade decorre da impossibilidade do o
mediador/conciliador privilegiar um dos litigantes em detrimento dos demais,
como também seria dever de qualquer julgador, enquanto presidente de
uma seção. Por ser imparcial, o mediador/conciliador não se posiciona a
favor de nenhum dos lados, privilegiando o diálogo e as escolhas pessoais
de cada um.
Desse modo, mostra-se pertinente a imparcialidade no procedimento de
mediação, tendo em vista à garantia de efetividade da condução do processo, não
privilegiando ou preterindo uma parte em detrimento da outra, o que contribui para
alcançar um bem comum. Mesmo sendo garantido ao Poder Estatal uma inicial
supremacia em relação ao particular, na mediação de conflitos não é adequado ao
mediador agir de modo a priorizar a Administração e desconsiderar, ou mesmo
menosprezar, a pessoa que ali tenta resolver o conflito com o Estado.
O acordo deve ser mutuamente elaborado, de forma que a atuação do
profissional mediador deve se dar de maneira a garantir a oitiva e participação de
todos os envolvidos no litígio que desejam compô-lo de forma amigável e respeitosa.
No que concerne ao princípio da isonomia entre as partes, de igual maneira
merece ser bem destacado como fundamental para o efetivo proveito do
procedimento de mediação. Nas palavras de Fernanda Tartuce (2015, p.212) “A
mediação deve proporcionar igualdade de oportunidades aos envolvidos para que
eles tenham plenas condições de se manifestar durante todo o procedimento”.
Assim, é possível perceber que a isonomia entre as partes, além de
proporcionar uma melhor qualidade na atuação dos litigantes, possui, também, uma
relação intrínseca com a imparcialidade do mediador, em virtude que o tratamento
do profissional condutor do processo deverá ser igual entre os conflitantes, não
excluindo, no entanto, a possibilidade de maior atenção a uma das partes em
determinada fase da mediação, a fim de alcançar a plena capacidade de todos os
litigantes expressarem-se, de modo a colocar em pauta seus desejos de solução do
problema, e assim poderem entrar num consenso.

68
 No entanto, quando aplicado à Administração Pública, em virtude de ser ela
resguardada de prerrogativas da supremacia e indisponibilidade do interesse público,
pode-se haver dúvida quanto à efetiva aplicação da principiologia da isonomia entre
as partes, pela qual o instituto mediativo se baseia e se desenvolve juridicamente.
Nessa problemática, muito bem elucida Leila Cuéllar e Egon Bockmann Moreira
(2017, p. 18):
Muito embora se reconheça a igualdade assimétrica – sob a perspectiva do
Direito Material – que se põe entre Administração Pública e pessoas
privadas, na mediação os esforços devem ser envidados no sentido de
estatuir a igualdade processual entre os envolvidos, de molde a ser atingida
a finalidade de compatibilização de interesses controversos. Esta técnica de
solução consensual de controvérsias exige, portanto, um modo diferente de
se vislumbrar a relação jurídica posta entre Administração Pública,
particulares: não mais sob a lógica da hierarquia e da superioridade de um
em detrimento do outro – ou, o que é pior, sob a perspectiva do inimigo ou
do antagonista –, mas, sim, sob o ângulo da instituição de deveres ativos de
cooperação. Este é um dos escopos maiores atribuídos ao mediador: o de
fazer com que as partes sintam-se e se comportem, na tutela de seus
interesses, de modo equânime, digno e respeitoso.
No procedimento de mediação quem negocia e decide são as próprias
partes envolvidas; o mediador serve, nesse caso, como facilitador do diálogo.
Quando chegam a um acordo, discutem e transacionam em igualdade processual.
Não há no referido método autocompositivo superposição da Administração em
relação ao particular, merecendo, assim, por todos que atuam no procedimento
respeito em igualdade. Se o Poder Público deseja realmente negociar com o
cidadão, e vice-versa, não deve impor vontades e se comportar de maneira inflexível,
mas sim estar disposto a conversar e até mesmo abdicar de algumas pretensões.
Já o princípio da oralidade, nos dizeres por Almeida, Pantoja e Pelajo
(2015,p.113), é retratado da seguinte maneira:
Por entender que é mais fácil para o mediador administrar um diálogo na
forma oral e mais fácil para as partes se expressarem dessa forma, o
legislador optou por positivar o princípio da oralidade, ignorado em diversas
legislações e pouco mencionado pela doutrina alienígena [...] Ao advogado
reserva-se a função de assessor da parte, que muito contribuirá para
esclarecer sobre a licitude de certos acordos e trabalhará para a melhor
administração possível do conflito, evitando trazer argumentos que possam
fomentar a disputa e potencializar a contenda.
É ressaltado, dessa forma, a condução oral no tratamento da causa,
deixando de lado a rigidez escrita e prezando pela comunicação direta de todos
aqueles que participam do processo. Chama-se atenção, de igual maneira, o dever
dos procuradores legalmente constituídos para representar as partes, tanto a pessoa

69
privada quanto o procurador público, de contribuir para um caminho proveitoso da
demanda, no sentido de evitar, no que puder, o excesso de escrita, bem como
valorizar a comunicação e estimular o diálogo.
No entanto, salientando que os acordos realizados quando parte for Poder
Estatal tendem a abrir precedentes para transações futuras, é pertinente a
coadunação do princípio da oralidade na condução do procedimento com a
adequada lavratura de termo de acordo entre a Administração e o cidadão bem
escrito, fundamentado e de acesso democrático.
O princípio da informalidade na mediação está associado ao modo de se
conduzir o procedimento, relativizando aspectos que na jurisdição podem ter um
significado essencial, tais como a maneira de escrever, o uso da linguagem, ou
mesmo na imagem transmitida pelo profissional imparcial que guiará todo caminho a
ser percorrido no processo. Busca-se, através da informalidade, a simplicidade dos
atos, devendo ser ressaltado, afirmando Fernanda Tartuce (2015. p.195) que:
A mediação, como prática para a facilitação do diálogo entre as partes, não
tem regras fixas (embora o mediador preparado conte com certas técnicas
para a abordagem das partes e para o estabelecimento de uma
comunicação eficaz com elas). Não há forma exigível para a condução de
um procedimento de mediação, dado que esta constitui, essencialmente,
um projeto de interação, de comunicação eficaz.
A postura do mediador também contribui significativamente para a
informalidade do rito nas sessões de mediação. Assim, mesmo quando o conflito
está na seara da Administração, é mais produtivo se o profissional não se mostrar
como uma figura de autoridade e querer impor a forma como o processo deve ser
conduzido. O nível de respeito das partes ao mediador é obtido de acordo com o
relacionamento que ele conseguir estabelecer com os conflitantes (SPENGLER,
2017, p.149).
A normatividade principiológica da autonomia da vontade, nas palavras de
Spengler (2017. p.148):
Já o princípio da autonomia da vontade, ao contrário dos demais, diz
respeito ao poder de decidir das partes. A mediação ou a conciliação não
levam à imposição de resultados, mas à condução para que elas, partes,
encontrem a melhor forma de tratamento do conflito. [...] Além disso, a
autonomia da vontade diz respeito também ao interesse e direito das
pessoas de concordar e querer participar ou não da mediação/conciliação,
de modo que tais procedimentos não são impostos, tão somente
fomentados pela norma legal e pelos operadores do direito.

70
 Depreende-se, então, que os conflitantes devem participar do procedimento
mediativo por vontade de querer estabelecer uma comunicação proveitosa e
eventualmente conciliar. A busca do consenso e a melhor solução para a demanda
devem ser construídas pelas próprias partes, as quais devem possuir a devida
autonomia para decidirem conjuntamente sobre a melhor tratativa ao problema
apresentado.
A normatização do princípio da busca do consenso visa, em síntese, o
“alcance de soluções mutuamente aceitáveis, adaptadas às conveniências e às
expectativas dos envolvidos.” (HALE; PINHO; CABRAL, 2015, p.61). Percebe-se,
então, que o princípio acima mostrado valoriza a comunicação harmoniosa das
partes, a fim de facilitar o estabelecimento do consenso, de maneira a beneficiar
todos os envolvidos na problemática do caso. É interessante mostrar, de igual
relevância, a harmonização correlacionada entre a busca do consenso e a
autonomia da vontade das partes, na medida que é através do próprio desejo de
ambos os litigantes que se buscará uma solução dialeticamente conversada.
Entende-se, dessa forma, que havendo o efetivo desejo dos conflitantes em
dialogar, deve-se buscar, sempre que possível, o consenso entre eles. Merece ser
salientado, no entanto, consoante Filpo (2016, p.200), que:
[...] o sucesso de uma mediação não está vinculado ao alcance de uma
fórmula escrita que possa dar fim ao processo, mas sim à melhoria da
comunicação, aspecto este ao qual o Tribunal, enquanto instituição, não
parece estar tão sensível.
Assim, entende-se que, no processo de mediação, o consenso não está
necessariamente ligado a um acordo, mas sim ao restabelecimento do diálogo e do
bem comum entre os disputantes. Para que esse consenso realmente seja
alcançado, a Administração e o cidadão precisam da dialética e de negociar com
certa margem de propostas, objetivando o alcance da conciliação no Poder Público,
que é um acordo no qual o ordenamento jurídico pátrio seja respeitado e se consiga
resolver a celeuma de interesses diversos entre os litigantes.
Por isso que a busca do consenso entre o Estado e o particular acaba sendo
tão importante. Quando ocorre a transação fruto de diálogo com os interesses
postos em discussão e se consegue estabelecer um liame de satisfatividade mútua,
tem-se maior possibilidade do acordado ser à solução considerada mais eficiente,

71
justa e adequada à complexidade do caso, de maneira a garantir a real finalidade do
interesse público.
Em relação à consensualidade, a Lei 13.140 (BRASIL, 2015) preocupou,
consideravelmente, em detalhar o princípio da confidencialidade na mediação.
Também conhecido como princípio do sigilo, a normatividade norteia o método
consensual e acaba por se tornar imprescindível na atuação do mediador. Nesse
sentido, dispõe o artigo 30 da Lei 13.140 (BRASIL, 2015):
Toda e qualquer informação relativa ao procedimento de mediação será
confidencial em relação a terceiros, não podendo ser revelada sequer em
processo arbitral ou judicial salvo se as partes expressamente decidirem de
forma diversa ou quando sua divulgação for exigida por lei ou necessária
para cumprimento de acordo obtido pela mediação.
Fernanda Tartuce (2015, p.213), afirma, ainda:
Além de proteger a privacidade das partes, o sigilo evita que, em um
possível cenário litigioso, busque-se arrolar o mediador/conciliador como
testemunha para forçá-lo a expor o que ouviu nas sessões consensuais; tal
medida merece ser veementemente rechaçada para evitar o
comprometimento da confiabilidade da via consensual e do sigilo
profissional.
Depreende-se, a partir do exposto, que a confidencialidade contribui
significativamente para o bom resultado da autocomposição dos litígios, tendo em
vista que as partes sentem mais confiança em expor seus interesses, declarações e
confissões, além de conferir segurança às informações obtidas no desenrolar do
processo, sem preocuparem-se com o vazamento indevido dessas informações.
Nesses termos, o § 1º do artigo 30 da Lei 13.140 (BRASIL, 2015) salienta o
dever da confidencialidade ser aplicado a todos os que participam do processo
mediativo, alcançando não somente as partes junto com o mediador, mas também
os prepostos, advogados, procuradores, assessores técnicos e a outras pessoas
que tenham participado do procedimento de mediação. Destaca-se também que a
confidencialidade permeada em todos os envolvidos na relação do processo alcança
questões inerentes a declarações, opiniões, propostas, reconhecimento de fato,
manifestações, ou ainda documentos preparados para fins do procedimento de
mediação. Tal normatividade é tão importante, que a prova apresentada num
determinado procedimento em desacordo com o disposto no regramento acima
indicado não será admitida em processo arbitral ou judicial, nos termos do § 2º, do
artigo 30, da Lei 13.140/2015 (BRASIL, 2015).

72
 Em relação ao Poder Público, a confidencialidade aplicada ao procedimento
autocompositivo pode dar a entender que o princípio da publicidade constante no
artigo 37, caput, da Constituição Federal viria ser preterido frente ao sigilo no
procedimento mediativo, ou mesmo que os princípios poderiam conflitar na
juridicidade do caso. Nesse ponto, Leila Cuéllar e Egon Bockmann Moreira (2017, p.
20), esclarecem de forma salutar a inexistência desse conflito principiológico:
Outro assunto de elevada importância nas mediações é o dever de
confidencialidade. Pode-se cogitar de colisões de tal dever com o princípio
da publicidade: se a Administração Pública é obrigada a cumpri-lo, como se
cogitar de sigilo nas mediações? Todavia, bem vistas as coisas, esse
conflito de fato não existe: o que se dá é a modulação da eficácia do
princípio da publicidade. Ele será aplicado no tempo, modo e lugar que,
simultaneamente, o preservem e não corrompam a própria razão de ser do
instituto legal da mediação.
A citação dos autores se mostra importante em virtude de demonstrarem
que em verdade não existe conflito na confidencialidade atribuída ao procedimento
de mediação e dever de publicidade na condução da atividade administrativa. O que
existe é a modulação de aplicabilidade das referidas normas principiológicas de
acordo com o momento fático e jurídico de cada um. Por exemplo, é perfeitamente
adequado ao processo autocompositivo de mediação que enquanto se esteja em
fase de diálogo e negociação entre Poder Público e particular, a confidencialidade
seja respeitada.
No entanto, realizada a transação e lavrado o respectivo termo, este deve
ser público e de acesso livre, democrático e facilitado pela população, pelo menos
via de regra, já que a autocomposição envolvendo o Poder Público em determinada
matéria no campo dos fatos tende a abrir precedente para futuros acordos e
soluções autocompositivas no que concerne ao conteúdo tratado em caso
semelhante ao qual se aplicou a resolutividade devidamente fundamentada e
consensual.
Já o princípio da boa-fé destaca-se no procedimento de mediação,
sobretudo aplicado na Administração Pública, tendo em vista que fortalece a ideia de
colaboração mútua das partes envolvidas, do profissional mediador e seus auxiliares,
dos advogados, procuradores e defensores públicos, todos comprometidos no
empenho de realizar uma mediação sem interesses ocultos e com honradez. De

73
maneira bem simplória, o princípio da boa-fé “significa a não consciência de
prejudicar outrem” (MAGALHÃES, 2011, p. 86).

4.2 DAS CÂMARAS DE MEDIAÇÃO E CONCILIAÇÃO ENQUANTO

PROMOVEDORAS DE RESOLUÇÃO ADMINISTRATIVA DE CONFLITOS

A consensualidade administrativa ganha espaço no campo do direito pela

normatização acerca da criação das câmaras de mediação e conciliação no âmbito
da Administração Pública. Apesar do modo de composição e funcionamento das
referidas câmaras ser estabelecido em regulamento de cada ente federado,
consoante o § 1º, do artigo 32, da Lei 13.140/15 (BRASIL, 2015), resta evidente a
função precípua de das câmaras em pacificar, preventivamente ou em momento de
conflito atual e iminente, as de celeumas entre o Poder Estatal e o cidadão.
A possibilidade de concretização de um espaço reservado no âmbito da
estrutura organizacional da Administração, na qual possua o dever primordial de
resolutividade consensual de conflitos nos quais, a priori, somente poderiam ser
resolvidos por imposição de decisões administrativas e judiciais, pode trazer maior
confiança das pessoas no papel da Administração enquanto promovedora de bem-
estar, de pacificação social e garantia de direitos. Essa confiança, em verdade, se
mostra importante à manutenção de uma eficiência e honradez pública, em virtude
de parecer muito dificultoso ao Estado conseguir uma satisfatoriedade da população
no que concerne a sua gestão de políticas públicas se o povo não creditar a ele a
segurança de uma conjuntura política séria, proba e adequada aos fins jurídicos e
sociais.
Nesse sentido, o artigo 32, caput, da Lei de mediação retrata que:
Art. 32. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão
criar câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos, no
âmbito dos respectivos órgãos da Advocacia Pública, onde houver, com
competência para:
I - dirimir conflitos entre órgãos e entidades da administração pública;
II - avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio
de composição;
III - promover, quando couber, a celebração de termo de ajustamento de
conduta. (grifo nosso)

74
 De maneira semelhante, dispõe o artigo 174 do Código de Processo Civil da
seguinte forma:
Art. 174. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criarão
câmaras de mediação e conciliação, com atribuições relacionadas à solução
consensual de conflitos no âmbito administrativo, tais como:
I - dirimir conflitos envolvendo órgãos e entidades da administração pública;
II - avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio
de conciliação, no âmbito da administração pública;
III - promover, quando couber, a celebração de termo de ajustamento de
conduta. (grifo nosso)
Depreende-se, a partir do exposto nos dispositivos acima elencados, que as
modalidades autocompositivas estão bem normatizadas acerca da sua possibilidade
na legislação brasileira. Em verdade, frente a todas as considerações apresentadas
até agora, se transparece perante à ordem jurídica atual que a conduta em prol da
consensualidade se mostra um dever a ser seguido pela Administração na condução
de suas atividades diárias, já que dentre todos os seus deveres institucionais, se tem
a busca da pacificação social e do melhor interesse público, construído pela
participação da coletividade.
Também é relevante salientar que a normatização de métodos consensuais
de tratamento de conflitos corroborou muito para apaziguar o salutar debate acerca
de saber se era possível ou não a transação entre o Poder Público e o particular. Em
períodos anteriores a discussão era a respeito de ser cabível ou não a
autocomposição na seara administrativa. Hoje a legalidade vem para solucionar
essa problemática e sistematizar a autocomposição no ordenamento jurídico.
Nesse sentido, não se mostra somente uma possibilidade, mas sim um
dever do Estado em medir esforços estruturais e humanos para desenvolver uma
política voltada a composição amigável de litígios, por óbvio em casos que a ordem
jurídica permita, os quais, conforme apontados anteriormente, seriam os
relacionados a direitos disponíveis ou indisponíveis que admitam transação.
Principalmente após a Lei 13.140 e a Lei 13.105, ambas de 2015, o Poder Público
passou legalmente a ter um papel voltado a uma atuação que preza pela
consensualidade e rela resolução amigável de celeumas.
Em verdade, ambos os diplomas normativos supramencionados relatam a
autocomposição de uma maneira geral: negociação direta entre os conflitantes ou
com auxílio de terceiros, como é o caso da conciliação e da mediação. Apesar

75
desses métodos de consensualidade se apresentarem de diversas formas no campo
prático de atuação, cada um deles com a sua devida adequabilidade conforme a
problemática do caso, o foco do presente trabalho se dar na mediação ocorre
justamente por este ser um procedimento que ressalta o respeito, a dignidade e a
colaboração de ambas as partes na busca do consenso cooperativamente elaborado,
que atenda aos interesses dos envolvidos.
O papel do mediador na concretização desses objetivos é fundamental, em
virtude de servir ele de meio de conexão entre os conflitantes, estimulando-os ao
diálogo e a conseguirem celebrar um acordo que diga respeito à melhor solução
possível, transformando, dessa maneira, um litígio em transação.
Deve esse profissional ser competente, imparcial, honesto e eficiente, tendo
em vista que, sem proferir qualquer decisão resolutiva do problema, assume ele a
responsabilidade de encorajar as partes a conciliar e por fim a celeuma que
prejudica a convivência harmoniosa entre eles.
Para fins do respectivo trabalho, deve ser observado com maior relevância à
função constada no inciso II do artigo 174 do Código de Processo Civil e do artigo 32
da Lei 13.140/15, este último especialmente por dizer respeito à admissibilidade dos
pedidos de resolução de conflitos por aplicabilidade de métodos de
autocompositivos, inclusive a mediação, no caso de controvérsia entre particular e
pessoa jurídica de direito público, tudo isso no campo da própria Administração
Pública.
Essa possibilidade expressa de admissibilidade de resolução de conflitos
entre as pessoas e o Poder Público por meio de autocomposição, ressaltada nos
dispositivos supracitados, reflete salutarmente uma cultura organizacional
compatível com o modelo gerencial e hodierno da gestão pública brasileira, na qual
deve valorizar o diálogo e o respeito aos administrados. A forma de solução de
conflitos por mediação ressalta a colaboração dos envolvidos para a redução ou
eliminação do problema que, a priori, iria para apreciação do Judiciário, contribuindo,
assim, para a celeridade na resolução do caso e para diminuição dos processos a
serem julgados pela jurisdição estatal.

76
 A ideia aqui é trazer eficiência e economicidade de tratamento na
composição de conflitos quando envolverem a Administração na qualidade de
litigante. No entanto, para isso se torna fundamental o estímulo ao correto e
adequado funcionamento das câmaras de mediação e conciliação, além da própria
mudança de paradigmas na atuação do Estado, devendo este agir em favor da
consensualidade. Em verdade, de nada adianta a utilização de métodos
autocompositivos e instrumentos de diálogo e participação social se for perdurada a
ideia de Poder Público autoritário e concentrado na vontade do gestor.
De igual relevância, deve ser observado que o artigo 32 elenca uma
possibilidade de criação das câmaras de conciliação e mediação, enquanto o artigo
174 estabelece um dever de instituição desses órgãos responsáveis por tratar
conflitos no âmbito administrativo. É uma regra na qual vincula o Estado a
estabelecer e regular a organização e a execução dessa política pública de
tratamento consensual de litígios. Pode ser reconhecido, entretanto, que ainda não
se tenha um conhecimento satisfatório no âmbito dos entes federados brasileiros a
respeito de como devem funcionar essas câmaras de mediação e conciliação, razão
pela qual legislar sobre o tema pode se tornar uma tarefa bastante dificultosa, diante
da complexidade e da inovação da matéria.
Todavia, Paulo Afonso Brum Vaz (2015, ps. 4-5), Desembargador do
Tribunal Regional Federal da 4ª Região, procura elucidar acerca de possíveis
atribuições que as câmaras de mediação e conciliação podem exercer:
Caberá às câmaras a definição das políticas conciliatórias no âmbito de
suas esferas de atuação, criando condições para que matérias já
pacificadas e demandas repetitivas possam ser objeto de mediação e
conciliação, prevenindo e reduzindo o número de demandas que chegam ao
Poder Judiciário, inclusive por meio de conciliações e mediações coletivas
(tal como prevê o parágrafo único do artigo 33). Incumbirá a tais câmaras,
inclusive, definir matérias e critérios quantitativos e qualitativos para
propostas a serem encaminhadas, no sentido da padronização dos acordos,
criando paradigmas seguros para a atuação dos Procuradores Públicos,
hoje sem muita orientação e submetidos ao voluntarismo. Está a novel
disciplina na tendência que auspicia um “Direito Administrativo dúctil”
(Zagrebelski e Masucci), que supera a contraposição tradicional entre
Administração Pública/cidadão e se inspira no diálogo.
A citação do magistrado é relevante para demonstrar a admissibilidade de
autocomposição, principalmente a mediação, no sentido de que os entes federados
necessitam definir adequadamente as políticas públicas conciliatórias a cargo das

77
referidas câmaras, de modo que cada uma delas cuide de matérias relacionadas as
suas competências e aos seus poderes de atuação, propiciando condições para que
entendimentos mais pacificados e hipóteses de litígios relacionados a demandas
repetitivas possam ser objeto de mediação, inclusive por mediação coletiva.
Tal fato contribuirá para a prevenção e redução de demandas num sistema
prestacional já saturado de processos, como é o Judiciário. Essas câmaras devem,
inclusive, definir quais matérias e quais critérios, quantitativos e qualitativos, podem
ser submetidos ao procedimento mediativo. A definição de critérios elencados por
essas câmaras objetiva a padronização de acordos e criação de paradigmas
calcados na segurança jurídica para atuação dos procuradores, hoje submetidos a
incertezas e a vontade dos profissionais que desejam atuar em prol da conciliação.
Deve ser observado, ainda, quanto ao devido cumprimento dos objetivos
pelos quais a prática da mediação de conflitos em que é parte a Administração se
insere no campo jurídico é a necessária atuação dos advogados públicos em
consonância às finalidades da autocomposição, seja o processo de mediação
realizado nas câmaras, seja no Judiciário. Apesar do instituto mediativo, ser regido
por princípios desburocratizadores do processo, como a autonomia da vontade
partes, a oralidade e a informalidade, tais normas não escusam a necessidade dos
procuradores públicos de conhecer o mencionado instituto autocompositivo, seus
objetivos, suas técnicas e as normas que o regem.
Não se pode negar, todavia, que em decorrência de uma conduta unilateral
e muitas vezes impositiva pela qual a Administração Pública age perante a
sociedade, evitando diálogos, negociações e acordos, sob pretexto de tutela do
interesse público, há um natural receio dos procuradores que representam o Estado
em transacionar com a população, exatamente para não correrem o risco de
infringirem os princípios da indisponibilidade e da supremacia do interesse público,
podendo implicar, dessa forma, em responsabilidade civil e administrativa do agente
público responsável pela transação.
A fim de evitar o encargo demasiado de responsabilidade a ser suportado
pelos procuradores públicos, bem como trazer maior segurança aos que participam
do procedimento de mediação, a Lei 13.140/15, em seu artigo 40, trouxe em seu

78
arcabouço normativo disposição acerca de responsabilização civil, administrativa e
criminal relacionada à atuação de agentes públicos no mencionado método
autocompositivo:
Os servidores e empregados públicos que participarem do processo de
composição extrajudicial do conflito, somente poderão ser
responsabilizados civil, administrativa ou criminalmente quando, mediante
dolo ou fraude, receberem qualquer vantagem patrimonial indevida,
permitirem ou facilitarem sua recepção por terceiro, ou para tal concorrerem.
Nesse sentido, de igual pertinência merece ser ressaltada a citação do
Desembargador Federal Paulo Afonso Brum Vaz (2015, p. 3) no sentido de que o
artigo supramencionado tem a característica de propiciar uma modificação na
maneira de atuar dos procuradores públicos, trazendo segurança e possibilitando
uma atuação administrativa voltada à autocomposição:
O fato é que impera hoje entre procuradores públicos, especialmente os
mais jovens, muito temor de represálias administrativas e até de
responsabilização civil por eventuais maus acordos que venham a entabular.
Em boa hora o texto legal limita a ocorrência de ilícitos civis, administrativos
e penais às hipóteses de dolo ou fraude no recebimento próprio ou de
terceiro de vantagem patrimonial indevida, aceitando que a autocomposição
encerra riscos intrínsecos que vale a pena correr. Premia a boa fé e retira
um peso constante dos ombros daqueles que acreditam nas formas
autocompositivas de solução de conflitos e suas vantagens para a
Administração Pública e os cidadãos.
Dessarte, o referido dispositivo apresenta uma garantia importante na
condução do método autocompositivo aqui tratado, proporcionando um aparato de
atuação fundamental para a concretização de uma administração pública
consensual e dialogável. No entanto, de nada adianta tutelar os procuradores e
agentes públicos que participam do processo de mediação, dando-os maior
confiabilidade quando participarem de uma tentativa consensual de resolução da
celeumas se os próprios profissionais não se desprenderem de um mal costume que
ainda permeia a Administração, no qual se refere a dialogar pouco e litigar bastante
com a sociedade, levar todo e qualquer conflito para apreciação de um sistema que
já se encontra abarrotado de demandas, o Judiciário.
Em verdade dos fatos essa modificação de padrões e paradigmas não deve
ocorrer somente no seio dos agentes públicos, mas sim em toda a coletividade.
Administradores, advogados, procuradores, servidores e os cidadãos devem
empenhar-se em construir um ambiente propício à dialética e a paz social.

79
4.3 O PROCEDIMENTO DE MEDIAÇÃO JUDICIAL NAS CAUSAS EM QUE É
PARTE O PODER PÚBLICO

Ponto importante de ser ressaltado na mediação envolvendo a

Administração Pública é a possibilidade desse método autocompositivo ocorrer sob
tutela e organização do Judiciário. Não é porque foi interposta uma ação judicial e,
consequentemente, construiu-se uma lide entre o particular e o Poder Público que
se impede a prática da autocomposição e da utilização de procedimentos como a
mediação de conflitos visando o atingimento desse objetivo. Para isso, embora não
seja o maior foco do presente trabalho, se torna salutar a compreensão de alguns
dispositivos relacionados à mediação judicial.
Nesse sentido, a mediação judicial é tratada na Lei 13.140/15 a partir da
preceituação do artigo 24, segundo o qual os tribunais criarão centros judiciários de
solução consensual de conflitos, responsáveis pela realização de sessões e
audiências de conciliação e mediação, pré-processuais e processuais, e pelo
desenvolvimento de programas destinados a auxiliar, orientar e estimular a
autocomposição. Ainda, a composição e a organização dos centros retratados acima,
nos termos do parágrafo único do mesmo artigo, serão definidas pelo respectivo
Tribunal, observadas as normas da Resolução 125/2010 do Conselho Nacional de
Justiça.
Torna-se pertinente demonstrar, a partir do dispositivo supracitado, o
posicionamento de Hale, Pinho e Cabral (2015, p.169), segundo o qual:
[...] os centros judiciários, por serem criados e mantidos pelo Poder
Judiciário, devem exercer um papel coadjuvante na mediação. Do contrário,
os interessados, com razão, acreditarão que apenas “mudaram de sala no
Tribunal”, mas que continuam sob o pálio do Poder Judiciário. Essa “aura
judiciária” mina o ambiente informal necessário para que os interessados se
sintam confortáveis e à vontade para estabelecer um diálogo franco. É
preciso, antes de mais nada, oferecer elementos concretos que assegurem
aos interessados que a mediação consiste, genuinamente, em um método
de solução dos conflitos diverso da jurisdição. Se essa premissa não ficar
bem assentada, ficará comprometido o bom desenvolvimento da mediação.
A crítica tecida decorre do fato do instituto da mediação não possuir a
finalidade de ser um só um cabide apoiador de processos sob apreciação do Poder
Judiciário, com a função meramente de diminuir o número de demandas existentes,
apesar de salutarmente poder contribuir para isso. Esse procedimento requer uma

80
atuação conjunta de todos os envolvidos. Necessita-se de tempo razoável, cuidado
e principalmente independência na realização dos atos nas sessões. Só assim é que
se possibilitará um resultado proveitoso no procedimento, independentemente se for
judicial ou não.
Com relação ao dispositivo 26 da Lei 13.140/15, é dito que os disputantes
deverão ser assistidos por advogados ou defensores públicos, assegurando aos que
comprovem carência de recursos, a atuação da Defensoria Pública, nos termos do
parágrafo único do mesmo artigo. Quanto ao falado, embora se perdure a ideia de
dever/obrigação de representação constituída na pessoa do advogado ou defensor
público, Fabiana Spengler (2017, p.187) relata que a previsão normativa é
interessante, pois traz segurança e tranquilidade aos mediandos de que seus
direitos estão assegurados. No entanto, salienta é que o protagonismo de atuação
deve ser dos mediandos, devendo o advogado, dessa forma, possuir um papel
secundário.
No que diz respeito à petição inicial preencher os requisitos essenciais e não
ser o caso de improcedência liminar do pedido, o juiz designar audiência de
mediação, nos termos do dispositivo 27 da Lei 13.140/15, duas considerações
merecem ser expostas, tomando por base os comentários de Fernanda Tartuce
(2015, p.269-270) e Fabiana Marion Spengler (2017, p.187).
A primeira é que não deveria ser utilizada a expressão “audiência”, já que
esta é considerada um ato processual solene realizado na sede do juízo que se
presta para que o magistrado tenha a possibilidade de colher provas, ouvir os
procuradores das partes e proferir sua decisão. Já a “sessão” ou “reunião” de
mediação é coordenada por um mediador e não obedece a ritos processuais tão
rígidos quanto aplicados aos processos contenciosos da jurisdição, possuindo
características próprias e indispensáveis ao procedimento, como é o caso da
informalidade, por exemplo.
A segunda diz respeito ao fato de a mediação ser um procedimento
voluntário, ao qual as partes aderem porque acreditam no processo e porque
atribuem ao mediador competência para ajudá-las a lidar com o conflito. Dessa
forma, não se torna interessante fazer imposições, mas sim fomentar o

81
procedimento, deixando de obrigar que as pessoas compareçam involuntariamente
a mediação.
E por último, a Lei 13.140/15 se preocupou em estipular um prazo pelo qual
o procedimento de mediação judicial deverá ser concluído, sendo este em até
sessenta dias, contados da primeira sessão, salvo quando as partes, de comum
acordo, requererem sua prorrogação, nos termos do artigo 28. Nesse sentido,
relatam Hale, Pinho e Cabral (2015, p.183):
A princípio, o prazo de 60 dias nos parece razoável. Todavia,
reconhecemos que a mediação comporta uma gama de matérias a serem
examinadas, variando a sua complexidade e, portanto, o tempo necessário
para que o acordo possa ser alcançado. A personalidade e os ânimos das
partes, bem como o grau de esgarçamento das relações entre elas, também
influem no prazo necessário para que o mediador possa desarmá-las e
ajudar a estabelecer um ambiente construtivo de diálogo.
Compreende-se, dessa forma, que apesar do prazo expresso poder se
mostrar inflexível e muitas vezes insuficiente para tratar o litígio de forma proveitosa,
existe a possibilidade de prorrogação do prazo, no entanto, somente com a
aceitação de ambos os litigantes. Destarte, caso a problemática requeira uma
atuação mais complexa e detalhada, além de um maior tempo para se trabalhar o
conflito, porém nenhuma ou somente uma das partes deseje o prolongamento do
período, não será permitida, nos termos da lei, a elasticidade do tempo, o que
contribui para dificultar a solução pertinente do problema.

82
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os benefícios trazidos pelos métodos consensuais de resolução de conflitos

estão além do mero desafogamento do Poder Judiciário ou da Administração
Pública como um todo. As técnicas utilizadas permitem que as partes envolvidas em
um litígio participem de forma efetiva da construção das soluções, alcançando assim
resultados mais satisfatórios para todos os envolvidos.
O presente trabalho dedicou-se a analisar o instituto da mediação aplicado
no âmbito da Administração Pública sob a ótica regulamentadora, debruçando-se
sobre a Lei 13.140 de 26 de junho de 2015 para estabelecer as particularidades das
modalidades de mediação, qual seja a judicial e a extrajudicial. Além de analisar o
que dispõe a lei acerca da atuação dos mediadores atuantes nessas duas
modalidades.
O primeiro capítulo do desenvolvimento destinou-se a verificar a
constitucionalidade deste procedimento na seara pública, haja vista ser, o Estado,
parte do litígio e considerando a (in)disponibilidade dos direitos envolvidos em
algumas situações.
Considerou-se também as diversas prerrogativas inerentes à Administração
Pública, de modo a verificar se a utilização da mediação nos conflitos envolvendo o
Poder Público fere a Constituição da República.
Para tanto verificou-se a conformidade dos procedimentos autocompositivos
com a Lei Maior, especialmente a mediação, levando em conta a sua supremacia
perante as demais normas integrantes do ordenamento jurídico brasileiro.
Constatou-se, a partir deste estudo que não há vedação quanto a utilização
de métodos consensuais de resolução de conflito no âmbito da Administração
Pública. Como qualquer procedimento realizado na seara pública, com a devida
observância do princípio da legalidade, deve estar em consonância com a
Constituição da República, é de se esperar que a mediação, para ser utilizada na
Administração Pública, esteja também em consonância com os princípios e
regramentos extraídos do texto constitucional, bem como a lei que disciplina o
procedimento autocompositivo em comento.

83
 Para fundamentar a possibilidade compositiva de litígios, utilizaram-se, ainda
no primeiro capítulo do desenvolvimento, os fundamentos e princípios da dignidade
da pessoa humana, do acesso à justiça, da eficiência e da cidadania, como
ferramentas garantidoras do envolvimento dos administrados nos atos da vida
pública e de conscientização acerca das repercussões que tal envolvimento pode
trazer para o mundo jurídico.
Acerca da dignidade da pessoa humana, o presente estudo demonstrou ser
um dos fundamentos de existência da coisa pública. Isso por que a finalidade da
estrutura normativa pátria e a circunstância sócio-política do Poder público ocorrem
em razão da dignidade do ser humano. Todas as políticas públicas existem para,
primeiramente, garantir a dignidade da pessoa humana. Assim, mesmo diante de
todas as prerrogativas inerentes à Administração Pública, a mediação deve ser
considerada também em homenagem à dignidade da pessoa humana.
Quanto ao acesso à justiça concluiu-se que este não se resume
necessariamente em acesso ao Poder Judiciário, tampouco em integrar um dos
polos da relação processual jurisdicional, mas é, antes de tudo, proporcionar para o
problema uma solução apropriada para todos os envolvidos. Nesse diapasão, a
mediação, se bem trabalhada, constitui ferramenta adequada para o atingimento da
justiça mesmo no âmbito da Administração Pública.
No que tange ao princípio da eficiência restou evidenciado que este não se
resume a obter uma administração proba, correta e eficaz, mas principalmente obter
uma administração que seja capaz de responder aos anseios da população de forma
adequada e célere. Diante disso, devem-se considerar os procedimentos
autocompositivos como ferramentas capazes de proporcionar aos administrados a
tão desejada eficiência da Administração Pública, possibilitando que suas questões
sejam solucionadas de forma rápida e satisfatória para todos os envolvidos.
Finalmente, a cidadania enquanto fundamento constitucional foi apresentada
como algo que transcende sua definição literal. Indo além do mero direito ao
exercício do sufrágio universal para ser a garantia da prevalência dos direitos
fundamentais do cidadão em detrimento do Estado, de modo que as políticas
públicas cumpram o disposto na Lei Maior envolvendo os cidadãos na gestão

84
pública, inclusive no que se refere a mediação de eventuais conflitos que envolvam
Administração e administrado.
Portanto, uma vez que a mediação, quando de sua aplicação na Fazenda
Pública, respeite os princípios constitucionais como um todo e em especial aqueles
aplicáveis à Administração, não há por que não se utilizar tal procedimento, de modo
a oferecer aos administrados e ao Poder Público soluções mais satisfatórias e
céleres.
No último item do capítulo 2, a mediação foi analisada enquanto método
autocompositivo, apresentando-se alguns conceitos relevantes para este estudo,
como o que seria o conflito e sua correlação com outras expressões, além da
aplicabilidade do processo mediativo enquanto promovedor da consensualidade,
considerando os princípios da Supremacia e Indisponibilidade do interesse público.
Mas, principalmente, buscou analisar de que maneira a mediação, enquanto método
consensual de resolução e conflitos, pode possibilitar a boa Administração Pública,
de modo a promover cidadania e maior participação social.
Neste contexto, verificou-se que as normas que dispõem sobre o
funcionamento da Administração Pública não devem ser utilizadas como mecanismo
engessador da própria administração. Utilizou-se como exemplo o que dispõe o
artigo 2º, caput, da Lei 9.784/99. No referido texto legal consta que o processo
administrativo deverá obedecer aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência. Contudo, uma análise simplista
pode levar a interpretação de que sempre deve prevalecer a vontade da
Administração, eliminando qualquer possibilidade de consenso entre as partes
envolvidas em um litígio.
Considerando que as formas autocompositivas, como é o caso da mediação,
prezam pela isonomia entre as partes, a interpretação rígida do referido artigo pode
levar a ideia de que a mediação, assim como os demais procedimentos consensuais
de solução de conflitos, é incompatível com a Administração Pública, o que não é
verdade, uma vez que na própria Constituição da República encontram-se preceitos

85
fundamentadores da prática da mediação, bem como defesa da importância da
conciliação de ambos os interesses na finalidade de satisfação coletiva.
Destarte, recusar de forma imotivada e injustificada à celebração de acordos,
sob a justificativa de respeito à Supremacia e Indisponibilidade é postura autoritária,
arbitrária e superficial.
No capítulo 3 tratou-se da correlação entre a boa administração pública e a
mediação num contexto em que a atuação administrativa passa por uma mudança
paradigmática. Essa mudança está relacionada com o princípio da eficiência no qual
apoia a Administração Pública atualmente, bem como na maximização da qualidade
dos serviços prestados à população.
Assim, a boa administração pública além de prezar pela probidade,
eficiência e o bom atendimento às demandas sociais, deve promover o diálogo,
incentivar a participação dos administrados nas discussões acerca das políticas
públicas e garantir, ou pelo menos oportunizar, que os conflitos existentes sejam
solucionados de forma pacífica e satisfatória, sem que pra isso deixe de se atentar
aos princípios constitucionais inerentes a sua atividade.
O capítulo em análise trouxe ainda uma preocupação no que se refere a
postura da Administração Pública na resolução dos conflitos. Em que pese o
reconhecimento do interesse público que calca a Administração Pública para tomar
decisões, é inerente a boa administração e, sobretudo, um direito do administrado,
ser ouvido e participar da tomada de decisões para solucionar questões que lhe
dizem respeito. É, inclusive, um dos pilares da mediação, como bem explicitado ao
longo de presente trabalho, a isonomia processual entre as partes envolvidas. Não
pode ser diferente no âmbito da Administração Pública.
Ainda no capítulo 3, abordou-se a importância de se fomentar a cultura da
proximidade entre os administrados e o Poder Público. Nessa abordagem apontou-
se a mediação como sendo uma catalisadora dessa aproximação. Para que essa
aproximação se concretize é preciso afastar a visão da Supremacia e da
indisponibilidade do interesse público como sendo um princípio absoluto, inflexível.
Ao contrário, esses, bem como outros princípios da Administração Pública devem se
coadunar com os princípios fundamentais, como os apresentados no capítulo 1.

86
 No terceiro e último capítulo do desenvolvimento, intitulado Capítulo 4,
tratou-se das especificidades da regulamentação do procedimento mediativo no qual
a Administração Pública atua como parte. Neste ponto destacou-se a Lei nº
13.140/2015 por ser considerada um marco legal da mediação no Brasil, mas
sobretudo por tratar do tema de forma geral e abrangente, tanto em relação aos
conflitos entre particulares, como aqueles envolvendo o Estado.
A relevância dessa regulamentação pode ser justificada pela necessidade
de diálogo, da existência de espaços colaborativos e profissionais mediadores
capacitados para conduzir o procedimento. Assim, ter uma legislação que abarca
todas essas questões no sentido de proporcionar o melhor cenário para promoção
do consenso obtido de forma democrática é de deveras relevante.
Essa regulamentação também chama a atenção para o respeito a essa
consensualidade, mesmo no Poder Público. Diante disso foram apresentados neste
capítulo os princípios orientadores da mediação, que constam no artigo 2º da
mencionada lei, destacando que este procedimento, juntamente com os seus
princípios, são tranquilamente aplicáveis aos conflitos existentes no âmbito da
Administração Pública.
Apresentou-se também, no último capítulo do desenvolvimento, algumas
características imprescindíveis para um bom procedimento mediativo, como a
imparcialidade do mediador, a isonomia entre as partes envolvidas no conflito, a
oralidade, a informalidade, a autonomia da vontade das partes, não devendo,
portanto, o mediador impor sua vontade, uma vez que para isso sempre há o
método heterocompositivo, a busca do consenso, a confidencialidade e, finalmente,
a boa fé.
Além disso, foram apresentadas as câmaras de mediação e conciliação no
Poder Público, enfatizando a sua função de promover a resolução consensual de
litígios no âmbito da Administração Pública.
Não obstante o presente trabalho tenha como foco a mediação na
Administração Pública, o final do Capítulo 4 deixou claro que isso não exclui a
possibilidade da mediação se dá sob a tutela e organização do Poder Judiciário.
Trata-se da Mediação Judicial, que é uma técnica autocompositiva realizada pelo

87
Poder Judiciário nas ações envolvendo a Fazenda Pública. Restou evidenciado,
portanto, que o fato de existir uma ação judicial em curso, envolvendo a
Administração Pública, não impede que as partes dialoguem e cheguem, em
conjunto, a uma solução consensual para todos os envolvidos.
No decorrer do presente trabalho analisou-se de forma minuciosa a temática
proposta, qual seja a aplicabilidade da mediação na Administração Pública,
sobretudo nos litígios em que ela atua como parte. Com o objetivo de demonstrar
não apenas essa possibilidade de aplicação, mas analisar os benefícios que a
utilização da mediação pode trazer para a Administração Pública e para os seus
administrados.
Como bem enfatizado ao longo do trabalho, não é apenas uma questão de
reduzir o abarrotamento de ações as quais a Fazenda Pública enfrenta, mas
principalmente de produzir soluções satisfatórias para todos os envolvidos, não
obstante a celeridade processual ser um bônus que a Administração Pública, bem
como o Poder Judiciário podem perfeitamente usufruir.
Concluiu-se ainda pela necessidade de mais pesquisas sobre o tema.
Inclusive, a justificativa do presente trabalho foi principalmente fomentar a discussão
sobre o tema no âmbito acadêmico, de modo a encontrar de forma conjunta
soluções que melhorem e estimulem a utilização da mediação em diversos
ambientes e situações, em especial no âmbito da Administração Pública.
Desmistificando a utilização dos métodos consensuais e fortalecendo a cultura da
negociação.
Vale dizer que a promoção de uma cultura de paz não é apenas dever do
Estado, mas de toda a sociedade. Entretanto, focando na esfera pública, o
compromisso pela busca do consenso democraticamente construído deve envolver
todos os atores da administração e não apenas os procuradores a frente dos
inúmeros processos envolvendo a Fazenda Pública. Deve envolver também
gestores, servidores e administrados.
Por outro lado, é indiscutível o papel relevante que a Administração Pública
possui diante da condução desse processo, de modo que é seu papel a iniciativa de
buscar a melhor forma de solucionar os litígios que integra e incentivar a

88
composição, considerando as muitas vantagens que esta pode trazer comparada a
justiça tradicional.
Um fator que pode ser identificado como um empasse para a concretização
de uma composição consensual é a existência de divergências partidárias e
costumes individualistas em algumas situações.
Neste sentido, é importante suscitar nos administradores públicos e nos
administrados que disputas partidárias não devem se sobrepor a interesses coletivos.
A existência de um Estado Democrático de Direito pressupõe o pluripartidarismo e o
respeito às diferenças, ainda que um não concorde com o outro.
Por isso é importante que haja cooperação entre todos os envolvidos e
comprometimento com o bem maior para que se faça jus à estrutura eventualmente
criada para este fim. Caso contrário será irrelevante a existência de uma estrutura
com câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos, capacitação dos
diversos atores envolvidos, como da advocacia pública e demais servidores, se não
houver comprometimento de todos com a promoção da pacificação social.
Superada a questão do comprometimento e disposição para o bem maior,
prevalece a necessidade capacitação. Os administrados precisam ser ouvidos, os
servidores precisam conhecer bem o seu papel, que não se resume a uma lista de
atividades corriqueiras. Seu papel é, sobretudo, o de saber ouvir, de buscar
soluções para as controvérsias, de servir ao público e atender as demandas da
população.
É preciso incluir a sociedade nos processos decisórios, de modo a evitar
problemas futuros, assim como o reconhecimento desses atores sociais enquanto
agentes negociadores.
Por isso, todos os atores, desde o gestor público até o administrado, são
imprescindíveis para o sucesso da mediação enquanto forma consensual de
resolução de conflitos nos litígios envolvendo a Administração Pública.

89
 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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